El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC)

Estudio de Caso:
El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de
Costa Rica
Franklin Paniagua
Asistido por Katherine Arroyo
17 Febrero de 2016
El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
Contenidos
Abreviaturas ..................................................................................................................... 3
Introducción ..................................................................................................................... 4
Punto de Partida ............................................................................................................... 5
Fase 1: Establecimiento de la Métrica para el INDC ............................................................ 8
‘Fase 2: Construcción de Escenarios Socioeconómicos ..................................................... 10
Fase 3: El Proceso de Dialogo Sectorial ............................................................................ 13
Fase 4: Síntesis y Divulgación del INDC ............................................................................ 16
Conclusiones ................................................................................................................... 20
Referencias ..................................................................................................................... 22
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
Abreviaturas
AILAC
BUR
Alianza Independiente de Latino América y el
Caribe
(Biennial Update Report)
CC
Cambio Climático
CCAFS
Programa de Investigación de CGIAR en Cambio
Climático, Agricultura y Seguridad Alimentaria
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático
Dirección de Cambio Climático
CMNUCC
DCC
Equipo INDC
FONAFIFO
Equipo de técnicos a cargo de la preparación del
INDC coordinado por el despacho del Ministro,
que incluyó personal de la DCC y consultores del
Banco Mundial y el PNUD
Fondo Nacional de Financiamiento Forestal
GEI
Gases de Efecto Invernadero
ICE
Instituto Costarricense de Electricidad
IDDRI
Instituto de Desarrollo Sostenible y Relaciones
Internacionales
Instituto Meteorológico Nacional
IMN
INDC
MINAE
Contribución Prevista y Determinada a Nivel
Nacional
Ministerio de Ambiente y Energía
NAMA
Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación
PNUD
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
SINAC
Sistema Nacional de Áreas de Conservación
UCI
Universidad para la Cooperación Internacional
WRI
World Resources Institute
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
Introducción
El Cambio Climático (CC) es una realidad de nuestros días. Sus efectos han acentuado las
variaciones meteorológicas de los fenómenos del Niño y la Niña, cuyas implicaciones ya se
hacen sentir en Costa Rica; país que, en conjunto con el resto de Centro América, comparte
un contexto geográfico particularmente vulnerable.
Costa Rica, como signatario de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (CMNUCC), asumió la obligación de presentar en octubre del 2015 su documento de
Contribución Prevista y Determinada a Nivel Nacional 1 (INDC por sus siglas en inglés). La
Contribución Nacional constituye el aporte que cada país estaría dispuesto a asumir de cara
al nuevo régimen climático global post-2020, considerando su realidad y sus capacidades.
Particularmente en el contexto costarricense, el proceso de elaboración de la Contribución
Nacional ha sido precedido por distintos avances políticos que el país ha adoptado de manera
voluntaria. Pero también, ha significado un replanteamiento en los alcances actuales del CC a
nivel gubernamental, que finalmente invoca la necesidad de implementar nuevas y mejores
políticas.
El CC es un problema de desarrollo. Su atención requiere políticas públicas innovadoras en
materia de gobernanza tanto territorial como sectorial. Esta es la intención que bajo el
concepto de Acción Climática, se plasmó en la Contribución Nacional. Este documento,
constituye un punto de partida para el diseño de las políticas y acciónes puntuales que lleven
al país hacia una economía baja en emisiones. En tal sentido, el objetivo del presente estudio
de caso es sistematizar el proceso de elaboración de la Contribución Nacional costarricense.
El documento esta dividido en seis secciones que presentan el proceso de preparación del
INDC en orden cronológico. La primera sección describe el abordaje y diseño del proceso de
preparación del INDC. La segunda sección contempla la situación de la información y los
debates alrededor de su uso. La tercera sección describe la elaboración de la narrativa sobre
la visión de futuro que se utilizó para complementar los datos cuantitativos. La cuarta presenta
el proceso de diálogo sectorial que se realizó como estrategia de participación. La quinta
detalla el proceso de integración de información que dio como resultado el texto inicial del
INDC y el esfuerzo de divulgación y la discusión pública que sucitó la propuesta de
Contribución Nacional. Finalmente, la última sección detalla las lecciones aprendidas tras el
proceso y los pasos a seguir para su revisión y aplicación en los próximos años.
1
A lo largo del texto nos vamos a referir a estas Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional tanto
por sus siglas en inglés INDC, como por el nombre genérico de “Contribución Nacional”
4
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
Punto de Partida
Una nueva administración tomó las riendas del país en el año 2014. Esta nuevo gobierno
procuró un cambio de paradigma en la política climática del país, que respondiera a las
demandas de activistas y académicos para abandonar los patrones tecnocráticos y verticales
que mantenian las políticas climáticas del país hasta entonces. Si bien se habían hecho
esfuerzos incipientes por integrar a actores sociales y económicos en políticas como los
NAMAs (café y Ganadería) y dentro del programa C-Neutral. El grueso de la política climática
del país se preparaba basandose principalmente en módelos de estimación integral2 y poca
discusión allende las agencias públicas y expertos climáticos.
