Temas de - Orden Jurídico Nacional

Temas de
Derecho Procesal Electoral
Tomo II
Temas de
Derecho Procesal Electoral
Tomo II
México •2011
Créditos
Coordinador general
Eduardo de Jesús Castellanos Hernández
Coautores
Francisco Javier Acuña Llamas; Juan Marcos Dávila Rangel; Rolando de
Lassé Cañas; Jesús María Cantú González; Eduardo de Jesús Castellanos
Hernández; David Cienfuegos Salgado; Rafael Coello Cetina; María Ma­
carita Elizondo Gasperín; José Arquímedes Gregorio Loranca Luna; Sergio
Arturo Guerrero Olvera; Rafael Martínez Puón; Oscar Rodríguez Olvera;
Alejandro Romero Gudiño; Rodolfo Terrazas Salgado; José Luis Vargas
Valdez; Marco Antonio Zavala Arredondo; Victor Manuel Zorrilla Ruíz
Fotografía y apoyo editorial
José Amaya Hernández; Silverio César Reyes Elías; Alfonso Sauza Flores;
Martha Bautista Rodríguez; Ernesto Reyes Cadena: Arcelia Torres Que­
zada; Nancy Juárez Rangel
Diseño editorial y formación
Rocío Miranda Calixto
María de la Luz Ramírez Manríquez
Temas de
Derecho Procesal Electoral
Tomo II
Primera edición, junio de 2011
© 2011
Secretaría de Gobernación
Dirección General de Compilación y
Consulta del Orden Jurídico Nacional
http://www.gobernacion.gob.mx
http://www.ordenjuridico.gob.mx
http://www.bancosjuridicos.gob.mx
Derechos reservados conforme a la ley
ISBN: 978-607-427-089-1
Impreso en México • Printed in Mexico
Bucareli No. 99, Col. Juárez
Del. Cuauhtémoc, CP 06600, México, DF.
Directorio de
la Secretaría de Gobernación
José Francisco Blake Mora
Secretario
Juan Marcos Gutiérrez González
Subsecretario de Gobierno
Rubén Alfonso Fernández Aceves
Subsecretario de Enlace Legislativo
Felipe de Jesús Zamora Castro
Subsecretario de Asuntos Jurídicos y
Derechos Humanos
René Martín Zenteno Quintero
Subsecretario de Población, Migración y
Asuntos Religiosos
Héctor Villarreal Ordóñez
Subsecretario de Normatividad de Medios
José Oscar Vega Marín
Oficial Mayor
Presentación
La Secretaría de Gobernación presenta el
segundo tomo de Temas de Derecho Procesal Electoral con el propósito de continuar este esfuerzo editorial
conjunto con especialistas, investigadores, académicos y
servidores públicos expertos en la materia, para difundir
el conocimiento informado y accesible de los diversos
temas que cubre el Derecho relativo a la solución de
los conflictos electorales.
Con ello se contribuye al acercamiento de los ciudadanos, los actores políticos, las organizaciones sociales, las
autoridades administrativas y jurisdiccionales electorales
del país y la sociedad en general, al régimen jurídico
proce­sal electoral en el ámbito federal, así como a la comprensión orientada de los medios legales a disposición
de partidos, agrupaciones, militantes, candidatos y electores para impugnar actos, resoluciones, procedimientos
u omisiones que con motivo de un proceso electoral o de
la organización político-electoral consideren lesivo de sus
derechos e intereses legítimos.
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El segundo tomo de esta obra colectiva, que el lector
tiene ahora en sus manos, complementa el panorama
procesal electoral federal a través de18 ensayos y artículos
que exponen aspectos fundamentales de nuestro sistema electoral como elemento indispensable del Estado
democrático de Derecho, al ser el medio por el cual se
integran y renuevan los poderes constituidos sujetos a
este mecanismo por ley.
De ahí que la solución de los conflictos electorales
por la vía jurisdiccional tenga la relevancia de garantizar
la observancia de la legalidad y los derechos políticoelectorales que otorgan la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y las leyes aplicables, la independencia de los órganos competentes y la imparcialidad
técnica de sus resoluciones.
El perfeccionamiento del Derecho Procesal Electoral
en nuestro país es reflejo de la institucionalización de la
vida política del Estado mexicano y del compromiso de
las fuerzas políticas y de la ciudadanía con la práctica y
los valores democráticos. Es una consecuencia de la cada
vez mayor civilidad en la contienda electoral y de la reflexión histórica acerca de las ventajas que la renovación
regulada de los cargos públicos por elección tiene para
la paz social, el orden público y la viabilidad del diseño
institucional construido con el consenso de las fuerzas
políticas nacionales.
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
Asimismo, el respeto a la ley por parte de las autoridades y a las competencias que ésta les otorga expresamente, es un elemento básico para la confianza ciudadana
en el orden jurídico y en el sistema electoral, fortalece
el ejercicio de los derechos ciudadanos e involucra a
los gobernados en las acciones públicas y en la toma de
decisiones cotidianas o trascendentes, materializando
así la participación, la inclusión y la tolerancia como
prácticas políticas características de una democracia en
consolidación.
Con el presente libro, coordinado nuevamente por
la Dirección General de Compilación y Consulta del
Orden Jurídico Nacional de la Subsecretaría de Asuntos
Jurídicos y Derechos Humanos, se publica también una
compilación en disco compacto de las resoluciones jurisprudenciales del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación emitidas desde 1997 a marzo de 2011,
aportándose así un material adicional para complementar los temas desarrollados en los dos tomos impresos,
lo que da al proyecto en su conjunto una gran utilidad
como herramienta de consulta, información y guía en las
actividades académicas, de investigación, jurisdiccionales
o políticas e institucionales relacionadas con el Derecho
Electoral y el Derecho Procesal Electoral mexicanos.
Subsecretaría de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos
Dirección G eneral de Compilación y Consulta del Orden Jurídico Nacional
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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Temas de
Derecho Procesal Electoral
Tomo II
Elementos básicos
para la corrección del
estilo al redactar en
el ámbito electoral
Jesús María Cantú González
A la maestra María de los Ángeles
Vassallo Hernández.
Introducción
Ojalá que el trabajo desarrollado en estas páginas motive en nuestros
lectores el hábito de la consulta.
Existe tanto material para investigar, que habría sido imposible
compartirles –como hubiésemos querido– infinidad de detalles valiosos, ejemplos precisos, e ideas prácticas para la mejora continua en la
comunicación escrita.
Terminada la obra, nos queda el afán entusiasta de convertir este
material en manual de estudio para nuestros cursos con las diferentes
instancias del Poder Judicial de la Federación. Será ese momento la
oportunidad para ahondar en estos temas y comprobar, en equipo con
nuestros alumnos, lo que dice Jorge Luis Borges: “El lenguaje es un
ordenamiento eficaz de esa enigmática abundancia del mundo”.
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Objetivo
Que el lector se acerque a la corrección del estilo en los documentos que
redacta, a través de un texto que muestra, para tal fin, algunos elementos
básicos, entre las múltiples sugerencias ofrecidas por los especialistas en
la materia.
Temas
I. La función conectiva de los signos de puntuación.
II. Reglas de la concordancia.
III. Elementos para la corrección de estilo en la redacción.
IV. Apéndice 1. Dos casos especiales de errores idiomáticos y sus porqués.
V. Apéndice 2. Consideraciones sobre el empleo de la coma antes de y.
Tema I. La función conectiva de
los signos de puntuación
Algunas estructuras gramaticales funcionan como nexo o conector entre
dos expresiones.
Observe la forma en que las estructuras de enlace determinan la
relación que existe entre las dos expresiones que conectan; asimismo,
el significado del mensaje:
•La madre del acusado lloró ante el juez, ni aun así, logró que este disminuyera
la sentencia.
•La madre del acusado lloró ante el juez porque logró que este disminuyera
la sentencia.
•La madre del acusado lloró ante el juez; en consecuencia, logró que este
disminuyera la sentencia.
•La madre del acusado lloró ante el juez, además, logró que este disminuyera
la sentencia.
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
•La madre del acusado lloró ante el juez; no obstante, logró que este dismi­
nuyera la sentencia.
•La madre del acusado lloró ante el juez, por eso, logró que este disminuyera
la sentencia.
¿Identifica la importancia de las estructuras de enlace?
Los signos de puntuación tienen la misma función que los nexos:
•La madre del acusado lloró ante el juez: logró que este disminuyera la sentencia.
•La madre del acusado lloró ante el juez… ¡Logró que este disminuyera la
sentencia!
Observe los siguientes textos y analice la función de la coma, el punto
y coma, el punto y seguido y los dos puntos.
1. La coma enlaza enunciados cortos y seguidos que continúan desarrollando la misma idea.
a) Los partidos pequeños irán en coalición este año, algunos institutos
políticos seleccionarán a militantes destacados, mi partido nominará
candidatos ciudadanos.
b) Estoy en la playa, las olas mojan mis pies, pero al alejarse los dejan cu­
biertos de arena.
2.El punto y coma enlazan enunciados largos y seguidos que continúan
desa­rrollando la misma idea.
a) Las instituciones electorales se reportan listas para la realización de los
comicios; los partidos políticos han realizado campañas ejemplares para
atraer a los votantes; ahora nos toca a los ciudadanos acudir puntualmente
a las casillas a emitir nuestro voto.
b) Estoy en la playa después de varios días de indecisión sobre el destino
turístico que visitaría en mis vacaciones; el mar y la arena se disputan la
oportunidad de darme la bienvenida acariciando mis pies.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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3. El punto y seguido enlaza enunciados cortos o largos que no continúan
desarrollando la misma idea.
a) Este año habrá elecciones federales. Las autoridades electorales están prepara­
das para cumplir cabalmente sus funciones. Sin duda, será un acontecimiento
que fortalecerá la democracia.
b) Estoy frente a la bahía. El huracán del mes pasado limpió la basura de estas
playas. Los capitalinos debemos venir con más frecuencia a descansar al
nivel del mar.
4. Los dos puntos enlazan dos expresiones que guardan entre sí relación
causa- efecto y resumen o conclusión.
•Ahorré una buena cantidad de dinero al trabajar intensamente durante los
meses anteriores: es hora de tomar unas merecidas vacaciones.
Como puede ver, identificar la función que cumplen los signos de
puntuación nos ayudará a utilizarnos correctamente.
Clasificación de los usos de la coma y
del punto y coma
Usos de la coma que se relacionan con
el empleo de punto y coma
Coma
Punto
1. Se escribe coma antes de las conjunciones 1. Se escribe punto y coma antes de la conjun­
adversa­tivas pero,mas, aunque y sino en textos ciones adversativas pero, mas, aunque y sino en
cortos
textos largos
Las boletas en la urna no eran 97, sino 197
Se advirtió que el actor invocó supuestas irregularidades que se cometieron en días previos a la
jornada electoral; aunque no aportó pruebas que demuestren su dicho.
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
Coma
Punto
2. La coma separa enunciados breves y seguidos 2. El punto y coma separa enunciados largos y
que forman parte de un párrfo
seguidos que forman parte de un párrafo
Los partidos presentan propuestas, los ciudadanos emiten su voto, y las autoridades electorales
intervienen cuando son requeridas.
La aplicación del derecho es una tarea que requiere condiciones morales excep­cionales en quienes
la ejercen; exige una apreciación jurídica seria y gran responsabilidad. En el primer párrafo de este segundo punto, podemos ver la presencia de una coma antes de la y. La coma está separando enunciados, y el
cuarto enunciado inicia con el enlace y.
Esta disposición se torna obligatoria para evitar ambigüedades como
la siguiente:
•El magistrado firma unos documentos, el secretario lee en silencio y revisa su
itinerario el actuario.
(La ausencia de coma antes de la y parece adjudicar al secretario dos acciones:
leer en silencio y revisar su itinerario).
Nota: Para ahondar en el tema de la coma antes de y, vea el Apéndice 2 al final de esta obra.
3. Observe el siguiente texto. Lo vamos a puntuar en dos pasos para
descubrir el tercer uso de coma y de punto y coma.
•Armando trabaja en México Rodrigo en Puebla Magdalena en Morelia Dalia
en Monterrey.
Primer paso: La coma sustituye la elipsis de un verbo. (La omisión
del verbo trabajar, el cual no es necesario repetir).
•Armando trabaja en México Rodrigo, en Puebla Magdalena, en Morelia Dalia,
en Monterrey.
Temas de Derecho
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Segundo paso: El punto y coma separa enunciados que contienen
una coma intermedia.
•Armando trabaja en México; Rodrigo, en Puebla; Magdalena, en Morelia;
Dalia, en Monterrey.
Otros ejemplos de esta regla:
Ejemplo 2:
El documento fue firmado por varios funcionarios: Roberto Andrade Segovia,
director de Finanzas; Juan Moreno Suárez, director de Recursos Humanos; Ana
María Ballesteros Solís, subdirectora de Asuntos Laborales, y David Cisneros
Ramírez, jefe del Departamento de Capacitación.
Como ejercicio, observe a continuación el mismo texto, el cual es
igualmente correcto. Detecte el cambio que se le hizo.
El documento fue firmado por varios funcionarios: Roberto Andrade Segovia,
director de Finanzas; Juan Moreno Suárez, director de Recursos Humanos; Ana
María Ballesteros Solís, subdirectora de Asuntos Laborales; David Cisneros
Ramírez, jefe del Departamento de Capacitación.
Ejemplo 3:
Nota: En los textos jurídicos es común separar con punto y coma los incisos
en una lista como la siguiente:
(…)Se determina que el acusado:
a)Tendrá que acudir a firmar el libro de actas el día primero de mes durante
los próximos dos años;
b)No podrá ocupar cargos en la apf durante los siguientes cinco años;
c)Deberá reportar a esta institución cada cambio de domicilio que realice en
el período mencionado;
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
d)Tendrá que restituir al erario, la cantidad no comprobada de gastos durante
su gestión.
La Real Academia Española –eje rector en el uso del idioma– permite este empleo de punto y coma; sin embargo, esto ha llevado a incorrecciones, ya que ahora, los redactores de leyes lo colocan para separar
párrafos que forman parte de una lista de artículos, cláusulas, etc.; dando
lugar a un concepto que es totalmente erróneo: el punto y coma y aparte.
Cuidado con esta incorrección. Cuando se separa un párrafo de
otro, debe emplearse punto (y aparte), no importa que ese (os) párrafo
sea (n) parte de una lista o sucesión de elementos análogos.
Recuerde: el concepto punto y coma y aparte no existe.
Es más correcto presentar las siguientes dos opciones:
(…)Se determina que el acusado: a) Tendrá que acudir a firmar el libro de ac­
tas el día primero de mes durante los próximos dos años; b) No podrá ocupar
cargos en la apf durante los siguientes cinco años; c) Deberá reportar a esta
institución cada cambio de domicilio que realice en el período mencionado;
d) Tendrá que restituir al erario, la cantidad no comprobada de gastos durante
su gestión.
(…)Se determina que el acusado:
a)Tendrá que acudir a firmar el libro de actas el día primero de mes durante
los próximos dos años.
b)No podrá ocupar cargos en la apf durante los siguientes cinco años.
c)Deberá reportar a esta institución cada cambio de domicilio que realice
durante el período mencionado.
d)Tendrá que restituir al erario, la cantidad no comprobada de gastos durante
su gestión.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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Empleo de la coma en
expresiones intercaladas
Los tres tipos de expresiones intercaladas llevan coma antes y después.
Frases interruptoras
Cuando aparecen dentro de un texto expresiones como en efecto, como ya
dijimos, sin embargo, no obstante, por ejemplo, por consiguiente, etcétera.
•Para ser integrante de la mesa directiva se requiere, entre otras cuestiones,
ser ciudadano residente en la sección electoral que comprende a la casilla
correspondiente.
•Se aprecia, no obstante, que aun ante la discrepancia de estos tres rubros, el
más creíble es el asentado en “votación total emitida”.
Aposiciones
•El prd, partido gobernante en el municipio, no tiene mayoría en el congreso
local.
•Héctor Vicencio Díaz, el apoderado de la actora, estuvo presente.
Frases aclaratorias y
oraciones subordinadas
•El juez de Distrito, asistido por el secretario, celebró la audiencia constitu­
cional.
•El vocal secretario, el cual me antecedió en el cargo, renunció por las mismas
razones.
Usted aplica esta regla cuando redacta y luego le agrega una expresión aclaratoria:
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
•El partido político demandado reconoció expresamente la difusión de la
propaganda materia de inconformidad.
•El partido político demandado, al comparecer en la audiencia de pruebas y
alegatos a que se refiere el artículo 369 del código en la materia, reconoció
expresamente la difusión de la propaganda materia de inconformidad.
Samuel Gili Gaya nos enseña a distinguir entre oraciones subordinadas especificativas y explicativas.
Especificativas
Explicativas
Los alumnos que vivían lejos llegaron tarde
a la escuela.
Los alumnos, que vivían lejos, llegaron tarde a
la escuela
Comimos la fruta que estaba madura.
Comimos la fruta, que estaba madura.
Las especificativas indican que llegaron tarde sólo los alumnos que
vivían lejos, y que comimos únicamente la fruta que estaba madura.
Las explicativas van separadas por la coma (en lo oral por una pausa).
Con ellas expresamos que todos los alumnos llegaron tarde, y nos referimos a toda la fruta, explicando de ellos respectivamente la cualidad o
circunstancia de que vivían lejos y de que estaba madura.
Las especificativas restringen el concepto del antecedente (alumnos,
fruta); mientras que las explicativas se limitan a añadir una cualidad.
Empleo de la coma cuando los
textos cambian de lugar
Cuando dos expresiones unidas con un enlace cambian de lugar, quedan­
do primero lo que debería ir al final y, por lo cual, el enlace es llevado
al principio.
Nota: Recuerde que funcionan como enlaces o nexos las preposiciones, conjunciones, adverbios, pronombres
relativos y expresiones compuestas por dos o más de estas.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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•Podrá declararse gobernador electo cuando el tribunal emita su fallo.
Cuando el tribunal emita su fallo, podrá declararse gobernador electo.
•Me felicitó efusivamente porque creyó que yo era el autor del libro.
Porque creyó que yo era el autor del libro, me felicitó efusivamente.
•El magistrado ponente propuso la nulidad de la votación tras el análisis de
las irregularidades.
Tras el análisis de las irregularidades, el magistrado ponente propuso la
nulidad de la votación.
2. Para separar el vocativo (la palabra o palabras que refieren a nuestro
interlocutor cuando lo mencionamos dentro del mensaje).
•Los invito, amigos míos, a votar en las próximas elecciones.
•Amigos míos, los invito a votar en las próximas elecciones.
•Los invito a votar en las próximas elecciones, amigos míos.
Antes y/o después de “y”
Cuando la y separa una expresión positiva de otra negativa que aparecen
dentro de un periodo.
•Mi jefe es un hombre muy exigente, y no acepta distracciones durante las
horas de trabajo.
Cuando la y enlaza dos expresiones adversas.
•Andrés disfruta las artes, y el deporte lo considera menos importante.
Nota: Como podemos ver, en ambos casos la y puede sustituirse por las conjunciones adversativas pero, mas
y aunque.
Nota: A veces observamos una coma después de la y. En estos casos, la coma no tiene que ver con la “y”,
sino con el hecho de que tras ella, viene una frase interruptora, la cual, como estudiamos en el apartado II. 1,
va siempre entre comas.
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
•Sor Juana escribía dramas y, como sabemos, poesía exquisita.
•Si hubiera habido exceso en gasto de campañas electorales se habría hecho
el señalamiento correspondiente, y no se merece sanción alguna.
•Si hubiera habido exceso en gasto de campañas electorales se habría hecho
el señalamiento correspondiente y, como no lo hay por ese concepto, no se
merece sanción alguna.
Como se observa en el último ejemplo, cuando a un texto que
contiene ,y se le agrega una expresión intercalada después de la ,y debe
eliminarse la coma antes del enlace porque ahora aparece después de
ella la primera coma de la expresión intercalada.
Nota: Para ahondar en el tema de coma antes y después de y, ver el Apéndice 2 al final de esta obra.
El más común
entre los usos de la coma
Separar elementos análogos dentro de una enumeración.
•Los sustantivos, artículos, adjetivos, verbos y pronombres son palabras varia­
bles en el español.
•El ife analiza la publicidad de los partidos en radio, televisión, prensa y espec­
taculares.
Para separar la pregunta o admiración breve que aparece al final
de una afirmación.
•Este año tendremos incremento salarial, ¿o no?
•Este año tendremos incremento salarial, ¡qué bueno!
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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La coma separa la primera y la segunda parte de una expresión cuando
esta inicia con participio o gerundio bien empleados.
•Impugnadas la mayoría de las casillas, queda en suspenso el cómputo distrital.
•Enumerando las acciones que realizó la Sala Regional durante el presente
año, el magistrado presidente hizo un balance de las metas propuestas y los
logros obtenidos.
Minucias de la puntuación
Uso incorrecto de la coma
Debe evitarse separar el sujeto y el predicado mediante coma. Ejemplos
de incorrección:
•La Junta General Ejecutiva del Instituto, aprobó el Sistema de Evaluación
Anual del desempeño.
Se exceptúan, como ya hemos visto, los casos en que media una
oración incidental entre sujeto y predicado. Ejemplo:
•Agustín, por su propio derecho, promovió juicio ordinario civil.
Puntuar las expresiones de enlace
Se escribe coma después de determinados enlaces que inician un texto:
•Ahora bien, los diputados electos deberán rendir protesta al inicio del periodo
de sesiones.
Si estas expresiones van en medio de la oración, se escriben entre
comas:
•Estas palabras son sinónimas, es decir, significan lo mismo.
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
Algunas ocasiones, se separa con coma el enlace que no guarda
relación con ninguna de las cláusulas:
•Las normas disciplinarias requieren, pues, una interpretación y aplicación
distinta.
En el siguiente ejemplo, el enlace pues forma parte de la última cláusula, equivale a porque:
•Este supuesto se cumple, pues la ley de referencia aplicada entró en vigor
desde octubre de 2001.
En otras ocasiones, el mismo grupo de palabras no forma una estructura de enlace, como en el segundo de estos tres enunciados:
•Raúl tiene semanas buscando trabajo sin conseguirlo, a pesar de todo, su
optimismo no disminuye.
•Raúl tiene semanas buscando trabajo sin conseguirlo, a pesar de todo lo que
sabe en el ámbito del diseño industrial y la informática.
•A pesar de todo, confiamos en que nuestro amigo Raúl encuentre pronto el
empleo que merece.
Como podemos ver, el mensaje se modifica de acuerdo a la puntuación y a la función que cumplen las estructuras de enlace. Debemos
recordar esto al redactar o leer un texto.
Influencia de la puntuación en
la significación del texto
Algunas veces, la coma se agrega para distinguir entre sentidos posibles
de un mismo enunciado. Conocer este fenómeno le ayudará a entender
mejor los textos que lee.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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Una misma secuencia de palabras puede tener varios significados
dependiendo de cómo esté puntuada. El Diccionario Panhispánico de Dudas
presenta los dos primeros ejemplos:
•Me he vestido, como me indicaron. (me indicaron que me vistiera).
•Me he vestido como me indicaron. (me indicaron cómo debía vestirme).
•Los soldados, cansados, volvieron al campamento con dos horas de retraso.
(se explica que los soldados estaban cansados, de ahí que se retrasaron).
•Los soldados cansados volvieron al campamento con dos horas de retraso. (se
especifica que, del total de los soldaos, algunos, los que estaban cansados,
llegaron con retraso).
Recuerde la diferencia sobre oraciones subordinadas explicativas y especificativas comentadas en el Empleo de la coma en expresiones intercaladas, punto 3.
Ejemplos que se mencionan comúnmente en el ámbito jurídico:
•“Sufragio efectivo, no reelección”. “Sufragio efectivo no, reelección”.
•Sentencia para el acusado: perdón no, encarcelarlo.
•Sentencia para el acusado: perdón, no encarcelarlo.
Clasificación de los usos del punto
Existen tres clases de punto: aparte, seguido y final.
Punto y aparte
Se escribe punto al final de cada párrafo. Ejemplo:
•El tribunal responsable tenía la posibilidad de analizar las irregularidades in­
vocadas, tendentes a la demostración del rebase en el tope de los gastos de
campaña del partido político.
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
Punto y seguido
Separa enunciados que integran un párrafo. Ejemplo:
•El fenómeno jurídico necesita de reformas y adaptaciones que lo acerquen a
la realidad que tiene que disciplinar. Esta aseveración también vale para las
reformas constitucionales.
Punto final
Señala el término del escrito y nos dice que, sobre el asunto tratado, no
se escribirá más. Ejemplo:
•Devuélvase los documentos que correspondan y, en su oportunidad, archívese
el expediente como asunto concluido.
También se escribe punto después de las abreviaturas. Tras el punto
de la abreviatura no se utiliza mayúscula, a menos de que enseguida se
escriba un sustantivo propio.
Uso incorrecto del punto
Los títulos y los subtítulos de los escritos, los apartados o capítulos de los
libros no llevan punto final. Ejemplos:
Empleo de la raya en los textos narrativos
El mago de Viena
Clasificación de los usos de los dos puntos
Indican una llamada de atención, sirven para anunciar lo que se dirá
después. Se usan entre dos enunciados o bien, entre uno de ellos y su
complemento.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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1. Para anunciar una enumeración. Ejemplos:
•La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral,
en su artículo 14, admite como pruebas: documentales públicas, documen­
tales privadas, técnica, presunciones legales y humanas, instrumental de
actuaciones.
Esta serie de elementos puede ser una lista de incisos:
La responsable cuenta con el siguiente acervo probatorio:
1.Fotografías de los anuncios espectaculares que motivaron la denuncia.
2.Certificación de fedatario público como constancia en instrumento notarial.
3.La confesión expresa que consta en el desarrollo de la diligencia de fecha
25 de enero, de deshago de pruebas y alegatos.
2. Antes de una cita textual. En este caso, después de los dos puntos
la primera palabra suele escribirse con mayúscula. Ejemplos:
•Cuando el magistrado iba a firmar la sentencia exclamó: “No se agregó la
redacción de mi voto particular”.
•La Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral, siendo la responsa­
ble de verificar y administrar las fases y etapas del concurso, con base en las
previsiones del proceso previstas en el Modelo de referencia que señala: “La
Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral, previo conocimiento
de la Comisión del Servicio Profesional Electoral, resolverá cualquier situación
no prevista […]”
3. Después de las expresiones de cortesía y saludo con que comienzan
las cartas. Ejemplos:
•Estimados miembros de este instituto colegiado:
•Distinguido secretario general:
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
4. Se emplean los dos puntos para conectar oraciones o proposiciones
relacionadas entre sí, sin necesidad de utilizar otro nexo. Son dos las
relaciones que pueden expresarse:
a)Relación causa-efecto. Ejemplo:
Se anuló la casilla 0109 porque fue presidida por el representante de un
partido: se hizo la recomposición del cómputo final y se modificaron los
resultados entre el primero y segundo lugar.
b)Conclusión o resumen de la proposición anterior. Ejemplo:
Su actitud fue de confrontación con los demás miembros de la Junta: no
generó certeza y transparencia.
5. En textos jurídicos y administrativos –decretos, sentencias, bandos, edictos, certificados o instancias– se colocan dos puntos después del
verbo escrito con todas sus letras mayúsculas que presenta el objetivo
fundamental del documento.
La primera palabra del texto que sigue a este verbo se escribe siempre
con inicial mayúscula y el texto forma un párrafo diferente. Ejemplo:
RESUELVE:
Primero…
Segundo. Se ordena a la Cámara de Diputados de la LXI Legislatura del Congre­
so de la Unión, al presidente de la Mesa Directiva y a la Junta de Coordinación
Política de dicho órgano legislativo y, en su caso, a la Comisión Permanente
del Congreso de la Unión, que emitan, en el ámbito de sus atribuciones, la
respuesta que en derecho proceda a la petición que formuló […]
6. En la medición del tiempo se utilizan los dos puntos para separar
las horas de los minutos, y evitar se confundan con decimales. Ejemplo:
•La casilla cerró a las 18:30 horas.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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Clasificación de los usos de
los puntos suspensivos
1.Cuando conviene dejar incompleta la oración y el sentido en suspenso,
o para sorprender con una salida inesperada. Ejemplo:
En el video del mitin se percibe claramente que el candidato ofende a su opositor
cuando pregunta a los asistentes: “¿Y cómo quiere gobernar al municipio un
hombre que no tiene carácter ni para mandar en su casa?… porque ya ven lo que
se dice por ahí, que las mujeres de su casa… esas risas que estoy escuchando me
dan la razón… yo no dije nada, ustedes se rieron”.
2.Cuando se interrumpe voluntariamente un periodo porque entendemos que nuestro interlocutor conoce el final. Ejemplo:
Recordemos que nuestra Carta Magna señala que la educación en México debe
ser laica …
3.Para sustituir a etcétera. Ejemplo:
El viernes nos reunimos todos los instructores: René, Daniel, Octavio …
4.Los puntos suspensivos en transcripciones aparecen dentro de paréntesis o de corchetes para indicar la omisión de parte de un texto
citado. Ejemplo:
En lo que hace a la procedencia del juicio para la protección de los derechos
político-electorales del ciudadano, en el artículo 99, fracción V, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos se establece lo siguiente:
Artículo 99. El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción
II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autoridad jurisdiccional en la
materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación.
…
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos políticoelectorales de los ciudadanos, de votar, ser votado y de afiliación libre y
pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos
que señalen esta Constitución y las leyes (…)
Los puntos suspensivos pueden colocarse sin paréntesis o corchetes
cuando se omite el texto al inicio de la cita o cuando la cita queda incompleta en su parte final y se quiere indicar que el último enunciado
continúa. Ejemplo:
Es importante, además, resaltar que el fallo controvertido viola el principio de
congruencia interna y con ello el artículo 17 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, pues reconoce expresamente que “…la finalidad
intrínseca de la propaganda reviste una naturaleza inductiva, es decir, su propó­
sito se encamina a influir en la voluntad de la sociedad, a efecto de incrementar
el número de sus partidarios o simpatizantes…”.
Clasificación de los usos del guion corto
Este signo no debe confundirse con la raya o guión largo, el cual tiene
otras funciones. Veamos a continuación las que son propias del guion.
1.Para formar determinadas palabras compuestas. Ejemplos:
•histórico-geográfico, político-electoral, político-social.
2.Se utiliza el guion para separar las fechas que señalan el inicio y el
final de un periodo. Ejemplo:
•Durante el gobierno del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) México
inicio una nueva etapa en su vida democrática.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
33
3.El guion tiene algunos otros usos como el de separar las sílabas de
una palabra, o el de separar letras y números en marcas comerciales
o especificaciones: rifle de asalto AK-47, fusil M-16, habitación B-48.
La separación correcta de esta palabra en sílabas es pe-tró-le-o;
Clasificación del uso de las comillas
1.Enmarcar citas textuales. Ejemplos:
•Porfirio Díaz dijo: “México ya está preparado para la democracia”.
•“Las armas no matan, quien mata es el hombre”, sentenció Ronald Reagan.
En las transcripciones largas es cada vez más frecuente omitir estos
signos y escribir con una mayor sangría izquierda y fuente ligeramente
más pequeña.
2.Se encierran entre comillas las palabras textuales que se reproducen
dentro de un enunciado. Ejemplo:
•El partido promueve obras del ejecutivo federal, pues en dichos espectaculares
se lee: “PRImero el PRO… Pronasol, Procampo, Proárbol”.
3.Dar a una palabra un sentido irónico. Ejemplo:
•Aclaró que su visita a la casa de campaña del opositor era con fines “periodís­
ticos”.
4.Para escribir una palabra de otro idioma (extranjerismo), nueva (neologismo) o incorrecta (barbarismo). Ejemplos:
•Hay que reconocer que el “modus operandi” del inculpado es poco común
entre los menores infractores.
•En este local puedes comprar el “chip” para tu teléfono.
•El detenido dijo que el policía que lo detuvo “transquiversó” los hechos.
34
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Clasificación del uso del paréntesis
1. Este signo, como se señaló anteriormente, puede utilizarse para indicar la omisión de parte de un texto citado, aunque se prefieren los
corchetes.
2. Separa los elementos aclaratorios de un enunciado con los que no
mantiene unidad sintáctica. Ejemplo:
Esta notoriedad (se difundió en todos los medios) conduciría a lo innecesario
de su prueba.
3. Para intercalar algún dato o precisión. Ejemplos:
•El Foro se realizará en Córdoba (Argentina).
•Así lo hizo desde el inicio de la campaña (1 de marzo).
•…en su caso, la responsabilidad de los sujetos activos (autoridades estatales y
municipales, así como los legisladores locales)…
4. Para sugerir opciones en un texto. Ejemplos:
•La(s) multa(s) se impondrá(n) al (los) partido(s) que hayan transgredido lo
dispuesto por la legislación vigente.
5. Escribir con letra las cantidades, para evitar modificaciones. Ejemplo:
•$345.00 (trescientos cuarenta y cinco pesos 00/100 m.n.)
6. Se escriben entre paréntesis las etimologías que amplían la información,
así como los significados de expresiones en otras lenguas. Ejemplos:
•La gramática (de grama, ‘letra’, y tikos, ‘relativo a’) nos enseña las diversas
funciones que tiene una palabra dentro del enunciado.
•Notorium non eget probatione (Lo notorio no requiere prueba).
Temas de Derecho
Procesal Electoral
35
7. Aclarar el significado de las siglas cuando aparezcan por primera vez
dentro de un texto. Ejemplo:
•Fue detenido por elementos de la pgr (Procuraduría General de la República).
Clasificación de los usos del guion largo
1.Al principio de los parlamentos de los personajes dentro de una narración.
—Odio este caótico Siglo XX en que nos tocó vivir –exclamó Raimundo–. Ahora
mismo me voy al caótico Siglo XIII.
—¡Ah, es que no me quieres! –se quejó Jacinta–. ¿Y yo, y yo qué hago? ¿Me
vas a dejar aquí, sola?
Raimundo reflexionó un momento, y después contestó:
—Sí, es cierto. No puedo dejarte. Bueno, no llores más. ¡Uff! Basta. Me quedo.
¿No te digo que me quedo sonsa?
Y se quedó.
Casi. Enrique Anderson Imbert. Publicado en El libro de la imaginación. Edmundo
Valadés. Fondo de Cultura Económica. México. 1992.
2.Para destacar expresiones intercaladas que no tienen relación semántica con el sujeto que le precede. Ejemplos:
Morelia –habría que visitarla– es una ciudad hermosa, limpia y ordenada.
Jacob –una de las pocas palabras agudas con esa terminación– es un nombre
de origen hebreo.
Minucias de la puntuación II
Comprendidos los signos de puntuación, es preciso diferenciar los usos
que tienen las comas, los guiones largos y los paréntesis cuando destacan
un texto intercalado dentro del enunciado.
36
Temas de Derecho
Procesal Electoral
a) Aquel juez, experto en la materia, dictó sentencia…
b) Aquel juez –afortunadamente le tocó a él llevar este caso– dictó sentencia…
c) Aquel juez (las sentencias no inician con estas dos palabras) dictó sentencia…
En el texto a), la expresión intercalada guarda relación sintáctica
con el sujeto. Es tan intensa esa relación que “experto en la materia” es
modificador de “juez”. Ante este nivel de relación entre la estructura
intercalada y el sujeto, debemos emplear comas. (Ver El empleo de la coma
en expresiones intercaladas, punto 3 del uso de las comas).
Las expresiones intercaladas en los enunciados b) y c), no guardan
relación semántica con el sujeto que las antecede, por lo tanto, podemos
optar por separar ese intercalado con guion largo o con paréntesis. (Ver
el punto 2 del uso del paréntesis; así como el punto 2 del guión largo)
Sugerencia de reforzamiento para el tema de los Signos de puntuación:
•Diccionario Panhispánico de Dudas. Real Academia de la Lengua. Santillana 2005
Tema II.
Reglas de la concordancia
La Real Academia Española define la concordancia como la coincidencia obligada de determinados accidentes gramaticales entre distintas
palabras variables de la oración.
Distingue dos tipos de concordancia: a) concordancia nominal (coincidencia de género y número entre el sustantivo y sus modificadores);
b) concordancia verbal (coincidencia de número y persona entre el
sujeto y el verbo).
Concordancia de sustantivo con
el adjetivo y con los determinantes
1. El modificador adjetivo concuerda con el sustantivo en género y número.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
37
Ejemplos:
a) Diputada propietaria.
b) Faltas consecutivas e injustificadas.
c) La Sala Superior resolvió los juicios referidos, de acuerdo a los siguientes
resolutivos…
2. Dos o más sustantivos de diferente género, modificados por un mismo
adjetivo pospuesto, requieren que este vaya en masculino y en plural.
Ejemplos:
a) El magistrado aceptó como pruebas las fotografías y escritos mencionados.
b) Procedimiento y demanda infundados.
c) Copia y original recibidos.
3. El adjetivo antepuesto a dos o más sustantivos de diferente género,
concuerda en género y número con el sustantivo que le sigue inmediatamente. Ejemplos.
a) El magistrado aceptó como pruebas las mencionadas fotografías y escritos.
b) Los electos diputados locales y alcaldes recibieron las respectivas constancias
y nombramientos.
4. Se repite el adjetivo posesivo (sus) para indicar que el calificativo (inapelables) solo modifica al primero de los dos sustantivos (decisiones).
Ejemplo:
a) El tepjf lleva a cabo sus inapelables decisiones y sus funciones con riguroso
apego a derecho.
5. Cuando a un sustantivo en plural se le aplican dos o más adjetivos, estos
irán en singular cuando representan especies de un mismo género.
Ejemplo:
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
a) Al autor de este ensayo le gustaría ver más sinergia en la Cámara de Dipu­
tados por parte de las fracciones priista, panista y perredista.
Los ordinales siguen esta regla, excepto si preceden al sustantivo:
b) Mi partido obtuvo igual número de diputados de representación proporcional
en las circunscripciones segunda, tercera y quinta.
c) Se hizo la recomposición del cómputo final y se modificaron los resultados
entre el primero y segundo lugar.
6.Un determinante (El, su, este…) para varios sustantivos. Ejemplos:
• Cada sustantivo lleva su determinante:
a) El candidato y el partido violaron la ley.
•Excepto cuando se refieren a una misma persona:
b) El diputado y dirigente del partido fue requerido por la autoridad electoral.
•O cuando lleva un adjetivo antepuesto a ellos:
c) Este conservador candidato y partido…
•O cuando los sustantivos forman una unidad:
d) La alianza pluripartidista y coalición electoral…
Concordancia de sujeto y verbo
En la construcción del enunciado, el sujeto debe establecer concordancia
de persona y número con el verbo.
Las reglas que rigen a esta concordancia son las siguientes:
1. El sujeto concuerda en persona y en número con el verbo. Ejemplos:
•La magistrada propuso la anulación de trece casillas.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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•Las pretensiones de la actora inciden directamente sobre la certeza de los
resultados consignados en el acto impugnado.
2. El sujeto compuesto concuerda con el verbo en plural. Ejemplos:
•El presidente y el secretario de la casilla denunciaron los hechos.
•Tanto el secretario de acuerdos como los magistrados firmaron el acta.
Excepto si los elementos del sujeto se refieren a una misma persona:
•El presidente del corporativo y propietario de la empresa presidió la sesión.
3. El sujeto formado por varios verbos en infinitivo concuerda con el verbo
en singular porque ese conjunto de infinitivos forman una asocia­ción.
Ejemplos:
•Contar los votos, llenar las actas de escrutinio y cancelar los documentos
sobrantes es lo que sucede en el interior de la casilla cuando la misma se ha
cerrado.
Si se antepone a cada infinitivo el artículo, predomina la construcción plural porque la presencia de los artículos favorece la disociación
de los sujetos. Ejemplo:
•El analizar, el discutir, el argumentar y el replicar están presentes en toda sesión
del Máximo Tribunal.
4. El sujeto formado por varios sustantivos y cuando el último resume a
los anteriores, concuerda con el verbo en singular. Ejemplo:
•El candidato, el jefe de campaña, el representante legal, el equipo estratégico
en su totalidad asistió al ife a presentar la denuncia.
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
5. Cuando el verbo ser está colocado entre un sustantivo y un numeral,
concuerda con el numeral que le va pospuesto. Ejemplos:
•El monto recibido eran dos millones de pesos.
•La multa a cubrir son cien salarios mínimos.
6. Tres casos relacionados con los colectivos y los cuantificadores, destacados por la Real Academia Española en su página de Internet:
6a) Los sustantivos colectivos son aquellos que, en singular, designan un con­
junto de seres pertenecientes a una misma clase. Cuando los colectivos
(gente, familia, ejército, etcétera) funcionan como sujetos, el verbo debe
ir en singular. Ejemplos:
•El clero invitó a la comunidad a participar en las elecciones.
•La gente prefiere escuchar propuestas de los candidatos, no descalifica­
ciones al adversario.
6b) Los sustantivos cuantificadores, siendo singulares, designan una pluralidad
de seres de cualquier clase, y especifican dicha clase mediante un comple­
mento con de, cuyo núcleo es, normalmente, un sustantivo en plural. El
sujeto formado por cuantificadores concuerda con el verbo en singular o en
plural, dependiendo de si se juzga como núcleo del sujeto el cuantificador
singular o el sustantivo en plural que especifica su referencia. Ejemplos:
•La mayoría de los candidatos presentó su declaración patrimonial. (o
presentaron).
•El diez por ciento de los votantes anuló su voto. (o anularon).
•La mitad de los ciudadanos se abstuvo de votar. (o se abstuvieron).
•Un ejército de observadores atestigua el éxito de la jornada electoral. (o
atestiguan).
•Aquella partida de aficionados causó disturbios en el estadio. (o causaron).
Temas de Derecho
Procesal Electoral
41
6c)Si el cuantificador no lleva determinante (Un, la, aquella…) se establece la
concordancia obligatoriamente en plural. Ejemplos:
•Infinidad de votantes acudieron a las urnas.
• Multitud de partidarios asistieron al mitin.
•Cantidad de irregularidades fueron determinantes para la anulación de
los comicios.