El cambio señalado por los académicos y demandado por los activistas, requería por un lado,
reconocer las limitaciones de la información climática utilizada, y por otro, ampliar la base de
actores involucrados en la preparación de las políticas (Araya & Edwards, 2105; Polimeni,
2015; Vasquez, 2015). La preparación del INDC representaba una oportunidad clave para
efectuar esta transformación por tratarse de una propuesta de medidas de acción climática
frente a la comunidad nacional (todos los sectores sociales y económicos) y frente a la
comunidad internacional (los países de la CMNUCC). Además el INDC define la agenda de
políticas climaticas por los próximos treinta a cincuenta años (Levin et al., 2015).
Bajo este contexto el equipo designado para el INDC consideró las críticas hechas por Pindyck
( 2015) quien señala como los modelos climáticos estan llenos de elementos arbitrarios (en la
forma de las funciones y el valor de los parametros) que quedan a discreción del modelador.
Esta discreción sin embargo, no se explicita frente al público a la hora de usar la información
de los modelos. Pindyck indica también como persiste la incertidumbre sobre la sensibilidad
climática; no sabemos las probabilidades ni los impactos de cambios catastróficos en el clima
(como los derivados de un crecimiento de 5oC en la temperatura global). Bajo esta
incertidumbre la confianza de los modelos es baja, como también su utilidad para definir
políticas (Funtowicz & Ravetz, 1993; Kriegler et al., 2012).
Las limitaciones de los modelos climáticos no implican su proscripción del analisis del diseño
de políticas, lo que nos brindan son los parametros que permiten reconocer su valor relativo
dentro del proceso (Vergragt & Quist, 2011). Se requiere, sin embargo de otras formas de
2
Integrated Assessement Models (Pindyck, 2015)
5
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
generar información, propias de una situación con alta incertidumbre y alto riesgo, que a su
vez, faciliten la integración de más actores en el proceso, repetida demanda de los activistas
climáticos.
La alternativa metodológica identificada por el equipo del INDC fue es el desarrollo de
escenarios socioeconómicos (Kok, van Vliet, Bärlund, Dubel, & Sendzimir, 2011; Vervoort et
al., 2014; Kupers & Wilkinson, 2015) combinados con el desarrollo retroactivo de una hoja de
ruta que Vergragt y Quist (2011) demominan backcasting normativo. Se propone utilizar tanto
expertos, como actores sociales para generar la hoja de ruta (compuesta por las medidas de
reducción de emisiones que integrarán el INDC) por lo que se trata de un backcasting de
segundo orden (participativo) (Eames & Egmose, 2011). La metodología de escenarios
socioeconómicos y backcasting, como ya se mencionó, no excluye el uso de los modelos
econométricos sobre climáticos, por el contrario integra esta información a la discusión amplia
sobre la hoja de ruta (Colander & Kupers, 2014; Giddens, 2013).
Otro aspecto medular en el diseño del proceso para el INDC fue la integración de la mitigación
y la adaptación al cambio climático. Costa Rica, como el resto Centro América, vive la paradoja
ser muy vulnerable al cambio climático, pero tener una contribución ínfima en términos de
emisiones (menos del 0.5% del total global)(Programa Estado de la Nacion (Costa Rica), 2014).
Por esta razón resulta crítico el esfuerzo de vincular (identificando sinergias y
complementariedades) las acciones de mitigación con las de adaptación (Klein, Schipper, &
Dessai, 2005; SWART & RAES, 2011). El primer paso en esta integración es la utilización de un
solo concepto “acción climática”, tanto para la mitigación, como para la adaptación. Concepto
ya se había utilizando en la COP 20 en Lima y que es adoptado por el Acuerdo de París
(CMNUCC, 2015)
Bajo esta visión y trabajando desde el despacho del Ministro de Ambiente y Energía, se
conformó grupo de trabajo del INDC. El equipo contó con un coordinador en jefe, un asesor
metodológico para el proceso de diálogo y dos asesores científicos, además del
acompañamiento de la Dirección de Cambio Climático. El proceso diseñado por este equipo
definió cuatro etapas: métrica, visión de futuro, diálogo sectorial y síntesis final. El siguiente
cuadro describe cada etapa y su secuencia3
.
3
Fuente del cuadro: elaboración propia del autor
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
Métrica
Visión de
Futuro
Diálogo
Sintesis
•Se identificó el perfil de emisiones disponible del país, las emisiones futuras
proyectadas, la evaluación del potencial de mitigación y las estrategias de
movilización de recursos
•Establecer un segundo punto de partida que complementara la métrica. Este
plantearía de forma narrativa la visión del futuro bajo en emisiones que se
desea y permitiría definir un "mapa de ruta" de forma retroactiva (backcasting)
de como llegar a dicho futuro.
•La fase de diálogo consistiria en la discusión con casda uno de los sectores
críticos (energía, transporte, electricidad, agricultura y residuos) tanto la
información de la métrica, como la visión de futuro para identificar las medidas
puntuales de reducción de emisiones y su implementación
•Integración de la información disponible (métrica, visión de futuro, resultados
de los diálogos) redacción y consulta de la propuesta de INDC
Gráfico 1. Etapas del Proceso del INDC, Costa Rica
El diseño del proceso para el INDC tuvo cuatro elementos singulares con respecto a la
formación de política climática anterior; en primer lugar, Se partió de reconocer que los
modelos climáticos de estimación integral tienen serias limitaciones para proyectar el futuro
de las emisiones de GEI GEI o medir adecuadamente el potencial de las medidas de
abatimiento. Segundo se plantea el uso de escenarios socioeconómicos y backcasting como
forma de construir una visión de futuro que complementara las debilidades de los modelos
tradicionales. Tercero, se planteó un diálogo amplio con los sectores claves que utilizara tanto
la información de los modelos, como de los escenarios para la preparación de una hoja de
ruta. Cuarto, bajo el concepto de acción climática se procuró la integración de las acciones de
mitigación y adaptación al cambio climático.
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
Fase 1: Establecimiento de la Métrica para el INDC
Siguiendo el abordaje planificado para el INDC, la primera labor fue la recopilación de la
información clave. Esta información de acuerdo con la guía del WRI-PNUD sobre
Contribuciones Nacionales incluye tanto los Inventario de Gases, que el caso de Costa Rica los
prepara el IMN; como las opciones de mitigación y remoción de GEI en el ámbito de las
contribuciones nacionales (INDC), a partir de los escenarios de abatimiento y costos
marginales. Esta información era preparada tanto por el IMN (BUR), como por la DCC.
Contrario a lo esperado la información necesaria no estuvo disponible al arranque del
proceso.. El Inventario de gases del IMN, incluido en el BUR, no fue presentado sino hasta
mediados de noviembre de 2015, mes y medio después de haberse elaborado la Contribución
Nacional. Como se explicará posteriormente este desfase se debió a la controversia sobre los
resultados de emisiones y inmisiones del sector forestal. A la fecha de redactar este estudio
de caso sobre el proceso de INDC, el estudio sobre opciones de mitigación y remoción de GEI
no se encontraba aún disponible para ser citado. Sin embargo, su información sí fue utilizada
en el proceso de preparación de la Contribución Nacional, particularmente en los diálogos
sectoriales. El equipo técnico de este estudio, en sus presentaciones durante los diálogos,
reconoció la asimetría en la información disponible para hacer las estimaciones de futuras
emisiones de GEI y por ende, para estimar el potencial de remoción y sus costos asociados. El
resultado, como se aprecia en el siguiente gráfico, es que las emisiones de GEI nunca llegan a
disminuir (con respecto la línea de base) y que las medidas de abatimiento consideradas, en
sus modelos, no hacen más que reducir la velocidad del crecimiento de las emisiones4.
4
Fuente del Gráfico: Presentación de Pascal Girot, Coordinador Intersectorial de Cambio Climático MINAE,
2015, durante los talleres de dialogo sectorial
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Gráfico 2: Emisiones totales Proyectadas de CO2
La situación de la información disponible para estimar las emisiones era muy inconsistente
Esta inconsistencia se manifestaban de distintas formas: no solo la calidad de la información
variaba, sino que ciertas fuentes tendían a concentrar la información y manejarla de una
manera muy celosa. Esto afectó la posibilidad de verificar de forma externa y neutral dichos
datos.
Otro de los problemas evidenciados en la preparación de las proyecciones de emisiones e
inmisiones, fue la incertidumbre sobre los datos de emisión y remoción del sector forestal. Las
instituciones vinculadas a este sector (IMN, SINAC, Autoridad Forestal, FONAFIFO, DCC) se
encontraban en revisión de las metodologías utilizadas y no existía certeza sobre los datos que
era factible utilizar de estudios anteriores. Debido a la relevancia del sector forestal en el
inventario nacional la incertidumbre sobre este sector afecta de manera significativa los datos
nacionales. En Noviembre de 2015 la publicación del BUR develó finalmente que la capacidad
de absorción de los bosques había disminuido un 30% entre 2012 y 2015. La razón principal
aducida por el ente encargado del BUR para esta diferencia fue la diferencia en metodología
utilizada en la medición, que mejoró la precisión de los datos(Instituto Meteorológico
Nacional-Costa Rica, 2015).
Diferencias de Perspectiva
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
Los problemas de disponibilidad y confiabilidad de la información sobre emisiones y medidas
de abatimiento, plantearon dos respuestas alternativas entre los equipos de la DCC y el equipo
del INDC (basado en el despacho del ministro).
Para el equipo técnico de la DCC la opción sería basar la Contribución Nacional en los “datos
duros” disponibles (contenidos en el Estudio de Opciones de Mitigación y Remoción de GEI) y
responder a las debilidades en la métrica (reconocidas en el propio estudio) dividiendo las
medidas de reducción de emisiones entre condicionadas y no-condicionadas. Las nocondicionadas serían todas aquellas que contaran con datos y con un grado de avance en
diseño e implementación significativo. Las condicionadas serían las opciones para las que no
hubiese suficiente información o que tuvieran barreras de implementación altas y que como
tales, dependerían del apoyo de la cooperación internacional para su implementación.