Tema III.
Elementos para la corrección de
estilo en la redacción
Sería imposible estudiar en un tratado como este, todos los aspectos que
comprende la corrección del estilo. Es tan amplio el asunto que, si
pretendiéramos realizar las correcciones ortográficas y gramaticales de
un texto, sería recomendable hacerlo después de haber tomado cursos
sobre ortografía y sobre gramática.
Iniciaremos presentando una síntesis de los aspectos más frecuentes
en los libros que tratan el tema, para dar paso, posteriormente, a un muy
especial trio de incorrecciones léxicas.
Para comenzar, tome en cuenta que la corrección del estilo en la redac­
ción se centra, principalmente, en dos grandes rubros: las cualidades del
estilo y los errores idiomáticos.
Cualidades del estilo
¿Qué puede agregarle al texto cuando revise su redacción?
Si detecta el defecto de la oscuridad en su escrito, puede darle clari­
dad; si está siendo prolijo (empleando demasiadas palabras) puede otorgarle concisión o brevedad. ¿Qué tal si le agregamos precisión y cortesía?
¿Y cómo ve la necesidad de usar un lenguaje sencillo?
42
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Analicemos varios ejemplos sobre las cualidades estilísticas mencionadas.
Precisión
Consiste en dar la información completa, especificando datos que podrían
aclarar el qué, quién, cómo, cuándo, dónde, etcétera. Ejemplo:
Un extremo:
•El magistrado se jubila pronto. (Falta precisar cuál magistrado y cuándo se
jubilará).
El otro extremo:
•El magistrado que te presenté ayer, y cuyas resoluciones siempre fueron
controversiales, lo cual lo llevó a ser constantemente acosado por la prensa y
a ser criticado de actuar más por política que por derecho, se jubila este mes.
(Falta claridad porque la idea que quiero comunicar del magistrado –que se
jubila– la aparto demasiado del sujeto. La idea principal se pierde ante tantas
intenciones de precisión).
Punto medio:
•El magistrado José Luis Rodríguez González, del Cuarto Tribunal Unitario, se
jubila este mes. (Hay precisión y claridad).
Concisión
Es el arte de economizar palabras sin demeritar la comprensión de la
idea. Ejemplos:
1.En virtud de los medios de convicción que obran en la indagatoria,
como lo son los que han quedado debidamente precisados con antelación, se advierte que…
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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Forma concisa:
•En virtud de los medios de convicción que obran en la indagatoria, los cuales
han quedado debidamente precisados, se advierte que…
2. …domicilio en el que probablemente en su interior existan sustancias que se presume pueden ser consideradas como estupefacientes
o cualquier otro tipo que se encuentre directamente relacionado con
los hechos que se investigan.
Forma concisa:
• …domicilio en cuyo interior puedan encontrarse estupefacientes u otro tipo
de sustancias relacionadas con los hechos que se investigan.
Sencillez
Consiste en utilizar vocablos y frases entendibles por quienes leerán el
texto.
¿Está usted seguro de que, fuera del ámbito jurídico, cualquier persona que lea
el siguiente texto entenderá el mensaje sin mayor dificultad?
•Otro atentado a la debida fundamentación y motivación se da en perjuicio de
mis representados produciendo en su esfera jurídica agravios, no se pueden
pasar por alto las normas procesales aplicables a los procedimientos especiales
sancionatorios…
¿En qué nivel ha evolucionado su comunicación escrita con respecto
a la forma en que escribían los hombres del Siglo XIX, como se muestra
a continuación?
•Por medio de la presente nos dirigimos a esta oficina a su muy digno cargo,
que Dios Padre puso en sus manos para bien de la Patria, y seguros de que,
en el marco de la corresponsabilidad caracterizadora de nuestro desempeño
institucional colegiado…
44
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Muestre los dos textos anteriores (en cursiva) a su hijo adolescente y
disfrute el otro extremo en la respuesta que él le dé. Luego, regrese a este
manual para que lea, reflexione y practique las siguientes sugerencias:
Utilice lenguaje directo y sin rebuscamientos, emplee lo menos posible la voz pasiva, combine oraciones cortas y largas, organice bien el
texto y, como sugiere Héctor Orduña Sosa, no debilite la fuerza de los
argumentos con construcciones complejas ni convierta las sentencias en
un manual de Derecho.
Claridad
Es la estructura de un pensamiento ordenado. Es la conjugación de la
sencillez, concisión y precisión, pues implica sintaxis adecuada, ideas
completas y vocabulario al alcance de la mayoría. Ejemplos:
1. Refirió que del estudio de la demanda, así como de todas las pruebas
aportadas por las partes, no se advirtió que hayan sido transgredidos
los principios rectores, por lo que debe regirse todo acto de autoridad
en materia electoral.
Forma clara:
•Refirió que en el estudio de la demanda y de las pruebas aportadas por las
partes no se advirtieron transgresiones a los principios que rigen todo acto de
autoridad en materia electoral.
2. Existe la necesidad fundada de ingresar a los referidos domicilios a
fin de asegurar los objetos con que se esté cometiendo el ilícito que
nos ocupa, y evitar de esa forma que al enterarse de la investigación
que se sigue se vayan a destruir.*
* (Nota del redactor: ¿Los objetos pueden enterarse y, por tal motivo, cometer suicidio?).
Temas de Derecho
Procesal Electoral
45
Forma clara:
• Es necesario ingresar a los referidos domicilios a fin de asegurar los objetos
con los cuales presuntamente se está cometiendo el ilícito, y evitar así, la
posibilidad de que sean destruidos por quienes se enterasen de que la inves­
tigación está en curso.
Errores idiomáticos
¿Qué aspectos dignos de corregirse puede contener el texto que usted
redacta?
Anfibología
Se presenta cuando al texto puede dársele más de una interpretación.
Incorrecto:
•Con respecto a que la esposa de Martínez pregunta por el cheque de su esposo,
le recuerdo que ya se lo entregué.
Correctos:
•Con respecto a que la esposa pregunta por el cheque de Martínez, le informo
que dicho cheque lo entregué a usted para que lo firmara.
•Con respecto a que la esposa pregunta por el cheque de Martínez, le informo
que dicho cheque lo entregué al citado empleado.
Solecismo
Cuando el desorden en la estructura del enunciado lo hace confuso, o
cuando empleo incorrectamente preposiciones, conjunciones, artículos,
etcétera, o por la falta de concordancia entre las palabras que forman
la expresión. Ejemplos:
Incorrectos:
•La autoridad la pena condonará si demuestran estar habilitados para a la
sociedad reintegrarse los internos del penal.
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
•La Lic. Díaz no es presidenta, si no secretaria del partido.
Correctos:
•La autoridad condonará la pena a los internos del penal que hayan demostrado
estar rehabilitados para su reintegración a la sociedad.
•La Lic. Díaz no es presidenta, sino secretaria del partido.
Pobreza de lenguaje
Es el empleo de un vocabulario muy limitado.
La riqueza del lenguaje se nota, especialmente, cuando usted emplea
correctamente los sinónimos que especifican claramente la idea:
1.Ver, mirar, observar, contemplar, avistar, vislumbrar.
2.Expresar, explicar, exponer, manifestar, comunicar.
3.Reflexionar, meditar, pensar, considerar, estudiar.
4.Discernir, distinguir, diferenciar.
5.Hacer, realizar, construir, desarrollar, elaborar.
6.Breve, corto, resumido, sucinto, concreto.
O cuando aplica el término correcto:
1.Eficaz, eficiente, efectivo.
2.Profesional, profesionista.
3.Estrategia, sistema, método, técnica.
4.Principios, valores, atributos, cualidades.
Y cuando usa vocablos más precisos en lugar de palabras/comodín:
cosa, algo.
Desafortunadamente, en el lenguaje inculto (vulgar) hay un tercer vocablo
con esta característica de palabra/comodín: la palabra madre.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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Podríamos comprobarlo sustituyendo, en los enunciados siguientes,
la palabra subrayada por madre/una madre; pero eso iría en contra del
objetivo de este ensayo. Por lo tanto, cambiaremos esas palabras subrayadas por otras más específicas.
•Acomoda esa cosa en su lugar.
•Me ofreció algo sin sabor como desayuno.
Correctos:
•Acomoda esa (silla, camisa, taza…) en su lugar.
•Me ofreció un cereal dietético sin sabor como desayuno.
Barbarismo
Uso de extranjerismos, redundancia o palabras incorrectas. Ejemplos:
•Fue detenido mientras participaba en un performance. (espectáculo, pre­
sentación, festival).
•Firmó la demanda con su propia mano. (Firmó la demanda).
•Rafaguearon su camioneta. (balacearon).
•Casi todos los países occidentales tienen régimenes democráticos. (regímenes).
Cacofonía
a) Sonsonete o ritmo asonante:
Sé que sólo su solicitud está sin solución, lo siento, Sonia.
b) Abusar de sonidos que riman o hacen sinalefa:
Usted no capta que ella no es apta para redactar el acta.
Vaya a Acapulco.
Me he estado acordando.
c) Presencia excesiva de la palabra que:
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
Incorrecto:
•Este es el libro que contiene los resúmenes que el jefe quiere que se fotocopien
y que se distribuyan a los que no asistieron al curso.
Correctos:
•Este libro contiene los resúmenes solicitados en fotocopia por el jefe, para
ser distribuidos entre quienes no asistieron al curso.
•Este es el libro que contiene los resúmenes solicitados en fotocopia por el jefe,
para que sean distribuidos entre quienes no asistieron al curso.
Nota: No se trata de eliminar la palabra que. Debe permanecer cuando aparece correctamente empleada, ya
sea como conjunción o como pronombre relativo.
A manera de apéndices
Apéndice 1.
Tres casos especiales de
errores idiomáticos y sus porqués
He querido agregar tres temas que merecen ser corregidos en la comu­
nicación escrita y oral y, considerando que mis lectores no hayan tomado
cursos previos sobre los temas a tratar en este apartado, presenta­ré, en
cada inciso, una explicación breve que nos lleve a fortalecer el entendimiento de la regla tratada. Por ejemplo, al hablar de dequeísmo y
queísmo, explicaremos brevemente un tema que apoya nuestra com­
prensión del asunto: los modos en la conjugación verbal; al hablar
del pronombre enclítico, va a ser necesario referirnos a las estructuras del
predicado llamadas objeto directo y objeto indirecto.
Esta sección la considero una forma de apéndice porque, además
de ampliar el tema de los errores idiomáticos, tiene la característica de
que en sus ejemplos no se emplea necesariamente lenguaje jurídico ni
electoral.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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Dequeismo
El dequeísmo se define como la indebida presencia de la preposición de
ante la conjunción que
A) Analice los siguientes enunciados:
Tenemos la esperanza de que el enfermo se recupere muy pronto.
sustantivo
Esperamos que recupere su salud.
verbo
Es esperanzador que el enfermo haya recuperado sus signos vitales.
adjetivo
Tras el sustantivo se escribió de que; tras el verbo y el adjetivo se
escribió que.
Más ejemplos:
Sustantivo
Verbo
Adjetivo
Tenemos la decisión de que
ganes tú.
Decidimos que ganes tú.
Está decidido que ganes tú.
Existe la necesidad de que
hables.
Necesito que hables.
Parece necesario que hables.
Manifiestan su preferencia de
que contrates especialistas.
Prefieren que contrates
especialistas.
Es preferible que contrates
especialistas.
B) Analice las siguientes expresiones sinónimas propuestas por
Leonardo Gómez Torrego en Gramática descriptiva de la lengua española.
ESPASA 2000.
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
Tener la impresión de que
Me acuerdo de que
Existe la posibilidad de que
Me alegré de que
Creer que
Recuerdo que
Es posible que
Me alegró que
( X Creer de que…)
( X Recuerdo de que…)
( X Es posible de que…)
( X Me alegró de que…)
Los especialistas en el empleo de la lengua española reconocen que
la principal causa del dequeísmo es este cruce (analogía) entre verbos,
adjetivos y sustantivos, y la relación entre sinónimos.
En la obra citada, Lázaro Carreter nos hace ver que el cruce de estru­
cturas en Los náufragos llegaron a la conclusión de que debían racionar los alimentos, puede llevarnos a construir secuencias erróneas como Los náufragos
concluyeron de que debían racionar los alimentos.
C) Información que refuerza lo aprendido:
El subjuntivo requiere el nexo “que”.
En la conjugación verbal se distinguen tres modos:
Indicativo: Trabajas en un tribunal de circuito.
Subjuntivo: Solicitan que trabajes en el Instituto Electoral Federal a partir del lunes.
Imperativo: Trabaja donde tú decidas.
¿Observó el subjuntivo?
El subjuntivo expresa una acción verbal subordinada a otra que
denota principalmente deseo, temor o voluntad.
•Solicitan que trabajes en el ife a partir del lunes.
El verbo trabajar se subordina a otro verbo que aparece junto a él: solicitar
Esa subordinación se sirve del nexo que.
•Quiero que leas otra vez esa sentencia.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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•El actuario temía que lloviera el día de la diligencia.
•El defensor espera que hayamos recopilado todas las pruebas.
Ese es el modo subjuntivo. Usted lo emplea más comúnmente de
lo que cree.
Cuando lo haga, subordine la segunda oración con que, nunca con de que.
Correctos:
Inorrectos:
Ordenaron que llegues puntualmente.
Ordenaron de que llegues puntualmente.
Temen que hayas borrado los archivos.
Temen de que hayas borrado esos archivos.
Sugerí que agregaras gráficas al informe
Sugerí de que agregaras gráficas al informe.
2. Observe que el adjetivo admite que, y no de que cuando lo antecede el
verbo ser, estar, parecer.
•Está claro que…
•Es obvio que…
•Es difícil que…
•Es importante que…
•Está comprobado que…
•Está demostrado que…
•Parece imposible que…
•Parece necesario que…
•Es urgente que…
3. El sustantivo, como ya vimos, acepta de que.
•Los temores de que…
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
•La voluntad de que…
•Una indicación de que…
•Esa necesidad de que…
•La orden de que…
•El deseo de que…
•Aquella solicitud de que…
¿Observa que los sustantivos son abstractos y análogos a los verbos
que subordinaban a otra acción verbal: temo, quieren, indicaron, nece­
sito, ordenan, solicitan?
Regrese a la tabla inicial y agregue “abstracto” al título sustantivo de
la primera columna. De igual modo agregue “en modo subjuntivo” al
título verbo de la segunda columna. Finalmente, agregue “precedido por
ser, estar o parecer” al título adjetivo de la tercera columna.
4. El dequeísmo en el modo indicativo
•El modo indicativo tampoco acepta el de indebido antes del que.
•Presente: Dicen que cantas bonito.
•Pretérito: Creí que llorabas por tu hijo ausente.
•Futuro: Mencionaré que trabajas conmigo.
•Copretérito: Advertías que robaban la casa del vecino.
•Pospretérito: Aceptaría que cumplen los requisitos si…
•Antepresente: He notado que copias durante los exámenes.
•Antrepretérito: Hubo expresado que vivió en la capital varias veces.
•Antefuturo: Habrán aceptado que cumples con tus obligaciones.
•Antecopretérito: Habían reconocido que escribes y hablas con propiedad.
•Antepospretérito: Habríamos prometido que traeríamos regalos si…
Temas de Derecho
Procesal Electoral
53
Este acercamiento a la conjugación verbal nos lleva a concluir la
principal regla del dequeísmo: cuando la conjunción que inicia una
oración subordinada, no requiere que se le anteponga la preposición de.
En nuestro siguiente tema (queísmo) se tratarán las excepciones.
Queísmo
El queísmo se define como la indebida supresión de la preposición de
ante la conjunción que.
A) Podemos considerarlo como excepciones a lo estudiado en el
punto anterior, especialmente al que ante el adjetivo.
Ahora veremos correctamente de que ante adjetivos en las estructuras
gramaticales llamadas predicativos.
¿Qué son los predicativos?
Estructuras que, encontrándose en el predicado, se refieren (modifican) al núcleo del sujeto y que se enlazan a este por medio de un verbo
copulativo (ser, estar, parecer).
•La maestra está sorprendida de que leas con tanta celeridad.
Sorprendida está en el predicado y se refiere (modifica) al núcleo del sujeto:
maestra.
Otros ejemplos:
•Papá y mamá están seguros de que aprobarás el semestre.
•El entrenador parece convencido de que ganará su equipo.
•Ella es consciente de que puede fallar su estrategia.
Si se suprime el de en estos enunciados, caeríamos en el queísmo.
B) Podemos reafirmarlo como complemento de sustantivos.
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
•Ha llegado la orden de que…
•Han llegado a la conclusión de que…
•Nos comunicó su decisión de que…
C) Podemos encontrarlo como complemento de verbos:
•Se alegra de que…
•Nos convencerá de que…
•Me acuerdo de que…
Un error común al
emplear los pronombres
encliticos
•Decía el comediante: “¡Que alguien me explique!”
•Pues aquí le vamos a explicar. (Pues aquí vamos a explicarle).
Y es que si alguien le dice: “Volverte a amar”, usted entiende: “Volver a amarte”.
Y si usted dice: “Te necesito explicar”, le entienden: “Necesito explicarte”.
Así de arraigado está este error idiomático. Su cerebro entiende el
mensaje, aunque el hablante lo plantee de manera bárbara.
Lo reto a que vea televisión o escuche canciones populares durante
media hora. En ese lapso detectará más de tres errores como estos:
•¡Me quisieron robar el coche!
(Menos mal que “te quisieron”; de lo contrario te habría ido peor).
•Te vuelves a marchar.
(Y tras la media vuelta hay que ordenarle: “¡Alto…Ya!”)
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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Uno de los errores más comunes en el lenguaje hablado es la incorrecta colocación de los pronombres me, nos, te, se, le, les, la, las, lo, los
cuando sustituyen al objeto directo o al objeto indirecto de un verbo.
Esta incorrección ocurre cuando el enunciado contiene dos verbos
y uno de ellos se complementa con el pronombre que sustituye al objeto
directo o al objeto indirecto, y quien se expresa, no sabe a cuál de los
dos verbos debe colocarle dicho pronombre.
Recuerde:
El maestro quiere explicar la clase. (OD = objeto directo).
OD
En este enunciado, el verbo explicar tiene el complemento (objeto
directo) la clase. Este complemento puede sustituirse por “la”.
¿Cuál expresión sería correcta cuando hablamos de la clase?
El maestro la quiere explicar
El maestro quiere explicarla.
“La” sustituye al objeto directo del verbo “explicar” no del verbo
“querer”.
Hay que colocarle “la” a “explicar, no a “querer”.
Por lo tanto, lo correcto es El maestro quiere explicarla.
El maestro quiere explicar la clase a sus alumnos. (OI = objeto indirecto).
OI
En este enunciado, el verbo explicar tiene el complemento (objeto
indirecto) a sus alumnos. Este complemento puede sustituirse por “les”.
¿Cuál expresión sería correcta cuando hablamos de los alumnos?
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Procesal Electoral
El maestro les quiere explicar la clase
El maestro quiere explicarles la clase.
La solución mecanizada dice que en estos casos, el pronombre debe
colocarse al segundo de los verbos. La solución razonada sugiere que
se observe cuidadosamente cuál de los dos verbos es el que contiene la
acción que impacta al objeto (directo o indirecto); a este último verbo
hay que agregarle el pronombre me, nos, te, se, la…
Repasémoslo en su escenario natural: la conversación diaria.
Diálogos entre estudiantes de letras hispánicas
Capítulo X
Te quiero pedir un préstamo. (Quiero pedirte un préstamo)
Ella: Te quiero…
Él: (interrumpe abruptamente) ¡Yo también te quiero a ti!
Ella: …pedir un préstamo.
Él: ¿Qué?
Ella: Quiero pedirte un préstamo.
Él: ¡Ah! (irónico) Como dijiste: “Te quiero…” Ya me estaba sintiendo afortu­
nado (Ya estaba sintiéndome afortunado).
Capítulo Y
El reloj como objeto directo del deseo
Ella: ¡Qué bonito reloj! ¿Me lo dejas…?
Él: (interrumpe abruptamente) ¿Te lo dejo? ¡No, chiquita, cómprate el tuyo!
Ella: Que si me lo dejas ver.
Él: Con una condición: que hables bien. No se dice “me lo dejas ver”. (didáctico)
¿Quieres “dejar” o quieres “ver” el reloj?
Ella: Quiero que me dejes verlo. ¿Me dejas verlo?
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Él: ¡Excelente! Así hasta… (didáctico) ¿Hasta te lo puedo regalar? o ¿Hasta
puedo regalártelo?
Ella: Hasta puedes regalármelo. Y yo voy a agradecértelo.
Él: (entregándole el reloj) ¡Muy bien!
Ella: Gracias. Voy a mostrárselo a mi novio. (Se vuelve a él) “Voy a mostrárselo
a mi novio” ¿Bien dicho?
Él: Bien dicho, pero mal hecho.
Ella sale feliz. Él se empieza a deprimir (él empieza a deprimirse).
¿Prestó atención a las “interrupciones abruptas” de Él? Ese es el
riesgo: que se interprete mal lo que queremos comunicar:
-¿Y tu jefa?
-La subí…
-¿Cargando?
-La subí a saludar. Me corrijo: Subí a saludarla.
-¿Y mi sueldo?
-Te lo baje…
-¿Cómo que “me lo bajaste”?
-Te lo bajé a depositar en tu cuenta bancaria.
-“Baje a depositarlo en tu cuenta bancaria”.
-¿De veras? Gracias. ¡Qué generoso eres!
-¿Y los del sindicato, Juanita?
-Me estuvieron pasando…
-¿Sí? ¡Los creo capaces!
-Me estuvieron pasando a informar… Perdón. Estuvieron pasando a informarme
sobre el raiting diario de nuestro programa en el Canal 27.
Para concluir, el reto ahora es que se escuche a usted mismo, detecte
los momentos en que emplea estos barbarismos y realice la respectiva
acción de mejora. ¡Mucha suerte!
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Temas de Derecho
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Apéndice 2.
Consideraciones sobre el empleo de
la coma antes de y
El único caso en el cual nunca verá una coma antes de “y” es cuando
esta separa los últimos dos términos en una lista de palabras análogas
(sustantivos, adjetivos, verbos, etcétera).
Ejemplos:
a) Lorena practica las artes escénicas: actúa, canta, baila y presenta monólogos.
b) En el zoológico vimos elefantes, tigres, osos, leones y jirafas.
Se coloca coma antes de “y” cuando se enlistan una serie de enunciados que forman parte de un párrafo y anunciamos con “y” que el
siguiente es el último de esos enunciados.
Ejemplo:
a) Alan hojea un libro sobre carpintería, Rosaura lee una revista de viajes,
Benito se aburre con el último número de Contenido, y Lucy no despega la
vista de su Biblia.
Notas importantes: La “y” en este caso número 1 es opcional. Si no desea advertir a su lector que el siguiente
enunciado es el último, puede prescindir de la “y”.
Si los enunciados son largos, debe ayudar a su cerebro con un símbolo más fuerte: punto y coma.
Si estás en la Isla donde se localiza Ciudad del Carmen, y a la orilla del mar
detectas varias vigas o barrotes apilados formando una base, tu cerebro va a
percibir que se trata de un muelle o un embarcadero. Por el contrario, si en lugar
de esas vigas o barrotes te topas con inmensas columnas de acero y concreto
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que sostienen puentes aéreos, tu cerebro va percibir que se trata de un puente…
un puente inmenso, fuerte, que es capaz de unir la isla con tierra firme.
-¿Entiendes la metáfora?
-No.
-El cerebro ve una coma (o unas vigas o barrotes) y detecta la sencillez de lo
que esta(s) conectan; pero si ve punto y coma (columnas y bases de concreto
y acero), se advertirá que lo que estas enlazan son estructuras más grandes.
-Sigo sin entender la metáfora. –exclamó Paolo.
-Observa el siguiente ejemplo:
Cristóbal Colón fue el primer europeo en llegar a nuestro continente; pero el
nombre dado a las tierras descubiertas por él se debe a Américo Vespucio.
Tres detalles en la “abundantísima” primera cláusula: Cristóbal
Colón, primer europeo, llegó a nuestro continente.
Tres detalles en la “abundantísima” segunda cláusula: el nombre
dado, las tierras descubiertas por Colón, se debe a Américo Vespucio.
Cristóbal Colón
fue el primer europeo
en llegar a nuestro continente
punto y coma,
por favor
Pero el nombre dado
a las tierras descubiertas
por Colón
se debe a Américo Vespucio.
-¿Y qué pasa si no ayudo al cerebro e insisto en dejar una coma en lugar de
punto y coma?
-El cerebro va a tardarse un poco más en comprender el mensaje.
B) La colocación de la coma antes de la “y” se torna obligatoria en
dos casos:
•Cuando la supresión de la coma puede hacer ambiguo el mensaje:
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Temas de Derecho
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Tras aquel atrevido juego de las cartas, Oscar quedó en calcetines y bóxer, a
David lo cubría una tanga, y una pantaleta y brassier a Liliana.
Si eliminas la coma antes de esa “y”, para cuando digas “Liliana”,
David va a poner cara de “What?”, y alcanzará a exclamar un “¿Qué
paso?” (¿Ya nos llevamos así?).
•Cuando la “y” une dos enunciados adversos, que contrastan el primero con el
segundo, en donde el segundo es contraargumentativo a la idea del primero.
(En todos esos casos puedes sustituir la “y” por un enlace contraargumen­
tativo):
a)Armando recibe diez mil pesos cada quincena, y no alcanza a cubrir todos
sus gastos personales,
•Armando recibe diez mil pesos cada quincena, mas no alcanza a cubrir
todos sus gastos personales.
b)Los capitalinos hemos recuperado el Centro Histórico, y no vemos que
disminuyan la basura y las aglomeraciones.
•Los capitalinos hemos recuperado el centro Histórico, sin embargo, no
vemos que disminuyan la basura y las aglomeraciones.
c)Celia es excelente actriz, y se pone nerviosa cuando tiene que hablar ante
una audiencia.
•Celia es excelente actriz, pero se pone muy nerviosa cuando tiene que
hablar ante una audiencia.
C. ¿Y qué decimos de ;y de ,y, de ;y,?
El nexo “y” tiene solamente dos niveles como enlace.
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Primer nivel: y
Segundo nivel: ,y ;y ;y,
Si va a utilizar el segundo nivel, le sugerimos usar lo más sencillo: ,y
Notas importantes: Cuando presenta una sucesión de enunciados largos separados por punto y coma y
desea anunciar con una “y”, a su lector, que el siguiente enunciado es el último, el punto y coma pueden ser
sustituidos por ,y
Ejemplo:
El sol se oculta tras la montaña que parece despedirlo; la noche se acerca a los
hombres que la esperan con resignación; el viento del Norte sopla anunciando
la llegada del Otoño; las cañas se arrullan sin cesar por efecto de todo lo anterior.
El sol se oculta tras la montaña que parece despedirlo; la noche se acerca a los
hombres que la esperan con resignación; el viento del Norte sopla anunciando la
llegada del Otoño, y las cañas se arrullan sin cesar por efecto de todo lo anterior.
Cuando aparece ,y antes de una expresión intercalada, la cual requiere llevar coma antes y después, debemos eliminar la coma antes de la y.
Ejemplo:
El murciélago es mamífero, la mula es híbrido, y el lagarto es ovíparo.
El murciélago es mamífero, la mula es híbrido y, aunque parezca increíble, el
lagarto es ovíparo
Nota: En este caso, la coma no tiene nada que ver con la “y”. El concepto y, no existe. La coma que vemos
tras ella, no es una coma después de “y”, sino la primer coma de una expresión intercalada que debe escribirse
con coma antes y después.
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Temas de Derecho
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(O antes de un enlace que lo requiere, como lo estamos viendo en
esta nota: coma antes de sino).
Resumen: Podemos ver solamente tres casos del nexo “y”:
a) y
b) ,y
c) y,…,
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Bibliografía electrónica
www.rae.es
64
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Estudio del
Amparo Morelos
José Arquímedes Gregorio Loranca Luna
Introducción
Analizaremos el famoso Amparo Morelos, pero no sólo como una
sen­tencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sino
también como una idea revolucionaria, que por razones políticas no
evolucionó desde 1881.
Al analizarse la cultura jurídica que prevalece en la etapa denominada de la República restaurada (1867-1876) nos percatamos, que fue un
periodo en el que toma fuerza el juicio de amparo, así como la protección
de los derechos constitucionales, mal llamados garantías individuales.
Debe resaltarse, que aunque don José María Iglesias no fuera el
padre de esa idea asentada en el Amparo Morelos, es indudable que
dicho jurista pretendía que la función en la materia, debía ser de tal
relevancia, que a virtud de analizar un acto o resolución reclamada, la
Justicia Federal pudiera estudiar también la legitimidad de la autoridad
que lo emitió, todo ello a efecto de proteger a los ciudadanos en contra
de violaciones a los derechos del hombre (dentro de los cuales consideraba a los políticos).
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Era por demás lógico que una idea de ese carácter tuviera reacciones
a favor y en contra, sobre todo en este último aspecto, en donde al acceder Ignacio L. Vallarta a la Suprema Corte, se hace prevalecer la tesis
contraria (a partir de 1881); idea contraria que trasciende, en nuestro
Máximo Tribunal, hasta el primer lustro del Siglo XXI.
No obstante, es la reforma de 1996, la que otorga a un órgano del
Poder Judicial de la Federación (especializado) facultades para pronunciarse sobre lo que se ha manejado como incompetencia de origen, y con
ello, tal como se pretende demostrar en el presente ensayo, la historia ha
otorgado la razón a la esa tesis, conocida como tesis Iglesias.
Marco teórico
Estimamos que como parte fundamental del presente trabajo, por lo
menos brevemente, es necesario hacer referencia al concepto política,
dado que tiene estrecha relación con lo que fue objeto de estudio en el
Amparo Morelos.
En la obra “Derecho Procesal Electoral Mexicano”, el doctor Flavio
Galván apunta que la materia política no se constriñe únicamente al
aspecto electoral, pues considerarlo así, sería tanto como confundir el
todo con la parte. Dicho autor agrega, que la totalidad de la materia
electoral es de naturaleza política, pero la política no se reduce exclusivamente a los márgenes de lo electoral, sino que va mucho más allá.
Con relación al concepto política El doctor Galván cita la idea de
los autores siguientes:
Antonio Carrillo Flores: “Un órgano del Estado actúa políticamente… cuando se apoya en consideraciones o razones de interés público, y
sin que la validez de su decisión dependa de su conformidad con normas
jurídicas preexistentes.”
Héctor González Uribe: “Política significa todo lo que se refiere al
Estado.” 1
Cfr. Galván, F., Derecho procesal electoral, México, 2006, Porrúa, de la página 206 a la 209.
1 66
Temas de Derecho
Procesal Electoral
José Ferrater Mora nos dice: “Hay multitud de temas que pupeden
estimarse legítimamente como de carácter político, pero que a la vez
se entrecruzan con otros tipos de cuestiones morales o éticas, ante todo
cuestiones de antropología filosófica (o de concepción del hombre) cuestiones legales, sociales, económicas, etcétera He aquí algunos de esos
temas: la estructura y formas de gobierno, la legitimidad del gobierno,
las fuentes del poder, los deberes y derechos de los miembros de una
comunidad o de un Estado, las relaciones entre los individuos y el Estado,
el carácter (positivo, natural, racional, arbitrario, etcétera) de las leyes,
la naturaleza y alcance de la libertad, los diversos tipos de libertades, la
naturaleza y formas de la justicia, la obligación política.”
El mismo Ferrater Mora menciona, que en uno de sus aspectos, la
filosofía política se distingue a la política como: “una actividad que comporta una actitud reflexiva. Se trata de la actividad del político, y también
la de todo miembro de una sociedad en la medida en que interviene o
trata de intervenir en los procesos que permiten llegar a decisiones res­
pecto a la forma de gobierno, la estructura del gobierno, los planes
gubernamentales, las condiciones dentro de las cuales se ejerce la libertad
individual, el cumplimiento de la justicia, etcétera.”2
En el mismo contexto Nicola Pérez Serrano indica, que la política
como teoría de poder estatal y de sus equilibrios: “se refiere esencialmente al medio de acción por excelencia en la esfera del Estado, a la conquista
del poder, bien para imponer la ejecución de ciertos fines, bien para la
utilización adecuada de determinados medios. La lucha por el poder,
con la organización previa de las fuerzas al efecto necesarias (partidos)
y el ejercicio de los recursos legales existentes (reuniones, prensa y, en
general, todos los derechos fundamentales) constituyen el objeto de la
política como ciencia.”3
Ahora bien, si entendemos que poder significa, en un sentido
amplio, la capacidad de influir en el comportamiento ajeno, por lo que
Ferrater, J., Diccionario de Filosofía, editorial Ariel, Barcelona, España, 2001, tomo III, primera reimpresión. página 2833.
Pérez, N., Tratado de derecho político, editorial Civitas Madrid, España, 1997, página 50.
2
3
Temas de Derecho
Procesal Electoral
67
es indudable que tal concepto es compatible perfectamente en el ámbito
político, dado que las actividades del Estado pueden ser oponibles a la
voluntad de las personas que lo conforman, y esto es entendible, dado
que en principio, la realización de tales actividades tiene un fin más
elevado, consistente en el bienestar de la colectividad.
Sin embargo, en la historia del Estado moderno no es raro escuchar
de arbitrariedades cometidas por los órganos del Estado en el ejercicio
de sus atribuciones, por lo que se presenta el problema de implementar
la forma de limitar al poder político.
En tal contexto Eduardo Espín Templado manifiesta: “aceptada la
inevitabilidad del poder político, no puede dudarse de la conveniencia
de que existan normas que regulen el ejercicio de ese poder, tanto en
lo que respecta a los procedimientos de adopción de decisiones, como
respecto a la ejecución de las mismas, ya que cualquier regulación es
preferible a la plena discrecionalidad de la voluntad de quien manda.”4
Es precisamente esta última idea la que, en el caso de México nos
abre la puerta al tema: la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la
aplicación del derecho, como límite al poder político.
Suprema corte de justicia de la nación
Para realizar un recuento breve de las facultades de este tribunal en
materia política, nos respaldaremos en lo dispuesto por nuestros Ordenamientos Fundamentales, a partir de la Constitución Federal de los
Estados Unidos Mexicanos de 1824, hasta la de 1857, en cuya vigencia
se sustento la emisión de la sentencia emitida en el Amparo Morelos. Al
efecto nos apoyaremos en la obra de don Felipe Tena Ramírez “Leyes
fundamentales de México 1808-1991”.5
En el artículo 18 de la Constitución de 1824 se establecía, que la
federación deposita el ejercicio del poder judicial en una “Corte Supre Espín E., Lecciones de derecho político, Tirant lo Blanch Valencia, España, 1994 , página 24
Tena F., Leyes fundamentales de México, Porrúa, México,1991, las páginas 158, 210 a la 211, 410 a la 425, 623 a la 624.
4
5
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ma de Justicia” y en los tribunales que se establecerán en cada Estado.
Cabe advertir, que dichos tribunales no son los que de manera particular
corresponden al poder judicial de cada entidad federativa, pues éstos los
determinaría la constitución local (artículo 23).
Es aquí, en donde nuestro Máximo Tribunal es previsto constitucionalmente en el naciente Estado Mexicano.
Al triunfo del Partido Conservador en el Congreso (1835) la idea
federalista se ve interrumpida, lo cual se ve reflejado en las Bases y Leyes
Constitucionales de la República Mexicana de 1836. Es así que desde
ese año y hasta 1843, los actos de la Suprema Corte de Justicia podrían
ser anulados por el Supremo Poder Conservador, excitado por alguno
de los otros dos poderes, y sólo en el caso de usurpación de facultades.
Se estima pertinente resaltar, que sin entrar en el debate de las ventajas o desventajas, la implementación del Supremo Poder Conservador
fue un verdadero intento de otorgar facultades a una cuarta división del
poder, para que se hiciera cargo controversias de tipo político, y podía
anular actos tanto del Ejecutivo como del Legislativo federales (en el
último caso: leyes o decretos) que no fueran acordes con la Constitución
(artículo 12, de la Segunda Ley Consti tucional).
En las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843 desaparece la figura del Supremo Poder Conservador, y el ejercicio del poder
vuelve a estar en manos del legislativo, ejecutivo y judicial. Cabe destacar respecto de este ordenamiento (al igual que sucedía con las bases
de 1836) que en términos del artículo 119, fracción II, la Suprema
Corte de Justicia no podía tomar conocimiento alguno sobre asuntos
gubernativos o económicos de la Nación, ó de los Departamentos.
Es en la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos
de 1857, en donde, como el ave fénix, la Suprema Corte de Justicia
resurge, pero ahora en magnitud de tribunal constitucional, tal como
se puede afirmar con base en lo que disponen los numerales 101 y 102
de esa Carta Magna.
A pesar de la importancia que se advierte en estas disposiciones, el
doctor Flavio Galván nos señala que los problemas sociales alcanzaron
Temas de Derecho
Procesal Electoral
69
al funcionamiento del Máximo Tribunal, y con la Guerra de Reforma,
La Suprema Corte dejó de funcionar.
Es cuando concluye la Guerra de Reforma, que el Congreso de la
Unión decreta la reinstalación de la Suprema Corte de Justicia (27 de
junio de 1861); agrega el doctor Galván, que en 1867 triunfa definitivamente el movimiento del partido liberal sobre el conservador, con lo
que se consolida la restauración de la República, y por decreto de 20 de
noviembre de 1868 se inicia la nueva etapa en la historia de la Corte,
constituida en tribunal de amparo, de última instancia o grado.6
Rodolfo Duarte Rivas reseña que al reestablecerse la República,
la Suprema Corte de Justicia de la Nación comenzó a vivir una nueva
etapa. En la primera fase comprende la Presidencia del país por parte
de Benito Juárez hasta su muerte en 1872. Sebastián Lerdo de Tejada
que había sido electo Presidente del Máximo Tribunal solicitó licencia
inmediatamente para fungir como Secretario de Gobernación junto a
Juárez, pero volvió a la Corte en 1871.
Al fallecer Benito Juárez es suplido por Sebastián Lerdo de Tejada
(en su carácter de Presidente de la Corte) y el interinato respectivo fue
del 18 de julio al 30 de noviembre de 1872; el mismo Lerdo de Tejada
fue el que resultó vencedor en la elección de Presidente de la República y
ocupó el cargo desde el precitado año hasta el 30 de noviembre de 1876.
En tanto que la Presidencia vacante en la Suprema Corte de Justicia fue
cubierta por José María Iglesias a partir del 15 de mayo de 1872 hasta 1876.
Rodolfo Duarte comenta, que entre los momentos cumbre de nuestra
historia institucional destaca el periodo de la República restaurada, que
comprende el lapso de 1867 a 1876. Agrega el autor, que durante esos
años se logró aplicar con éxito la Constitución de 1857 y existió gran
creatividad institucional. En esos años las instituciones se desplegaron
bajo los principios constitucionales de autonomía e independencia de los
poderes; y la defensa del federalismo inaugurado bajo la Constitución
de 1824, no fue posible sino precisamente en esa época.
Cfr. Ob. Cit. páginas 172 y 173.
6 70
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Cultura jurídica de la época
En cuanto a la cultura jurídica de la época, particularmente la que pre­
valeció durante el gobierno de Sebastián Lerdo de Tejada, Lucio Cabrera Acevedo nos menciona que dicho personaje deseaba ser el Presidente
de la República y el primer ministro, y para tal efecto conservó a los
titulare de los 6 ministerios (existentes en ese entonces y ocupados por
antiguos juaristas) en sus cargos; sin embargo, se decía que dichos mi­
nistros no tenían poder real.
Se acusaba a dicho presidente de que se apoyaba en las relaciones
personales y de amistad, y que procuró tener apoyo en los gobiernos que
consideró eran importantes, tales como: Morelos con Francisco Leyva,
Michoacán con Rafael Carrillo; México con Alberto García; Puebla
con Ignacio Romero Vargas.
No obstante se dice también, que Lerdo era partidario del imperio
del derecho y del respeto a las garantías individuales, lo cual dio lugar
al desarrollo del juicio de amparo. Hubo libertad de prensa en el campo
jurídico y fueron elaborados estudios de gran importancia que elevaron
la cultura general del país, con lo cual evolucionaron principios que
llegaron a ser esenciales en el sistema judicial mexicano. El periódico
“El Foro”, de jurisprudencia y legislación, era publicado diariamente
con noticias muy interesantes y editoriales de valor.
Nos refiere Lucio Cabrera, que en ese periódico escribía Emilio
Pardo, quien en 1874 publicó un estudio titulado “Jurisprudencia Constitucional”, en donde se hacía notar que era mayor el interés por analizar
las sentencias de la Suprema Corte, que realizar estudios abstractos del
derecho:
“porque a las arduas cuestiones de la teoría se agregan las dificultades consi­
guientes de la práctica de las más complicadas formas de gobierno: la República
federal. México ensaya la ejecución de las más avanzadas teorías radicales del
derecho público, y en el buen resultado de ese ensayo están interesados el
Temas de Derecho
Procesal Electoral
71
porvenir del país… He aquí por qué la jurisprudencia constitucional es acree­
dora a la más seria y profunda consideración, y por qué hemos creído necesario
consagrarle solicito empeño, insertando sentencias y ejecutorias que tengan
una conexión cualquiera con el derecho constitucional.”
El autor relata también, que en 1874 fueron publicadas las reformas
constitucionales por las cuales el Senado de la República fue reestablecido. En el artículo 73, apartado B, fueron precisadas sus facultades, y
con el contenido de las fracciones V y VI, se quiso poner término a la
situación cada vez más confusa en que se hallaban algunos Estados a
causa de que desaparecieron sus poderes Legislativo o Ejecutivo, o porque surgiera una cuestión política entre éstos que interrumpiera el orden
constitucional. En vez de acudir a los tribunales federales, conforme a
las modificaciones de mérito, se debía ir ante el Senado de la República. Con tal medida, los tribunales federales y la Suprema Corte vieron
limitadas sus facultades en materia política e interna en los Estados.7
Amparos previos al caso morelos
Francisco Martínez Sánchez nos explica, que lo atinente a la legitimidad del nombramiento o elección de una autoridad, tema básico en el
Amparo Morelos, no fue tratado por vez primera en dicho asunto, pues
la Corte conoció de otros asuntos con la misma temática, en donde fue
moderada, a efecto de no interferir con el problema de la legitimidad de
las autoridades estatales, e incluso dicho autor afirma, que la tesis de incompetencia de origen no fue creada por Iglesias, sino que fue sostenida
por la Corte antes de que dicha persona se encargar de la presidencia
del Máximo Tribunal.