Para el equipo del INDC el camino para tratar las debilidades en la métrica, estaba definido
por el abordaje inicial al INDC. Dicho enfoque plateaba complementar la información
cuantitativa disponible con el desarrollo de una visión de futuro (narrativa) a partir de la cual
inductivamente se podría identificar la ruta que el país necesitaría recorrer para llegar a ese
“país deseado” (backcasting normativo). El proceso inductivo que definiría la hoja de ruta (y
de ella las medidas a incluir en el INDC) seria informado tanto por los escenarios (visión de
futuro) como por las proyecciones elaboradas con los datos disponibles. Así se
complementarían las visiones del presente al futuro (forecasting) y del futuro hacia el
presente (backcasting)
Estas dos alternativas se mantuvieron abiertas, confrontándose a lo largo del proceso del
INDC. Ambas representan perspectivas distintas sobre la razón de ser de la Contribución
Nacional, la primera lo ve como una forma de agenda para la cooperación internacional y la
segunda, como forma de orientar el desarrollo del país. Fue claro durante el desarrollo de la
visión de futuro (con expertos) y en los diálogos sectoriales (con los actores sociales y
económicos) que la visión con mayor respaldo era aquella que mantenía una perspectiva
centrada en el desarrollo nacional.
‘Fase 2: Construcción de Escenarios Socioeconómicos
La aspiración de reducir significativamente las emisiones de carbono, demandan visualizar un
país completamente diferente al que se conoce en la actualidad. Sin embargo, este fue el reto
de la Contribución Nacional. En este proceso las debilidades anotadas anteriormente en la
información base de los modelos climáticos hizo aún más necesario la construcción retroactiva
de una ruta de descarbonización a partir de la exploración de posibles vías de desarrollo del
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
país. Esta sección describe el proceso de desarrollo de escenarios socioeconómicos futuros y
su aplicación en la construcción retroactiva (backcasting) de una ruta hacia la
descarbonización.
Los Escenarios Socioeconómicos
Como se planteó en la sección anterior, la situación de la métrica disponible para elaborar el
INDC presentaba problemas. En particular, para el proceso de diálogo con los sectores, las
controversias ya reconocidas sobre la métrica podrían generar que el proceso se concentrara
en una discusión sobre los datos mismos. Una discusión sobre la credibilidad de los datos
podría secuestrar el diálogo lejos del tema más crítico a discutir: las medidas de mitigación y
sus vías de implementación.
Este riesgo se conectaba con otros problemas como la disparidad de conocimiento entre los
potenciales participantes de la consulta. Unos tenían la capacidad de cuestionar los datos de
base y ver el detalle de métrica y medidas; otros, con igual interés, comprenden más de su
sector pero no del tema climático a un nivel técnico. Se requería una plataforma que
respondiera al gran interés que el tema planteaba, pero que considerara las diferencias de
conocimiento entre los participantes. Ya varios activistas habían señalado que en el fondo la
discusión del INDC era una discusión de desarrollo, cuya pregunta clave era: ¿En qué país
queremos vivir?(Araya, 2015a; Granados-Solis, 2015). Calzaba entonces la metodología de
escenarios socioeconómicos como la forma de perfilar ese “país deseado” y de ahí identificar
la ruta para llegar él.
Surge, entonces, la idea de utilizar la metodología de escenarios socio-económicos del
Programa de Investigación de CGIAR en Cambio Climático, Agricultura y Seguridad Alimentaria
(CCAFS) y la Universidad para la Cooperación Internacional (UCI), a partir de la experiencia que
miembros del equipo habían tenido en 2013 cuando apoyaron la creación de escenarios
futuros para Centroamérica (Loboguerrero, 2013). Con el objetivo de obtener insumos para
las metas de reducción de emisiones provenientes de los actores participantes, el equipo del
CCAFS y la UCI facilitó la creación de múltiples escenarios plausibles que demostraran, por una
parte, cómo podría evolucionar el país con relación a la emisión de GEI. Asimismo, los
escenarios sirvieron como contexto de prueba para medir la efectividad de las medidas en
contextos futuros y a su vez, identificar los posibles obstáculos y condiciones habilitantes para
su implementación(Veeger, Vervoort, Martinez, DeLeon, & Paniagua, 2015).
En virtud de dicho objetivo, se elaboró un documento de trabajo para el taller que integraba
la situación general de cada sector relevante para el INDC (electricidad, residuos, forestal,
agricultura y transporte), además de las principales ideas existentes para medidas de
mitigación por sector. Este documento se preparó con la información disponible en ese
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
momento y señalando los vacíos y las debilidades correspondientes en los datos de cada
sector.
El Taller de Escenarios Socio-económicos
Con el documento de trabajo como base, se convocaron 30 expertos en cambio climático
provenientes de cada uno de los sectores claves en términos de emisiones de CO 2. Siguiendo
la metodología del CCAFS, los participantes primero revisaron el documento de trabajo inicial,
incorporando nuevas ideas a las medidas de mitigación de emisiones e insistiendo en la
integración de la adaptación al cambio climático. Luego, construyeron 4 escenarios socioeconómicos para la Costa Rica del 2030. Cada escenario representó balances distintos en la
capacidad institucional del gobierno, los mercados, la distribución de la riqueza y en la
disponibilidad de recursos naturales como el agua asi como también otros factores relevantes
para la reducción de emisiones y sobre los cuales existe incertidumbre. Algunos ejemplos
fueron: innovación tecnológica, prácticas de producción, y el manejo de residuos El siguiente
paso fue evaluar la factibilidad de las propuestas de mitigación en cada uno de los escenarios.