En tal contexto, ese autor comenta que en 1869, en el Estado de
Querétaro, la legislatura destituyó al Gobernador del Estado (coronel
Cfr. Poder Judicial de la Federación, La Suprema Corte de Justicia en la república restaurada 1867-1876, scjn, México,
1989, de la página 111 a la 114.
7
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Temas de Derecho
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Julio Cervantes) por haber rechazado un decreto sobre reformas a la
administración de justicia y por usurpación de la función judicial, e
inclu­so el Congreso Local solicitó al Ejecutivo Federal el envió de tropas
militares a fin de hacer cumplir su resolución.
Dicho gobernador solicitó amparo contra tal resolución (patrocinado
por Ignacio L. Vallarta) que le fue concedido por el juez de distrito; sin
embargo, la legislatura interpuso recurso de revisión, y el 29 de julio
de 1869, la Suprema Corte revocó la sentencia, sobre la base de que el
amparo contra leyes y actos de las autoridades que violen o restrinjan
la soberanía de los Estados o invadan la esfera de la autoridad federal,
sólo se concede a los particulares, mas no a los Estados; de ahí que el
conocimiento del asunto no corresponde a la corte, y en consecuencia
revocó la concesión del amparo.8
Con relación a amparos en la materia, previos al Amparo Morelos,
nos da noticia Rodolfo Duarte Rivas, y dice que en el amparo promovido por Adolfo Mercheyer contra el Juez Conciliador de Pachuca, se
alegó que éste no tenía nombramiento legal y violaba, en perjuicio del
quejoso, el artículo 16 Constitucional. La Suprema Corte dictó fallo el
2 de diciembre de 1871, en donde determinó que los Estados en uso
de su soberanía, son los únicos que pueden decidir sobre la legitimidad
de las autoridades de su régimen interior. A los juzgados de distrito no
les toca examinar y menos decidir sobre la legalidad de las autoridades
que funcionan, dado que se violaría el artículo 40 de la Carta Magna.
Contra esta posición tenemos los siguientes amparos.
El amparo promovido por Pablo Solís contra los actos del Juez 1o.
de lo Penal en Mérida, quien mantuvo al quejoso en prisión, fue concedida la protección de la justicia federal; ello en función de que se había
aplicado retroactivamente la reforma a la Constitución yucateca, que
amplió de dos a cuatro años la duración de los jueces en su cargo.
Cfr. Martínez, F., La Justicia en la política electoral, Tribunal Estatal Electoral, Oaxaca, México, 2001, de la página 164
a la 167.
8
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73
El 18 de julio de 1872 fue concedido el amparo a Fecunda Romero
contra actos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia de
Yucatán, al habérsele imputado la comisión del delito de lesiones. Para
otorgar el amparo, la Suprema Corte utilizó el término “ausencia de
jurisdicción legitima”9
El último de este tipo de amparos que referimos (no el último que se
haya resuelto vinculado al criterio en estudio) es el obtenido por Hermenegildo Feliú contra actos del Tribunal Superior del Estado de Queré­
taro, con motivo del juicio civil que le fue seguido por pago de rentas.
Javier Moctezuma Barragán nos menciona, que la Suprema Corte
consideró que los magistrados del tribunal estatal citado no habían sido
electos popularmente, según lo establecía el artículo 77 de la Constitución del Estado, y por ende, se violaban también los numerales 16 y
109 de la Carta Magna.
A juicio del último autor mencionado, este amparo es el antecedente
más importante sobre la interpretación del artículo 16 Constitucional,
ya que aquí surgen los argumentos jurídicos centrales debatidos posteriormente en el caso Morelos.
Se refiere, que el Promotor Fiscal en el Estado, Luis Castañeda, pidió
a la Corte que fuera confirmada la concesión del amparo, conforme a
lo siguiente:
“La competencia de autoridad a que se refiere la última parte del artículo citado
(el 16) debe tomarse en un sentido estricto haciendo relación a su carácter y
nunca a su origen; pues de otra manera habría de entrometerse a juzgar según
la legislación peculiar de cada Estado los diversos casos ocurrentes, cosa que
excede los límites de la jurisdicción federal. Basta que los magistrados cuya
competencia se niega hayan sido declarados, como teniendo ese carácter
9 Cfr.Tribunal Electoral delPoder Judicial de la Federación, Evolución Histórica de las instituciones de la justicia electoral
en México, tepjf, México, 2002, .de la página 35 a la 37.
74
Temas de Derecho
Procesal Electoral
por la legislatura del Estado, y que ésta a su vez haya decidido las cuestiones
electorales que provoca el quejoso.”
El Máximo Tribunal no compartió este argumento para confirmar la
concesión del amparo, pues con relación al numeral 16 de la Constitu­
ción consideró: protege a todos los ciudadanos en la garantía de que
siempre que fueran afectados en sus personas, familia o posesiones,
etcétera, y estas molestias fueran inferidas por autoridad competen­te; con
cuyo mandato se tenía, no sólo la prohibición de que el particular come­
tiera el ataque, pero ni aún el que esté revestido de alguna autoridad,
no siendo la que legalmente le corresponde, encontrándose en el caso
las autoridades de hecho, las cuales eran consideradas según algunos
autores como personas privadas.
La Suprema Corte resolvió que la competencia objetada en el caso
particular (llamada de origen por el vicio atribuido al nombramiento
de magistrados) debía considerarse acto comprendido como cualquier
otro en el artículo 16 de la Constitución Federal, puesto que no hace
distinción alguna. Asimismo, determinó que aceptar alguna diferencia o
excepción por salvar la independencia y soberanía de los Estados en su
régimen interior, menospreciando al quejoso, sería sacrificar los derechos
del hombre que son el fin, a la institución, que es el medio. Que para
mayor garantía de los derechos del hombre, la independencia misma
y la soberanía de los Estados se encontraba restringida por el artículo
109 de la Constitución Federal, que les imponía el deber de adoptar la
forma de gobierno representativo, de manera que se infringía además
este precepto constitucional, si la competencia que se objetaba a la auto­
ridad fuera por su origen contraria a esa forma de gobierno.
Es así que, para no dejar violada una garantía individual ni quebrantado un precepto constitucional, se hacía indispensable analizar si los
magistrados de Querétaro habían sido nombrados correctamente. Es
así que una vez impuesta la forma de gobierno representativa popular
Temas de Derecho
Procesal Electoral
75
a los Estados, consistiendo esta organización en que, por lo menos los
poderes supremos fueran electos como lo consigna la propia Constitución
del Estado, era entonces consecuente que los magistrados que formaban
el Tribunal Superior de Querétaro no debían ser nombrados sino por
elección popular o de lo contrario serían incompetentes.10
Contexto
Es en una sesión del constituyente, en donde en 1856, Guillermo Prieto
propone que el Estado de México se dividiera a efecto de crear dos Esta­
dos a los que se asignaría el nombre de los padres de la independencia
Morelos e Hidalgo.11
El doctor Marco Antonio Pérez de los Reyes anota, que en 1861, el
Estado de México formó los nuevos distritos de Cuernavaca, Jonatepec,
Yautepec y Tetecala, y el 17 de junio de 1862, Benito Juárez aceptó
formar tres distritos militares en el Estado de México, para organizar la
defensa contra los invasores franceses, uno de los cuales correspondió
al denominado “Morelos”, que fue erigido finalmente como Estado por
decreto de 17 de abril de 1869.12
Por cuanto hace a la creación de esa entidad federativa, el maestro
Jacinto Faya Viesca manifiesta, que el régimen federal adoptado en la
constitución de 1857 se fue consolidando, al menos en el aspecto jurí­
dico-constitucional, mediante la asunción de dos instituciones, por un
lado, la creación de los Estados de Coahuila, Hidalgo y Morelos, y por
otro lado, con el establecimiento del Senado.13
Para asentar los hechos relacionados con la controversia atinente al
Amparo Morelos, conviene citar la obra de Emilio Velasco.14
Casi al término de su encargo, el gobernador del Estado de Morelos,
Francisco Leyva (1871) promovió reformas a la constitución de dicha
Moctezuma B, José María Iglesias y la justicia electoral, unam, México, 1994, de la página 75 a la 76.
Cfr. López V., Cómo nació el Estado de Morelos a la vida institucional, Centenario, Cuernavaca, México 1968, página 16.
12
Pérez M., Historia del derecho mexicano, Oxford, México, 2007, página 548.
13
Faya J, El federalismo mexicano. Régimen constitucional del sistema federal, inap, México, 1988, página 67.
14
Cfr. Velasco E, El Amparo Morelos, Edición facsimilar, scjn. México, 2005, de la página 11 a la 27 y de la 3 a la 6.
10
11
76
Temas de Derecho
Procesal Electoral
entidad, con el objeto de lograr su reelección, la cual obtiene finalmente.
El Congreso del Estado de Morelos revisó su reelección y la confirmó.
En su calidad de gobernador reelecto, Francisco Leyva promulgó la
Ley de Hacienda el 13 de octubre de 1873. En virtud de su contenido, se
contemplaba gravar, entre otros, los inmuebles de cinco hacendados, por
un monto que representaba más del 50 por ciento de lo que se pensaba
recaudar en 1874.
Seis personas promovieron amparo, a fin de que fueran exentos de
pagar los impuestos decretados, y al efecto alegaban, que esa ley no era
mandamiento de autoridad competente, porque su aplicación transgredía el artículo 16 de la Carta Magna. Los quejosos agregaban, que no
era legislatura la que había expedido la ley, ni era gobernador el que la
había promulgado.
Con relación a la legislatura, se alegaba que el quórum de la legisla­
tura se componía de seis diputados, y que sólo habían concurrido cinco a
la sesión en que fue votada la ley de hacienda; que si bien estuvo presente
un persona de apellido Llamas, con el carácter de diputado (con el cual
se quiso completar el quórum) en realidad no era diputado, porque la
Constitución del Estado de Morelos prohíbe que sean electos para ese
cargo los jefes políticos, y el señor Llamas lo era en el distrito en que
fue electo.
Respecto al gobernador Francisco Leyva, se dijo que no era gobernador, porque la Constitución del Estado le prohibía ser reelecto entre
tanto no pasaran cuatro años después de haber desempeñado su encargo
por primera vez; y que al ejercer funciones de gobernador contra las
disposiciones constitucionales locales, después de haberse hecho reelegir, no ejercía funciones constitucionales sino una autoridad usurpada.
Había una duda sobre la Constitución vigente en el Estado. La que
se formó primeramente prohibía la reelección, pero después se expidieron unas reformas en las cuales era permitida, siempre que el reelecto
hubiera obtenido dos tercios de los votos en el Estado.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
77
Sobre esas reformas los quejosos exponían, que no podían ser consi­
deradas como parte de la Constitución de Morelos, porque para expedirlas no se habían observado los tramites establecidos por la propia
Constitución Local; esto es: la iniciativa fuera presentada en una legislatura y admitida a discusión por los dos tercios de votos; se realizara la
publicación de la iniciativa en el periódico oficial; deliberación de las
reforma en la siguiente legislatura y aprobación de ellas por el voto de dos
tercios. No obstante, referían los quejosos, la reforma sobre reelección
fue realizada por sólo una legislatura.
Fue concedida la protección de la justicia federal por el Juez de Distrito, Ignacio Merlo (14 de marzo de 1874) al considerar que fue violado
el artículo 16 de la Carta Magna, debido a que Ley de Hacienda no fue
aprobada por el quórum necesario.
En la sentencia que emite el juez federal, no se analizan los agravios
atinentes a la legitimidad de la reelección del gobernador, pues el dicho
juez estimó que no estaba facultado para ello.
Los representantes de la Legislatura del Estado de Morelos impugnaron la concesión del amparo ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
Consideraciones Fundamentales de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación15
El estudio realizado por el Máximo Tribunal, en la sentencia emitida el
11 de abril de 1874, se dividió en dos apartados:
1.Quórum. Por cuanto hace a la elección del señor Llamas, diputado que
intervino en la aprobación de la ley impugnada (integrante del quórum
legislativo) se determinó, que la Constitución de Morelos preveía que la
legislatura calificara, sin ulterior recurso, las elecciones de sus miembros, y
que ello era protegido en el artículo 109 de la Constitución Federal (1857)
15
78
Cfr. Ob. Cit. (nota 7) páginas 134 y 135.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
por lo que a los tribunales federales no se les otorgaba la facultad de revisar
dichas elecciones. Se dijo que en caso de que a las autoridades federales se
les otorgara esa facultad se destruiría el sistema representativo.
2.Legitimidad de la reelección del gobernador. En este tema existen dos
aspectos:
a) Por cuanto hace a la forma en que fue electo el gobernador, se asienta
que el vicio que se le objeta por no haber obtenido los dos tercios de los
votos del Estado, no es analizable por la justicia federal, por no ser ese
derecho de la esencia del sistema, sino propio del Estado de Morelos, y
de su exclusiva responsabilidad.
b) Respecto al vicio consistente en haber sido electo en contravención al
artículo constitucional que prohíbe la reelección, y sin que tal artículo se
hubiera reformado de la manera que la propia Constitución de Morelos
previene, si es un vicio que afecta la esencia del gobierno republicano
representativo, y al régimen que la Constitución Federal garantiza a los
Estados, en términos de los artículos 109 y 41 (Carta Magna de 1857).
Así al estar probado que la reforma al conducente artículo de la
Constitución de Morelos (sobre la prohibición de la reelección) no se
hizo de la manera en que lo prevé ese propio ordenamiento, da como
consecuencia, que el gobernador del Estado de Morelos al sancionar
la ley impugnada, ha obrado como autoridad ilegitima, y por lo mismo
incompetente; de ahí que se considera procedente confirmar la sentencia
del inferior, que declaró que la Justicia de la Unión ampara y protege
a los quejosos
Con relación a la forma en que resolvió la Suprema Corte de Justicia, Emilio Velasco nos apunta lo siguiente: Ese tribunal estableció
que no se podía considerar final la acción de la legislatura en que se
declara gobernador constitucional a quien no puede ejercer autoridad
conforme a la ley.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
79
La Corte afirmó que nuestro gobierno no es de hombres, sino de
leyes y la Constitución Federal procura que éstas se cumplan, de ahí,
que si el Máximo Ordenamiento preceptúa que los Estados no pueden
ser gobernados de otra manera que con arreglo a sus constituciones y
por autoridades constitucionales; entonces el ciudadano que en virtud
de una reelección ejerce autoridad, no es funcionario desde el punto de
vista constitucional.
La Corte llega a esa conclusión sobre la base siguiente:
La Constitución Federal de 1857, artículo 109, garantiza que los Estados adop­
tan para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo
y popular. En consecuencia dicho ordenamiento protege a los habitantes de
cada Estado, contra la ascensión al poder mediante principios diferentes, más
aun, se dispone (artículo 41) que las Constituciones de los Estados en ningún
caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
De esta manera, si como sucedió en la especie, el Estado de Morelos
admitió el principio de la no reelección como característica del ejercicio del poder, ésta
no puede ser modificada, ni aun a excusa de reforma constitucional del Estado de
Morelos, por ser uno de los principios en que descansa el ejercicio del poder
conforme al Pacto Federal.
Así, dado que en la especie el gobernador del Estado de Morelos
accedió al poder por reelección, esto debe considerarse inconstitucional,
lo cual halla protección en las disposiciones de la Carta Magna.
En el contexto histórico jurídico, la Corte advirtió que el gobernado
no contaba con vías legales para oponerse a esa elección inconstitucional;
sin embargo, enmarca que el aspecto judicial (particularmente el juicio
de amparo) era la única forma en que dicho gobernado podía oponerse de
manera legítima a esa elección, por cuanto hace al ejercicio del poder,
que al efecto se lleve a cabo, por considerar, como en el caso, que es una
autoridad ilegítima y que por tanto, su actuar es inconstitucional (en la
especie la promulgación de la ley hacendaria).
80
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Estas son las consideraciones fundamentales en que se respalda la
concesión del amparo a los promoventes, según nos dice el referido
Emilio Velasco.16
Consecuencias
En el debate doctrinario, los opositores a José María Iglesias, desvían el
tema central que es la constitucionalidad en los nombramientos de los
servidores públicos, ya sea por elección popular o por designación de
los Poderes de la Unión, y la garantía que deben llevar implícita, para
que los ciudadanos obtengan justicia cuando exista cualquier viola­
ción que tenga por consecuencia el funcionamiento de las autoridades
de hecho y no de derecho.
Para la mayoría de los ministros de la Corte, la protección del más
alto tribunal era respecto de todos los derechos humanos, incluyendo
dentro de las garantías individuales a los derechos políticos de los ciudadanos.
José María Iglesias aprovecho el importante hito histórico para
manifestar que la Suprema Corte, lo que en realidad pretendía era
proteger a los ciudadanos cuando se cometían actos inconstitucionales
que violentaran los derechos del hombre.
Iglesias incluye en este rubro las garantías individuales y los derechos
electorales, y fue más allá, cuando afirmó que en relación a la calificación
de las elecciones, los colegios electorales no debían infringir la ley ya
que no podían pasar por alto a la Constitución. Por tanto era la Suprema Corte, el órgano facultado para oír en última instancia y resolver
cualquier transgresión al Estado de Derecho, en lo relativo a los actos
electorales que violaran la constitución.17
En 1877, Ignacio L. Vallarta llega a la Presidencia de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Este jurista fue el principal opositor a
16
Cfr. Ob. Cit., de la páginas 14 a la 37 (nota 14)
Ob. Cit., página 125. (nota 11)
17 Temas de Derecho
Procesal Electoral
81
la tesis de incompetencia de origen, no obstante que en 1869, él defendió y en primera instancia logró el amparo y protección de la justicia
federal, a favor del Gobernador del Estado Querétaro (coronel Julio
Cervantes) que la legislatura destituyó por haber rechazado un decreto
sobre reformas a la administración de justicia y por usurpación de la
función judicial.
En contra de la tesis de la incompetencia de origen, Vallarta estableció lo siguiente (lo cual prevaleció desde 1881):
a)La legitimidad se refiere a la persona, al individuo nombrado para tal cargo;
y la competencia a la autoridad en sí, y sus facultades ejercidas dentro de su
ámbito de acción.
Por lo mismo son cosas distintas y por consecuencia no es aplicable el
artículo 16 de la Constitución, puesto que sólo se refiere a la orden de au­
toridad competente y no a la de autoridad ilegítima.
Así por ejemplo: si un juez de lo civil es designado sin tener edad necesaria,
conforme a la ley será ilegítimo mas no incompetente. La Corte por tanto
no estará autorizada conforme a la Constitución para impugnar su actuar;
sin embargo, si ese mismo juez civil sentencia a un procesado en el orden
penal sin estar expresamente autorizado por la ley, será incompetente y su
acto será perfectamente impugnable ante la Suprema Corte de Justicia de
la Nación.
b)Pensar que la misma autoridad sea la encargada de analizar la incompetencia
y la ilegitimidad nos llevaría a la invasión de soberanías y a la subversión del
orden constitucional.
c)En nuestro sistema federal de facultades expresas, sí a la Suprema Corte
de Justicia de la Nación no le es concedida expresamente la posibilidad de
analizar la legitimidad de los funcionarios locales, debe entenderse reservado
este derecho a los Estados.
d)El acto de analizar cuestiones políticas a través del juicio de amparo politi­
zaría el mismo amparo desnaturalizando al poder judicial, que debe moverse
dentro de un orden jurídico.
82
Temas de Derecho
Procesal Electoral
e)Se retoman ideas del juez Marshall (Estados Unidos de América) para sos­
tener que el poder judicial no puede usurpar las funciones políticas de otros
órganos del gobierno con base en el principio de división de poderes.
f)Se realiza la división de derechos subjetivos:
•Derechos naturales. Son inherentes a la naturaleza del hombre y se carac­
terizan por ser inalienables e imprescriptibles.
•Derechos políticos. Corresponde únicamente a los ciudadanos de un Estado.
•Derechos civiles. Corresponden a los que nacen de la voluntad de los par­
ticulares y los obligan sólo frente a otros particulares.
A consideración de Vallarta, el juicio de amparo se limita a proteger
los derechos naturales del hombre, en tanto que los derechos políticos
tienen otra forma de salvaguarda de la misma naturaleza política.
Es así que, con estas ideas, se modificó el criterio de la Corte sobre
“incompetencia de origen” y se aceptó desde entonces el criterio o tesis
Vallarta.
Trascendencia
La trascendencia de la tesis Vallarta será analizada en primer término
a partir de los criterios jurisprudenciales de la Suprema Corte, respecto
de los cuales se tiene registro desde 1920 a la fecha.
A fin de no hacer una transcripción innecesaria de todos esos criterios, se trató de seleccionar los representativos de la quinta época, así
como el emitido en la novena época, respecto de los cuales se cita el
año en que fue resuelto el asunto respectivo, la instancia, y el número
de registro de la tesis aislada en el ius 2008, para su ubicación pronta.
Quinta época
Incompetencia de origen. La Corte ha sostenido el criterio de que la
autoridad judicial no debe intervenir para resolver cuestiones políticas, que inTemas de Derecho
Procesal Electoral
83
cumben constitucionalmente a otros poderes; en el amparo no debe
juzgarse sobre la ilegalidad de la autoridad, sino simplemente sobre
su competencia; pues si se declara que una autoridad señalada como
responsable, propiamente no era autoridad, el amparo resultaría notoriamente improcedente. Sostener que el artículo 16 de la Constitución
prejuzga la cuestión de legitimidad de las autoridades, llevaría a atacar la
soberanía de los Estados, sin fundamento constitucional y por medio de
decisiones de un poder que, como el judicial, carece de facultades para
ello, convirtiéndose en árbitro de la existencia de poderes que deben ser
independientes de él. (1929, Tercera Sala, registro 365619)
Incompetencia de origen. En el juicio de garantías, solo deben comba­
tirse actos de autoridad, y por lo mismo no deben atacarse las incompetencias de origen, pues la autoridad judicial no debe intervenir para resolver cuestiones
políticas que incumben constitucionalmente a otros poderes, y en el caso, si
se declarara que la autoridad señalada como responsable, propiamente no
es autoridad, el amparo interpuesto contra sus actos resultaría notoriamente
improcedente. (1943, Cuarta Sala, registro 375873)
Incompetencia de origen, garantía del artículo 14 constitucional. El
artículo 14 constitucional al referirse a la “autoridad competente” no
establece como garantía individual, la necesidad de que las autoridades
hayan sido nombradas con arreglo a la ley respectiva; por lo que cualquier vicio que tenga el nombramiento de una autoridad, no implica la
violación de garantías por cualquier acto que cometa en contra de un
particular, ni todos los actos de dicha autoridad son ilegales y carecen
de valor. (1945, Segunda Sala, registro 322573)
Novena época
Servidores públicos. No pueden, válidamente, conocer de su legitimidad los tribunales de amparo ni los ordinarios de jurisdicción contenciosa administrativa. (por
su extensión se omite transcribirla). El Tribunal Pleno, el veinticinco de
octubre de 2005, aprobó, con el número XLVIII/2005, la tesis aislada
que antecede. México. (2005, Pleno, registro 176631).
84
Temas de Derecho
Procesal Electoral
No hay duda que la tesis Vallarta trascendió hasta el primer lustro
del presente Siglo XXI, como queda evidenciado en el contenido de las
tesis aisladas que han sido transcritas, particularmente en el resaltado
en letra más oscura.
De esta manera se puede concluir, que el criterio de nuestro Máximo
Tribunal sigue teniendo como base, que el artículo 16 Constitucional no
sirve de sustento para analizar en el juicio de amparo la incompeten­
cia de origen de una autoridad responsable; en ese mecanismo judicial
no deben analizarse cuestiones políticas; realizar el examen de la incompetencia de origen implicaría invadir la soberanía de los Estados; a los
cuales, debe entenderse reservado el derecho de estudiar la legitimidad
de los funcionarios locales.
Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto debe anotarse, que el desarro­
llo en la legislación electoral en nuestro país, permite a la fecha, que un
órgano del Poder Judicial de la Federación (especializado) sea el que
pueda pronunciarse sobre el tema de la incompetencia de origen; sin
embargo, incluso en este plano el camino no fue llano, como se verá a
continuación.
El doctor Fernando Ojesto Martínez Porcayo nos refiere, que en 1996
se logró una de las reformas electorales más arduas pero con mayor
consenso en la historia del país, y entre los temas de reforma, que interesan a este trabajo, tenemos los siguientes.
•Fortalecimiento de la justicia electoral a través de la inclusión del Tri­bunal Electoral en el Poder Judicial de la Federación, y mediante el control estricto de la
constitucionalidad de la materia electoral. Desaparición del Colegio Electoral
para la elección del Presidente de la República.
•Se implementa un sistema de medios de impugnación que tiene por objeto:
a) Garantizar que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales
(tanto federales como locales) se sujeten a los principios de constitucio­
nalidad y legalidad;
b) Dar definitividad a las distintas etapas del proceso electoral, y
Temas de Derecho
Procesal Electoral
85
c) Proteger los derechos político-electorales del ciudadano: votar, ser votado
y afiliarse libre y pacíficamente para tomar parte en los asuntos políticos
del país.
Menciona el doctor Ojesto, que con el nuevo diseño constitucional
en materia electoral, a la usanza europea, se crearon dos tribunales constitucionales: La Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación; con la cual se lograba un
sistema integral de justicia constitucional, ya que esos dos tribunales
pueden interpretar directamente la Constitución.18
Es con el conocimiento de juicios de revisión constitucional electoral, que la Sala Superior, en septiembre 1997 (aproximadamente un
año después de su incorporación al Poder Judicial de la Federación) se
pronunció respecto al tema de la incompetencia de origen.
Como podrá verse en la jurisprudencia que resultó con motivo de
tres pronunciamientos en el mismo sentido, la Sala Superior determinó
que no procedía examinar agravios dirigidos a impugnar la ilegitimidad
de la integración del tribunal que haya emitido el acto reclamado, pues
se sostenía, no forma parte de la litis, al tratarse de un acto distinto al
combatido.
El criterio de jurisprudencial de mérito es visible en la Compilación
Oficial “Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005”, Tomo Jurisprudencia, a páginas 147 y 148, del tenor siguiente:
Incompetencia de origen. No procede analizarla en la sentencia de un juicio
de revisión constitucional electoral contra una resolución jurisdiccional. La
competencia que los artículos 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitu­
ción federal, y 86 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral otorgan a este tribunal en el juicio de revisión constitucional
electoral, se circunscribe al examen del contenido de los actos o resoluciones
definitivos y firmes impugnados concretamente, provenientes de los órganos de
Ob. Cit., de la página 227 a la 229. (nota 8)
18 86
Temas de Derecho
Procesal Electoral
las entidades federativas, previstos en la ley como competentes para organizar y
calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos,
que puedan resultar determinantes para el resultado final de las elecciones, por
posibles violaciones a preceptos constitucionales en que pueden incurrir en
el desempeño de esas actividades. Por tanto, si en dicho juicio se combate la
sentencia definitiva emitida en otro medio de impugnación jurisdiccional por
el tribunal electoral de una entidad federativa, y entre los agravios se alega la
ilegitimidad de la integra­ción del tribunal emisor de la resolución reclamada,
no procede examinar y decidir tal cuestión por no poder formar parte de la
litis, al tratarse de un acto distinto al impugnado.
Este criterio ha prevalecido hasta la fecha; por ejemplo, en los juicios
de revisión constitucional electoral 26/2003, 109/2003, 544/2004,
69/2007 y 271/2007 (por mencionar algunos asuntos de la anterior y
de la actual integración de la Sala Superior) en donde se ha determinado
que al impugnar un determinado acto o resolución, los agravios dirigidos
a combatir la ilegitimidad de la autoridad responsable son inoperantes,
al no formar parte de la litis planteada.
Sin embargo, en varias ocasiones sí ha estudiado la designación o
elección de autoridades electorales locales; pero en estos casos esa desig­
nación o elección es precisamente el acto o resolución reclamada.
A continuación se relacionan algunos de esos casos, de los que se han
elegido también, asuntos de la anterior y de la actual integración de la
Sala Superior.
•sup-jrc-391/2000. Se impugnó la ratificación que realizó el Congreso Local
respecto de consejeros y del secretario técnico del Consejo Estatal Electoral
del Estado de Yucatán. Se estimaron fundados los agravios por ser incorrecto
el actuar del Congreso en esa ratificación.
•sup-jrc-18/2008. Se combate el decreto dictado por el Congreso del Estado
de Durango, mediante el cual fueron elegidos los consejeros propietarios y
Temas de Derecho
Procesal Electoral
87
suplentes del Consejo Estatal Electoral de Durango. Los agravios fueron
calificados como infundados y el decreto reclamado fue confirmado.
•sup-jrc-189/2002. Fue reclamada la designación de magistrados realizada
por la LXIX legislatura del Estado de Nuevo León, para conformar el Tribunal
Estatal Electoral en esa entidad federativa. Los agravios se estimaron fundados
y fue revocada la designación de mérito.
•sup-jrc-4/2007. Fue controvertida la designación de tres magistrados pro­
pietarios y dos suplentes del Tribunal Electoral del Estado de Yucatán, que
realizó el Congreso del Estado. Los agravios fueron calificados de infundados,
y por tanto, se confirmó la resolución combatida.
Es conveniente dejar asentado, que la Sala Superior consideró que
era competente para conocer de los asuntos, dado que, aunque se trata de
actos emitidos por autoridades legislativas, se trataba de actos materialmente administrativos de carácter electoral, que en su momento fueron
determinantes para el desarrollo de los procesos electorales correspondientes, ya que en unos casos se referían a los integrantes del órgano
electoral encargado de organizar la elección, y en otros se trataba de los
integrantes de los órganos jurisdiccionales electorales, que habrían de
atender las controversias locales que se suscitaran al efecto.
Con base en estas resoluciones podemos arribar a las conclusiones
siguientes:
Conclusiones
I. La tesis denominada “incompetencia de origen” fue un criterio revolucionario
que dotaba de importancia al más desdeñado de los tres poderes de la Unión,
el Poder Judicial Federal.
II. Cuestiones de carácter político, que no jurídicas, son las que impiden durante
120 años aproximadamente que el Poder Judicial Federal se volviera a ocupar
de asuntos de carácter político, en donde sus resoluciones fueran vinculativas.
88
Temas de Derecho
Procesal Electoral
III. Actualmente, el desarrollo jurídico cultural en nuestro país le ha otorgado
la razón a la tesis de la incompetencia de origen, y por lo menos en tratándose
de autoridades de carácter electoral, el Poder Judicial Federal tiene facultades
para verificar la constitucionalidad y legalidad de su elección o designación
según sea el caso.
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
89
El control (y descontrol)
de la constitucionalidad
electoral en México.
La (im)procedencia del amparo
en materia electoral
Marco Antonio Zavala Arredondo1
Introducción
La presente colaboración tiene su origen en la conferencia que, con el
mismo título, se impartió el jueves 29 de octubre de 2009, en el marco
del III Congreso Internacional de Estudios Electorales: Partidos, Elecciones y Cali­
dad de la Democracia en la Globalización, celebrado en la Universidad de
Salamanca. En aquella ocasión se pretendió ofrecer una visión (parcial,
por supuesto) del estado actual del control de la constitucionalidad electoral en México, con especial énfasis en las disfunciones que el modelo
adoptado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(cpeum) estaba presentando en la práctica, a partir de la interpretación
efectuada por los órganos jurisdiccionales encargados de definir en última instancia el sentido normativo de las disposiciones constitucionales y
1
Licenciado en Derecho, egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. A pesar de
tratarse de un valor entendido, el autor quiere dejar constancia de que las opiniones y puntos de vista expresados en esta
colaboración son de índole estrictamente personal, por lo que en modo alguno reflejan las posiciones del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, institución a la cual tiene el honor de pertenecer desde hace más de diez años.
91
legales aplicables: la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) y el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf).
En síntesis, se concluía en la presentación cómo las jurisdicciones
cons­titucionales de nuestro país se acercaban cada vez más una a la
otra y que el riesgo de colisión parecía inminente, ya que –con los criterios que tanto en el amparo como en la jurisdicción electoral se venían
aplican­do– era cuestión de tiempo para que se presentaran fallos
potencialmente con­tradictorios, con las consecuencias negativas que una
situación de este tipo implican para el sistema judicial, pues lejos de que
éste brinde se­guridad en las relaciones jurídicas, se producirían zonas
importantes de incertidumbre, en aspectos fundamentales del funcionamiento de la democracia representativa.
El vaticinio que entonces formulamos se ha materializado.2 El problema dejó de tener el carácter de preocupación académica para dar
paso a la necesidad de alcanzar definiciones que permitan la coexistencia
ordenada y coherente de los medios jurisdiccionales de control constitucional que inciden o pueden incidir en el ejercicio de la función electoral.
Por esa razón, cuando con motivo de la presentación de la obra
Temas de Derecho procesal electoral,3 en el Senado de la República el 14 de
2
En realidad, la problemática venía presentándose desde hace algunos años con pronunciamientos en sentidos opuestos
(si bien, en el mejor de los casos, desde ópticas diferentes). Véase, por ejemplo, el caso de la designación de magistrados
del Tribunal Electoral del estado de Puebla, cuyo decreto legislativo fue confirmado por la Sala Superior del tepjf al resolver
el sup-jrc-524/2006, el 25 de enero de 2007, pero que el Juez Primero de Distrito en dicha entidad federativa consideró
violatorio de garantías individuales y concedió el amparo para el efecto de que el Congreso se pronunciara sobre la ratificación
o no del quejoso como Magistrado electoral (J.A. 1667/2006, resuelto el 18 de junio de 2007). La Segunda Sala de la scjn,
previo ejercicio de la facultad de atracción, confirmó más de dos años después la decisión al resolver el recurso de revisión
que fue interpuesto (A. R. 104/2008, de 28 de octubre de 2009). Más reciente es la controversia surgida en octubre de
2008, con la designación de magistrados del Tribunal Electoral de Zacatecas. En este caso, quien fuera Magistrado Presi­
dente del mencionado órgano jurisdiccional, inconforme por no ser ratificado en el cargo, promovió simultáneamente un
juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y, otro, de amparo, que motivaron la emisión de
sentencias contradictorias, pese a tratarse, en esencia, de los mismos conceptos de violación o agravios (la sentencia de la
Sala Superior del tepjf, en el sup-jdc-3000/2009, se dictó el 16 de diciembre de 2009; mientras que la sentencia del Juez
Segundo de Distrito en Zacatecas, en el amparo indirecto 1002/2009 de 21 de diciembre de 2009, fue confirmada por
el Tribunal Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito [R. A. 5/2010] el 24 de junio de 2010). Al momento de escribir estas
líneas, se encuentra pendiente de resolución, en la scjn, el incidente de inejecución 816/2010, con el cual se pretende
definir cuál ejecutoria debe prevalecer para efectos del cumplimiento.
3
Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús (coord.), Temas de Derecho procesal electoral, Secretaría de Gobernación,
México, 2010.
92
Temas de Derecho
Procesal Electoral
octubre de 2010, nos comprometimos con el Doctor Eduardo de Jesús
Castellanos Hernández a participar en el segundo volumen que para
entonces se proyectaba, nos pareció que sería importante hacerlo, dada
la actualidad de la temática, con una versión ampliada de la ponencia
referida, en la que más allá de la descripción de la problemática, se esbo­
zara al menos un primer intento de encontrar las raíces del problema y
de analizar posibles escenarios para su solución.
Lo anterior exigió replantear el tratamiento de la parte histórica, ya
de por sí extensa en su versión original, pero que resultaba indispensable
mantener y profundizar porque –como creemos queda claro en esta
entrega– la incertidumbre que se ha destacado es, en buena medida, la
continuación de la situación imperante en los primeros años de vigencia
de la cpeum, producto de la aplicación al contexto normativo mexicano de
la doctrina norteamericana de las “cuestiones políticas”, la cual, como
en el vecino país del norte, ha fracasado en encontrar una noción precisa
de “lo político” para estos efectos.
Para cuando medianamente se concluyó la revisión histórica del
control de la constitucionalidad de los actos electorales, la dimensión
de las cuartillas elaboradas excedía en casi cuatro veces el límite fijado
para las colaboraciones de esta obra. Al problema de la extensión se
añadía el de los tiempos para la entrega, igualmente excedidos por
quien esto suscribe. De tal suerte, con la intensión de cumplir –así sea de
forma incompleta– con el compromiso adquirido y para no agotar la in­
mensa paciencia del Dr. Castellanos Hernández, se optó por presentar
el texto que el lector tiene ahora en sus manos, centrado en el devenir
del amparo en las cuestiones político-electorales, que muestra cómo la
posición asumida por la scjn, en los últimos diez años, es heredera de los
criterios interpretativos que han precedido, en los que la ambigüedad
que les caracteriza encierra el debate de que el juicio constitucional no
renuncie a la tutela de los derechos fundamentales, en congruencia con
la misión que se le encomendó desde su creación. De ahí el subtítulo
de este estudio.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
93
El estudio muestra, asimismo, cómo la defensa jurisdiccional de los
derechos políticos (entre ellos los electorales, desde luego) es reflejo de
una lucha más amplia: la del reconocimiento y garantía de los derechos
fundamentales del individuo, que en todo caso ha supuesto, si se nos per­mite
la expresión, arrancarle o despojarle a los órganos públicos de ámbitos
de poder, ejercido en no pocas ocasiones de forma discrecional –cuando
no arbitraria– para los estándares que supone un Estado constitucional
moderno. Este punto de inflexión lo encontramos, a nuestro entender,
cuando la doctrina de las “cuestiones políticas” –de marcado acento
acomodaticio en su aplicación en México y producto de la voluntad
del grupo político entonces dominante para consolidarse en el poder–
acabaría deformándose, durante la primera mitad del siglo XX, en
una especie de pesimismo antropológico que veía, no ya la ausencia de una
vía jurisdiccional de tutela, sino el carácter meramente virtual de los
derechos políticos, en un contexto en que el sistema político mexicano
carecía de condiciones materiales de pesos y contrapesos.
En semejantes condiciones, sería hasta el debilitamiento del régimen
y el fortalecimiento de los partidos de oposición, en consonancia con el
surgimiento de una opinión pública crítica, que empezaría a fraguarse,
lentamente, un cambio de percepción respecto del carácter normativo
de los derechos políticos y, por ende, el fatigoso camino hacia la defensa
jurisdiccional de su ejercicio. De esta forma, la transformación de la vida
política del país vendría de la mano con la consolidación de las nuevas
instituciones electorales, entre ellas el tepjf, y la creación de una jurisdicción especializada en la materia.
Empero, la construcción del sistema de justicia electoral partiría de un
supuesto bastante extendido en aquel entonces, pero no coincidente con
una realidad más compleja, consistente en que el camino del juicio de
amparo se encontraba completamente vedado para la tutela de los
derechos político-electorales. A pesar de que lo anterior efectivamente
ocurrió durante un largo trecho, como mostraremos en el presente tra94
Temas de Derecho
Procesal Electoral
bajo los tribunales de amparo –con la scjn a la cabeza– mantendrían
siempre abierta la posibilidad de escuchar este tipo de reclamos, recurriendo ocasionalmente a esta opción aperturista de forma claramente
discrecional,4 aunque cada vez con menor frecuencia en la medida en
que se consolidaba el régimen emanado de la Revolución.5 De esta
forma, la jurisdicción electoral sería creada (y, posteriormente, expandida) bajo la lógica se ser la única vía para que los justiciables hicieran
valer sus derechos políticos y electorales.
No obstante, la transformación que hemos apuntado también supuso
un cambio en el andamiaje institucional para el Poder Judicial de la
Federación (pjf) en su conjunto, especialmente para la scjn, a quien se
facultó para resolver conflictos al seno del poder público. Un cambio de
esta naturaleza ha implicado un nuevo entendimiento de los derechos
fundamentales de corte político y, a la vez, el replanteamiento del juicio
de amparo en la defensa de los mismos, al no encontrar acomodo –en
las nuevas condiciones– el viejo criterio por el cual se auto-excluyó del
conocimiento de este tipo de litigios.6
Como era de esperarse, en un escenario de concurrencia de jurisdicciones con vocación expansiva, es altamente probable que no exista
uniformidad o congruencia en los criterios interpretativos sobre la vía
4
Como podrá apreciar el lector en los apartados subsecuentes, la interpretación de la scjn durante la primera mitad del siglo
XX se acerca más al modelo de discrecionalidad (entendida como la facultad libremente desplegable por el titular del poder
de actuar), que a uno de margen de apreciación de un concepto jurídico indeterminado, que implica un proceso de subsun­
ción (y justificación, evidentemente) del concepto empleado por la norma. Sobre el tema, cfr. Ortega Gutiérrez, David, Los
conceptos jurídicos indeterminados en la jurisprudencia constitucional española. Un avance doctrinal hacia su determinación
a través de los elementos comunes de la casuística, Dykinson, Madrid, 2009, página 21 y siguientes.; y Tamayo Yáñez,
Sergio, Conceptos jurídicos indeterminados e interpretación constitucional, Ara Editores, Lima, 2009, página 72 y siguientes.
5
Podría incluso establecerse cierto paralelismo entre el auge de amparos con “contenido político” y el período de mayor
actividad de las controversias constitucionales, pues tanto aquellos como éstas comienzan a declinar en número hacia la
década de los cuarenta del siglo pasado. Los años de mayor intensidad se asociarían al proceso de conformación del sistema
político revolucionario, mientras que el declive vendría ligado a la consolidación del partido hegemónico y del poder presiden­
cial. Sobre este tema, en relación con las controversias constitucionales, véase a: Cossío Díaz, José Ramón, La controversia
constitucional, Porrúa, México, 2008, página 107 y siguientes.
6
Y es que, en efecto, como postula Wroblewsky, la administración de justicia no sólo depende del sistema legal, sino del
contexto sociopolítico en el que se desenvuelve. Wroblewsky, Jerzy, “The Judge in a Democratic Society: General Reflec­
tions”, en Igartúa Salaverría, Juan (coord.), Los jueces en una sociedad democrática, Instituto Vasco de Administración
Pública, Oñati, 1987, página 187.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
95
adecuada para resolver controversias políticas o electorales. De hecho,
así ha sucedido y –guardadas las distancias necesarias, especialmente
respecto de las materias involucradas– se ha producido un cuadro como
el que relata Nieto al referirse al caso español:
La Administración de Justicia española está formada por piezas diversas que no
están bien encajadas. Los tribunales civiles y los contencioso-administrativos
se superponen a veces en una concurrencia peligrosa. En ocasiones no saben
los litigantes a qué jurisdicción dirigirse y si se deciden por el juez civil, éste les
remite al contencioso-administrativo, mientras que si se dirigen al último corren el
riesgo de que éste les remita al primero. En ocasiones tienen las dos puertas
abier­tas simultáneamente y utilizan una u otra atendiendo a las característi­­
cas personales del juez o su conocido rigor o tolerancia, según les convenga,
de tal manera que lo que no pueden lograr en el contencioso-administrativo lo
buscan en el civil o a la inversa. ¿Qué importa el camino seguido –podrá decir­
se– si se llega bien al final? Las cosas no funcionan así, sin embargo. Porque lo
grave de estas opciones alternativas estriba en la circunstancia de que, siendo
las leyes iguales para todos, los jueces civiles las ven desde una perspectiva
completamente distinta a la de los jueces contencioso-administrativos, cuya
normas peculiares desconocen cuando no desprecian.
Parecidas inseguridades y fricciones median entre la jurisdicción contenciosoadministrativa y la laboral en materia de personal al servicio de las Administra­
ciones públicas en la franja no estrictamente funcionarial. Y como los jueces
laborales suelen ser más generosos que los contencioso-administrativos, a
aquéllos acuden con preferencia los trabajadores y a estas alturas nadie sabe
a qué atenerse ni qué leyes son las aplicables.7
Desde nuestra perspectiva, el choque entre las dos jurisdicciones
encargadas del control de la constitucionalidad en nuestro país –la
Nieto, Alejandro, El desgobierno judicial, 3a. edición, Trotta-Fundación Alfonso Martín Escudero, Madrid, 2005,
página 63.
7
96
Temas de Derecho
Procesal Electoral
del amparo y la electoral– se explica por la expansión que ambas han
experimentado, producto a su vez de la vocación de los juzgadores por
ampliar la tutela de los derechos fundamentales.8 Más aún, podemos
aventurarnos en decir que la clave del problema cuenta con una faceta
sustantiva y otra de índole procesal, si bien ambos aspectos se encuentran
estrechamente vinculados, de tal suerte que no se explica uno de ellos
sin atender al otro.
Por un lado, se encuentra un uso poco aseado de la noción de lo
“electoral”, la cual está indisolublemente unida al del derecho de sufra­
gio y, desde esta perspectiva, la amplitud o concreción de la noción ha
dependido de la concepción que se tenga del derecho de voto en el contexto democrático. En algunos casos, se estima que el voto pertenece (o al
menos está vinculado directamente) con la democracia representativa,9
mientras que en otros –como lo muestran los textos constitucionales más
Mencionamos exclusivamente al amparo y a la jurisdicción electoral (incluidas las acciones de inconstitucionalidad en la
materia) por su importancia, aunque debe resaltarse que, ciertamente con menor frecuencia, se han presentado casos en los
cuales convergen las controversias constitucionales con la materia litigiosa de algún medio de impugnación electoral previsto
en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (en ocasiones con resultados trágicos para
quienes los promovieron). Lo anterior se ilustra suficientemente con los sobreseimientos dictados por la Sala Superior del
tepjf, el 10 de noviembre de 2005, en los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano supjdc-560/2005 y sup-jdc-562/2006, en los cuales los actores reclamaban, de la Diputación Permanente de la Sexagésima
Legislatura del Congreso de Veracruz, los acuerdos por los cuales se declararon procedentes recursos de inconformidad
enderezados contra las elecciones de agentes municipales de las congregaciones de Ixcanelco y Acececa, se anularon dichos
comicios y se convocó a nuevas elecciones. En una decisión harto debatible, por cuanto implicó –en los hechos– darle trata­
miento de medio de defensa ordinario a la controversia constitucional, la Sala Superior del tepjf sostuvo que no era posible
resolver sobre el fondo de las pretensiones deducidas por los enjuiciantes, al encontrarse en sustanciación, en la scjn, una
controversia constitucional promovida por el presidente y síndico del municipio de Tantoyuca, Veracruz (al cual pertenecen
las congregaciones mencionadas), contra los mismos acuerdos, por lo que no se trataban de actos definitivos y firmes. En
las resoluciones se precisó que, como la causa de la improcedencia no era imputable a los actores, éstos conservaban “incó­
lume” su derecho a impugnar de nueva cuenta una vez que la scjn resolviera la controversia 60/2005, “siempre y cuando,
en razón del sentido del fallo, subsista la afectación en sus derechos político-electorales”. A la postre, de poco sirvió que el
tepjf dejara abierta la posibilidad de volver a promover el juicio ciudadano. La Segunda Sala de la scjn resolvió, casi dos años
después, la controversia constitucional a favor del municipio actor, tras constatar la invasión de competencias del legislativo
local, por cuanto al ayuntamiento correspondía convocar a nuevos comicios. Sin embargo, como no podía ser materia de
la controversia, quedó firme la nulidad de las elecciones decretada, cuya privación de efectos pretendieron los ciudadanos
que resultaron electos al promover los juicios sobreseídos. La sentencia de la scjn puede consultarse en: Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, 9a. época, tomo XXVI, octubre de 2007, de la página 2950 a la 2994.
9
Como lo hace Vergottini, Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, trad. de Claudia Herrera, 6a. edición, Segretariato
Europeo per le Pubblicazioni Scientifiche - Editorial Universidad, Buenos Aires, 2005, página 275 y siguientes.
8 Temas de Derecho
Procesal Electoral
97
recientes10 y la experiencia comparada–11se ubica al sufragio en el contexto más amplio de la democracia participativa12 (entendiéndose ésta como
complemento o evolución actual de la democracia representativa,13 pues
el fenómeno de la representación política no es más que una manifestación o especie de la participación ciudadana en los asuntos públicos).14
10
Por ejemplo, el artículo 23 de la Constitución española de 1978, en donde el sufragio universal se contempla como
mecanismo para la participación de los asuntos públicos; el artículo 40 de la Constitución colombiana de 1991, conforme
al cual el elegir y ser elegido es tan solo una de las formas de “participación en la conformación, ejercicio y control del poder
político”; y el artículo 11 de la Constitución boliviana de 2009, que si bien no menciona la palabra “participación política”
en su texto, sí distingue en un mismo dispositivo, como manifestación de un mismo género, a las democracias directa y
participativa, representativa y comunitaria.
11
En los Estados Unidos de América es usual que junto con las elecciones para renovar autoridades ejecutivas, legislativas
y, en la mayoría de los estados, judiciales, igualmente se sometan a consideración del electorado otro tipo de cuestiones
no relacionadas con dicha renovación. Así, durante 2010 se certificaron 184 ballot questions en 38 estados de la Unión
Americana, de las cuales 160 coincidieron con las elecciones federales intermedias del 2 de noviembre (cfr. la página de
internet http://ballotpedia.org/wiki/index.php/2010_ballot_measures). Por ejemplo, en Florida se sometió a considera­
ción de los electores, entre otras cuestiones y a propuesta de la legislatura estatal, si debía derogarse de la Constitución local
la provisión relativa al establecimiento del financiamiento público para las contiendas electorales y de límites en los gastos
de campaña para quienes opten por el mencionado financiamiento (la propuesta, si bien fue votada mayoritariamente, no
alcanzó el 60% requerido). Para revisar los resultados de las enmiendas sometidas al electorado, cfr. la página de la Florida
Division of Elections (https://doe.dos.state.fl.us/constitutional-amendments/2010-proposed.shtml). En Oklahoma, por
su parte, se realizó la question 755, en la que se consultó a la ciudadanía sobre una enmienda a la Constitución estatal en
la cual se prohibiera a los jueces tomar en consideración preceptos legales de otras naciones o culturas, especialmente de la
ley musulmana o Sharía. La propuesta alcanzó una amplia mayoría (superior al 70%, cfr. http://www.ok.gov/elections/
support/10gen.html), pero se encuentra pendiente la certificación del resultado y el procedimiento ulterior, al existir una
orden de restricción dictada por una juez federal de distrito, como medida cautelar en lo que se estudia el fondo del litigio,
en el que se plantea la inconstitucionalidad de la propuesta (cfr. los documentos relativos al juicio en http://dockets.justia.
com/docket/oklahoma/okwdce/5:2010cv01186/78637/).
12
Si entendemos bien, este es el contexto utilizado por Fernández Ruiz cuando define al Derecho electoral, en su acepción
objetiva, como “el conjunto de valores, principios y normas que regulan los procedimientos de designación de los miembros
de ciertos órganos depositarios de las funciones del poder público, mediante la emisión del voto de la ciudadanía, o con mayor
amplitud, podemos explicar al derecho electoral como el conjunto de valores, principios y normas que atañen al derecho subjetivo
al sufragio, y regulan los procedimientos de designación, y en su caso revocación de tal designación, de los miembros de
ciertos órganos depositarios de las funciones del poder público, así como la adopción de resoluciones relativas a temas públicos trascendentales, mediante la emisión del voto de la ciudadanía”. Fernández Ruiz, Jorge, Tratado de Derecho electoral,
Porrúa - iij-unam, México, 2010, página 183 y siguientes.
13
“La democracia participativa consiste en una serie de instrumentos o mecanismos jurídicos –refrendos, iniciativas popu­
lares, etc.– cuya introducción se pretende en la democracia representativa con el objetivo y la voluntad de complementarla
haciéndola más participativa al ampliar la participación popular en el gobierno de la comunidad, con el deseo no sólo de
acercar el gobierno a los ciudadanos y profundizar en el derecho de los mismos a la participación política, sino también con la
voluntad de controlar mejor a los gobernantes, de someterlos, mediante dichos instrumentos de participación popular, a una
mayor transparencia y a un control más severo por parte de los ciudadanos”. Ramírez Nárdiz, Alfredo, Democracia participativa. La democracia participativa como profundización en la democracia, Tirant lo Blanch, Valencia, 2010, página 221.
14
Como sostiene Schneider, apoyándose a su vez en Helmut Simon (Demokratie und Grundgesetz): “Es cierto que los
principios de representación y mayoría son recursos imprescindibles para el funcionamiento y gobiernos de las democracias
de masas, «pero estos recursos no pueden convertirse en la característica esencial del concepto de democracia y desplazar
su verdadera esencia: la consecución de la colaboración participativa de todos los ciudadanos en la formación de la voluntad
estatal, el derecho a constituir y ejercer la oposición, el control público permanente de los gobernantes y el deber de rendir
98
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Por otro lado está la cuestión de carácter procesal, en donde la jurisdicción electoral no encuentra definidos plenamente sus contornos, en
parte, por encontrarse aún en proceso de formación, en tanto se trata de
una rama adjetiva de reciente cuño. Pero el problema también se deriva
de las deficiencias en el diseño normativo existente, el cual es producto
de reformas que se han concentrado en diversos aspectos ajenos a lo
jurisdiccional, con la consecuencia de que no siempre las nuevas reglas
encuentran correspondencia con las homólogas de tipo procesal.15 Ante
este esquema vacilante, ya sea por defecto de la ley o por la interpretación
que de la misma han dado los operadores jurídicos institucionales, ha
entrado en escena el juicio de amparo, que vuelve al ámbito electoral (del
cual, como mostraremos, nunca estuvo alejado completamente) con esa
dimensión “omnicomprensiva”, propia la “federación de instrumentos”
que es,16 tratando de abrir las puertas que en su momento cerró la scjn,
creando con ello más incertidumbre y, de paso, igualmente trastocando el presupuesto o eje vector al seno del cual se creó e instrumentó la
jurisdicción electoral en México.
El problema que arriba hemos apuntado, con sus dos vertientes,
constituye parte de lo que hemos denominado, quizás con un alarmismo
desproporcionado, el “descontrol” de la constitucionalidad electoral en
México. En los párrafos subsecuentes, según hemos anunciado, habremos de enfocarnos en los antecedentes más remotos de esta problemática; esto es, en los criterios –constantemente contradictorios– que sostuvo
el pjf sobre la procedencia del amparo en litigios político-electorales. En
términos generales, pensamos que la realidad no coincide con la posición,
más o menos extendida, consistente en que:
cuentas a los gobernados, así como a la más amplia posible autodeterminación del individuo…»”. Schneider, Hans Peter,
“Soberano sin poder. Representación y participación del pueblo como problema de legitimación de la soberanía democrática”,
trad. de Ángela Collados Ais y Manuel Bonachela Mesas, en Democracia y Constitución, cec, Madrid, 1991, página 250.
15
Véanse, por ejemplo, las “modestas” reformas procesales electorales de 2007 y 2008, en comparación con las experimenta­
das en sede administrativa: Análisis comparativo de la reforma electoral constitucional y legal 2007-2008, ife, México, 2008.
16
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Derecho procesal constitucional. Origen científico (1928-1956), Marcial Pons, Madrid,
2008, página 36.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
99
la Constitución federal, la legislación de amparo, y la interpretación de la Su­
prema Corte y de los tribunales de la federación, conformaron un infranqueable
bloque normativo que impidió la procedencia del amparo no sólo frente a leyes
de la materia electoral, sino también frente a cualquier actuación de los órganos
con funciones electorales.17
A lo largo del trabajo se mostrará que es parcialmente incorrecta la
idea de que, entre finales del siglo XIX y principios del XX, el amparo
se volvió improcedente para conocer de cualquier cuestión política o
electoral. Este será el principal objetivo de este texto y, si la fortuna lo
permite, en otra oportunidad desarrollaremos el resto de elementos que
conforman las hipótesis de trabajo anunciadas.
El surgimiento del amparo y
la tesis de la “incompetencia de origen”
El punto de partida de la reconstrucción histórica propuesta se puede
ubicar en la Constitución de Cádiz de 1812,18 de breve vigencia en nues Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Herrera García, Alfonso, El amparo electoral en México y España. Una perspectiva
comparada, tepjf, México, 2011, página 27 y 28.
18
La verificación de poderes como control del proceso electoral en un régimen que pretende ser representativo tiene sus
raíces en el sistema político inglés del siglo XVII (cfr. L.W., Jr., “The Right of Congress to Exclude its Members”, Virginia Law
Review, vol. 33, núm. 3, mayo 1947, de la página 324 a la 326), de donde será tomado por Francia (y de aquí posterior­
mente importado a España) y por los Estados Unidos de América bajo dos concepciones diametralmente opuestas. Por un
lado, la nueva república norteamericana –que es la primera nación que recoge normativamente en su Constitución de 1787
la competencia de una cámara parlamentaria para controlar el proceso electoral, calificar las elecciones, los informes sobre
los escrutinios y la capacidad legal de sus miembros– la adopción del sistema no respondió a una postura defensiva contra
un ejecutivo poderoso (al haberse roto el vínculo político y jurídico con Inglaterra), sino simplemente a la implementación
de un mecanismo que se pensaba eficaz. Por el otro, en Francia la función conferida a la cámara respondió a la necesidad
de defender sus privilegios que para así aumentar su independencia frente a un ejecutivo absolutista, es decir, para evitar
la intervención de éste en la verificación de poderes, por lo que en 1789 se tomó la decisión de que los poderes objetados
debían ser analizados por una comisión de verificación, cuyo dictamen era sometido al pleno de la cámara, la cual decidía
definitivamente, lo que a la postre sería retomado por la Constitución de 1791 (Camby, Jean-Pierre, Le Conseil Constitutionnel,
juge électoral, Sirey Editions-Dalloz, Paris, 1996, página 5). De tal suerte, el control político heredado en nuestro país lo
caracteriza “un inicial radicalismo en el planteamiento de la división de poderes, el dogma de la soberanía del parlamento y
una cierta tendencia jacobina a postular la soberanía de la ley [… así como] la secular desconfianza de la Europa continental
hacia la organización judicial”. Fernández-Miranda Campoamor, Carmen, La verificación de poderes (1810-1936), uned,
Madrid, 1987, página 12 y 55. En una exposición que no es usual en una sentencia, el Tribunal Supremo de Puerto Rico
realiza un breve recuento histórico del artículo III, sección 9, de la Constitución de este Estado asociado a los EE.UU., de
contenido similar al previsto en la Constitución Norteamericana respecto de la disposición que faculta a sus cámaras para
juzgar la validez de la elección de sus miembros, cuya lectura se sugiere: Jesús Santa Aponte y otros v. Héctor M. Hernán17
100
Temas de Derecho
Procesal Electoral
tro país, que marca el inicio del predominio de la calificación política
de las elecciones, mismo que no habría de terminar sino hasta ciento
ochenta y cuatro años después. Durante el resto del siglo XIX, y casi
todo el siglo XX, las distintas constituciones presentaron fórmulas de
calificación política, 19 esto es, la última palabra siempre estuvo en manos
de órganos de naturaleza estrictamente política (las Cortes, el Congreso,
el Consejo de Gobierno, el Senado, la Cámara de Diputados, el Supremo
Poder Conservador).20 En un esquema como este, el tipo de argumentos
con los cuales se debatía eran eminentemente políticos y las decisiones
solían estar determinadas a favor del grupo dominante en el momento.21
dez, Secretario del Senado de Puerto Rico, 105 D.P.R. 750 (1977). Fragmentos de esta ejecutoria pueden consultarse en:
Álvarez González, José Julián, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos.
Casos y materiales, Temis, Bogotá, 2009, de la página 205 a la 211. También realiza una exposición histórica similar,
aunque en extensión menor, la Corte Administrativa de la High Court of Justice, Queen’s Bench Division, en sentencia
del 3 de diciembre de 2010 (caso número CO/11578/2010), en la cual se detallan los orígenes de la Corte Electoral
(Election Court), creada por The Parliamentary Elections Act 1868, con la que se abandonó la atribución de la Cámara de
los Comunes (House of Commons) de fungir como juez de las elecciones impugnadas de sus miembros, atribución que
venía desempeñando desde 1604. Cfr. [2010] EWHC 3169 (Admin), parágrafos 22 a 30. Un panorama sobre el esquema
impugnativo actual en el Reino Unido, puede consultarse en: Watt, Bob, UK Election Law. A Critical Examination, Glass
House Press, Londres, 2006, de la página 153 a la 181.
19
“Hay ordenamientos en los que […] se confiere a las propias cámaras legislativas, a los presuntos legisladores electos o
una parte de ellos, la facultad de resolver sobre la validez de la elección respectiva (incluyendo, en su caso, las impugna­
ciones que se interpongan), lo que de acuerdo con la tradición francesa se ha denominado verificación de poderes, o bien,
calificaciones o certificaciones de actas y que en México, equivocadamente, se conoció como autocalificación”. Orozco
Henríquez, Jesús, “El contencioso electoral. La calificación electoral”, en Nohlen, Dieter; Zovatto, Daniel; Orozco, Jesús,
y Thompson, José (comps.), Tratado de Derecho electoral comparado de América Latina, 2a edición, iidh-Universidad de
Heildeberg -idea-tepjf-ife-fce, México, 2007, página 1156.
20 Cfr. para una visión panorámica: González-García, Omar, “La calificación electoral en el constitucionalismo mexicano. Una
revisión del periodo 1812-1917”, en Valadés, Diego y Carbonell, Miguel (coords.), El proceso constituyente mexicano. A
150 años de la Constitución de 1857 y 90 de la Constitución de 1917, iij-unam, México, 2007, de la página 477 a la 495;
Barquín Álvarez, Manuel, “La calificación de las elecciones en México”, en A.A. V.V., Las reformas de 1994 a la Constitución
y legislación en materia electoral, iij-unam - Corte de Constitucionalidad de Guatemala - Procurador de Derechos Humanos
de Guatemala, México, 1994; y Patiño Camarena, Javier, “Los principios de autocalificación y legalidad en el proceso de
calificación de las elecciones en México”, Justicia Electoral, vol. II, núm. 3, 1993, de la página 95 a la 104. Con más detalle,
cfr. Villalobos Aragón, J. Rogelio, El colegio electoral y la calificación de las elecciones en México, Instituto Estatal Electoral
de Chihuahua, Chihuahua, 2006.
21
Este defecto se advierte de manera uniforme en los estudios existentes, como el emprendido a principios del siglo pasado
por Roscoe Pound, de los casos en los cuales las asambleas legislativas conservaban en los Estados Unidos de América,
actividades materialmente jurisdiccionales: “Examining the actual operation of legislative justice in the several cases named,
it may be said without hesitation that in action it exhibits all the bad features of justice without law. In the first place,
legislative justice is unequal, uncertain, and capricious […] Thirdly, legislative justice has always proved highly susceptible
to the influence of passion and prejudice […] Closely related to the foregoing characteristic of legislative justice is a fourth,
namely, the preponderance of purely partisan or political motives as grounds of decision […] Finally legislative justice has
been disfigured very generally by the practice of participation in argument and decision by many who had not heard all the
Temas de Derecho
Procesal Electoral
101
Para emplear las palabras de Ferrajoli, se atribuía la potestad del control
de la regularidad electiva “a las mayorías parlamentarias, colocando a
estas mismas en un ulterior y evidente conflicto de intereses”.22 Como
era de esperarse, esto dio pie a todo tipo de violaciones: “Las cámaras,
diremos con Montes de Oca, son los peores jueces. Más aún cuando
obran con color e interés de partido político”.23
De poco sirvió pues, que la doctrina y el Derecho comparado reconocieran que, en el examen de poderes, el órgano legislativo ejerce
una verdadera función jurisdiccional, es decir, con todos los poderes
inherentes a la misma (resolver sobre la legalidad de la elección), pero
exclusivamente de dichos poderes, que suponen la consecuente sujeción a
la ley.24 Al igual que ocurrió en Francia,
ni el procedimiento de verificación de poderes (que no ofrecía las garantías de
un procedimiento jurisdiccional) ni el espíritu en que se realizaba (las consi­
evidence and participation in the decision by many who had not heard all the arguments”. Pound, Roscoe, “Justice According
to Law II”, Columbia Law Review, vol. 14, núm. 1, enero de 1914, de la página 7 a la 11.
22
Ferrajoli, Luigi, Principia iuris. Teoría del Derecho y de la democracia, trad. de Perfecto Andrés Ibañez, Carlos Bayón,
Marina Gascón, Luis Prieto Sanchís y Alfonso Ruiz Miguel, Trotta, Madrid, 2011, t. 2 (Teoría de la democracia), página
185. En el mismo sentido: Ferrajoli, Luigi, Poderes salvajes. La crisis de la democracia constitucional, trad. de Perfecto
Andrés Ibáñez, Trotta, Madrid, 2011, página 91 y 92.
23
Bidart Campos, Germán J., El Derecho constitucional del poder, Ediar, Buenos Aires, 1967, t. 1 (El Derecho constitucional
del poder comparado. El Congreso), página 248 y siguientes. La referencia, por supuesto, corresponde al régimen consti­
tucional argentino, el cual –como el mexicano– recogió en sus textos fundamentales la calificación política a cargo de cada
una de las cámaras del Congreso, primero en su artículo 57 y, después de las reformas de 1994, en su numeral 64. Como
en el caso de nuestro país, la inmunidad jurisdiccional de que gozó dicha atribución fue modulada durante la segunda mitad
del siglo XX, ya sea por reformas legislativas o por los cambios de criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación;
cfr. Haro, Ricardo, Constitución, poder y control, iij-unam, México, 2002, de la página 172 a la 213; Baeza, Carlos R.,
Cuestiones políticas. El control de la constitucionalidad y las autolimitaciones de la Corte Suprema, Fundación de Derecho
Constitucional José Manuel de Estrada – Editorial Ábaco de Rodolfo de Palma, Buenos Aires, 2004, de la página 241 a
la 257; Orlando, Federico, “Las paradojas de la democracia: excluyendo voces del proceso deliberativo”, en Gargarella,
Roberto (coord.), Teoría y crítica del Derecho constitucional, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2008, de la página 1237 a la
1256; Zayat, Demián, “El caso Patti y otra paradoja de la democracia”, en ibid., de la página 1257 a la 1278; Sáenz, Juan
Ignacio, “Los casos ‘Bussi’ y ‘Patti’: una cláusula anacrónica en la Constitución y una alteración del proceso democrático”,
en ibid., de la página 1279 a la 1300; y Morales, Diego Ramón, “Las obligaciones por hechos del pasado y las atribuciones
de la Cámara de Diputados. Glosas al proceso ‘Patti’”, en ibid., de la página 1301 a la1322.
24
Duguit, León, Manual de Derecho constitucional, trad. de José G. Acuña, Comares, Granada, 2005, página 368 y siguien­
tes.; y Killian, Johnny H. et al., The Constitution of the Unites States of America. Analysis of Cases Decided by the Supreme
Court of the United States to June 28, 2002, US Government Printing Office, Washington, 2004, página 129 y siguientes.
102
Temas de Derecho
Procesal Electoral
deraciones políticas prevalecían sobre el respeto debido a la norma jurídica)
aseguraban a las elecciones el control imparcial de un juez. 25
Efectivamente, en el caso mexicano, el control parlamentario de las
elecciones excedió su ámbito natural de operación,
pues el derecho a apreciar y juzgar la legitimidad de las elecciones se ha trans­
formado en el ejercicio de un verdadero acto electoral, llegando las Cámaras
no solamente a desechar credenciales legítimas, sino a lo que indudablemente
constituye una usurpación; a declarar electo al candidato que sólo obtuvo una
exigua minoría y a quien no se expidió ninguna credencial. Han anulado, en
cambio, la credencial del que obtuvo la mayoría en los colegios electorales,
bajo pretexto de ser enemigo del partido político controlador de la Cámara
respectiva.26
Ante esta situación, con motivo de la aparición del juicio de amparo con
el Acta Constitutiva y de reformas, publicada el 21 de mayo de 1847,27
Burdeau, Georges, Derecho constitucional e instituciones políticas, trad. de Ramón Falcón Tello, Editora Nacional, Madrid,
1981, p. 620. Igualmente críticos se muestran Barthélemy y Duez sobre este sistema de calificación política, respecto del
cual señalan: “Ce fait que la majorité n´a jamais invalidé aucun de ses membres est la condamnation formelle du système”.
Barthélemy, Joseph y Duez, Paul, Traité Élémentaire de Droit Constitutionnel, Dalloz, Paris, 1926, página 468. Si así lo
marcaban los intereses en juego, ya fueran de izquierda o de derecha, se calificaba de elegible o se declaraba ganador, pese
a existir norma jurídica en sentido contrario. Ibid, página 469.
26
Lanz Duret, Miguel, Derecho constitucional mexicano y consideraciones sobre la realidad política de nuestro régimen,
5a. edición, revisada y anotada por Roberto Castrovido Gil, Norgis Editores, México, 1959, página 134 y 135. El autor
analiza en su obra la Constitución de 1917, empero, por cuanto hace a la crítica del sistema electoral imperante, no duda
en identificar los mismos vicios de la época en que su manual fue escrito (1931), con los existentes bajo la Constitución de
1857, motivo por el cual estimamos que insertar su opinión aquí no implica tergiversación alguna. Como ejemplo de que en
estos colegios imperaba la “ley del más fuerte”, véase la narración que ofrece Carpizo del colegio electoral mediante el cual
se revisaron las credenciales de los diputados electos al Congreso Constituyente de 1917. Carpizo, Jorge, La Constitución
de 1917, 9a edición, Porrúa, iij-unam, México, 1995, de la página 50 a la 62. También cfr. las siguientes recopilaciones de
documentos parlamentarios sobre el funcionamiento del colegio electoral en nuestro país: Rojas Bernal, Enrique, Calificación
o descalificación de la elección federal del 6 de julio de 1988. Actas y versiones de la LIV Legislatura, Centro de Estudios
Legislativos - Editorial Factor, México, 1993, vols. I (Integración de la Cámara de Diputados) y II (Elección Presidencial);
y Rodríguez Prats, Juan José; Lara Rivera, Jorge y Giorgana Pedrero, Rosa María (comps.), Colegio Electoral, Fundación
Miguel Estrada Iturbide, México, 1999.
27 La previsión original preveía la concesión del amparo por la violación de cualquier derecho reconocido por la Constitución
o por las leyes constitucionales: “Artículo 25. Los tribunales de la federación ampararán a cualquiera habitante de la república
en el ejercicio y conservación de los derechos que le concedan esta constitución y las leyes constitucionales, contra todo
ataque de los poderes legislativo y ejecutivo, ya de la federación, ya de los estados; limitándose dichos tribunales a impartir
25
Temas de Derecho
Procesal Electoral
103
así como con su posterior desarrollo, especialmente durante la vigencia
de la Constitución de 1857,28 no era sino cuestión de tiempo para que los
inconformes con la actuación (multas, impuestos, sentencias, etcétera)
de aquellos que habían sido electos o designados sin apego a las normas
jurídicas conducentes, acudieran a este instrumento de defensa de los
derechos constitucionales de reciente creación. Con ello, se produciría
uno de los debates jurídicos más relevantes durante el siglo XIX en México, mismo que acabaría marcando, hasta nuestros días, la configuración
de la justicia electoral.29
En breve plazo, la scjn emitiría una serie de sentencias con criterios
contradictorios sobre la justiciabilidad de actos o resoluciones en los cuales
la causa de pedir del amparo de la justicia federal radicaba en la falta
de cumplimiento de las reglas relativas a la elección o nombramiento
de un funcionario.30 Pero dentro de este cúmulo cobraría notoriedad el
su protección en el caso particular sobre el que verse el proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley
o del acto que lo motivare”. Barragán Barragán, José, Algunos documentos para el estudio del juicio de amparo, iij-unam,
México, 1987, página 195 y siguientes.
28
Con esta Constitución se empieza a identificar al amparo con la violación de garantías individuales y con transgresiones a
las reglas competenciales previstas en el propio ordenamiento fundamental: “Artículo 101. Los tribunales de la federación
resolverán toda controversia que se suscite: I. Por leyes o actos de cualquier autoridad que violen las garantías individuales.
II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneres o restrinjan la soberanía de los estados. III. Por leyes o actos de las
autoridades de éstos, que invadan la esfera de la autoridad federal. Artículo 102. Todos los juicios de que habla el artículo
anterior se seguirán, a petición de parte agraviada, por medio de procedimientos y formas del orden jurídico, que determinará
una ley. La sentencia será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a protegerlos y ampararlos en
el caso especial sobre que verse el proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o acto que la motivare”.
Ibid, página196 y siguientes.
29
Sobre este tema, cfr. Cosío Villegas, Daniel, Historia moderna de México. El Porfiriato. La vida política interior. Parte primera,
4a. edición, Editorial Hermes, México, 1998, de la página 15 a la 58; Gutiérrez Grageda, Blanca, Historia de una usurpación,
Universidad Autónoma de Querétaro-Instituto Electoral de Querétaro, Querétaro, de la página 268 a la 360; Iglesias, José
María, “Estudio constitucional sobre las facultades de la Corte de Justicia”, en Moctezuma Barragán, Javier (comp.), Cuestiones constitucionales. José María Iglesias, Coordinación de Humanidades de la unam, México, 1996, de la página 163 a
la 218; Moctezuma Barragán, Javier, José María Iglesias y la justicia electoral, iij-unam, México, 1994, de la página 47
a la 268; González Oropeza, Manuel y Acevedo Velázquez, Eleael (coords.), El amparo Morelos, H. Congreso del Estado
Libre y Soberano de Morelos - Editorial Laguna, México, 2002; Vallarta, Ignacio L., Obras completas, 3a edición facsimilar
de la publicada por la imprenta de J. J. Terrazas en 1894, Porrúa, México, 1989, t. I y III, de la página 110 a la 161 y de la
166 a la 322; Rabasa, Emilio, La Constitución y la dictadura. Estudio sobre la organización política de México, 7a. edición,
Porrúa, 1990, de la página 208 a la 217; Velasco, Emilio, El amparo de Morelos. Colección de artículos publicados en El
Porvenir, edición facsimilar de la publicada por la Imprenta de Díaz de León y White en 1874, scjn, México, 2005; y Ceballos,
Ciro B., Aurora y Ocaso. 1867-1906. Gobierno de Lerdo, Talleres Tipográficos, México, 1912, de la página 188 a la 208.
30
Cosío Villegas, aparentemente apoyado en la obra de Rabasa, señala que entre el 2 de diciembre de 1871 y el 26 de
marzo de 1873, la scjn determinó que las entidades federativas eran soberanas en lo relativo a su régimen interior, por lo
que a ellas competía decidir sobre la legitimidad de sus autoridades. Sin embargo, en el inter, durante 1872, en tres asuntos
104
Temas de Derecho
Procesal Electoral
criterio empleado por el Alto Tribunal del país, bajo la presidencia de
José María Iglesias, en el conocido amparo Morelos.31 Este asunto sentó la
doctrina de la incompetencia de origen, que permitió a la autoridad judicial
federal conocer y pronunciarse sobre la elección de un funcionario
público. Con base en esta doctrina, se sostuvo que quien fuera electo o
designado contra lo dispuesto por la Constitución y las leyes, carecía de
competencia y, por lo mismo, se configuraba una violación a lo dispuesto
en el artículo 16 de la Constitución de 1857.32 El criterio se reiteró, en
1875, cuando la scjn confirmó una sentencia dictada por el 3er juez
suplente de distrito, en un amparo promovido contra la providencia del
tesorero de Puebla, en la que se exigió el pago de derechos derivado de
la introducción de cacao a la entidad (amparo Puebla).33
sostuvo que era competente para conocer, en ciertos casos, la legitimidad de cualquier autoridad de elección popular. En
realidad, los precedentes en apoyo a la incompetencia de origen son más variados, como lo muestra la recopilación ofrecida
por González Oropeza, Manuel, “El amparo Morelos”, en AA.VV., Estudios en homenaje a Jorge Barrera Graf, iij-unam,
México, 1989, t. II, de la página 811 a la 836.
31
La sentencia se dictó el 11 de abril de 1874, misma que confirmó la decisión que en el mismo sentido alcanzó el juez
de distrito. En este caso, algunos hacendados de Morelos promovieron amparo contra la Ley de Presupuestos del 12 de
octubre de 1873, por considerarla violatoria del artículo 16 de la Constitución federal de 1857. Dos fueron los principales
argumentos de los quejosos. Por una parte, alegaban que el quórum de la legislatura que aprobó dicha ley se conformó con
el diputado Vicente Llamas, quien había sido electo a pesar de que la Constitución local se lo prohibía por ser jefe político de
un distrito. Por la otra, alegaban que el general Leyva -quien promulgó la ley- fue reelecto como Gobernador en contra de la
prohibición expresa de la Constitución estatal, que no había sido reformada en los términos prescritos por ella; amén de
que, aun cuando se aceptara la reforma a la Constitución local en la cual se aceptaba la reelección, el General Leyva había
sido reelecto por menos de las dos terceras partes de los votos que exigía la norma reformada. El asunto, a diferencia de
los precedentes de 1872, cobró relevancia social y política porque en el amparo “se jugaba la suerte de Francisco Leyva,
y otro amparo posterior mancharía a Ignacio Romero Vargas, uno gobernador de Morelos y otro de Puebla, beneficiarios
ambos de señalados favores del presidente Lerdo y agentes activísimos de su reelección”. Cosío Villegas, Daniel, op. cit.,
página17 y siguiente.
32
Dicho precepto, que guarda estrecha similitud con el artículo 16 cpeum vigente, establecía lo siguiente: “Nadie puede ser
molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En el caso de delito infraganti, toda persona puede apre­
hender al delincuente y á sus cómplices, poniéndolos sin demora á disposición de la autoridad inmediata”.
33
En la argumentación se adujo que el Gobernador, el Senado y el Congreso carecían de toda autoridad, al ser electos o
reelectos como consecuencia de una reforma a la Constitución local en 1861 que no satisfizo las exigencias previstas en el
propio ordenamiento para su modificación.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
105
Las consideraciones del amparo Morelos, en lo que interesa, son las
siguientes:
Primero: que la incompetencia por ilegitimidad, o por falta de todo título
legal, que con razón se ha llamado incompetencia absoluta, debe entenderse
comprendida lo mismo que otra cualquiera, puesto que él no hace distinción
ni excepción alguna.
Segundo: que admitir tal distinción y excepción desatendiendo a los quejosos,
para favorecer la independencia y soberanía de los estados, que erróneamente
se cree atacada, sería sacrificar los derechos del hombre que son el fin, a la
institución que es el medio (artículo 1o. de la Constitución federal).
Tercero: que la independencia o soberanía de los estados, tal como lo determina
la ley fundamental, no es absoluta sino relativa, limitada y restringida por los
artículos 126, 109, 40 y 41 relacionados con muchos otros que no es el caso
enumerar.
Cuarto: que por lo dispuesto en esos artículos, los estados tienen el deber: de
adoptar para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representati­
vo, popular, con exclusión de otro cualquiera; de darse una Constitución particu­
lar que corresponda a ese sistema en lo general, y a las demás prescripciones
expresas o implícitas de la Constitución federal y de observar la Constitución
que se hayan dado.
Quinto: que, en consecuencia, si la manera con que estaban constituidos la
Legislatura y el gobernador de Morelos, al expedirse y sancionarse la Ley de
Presupuestos, fuese contraria a ese sistema, a esa forma prescrita para su go­
bierno, tales autoridades deben reputarse ilegítimas e incompetentes.
Ese mismo año, apenas uno después de haber llegado a la presidencia
de la scjn, Iglesias publicó un folleto en el cual –en un hecho inédito en
la historia del país– defendió la decisión judicial ante la oleada de críticas provenientes principalmente de los sectores políticos, que vieron en
peligro su suerte ante el nuevo criterio.34 De este documento conviene
34
Tras analizar la posibilidad de acusar ante el Congreso a los magistrados que votaron a favor de la decisión, se optó por
impulsar, a través del diputado morelense Frías y Soto, una ley mediante la cual se estableciera que lo decidió y resuelto por los
106
Temas de Derecho
Procesal Electoral
recordar cómo Iglesias objetó los señalamientos de que su criterio desconcocía la diferencia entre legitimidad y competencia:
Competencia y legitimación son ciertamente cosas diversas; pero tan íntima­
mente ligadas entre sí, que la primera nunca puede existir sin la segunda […]
Cuando se trata de una autoridad o funcionario que son legítimos, viene después
en orden secundario la cuestión de si son o no competentes para determina­
dos negocios. Cuando, por el contrario, se trata de funcionarios o autoridades
a quienes falta legitimidad, jamás puede considerárseles competentes para
ningún asunto de los que se refieren al cargo que ejerzan o pretendan ejercer
sin título legítimo.35
No obstante, diversos acontecimientos políticos de la época llevarían a un radical apartamiento de la doctrina ideada por el entonces
presidente de la scjn.
El cambio de criterio:
Vallarta y la doctrina de
las “cuestiones políticas”
Iglesias abandonó la ciudad de México en septiembre de 1876, la víspera del movimiento “decembrista”, ante la inminente reelección de Lerdo
de Tejada, que finalmente ocurrió el 26 de octubre siguiente. Ésta
circunstancia,36 en unión de otras más, propició el terreno fértil para un
colegios electorales no podía ser revisado por poder federal alguno, so pena de incurrir en un “delito oficial”, equiparable al
ataque de las instituciones democráticas, sancionado con la destitución del cargo y la inhabilitación por un periodo de 5 a
10 años. Dicha ley se aprobó el 18 de mayo de 1876 y se promulgó al día siguiente.
35
Iglesias, José María, op. cit., página 165.
36
“En este sentido tiene también que recordarse la infortunada actitud del presidente de la Suprema Corte, José María Iglesias,
cuando en 1876, llevando al absurdo la llamada tesis de la ‘incompetencia de origen’, pretendió asumir la Presidencia de la
República, argumentando que era ilegítima la reelección del Presidente don Sebastián Lerdo de Tejada, inclusive antes de
que el Congreso se pronunciara acerca de su validez. Don José María, a través de su plan de Salamanca, se convirtió pura
y sencillamente en un rebelde, que tuvo fuerza para debilitar la posición política del presidente Lerdo pero no para detener
el triunfo militar del general Porfirio Díaz, que después de la batalla de Tecoac selló la caída de don Sebastián”. Carrillo
Flores, Antonio, La Constitución, la Suprema Corte y los derechos humanos, Porrúa, México, 1981, página 27 y siguientes.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
107
cambio de criterio,37 lo cual acontecería en 1881, ya bajo la presidencia
de Ignacio Luis Vallarta.38 A continuación se transcribe el considerando
en el que se desestima el concepto de violación, relativo al artículo 16
constitucional, del amparo promovido por Salvador Dondé contra el
tesorero general de Campeche por el cobro de ciertos impuestos:39
Considerando respecto del art. 16: que la violación se hace consistir en que
el tesorero no es autoridad legítima, por haber sido nombrado por quien no
es legítimamente gobernador; que por varias ejecutorias tiene declarado esta
Corte Suprema que la garantía del art. 16 se refiere á la competencia y no á la
legitimidad de las autoridades; que la competencia se controvierte cuando se
niega la jurisdicción á las autoridades, por razón de las funciones que la ley les
encomienda, del lugar de la cosa ó de las personas que intervienen en el juicio,
y la legitimidad cuando la negación de la jurisdicción se funda en inhabilidad
del funcionario, en los vicios de su origen ó en cualquier infracción verificada en
su nombramiento; que negándose en el caso actual la jurisdicción del tesorero,
por razón de los vicios en su nombramiento, se opone la ilegitimidad y no la
competencia, única que esta Suprema Corte puede ocuparse en los juicios de
37
Refutando la posición de Emilio Rabasa (op. cit., página 214 y siguiente), Cosío Villegas señala que no solo la “sabiduría”
de Vallarta condujo al cambio de criterio, sino que jugó un rol importante la experiencia histórica inmediata del país (nece­
sidad de orden, disciplina y de una autoridad fuerte), así como también la posición política de Vallarta (como integrante del
Plan de Tuxtepec y como vocero de una filosofía política de la estabilidad y el orden que el Porfiriato adoptaría como suya),
el cambio notable de composición de la scjn (abandonaron el cargo los magistrados de mayor relieve, que votaron en su
momento junto con Iglesias; llegaron nuevos que no tenían esta característica y que eran ajenos a la tradición de “arrogante
independencia”, además de los problemas para integrar plenamente a la Corte) y la naturaleza de los asuntos (mientras
que en el primer caso con la temática de la incompetencia de origen los efectos retroactivos resultaban incalculables, en el
resto de asuntos, en los cuales se asume la posición de Vallarta, están relacionados con el pago de multas insignificantes).