Se identificaron así las medidas más robustas (aquellas que eran factibles en todos los
escenarios) y también cómo fortalecer las más débiles para aumentar sus posibilidades de
éxito.
El taller logró el propósito de generar una visión compartida, se identificaron aquellos
aspectos estructurales, socio-económicos e institucionales que condicionan la orientación del
desarrollo del país y se discutió cómo estos factores afectan las posibilidades de cada medida
de mitigación. Las principales acciones necesarias para la reducción de emisiones tendrían una
serie de efectos colaterales positivos que por un lado expandirían la economía, pero al mismo
tiempo, mejorarían la calidad de vida y la distribución de la riqueza.
El taller de escenarios generó tres resultados valiosos para la siguiente etapa de diálogo
sectorial.
1. El taller ayudó a identificar una serie de medidas sectoriales de mitigación
robustecidas a través del proceso de evaluación de los escenarios. Estas medidas se
integraron en la presentación inicial de medidas de reducción GEI y su impacto con
que se abrió cada taller sectorial.
2. El taller ayudó a reconocer la necesidad de enfocarse en el desarrollo de las precondiciones necesarias para que las medidas sectoriales sean efectivas: datos abiertos,
gobernanza, fomento a la investigación y fortalecimiento institucional (entre otras)
3. El taller ayudó a reconocer y subrayar los efectos colaterales de ciertas medidas
sectoriales, Como la mejoraría en la salud y en la calidad de vida que produciría una
mejora en el transporte público planteada inicialmente para reducir emisiones.
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
Además el taller de escenarios ayudó a dejar claro que la actitud de los sectores y la sociedad
en general, no era contraria a la aplicación de medidas de reducción de emisiones. Por el
contrario, la expectativa de los actores era que el gobierno debía tener el papel preponderante
en la transición de la economía descarbonizada. El taller también fortaleció la posición interna
de que el INDC debía tener un carácter ambicioso y aprovecharse para replantear la política
climática del país. Es decir, enfocarse en el esfuerzo nacional por transformar la economía y
no utilizarse meramente para plantear una agenda a la cooperación internacional.
Fase 3: El Proceso de Dialogo Sectorial
El tiempo efectivo para la preparación del INDC de Costa Rica fue de tres meses. Durante ese
periodo se planearon una serie de cinco talleres de diálogo sectoriales y un evento nacional
de presentación del borrador de la Contribución Nacional. Los sectores escogidos para el
proceso de diálogo fueron aquellos con mayor incidencia en las emisiones de CO2: energía
eléctrica, residuos, forestal, agropecuario y transportes y combustibles. Estos encuentros
tendrían, por un lado, un carácter informativo sobre la Contribución Nacional, el estado de las
emisiones y potenciales medidas de mitigación del país. Por otra parte, su objetivo sería
escuchar las apreciaciones, condiciones e ideas de cada grupo relativas a las medidas de
mitigación adecuadas para su sector económico. Estos insumos permitirían la construcción
de la hoja de ruta, cuyas medidas particulares constituirían el INDC.
Convocatoria y participación
Los talleres tuvieron un total de 373 participaciones efectivas. En términos de género, se
generaron 208 (55%) participaciones masculinas y 165 (45%) femeninas. Dichas cifras se
ilustran, en el siguiente gráfico:
13
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
70
60
50
40
30
20
10
0
Agropecuari
Transportes
o
Electricidad
Residuos
Forestal
Nacional
Hombres
34
19
34
26
32
63
Mujeres
21
20
17
21
26
60
Gráfico 3 Participación según género en cada Taller5
El gráfico 3 representa la participación por sector:
10%
14%
1% 6%
12%
37%
20%
Académico
Prensa
Cooperación
Equipo de apoyo
Privado
Público
Gráfico 4 Participaciones efectivas por sector6
Diálogo sectorial
Los talleres tuvieron una duración de seis horas. Iniciaron con dos presentaciones, una sobre
el INDC y otra sobre los datos sectoriales de emisiones y medidas de abatimiento. Estas
presentaciones incluían tanto los datos disponibles en los estudios técnicos, como las medidas
plateadas en el taller de escenarios. Luego dos sesiones de discusión en grupos pequeños (10
a 8 personas) en las que se discutía, primero, las medidas de mitigación por sector y luego,
5
Fuente: Informe Final Consultoria sobre Diseño Metodológico y Conducción de Dialogos Sectoriales sobre
Cambio Climático, Proyecto AMAS PNUD-MINAE, 2015
6
Fuente: Informe Final Consultoria sobre Diseño Metodológico y Conducción de Dialogos Sectoriales sobre
Cambio Climático, Proyecto AMAS PNUD-MINAE, 2015
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
cómo implementar estas medias (identificando precondiciones y potenciales barreras). Los
talleres cerraban con una sesión de plenario donde cada grupo presentaba su trabajo y se
tenía una discusión general.
En el primer taller sobre el tema de energía las intervenciones fueron balanceadas entre las
voces de los sectores público, sociedad civil y privado. En el caso del taller del sector residuos,
pese a haber sido el taller con la convocatoria más baja, generó un gran número de
propuestas. En el caso forestal, las intervenciones denotaron un claro protagonismo del sector
académico. El taller agropecuario, concentró un 60% del total de intervenciones en el sector
público, el doble de las intervenciones del sector privado. El taller del sector transportes fue
igualmente dominado por el sector público, 46% de las intervenciones manifestadas en las
mesas de trabajo. No obstante, el sector privado y el sector sociedad civil mantuvieron una
cuota de intervenciones significativa.