Cosío Villegas, Daniel, op. cit., de la página 27 a la 30.
38
Previamente, el 23 de agosto de 1878, la scjn resolvió el amparo promovido por el presidente del Tribunal Superior del
Estado de Puebla, León Guzmán, en la que se reiteró la doctrina de la “incompetencia de origen”. Vallarta votó en contra
y emitió un voto, consultable en sus Cuestiones constitucionales, en el que refutaba el criterio, sobre la base de considerar,
fundamentalmente, que el artículo 117 de la Constitución de 1857 disponía que las facultades no conferidas expresamente
a los funcionarios federales, se entendían conferidas a los estados, por lo que si en la mencionada Constitución “no hay
un texto, una palabra, una sílaba que dé al poder judicial federal la facultad expresa para revisar los títulos de legitimidad
de las autoridades locales”, debía necesariamente concluirse que se trataba de una facultad reservada a los estados. Por
supuesto, también rechaza la relación de dependencia entre la competencia y la legitimidad: ¨La legitimidad se refiere a la
persona, al individuo nombrado para tal cargo público; y la competencia se relaciona solo con la entidad moral que se llama
autoridad, y, abstracción hecha de las cualidades personales del individuo, no mira sino á las atribuciones que esa entidad
moral puede ejercer”.
39
Sentencia dictada el 6 de agosto de 1881.
108
Temas de Derecho
Procesal Electoral
amparo; que si el nombramiento del tesorero importa la violación de algunos
artículos constitucionales, este tribunal no puede apreciar esas violaciones en el
presente juicio, más que en tanto que estén comprendidas en los artículos 101
y 102 de la Constitución; que no violándose con ese nombramiento garantía
individual alguna, y no significando invasión en las atribuciones federales, el
amparo es improcedente.
Si en los amparos Morelos y Puebla se identificaba a la legitimidad (entendida como satisfacción de las normas jurídicas relativas a la elección
o nombramiento) como un prius lógico y necesario de la competencia
requerida por el artículo 16 constitucional, en el nuevo criterio se rechazaría la existencia de ese vínculo, basándose en los conceptos expuestos
en 1878 por Vallarta en su voto (que, por lo demás, se trató de un argumento reiterado por quienes criticaron públicamente la decisión en
el primero de los amparos señalados). Según la nueva interpretación,
legitimidad y competencia tendrían un contenido propio, amén de que
a los tribunales de amparo les correspondía conocer exclusivamente
respecto de la segunda, la cual se entendería como la concordancia de
la atribución ejercida con el conjunto de facultades que el ordenamiento
autoriza a una instancia pública determinada.
La otra razón expuesta en el considerando transcrito se limita a
afirmar, lisa y llanamente, que si el nombramiento del tesorero que
exigió el pago de impuestos quebrantó preceptos constitucionales, la
Corte carecía de aptitud para conocer del asunto, porque no se estaría
en presencia, en todo caso, de una violación a un garantía individual o
de una transgresión al ámbito de facultades de la Federación por parte de
las autoridades estatales. En otras palabras, en la ejecutoria se dice lo
que no advierte el órgano judicial, mas éste evita (u olvida) expresar qué
clase de violación o, en su caso, de acto o relación jurídica comportaba
la designación del tesorero (y el título del gobernador que lo nombró).
Para entender a cabalidad la sentencia, es menester acudir a la opinión que, seguramente, Vallarta leyó en algún momento de las diversas
Temas de Derecho
Procesal Electoral
109
sesiones de resolución que le llevó a la scjn para resolver el amparo; voto
que, en su relativa extensión, contrasta con la parquedad de la decisión
del órgano colegiado. Desde luego, la opinión no integra el precedente,
pero dado el grado de influencia que alcanzó, en esta y en otras decisiones, los razonamientos de quien fuera en ese entonces presidente del
Máximo Tribunal del país, acabarían permeando y trascendiendo a esa
generación, por lo que es indispensable hacer alguna mención de ellos.
De los distintos aspectos abordados por Vallarta en su voto, interesa
aquí destacar solamente aquellos destinados a señalar que la materia
sobre la cual versa la controversia (los vicios en la elección del gobernador de Campeche, que a su vez repercutían en la designación del
tesorero) revestía la naturaleza de una cuestión política, pues sin duda éste
es el aspecto no señalado en la ejecutoria del amparo cuando se sostuvo que la controversia no violaba garantías individuales ni implicaba
una invasión de esferas. Lo anterior se confirma si se tiene en cuenta
la sentencia dictada por la scjn del 21 de enero de 1882, que reiteró el
criterio sostenido en el caso Salvador Dondé y que desestimó el amparo promovido en contra de un tribunal del Distrito que no fue electo
popularmente con el argumento de que “esa cuestión de ilegitimidad,
es meramente política y no corresponde á la justicia federal resolverla
en los juicios de amparo”.40
Vallarta comienza el apartado IV de su voto señalando:
Los hechos mismos que la demanda refiere y de donde toma la incompe­
tencia de origen, están demostrando con incontestable evidencia que ellos
plantean cuestiones políticas, pero ni siquiera una sola controversia judicial.
El simple buen sentido se apercibe de que haber hecho bien ó mal una, dos,
tres elecciones; de que haber expedido una convocatoria dentro de un periodo
hoy disputado; de que haber reformado una Constitución en términos que
no son unánimemente aceptados […] son cuestiones políticas por su propia
naturaleza.41
Vallarta, Ignacio L., op. cit., t. III, página 317.
Ibid, página 244.
40
41
110
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Y continúa:42
No se necesita entrar en muy largas consideraciones para persuadirse de que
se desnaturaliza el Poder judicial cuando se ingiere en las cuestiones políticas o
administrativas. Los tribunales no pueden, no deben hacer más que administrar
justicia, aplicando á cada caso la ley preexistente: si en lugar de estar limitada
su competencia á llenar esa alta misión, se les faculta, no para que den á cada
uno lo que es suyo, sino para que contenten los intereses de partido, para que
satisfagan las exigencias transitorias de la conveniencia, el Poder judicial pierde
la majestad de sus funciones, y el órden público queda subvertido desde sus
cimientos […]
Cuando alguna vez se pidió a la Suprema Corte de los Estados Unidos que
conociera de cuestiones políticas muy semejante á las de este amparo, y á las
que se pretendía dar la forma de jurídicas, ese alto tribunal dijo que «los dere­
chos para cuya protección se invoca nuestra autoridad, son los derechos de
soberanía, de jurisdicción política, de gobierno, de la existencia de un Estado
con todos sus privilegios y poderes constitucionales. La demanda judicial no
presenta en forma judicial un caso de derechos privados ó de propieda priva­
da infringidos ó en peligro de serlo […] La Corte no tiene jurisdicción sobre
aquellas materias» […]
[E]l llevar al conocimiento judicial todos los negocios de la competencia del
Legislativo y del Ejecutivo y que debe resolver según la Constitución, y llevarlos,
porque semejante resolución debe hacerse conforme al criterio de esta ley […]
sería la absorción de esos Poderes por el judicial, de que habla Marshall; eso
sería borrar el artícilo 50 de la Constitución […]
Si no me equivoco mucho, creo haber demostrado estas dos verdades que
reputo axiomáticas: primera: los tribunales no pueden juzgar de cuestiones
esencialmente políticas cuya resolución toca á otros departamentos del Go­
bierno; y segunda: de este carácter son por su naturaleza y por sus fines las
que promueven este amparo, trayendo a un juicio la legitimidad de los Poderes
de Campeche.
42
Ibid, página 245 y siguientes.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
111
Así, la scjn asumiría como propia, a propuesta de Vallarta, la doctrina de las political questions de la Corte norteamericana, pese a que
semejante teoría surgió y se ha desarrollado en un contexto normativo
diverso al mexicano, pues a partir de lo dispuesto por el artículo III,
sección 2, de la Constitución de 1787,43 que autoriza al Poder Judicial
federal para conocer de determinados “casos” y “controversias”, la Corte Suprema estadounidense ha desarrollado un sistema de reglas para
definir los asuntos que son justiciables de los que no lo son (justiciability
limits o “límites a la justiciabilidad”). Esto es, conforme lo ha entendido
la propia Corte, los “casos” y “controversias” definen el rol asignado a la
judicatura en una distribución tripartita del poder, a fin de asegurar que
las cortes federales no se entrometan en áreas asignadas a otras ramas
del gobierno, las cuales poseen características institucionales tales que
les permiten estar en una mejor posición para su solución.44
A lo largo de la historia de la Corte Suprema, particularmente a
partir del primer “caso importante” en el cual se aplicó la doctrina de
las “cuestiones políticas” –Luther v. Borden, 48 U.S. (7 How.) 1 (1849),45
43
“Section. 2. The judicial Power shall extend to all Cases, in Law and Equity, arising under this Constitution, the Laws
of the United States, and Treaties made, or which shall be made, under their Authority; — to all Cases affecting Ambassadors, other public Ministers and Consuls; — to all Cases of admiralty and maritime Jurisdiction; — to Controversies to
which the United States shall be a Party; — to Controversies between two or more States; — between a State and Citizens
of another State; — between Citizens of different States; — between Citizens of the same State claiming Lands under
Grants of different States, and between a State, or the Citizens thereof, and foreign States, Citizens or Subjects. In all Cases
affecting Ambassadors, other public Ministers and Consuls, and those in which a State shall be Party, the supreme Court
shall have original Jurisdiction. In all the other Cases before mentioned, the Supreme Court shall have appellate Jurisdiction,
both as to Law and Fact, with such Exceptions, and under such Regulations as the Congress shall make. The Trial of all
Crimes, except in Cases of Impeachment, shall be by Jury; and such Trial shall be held in the State where the said Crimes
shall have been committed; but when not committed within any State, the Trial shall be at such Place or Places as the
Congress may by Law have directed”.
44
Son cinco las principales “doctrinas de justiciabilidad”, aplicables a cualquier corte federal, a saber: a) la prohibición de
opiniones consultivas (advisory opinions), b) standing (o legitimación), c) ripeness, d) mootness y e) political questions
(o cuestiones políticas). Cfr. Tribe, Laurence H., American Constitutional Law, 3a edición, vol. 1, Foundation Press, Nueva
York, 2000, de la página 311 a la 464; Chemerinsky, Erwin, Constitutional Law, 2a. edición, Aspen Publishers, Nueva York,
2005, de la página 30 a la 98; Choper, Jesse H. et al., Constitutional Law. Cases. Comments. Questions, 10a. edición,
Thomson - West, St. Paul, 2006, de la página 26 a la 41; y Wasby, Stephen L., La Suprema Corte en el sistema judicial
federal, trad. de Patricia Bermejo, 4a. edición, Librería Editora Platense, Buenos Aires, 2003, de la página 269 a la 294.
45
Finkelstein, Maurice, “Judicial Self-limitation”, Harvard Law Review, vol. 37, núm. 3, enero de 1924, página 344. El
criterio de los tribunales anglo-americanos de rechazar el conocimiento de las causas en las cuales han entendido que el ejer­cicio
de la jurisdicción es inadecuado (y que los tribunales norteamericanos han denominado “cuestiones políticas”) encuentra
su antecedente remoto en “The Duke of York’s Claims to the Crown” de 1460 (cfr. Weston, Melville Fuller, “Political
112
Temas de Derecho
Procesal Electoral
precedente citado en el voto de Vallarta– hasta el mayor intento de
sistematizarla –Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962)–46 el elenco de casos
y tipologías de diverso alcance es tan variado y tan genéricas son las
clasificaciones existentes que, salvo supuestos puntuales,47 difícilmente
puede encontrarse una noción que permita prever cuando se está en
presencia de una cuestión de esta naturaleza a los ojos de la Corte. En
este sentido, las conclusiones alcanzadas por Post, en su obra de 1936,
continúan vigentes:
If the court found it better to limit its jurisdiction, to restrict its power of review,
it was no because of the doctrine of separation of powers or because of a lack
of rules, but because of expediency […] In general, judicial review or not, the
court has found it more expedient to leave the decision of certain questions
Questions”, Harvard Law Review, vol. 38, núm. 3, enero de 1925, página 302 y siguiente; Schwartz, Bernard, Los poderes
del gobierno. Comentario sobre la Constitución de los Estados Unidos, trad. de Juan José Olloqui Labastida, Facultad de
Derecho de la unam, México, 1966, t. I [Poderes federales y estatales], página 576; y Sagüés, Néstor Pedro, “Reflexiones
sobre la doctrina de las cuestiones políticas no justiciables, a propósito de la ‘coalición’ contra Irak”, Revista Iberoamericana
de Derecho Procesal Constitucional, núm. 4, julio-diciembre de 2005, página 295 y siguiente). No obstante, la doctrina
de las “cuestiones políticas” propiamente fue anunciada por primera ocasión por el propio Marshall: “The province of the
Court is solely to decide on the rights of individuals, not to inquire how the Executive or Executive officers perform duties in
which they have a discretion. Questions, in their nature political or which are, by the Constitution and laws, submitted to the
Executive, can never be made in this court” (Marbury v. Madison, 5 U.S. [1 Cranch] 137, 170 [1803]). Sobre el tema en
cuestión, también véanse las siguientes publicaciones: Bickel, Alexander M., “The Supreme Court, 1960 Term. Foreword: The
Passive Virtues”, Harvard Law Review, vol. 75, núm. 1, noviembre de 1961, de la página 40 a la 79; Scharpf, Fritz W., “Judicial
Review and the Political Questions: A Functional Analysis”, The Yale Law Journal, vol. 75, núm. 4, marzo de 1966, de la
página 517 a la 597; Henkin, Louis, “Is There a ‘Political Question’ Doctrine?”, The Yale Law Journal, vol. 85, núm. 5, abril
de 1976, de la página 597 a la 625; y Linares Quintana, Segundo V., Tratado de interpretación constitucional. Principios,
métodos y enfoques para la aplicación de las constituciones, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1988, de la página 606 a la 706.
46
En este precedente se realiza un análisis de diversos asuntos para concluir las características de aquellos en los cuales se
sostuvo la doctrina de las “cuestiones políticas”, en estos términos: “Prominent on the surface of any case held to involve
a political question is found a textually demonstrable constitutional commitment of the issue to a coordinate political
department; or a lack of judicially discoverable and manageable standards for resolving it; or the impossibility of deciding
without an initial policy determination of a kind clearly for nonjudicial discretion; or the impossibility of a court’s undertaking
independent resolution without expressing lack of the respect due coordinate branches of government; or an unusual need
for unquestioning adherence to a political decision already made; or the potentiality of embarrassment from multifarious
pronouncements by various departments on one question”. Semejante clasificación, como destaca Loewenstein, busca
“guardar las ‘apariencias’ de uniformidad judicial” con los precedentes existentes, aunque en realidad esta decisión haya roto
con “una jurisprudencia constante de la S. C., según la cual las disputas electorales federales o estatales, se consideraban […]
actos de soberanía exentos de la competencia de los tribunales federales, pues estaban sólo sometidas a la decisión libre de
las instancias políticas”. Loewenstein, Karl, “La función política del Tribunal Supremo de los Estados Unidos (Comentario
en torno al caso «Baker v. Carr»)”, Revista de Estudios Políticos, núm. 33, enero-febrero de 1964, página 7.
47 Por ejemplo, todas las controversias en las cuales se ha planteado como fundamento de la demanda la cláusula de “ga­
rantía” contenida en el artículo IV de la Constitución de 1787, han sido desechadas por considerarse cuestiones políticas.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
113
to government bodies more appropriately adapted to decide them. In fact,
many questions, now deemed justiciable by the Supreme Court, may at some
future date be considered political questions because of the ‘felt necessity’ to
realize anticipated consequences […] Certainly, when necessity requires the
concentration of decision in the political departments, the court will find a
useful category in the doctrine of political questions.48
Incluso hoy en día, cuando hay quienes opinan que esta doctrina
se encuentra en franca retirada,49 se presentan casos declarados por la
Corte como “no justiciables”, pese a tener gran semejanza con algunos
que condujeron al debilitamiento de la teoría o que, de plano, con ante­
rioridad fueron admitidos a estudio en el fondo50 (por no mencionar la
intervención de la Suprema Corte en la definición de la elección presidencial del 2000).51
Post, Charles Gordon. The Supreme Court and Political Questions, The Johns Hopkins Press, Baltimore, 1936, p. 130. La
traducción española de las conclusiones de Post, realizada por García Pelayo, puede encontrarse en: García-Pelayo, Manuel,
Derecho constitucional comparado, Alianza Editorial, Madrid, 1993, página 429 y 430, o en sus Obras completas, CEPC,
Madrid, 2009, t. I, página 574 y 575.
49
Barkow, Rachel E., “More Supreme than the Court? The Fall of the Political Questions Doctrine and the Rise of Judicial
Supremacy”, Columbia Law Review, vol. 102, núm. 2, marzo 2002, de la página 237 a la 336; y Tushnet, Mark, “Law and
Prudence in the Law of Justiciability: The Transformation and Disappearance of the Political Question Doctrine”, North
Carolina Law Review, vol. 80, mayo 2002, de la página 1203 a la 1235.
50
Como es bien sabido, con Baker v. Carr (369 U.S. 186 [1962]), la Corte norteamericana entró por primera ocasión en
su historia al conocimiento de controversias relacionadas con las distritaciones electorales (ahora identificados por algunos
como racial gerrymandering), que junto con otros asuntos resueltos posteriormente (Wesberry v. Sanders, 376, U.S. 1
[1964], y Reynolds v. Sims, 377 U.S. 533 [1964]), condujo a la articulación del principio “una persona, un voto”, que
prohíbe la disolución del voto en el procedimiento de distritación. En línea con lo anterior, al resolver Davis v. Bandemer
(478 U.S. 109 [1986]), el mismo tribunal sostuvo que un reclamo contra una distritación política (political gerrymandering) por violación a la regla de protección igual de la ley (equal protection challenge) constituía una controversia o causa
justiciable, aunque hubo diferendo sobre el estándar sustantivo a aplicar. Por el contrario, en Vieth. v. Jubelirer (541 U.S.
267 [2004]), por una votación de 5 a 4, pero sin alcanzar una mayoría en las consideraciones que apoyan la decisión, la
Corte sostuvo que las impugnaciones relacionadas con “distritaciones partidistas” (partisan gerrymandering) son cuestiones
políticas no justiciables. Posteriormente, en League of United Latin American Citizens v. Perry (548 U.S. 399 [2006]),
asunto relacionado con la distritación realizada en 2002 por la mayoría republicana en Texas, el tribunal decidió no revisar el
criterio de los precedentes mencionados, por considerar que la parte actora no acreditó el uso ilegal de clasificaciones políticas
a nivel estatal (pero concluyó que en el diseño de un distrito se violó la Voting Rights Act, al diluir la fuerza electoral de los
votantes latinos). Para una visión general de los cambios graduales en la doctrina de las cuestiones políticas y su estado
actual, cfr. Mourtada-Sabbah, Nada y Cain, Bruce E. (eds.), The Political Question Doctrine and the Supreme Court of the
United States, Lexington Books, Lanham, 2007.
51
Importantes sectores de la doctrina norteamericana han destacado la ausencia –en las opiniones per curiam y en las suscritas
en lo individual o por varios justices– de razones para justificar la “justicialidad” de la controversia planteada por el equipo
48
114
Temas de Derecho
Procesal Electoral
En cualquier caso, es necesario dejar apuntado que –incluso conforme la doctrina de las political questions– en los Estados Unidos de América
el planteamiento de una controversia en la cual se solicite la protección
de un derecho político no significa, automáticamente, que se esté en
presencia de una “cuestión política”.52 Esto queda claro en Powell v.
McCormack, 395 U.S. 486 (1969), decisión en la que la Suprema Corte
interpretó el artículo I, sección 5 de la Constitución (que autoriza a las
cámaras del Congreso federal, actuando como colegios electorales, a
revisar las “calidades” de sus miembros) en el sentido de que sólo pueden
entenderse como “políticas” aquellas cuestiones expresamente previstas
en la Ley Fundamental (y que, por tanto, las cámaras legislativas carecían de atribuciones para excluir a un miembro electo que satisface los
requerimientos de membresía constitucionales).53 Esta conclusión se
refuerza, además, por el importante número de decisiones judiciales
(federales y estatales) relacionadas con procesos electorales que se han
presentado desde hace más de un siglo.54
de Bush, pese a que en varios aspectos era discutible conforme los propios precedentes de la Suprema Corte de Justicia.
Cfr. Chemerinsky, Erwin, “Bush v. Gore Was Not Justiciable”, Notre Dame Law Review, vol. 76, núm. 4, junio 2001, de la
página 1093-1112; y Rountree, Clarke, Judging the Supreme Court. Construction of Motives in Bush v. Gore, Michigan
State University Press, East Lansing, 2007, página 179 y siguientes.
52
En célebre opinión del Justice Brennan, quien retoma una expresión del no menos célebre Justice Holmes, se sostiene
que objetar que constituye una cuestión política la sola circunstancia de que en una demanda se pretenda la protección de
un derecho político no es más que un “juego de palabras”, carente de sustento jurídico. Cfr. Baker v. Carr. 369 U.S. 186,
209 (1962) y Nixon v. Herndon, 273 U.S. 536, 540 (1927). Véase también: Dimio, Michael; Smith, Bradley, y Solimine,
Michael, Voting Rights and Election Law, Lexis Nexis, New Jersey, 2010, página 103 y siguientes.
53
La Corte desestimó el planteamiento de que se trataba de una cuestión política porque la controversia planteada solamente
requería una interpretación de la Constitución, actividad que tradicionalmente ha recaído en las cortes, sin que, por otro lado,
se encontrare inmiscuida una determinación política claramente no judicial. También puntualizó que el sistema de gobierno
requería que las cortes federales interpretaran, en ocasiones, la Constitución en una manera diversa a cómo lo había hecho
anteriormente otra rama, por lo que no existían razones para que las cortes evadieran su responsabilidad constitucional
(395 U.S. 486, 548 y 549 [1969]). Con todo, quedan aún muchas dudas sobre el alcance de la atribución de las cámaras
del Congreso estadounidense para calificar la elección de sus integrantes, problemática que se replica en la mayoría de las
legislaciones estatales que recogieron en su ámbito interno una facultad similar. Al respecto, véase: Liebman, Bennett, “The
Judge of the Qualifications of its Members”, New York State Bar Association’s Government, Law and Policy Journal, vol.
12, núm. 1, primavera de 2010, de la página 62 a la 67.
54
Cfr. McCrary, Geo. W., A Treatise on the American Law of Elections, edición facsimilar de la publicada en 1875 por R. B.
Ogden y E. B. Myers, The University of Michigan - The Scholarly Publishing Office, Michigan, s. a.; C. L. D., “The Hearst Elec­
tion Contest”, Michigan Law Review, vol. 4, núm. 5, marzo de 1906, de la página 381 a la 383; “Mandamus Commanding
Inspectors to Count Votes Excluded by Misunderstanding of Election Law”, The Yale Law Journal, vol. 19, núm. 7, mayo
de 1910, de la página 580 a la 583; “Elections. Election Contest. Discontinuance of Suit”, Harvard Law Review, vol. 24,
núm. 8, junio de 1911, de la página 673 a la 674; “Mandamus. Acts Subject to Mandamus. Temporary Possession of Public
Temas de Derecho
Procesal Electoral
115
La particular metodología seguida para determinar si se está en
presencia o no de una “cuestión política” consiste en que la Corte entra
a estudiar el precepto constitucional en el cual se basa la pretensión
deducida en la demanda para advertir si es o no aplicable judicialmente
(judicially enforceable) o, lo que es lo mismo, efectúa un “examen sustantivo”
de dicho precepto para determinar si la cláusula constitucional debe
ponerse en operación por otro órgano constitucional. Como explica
Alonso García, siguiendo a su vez a Tribe, en otros tribunales constitucionales las anteriores operaciones constituyen normalmente pronunciamientos de fondo,55 que no plantean un problema de jurisdicción,56 y
Office Pending Result of the Contest”, Harvard Law Review, vol. 30, núm. 7, mayo de 1917, de la página 767 a la 768;
“Appeal and Error. Dismissal of Primary Election Contest as Moot”, Harvard Law Review, vol. 48, núm. 5, marzo de 1935,
página 844; “Correction of Election Frauds”, The Yale Law Journal, vol. 48, núm. 8, junio de 1939, de la página 1434 a
la 1440; “Illegal Election Practices in Philadelphia”, University of Pennsylvania Law Review, vol. 106, núm. 2, diciembre
de 1957, de la página 279 a la 291; Kranwinkle, C. Douglas, “Constitutional Law: Elections: Jurisdiction of State Courts
to Entertain Actions Arising out of Congressional Elections”, Michigan Law Review, vol. 62, núm. 5, marzo de 1964, de la
página 893-897; Lamar, Cynthia Grace, “The Resolution of Post-Election Challenges under Section 5 of the Voting Rights
Act”, The Yale Law Journal, vol. 97, núm. 8, junio de 1988, de la página 1765 a la 1782; y “Developments in the Law:
Voting and Democracy”, Harvard Law Review, vol. 119, núm. 4, febrero de 2006, de la página 1127 a la 1200. Como
aprecia Mathewson, si bien la Suprema Corte de Justicia ha conocido de asuntos relacionados con el derecho de sufragio
desde antes de la Guerra Civil, existe la percepción de que lo viene haciendo apenas desde la segunda mitad del siglo XX, en
virtud de una nueva generación de controversias relacionadas con la materia electoral aparecidas o admitidas como justiciables
hasta entonces. Mathewson, Joe, The Supreme Court and the Press. The Indispensable Conflict, Northwestern University
Press, Evanston, 2011, página 253. Sobre esa nueva generación de controversias, cfr. Hasen, Richard L., The Supreme Court
and Election Law. Judging Equality from Baker v. Carr to Bush v. Gore, New York Univesity Press, Nueva York, 2003.
55
Esta circunstancia ha llevado a considerar que en realidad no existen diferencias sustanciales entre ambos métodos de
estudio del asunto. Así, por ejemplo, Currie señala: “it is commonly said that the German law knows no equivalent of our
political question doctrine: All constitutional questions presented must be decided by the Constitutional Court. Whether
the law is otherwise in this country may be matter more of semantics than of substance. It is entirely consistent with a
judicial duty to say what the law is to conclude that the law commits a particular issue to the discretion or determination
of another branch of government. The German Court has done so a number of times, and it is no clear that our political
question doctrine means anything more”. Currie, David P., The Constitution of the Federal Republic of Germany, The
University of Chicago Press, Chicago, 1994, página 170 y siguiente.
56
Aunque en ciertos casos se identifiquen las political questions con las decisiones de inadmisibilidad de los tribunales
constitucionales europeos; cfr., sobre el caso italiano, Romboli, Roberto, “Italia”, trad. de Enriqueta Expósito Gómez, en Aja,
Eliseo (ed.), Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa actual, Ariel, Barcelona, 1998, página
103 y siguiente. En el ámbito internacional, pese a tratarse de institutos jurídicos diversos, se han encontrado similitudes
entre las cuestiones políticas y el margen de apreciación nacional que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos concede
a los países parte del Convenio Europeo de Derechos Humanos: “En resumen, las que, en un sentido amplio, podríamos
llamar political questions, es decir, decisiones políticas muy conflictivas y embarazosas, donde las divisiones que se creen
en una comunidad pueden ser aún mayores que los encuentros, «elecciones eminentemente políticas», difíciles de adoptar
desde estándares jurídicos por una sentencia, o que simplemente buscan el aval judicial de una previa decisión política ya
tomada, o que a juicio del Tribunal corresponde adoptar a otro poder, son una buena ocasión para practicar la deferencia
hacia las autoridades domésticas y permitir un amplio margen de apreciación nacional”. García Roca, Javier, El margen de
116
Temas de Derecho
Procesal Electoral
ante esto, “la única explicación consiste en que no hay una cláusula de
atribución de competencias concretas porque el judicial review es creación
jurisprudencial”.57
Por eso, teniendo en cuenta la difícil asimilación de la doctrina de las
“cuestiones políticas” en un contexto normativo diverso a aquel en que
surgió jurisprudencialmente, así como las circunstancias de inestabilidad social y política que caracterizaron las primeras décadas de la vida
independiente de México, parece razonable admitir que haber echado
mano de ella por parte de Vallarta y de la scjn respondió a un criterio más
bien de oportunidad. Parecería que se buscaba, por un lado, abonar a
la seguridad y estabilidad de los gobiernos entonces en funciones y, por
otro, excluir al pjf del debate político (political thicket); finalidades que
responden muy bien a aquella por la cual fue concebida la categoría
por el justice Marshall.
Al criterio de oportunidad, por supuesto, se le revistió de forma
jurídica, al optarse por un concepto de competencia (a los efectos del
artículo 16 de la Constitución de 1857) mucho más puntual o preciso
que el empleado bajo la presidencia de Iglesias. Con eso se cerró la
procedencia del amparo, pues con esta nueva construcción la falta de
legitimidad de un funcionario no podía configurar la conculcación de ga­
rantía individual alguna. Al igual que en otras materias, la influencia
y prestigio de Vallarta,58 entre otras circunstancias, permitieron que
apreciación nacional en la interpretación del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Soberanía e integración, CivitasThomson Reuters - Instituto de Derecho Parlamentario, Cizur Menor, 2010, página 201.
57
Alonso García, Enrique, “El Tribunal Burger y la doctrina de las ‘political questions’ en los Estados Unidos” Revista Española
de Derecho Constitucional, vol. 1, núm. 1, enero-abril 1981, página 293.
58
Pese a haber ocupado la presidencia de la scjn por escasos 4 años, la influencia en el constitucionalismo mexicano de Va­
llarta suele ser equiparada a la del justice Marshall en los Estados Unidos de América, quien ocupó el cargo durante 34 años,
periodo en el cual logró la consolidación del que fuera visto el poder más “débil” de los contemplados en la Constitución de
1857, que en sus primeros 145 años no contó siquiera con oficinas propias (ocupó los espacios que le facilitaran algunos
congresos estatales y, más adelante, una vez construido el Capitolio, el Congreso federal) y a cuya reunión fundacional no
llegaron todos aquellos que habían sido designados, porque dos de ellos optaron por conservar sus cargos públicos estatales.
Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, “Ignacio Luis Vallarta. La incompetencia de origen y los derechos humanos”, en AA. VV., A cien
años de la muerte de Vallarta, iij-unam, México, 1994, página 24; y Schwartz, Bernard, Los diez mejores jueces de la historia
norteamericana, trad. de Enrique Alonso, Civitas, Madrid, 1980, de la página 21 a la 29. Vallarta –escribió Tena Ramírez
para la primera edición de su obra más conocida– “dirigió decisiva e inmediatamente la jurisprudencia constitucional, gracias
al cargo y al prestigio que tenía en la Corte […] La Constitución, que era casi letra muerta en la práctica de las instituciones,
cobró vida y animación en las ejecutorias de las que era autor el presidente de la Corte. La incompetencia de origen, las
Temas de Derecho
Procesal Electoral
117
la improcedencia del juicio de amparo en cuestiones electorales fuera
acogida por la doctrina,59 la jurisprudencia y la propia Constitución.
Esta influencia llega incluso hasta nuestros días, al grado de que la
construcción del sistema constitucional de tutela en materia electoral
tiene como presupuesto la improcedencia del también llamado “juicio
constitucional”.
El empleo de la doctrina de las “cuestiones políticas” no impediría
que, después de algunos intentos frustrados por romper con la hegemonía de dicha doctrina, en la segunda mitad del siglo XX comenzara en
nuestro país60 –ciertamente por caminos y con extensiones propias–61
facultades extraordinarias del ejecutivo, la amplitud del amparo, fueron entre otras varias las cuestiones constitucionales en
que Vallarta trazó direcciones definitivas. Él enseñó a interpretar la Constitución de acuerdo con las teorías que en Estados
Unidos echaron a andar al modelo norteamericano. Y él dio, sobre todo, una lección práctica de incalculable importancia, pues
con su probidad personal, con su independencia de criterio y con su ponderación para no ofender ni quebrantar el equilibrio
de los poderes, enalteció a la Corte y dio alto ejemplo de lo que debe ser el juez que juzga los actos de los gobernantes ”.
Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México, 1944, página 37 y siguiente.
59 Cfr. Coronado, Mariano, Elementos de Derecho constitucional mexicano, Librería de Ch. Bouret, México, 1906, página 198.
60
Como ha ocurrido, igualmente, en el resto del mundo occidental. En general, el fenómeno obedece a un cambio en la
percepción del rol de la judicatura en los modernos Estados democráticos, especialmente con la generalización de la justicia
constitucional de que se hablaba, siguiendo el ejemplo del Tribunal Constitucional Federal alemán, concebido como el
guardián de la Constitución frente al poder estatal, en aras de romper con la experiencia del nazismo: “O bien se reconoce
realmente el Derecho como el fundamento de la sociedad humana y también se le dota de las garantías necesarias para
su realización, o por el contrario, se impone la conveniencia política como principio más importante, lo que nos conduciría de
nuevo a los peligrosos fundamentos dogmáticos de la época pasada”. Stern, Klaus, Jurisdicción constitucional y legislador,
trad., notas y estudio preliminar de Alberto Oehling de los Reyes, Dykinson, Madrid, 2009, página 35. Por supuesto que
esta manifestación reciente del constitucionalismo ha dado pie a la renovación de la frase “government by judges” o “Le
gouvernement des juges”, particularmente “a partir de la década de 1980, cuando se consolidan los poderes judiciales y
se desarrollaba el papel de las Cortes constitucionales en casi todas las democracias, a fortiori allí donde se desmoronaba la
legitimidad de los Parlamentos y del sistema de partidos (tal vez el caso italiano haya sido el más emblemático de todos en
Europa)”. Rosanvallon, Pierre, “El gobierno de los jueces”, Claves de Razón Práctica, núm. 200, marzo de 2010, página
16. Sobre el mismo tema, cfr. Guarnieri, Carlo y Pederzoli, Patrizia, Los jueces y la política. Poder judicial y democracia, trad.
de Miguel Ángel Ruiz de Azua, Taurus, Madrid, 1999; Stone Sweet, Alec, Governing with Judges. Constitutional Politics in
Europe, Oxford University Press, Oxford, 2000; y Hirschl, Ran, Towards Juristocracy. The Origins and Consequences of the
New Constitutionalism, Harvard University Press, Cambridge, 2004. En el campo estrictamente electoral, véanse: Miller,
Russell A., “Lords of Democracy: The Judicialization of ‘Pure Politics’ in the United States and Germany”, Washington &
Lee Law Review, vol. 61, núm. 2, primavera de 2004, de la página 587 a la 662; y “Lords of Democracy: What the German
Constitutional Court (in the Hessen Election Review Case) and the U.S. Supreme Court (in Bush vs. Gore) Are Telling Us
About the State of Democracy”, German Law Journal, vol. 2, 2001.
61
Evolución que en nuestro país tampoco ha conducido a la desaparición de las cuestiones políticas como categoría nor­
mativa, como lo hace patente que permanezca inalterada desde 1917, en el texto constitucional, la atribución del Senado
prevista en el artículo 76, fracción I, así como la reciente expedición de la Ley Reglamentaria de la Fracción VI del Artículo
76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Diario Oficial de la Federación del 31 de agosto de 2007),
que tiene por objeto “establecer los casos en los cuales la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión […] asumirá
el conocimiento de las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado, así como también prever las bases
118
Temas de Derecho
Procesal Electoral
un camino hacia la “judicialización” de la política, como parte de la
dinámica de “positivización” y “juridificación” del constitucionalismo
moderno.62
La recepción legislativa y
jurisprudencial de la improcedencia del
amparo en asuntos políticos
La influencia de las ideas de Iglesias y de Vallarta habría de reflejarse
tanto en el texto de la cpeum de 1917, como en la interpretación de sus
preceptos por parte de los operadores jurídicos institucionales, especialmente la scjn.63 Por cuanto hace al primer aspecto, la cpeum previó en su
según las cuales conocerá de ellas y regular el proceso a través del cual las resolverá” (artículo 1). La previsiones de esta ley
son paradójicas, pues para acudir a la instancia política es necesario que “no haya recurso, vía o instancia jurisdiccional” a
través de los cuales pueda resolverse el conflicto, pero una vez residencia en sede política la cuestión política, debe aplicarse
supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles (artículos 3 y 4).
62
“Not only are constitutional norms today accepted as being ‘fundamental law’, but this fundamental law is now conceived as a category of positive law, and the judiciary have asserted their authority to act as the ultimate interpreters of its
meaning”. Loughlin, Martin, “What is Constitutionalisation?”, en Dobner, Petra y Loughlin, Martin (eds.), The Twilight of
Constitutionalism?, Oxford University Press, New York, 2010, página 50. Por supuesto, las preocupaciones –legítimas– que
subyacen en la doctrina de las political questions no han desaparecido, pero sí ha cambiado el método y forma para ocuparse
de ellas. Actualmente, es moneda común rechazar la existencia de zonas de inmunidad de la justicia constitucional, por lo que
se ha dicho que el problema no reside en hacer política a través del control constitucional, sino en apreciar, de acuerdo con
los parámetros jurídico-materiales de la Constitución, la constitucionalidad de la política, lo que a final de cuentas conduce a
que la jurisdicción constitucional, por un lado, conozca de los vicios de inconstitucionalidad de las normas y actos, pero por
otro, que en el ejercicio de semejante atribución efectúe, en los casos que así lo ameriten, una judicial self-restraint respecto
de los presuntos vicios de mérito (esto es, que versen sobre la ponderación realizada por los órganos políticos en relación con
la oportunidad política para la emisión de la norma o acto de que se trate, o bien, respecto del uso de poderes constitucional­
mente discrecionales) Cfr. Gomes Canotilho, J. J., Direito Constitucional e teoría da Constituição, 7a. edición, Al­medina, Coimbra,
2003, página 1308 y siguiente.; Zagrebelsky, Gustavo, La giustizia costituzionale, Il Mulino, Bolonia, 1977, página 30 y
siguientes.; Barak, Aharon, The Judge in a Democracy, Princeton University Press, Princeton, 2006, página 177 y siguientes.;
Bachof, Otto, Jueces y Constitución, trad. de Rodrigo Bercovitz Rodríguez-Cano, Civitas, Madrid, 1987, página 57 y siguien­
tes.; Landa, César, “Justicia constitucional y political questions”, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, núm.
4, 2000, de la página 173 a la 203; y Uitz, Renata, “Constitutional Courts in Central and Eastern Europe: What Makes a
Question Too Political?”, en Juridica International, vol. XIII, 2007, de la página 47 a la 59.
63
En los siguientes párrafos aludiremos a múltiples tesis de la scjn, consultadas en el ius 2010, que elabora la propia scjn
a través de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis. A fin de, al mismo tiempo, ser breves y destacar el
momento en el que se adoptaron los criterios, se aludirá, de contarse con él, el número de expediente y la fecha en que se
adoptó la determinación. Para todo aquel interesado en constatar o profundizar el universo de precedentes del cual parti­
mos para tratar de sistematizar los criterios de la scjn, enseguida se insertan los números de registro de las tesis, conforme
la información desplegada por el propio ius 2010: 165367, 168997, 173446, 173575, 176631, 193250, 193466,
232968, 232969, 278820, 279793, 280842, 281368, 282325, 282522, 283107, 283851, 284192, 284599,
284655, 284704, 285107, 285365, 285596, 285722, 285723, 285725, 285726, 285728, 286059, 286444,
Temas de Derecho
Procesal Electoral
119
artículo 60 que cada cámara calificaría las elecciones de sus miembros y
resolvería las dudas que hubiere sobre ellas, para de inmediato precisar,
en el siguiente párrafo –y a diferencia de la Constitución de 1857– que
“[s]u resolución será definitiva e inatacable”.64 Semejante previsión
obedece a la voluntad del constituyente de blindar a las decisiones de los
colegios electorales federales, del criterio de la incompetencia de origen
asumido por la scjn en los años setenta del siglo XIX,65 que si bien en la
práctica siempre se ciñó a casos que involucraban a autoridades estatales,
un grupo de la mayoría que apoyaba el criterio, encabezado por José
María Iglesias, pensaba necesario ampliar las facultades de la Corte para
revisar las calificaciones realizadas por las cámaras del Congreso de la
Unión como colegios electorales.66
Tocante al segundo aspecto, la cpeum de 1917, para los efectos que
interesan,67 conservó fundamentalmente las mismas reglas de proce286454, 286491, 286637, 286903, 287189, 287596, 288188, 288332, 288405, 288572, 288815, 289746,
312210, 319777, 320128, 320587, 320722, 321017, 321302, 322365, 322438, 322573, 322825, 324384,
324416, 324437, 324481, 325656, 326120, 326121, 326336, 327359, 327622, 328107, 328848, 331442,
331586, 331776, 331995, 333696, 333945, 334375, 334811, 335056, 335202, 336432, 337025, 337035,
337705, 344762, 345620, 348226, 348286, 351294, 351491, 354680, 355986, 355987, 357713, 358752,
359505, 359508, 364044, 364483, 364782, 365619, 365658, 365679, 375873, 383456, 394175, 394247,
805849, 810805, 814871, 814885, 815812, 816774, 817131, 901568, 911610, 917693, 917694 y 917777.
64
La Constitución de 1857, igualmente en su numeral 60, solamente estableció: “El Congreso califica las elecciones de sus
miembros y resuelve las dudas que ocurran sobre ellas” (El texto de ambas constituciones lo tomamos de: Documentos para
la historia del México Independiente 1808-1938, Miguel Ángel Porrúa-Cámara de Diputados, LXI Legislatura, México, 2010,
página 527). Esto es, a nivel constitucional no se previó definitividad o inatacabilidad alguna, al menos no en forma expresa.
65
Cárdenas Gracia reproduce un fragmento del dictamen sobre el artículo 60 del proyecto a discusión, leído en la vigésimo
séptima sesión ordinaria celebrada la tarde del 2 de enero de 1917, que hace patente la intención de crear una zona de
inmunidad a las decisiones de los colegios electorales de las Cámaras del Congreso de la Unión: “El artículo 60 del Proyecto
es igual en su primera parte al artículo 60 de la Constitución de 1857, reformado el 13 de noviembre de 1874, con la adición
de que la resolución será definitiva e inatacable. Esta última proposición tiende a evitar que, como ya ha sucedido alguna
vez, se pretenda atacar la resolución de una Cámara sobre la elección de algún distrito, por la vía judicial”. La propuesta se
aprobó por unanimidad de 157 votos el 3 de enero de 1917. Cárdenas Gracia, Jaime, “Comentario al artículo 60”, en Carbonell, Miguel (coord.), Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, 19a. edición,
iij-unam-Porrúa, México, 2006, t. III (Artículos 50-93), página 188 y siguiente.
66
Integrado por 4 ministros numerarios (José María Iglesias, Ignacio Ramírez, Ignacio M. Altamirano y Ezequiel Montes)
y 2 supernumerarios (Simón Guzmán y José García Ramírez). Cabrera Acevedo, Lucio, La Suprema Corte de Justicia en la
República Restaurada 1867-1876, scjn, México, 1989, página 20.
67
El artículo 97, tercer párrafo, de la cpeum previó en sus inicios la posibilidad de que la scjn, en ciertos casos, ordenara la
investigación de hechos que constituyeran la violación del voto público, atribución que fue eliminada con la reforma cons­
titucional de noviembre de 2007. Como no se trata de una figura propiamente procesal de defensa de derechos subjetivos,
omitimos referirnos a ella. Sobre esta atribución, cfr. scjn, La violación del voto público, colaboración de Sergio Rodríguez,
2a edición, México, 2009.
120
Temas de Derecho
Procesal Electoral
dencia constitucional del juicio de amparo.68 No obstante la identidad
normativa sustancial, o quizás precisamente debido a ella, en los primeros meses habría de quedar ya evidenciada la ambigüedad con la
que se continuarían conociendo de las cuestiones político-electorales,
pues sin mencionarlo, la Corte traería de nueva cuenta un ejercicio
interpretativo similar al empleado por Iglesias en la “incompetencia de
origen”, para luego retomar la posición de Vallarta, pero con alguna
variante argumentativa.
Efectivamente, en el amparo en revisión Aguilera C. Plácido y
coagraviado, resuelto por 10 votos a favor, el 23 de junio de 1917, la
scjn habría de dejar sin efectos el auto de formal prisión dictado en
contra de los quejosos, al considerar que no se configuraban los tipos
delictivos de usurpación de funciones y desobediencia a un mandato
legítimo, por tratarse de hechos derivados de una nulidad de elección
dictada en franca contravención a la ley electoral aplicable. El texto de
la ejecutoria es el siguiente:
Considerando: Por lo que se refiere al auto de formal prisión, dictado por el
juez segundo del Ramo Penal, de Villahermosa, contra los quejosos, por los
delitos de usurpación de funciones y desobediencia a un mandato legítimo de
la autoridad, es de notarse que carece de fundamento legal; pues conforme a
los artículos diez y seis, diez y ocho y diez y nueve de la Constitución, nadie
puede ser molestado en su persona sino en virtud de mandamiento escrito de la
autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento; no
podrá librarse ninguna orden de aprehensión, a no ser por la autoridad judicial,
sin que preceda denuncia, acusación o querella de un hecho determinado que
la ley castigue con pena corporal; sólo por delitos que merezcan pena corporal,
habrá lugar a prisión preventiva, y ninguna detención podrá exceder del término
de tres días, sin que se justifique con un auto de formal prisión, en el que se
68
“Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: 1. Por leyes o actos de la auto­
ridad que violen las garantías individuales. 2. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía
de los Estados. 3. Por leyes o actos de las autoridades de éstos que invadan la esfera de la autoridad federal”.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
121
expresarán el delito que se impute al acusado, los elementos que constituyen
aquél lugar, tiempo y circunstancias de ejecución y los datos que arroje la
averiguación previa; los que deben ser bastantes para comprobar el cuerpo del
delito y hacer probable la responsabilidad del acusado. En el presente caso, el
juez designado como responsable, inició un proceso contra los quejosos y dictó
la formal prisión de ellos, por los delitos de desobediencia a un mandato legíti­
mo de la autoridad y usurpación de funciones públicas, respectivamente, sin
que de manera alguna se hubieran comprobado los elementos constitutivos del
delito que a cada uno de los acusados se imputaba; en efecto, para que exista
el delito de desobediencia a un mandato legítimo de la autoridad, es indispen­
sable, no solamente que el acusado haya desobedecido una orden, sino que esa
orden se dicte con facultades legales para hacerlo y, en el caso en cuestión, el
gobernador del Estado carecía en lo absoluto de facultades legales para revisar
las declaraciones hechas por el Colegio Electoral de Frontera y declarar nula la
elección del quejoso Benito Hernández, de donde se deduce que tampoco tuvo
facultad para ordenar al Presidente saliente del Ayuntamiento, Plácido Aguilera,
que entregara el puesto a diversa persona de la electa, y, siendo esto así, no
pudo haber cometido el delito de desobediencia, que se le imputa al precitado
Aguilera, y, por lo mismo, carece de fundamento legal el auto de formal prisión,
decretado en su contra, y procede por ese capítulo la concesión del amparo.
Que otro tanto puede decirse respecto de Benito Hernández, porque si, como
ya se ha demostrado, el gobernador del Estado no tuvo facultades legales
para declarar la nulidad de su elección, tampoco pudo haberse cometido por
Hernández el delito de usurpación de funciones públicas, por el hecho de haber
tomado posesión del cargo de Presidente del Ayuntamiento de Frontera para
el que fue electo y del que le dio posesión el Presidente saliente del mismo
Ayuntamiento, de manera que también res pecto de él, carece de fundamento
legal el auto de formal prisión y procede la concesión del amparo que solicita.69
69
Pallares, Eduardo, La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, Herrero Hermanos Sucesores, México, 1921, de
la página 479 a la 480.
122
Temas de Derecho
Procesal Electoral
No obstante lo anterior, la tesis de la “incompetencia de origen”
sería rechazada en los años subsecuentes, hasta alcanzar el carácter de
jurisprudencia obligatoria, que hasta nuestros días se mantiene vigente.70
Por su parte, la argumentación para sustentar la improcedencia del
juicio de amparo se “enriqueció” con una “interpretación topográfica”,71
para ahora construirse en torno al binomio conceptual “derechos políticos-garantías individuales”, cambio que igualmente suele ser atribuido
a Vallarta.72 Esta argumentación sostiene que el amparo procede exclu­
La más conocida de las jurisprudencias vinculantes es aquella que lleva por rubro “Incompetencia de origen”, formada
por precedentes fallados entre el 10 de agosto de 1920 y el 17 de diciembre de 1929, y que ha aparecido publicada
en las diversas compilaciones elaboradas por la scjn: Apéndice 1954: tesis 560, página 1029; Apéndice 1965: tesis 113,
página 217; Apéndice 1975: tesis 111, página 199; Apéndice 1985: tesis 163, página 272; Apéndice 1988: tesis
983, página 1595; Apéndice 1995; y Apéndice 2000: tomo VI, Común, Jurisprudencia scjn, tesis 243, página 199. Su
actualidad lo muestran dos circunstancias adicionales: por un lado, que el pleno de la scjn reiteró el criterio, por unanimidad
de votos, apenas en 2005 (tesis P. XLVIII/2005: “Servidores públicos. No pueden, validamente, conocer de su legitimidad los tribunales de amparo ni los ordinarios de jurisdicción contenciosa administrativa”, 9a. Época, Seminario Judicial
de la Federación y su Gaceta, tomo XXII, noviembre de 2005, página 5) y, por otro, que también lo ha hecho la sstepjf,
que ha establecido una jurisprudencia con este criterio (3a. Época, jurisprudencia 12/97: “Incompetencia de origen. No
procede analizarla en la sentencia de un juicio de revisión constitucional contra una resolución jurisdiccional”, publicada
originalmente en Justicia Electoral, Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 1, año
1997, página 24 y 25).
71
Orozco Henríquez, J. Jesús, “Evolución del sistema mexicano de justicia electoral”, en García Ramírez, Sergio (coord.),
El Derecho en México: Dos Siglos (1819-2010), Porrúa-iij-unam, México, 2010, t. VI (Derecho procesal), página 359.
72
“Como resultado del cambio de criterio jurisprudencial [se refiere al abandono de la incompetencia de origen], se fueron
encontrando más argumentos para sustentar una postura de no intervención de la Suprema Corte de Justicia en asuntos
político-electorales, inclusive, al propio don Ignacio L. Vallarta se le atribuye el haber establecido desde aquel tiempo una
diferencia conceptual entre las garantías individuales –‘derechos del hombre’ según la terminología de la Constitución de
1857– y los derechos políticos, argumentando para tal efecto la existencia de tres clases de derecho: los ‘naturales’ que eran
inherentes a la naturaleza del hombre y se caracterizaban por ser universales, inalienables e imprescriptibles; los ‘políticos’
que eran más restringidos por corresponder exclusivamente a los ciudadanos y que consistían en la facultad de participar
en la organización y funcionamiento del Estado; y los ‘civiles’, más limitados aún, pues tenían su origen en los acuerdos
de voluntades de los individuos o en las disposiciones de las leyes secundarias que se referían a intereses particulares de
carácter patrimonial”. Terrazas Salgado, Rodolfo, Introducción al estudio de la justicia constitucional electoral en México,
Ángel Editor, México, t. I, página 702. Lo cierto es que, hasta donde me es conocido, no existe evidencia documental de
la utilización, por parte de Vallarta, de semejante clasificación para sustentar la improcedencia del amparo en estos casos.
Debe anotarse, no obstante, que tipologías de derechos como la precedente eran de curso común en el pensamiento liberal
del iglo XIX y ciertamente conocidas por Vallarta, como lo demuestra su empleo en el voto correspondiente al amparo pro­
movido por los señores Larrache y Cª Sucesores, contra una sentencia de graduación en concurso hipotecario; cfr. Vallarta,
Ignacio L., op. cit., t. I, de la página 334 a la 341; Ruiz, Eduardo, Curso de Derecho constitucional y administrativo, Oficina
Tipográfica de la Secretaría de Fomento, México, 1888, t. I, p. 327 (quien al comentar el artículo 34 de la Constitución de
1857, distingue entre derechos políticos –propios de la ciudadanía, a través de la cual se detenta “un derecho más amplio
que el de la nacionalidad”– y los derechos civiles); y Jellinek, Georg, Sistema dei diritti pubblici subiettivi, trad. italiana de
la segunda edición alemana de Gaetano Vitagliano, Società Editrice Libraria, Milán, 1912 (en donde el jurista alemán desarrolla
su sistema de derechos subjetivos públicos –status libertatis, status civitatis y status activae civitatis– de manera análoga
a las libertades individuales, libertades civiles y libertades políticas. La primera edición de esta obra salió a la luz en 1892).
70
Temas de Derecho
Procesal Electoral
123
sivamente por violaciones a las garantías individuales, mismas que se
encuentran reconocidas en los primeros 29 artículos de la cpeum para
toda persona, con independencia de cualquier otra circunstancia. Así,
como los derechos políticos son prerrogativas concedidas solamente a
los ciudadanos, no se está en presencia de garantías individuales, lo cual
hace improcedente el juicio de defensa respectivo. La jurisprudencia del
Pleno que al efecto se formó es la siguiente:
Derechos politicos. Improcedencia. La violación de los derechos políticos
no da lugar al juicio de amparo, porque no se trata de garantías individuales. 73
Los precedentes con los cuales se forma la jurisprudencia trascrita se
dieron entre el 16 de diciembre de 1918 y el 4 de septiembre de 1920.
Por su importancia, conviene reproducir la parte considerativa de la
sentencia en la cual se sostuvo por primera ocasión, relativa al amparo
en revisión promovido por los Vecinos de Villa García, en el que la scjn,
por una votación de apenas 5 votos, revocó la determinación del juez
de distrito que conoció del fondo del negocio (aunque desestimando la
pretensión):
Considerando: El artículo ciento tres de la Constitución previene que “los
Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: I. Por
leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales. II. Por leyes
o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los
Estados. III: Por leyes o actos de las autoridades de éstos que invaden la esfera
de la autoridad federal”; de manera que el juicio de amparo se ha instituido
para amparar y proteger a los individuos particulares contra las violaciones de
las garantías que consagra la Constitución; por consiguiente, las violaciones de
5a. Época, Apéndice de 2000, Tomo VI, Común, Jurisprudencia de la scjn, Tesis 160, página 131. La misma tesis ha
aparecido publicada en las compilaciones precedentes: Apéndice 1954: tesis 345, página 654; Apéndice de 1965: tesis
89, página 162; Apéndice de 1975: tesis 87, página 145; Apéndice de 1985: tesis 128, página 192; Apéndice de 1988:
tesis 623, página 1061; y Apéndice de 1995: tesis 219, página 149. Orozco Henríquez sostiene que el primer precedente
aparece en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 5a. Época, 1918, tomo III, página 1312. Orozco Henríquez,
J. Jesús, “Evolución del sistema mexicano de justicia electoral”, op. cit., página 359.
73
124
Temas de Derecho
Procesal Electoral
derecho que no sean inherentes al hombre, sino especiales de los ciudadanos,
no pueden reclamarse por medio del amparo. Cualquiera infracción de un hecho
político, como es el de votar o ser votado en elección popular, no puede reme­
diarse por medio del juicio político de garantías, supuesto que no constituye la
violación de una garantía individual. Así, en el presente caso, en el que el amparo
ha sido solicitado por los vecinos de Villa García, contra una determinación del
Congreso Local del Estado de Nuevo León, por la que declaró nula la elección
efectuada a favor de determinadas personas, electas por los quejosos, no puede
constituir una violación de garantías individuales y, de consiguiente, el amparo
es improcedente, por carecer de materia conforme a la Constitución y debe
sobreseerse en el juicio, de acuerdo con lo dispuesto en la fracción novena
del artículo setecientos dos, y en la tercera del setecientos cuarenta y siete del
Código Federal de Procedimientos Civiles; revocándose, en consecuencia, la
sentencia del juez de Distrito de Nuevo León que negó el amparo.74
La adopción de este criterio no impidió que con posterioridad con­
tinuaran promoviéndose amparos con temática similar, lo que dio lugar
a que se emitieran múltiples ejecutorias en el mismo sentido, adoptadas
tanto por el Pleno (con al menos 9 precedentes más), como por la Sala
Segunda de la scjn (con 10 tesis), una vez que ésta comenzó a trabajar
de esa forma.75 Estas ejecutorias se dictaron en un dilatado periodo de
casi treinta años –que abarca desde el 15 de diciembre de 1920 hasta el
6 de junio de 1949, pero que no registra precedentes entre 1925 y 1930–,
en donde no siempre hubo unanimidad (al menos 4 de los 19 fallos
Pallares, Eduardo, op. cit., página 522.
La scjn surgida de la cpeum de 1917 inició sus funciones en junio de ese mismo año. El conocimiento del juicio de amparo
se confirió al pleno integrado por once ministros, ya fuere de forma directa respecto de juicios promovidos contra sentencias
definitivas en materia civil o penal, o en revisión de aquellos juicios iniciados ante los jueces de distrito contra actos de au­
toridad distinta de la judicial o de actos de ésta ejecutados fuera de juicio, después de concluidos, o de actos en juicio cuya
ejecución fuera de imposible reparación o afectara a personas extrañas al juicio. Para el 20 de agosto de 1928 se promulgaron
las reformas constitucionales que aumentaron de 11 a 16 el número de ministros, quienes funcionarían en Pleno o en 3
salas de 5 ministros cada una, más el Presidente de la Corte. Con la reforma de 15 de diciembre de 1934, aumentaría el
número de ministros a 21 y a 5 el de las salas. Por su parte, los Tribunales Colegiados de Circuito se incorporarían al elenco
de instancias judiciales federales, con la reforma constitucional de 1951. Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, Ensayos sobre el Derecho
de amparo, 2a. edición, iij-unam-Porrúa, México, 1999, página 537 y siguientes.
74
75
Temas de Derecho
Procesal Electoral
125
comprendidos en este periodo se resolvieron por mayoría de 6 o 9 votos,
tratándose del Pleno, o de 3 o 4 votos, en el caso de la Sala Segunda).
En prácticamente todas las tesis consultadas, se reitera el criterio de la
improcedencia destacado y en aquellas en las que se incorpora alguna
otra argumentación, suele ser en el mismo sentido de las preocupaciones
de quienes criticaron a finales del siglo XIX la doctrina de la incompetencia de origen. Así, por ejemplo, en el amparo en revisión 1095/39,
resuelto el 8 de mayo de 1939, se afirma que de admitirse la demanda de
amparo contra la falta de reconocimiento de un gobernador respec­to
de elecciones municipales, por las irregularidades comprobadas, la scjn
se “transformaría en ‘gran elector’, estando capacitada para reconocer
sobre las elecciones en los diversos puntos y ciudades del país, lo que no
es la esencia ni la naturaleza del juicio de garantías”.
La improcedencia del juicio de amparo respecto de los reclamos que
involucrasen la violación de derechos políticos adquiriría, de esta forma,
el carácter de “jurisprudencia constante”.76 Con la emisión de la Ley
Orgánica de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal77 (que
abrogó a la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 104 de la Constitución Federal, de 18 de octubre de 1919) se elevó a rango legal el cri­
terio interpretativo de la scjn al preverse, en el artículo 73, que el juicio
constitucional resultaría improcedente:78
VII. Contra las resoluciones o declaraciones de los presidentes de casilla, juntas
computadoras o colegios electorales, en materia de elecciones;
La expresión viene, por supuesto, del francés jurisprudence constante, con la cual se suele identificar la tradición de los
países del civil law que requieren, a diferencia de los sistemas del common law, basados en el precedente, que los tribunales
hayan aplicado de forma consistente una regla para que ésta se vuelva vinculante. Cfr. Orth, John V., How Many Judges
Does It Take to Make a Supreme Court? And Other Essays on Law and the Constitution, University Press of Kansas, Law­
rence, 2006, p. 27. Para la distinción entre precedente y jurisprudencia, véase: Taruffo, Michele, Páginas sobre justicia
civil, trad. de Maximiliano Aramburo Calle, Marcial Pons, Madrid, 2009, de la página 557 a la 569. Sobre el surgimiento
de la jurisprudencia en México, cfr. González Oropeza, Manuel, Constitución y derechos humanos. Orígenes del control
constitucional, 2a. edición, Porrúa-cndh, México, 2009, de la página 329 a la 336.
77
Diario Oficial de la Federación del viernes 10 de enero de 1936.
78
Las legislaciones de amparo que sirvieron de antecedente no previeron causas de improcedencia similares. Cfr. Soberanes
Fernández, José Luis, Evolución de la Ley de Amparo, iij-unam-cndh, México, 1994, de la página 129 a la 140.
76
126
Temas de Derecho
Procesal Electoral
VIII. Contra las resoluciones o declaraciones del Congreso Federal o de las Cá­
maras que lo constituyen, de las legislaturas de los Estados o de sus
respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes, en elección, sus­
pensión o remoción de funcionarios, en los casos en que las Constitu­
ciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o
discrecionalmente;
De tal suerte, como criterio de carácter general, la improcedencia
del amparo respecto de las cuestiones electorales (en tanto manifestación
de un derecho político), acabaría adquiriendo carta de naturaleza en
el ordenamiento jurídico mexicano. Esta situación se conserva hasta
nuestros días, pues las reformas electorales iniciadas en la segunda mitad
de la década de los setenta del siglo XX se encargarían de mantener la
definitividad e inatacabilidad de la última instancia calificadora de los
comicios federales (y posteriormente de los locales), en tanto que la Ley
de Amparo conservaría las causales de improcedencia destacadas.79
Mediante Decreto que reforma y adiciona la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el martes 5 de enero de 1988, se
modificó la redacción de la fracción VII del artículo 73 para quedar en los siguientes términos: “VII. Contra las resoluciones
o declaraciones de los organismos y autoridades en materia electoral”. Cabe suponer, ante el silencio que sobre el particular
guardan la iniciativa presidencial de reformas y los dictámenes formulados en ambas Cámaras del Congreso de la Unión
(cfr. el Diario de los Debates del Senado –Legislatura LIII, Año III, diario 21, primer período ordinario, 13 de noviembre de
1987; y Legislatura LIII, Año III, diario 29, primer período ordinario, 8 de diciembre de 1987– y de la Cámara de Diputados
–Legislatura LIII, año III, período ordinario, lunes 21 de diciembre de 1987, diario 45– en las páginas institucionales correspon­
dientes: www.senado.gob.mx y www.diputados.gob.mx), que la finalidad de esta adecuación fue emplear expresiones
más genéricas que las originalmente contempladas, en razón de los cambios que 10 años antes de esta reforma habían
comenzado respecto de las instituciones electorales y del sistema electoral en su conjunto. Terrazas Salgado precisa que
la “nueva redacción es mucho más genérica al no incurrir en el ‘casuismo’ de señalar en específico un tipo de organismo o
autoridad electoral, como lo hacía la causal anterior al referirse a ‘presidentes de casillas’, ‘juntas computadoras’ y ‘colegios
electorales’, y comprender en general a ‘organismos y autoridades en materia electoral’, es decir, a todo aquel órgano del
Estado que por sus naturaleza y por sus funciones tenga que ver con la materia ‘electoral’, expresión ésta que sustituye a
la de ‘elecciones’, que bien podría interpretarse en sentido estricto como referida sólo a los actos de la jornada electoral”.
Terrazas Salgado, Rodolfo, op. cit., página 708.
79
Temas de Derecho
Procesal Electoral
127
Las “excepciones” a la improcedencia del
amparo y la indefinición de
lo político (y lo electoral)
Lo que no ha quedado del todo claro –ni en los primeros años de vigencia
de la cpeum de 1917 ni en la actualidad– es el alcance del criterio de la
improcedencia del amparo respecto de derechos políticos (incluidos los
electorales), ni si respecto del mismo es posible encontrar excep­ciones.
Esto sucede, en buena medida, porque no se ha alcanzado un concepto
claro y unívoco de lo que debe entenderse por “derechos políticos”,
pues al igual que ocurre con las “cuestiones políticas”,80 cuando se les ha
pretendido conceptualizar o definir, se incurre en defectos tautológicos o
de alguna otra clase, que hace prácticamente inútil su empleo eficaz en
la práctica jurisdiccional. Ejemplo de lo anterior es cuando se ha dicho
que los derechos políticos importan “toda acción que se encamine a la
organización de los poderes públicos, a la conservación de los mismos, o
a la de funcionamiento, o destruir la existencia de los mismos”; o bien,
cuando se ha sostenido que debe calificarse como derecho político, “todo
acto amparado por las leyes constitucionales o de Derecho público, venga
a fundar el modo cómo se afirme el poder público o se desarrolle en sus
funciones, o venga a hacerlo desaparecer”.81
Ante esta situación de incertidumbre, no es de extrañar que junto con
la afirmación genérica de que el amparo es improcedente respecto de
violaciones de derechos políticos, se haya desarrollado rápidamente
otra, igualmente con el rango de jurisprudencia, durante el periodo en
el cual ya se había consolidado la primera. El primer precedente de esta
Recuérdese que lo electoral es la “materia insignia” (poster child) de las “cuestiones políticas”. Zelden, Charles L., The
Supreme Court and Elections… Into the Political Thicket, CQ Press, Washington, 2010, página 2.
81
Curiosamente, los dos conceptos citados provienen del mismo precedente (amparo administrativo en revisión promovido
por José María Sánchez y resuelto por el Pleno de la scjn, el 26 de octubre de 1923. Mayoría de 8 votos), si bien constituyen
registros y tesis diversas (285725 y 285728).
80
128
Temas de Derecho
Procesal Electoral
“excepción” se emitió el 24 de marzo de 192482 y, el quinto, el 29 de
diciembre de 1925.83 Según este criterio,
aun cuando se trate de derechos políticos, si el acto que se reclama puede en­
trañar también la violación de garantías individuales, hecho que no se puede
juzgar a priori, la demanda de amparo relativa debe admitirse y tramitarse, para
establecer en la sentencia definitiva, las proposiciones conducentes.84
Esta jurisprudencia parece tener su origen en un criterio similar sur­
gido del conocimiento de causas penales en las cuales, como consecuencia del dictado de un auto formal prisión o de una sentencia, se daba
la suspensión de derechos políticos.85 No obstante, ya en 1919 –por lo
que refiere Narváez– se había sentado un precedente por el cual la scjn
sostuvo que eran revisables
los asuntos en los cuales se veían afectados los derechos políticos, sin embargo,
la cuestión no quedó zanjada del todo, porque se había puesto a discusión el
problema de si el Municipio y sus miembros podían gozar de la protección
del amparo.86
82
Existe, empero, una tesis aislada que contiene el criterio e informa de un precedente previo al señalado como inicial en la
jurisprudencia: el amparo administrativo en revisión de José Falcón y coagraviados, de 25 de octubre de 1923.
83
5a. Época, Apéndice del 2000, Tomo VI, Común, Jurisprudencia de la scjn, tesis 159, página 131. Esta tesis jurisprudencial
igualmente ha desfilado por todas las compilaciones oficiales elaboradas durante el siglo pasado: Apéndice de 1954: tesis
346, página 656; Apéndice de 1965: tesis 90, página 164; Apéndice de 1975: tesis 89, página 146; Apéndice de 1985:
tesis 127, página 191; Apéndice de 1988: tesis 622, página 1060; y Apéndice de 1995: tesis 218, página 148.
84
Entre octubre de 1923 y junio de 1927 se registran 7 precedentes más. Después de este período se identificó un pre­
cedente de la Segunda Sala de 1945 (amparo en revisión 1035/45, de 16 de marzo), y dos más en la octava y novena
épocas (amparo en revisión 633/94, de 8 de agosto de 1994 [Segunda Sala] y 1334/98, de 9 de septiembre de 1999
[Pleno, Tesis P. LXIII/99, superada por la jurisprudencia del Pleno 39/2002]).
85
Así parece sugerirlo la existencia de tres precedentes en los años de 1922 y 1923, esto es, de forma previa al inicio de los
pronunciamientos abiertos o genéricos al respecto; precedentes en los que, de forma sustancial, se sostiene la procedencia
del amparo cuando junto con la privación de derechos políticos se controvierta una pena al estimarse violatoria de garantías
individuales (amparos en revisión resueltos el 24 de febrero y 11 de agosto de 1922, así como el 21 de septiembre de 1923).
86
Narváez, José Ramón, La defensa del municipio a partir de la Constitución de 1917, Instituto de Investigaciones Jurispruden­
ciales y de Promoción y Difusión de la Ética Judicial de la scjn, México, 2007, página 18. El autor refiere que en marzo de 1919,
según dio cuenta el diario Excélsior, el gobernador del estado de Puebla ordenó la disolución de diversos ayuntamientos por
considerar que las elecciones de las cuales surgieron no respetaron la ley electoral respectiva, ante lo cual los afectados
intentaron tanto la vía de las controversias constitucionales como la del juicio de amparo. En concreto, la tesis en comento
señala, en críptico lenguaje, lo siguiente: “Las disposiciones del artículo 14 constitucional, respecto de la retroactividad de
Temas de Derecho
Procesal Electoral
129
A partir de los extremos que implicaban las jurisprudencias indica­das,
habrían de presentarse al seno de la scjn una serie de criterios –recurrentemente– contradictorios durante la primera mitad del siglo pasado que,
como decimos, evidencian la falta de consenso para concretar el concepto
jurídico indeterminado “derechos políticos” y, consecuentemente, el alcan­ce
de la materia electoral para efectos de la tutela constitucional ofrecida
por el juicio de amparo.87
Así, uno de los primeros debates que se dieron consistió en dilucidar
si el amparo podría resultar procedente contra violaciones relacionadas
con el acceso y ejercicio del cargo, ya fuere de elección popular o por
designación de un cuerpo legislativo. Las posiciones de la scjn –actuando
en Pleno o por conducto de la Segunda Sala– oscilaron entre brindar
acceso (en 8 casos) y negarlo (en 28 ocasiones). Aunque la segunda
predominó, la corriente no se formalizó con la adopción de una tesis
jurisprudencial, como tampoco es posible advertir una línea argumentativa o hilo conceptual consistente en el período que comprende desde
marzo de 1924 hasta abril de 1949.
Efectivamente, la scjn dictaría diversas sentencias en las que se
acuñarían categorías normativas –por decir lo menos– sui géneris. Inicialmente el Pleno estimó, por mayoría de 7 votos, que procedía admitir
la demanda de amparo cuando se enderezara contra actos que “violan
la ley, no excluyen a las personas morales, ni a los derechos políticos; los cuales han sido tomados en consideración también,
por el Código Federal de Procedimientos Civiles, al decir: ‘que se presumen consentidos los actos del orden político, que
no hubieren sido reclamados en la vía de amparo, dentro de los quince días siguientes a la fecha de su ejecución’”. Amparo
administrativo en revisión. Presidente Municipal de Tehuacán. 18 de marzo de 1919. Mayoría de 5 votos.
87
Por ejemplo, González Avelar cita un caso de 1943 en el cual, pese a demandarse la vulneración del derecho de petición
(por la falta de pronunciamiento del colegio electoral de la Cámara de Diputados a una petición de que fuesen declaradas
nulas las elecciones en un distrito de Aguascalientes) el juez de distrito desechó de plano la demanda por interponerse
ante una omisión de un colegio electoral, y la scjn confirmó la decisión al considerar que el quejoso ejercitó un derecho
esencialmente político al solicitar la nulidad, por lo que la omisión de dar respuesta era un acto derivado del ejercicio de ese
derecho político: “En tales condiciones, la sala estimó ‘claramente aplicable’, la jurisprudencia definida de la Suprema Corte,
sobre que la violación de derechos políticos no da lugar al juicio de amparo. Queda con esta resolución en el ánimo, así
nos lo parece, una fuerte sensación de inconsistencia; porque bien vista el artículo 8o. Constitucional, que contiene una
indisputable garantía individual, al efecto de la sentencia de haber sido favorable al demandante, no tendría más alcance
que obligar a la Cámara de Diputados a responder, en un sentido o en otro, la pretensión del promovente. Y al desecharse
la demanda se le da la callada por respuesta, que es probablemente la forma más ostentosa, diría Octavio Paz, de ningunear
a un mexicano”. González Avelar, Miguel, La Suprema Corte y la política, 2a. edición, Coordinación de Humanidades de
la unam, México, 1994, página 151.
130
Temas de Derecho
Procesal Electoral
garantías político individuales, porque con ellos se priva al quejoso de la remuneración que debieran recibir y del cargo que tiene derecho a ejer­cer”,
configurándose la hipótesis comprendida “en la fracción I del artículo
103 de la Constitución”.88 El propio Pleno, ahora por mayoría de 6
votos, llegaría a la misma conclusión dos años después, al sostener que si
además de vulnerarse derechos políticos se conculcaban “derechos políticos
individuales, como es la privación de los sueldos a que tenga derecho el
agraviado, entonces cabe la concesión del amparo”.89
Sin embargo, en 1928 se rechazarían, por mayoría de 6 y 5 votos,
los esotéricos conceptos de “garantías político individuales” y “derechos
políticos individuales”, que entonces serían equiparados en la revisión
del criterio a la noción de “garantías individuales”, al considerarse que
no puede admitirse “que la suspensión del pago de los emolumentos
correspondientes a un cargo político, constituye violación de garantías
individuales, puesto que no es sino una consecuencia de la privación
del cargo político”.90 En este mismo sentido, en el segundo precedente
se puntualizó:
No es obstáculo para sostener la teoría que procede la pérdida de los emolu­
mentos, por parte de aquél a quien se priva del ejercicio de un derecho político,
pues siendo dichos emolumentos, consecuencia legítima de la función pública,
y no procediendo el amparo en cuanto al derecho de que emana, lógica y jurí­
dicamente, tampoco puede proceder en cuanto a sus efectos.91
A partir de que entraron en operación las reformas constitucionales
del 20 de agosto de 1928, las sentencias de la Segunda Sala de la scjn
se mantendrían en la misma línea de los últimos pronunciamientos del
Pleno, cuando menos hasta 1936.92 En este periodo se ventilaron contro­
Amparo administrativo. Revisión del auto de improcedencia. Aragón Raymundo y coagraviado. 28 de marzo de 1924.
Énfasis añadido. Amparo penal en revisión 774/26. Chávez J. Manuel y coagraviado. 19 de agosto de 1926.
90
Amparo administrativo. Revisión del auto que desechó la demanda. Zuno Salvador. 12 de junio de 1928.
91
Amparo administrativo en revisión 2936/28. Viena Manuel. 9 de noviembre de 1928.
92
Amparos administrativos en revisión 1448/28 (sin fecha de resolución en la publicación); 2452/29, de 16 de enero de
1930; 2251/29, de 18 de enero de 1930; 3309/28, de 26 de septiembre de 1930; 1155/28, de 30 de septiembre
88
89
Temas de Derecho
Procesal Electoral
131
versias del más variado signo: la deposición de un ayuntamiento,93 el
desafuero por parte de una legislatura94 y, sin mayor precisión, la pérdida
del cargo de diputado federal.95 En 1938 se presentó un asunto en sentido
contrario, sin que la tesis ofrezca mayor información para dilucidar si
en realidad se trata de un cambio de criterio o, como parece ser, de un
supuesto de hecho distinto de los que le precedieron, dado que se limita
a señalar que:
La fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, no es aplicable a los casos
en que autoridades diversas de las que ellas comprende, cesen a un individuo
determinado, en el empleo que desempeña; acto que si lesiona derechos polí­
ticos, también puede ser violatorio de derechos patrimoniales, y por tanto, no
es improcedente el amparo que se pida contra el cese.96
de 1930; 5640/35, de 21 de noviembre de 1935; 5636/35, de 28 de noviembre de 1935 (únicamente en este registro
se indica una mayoría de 4 votos); 5790/35, de 12 de diciembre de 1935; y 5789/35, de 4 de enero de 1936.
93
“Es improcedente el amparo que se endereza por los miembros de un Ayuntamiento, contra la deposición de sus cargos,
porque el derecho a desempeñar un empleo público como son los cargos concejiles y los de elección popular, constituye un
derecho político, en cuanto a que es una función inherente a la ciudadanía, atento lo dispuesto en los artículos 35, fracción
II, y 36, fracción V, de la Constitución Federal, supuesto que dichos preceptos claramente establecen que el desempeño de
los cargos de elección popular y concejiles, es una prerrogativa y una obligación del ciudadano”.
94
“El amparo sólo es procedente cuando se reclaman en él garantías individuales y no derechos políticos. Por otra parte, la
Sala no puede examinar la circunstancia de que los individuos que se constituyen con el carácter de diputados, para desaforar a
una persona, lo hicieron o no válidamente, pues esto sería tanto como proponer a la consideración de la Suprema Corte,
la validez de las elecciones o el resultado de las que se hacen de los poderes públicos. Lo contrario sería arrogarse la Suprema
Corte, funciones que corresponden a la autoridad legislativa y no al Poder Judicial. Con mayor razón es de tenerse en cuenta
la improcedencia del amparo, cuando el mismo quejoso alega que no son diputados los que han desaforado, pues en este
caso, son individuos particulares, es decir, personas que no tienen carácter oficial y que, por lo mismo, no son autoridades”.
95
“Cuando se presente el problema de juzgar sobre la constitucionalidad de alguna determinación de un cuerpo esencial­
mente político, como es la Cámara de Diputados al Congreso de la Unión, y consiste en la resolución por la cual se declara
que un diputado ha perdido su cargo, incuestionablemente que el asunto tiene un carácter exclusivamente político, si la
Cámara de Diputados no ha tenido otro propósito que el de tomar una medida que ha juzgado de este orden, para asegurar
el funcionamiento colectivo de ese cuerpo, y no ha tendido la medida, a finalidad otra que no sea esencialmente política,
por lo que el Poder Judicial de la Federación, no podría, sin sustituirse al criterio político de la mayoría de la propia Cámara
de Diputados, examinar el problema constitucional que se le presenta. En la constitución y funcionamiento de estos cuerpos
colegiados, domina esencialmente el carácter político, y todas las apreciaciones que sobre el particular hagan, no pueden ser
examinadas sino sustituyendo un criterio político a otro, o confirmándolo; por lo mismo, no se trataría de resolver problema
alguno verdaderamente constitucional, sino de examinar las apreciaciones que en ejercicio de su soberanía, haga la Cámara en
cuanto a los obstáculos que encuentre para desarrollar una labor eminentemente política, razón por la cual, debe desecharse
la demanda que en contra de resoluciones de esa índole se pidan, pues resultaría inútil tramitar un juicio cuya materia no es
de la competencia del Poder Judicial de la Federación”.
96
Amparo administrativo en revisión 7167/37, de 12 de enero de 1938. Lo único que se deduce, a la luz de lo previsto en el
artículo 73, fracción VIII, de la Ley de Amparo, es que no se trató de una resolución o declaración realizada en ejercicio de una
132
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Los siguientes 12 precedentes, que se presentaron entre 1940 y
1943,97 continuaron sosteniendo la improcedencia del amparo y de ellos
cabe resaltar dos tesis. La primera parece estar referida a un regidor a
quien el gobernador respectivo le desconoció el carácter de electo y le
impidió tomar posesión del cargo, según el reclamo, sin base normativa
en que se sustentara el rechazo a ocupar el cargo representativo.98 La
segunda tesis surgió con motivo de un amparo enderezado contra la
disolución de un ayuntamiento en San Luis Potosí,99 en la que si bien
se rechaza la idoneidad del juicio de garantías, abiertamente se sugiere
que los accionantes pueden reclamar el pago de sus emolumentos a
través de la vía civil.100
El criterio de la improcedencia se interrumpiría en julio de 1945,
con la resolución de 4 juicios de amparo en los cuales, por unanimidad
de los integrantes de la Segunda Sala de la scjn, se retomó el concepto
de “derechos políticos individuales” que veinte años antes empleara el
Pleno. De nueva cuenta, en estos amparos se sostuvo que la privación
facultad soberana o discrecional constitucionalmente reconocida a nivel federal o estatal, proveniente del Congreso Federal o
de alguna de sus Cámaras, ni de las legislaturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes.
97
Amparos administrativos en revisión 800/40, de 29 de abril de 1940 (mayoría de 3 votos); 8317/40, de 25 de
septiembre de 1941; 4008/41, de 29 de octubre de 1941 (mayoría de 4 votos); 7801/41, de 29 de julio de 1942
(mayoría de 3 votos); 4284/42, de 15 de octubre de 1942; 24/42, de 15 de enero de 1943; 140/43, de 2 de julio de
1943 (mayoría de 3 votos); 2561/43, de 8 de julio de 1942; 2834/43, de 12 de julio de 1943; 146/42, de 26 de julio
de 1942; y 2414/43, de 28 de julio de 1943.
98
“Si se reclama en el amparo que el gobernador de un Estado desconoció expresamente, sin fundamento legal alguno, la
elección del quejoso, como regidor por un ayuntamiento, y consta de autos que el quejoso no llegó a tomar posesión del
cargo, no puede decirse que se haya privado de derechos que no sean netamente políticos, por lo que es claro que el amparo
no procede, conforme a la jurisprudencia definida de esta Suprema Corte de Justicia, que ha establecido que tales derechos
no constituyen garantías individuales”.
99
Así se advierte de una diversa tesis obtenida del mismo amparo administrativo en revisión 7801/41: “Ayuntamientos,
disolución de los”. 5a. Época, Semanario Judicial de la Federación, tomo LXXIII, página 2516. Número de registro: 326122.
100
“De acuerdo con los artículos 9o., fracciones I y II, y 10, fracción III, de la Constitución Política del Estado de San Luis
Potosí, son prerrogativas de los ciudadanos: votar y ser votados para los cargos de elección popular, es obligación de los mismos
desempeñar los cargos para los que fueron electos y el derecho a percibir emolumentos, es accesorio al desempeño del cargo; de
tal manera que tiene el derecho de cobrarlos quien haya desempeñado el mismo, y viceversa, carece de ese derecho, quien
no lo haya hecho, no obstante que debió haberlo desempeñado. Ahora bien, esto no prejuzga sobre la responsabilidad civil
en que incurran las autoridades que disuelvan un Ayuntamiento, por lo que concierna a la privación de los emolumentos
inherentes a la prestación de las funciones, que pierdan las personas titulares de esos cargos, pues si bien la vía de amparo
no es el medio apto para reclamar esa privación de emolumentos, esto no quiere decir que el interesado, si lo juzga conve­
niente, no pueda demandar el pago de la indemnización de daños y perjuicios de carácter patrimonial que pudieran haberle
ocasionado las autoridades responsables”.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
133
de los sueldos estaba contenida en la categoría de los “derechos políticos
individuales”, mismos que eran de naturaleza diversa de los simples
“derechos políticos”, por lo que se abría la posibilidad de conceder el
amparo.101 Empero, seis meses después la propia Segunda Sala cambiaría
de parecer, cuando resolvió por mayoría de 3 votos que:
No es el Poder Judicial Federal el avocado a conocer, a través de la vía de am­
paro, de los problemas que se suscitan con motivo de la remoción de funcionarios
que desempeñan cargos de elección popular, aun tratándose de los derechos
patrimoniales que de tales cargos se derivan.102
La Segunda Sala, por unanimidad de votos, volvió a cambiar su
criterio poco más de un año después, al insistir que la vulneración de
“derechos políticos individuales” (como la “privación de los sueldos a
que tenga derecho el agraviado”) era un supuesto de excepción a la
regla de la improcedencia del amparo. No obstante, la argumentación
sería ampliada con el razonamiento de que –conforme el artículo 115
constitucional– las funciones desempeñadas por los integrantes de los
ayuntamientos son esencialmente administrativas, aunque en ciertos
casos pueden ser políticas, lo cual implicaba que la controversia debía
analizarse “detenidamente” y no juzgarse a priori, por no tratarse de una
causa de improcedencia manifiesta e indudable.103
En 1948 y 1949, ya sea por mayoría o por unanimidad de votos,
la Segunda Sala de la scjn retomaría la senda de la improcedencia
en aquellos casos en los cuales se promovieron juicios de amparo con
motivo de la destitución o suspensión de integrantes de ayuntamientos,
como presidentes municipales y regidores. En sus sentencias, la Sala
Amparos 1545/45 y 2399/45, de 7 de julio; 8726/44, de 14 de julio; y 4321/44, de 21 de julio. Con estos prece­
dentes se conformaría la tesis “Ayuntamientos, cese de los regidores de”. 5a. Época, Semanario Judicial de la Federación,
tomo LXXXV, página 148.