La dinámica de los talleres fue de diálogo abierto, se discutieron (entre otras cosas) medidas
concretas de mitigación, pero no fueron votadas. Por sector los principales puntos de
encuentro fueron los siguientes:




Sector Energía Eléctrica: Se deben incluir términos de equidad social y de seguridad
energética. Se debe tomar el costo ambiental y social en cada ruta del plan de
expansión del ICE. También, se debe potenciar la diversificación de fuentes,
incorporando el elemento de la complejidad técnica y social. Hay que trasladar avances
de energía renovable a transportes y electrificar el parque vehicular (tren-carga
pasajeros-transporte público-transporte privado).
Sector de Residuos: Hay una gran cantidad de reglamentos que en muchos casos no se
aplican. Falta imponer mecanismos para el cumplimiento de lo que ya existe. También,
debe procurarse compatibilidad entre las leyes y la capacidad municipal.
Sector Forestal: Se deben generar condiciones favorables para el manejo de los
bosques. Se requiere gestión de la salud del bosque y establecer la
restauración/regeneración natural de bosque como actividad de mitigación. Se deben
establecer acuerdos intersectoriales (industria, agropecuario, vivienda, energía...) y la
integración/incorporación del sector privado con el gobierno para modelos de negocio
innovadores.
Sector Agropecuario: Para los sectores que ya contribuyen, es necesario la
implementación de una política pública que incluya: crédito, investigación,
organización, fortalecimiento institucional y seguros. Debe haber una política de
incentivos y no una política punitiva. Asimismo, es importante habilitar como
condiciones previas: inversión, voluntad política, e institucionalidad.
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica

Sector de Transportes y Combustibles: Modernizar el transporte público. En tal sentido,
se apuntó como una herramienta fundamental, la importancia de promocionar este
tipo de transporte. Que se implemente el pago electrónico, se aborde la sectorización
del esquema de transporte público y que se comparta información al usuario para usar
el transporte público de manera eficiente.
Los talleres de diálogo sectorial confirmaron que los sectores no mantienen una actitud
negativa u opositora a la idea de reducir emisiones. El temor de que los talleres sirvieran como
estrado para manifestar la oposición a las políticas en general de gobierno, no tuvo
fundamento. La interpretación general es que los sectores entienden la problemática del
cambio climático y, lejos de oponerse, esperan un liderazgo de parte del gobierno.
Fase 4: Síntesis y Divulgación del INDC
La Contribución Nacional de Costa Rica, presentada el 1 de octubre de 2015 ante la CMNUCC,
reafirma la aspiración de orientar su economía hacia la Carbono Neutralidad7 para el año 2021
como parte de sus acciones voluntarias pre-2020. El país se compromete a un máximo
absoluto de emisiones de 9,374,000 TCOe al 2030. Esto equivale a una trayectoria de 1.73
Toneladas Per Cápita al 2030, 1.19 Toneladas Per Cápita al 2050 y -0.27 Toneladas Per Cápita
al 2100(Republica de Costa Rica, 2015). Esta tratectoria es consistente con la trayectoria del
EGR (Emissions Gap Report) de 2°C(PNUMA, 2014).
La definición de esta trayectoria de emisiones, combinó la información de los modelos
climáticos existentes (que nos dan el volumen actual de emisiones) con el volumen total
deseado para mantenernos debajo de las dos toneladas per cápita, considerando los cambios
en la población del país (al 2050). La curva trazada utiliza por lo tanto la proyección de los
modelos como el backcasting estimado a partir de la referencia de emisiones per cápita de la
población futura.
7
La propuesta de Carbono Neutralidad planteada inicialmente en el 2007 y luego reafirmada en el 2009 proponía
la búsqueda de un crecimiento cero de emisiones comparado con las emisiones del 2005. El principal mecanismo
planteado para lograr esta meta era la compensación forestal, lograda a través de la expansión del sistema nacional
de pago por servicios ambientales de FONAFIFO.
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
Gráfico 5 Trayectoria de reducción de emisiones nacionales8
Junto con la trayectoria descrita, la Contribución Nacional plantea una serie de medidas de
acción climática que incluyen tanto mitigación como adaptación, así como aquellos cambios
institucionales que facilitan la aplicación de estas medidas. El texto del INDC presenta un total
de 23 ideas propuestas de acción climática. Las mismas constituyen los peldaños para la ruta
de descarbonización de la economía, que debe ser detallada en los próximos años. En relación
con el proceso de diseño del INDC, estas propuestas tuvieron orígenes muy diversos. Una base
(siete) habían sido planteadas antes en foros como el dialogo nacional sobre energía,
transporte y combustible que sirvió de base para el Plan Nacional de Energía. Casi la mitad
surgieron de los talleres del INDC (diez) y un grupo final (cinco) surgieron de las discusiones
internas de equipo durante la fase de síntesis. El siguiente cuadro resume las principales
propuestas (políticas, medidas, acciones, planes) hechas en la Contribución Nacional,
estableciendo para cada una el momento en que fue planteada en el proceso.