102
Amparo administrativo en revisión 8847/45, de 21 de febrero de 1946. En el mismo sentido, aunque unos cuantos
días antes, el amparo en revisión 9047/45, de 1o. de febrero de 1946, que fue resuelto por unanimidad de 5 votos. En el
primer asunto citado, el Ministro Franco Carreño votó en contra, para después ser relator o ponente en el que fue resuelto
por unanimidad.
103
Amparo administrativo en revisión 1439/47, de 22 de marzo de 1947.
101
134
Temas de Derecho
Procesal Electoral
consideraría que esta clase de actos, así como sus consecuencias, únicamente implicaban “el desconocimiento de derechos políticos de sus
titulares”104 o eran “meramente políticos”,105 sin que la privación de los
emolumentos respectivos condujera a una conclusión contraria, ya que
éstos “son consecuencia legítima de la función política” o “pública”.106
Como puede advertirse, las dubitaciones de la scjn se centran en
si la suspensión o destitución de un cargo incide exclusivamente en los
derechos políticos de los afectados –en tanto que se trata del ejercicio
de una prerrogativa ciudadana, que no necesariamente tiene un origen
electivo como título legítimo–107 o si, por el contrario, repercute en el
ámbito tutelado por el artículo 103, fracción I, de la cpeum –pues una
vez designado o electo, e iniciado en el cargo, surgen derechos no políticos como los emolumentos y la garantía a la estabilidad en el cargo–.108
Relacionada con esta problemática se encuentra otra, que consiste
igualmente en determinar el alcance de la jurisprudencia del juicio de
amparo respecto de violaciones a derechos políticos, en la que la Segunda
Sala estimó que la tesis jurisprudencial sólo se refería a aquellos actos
ejecutados en el ejercicio de “una facultad soberana y no limitada”.109
Sin embargo, con posterioridad el alcance de la jurisprudencia sería
ampliado, explícita o implícitamente, al considerarse que la improcedencia operaba no sólo cuando las autoridades gozaran de facultades
soberanas o discrecionales en materia de derechos políticos, “sino en
términos absolutos”.110
Amparo administrativo en revisión 6447/47, de 14 de enero de 1948. Mayoría de 3 votos.
Amparo administrativo en revisión 989/48, de 30 de agosto de 1948. Mayoría de 3 votos.
106 Amparos administrativos en revisión 8505/47, de 31 de marzo de 1948, y 8577/48, de 30 de abril de 1949. En ambos
casos, los asuntos se resolvieron por unanimidad de 5 votos.
107
En este sentido, los amparos en revisión 3374/25 (la publicación no contiene fecha de la resolución) y 224/34, de
3 de marzo de 1934.
108
Cfr. Amparos en revisión 5909/34, de 5 de agosto de 1936, y 5850/36, de 26 de noviembre de 1936. De hecho,
este último precedente sostiene de manera categórica: “Los derechos a desempeñar cargos públicos, no son políticos y, por
tanto, el amparo es procedente contra la privación de aquéllos”.
109
Amparo en revisión 381/38, de 1o. de junio de 1938. Unanimidad de 4 votos. En el mismo sentido: Amparo adminis­
trativo en revisión 8711/36, de 5 de abril de 1937. Unanimidad de 5 votos.
110
Los ya citados amparos en revisión 9047/45 y 8847/45, de 1o. y 21 de febrero de 1946, respectivamente, resueltos
primero por mayoría de votos y después por unanimidad. También, por extensión de lo que debe entenderse por derechos po­
líticos, cfr. Amparos en revisión 965/46, de 30 de marzo de 1946 (que versa sobre una controversia en la cual el Partido
104
105
Temas de Derecho
Procesal Electoral
135
Carrillo Flores111 da cuenta de otra línea argumentativa que se presentó durante la primera mitad del siglo XX y que también se pronuncia
a favor de limitar el alcance de la improcedencia del amparo respecto
de derechos políticos. En los casos en que se diera una remoción o desti­
tución de un funcionario, la scjn optó por centrarse en el respeto a las
formalidades del procedimiento que, conforme a la ley, debía seguirse
para separar al funcionario de su cargo, independientemente de si el
ejercicio del mismo tenía en su origen un carácter netamente político.
Según este criterio,
[c]uando en el amparo se reclaman derechos políticos, si el quejoso no puede
ser privado de ellos sino mediante un procedimiento previo estatuido por la ley
que rige tales derechos, no es el caso sobreseer sino de entrar a estudiar el fondo
de la cuestión a fin de resolver si el acto reclamado es o no constitucional.112
Lo anterior habría de sustentarse, con algunas variaciones menores
en su justificación, en al menos 7 ocasiones entre los años de 1934 y
1947.113
Ante este escenario de criterios ambivalentes –por no decir contra­
dictorios–, en la Escuela Nacional de Jurisprudencia se realizó un esfuer­
zo de sistematización y simplificación por parte del profesorado. Como
Liberal Nuevoleonés y otros solicitaron la nulidad de votos ante el Congreso del Estado de Nuevo León) y 1916/49, de 22
de abril de 1950 (promovido por el Partido Fuerza Popular con motivo de la cancelación de su registro, que estimó inconsti­
tucional debido a una inexacta aplicación de la ley electoral federal). Éste último asunto fue resuelto por mayoría de 4 votos.
111
Carrillo Flores, Antonio, La defensa jurídica de los particulares frente a la administración en México, Porrúa, México,
1939, página 178. Con motivo de analizar la doctrina de las cuestiones políticas, su aplicación en México y el período en
que tuvo influencia la tesis de la incompetencia de origen, este autor indica en nota al pie: “Sin embargo, en la más reciente
jurisprudencia de nuestra Suprema Corte se advierte una tendencia en sentido contrario cuando se establece que ‘aun
tratándose de derechos políticos si la ley que los concede señala un procedimiento para su privación y no se cumple con
él, hay violación de garantías’. En otras palabras, estas ejecutorias aceptan que la violación de derechos políticos puede –al
menos en ciertos casos– reclamarse en amparo, que es lo que tradicionalmente se había rechazado”. La transcripción que
realiza quien fuera Magistrado fundador del Tribunal Fiscal de la Federación no coincide, en su literalidad, con alguna de las
que nos ha sido posible identificar en el ius 2010, por lo que asumimos que se trata de un caso diverso.
112
Amparo 4064/34, de 26 de octubre de 1934.
113
Además del citado en la nota inmediata anterior, cfr. Amparos en revisión 4929/34, de 16 de julio de 1935; 990/36,
de 30 de marzo de 1936; 2091/36, de 11 de junio de 1936; 3813/37, de 18 de agosto de 1937; 5828/37, de 15 de
marzo de 1938; y 1141/47, de 19 de abril de 1947.
136
Temas de Derecho
Procesal Electoral
es posible constatar en los apuntes de clase de la época, al impartir la cátedra de garantías y amparo se intentó ofrecer al alumnado un esquema
inteligible sobre la procedencia del amparo por violaciones relacionadas
con derechos políticos.
Mariano Azuela Rivera,114 en la clase impartida el 20 de mayo de
1932, expuso que la jurisprudencia de la scjn en materia de derechos
políticos había pasado por tres fases. La primera, cuando sostuvo “la tesis
general de que el amparo no procede por violación a derechos políticos”.
La segunda tendría lugar cuando se abrió la puerta del amparo para
conocer de litigios que comprendían violaciones a derechos políticos y,
al mismo tiempo, un “perjuicio de derechos de carácter patrimonial”,
en cuyo caso el juicio de garantías debía admitirse para examinar, en
el fondo, “si hay o no violación de derechos individuales”. Finalmente,
en la tercera fase
se considera que siendo los derechos patrimoniales inherentes al cargo acceso­
rios con relación al derecho político principal, la improcedencia del amparo
se hace extensiva al amparo respecto de violación del derecho patrimonial
derivado de aquél y, en consecuencia, el amparo debe desecharse cualquiera
que sea el carácter del derecho cuya violación se invoca.
Empero, en la clase del 16 de mayo, el maestro, quien años después
sería designado Ministro de la scjn, advertía:
todavía la jurisprudencia de la Corte no ha adquirido un carácter definitivo por
lo que se refiere a esta cuestión. La tesis general de que el amparo [no]
procede por violación de derechos políticos no ha sido objeto de una precisión
satisfactoria. Esta última tendencia […] todavía no ha adquirido el carácter de
jurispruden­cia, sino que existen ejecutorias aisladas que la acusan.
Azuela Rivera, Mariano, Garantías, 3a. reimpresión de la edición de 2005, scjn-Benemérita Universidad Autónoma de
Puebla, México, 2009, de la página 296 a la 302. En el estudio introductorio, a cargo del Ministro José de Jesús Gudiño
Pelayo, se precisa que la versión de apuntes publicada corresponde al año 1932 y advierte que sólo se publica en ese volumen
la parte relativa a las garantías individuales.
114
Temas de Derecho
Procesal Electoral
137
Por su parte, años después, al explicar las fracciones VII y VIII de
la Ley de Amparo, Vicente Peniche López115 señalaría que
La Corte llegó a decir que [el amparo] no procede en materia política, y luego
que cuando se reclama un derecho político pero unido a un derecho público
indi­vidual, entonces sí se debe admitir el amparo. Actualmente ha estructurado
esta nueva tesis: no hay amparo político ni aun cuando venga cogido de la mano
con un derecho público individual, porque éste es un derecho accesorio del dere­
cho político. Sin embargo, la Corte redondeando sus doctrinas sobre el derecho
político dice: en todos los casos en que para quitarle a una persona un destino
(sic) exista una ley reglamentaria que impida que el despojo se verifique de
manera violenta y sea obligatorio seguir un determinado procedimiento, un
juicio para despojarla, en ese caso lo que la Corte va a hacer es protegerla para
que se acate esa ley que estructura la forma de perder el cargo que se tiene.
De manera similar, en la primera mitad de la década de los cuaren­
ta, Alfonso Noriega Cantú expuso el tema a partir de identificar seis
“momentos” en el tratamiento de la cuestión por parte de la scjn.116 El
primero identificado con la improcedencia del amparo respecto de los
derechos políticos, porque éstos “no son derechos patrimoniales, no
son derechos que pueden ser materia de una controversia judicial”. El
segundo lo relaciona “cuando la Corte se da cuenta de que junto con
Peniche López, Vicente, Garantías y amparo, 3a. reimpresión de la edición de 2006, scjn-Benemérita Universidad Autó­
noma de Puebla, México, 2009, de la página 184 a la 189. En las páginas iniciales se indica que los apuntes corresponden
a una versión de 1929, lo que evidentemente es un error, pues en los mismos se analiza la Ley de Amparo de 1936, por
lo que el período en que fueron tomados se ubica entre 1936 y 1952 (año de su muerte). Esto además sería congruente
con la referencia que se hace al criterio de la Segunda Sala de la scjn, relativo a que procede el amparo contra la remoción de
cargos políticos si la ley reglamentaria aplicable prevé un procedimiento para ello, que empezó a sostenerse hasta bien entrados los
años treinta del siglo pasado, conforme la información consultada y que hemos precisado líneas arriba.
116
Garantías y amparo. Cátedra a cargo del Sr. Lic. Alfonso Noriega Cantú, versión taquigráfica de José Muñoz Jr., página
276. En la versión mimeografiada consultada no se precisa el año de su elaboración ni el curso en el que fueron tomados
los apuntes; sin embargo, con anotación manuscrita de quien fuera propietario de estos apuntes, se lee: “R. Caraza. E. N.
de Jurisprudencia. 1944”. Algunos fragmentos contenidos en estos apuntes se conservarían sin variaciones sustanciales
cuando fueron posteriormente recogidos en las Lecciones de amparo, aparecidas por primera ocasión en 1975, empero,
el autor ya no mantendría la reconstrucción de los criterios en los términos aquí descritos. Cfr. Noriega, Alfonso, Lecciones
de amparo, 6a. edición, revisada y actualizada por José Luis Soberanes Fernández, Porrúa, México, 2000, t. I, de la
página 509 a la 513.
115
138
Temas de Derecho
Procesal Electoral
los derechos políticos se pueden violar otras garantías constitucionales,
por lo que no cabe desechar de plano el juicio de amparo”, sino que
el juzgador debe “analizar si ha habido violación de otra garantía y en
caso afirmativo conceder la protección de la Justicia Federal”. El tercer
momento, consecuencia del anterior, precisa que “cuando al lado de la
privación de un derecho político se prive al particular afectado, de un
derecho patrimonial y éste es el sueldo […] se concede el amparo respecto del sueldo pero no en lo que se refiere al cargo”. El cuarto “paso”
ocurriría en el momento en que la scjn advierte que “ha sentado una
teoría de lo principal y lo accesorio, que lo primero es el puesto político
y lo accesorio, los sueldos; y es antijurídico que sea improcedente por lo
principal y procedente por lo accesorio”, lo que la conduciría a rectificar
el criterio que venía sustentando y, consecuentemente, a decantarse
por la improcedencia del juicio.117 La siguiente fase se consigna en los
apuntes consultados en los siguientes términos:
Pero da un paso más la jurisprudencia en este espíritu de definir la cuestión y
sostener esto que es utilísimo para elaborar una teoría general de la proceden­
cia del amparo en materia de derechos políticos, al estudiar un caso especial
que se planteó en México con motivo de un cambio de tutela política y hubo
necesidad de desaforar a algunos dipu­tados. Muchos de éstos pidieron amparo
y la Corte sentó una nueva teoría en esta materia. Dijo la Corte: se ha privado a
algunos diputados de su representación, por la propia Cámara. La Cámara
de Diputa­dos es un órgano político por excelencia; la integración de la Cámara de
Diputados es eminentemente política y sus resoluciones para definir la inte­
gración de dicho órgano, son también esencialmente políticas. Por lo tanto, la
Suprema Corte, que constituye el Poder Judicial, no puede estudiar, a través
del juicio de amparo, las violaciones que pudiera haber en la aplicación de un
criterio político, por lo tanto, el Poder Judicial no puede sustituirse al criterio
político de las autoridades políticas del país, y sería indebido a todas luces el
que la autoridad judicial se inmiscuyera en asuntos de este carácter.118
Garantías y amparo…, op. cit., de la página 276 a la 277.
Ibid., de la página 277 y 278.
117
118 Temas de Derecho
Procesal Electoral
139
El último “paso”, para Noriega Cantú, lo constituiría la procedencia
del amparo en aquellos casos que, pese a estar involucrado un derecho
político, se aduzca la violación a los “los procedimientos necesarios”,
previstos en la ley, para privar a un ciudadano del cargo público que
ostente.119
González Avelar, a quien se debe un completo estudio de los criterios
de la scjn en la materia durante la quinta época (que abarca de junio de
1917 a junio de 1957, “la más rica en cuanto a información acerca de
cada caso”, se lee en la advertencia), concluiría en La Suprema Corte y la
política, publicada por primera ocasión en 1979, que contrariamente a lo
que suele creerse, la scjn ha ventilado en numerosas ocasiones, “asuntos
de naturaleza acusadamente política”, a pesar de las limitaciones del
juicio de garantías, al cual han acudido los quejosos
porque los mismos jueces federales no han clausurado nunca de manera categó­
rica, al menos hasta ahora, la posibilidad de intervenir en este tipo de materias.
Y no, ciertamente, porque hayan ignorado o hecho a un lado las prescripciones
de la Ley de Amparo […] sino porque muchas veces en la forma en que dichos
asuntos políticos se presentan, aparecen también conceptos de violación que
se refieren a las garantías individuales.120
A juicio del constitucionalista, el análisis de 77 sentencias evidencia
que la scjn se negó categóricamente a intervenir en asuntos electorales,
pero sí se mostró dispuesta a examinar casos en los cuales se comprometía la condición de un funcionario electo democráticamente, a costa
de actuar “en muchas ocasiones pragmática y no dogmáticamente, bajo
Ibid., página 278.
González Avelar, Miguel, op. cit., página 161. A diferencia de la disección que aquí hemos optado por realizar (que
pretende alinear criterios a partir de los precedentes contenidos en las tesis publicadas en el ius 2010, con independencia de
alguna otra circunstancia), el análisis de González Avelar toma como base las sentencias publicadas en el Semanario Judicial
de la Federación durante el periodo indicado, las cuales son clasificadas en grandes grupos: los municipios, los legisladores
estatales, los “jueces ante los jueces”, los gobernadores y los diputados federales. Por tanto, la visión ofrecida en La Suprema
Corte y la política, es mucho más rica y llena en matices que la que aquí hemos elaborado.
119
120
140
Temas de Derecho
Procesal Electoral
la consideración de circunstancias concretas para resolver en sentido
favorable o adverso a los quejosos”.121
En otras palabras, durante este período la aplicación del concepto
“derechos políticos” y expresiones similares estuvieron sujetos a las más
variadas interpretaciones, revelándose una amplísima discrecionalidad
por parte de los operadores jurídicos, en el que entraban en juego, de
forma notable, las percepciones particulares del juzgador, de lo que
debía o no permitirse en una situación concreta, pese a que su convicción respecto de la idoneidad del amparo en temas políticos se ajustara
al criterio jurisprudencial de la improcedencia. Esta afirmación puede
constatarse con lo relatado por Vicente Peniche López durante el curso
de Garantías y amparo de 1944 en la Escuela Nacional de Jurisprudencia.122
En estos apuntes, es posible encontrar afirmaciones como las siguientes:
Como la Suprema Corte de Justicia, como el Poder Judicial es de todos los
Poderes el más débil, como el Poder Judicial vive únicamente de la majestad
de sus fallos, de la moral, del respeto que inspiran sus fallos, es sumamente
peligroso llevar a la Corte a terrenos arenosos como son los políticos, haciendo
que pierda la veneración de nuestro pueblo […]
Vamos a tratar de fundamentar los puntos de vista que a mi juicio son los
pertinentes en esta materia. El artículo 14 no protege los derechos políticos, si
admitiéramos que el artículo 14 contiene una garantía de audiencia, del debido
proceso legal, de un juicio con sus formas esenciales y demás requisitos a que
se contrae el artículo 14, si todo eso fuera cierto, convertiríamos a la Supre­
ma Corte en el gran elector, pasaríamos la vida del Estado sometiendo esos
derechos políticos a la secuela lenta, jurídica y despaciosa que caracteriza la
afectación de los derechos que pertenecen a la primera categoría, a la categoría
de los derechos privados. No quiere decirse con esto de ninguna manera que
los derechos políticos no deben de ser protegidos, que los derechos políticos
Ibid, página 75.
Universidad Nacional de México, Escuela Nacional de Jurisprudencia, Apuntes de garantías y amparo, cátedra del Lic.
Vicente Peniche López (Curso de 1944), versión taquigráfica de J. de Lara, México, df.
121 122
Temas de Derecho
Procesal Electoral
141
deben de ser hollados o que no existan, lo único que se infiere es una actitud de
no convertir a la Suprema Corte de Justicia, dispensadora de la protección que
le merecen las garantías individuales en un órgano que pierda la respetabilidad
si se sustenta su acción del campo de la política, la acción es completamente
conservadora123
Pero también se da cuenta de dos casos resueltos por Peniche López
en sus años como juez de distrito en el estado de Yucatán,124 que pese a
tener evidente contenido político-electoral, en su momento determinó
entrar al fondo de los mismos y conceder la protección de la justicia
federal. Respecto de uno reconocería, en la decisión, cierto carácter
arbitrario (pero “moral”, atajaría), y del otro, justificaría su actuación
como necesaria para defender las “instituciones democráticas” del país.
A continuación se reproduce la versión taquigráfica consultada:
El amparo es una institución hermosa, que no debe servir por parte de quien la
ministra, para estorbar las actividades, ni deben dejar las Autoridades de tomar
en cuenta lo que es: el último recurso que tienen las personas para pedir la
revisión de las arbitrariedades que cometen las autoridades.
Sucede a veces que el amparo es empleado como arma política y esto es muy
peligroso. Yo tuve que renunciar a mi cargo de Juez de Distrito por la situación
Ibid., t. I, página 194, y t. II, de la página 530 y 531.
Su actuación como juez de distrito se desarrollaría durante los dos primeros años de vigencia de la cpeum (1917-1919).
Musacchio, Humberto, Diccionario Enciclopédico de México, Andrés León Editor, México, 1990, t. tercero, página 1518.
Este apunte biográfico coincide con la referencia contenida en los apuntes transcritos, por cuanto el maestro menciona que
las sentencias de la scjn que confirmaron las que en su oportunidad emitió como juez, se encuentran en los tomos dos o tres
del Semanario Judicial de la Federación. En el homenaje celebrado con motivo del fallecimiento de Vicente Peniche López, Felipe
López Rosado recordaría que: “Años después de su graduación en 1914 Peniche inició una viril gestión en el Juzgado de Distrito
de Yucatán. Inyectó a la actividad juzgadora un arrojo inusitado e hizo tremolar el amparo como bandera de los derechos
humanos. No es por nada que el maestro haya recordado siempre con orgullo sus años de Juez de Distrito en el Estado
[…] Las pasiones desatadas por la Revolución, que precisamente hizo su entrada triunfal en el Estado de Yucatán por esos
años; la efervescencia política señoreando de un extremo a otro la República; estremecida la Península por un nuevo orden
de cosas que se impuso a manotazos descompasados, al maestro Peniche López con sólo valentía y con intuición de juez
hizo vivir inmaculada a la más mexicana de nuestras instituciones; se enfrentó a los pode res desordenados; hizo respetar
al vencido y puso equilibrio en los ámbitos de su jurisdicción; iluminó en verdad, las tinieblas de esos años. Su actuación
como héroe local, sin embargo, rebasó los límites de su Estado por vuelo caudal de su intención”. López Rosado, Felipe,
“Homenaje a la memoria del Dr. D. Vicente Peniche López”, Revista de la Facultad de Derecho, núm. 7, julio-septiembre
de 1952, t. II, página 276 y 277.
123 124
142
Temas de Derecho
Procesal Electoral
en que me colocaron los acontecimientos políticos en mi provincia. Mi actua­
ción como Juez de Distrito estorbaba los propósitos del señor Gobernador,
Felipe Carrillo Puerto, y éste hizo gestiones en la Ciudad de México para que
se me sacara del Estado de Yucatán para poder hacer elecciones en favor de
sus gentes. Estas gestiones habían fracasado, y en alguna ocasión recibí del
Lic. Manuel Aguirre Berlanga, una carta a nombre del señor Presidente de la
República, llamándome a la Ciudad de México para que fuera Procurador; pero
yo comprendí que querían sacarme del Estado porque estaba molestando a
Carrillo Puerto. Por mi situación, joven y sin compromisos, no acepté el puesto
que me ofrecía el señor Carranza. Conservo aún la carta del Lic. Aguirre Berlan­
ga, Secretario de Gobernación y ahora es el Presidente de la Asociación de
Constituyentes. Recuerdo que ni contesté la carta y un día recibí un telegrama
diciéndome: tal fecha dirigí a usted carta a nombre del Presidente. Pero tam­
poco contesté, y un día recibí un telegrama de la Suprema Corte de Justicia,
en donde me ordenó que pasara a Campeche. Me decía poco más o menos
que la Suprema Corte de Justicia había acordado pasara a hacerme cargo del
Juzgado de Distrito de Campeche por un mes. Inmediatamente comprendí que
mi cambio lo hacían con objeto de dar tiempo a que pasaran las elecciones
para hacer el fraude que quería el Gobernador. Respuesta: mi renuncia. El Juez
que estaba en Campeche vive aún, es el viejo Alomía. La Corte, viendo que
renuncié, me contestó que esperara que llegara el substituto; entonces Carrillo
Puerto, viendo que su maniobra se le venía abajo, cambió la Ley Electoral en el
sentido de que los Diputados salientes serían los que calificarían la elección de
los entrantes. Esto era inaudito, era una arbitrariedad y una violación a la Ley,
porque en ninguna parte se ha visto que los diputados salientes califiquen las
elecciones de los entrantes.
Como la Corte me había dicho que me quedara al frente del Juzgado mientras
llegaba mi substituto, mi último acto fue de escarmiento para aquellos señores.
Entonces los de la oposición pidieron amparo por aquella ley que deshacía el
sistema democrático de la Constitución. Los amparé a todos y suspendí la Ley
nueva y las elecciones se verificaron conforme a la Ley derogada. Una cosa
arbitraria, pero moral y la oposición ganó las elecciones y como diputados
Temas de Derecho
Procesal Electoral
143
entraron los enemigos del Gobernador. El Jefe de las Operaciones se me pre­
sentó preguntándome qué hacía. Le contesté que vigilara [sic] el orden porque
trataban de alterarlo. Se dio el caso de que un Gobernador tuviera de enemigo
a la Legislatura. Ya una vez que pasó esto, llegó mi substituto. Yo comprendí
que lo que hice era objetable; sin embargo, como pueden ustedes verlo en el
tomo 2 y 3 del Semanario Judicial, los fallos que dicté fueron confirmados por
la Corte. Yo creo que también la Corte se vio en un caso difícil y no le quedó
otro remedio que aprobar lo hecho.
[…]
Otro caso famoso: cerca de Mérida hay una población que se llama Uxmal y
allí había un lío enorme, un conflicto de lucha por apoderarse del Municipio los
partidos políticos. El Gobernador, queriendo favorecer a un grupo, un día cesó a
todo el Ayuntamiento y designó a otras personas en su lugar. El Ayuntamiento
cesado pidió un amparo y yo se lo concedí; evité que se desconociera la función
democrática del pueblo y la entrada de los nombrados y un buen día, Mérida
se llena de indios; se verificaba una manifestación tumultuosa emanada de la
popularidad del Juez de Distrito; habían ido a darme las gracias. Naturalmente
se convirtió en una acusación contra el Juez de Distrito de parte del Goberna­
dor. A mí se me acusaba, no por el público, sino por las autoridades; un día el
Gobernador, otro el Jefe de las Operaciones y así sucesivamente, pero un día,
la Corte me llamó y me dijo: hay doscientas acusaciones contra ti, necesito
saber cómo andas. Hay [sic] están las acusaciones y te doy quince días para
que te sinceres. El Pleno de la Corte, en una sesión secreta, trató mi caso y le
fui dando en cada uno de ellos las explicaciones que tenía, negando los cargos
falsos que se me hacían. No quiero decirles a ustedes por un acto de vanidad,
justificada en aquélla época en que era joven, que la Corte condenó a las Au­
toridades de Yucatán porque me absolvió, sino que la Corte pidió al Presidente
de la República el cambio del Jefe de las Operaciones.125
Más allá de la ausencia de criterios judiciales claros, que precisaran
con nitidez el alcance de protección del juicio de amparo en las contro Apuntes de garantías y amparo (1944), op. cit., t. I, de la página 50 a la 52 y de la 56 a la 57.
125
144
Temas de Derecho
Procesal Electoral
versias que se han indicado, así como de los ocasionales pronunciamientos de fondo en aquellos amparos en los cuales los juzgadores estimaron
indispensable corregir una injusticia, en el foro se fue consolidando la
preferencia por excluir al pjf de las controversias políticas,126 dado el
carácter nocivo de su vinculación de éstas con los tribunales,127 y por
considerar, con carácter general, que los derechos políticos eran “no
justiciables”.128 También abonó en esta consolidación una especie de
pesimismo antropológico por parte de aquellos que, allende el debate
jurídico, advertían un escenario nacional carente de condiciones para
la defensa jurisdiccional de los derechos políticos, cuya existencia como
derechos subjetivos era percibida más aparente que real, esto es, que su
exigibilidad difícilmente iba más allá del texto en el cual se encontraban
recogidos.129 Baste para ilustrar la sensación de incredulidad imperante,
lo expresado por tres profesores universitarios a sus alumnos. Por un lado,
el propio Peniche López, otrora defensor de la regularidad constitucional
como juez de distrito, aleccionaba a su clase, casi tres décadas después
de su paso por la judicatura federal, con lo siguiente:
126
En los apuntes de Azuela Rivera se encuentran frases como las siguientes: “El sentir del maestro es que no es conveniente
que el Poder Judicial de la Federación examine problemas derivados de carácter netamente político” o “en opinión del Lic.
Azuela, hay una consideración práctica que conduciría a evitar la procedencia del amparo por violación de tales derechos: los
inconvenientes que suscitaría la intervención de la justicia federal para examinar la legalidad de actos meramente políticos.
Parece que en este caso el amparo no tendría el carácter de juicio en que se examina una cuestión judicial, sino que adquiriría
un aspecto netamente político”. Azuela Rivera, Mariano, op. cit., página 299 y 302.
127
En este sentido se encuentran los apuntes de las clases de Derecho constitucional de otro Azuela Rivera (Salvador): “La
experiencia revela que es nocivo que los tribunales tengan una conexión con esta materia, que es perjudicial que los tribu­
nales se encarguen de esta clase de asuntos. Se habla de crear tribunales especiales de carácter electoral, y de fortalecer a la
ciudadanía por medio de la organización ciudadana, de partidos políticos, por acciones de la prensa, etcétera. La ciudadanía
organizada puede hacer que sus dictados se respeten. Es absurdo quererla corregir con declaraciones teóricas, con textos
legales sin contenido”. Azuela Rivera, Salvador, Curso de Derecho constitucional, scjn-Benemérita Universidad Autónoma
de Puebla, México, 2009, página 282 y siguiente. En la edición se indica que los apuntes corresponden al año de 1950.
128
Peniche López, Vicente, Garantías y amparo (2009), op. cit., página 185 y siguiente.
129
Resulta revelador el título del epígrafe con el cual Lanz Duret, en su obra clásica publicada por primera ocasión en 1931,
analiza el sistema electoral de nuestro país: “El fracaso del sufragio en México”. En el desarrollo del apartado, se encuentran
afirmaciones como la siguiente: “Después de estas desacertadas doctrinas y de la mentira convencional en que hemos vi­
vido concerniente al sufragio; doctrina y mentiras que han prevalecido en México durante la vigencia de las Constituciones
de 57 y la actual, a nadie ha podido sorprender el desastroso resultado obtenido de transformar el régimen escrito en la
Constitución, o sea el de un gobierno democrático y representativo, en un gobierno personal con todos los ribetes de una
dictadura sin limitaciones ni frenos”. lanz duret, miguel, op. cit., página 90.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
145
Evidentemente sería ideal en México que hubiera un poder que garantizara el
sufragio, pero la pureza en las urnas electorales no puede conquistarse en el Poder
Judicial, es algo que tiene que conquistarse fuera de él; no puede obrar cuando
todo está contaminado. Los integrantes de la Suprema Corte son nombrados
por los otros dos poderes, ya que los nombra el Presidente con la ratificación
del Poder Legislativo, porque no hay más poder que el Ejecutivo, ya que aún los
Senadores y Diputados tienen que ser nombrados con la venia del Ejecutivo;
en estas condiciones, si la Corte interviniera fracasaría; por eso es correcta la
abstención de la Corte en asuntos políticos; la Corte no puede ser una panacea,
no puede dar al paso todos los bienes que la opinión pública quisiera y tene­
mos que contentarnos con que de los beneficios que proporciona, ya que en
el estado presente no puede proporcionar otros dones y otros beneficios, que
quizá en otras condiciones podría la Corte, sin suspicacias de los otros Poderes
proporcionar para la vida política de nuestra nacionalidad. […]
Nosotros acostumbrados en un campo de abstracción, reúne como la zoología,
como las realidades y aportaciones históricas pedirle a la Corte que dé más de
lo que puede dar, la Corte no es un oasis en la vida nacional, no es un mundo
abierto, es uno de los tres poderes que integran el Estado y es un poder que ni
siquiera deriva autónomo e independientemente de la voluntad del pueblo, los
titulares, los magistrados que integran la Corte, reciben sus nombramientos del
Poder Ejecutivo y los ratifica el Senado y el Senado está integrado por gentes
que se dicen electas por el pueblo cuando todo es resultado de una maquinaria
estrecha y mezquina que surge de un sensen [sic] del Partido Político Oficial
que impone al Senado y a la Cámara de Diputados. [¿]Cómo es posible si esta
es la realidad, pedir a la Corte que tiene estos orígenes que haga de pitonisa,
que realice el milagro de dar al país una democracia de que carece?
La democracia no es una entidad abstracta, es una realidad realizada a factores
complejos.
Hace unos pocos meses que alguna persona jugó en la elección como candi­
dato independiente en uno de los Estados de nuestra República; acudió a la
Corte para pedirle que investigara y que inquiriese de las violaciones al voto
público habidas en esa entidad y bien, señores, la Corte, hay que repetirlo, es
conveniente creer y forjar una doctrina que la aparte de esas cuestiones, cómo
146
Temas de Derecho
Procesal Electoral
es posible que la Corte que en sí misma recibe vida del Poder Ejecutivo y del
Poder Legislativo pueda llegar hasta el extremo de examinar los títulos que
ostentan quienes aspiran a los cargos de elección popular o decidir en una fun­
ción tan compleja como es la del voto y decir quién es el candidato triunfante,
[¿]no es peligroso llevar a la Corte al terreno de las pasiones y de los intereses
no siempre límpidos y bastardos de la política del país?130
Por otro, Alfonso Noriega Cantú se expresaría en términos similares, al distinguir el plano normativo de la realidad imperante (énfasis
añadido):
Hemos dicho que en teoría se ha equivocado la Corte y, es más, se le puede
tratar despectivamente y decirle que ha sido una abyección de su parte; pero
en la realidad mexicana yo veo dos cosas dignas de tomarse en cuenta: que los
conflictos de derechos políticos son conflictos entre un cacique grande y uno
chico: el alcalde que cesan en un pueblo, el presidente municipal, el diputado local
que es desaforado, no es más que el incondicional del gobernador a quien ya no
le cae en gracia. Ahora bien, manteniéndose la Corte al margen de esos de­re­chos
políticos, ha podido salvar otras cosas mucho más importantes para la vida
económica de México. En mi opinión, en la pureza de los textos cons­titucionales,
es un grave error e inexactitud no amparar por los derechos políticos; pero en
la realidad mexicana no es un error, porque en ésta nunca ha habido derechos
políticos, y por otra parte, la Corte, al hacerse a un lado en esta controversia,
ha podido tener el desarrollo y desenvolvimiento que ha alcanzado en otros
aspectos. De no ser así, hubiera pasado lo que sucedió en materia agraria y en
materia educacional.
Salvador Azuela ofrecía a mediados de la década de los treinta un
diagnóstico desolador sobre el Poder Judicial, en los siguientes términos:
Este es el contenido de las cuestiones que hemos planteado y que da margen a la
consideración de que sea el Poder Judicial una entidad respetable y depurada.
Apuntes de Garantías y amparo (1944), op. cit., t. I, página 194, y t. II, página 531 y 532.
130 Temas de Derecho
Procesal Electoral
147
Por desgracia en México el Poder Judicial es cada vez más innoble y su moralidad
más baja. Puede decirse que el Poder Judicial va pasando a ser una dependencia
del Ejecutivo. En realidad en México nunca el Poder Judicial, fuera de la época
excepcional de la Reforma, cuando actuó Don José María Iglesias, ha dejado de
ser subalterno del Poder Ejecutivo y en realidad, no ha sido nunca un Poder. Desde
el punto de vista doctrinal ya ven Uds. que nos pronunciamos favorablemente
a la tesis de que el Poder Judicial lo es plenamente, pero en el terreno práctico
constituye solo una derivación de las actividades administrativas.
En México los jueces, se apegan a consignas y rehúyen dar a los conflictos que se
les presentan una solución sobre la base de interpretación de la ley y de los princi­
pios generales de derecho. De allí precisamente, derivado del papel que le compete
al Poder Judicial, podemos formular el juicio de que su posición es una posición
mítica y que no tiene la realidad jurisdiccional a la que debiera responder.131
La conjunción de factores descrita permitió que se asentara firmemente la idea de que los derechos políticos contaban con una naturaleza
diversa de los derechos tutelados por el amparo, es decir, de las denominadas garantías individuales. Lo anterior se advierte, igualmente, en
el tratamiento dado a los derechos políticos y a las causales de improcedencia del amparo previstas en las fracciones VII y VIII de la ley reglamentaria respectiva, por parte de los autores de la época y de quienes
les sucedieron en la elaboración de la doctrina de libros y manuales.132
Al referirse a las causas de improcedencia indicadas, León Orantes133
reconoce que, a primera vista, estos casos resultan “caprichosos”, pues
podría tratarse de asuntos que reúnan los elementos necesarios para
Apuntes de la clase de Derecho constitucional, México, noviembre de 1935, página 289.
Incluso en las obras con marcado acento filosófico, se insistió en la diferenciación entre los derechos políticos y los derechos
individuales, a partir de la diversa exigencia y extensión para su titularidad, como sucede con: Campillo Sainz, José, Derechos
fundamentales de la persona humana. Derechos sociales, Editorial Jus, México, 1952, página 33 y siguientes. Si bien cabe
reconocerle a este autor que se aproximaría más a las concepciones actualmente imperantes, y que tanto en unos como en
otros advierte su indisoluble vínculo con la naturaleza del hombre, así como al considerar que “[l]os derechos políticos son
al mismo tiempo una garantía y una derivación de la libertad y la igualdad entre los hombres”.
133
León Orantes, Romeo, El juicio de amparo (ensayo doctrinal), Talleres Tipográficos Modelo, México, 1941, página73
y siguiente.
131
132
148
Temas de Derecho
Procesal Electoral
el ejercicio de la acción procesal, empero, explica que esta situación
obedece a que “[l]os derechos políticos no son garantías individuales,
tanto por su naturaleza, por no constituir derechos del hombre, cuanto
por no estar comprendidos entre los veintinueve primeros artículos de
la Constitución”. Y remata:
Los únicos derechos que pueden resultar afectados con los actos previstos en los
aludidos preceptos, son de carácter netamente político, porque aun el derecho
a cobrar dietas, de que se priva a un funcionario suspendido o removido, que
pudiera catalogarse como patrimonial, y consiguientemente como garantía
individual, propiamente no es tal ya que la expectativa a percibir ese sueldo
existe no por el carácter de hombre, individuo, que tiene el funcionario, sino
por su calidad de ciudadano; si el título para tener ese derecho al sueldo es el
esfuerzo prestado, éste no se pone en actividad como función simplemente
humana, sino en ejercicio de una función ciudadana y, siendo así, hasta el propio
derecho al sueldo queda afectado por la calidad política del funcionario y no puede
decirse que es el simple derecho patrimonial garantizado por la Constitución,
aunque la Corte en algunas ejecutorias, no uniformes por cierto, haya estable­
cido alguna vez lo contrario.
Pues bien, el amparo en estos casos es improcedente porque el legislador ha
prejuzgado, diríamos, la inexistencia de la acción civil, la imposibilidad de que
con los actos previstos en los mencionados preceptos, se violen garantías
individuales.
En sentido similar se expresa Burgoa, en la primera edición de su
obra sobre el juicio de garantías, al calificar de correcto el criterio de
la scjn por el que ha desechado las demandas de amparo presentadas
por personas que alegaban supuestas violaciones a las leyes electorales
cometidas por los organismos que tenían injerencia en los diversos actos
del proceso electoral:
En efecto, son de naturaleza jurídicamente totalmente diversa los derechos
políticos y las garantías individuales, pues mientras que los primeros son facul­
Temas de Derecho
Procesal Electoral
149
tades que un Estado de extracto democrático otorga a las personas reputadas
como ciudadanos, bien para intervenir, mediante la emisión de su parecer
(voto activo), en la designación de los sujetos físicos que van a encarnar a un
órgano estatal determinado, o bien para figurar como candidatos a tal desig­
nación (voto pasivo), las garantías individuales […] son obstáculos jurídicos
que el propio Estado se impone (auto-limitación) a su actividad soberana en
beneficio de los gobernados134
De tal suerte, este autor acogería abiertamente, al menos en esta
época,135 las ideas de Vallarta:
Verbigracia, ¿puede ejercitar la acción de amparo un sujeto en cuyo perjuicio
haya sido hecha una declaratoria en materia de elecciones por un organismo
electoral local, debiendo tener tal incumbencia uno federal, o viceversa? […]
En efecto, por todas las razones brillantemente expuestas por el insigne Ig­
nacio L. Vallarta […] se infiere que no es procedente el amparo en materia
política, porque a la Suprema Corte y, en general, al Poder Judicial Federal, no
les incumbe juzgar sobre la ilegitimidad de las autoridades, que es en lo que
culmina toda violación en materia político-electoral. Creemos superfluo en este
momento referirnos nuevamente a los mencionados argumentos esgrimidos
Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, Editorial Minerva, México, 1943, página 389.