Tabla 1: Momento del planteamiento de las propuestas del INDC
8
Fuente: Contribución Nacional de la República de Costa Rica ante la CMNUCC, 2015
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Febrero, 2016
El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
INDC
Establecer una reducción neta y no
porcentual respecto a un BAU
Utilizar una medida per cápita como
referencia para la meta de reducción de
emisiones
Concepto
de
Acción
Climática:
integración de adaptación y mitigación y
enfoque en la reducción de emisiones
Ideas
Avanzadas
Previamente
Estudio de
Medidas de
Mitigación (BM)
Taller de
EscenariosC
CAFS
Idea planteada
por el Ministro
E. Gutiérrez
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
VII P. de
Energía
X
X
X
X
X
Pago por resultados en la reducción de
emisiones en el sector agrícola: ej.
Subasta de carbono por finca
X
Exploración de sinergias entre el sector
forestal y el sector construcción (uso de
la madera) y turismo
Plan Nacional de Adaptación
Ampliación de las acciones de
adaptación basadas en al comunidad
60% de cobertura forestal
Al 2020 todos los cantones y ciudades
costeras
cuenten
con
planes
reguladores
Plan de monitoreo de la vulnerabilidad
de la infraestructura pública
X
X
Consejo Ciudadano / mesas de trabajo
Combinación
de
enfoques
metodológicos en la elaboración del
INDC
NAMA en transporte, residuos y
vivienda
Separación en la fuente de residuos,
ampliación de programas de reciclaje y
compostaje
Trabajo
de
Gabinete
X
Datos abiertos/Gobierno Abierto /
consolidación del SNIT-CENIGA
Consejo Científico
Incrementar el presupuesto en
investigación en cambio climático a
nivel del país.
Ampliación del PSA para incluir la
adaptación basada en ecosistemas
Tren Interurbano
Generación eléctrica 100% renovable
Electrificación del sector transporte
Transporte de carga multimodal
Taller de
Diálogo
Sectorial
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Sistema de alcantarillado sanitario y
pluvial hasta un 90%
X
X
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Febrero, 2016
El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
Las ideas planteadas para acciones climáticas, no son puramente nuevas, se trata de iniciativas
que maduraban en distintos ámbitos del quehacer nacional (del propiamente público estatal,
a los movimientos sociales, la academia y la empresa privada) y que a través del proceso del
INDC pasan a la discusión política nacional. Así, por ejemplo, desde lo público se vienen
desarrollando las capacidades para generar y analizar los datos climáticos y se busca avanzar
en la constitución de un sistema de información climática disponible de forma abierta y
efectiva para todos los interesados. El sector privado agrícola y el ministerio del ramo han
venido trabajando de forma conjunta en la transformación de la ganadería y el café hacia una
producción baja en emisiones. La academia y los movimientos sociales han impulsado la visión
de integrar adaptación y mitigación dentro de una misma política climática, algo que recoge
esta Contribución Nacional.
La alta participación en el proceso, y como se verá en la siguiente sección, la buena aceptación
de la Contribución Nacional, demuestran la existencia de un ambiente social y político
habilitante para la aplicación de las propuestas esbozadas en la Contribución Nacional.
Divulgación
Una vez finalizado el borrador de la Contribución Nacional, se procedió con su divulgación
nivel nacional. Un taller nacional sirvió para recoger una primera ronda de retroalimentación
que luego se amplió a través de reuniones, presentaciones e intercambios con la prensa
nacional y los grupos indígenas (entre otros). El segundo evento de esta fase fue un taller con
expertos internacionales que asumieron la tarea de revisar el borrador de la Contribución
Nacional. En este evento participaron expertos internacionales9, quienes coincidieron en su
apoyo a la ambición en las metas de mitigación y adaptación de Costa Rica, al mismo tiempo
que propusieron algunos cambios de forma y fondo que fueron incorporados a la Contribución
Nacional.
Tras la presentación del INDC ante la CMNUCC se abrió un debate público sobre la propuesta
presentada. A pesar de que la recepción general del INDC fue muy positiva, existen algunos
detractores, así como algunas voces de preocupación por los eventuales costos de su
aplicación. El asunto más controversial fue la relación entre el INDC y la política de carbono
neutralidad originalmente planteada en 2007 y formalizada en 2009 .
9
Los expertos provenían de las siguiente instituciones: PNUD, Banco Mundial, Instituto de Desarrollo Sostenible
y Relaciones Internacionales –IDDRI-, WRI, Alianza Independiente de Latino América y el Caribe- AILAC y
NIVELA.
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Febrero, 2016
El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
En 2007 Costa Rica se planteó la meta de alcanzar la carbono neutralidad para el año de su
bicentenario: 2021. Esta meta fue una iniciativa innovadora a nivel internacional, que sirvió
para reforzar el liderazgo ambiental del país y generó un nivel de conciencia a nivel nacional y
de identificación con la meta y su fecha. Sin embargo, las debilidades de esta propuesta eran
ya reconocidas y discutidas a nivel nacional. Se señalaban dos aspectos principales: primero,
lejos de concentrar el esfuerzo nacional en la reducción de emisiones, la propuesta se
centraba en la compensación forestal de las emisiones nacionales. Segundo, la métrica
utilizada para estimar la absorción de CO2 por parte del bosque era muy rudimentaria.
Mientras que la propuesta inicial planteaba una absorción de los bosques cercana a las 15,000
toneladas de CO2e, datos publicados por el IMN para el 2015 rectifican tal estimado en 2077
toneladas de CO2e (Instituto Meteorológico Nacional-Costa Rica, 2015).
La identificación pública con la política de carbono neutralidad la ha convertido en un tema
noticioso, tanto que la presentación de la Contribución Nacional fue percibida por algunos
medios como el anuncio de la postergación de la Carbono Neutralidad (Soto, 2015a). A pesar
de que el texto mismo del INDC reafirma la carbono neutralidad como medida voluntaria pre2020, el titular de prensa generó otros artículos de opinión acusando al gobierno de
abandonar los compromisos ambientales del país. La discusión de fondo sobre la carbono
neutralidad tiene que ver con su plausibilidad y no con su abandono por parte del gobierno.
Como ya se mencionó, los datos presentados en el año 2015 dejan ver que la meta difícilmente
sería alcanzada para la fecha inicialmente propuesta. Las emisiones de CO2e del país
continúan creciendo, llegando en el 2015 a ser 30% mayores que en el 2005 (Soto, 2015b).
Más allá de la cuestión de la carbono neutralidad, la reacción en medios de prensa y opinión
sobre el INDC ha sido muy positiva, señalan cómo el INDC de Costa Rica es un esfuerzo
ambicioso que viene a atender cuatro vacíos en la política climática: la integración de la
adaptación, la atención de la dimensión urbana, el tema de la transparencia de la información,
las decisiones y, la ejecución y gobernanza climática(Araya, 2015b; Murillo, 2015). La
Contribución Nacional también se ha presentado en diferentes foros de discusión organizados
de cara a la realización de la COP 21 de París. En ellos la reacción general ha sido similar en
cuanto a la necesidad de aclarar la relación entre el INDC y la Carbono Neutralidad. También
lo ha sido en el sentido de conseguir el respaldo para las propuestas de la Contribución. En
palabras del diputado Gerardo Vargas (Partido Unidad Social Cristiana, 2014-2018): “Estamos
de acuerdo en el qué, falta ponernos de acuerdo en el cómo”.
Conclusiones
La Contribución Nacional de Costa Rica va más allá de lo planteado por la CMNUCC, se ha
diseñado desde una visión prioritariamente nacional. Fue preparado de forma colaborativa e
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El Proceso de Elaboración de la Contribución Nacional (INDC) de Costa Rica
integra esfuerzos que ya se venían dando en el país. Esfuerzos que van más allá de las
instituciones públicas y que reflejan el alto nivel de interés y conciencia que existe, tanto entre
la sociedad civil y la academia, como en el sector privado con relación a la transición hacia una
economía baja en emisiones.
Metodológicamente, esta INDC aporta un vivo ejemplo del reconocimiento y del manejo de
las limitaciones de los modelos climáticos para la formulación de la política climática. El
abordaje planteado para elaborar este INDC, consideró las limitaciones que los modelos
presentan por su dependencia en la calidad de la información disponible e incapacidad para
integrar ideas/tecnologías innovadoras y potencialmente disruptivas de la economía
presente. La respuesta metodológica fue el uso de escenarios socioeconómicos y el
backcasting normativo. La metodología de escenarios sirvió para construir un cambio de
paradigma de cómo reducir emisiones en un plazo más amplio que aquel adecuadamente
cubierto por los modelos econométricos.
El concepto de acción climática ha pasado a tener una connotación nacional, representando
primero, la integración de las políticas y acciones en mitigación y adaptación al cambio
climático y segundo, la ampliación de la agenda de políticas de mitigación más allá de la
compensación forestal. Con la acción climática, el país asume el reto, ya no de compensar con
bosques las emisiones, sino de reducir las emisiones en la fuente. La acción climática requiere,
también, de un desarrollo institucional diferente con mayor transparencia y rendición de
cuentas. Los datos climáticos, las estadísticas y los reportes deben disponerse para su uso
público. Otros retos institucionales a los que apunta el INDC son la coordinación
interinstitucional, para lo que se plantea un consejo y el seguimiento de los esfuerzos
puntuales entre agencias claves. En otras palabras, se busca superar la ruptura en las políticas
públicas provocada por los ciclos electorales.
El diálogo, de la manera estratégica en que fue conducido para la preparación del INDC, debe
mantenerse para asumir retos como la definición colaborativa del concepto de
descarbonización. Este concepto requiere de una definición conjunta y de la provisión de
métricas concretas que permitan reconocer cuándo el país se estaría desviando de este
macro-objetivo. En este mismo sentido, la utilización de una medida de emisiones per cápita,
es un instrumento para fomentar la corresponsabilidad en la acción climática de todos los
costarricenses y no solo del Estado o de las empresas privadas. La tarea es definir cómo se
ejercita esa corresponsabilidad. Qué herramientas se deben desarrollar para que los
ciudadanos puedan conocer con precisión su huella climática y que cuenten con los
mecanismos para reducirla o compensarla.
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