En ediciones posteriores de su obra, Burgoa acabaría admitiendo la posibilidad de que el amparo proceda contra actos
que involucren la violación de derechos políticos, pero no por la transgresión a éstos (ya que el derecho subjetivo político no es
una garantía del gobernado), sino por la conculcación de las garantías formales de seguridad jurídica: “El gobernado, carácter que
ostenta todo sujeto cuya esfera jurídica es susceptible de afectarse por cualquier acto de autoridad, es titular de diversos dere­chos
de carácter subjetivo, tanto de índole civil, administrativa, constitucional, laboral y política. Todos estos derechos integran
simultáneamente su esfera jurídica como ámbito donde inciden o pueden incidir múltiples actos autoritarios provenientes
de los diversos órganos del Estado. Para preservar los aludidos derechos subjetivos nuestra Constitución establece las
garantías de seguridad jurídica, siendo las más importantes de este género las de audiencia y de legalidad consagradas en
los artículos 14 y 16 constitucionales. En efecto, todo acto de autoridad puede dañar cualesquiera derechos subjetivos del
gobernado, comprendiéndose entre ellos los que generalmente suelen denominarse ‘derechos políticos’ […] Se trata, en
consecuencia, de las que se llaman ‘garantías formales’ cuyo objetivo tutelar se extiende obviamente a cualquier tipo de
derechos subjetivos […] Excluir algún tipo de tales derechos de la preservación que dichas garantías establecen, significaría
restringir su alcance protector con violación del artículo 1o. de la Constitución de la República […] La idea tradicional de que el
amparo no procede en materia política no tiene ninguna sustentación jurídica seria […] Es cierto que los derechos subjetivos
políticos y los derechos subjetivos de otra índole son sustancialmente diferentes […] Sin embargo […] todos ellos se tutelan
por las garantías de seguridad jurídica que no son materiales sino formales, o sea, susceptibles de operar protectivamente
sobre cualquier derechos subjetivo del gobernado”. Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, 34a. edición, Porrúa, México,
1998, página 453 y siguiente.
134
135
150
Temas de Derecho
Procesal Electoral
por aquel famoso jurisconsulto mexicano, en nuestro afán de no ser cansada­
mente insistentes, por lo que nos remitimos a ellos, reiterando que el juicio de
amparo es innocuo para controlar la ilegitimidad o incompetencia de origen
de las autoridades, en cuyo examen propiamente, en la cuestión que hemos
planteado en el ejemplo que antecede, redundaría el ejercicio de la acción de
amparo, en el supuesto de que fuera procedente.136
Con el paso de los años, la doctrina y la jurisprudencia mexicana
reiterarían estas mismas ideas. En el primer caso, las opiniones se limitarían a exponer sus orígenes y los distintos criterios que al respecto ha
emitido la scjn,137 o bien, se pronunciarían por la pertinencia de que el pjf
se mantenga alejado de los conflictos políticos.138 Sólo en contados casos
Burgoa, Ignacio, op. cit. [1943], página 390 y siguiente. Este mismo autor seguiría las posiciones de Vallarta en su obra
sobre las garantías individuales, cfr. Burgoa, Ignacio, Las garantías individuales, Editorial Botas, México, 1944, página 381
y siguientes.
137
Por ejemplo, cfr. Padilla, José R., Sinopsis del juicio de amparo, 4a. edición, Cárdenas Editor y Distribuidor, México, 1996,
página 169 y siguiente. (el autor expresa, además, que “la justicia no debe contaminarse de política, por ser la justicia la que
sale perdiendo; así como los peticionarios de la misma”); Chávez Castillo, Raúl, Juicio de amparo, harla, México, 1994, página
175 y siguiente.; y Serrano Robles, Arturo, “El juicio de amparo en general y las particularidades del amparo administrativo”,
en AA. VV., Manual del juicio de amparo, 2a. edición, scjn-Themis, México, 1994, página 57 (quien precisa de entrada que
“[h]a sido siempre una sana norma la de dejar al Poder Judicial de la Federación, al margen de los problemas estrictamente
políticos que pudiesen suscitarse en relación con los gobernados, ya que quizá su intervención podría significarle ataques a
su independencia y respetabilidad”).
138
“Considero que es correcta la posición de la jurisprudencia que declara la improcedencia del juicio por violación de derechos
políticos, pero no por la razón que se da […] porque ya se ha visto que derechos públicos subjetivos que se encuentran en
el mismo caso pueden ser objeto de un examen constitucional por violación de las garantías de legalidad contenidas en los
artículos 14 y 16 constitucionales […] Lo que ocurre, es que realmente el proceso de amparo no fue creado para garantizar
el respeto de los derechos políticos, que en una forma u otra se refieren a la estructura democrática del país, así como de su
tradición republicana, sino para la defensa de los derechos subjetivos públicos perfectamente delimitados en la Constitución,
cuya integridad y permanencia se sostienen contra actos de la autoridad pública. Por otra parte, debe entenderse que si la
acción de amparo abarcara inclusive la discusión sobre la legitimidad de las elecciones públicas o del proceso electoral en
toda su extensión, probablemente se distorsionaría en forma tal nuestro proceso constitucional que lo haría explotar en su
base, introduciría una rémora en la vida cívica del país, e impediría que el Poder Judicial Federal se dedicara a la misión que
se le encomendó en forma destacada al crearse dicho proceso de amparo”. Castro, Juventino V., Garantías y amparo, 11a.
edición, Porrúa, México, 2000, página 426. En sentido similar se pronuncia Arellano García, cuando refiere que al pjf se le ha
querido “acertadamente, mantener alejado de las vicisitudes de la lucha política y por ello se ha establecido la improcedencia
del amparo respecto de actos vinculados con la actividad electoral, o sean los actos típicamente políticos”. O también cuando
expresa que el amparo es un “medio de control jurisdiccional y no un medio de control político”, por lo que “ha sido alejado
de la política para asegurar su subsistencia y no participar en la pugnas relativas a los cargos de elección popular”. Arellano
García, Carlos, El juicio de amparo, 3a. edición, Porrúa, México, 1997, página 547 y 599.
136
Temas de Derecho
Procesal Electoral
151
la doctrina llegó a manifestar algún comentario crítico.139 En el segundo
caso, la jurisprudencia de los tribunales federales durante la segunda
mitad del siglo XX no varía la conclusión antedicha, pues prácticamente
“desaparecen” las tesis de la scjn que tienen a los derechos políticos como
tema central, mientras que las surgidas de los criterios adoptados por los
tribunales colegiados de circuito, de forma preponderante, se limitan a
reiterar argumentos sostenidos previamente durante la quinta época.140
De tal suerte, la jurisprudencia insistirá, en algunos casos, que la naturaleza de los derechos políticos es diversa de la que tienen las garantías
individuales y que, por lo mismo, el amparo es improcedente contra
violaciones de aquellos.141 O bien, precisará que la impugnación de la
resolución de un tribunal electoral por la cual se ordenó la expedición de
una constancia y se canceló una previa, involucra derechos políticos que
“El problema de la tesis de los derechos políticos, consiste en que la Suprema Corte no los ha definido, ni ha dicho cuál
es el alcance del concepto”. Góngora Pimentel, Genaro, Introducción al estudio del juicio de amparo. Temas del juicio de
amparo en materia administrativa, 3a. edición, Porrúa, México, 1990, página 194. Por su parte, en diversas ocasiones,
Fix-Zamudio ha criticado el “alejamiento de los tribunales respecto del conocimiento de cuestiones políticas”, misma que,
estima, se ha “exagerado en los ordenamientos latinoamericanos, y por supuesto en nuestro país”, derivado de la “falta de
distinción entre el contenido político y los aspectos jurídicos, y por tanto ‘justiciables’ de los actos de autoridad, distinción
que se ha realizado paulatinamente en numerosos sistema jurídicos”. De manera más específica ha opinado que la tesis de
jurisprudencia de la scjn, que sostiene la improcedencia del amparo porque los derechos políticos no son garantías indivi­
duales, “equivale a sostener que los derechos políticos no son derechos humanos, afirmación que no puede admitirse en
la actualidad”. Fix-Zamudio, Héctor, “Ignacio Luis Vallarta. La incompetencia de origen y los derechos humanos”, op. cit.,
página 30 y 31. Pero, al mismo tiempo, ha abogado porque esa búsqueda en la precisión de los contornos jurídicos de las
decisiones políticas sea “en forma muy paulatina y equilibrada, evitando aventuras desafortunadas de intervención de los
organismos judiciales en la vida política partidista, que sólo pueden conducir a un conflicto con los otros órganos del poder,
controversia en la cual el perdidoso será forzosamente el departamento judicial”. Al respecto, cita como ejemplo el caso de
José María Iglesias y su tesis de la incompetencia de origen. Fix-Zamudio, Héctor, Latinoamérica: Constitución, proceso y
derechos humanos, Miguel Ángel Porrúa-Unión de Universidades de América Latina, México, 1988, página 252. Véase
también la nota de pie 135, para la crítica de Burgoa a la improcedencia del amparo respecto de derechos políticos.
140 Al igual que en los precedentes de la scjn, los que enseguida se mencionan han sido consultados en la base de datos ius
2010, en el período que comprende desde la 7a. Época hasta los primeros años de la 9a. Época (sólo consideramos ejecutorias
antes del año 2000). Tampoco tomamos en cuenta las tesis relacionadas con la suspensión de derechos políticos con motivo
de determinaciones adoptadas por un juez del orden penal, que representaban el mayor número de registros localizados. Los
números de registro de las tesis correspondientes a este supuesto, que no se citan, son los siguientes: 164425, 168253.
168684, 169030, 169778, 171197, 172048, 173326, 173434, 174967, 175103, 175748, 177134, 177312,
179323, 179605, 179606, 185486, 186112 y 214820.
141
Amparos en revisión 169/77 y 226/77, ambos de 17 de marzo de 1978 (Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito).
Improcedencia 13/83, de 13 de octubre de 1983 (Tribunal Colegiado del Décimo Tercer Circuito). Amparo en revisión
185/88, de 23 de junio de 1988 (Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito). Tesis con números de registro: 252412,
249452 y 211359.
139
152
Temas de Derecho
Procesal Electoral
tornan improcedente el juicio de garantías.142 En otros más retomará la
idea de que el amparo es improcedente contra la resolución adoptada
en un juicio político, o contra el desafuero de un grupo de diputados
locales electos por el principio de representación proporcional, aun
cuando se reclamen violaciones formales, pues en casos como éstos debe
acudirse a la “vía política”, al tratarse de aspectos relacionados con
los derechos políticos.143 De manera similar, se estimará que la desaparición de un ayuntamiento (para en su lugar crear un concejo municipal)
o el desconocimiento de la calidad de concejal suplente (que impide el
derecho a desempeñar un empleo público de elección popular) conllevan
una cuestión netamente política o el ejercicio de una función inherente
a la ciudadanía, aspectos ajenos a las garantías individuales.144 Incluso,
en alguna tesis se retomaría uno de los conceptos de derechos políticos
ofrecidos por la scjn en 1923.145 Si acaso, en algunas resoluciones se re­
conocería que ni la ley ni la jurisprudencia definen cabalmente lo que
son los derechos políticos, no obstante lo cual era posible deducir “su
sentido natural”, que comprende el derecho a votar, el derecho a ser
votado y el derecho a desempeñar el cargo.146 En otro precedente, la
naturaleza política sería extendida a cualquier cargo público que implicara la integración de uno de los poderes de una entidad federativa,
por tratarse de derechos no derivados de la calidad del ciudadano y no
de la persona.147
Improcedencia 6/89, de 1o. de enero de 1989 (Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito). Tesis con registro
número 228304.
143
Improcedencia 330/89, de 19 de enero de 1990 (Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito). Amparo en revi­
sión 688/96, de 10 de abril de 1997 (Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Circuito). Tesis con números de registro:
225626 y198034.
144
Amparo en revisión 284/92, de 25 de junio de 1992 (Tribunal Colegiado del Vigésimo Circuito); y amparo en revi­
sión 431/90, de 16 de enero de 1991 (Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito). Tesis con números de registro:
217922 y 211357.
145
Amparo en revisión 470/92, de 30 de septiembre de 1992 (Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito). Tesis
con número de registro 211358.
146
Revisiones administrativas 163/72, 164/72 y 165/72, todas de 14 de abril de 1972 (Tribunal Colegiado del Segundo
Circuito). Tesis con número de registro 256414.
147
Amparo en revisión 2742/88, de 5 de abril de 1989 (Segundo Tribunal Colegiado del Primer Circuito). Tesis con
número de registro 228592.
142
Temas de Derecho
Procesal Electoral
153
Solo en casos excepcionales habrían de sostenerse criterios “novedosos” o divergentes de la línea jurisprudencial que antecede, como cuando
se concluyó que procede el amparo contra la presunta vulneración del
derecho de petición, aun cuando la omisión reclamada encierre el ejercicio de derechos políticos, porque esta hipótesis no se encuentra excluida
de la protección otorgada por el artículo 8o. Constitucional.148 O cuando
se resolvió que procedía el amparo contra las reformas a la ley electoral
de Baja California, si se argumentaba que las mismas limitan la libertad
de expresión de las ideas por prohibir la difusión de encuestas y sondeos
de opinión durante los 8 días previos a la jornada electoral y hasta el
cierre de las casillas, porque en este supuesto el Congreso del Estado no
actuaba en calidad de organismo o autoridad electoral, por lo que no
podría equipararse a la violación de derechos políticos.149
Como consecuencia lógica de esta situación, la configuración del
control de la constitucionalidad electoral en México partiría de la improcedencia del juicio de amparo en esta materia como presupuesto o
eje vertebrador de todo el andamiaje normativo.
VI. A manera de conclusión
Lo expuesto en los apartados que anteceden es, en nuestro concepto, lo
suficientemente ilustrativo para mostrar que no hubo una flexibilización
al tradicional criterio de improcedencia del juicio de garantías respecto
de derechos políticos cuando, en septiembre de 1999, la scjn sostuvo que
el amparo promovido por Manuel Camacho Solís contra el proceso de
reforma constitucional cuyo decreto promulgatorio se publicó en el Diario
Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1996, por el cual se encontraba
Amparo en revisión 1332/79, de 19 de septiembre de 1986 (Segundo Tribunal Colegiado del Primer Circuito). Tesis
con número de registro 247990. Probablemente haya pesado en el ánimo de los integrantes del colegiado que el expediente
databa de 7 años antes, por lo que cualquier influjo político que haya nutrido el asunto de inicio se disipó con el paso del
tiempo. En cualquier caso, conviene destacar que el criterio del Tribunal Colegiado se aparta del empleado por la Segunda
Sala de la scjn en 1943; cfr. la nota núm. 87.
149
Amparos en revisión 110/95 y 101/95, ambos de 30 de marzo de 1995 (Segundo Tribunal Colegiado del Décimo
Quinto Circuito). Tesis con número de registro 199575.
148
154
Temas de Derecho
Procesal Electoral
impedido para ser electo Jefe de Gobierno del Distrito Federal,150 constituía una excepción a la causa de improcedencia prevista en el artículo
73, fracción VII, de la Ley de Amparo,
puesto que si bien la pretensión del quejoso es la defensa de los derechos po­
líticos que estima conculcados, al lado de ellos subsiste también el problema
de […] diversas garantías individuales de seguridad jurídica151
Opuestamente a lo considerado en alguna sentencia,152 el amparo
de Camacho Solís fue, en realidad, el resurgimiento de la corriente que
se opuso a cerrar –con carácter general– esta vía de defensa constitucional, alimentada ahora por un cambio en la concepción de la función
a desempeñar por la scjn (y los tribunales de amparo) dentro del andamiaje institucional, en un nuevo contexto de exigibilidad de esta clase
de derechos, especialmente los electorales, en el proceso de transición
a un régimen democrático competitivo y plural.153
150
Como es conocido, Manuel Camacho Solís fue designado por el Presidente Carlos Salinas de Gortari como Jefe del Depar­
tamento del Distrito Federal, cargo que ocupó entre 1988 y 1993. Con las reformas constitucionales indicadas se efectuaron
importantes modificaciones al régimen interno del Distrito Federal, entre las que se incluyó la elección por voto popular de quien
se encargaría de su administración, anteriormente conferida como potestad del Ejecutivo Federal, quien la ejercía a través
de una designación discrecional. En el artículo noveno transitorio del decreto respectivo, se precisó que el “requisito a que
se refiere el párrafo segundo de la fracción I de la base segunda, del apartado C del artículo 122, que prohíbe acceder a
Jefe de Gobierno si se hubiese desempeñado tal cargo con cualquier carácter, debe entenderse aplicable a todo ciudadano
que haya sido titular de dicho órgano, aunque lo haya desempeñado bajo distinta denominación”.
151
Amparo en revisión 1334/98, resuelto por el Pleno de la scjn el 9 de septiembre de 1999. La sentencia respectiva,
así como los debates de las sesiones privadas y pública en que fue discutido el asunto, se recogen en scjn, Amparo contra
el procedimiento de reformas a la Constitución (Segunda Parte), Serie Debates, Pleno, núm. 25, México, 2000. De esta
ejecutoria se extrajo la tesis P. LXIII/99, de rubro: “Reforma Constitucional, amparo contra su proceso de creación. Procede
por violación a derechos políticos asociados con garantías individuales”. 9a. Época, Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, tomo X, septiembre de 1999, página 13.
152
Al sobreseer el amparo indirecto 374/2004, promovido por Jorge Castañeda Gutman, la Juez Séptimo de Distrito en
Materia Administrativa en el Distrito Federal señaló: “Al respecto, es relevante precisar que un reciente criterio del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha logrado matizar la rigidez del tradicional criterio, en el cual establecía que el Poder
Judicial de la Federación no debe intervenir directamente en los conflictos político electorales, debido a que los derechos
políticos no son considerados como garantías individuales”. Se refiere a la tesis citada en la nota inmediata precedente. Debe
también mencionarse que la tesis fue invocada no obstante que existe la siguiente nota en la base de datos ius 2010: “El
criterio contenido en esta tesis fue superado por la jurisprudencia P./J. 39/2002 del Pleno de este Alto Tribunal, de rubro:
‘Procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución Federal. no es susceptible de control jurisdiccional’, publicada
en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVI, septiembre de 2002, página 1136”.
153
Lo que sí ha supuesto un cambio sustancial es el paulatino abandono de la dicotomía “garantías individuales-derechos
políticos”, para incluir a ambas nociones dentro del concepto de “derechos fundamentales”. Cfr. la jurisprudencia P./J.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
155
Esta línea jurisprudencial se ha mantenido en los pronunciamientos
posteriores de la scjn, como por ejemplo en el siguiente:
De las tesis transcritas sostenidas en diversas épocas, se advierte claramen­
te que el criterio imperante de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
acorde con el orden constitucional y por ende, con la naturaleza y objeto del
juicio de amparo, es el de que tratándose de leyes o actos que se vinculen con
derechos políticos o en materia electoral es improcedente el juicio de amparo,
y sólo de manera excepcional podrán combatirse a través de éste, siempre y
cuando se vinculen en sentido estricto con la posible violación a los derechos
fundamentales, pues precisamente ése es el ámbito de protección de este medio
de control constitucional, en tanto se trata de la máxima garantía que la Norma
Fundamental otorga a los ciudadanos para la salvaguarda de esos derechos.
Por tanto, conforme al análisis sistemático de los artículos 94, 99, 103 y 105,
fracción II, de la Constitución Federal, se tiene un sistema integral de defensa,
que permite por un lado, impugnar vía acción de inconstitucionalidad leyes
electorales, en cuanto se refiere precisamente a lo que atañe exclusivamente
a dicha materia; por otro, combatir los actos o resoluciones en materia elec­
toral, entre ellos, los que vulneren el derecho político de los ciudadanos de
ser votado; pero también existe en armonía con aquellos medios de control
constitucional, el juicio de amparo, a fin de combatir cualquier ley que, aun
cuando su denominación o contenido sea esencialmente electoral, una de sus
83/2007, de rubro: “Derechos de participación política a votar y ser votado. Son derechos fundamentales protegidos a
través de los procesos de control constitucional establecidos en la Constitución Federal, de acuerdo al sistema competencial
que la misma prevé”. 9a. Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVI, diciembre de 2007, página
984; así como Silva Meza, Juan N., y Silva García, Fernando, Derechos fundamentales. Bases para la reconstrucción de la
jurisprudencia constitucional, Porrúa, México, 2009, página 474. Sobre el concepto de derechos fundamentales, véanse,
entre otras obras: Aguiar de Luque, Luis, “La noción de ‘derechos fundamentales’ desde la perspectiva del constitucionalismo
iberoamericano”, en López Guerra, Luis (coord.), Estudios de Derecho constitucional. Homenaje al Profesor Dr. D. Joaquín
García Morillo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, de la página 135 a la 162; Böckenförde, Ernst-Wolfgang, Escritos sobre
derechos fundamentales, trad. de Juan Luis Requejo Pagés e Ignacio Villaverde Menéndez, Nomos Verlagsgesellschaft,
Baden-Baden, 1993, de la página 95 a la 138; Pérez Luño, Antonio E., Los derechos fundamentales, 6a. edición, Tecnos,
Madrid, 1995, de la página 43 a la 51; Peces-Barba Martínez, Gregorio, Curso de derechos fundamentales. Teoría general,
con la colaboración de Rafael de Asís Roig, Carlos R. Fernández Liesa y Ángel Llamas Cascón, Universidad Carlos III de Ma­
drid–boe, Madrid, 1999, de la página 101 a la 112; y Jiménez Campo, Javier, Derechos fundamentales. Concepto y garantías,
Trotta, Madrid, 1999, de la página 17 a la 27.
156
Temas de Derecho
Procesal Electoral
disposiciones pudiera vulnerar alguna garantía individual y, por ende, el objeto
de examen sea sólo ese aspecto.154
La línea argumentativa ha implicado, como se adelantó en un inicio, la
existencia de puntos de convergencia y, eventualmente, superposición
de las jurisdicciones de amparo y la electoral, ante la imposibilidad de
“escindir” violaciones concomitantes de prerrogativas electorales y de otros
derechos fundamentales cuyo conocimiento correspondería a los tribunales de amparo, de no estar enmarcados en un contexto electoral.155
Los derechos fundamentales reconocidos por el ordenamiento jurídico,
sean políticos o no, forman una unidad sistémica y, en este sentido, no se
encuentran en estancos, cual si se trataran de compartimentos incomunicados entre sí.
No obstante los esfuerzos de la propia scjn por delimitar la zona de
incertidumbre existente,156 el amplísimo margen de apreciación que esta
doctrina judicial aún permite ha conducido al extremo de que los jueces
y tribunales de amparo interpreten la legislación electoral para negar
la competencia del tepjf157 o para resolver las controversias que les han
Amparo en revisión 743/2005, resuelto por el Pleno de la scjn, por mayoría de 7 votos, los días 8 y 16 de agosto de
2005. Criterio contenido en la tesis P. I/2007, de rubro: “Sistema constitucional de justicia en Materia Electoral” (9a.
Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, enero de 2007, página 105).
155
Buena muestra de lo afirmado es la existencia de los siguientes criterios de la scjn y de la sstepjf, respectivamente: “Garantías
individuales. Si su ejercicio se relaciona con el Sistema Constitucional Electoral, su interpretación debe correlacionarse con
lo dispuesto en los artículos 41 y 116, fracción IV, de la Constitución Federal” (Jurisprudencia P./J. 2/2004, 9a. Época,
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIX, febrero de 2004, página 451) y “Juicio para la protección de
los derechos político-electorales del ciudadano. Procede cuando se aduzcan violaciones a diversos derechos fundamentales
vinculados con los derechos de votar, ser votado, de asociación y de afiliación” (Jurisprudencia 36/2002, Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 6, año 2003, de la página 40 y 41).
156
Cfr. las tesis “Derechos político-electorales. Cuando su ejercicio incida totalmente sobre cuestiones relacionadas con el
proceso electoral, no se actualiza el supuesto de excepción previsto para la procedencia del juicio de amparo, aun cuando
se vincule con la violación de otros derechos fundamentales” (Tesis P. II/2007, 9a. Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, enero de 2007, página 103) y “Amparo. Es improcedente cuando se impugnan normas,
actos o resoluciones de contenido materialmente electoral o que versen sobre derechos políticos” (Tesis P. LX/2008, 9a.
Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVIII, septiembre de 2008, página 5). Más recientemente:
“Amparo. Es improcedente contra normas, actos o resoluciones de carácter electoral” (Jurisprudencia 2a./J. 61/2011,
9a. Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXIII, abril de 2011, página 323).
157
Al resolver el amparo en revisión 45/2010, el Tribunal Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito sostuvo, en lo que inte­
resa, lo siguiente: “Atendiendo a todo lo antes considerado, deben ser desestimadas las alegaciones de los inconformes, ya
que en el caso que nos ocupa no se actualiza la causal de improcedencia prevista por el artículo 73, fracción VII, de la Ley
de Amparo, puesto que, como ya se ha visto, la elección y/o ratificación de los Magistrados Electorales de los Tribunales
154
Temas de Derecho
Procesal Electoral
157
sido planteadas.158 Además, el panorama se complica por la existencia de
otros precedentes que difícilmente encajan en ese marco de procedencia
excepcional del juicio de amparo delineado por la Corte, por cuanto se
trata de situaciones que, en forma evidente, no comprenden violación
exclusiva de “garantías individuales”, sino que inciden sobre los procesos
electorales y –más allá de la referencia temporal en que los mismos se
desarrollan– en el bloque electoral estatuido por los artículos 41, 60, 99
y 116, fracción IV, de la cpeum.159
La problemática existente no ha pasado inadvertida para el Poder
Revisor de la Constitución, pues con motivo de la iniciativa con proyec­to
de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposi-
Superiores de Justicia de los Estados, no constituye una actuación en materia electoral, dado que tales funcionarios no son
mandatarios de los gobernados, ni el procedimiento para su designación constituye un proceso electoral dirigido a organizar
la expresión del voto, de ahí que la que la designación de dichos Magistrados evidentemente es diversa a la que corresponde a la integración de aquellas autoridades electorales en las entidades federativas a que se refiere el segundo párrafo
del precepto legal 79, ubicado en el capítulo III que se denomina “De las elecciones federales”, dentro de la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de lo que se colige que no forma parte de la competencia del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el conocimiento de los conflictos que la reasignación y/o ratificación
de los Magistrados Electorales de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados suscita” (énfasis añadido). Debe
precisarse que el Tribunal Colegiado incurre en un evidente error al señalar que el artículo 79 de la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral se encuentra inserto dentro del capítulo señalado, o que forma parte de
la porción normativa atinente a las elecciones federales, pues basta consultar dicha ley para advertir que la regulación del
juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, que incluye el numeral 79, constituye un Libro
propio del ordenamiento en cita, el Tercero, mientras que es el Libro precedente, esto es, el Segundo, el denominado “De
los Medios de Impugnación y de las Nulidades en Materia Electoral Federal”.
158
El Juez Segundo de Distrito del estado de Tlaxcala, con motivo de la resolución (inhibitoria, aunque con el pronuncia­
miento de fondo que enseguida se transcribe) en el amparo indirecto 429/2011-E, argumentó: “A mayor abundamiento
debe decirse que la violación aducida por la quejosa a su garantía de audiencia resulta inexistente pues en términos de lo
establecido en el artículo 39 de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral para el Estado de Tlaxcala, en materia
electoral la autoridad responsable que reciba un medio de impugnación en contra de un acto emitido o resolución dictada
por ella, se encuentra obligada a hacerlo del conocimiento público el mismo día de su presentación mediante cédula que
durante un plazo de setenta y dos horas se fije en los estrados respectivos o por cualquier otro procedimiento que garantice
fehacientemente la publicidad del escrito; de tal manera que durante el plazo de setenta y dos horas posteriores a la fijación
de la cédula respectiva, los terceros interesados pueden comparecer ante la Sala Electoral mediante escrito en términos de
lo dispuesto en el artículo 41 de la propia ley. De donde se sigue entonces que en términos de la legislación aplicable no
existe obligación por parte de la responsable de llamar a juicio a los terceros interesados, pues la propia ley les otorga la
posibilidad de que comparezcan por escrito ante la Sala Electoral en un plazo de setenta dos horas posteriores a la fijación
de la cédula respectiva” (énfasis añadido).
159
Así, por ejemplo, la tesis 2a. XLVI/2008, de rubro: “Amparo contra normas electorales. Procede excepcionalmente cuando
se afectan garantías individuales, como cuando se prohíbe la ratificación o reelección de Magistrados de Justicia Electoral”
(9a. Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, mayo de 2008, página 223).
158
Temas de Derecho
Procesal Electoral
ciones de los artículos 94, 100, 103, 104 y 107 de la cpeum,160 el dictamen
formulado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de
Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, el 7 de diciembre
de 2009, estimó oportuno
ajustar el primer párrafo del artículo 107 constitucional, con el objetivo de
precisar que de las controversias a que se refiere el artículo 103 constitucional,
quedan excluidas aquellas en materia electoral.
Lo anterior, en virtud de que si bien en la fracción V del artículo 99 consti­
tucional se encuentran previstas las controversias en la materia referida, se
estima idóneo hacer tal precisión para evitar confusiones en la interpretación
de dicho precepto. […]
Por lo anteriormente expuesto y fundado, las Comisiones […] someten a la
consideración del Pleno de la Cámara de Senadores […] la aprobación del
siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman,
adicionan y derogan diversas disposiciones
[sic]
94, 100, 103, 104 y 107 de
la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos
los artículos
Artículo Único. Se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de
los artículos 94, 100, 103, 104, 107 y 112 [sic] de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: […]
Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a
los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las
siguientes bases: […]
Presentada en sesión ordinaria celebrada en la Cámara de Senadores el 19 de marzo de 2009, por los senadores Manlio
Fabio Beltrones Rivera, Jesús Murillo Karam, Fernando Castro Trenti y Pedro Joaquín Coldwell, integrantes del Grupo
Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, y René Arce Islas, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la
Revolución Democrática.
160
Temas de Derecho
Procesal Electoral
159
El 10 de diciembre de 2009, el Pleno del Senado aprobó el dictamen,
por lo que se envío a la Cámara de Diputados para la continuación del
trámite legislativo. A su vez, dicho proyecto de reforma fue aprobado,
con enmiendas,161 por la Cámara revisora el 7 de diciembre de 2010.
Por ende, la minuta se devolvió, para los efectos conducentes, a la que
fuera Cámara de origen, misma que la aprobó el 13 de diciembre siguiente, procediendo a su remisión a las legislaturas de los estados del
país, para lo previsto en el artículo 135 cpeum. En sesión de la Comisión
Permanente del Congreso de la Unión, verificada el 4 de mayo de 2011,
se declaró aprobado el decreto por el que se reforman, adicionan y
derogan diversas disposiciones de los artículos 94, 103, 104 y 107 de la
cpeum, previa certificación de que 16 legislaturas estatales expresaron su
conformidad con los cambios.162 El decreto promulgatorio correspondiente
se publicó en el Diario Oficial de la Federación el lunes 6 de junio de 2011,
mismo que entrará en vigor a los 120 días de su publicación, plazo durante
el cual se deberán expedir las reformas legales necesarias para adecuar
la legislación secundaria al nuevo marco constitucional.
Con la esperanza de equivocarnos, vemos con escepticismo que la
reforma constitucional apuntada –por sí misma– vaya a producir un cam­bio
sustancial en la problemática expuesta.163 Incluso haciendo a un lado el
hecho de que la precisión normativa que se ha incorporado al artículo
103 de la cpeum ya era claramente deducible de otras disposiciones
Se eliminó lo relativo a las modificaciones al artículo 100 de la cpeum, por lo que éste permanece intocado.
Los votos aprobatorios computados corresponden a los emitidos por los Congresos de los estados de Aguascalientes,
Chiapas, Chihuahua, Durango, Hidalgo, México, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamau­
lipas, Tlaxcala y Veracruz.
163
Aumenta la incredulidad el desarrollo legislativo que podría derivarse de la reforma constitucional, especialmente por el
contenido de la iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos
103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se reforman y adicionan diversas disposiciones
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Ley
Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República (presentada por senadores pertenecientes a diversos grupos parlamentarios en sesión del 15 de febrero de 2011).
En esta iniciativa no existen elementos que permitan abonar en la eliminación de la zona de incertidumbre, pues las únicas
menciones aplicables se encuentran en el artículo 61 de lo que se pretende como nueva Ley de Amparo, relativo a las causas
de improcedencia, en cuyas fracciones III y XIII se prevé, respectivamente, que el juicio de amparo es improcedente: “Contra
resoluciones dictadas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación” y “Contra resoluciones o declaraciones
de las autoridades competentes en materia electoral”.
161
162
160
Temas de Derecho
Procesal Electoral
constitucionales –lo cual, por cierto, no estaba en duda–, debemos
insistir que lo que se encuentra en el centro del debate es la amplitud o
estrechez del concepto “materia electoral”. Valga reiterar que la zona
de incertidumbre normativa de dicho concepto no tiene su explicación
única en la interpretación que se ha dado respecto de la procedencia
del amparo. También forma parte del problema el desarrollo que la
jurisdicción electoral ha emprendido para tratar de definir sus propios
contornos; labor que, con sus asegunes y bemoles, puede llevar a resultados no siempre coincidentes con los esfuerzos desplegados en otras
jurisdicciones constitucionales.164
Pero el análisis de la evolución de la jurisdicción electoral, esperemos,
será materia para otro encuentro con el lector.
164
Por mencionar un caso paradigmático en el que subyace un concepto divergente de lo electoral, asociado a su vez al concepto
más genérico de “participación política”, cfr. las tesis jurisprudenciales “Contencioso administrativo. El juicio relativo es procedente contra actos de los Ayuntamientos, vinculados con la elección de miembros de los Consejos de Participación Ciudadana,
previstos en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, al no tratarse de comicios pertenecientes a la Materia Electoral”
(Tesis 2a./J. 91/2008, 9a. Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, mayo de 2008, página 68)
y “Agentes municipales. Cuando surgen de procesos comiciales, su elección es impugnable a través del juicio para la protección de
los derechos político-electorales del ciudadano” (Jurisprudencia 1/2008, Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral,
tepjf, año 1, núm. 2, 2008, de la página 33 y 34. Cabe indicar que, con motivo de las reformas a la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral de 1o. de julio de 2008, que previeron –curiosa, pero ilustrativamente, mediante la
incorporación de una norma competencial en el artículo 83.1, inciso b), fracción III– de forma explícita la procedencia del juicio para
la protección de los derechos político-electorales del ciudadano respecto de violaciones al derecho de sufragio pasivo relacionadas
con elecciones de servidores públicos municipales diversos a los electos para integrar los ayuntamientos, la sstepjf estimó que el
criterio perdió vigencia, al emitir el Acuerdo General 4/2010, de 6 de septiembre de 2010, por el que se determina la actualización
de jurisprudencia y tesis, así como la aprobación y publicación de la Compilación 1997-2010); así como las tesis “Tribunal de lo
contencioso administrativo del Estado de Colima. No es competente para conocer de actos relacionados con procedimientos electorales” (2o. Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, tesis III.2o.A.51 A, 9a. Época, Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, tomo IX, marzo de 1999, página 1470) y “Elección de juntas auxiliares municipales a través de
plebiscito. La conv
­ ocatoria respectiva es un acto relacionado con derechos políticos electorales, por lo que la demanda de amparo
en su contra es notoriamente improcedente (legislación del Estado de Puebla)” (1er. Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Sexto Circuito, tesis VI.1o.A.254 A, 9a. Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVIII, julio de 2008,
página 1723). Sobre el tema, véase también la sentencia dictada por la scjn en la controversia constitucional 60/2005 (cit. en la
nota núm. 8), en la que se sostuvo: “los cargos de Agentes y Subagentes Municipales no son de elección popular, ya que de acuerdo
con el artículo 115, fracción I constitucional, solamente el Presidente Municipal, los Regidores y los Síndicos son nombrados por
elección popular directa, sin que se contemple a los servidores públicos mencionados en primer término, lo que se explica porque no
forman parte del gobierno del Municipio a que alude el precepto constitucional; además, en la diversa acción de inconstitucionalidad
3/2005, el Tribunal Pleno determinó que ese tipo de elección de Agentes y Subagentes Municipales no es de carácter electoral.
Incluso, los procedimientos de elección de que se trata, no son de carácter electoral porque de acuerdo con los artículos 61 y 62
de la Ley Orgánica del Municipio Libre, los Agentes y Subagentes Municipales son servidores públicos que funcionarán en sus
respectivas demarcaciones como auxiliares de los ayuntamientos, lo que confirma que esos puestos no son de elección popular y
que por lo mismo, lo procedimientos que se siguen para tal efecto no pueden calificarse como electorales, a pesar de que en dicha
Ley Orgánica se haga referencia al término elecciones”.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
161
Propuesta de
articulación de las jurisdicciones
constitucionales ordinaria y
electoral del Estado mexicano
Rafael Coello Cetina*
I. Introducción.- II. Jurisdicciones constitucionales del Estado Mexicano y
bases normativas de su articulación.- III. La definición de lo electoral para
la procedencia de los medios de control de la jurisdicción constitucional
ordinaria.- IV. Problemas de articulación horizontal entre las jurisdiccio­
nes constitucionales ordinaria y electoral nacionales.- V. Problemas de
articulación vertical entre las jurisdicciones constitucionales ordinaria
y electoral nacionales. VI. Conclusiones.- VII. Propuesta de reformas
legislativas.
Introducción
El relevante desarrollo que a partir de 1995 ha sufrido la jurisdicción
constitucional del Estado Mexicano ha dado lugar al surgimiento de
diversos medios de control de la constitucionalidad, los que dada su mayor o menor vinculación generan la posibilidad de referirse a un sistema
nacional de justicia constitucional integrado por diversas jurisdicciones.
El estudio de estas jurisdicciones puede abordarse desde diversas ópticas
que van desde la tradicional visión aislada que implica analizar cada
Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
* 163
medio de control sin tomar en cuenta la trascendencia de los demás,
tanto en lo sustantivo como en lo procesal, hasta una visión integral que
conlleva analizar los términos en que se articulan la totalidad de esos
medios considerando sus diversos efectos sobre las posibles conductas
materia de control.
A esta última visión es a la que contribuye el Derecho Procesal
Constitucional ya que al ocuparse del “estudio sistemático de las insti­
tuciones y de los órganos por medio de los cuales pueden resolverse los
conflictos relativos a la aplicación de los principios, valores y dispo­si­ciones
fundamentales, con el objeto de reparar las violaciones de los mismos”1
permite advertir los aspectos procesales sobre los que es conveniente
reflexionar para mejorar dicho sistema, con el objeto de que brinde un
mayor acceso a la justicia y un incremento de los índices de constitucionalidad del quehacer de los que debemos regirnos por el orden jurídico
de esta Nación.2
Por ese motivo, en este artículo se propone realizar un análisis siste­
má­tico desde dos diferentes enfoques.3 En primer lugar, es necesa­rio
com­parar los supuestos de procedencia de los medios de control de
la cons­titucionalidad lo que implica analizar si determinada conducta es
controvertible simultáneamente en uno o más de éstos o es inimpugnable
en todos ellos por mera restricción jurisprudencial, si se establecen mecanismos que permitan atender a la pretensión efectivamente planteada y,
en su caso, para determinar a instancia de parte o de oficio, la jurisdicción
Fix Zamudio Héctor, “Breves Reflexiones sobre el Concepto y el Contenido del Derecho Procesal Constitucional” en Ferrer
Mac-Gregor Eduardo (Coord.), Derecho Procesal Constitucional, 4a. edición, Editorial Porrúa, México, 2003, página 301.
2
En ese rubro se comparte la propuesta de Rafael Estrada Michel en el sentido de “avanzar hacia la construcción de un Estado
garantista que…se concentre en el buen hacer de los juzgadores constitucionales para dar paso a la dimensión sustancial de
la constitucionalidad y de su control…labor inmensa que requiere de un buen número de garantías institucionales, jurídicas,
políticas y culturales”. Estrada Michel Rafael, Nuevas variaciones sobre el tema cultural en la Justicia Constitucional en
México, en Ferrer Mac-Gregor Eduardo y Zaldívar Lelo de Larrea Arturo (Coords), La Ciencia del Derecho Procesal Constitucional. Estudios en Homenaje a Héctor Fix Zamudio en sus cincuenta años como investigador del derecho, unam, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, Marcial Pons, México, 2008, Tomo III, página 173.
3 Coello Cetina Rafael, La Articulación del Juicio de Amparo y los diversos Medios de Control de la Constitucionalidad, en
Ferrer Mac-Gregor Eduardo y Zaldívar Lelo de Larrea Arturo (Coords) Procesos Constitucionales, Memoria del I Congreso
Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, Editorial Porrúa unam, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2007,
página 96 y 97.
1
164
Temas de Derecho
Procesal Electoral
o el medio de control por el que debe sustanciarse la pretensión respectiva, cuáles son sus diversos beneficios o limitantes procesales, así como
la compatibilidad y armonía de los efectos de las sentencias dictadas en
cada uno de ellos. A este enfoque lo podemos denominar como análisis
de articulación horizontal.
Desde otro enfoque, también debe considerarse como un aspecto
relevante de la articulación de los medios de control de la constitucionalidad, analizar la impugnabilidad de lo resuelto en esos medios, lo que
implica estudiar las diversas consecuencias de las sentencias dictadas en
un juicio constitucional, determinando sus efectos vinculatorios y, espe­
cialmente, si lo concluido en ellas puede o no ser materia de análisis en
otro medio de control. A este enfoque lo podemos denominar como
análisis de articulación vertical.
Importa destacar que la referida articulación se sustenta tanto en
las normas generales que regulan los medios de control como en su
interpretación jurisprudencial.
Cabe señalar que para lograr un sistema de administración de justicia
que preste un servicio adecuado a la sociedad es indispensable lograr
una elevada articulación de las jurisdicciones y medios que lo integran
privilegiando, en todo momento, los principios de acceso efectivo a la
justicia y de seguridad jurídica.
En ese tenor, atendiendo al grado de articulación horizontal y vertical de los medios de control y de las jurisdicciones constitucionales del
Estado Mexicano, en el presente escrito se desarrollan algunas bases
sobre la problemática que actualmente presenta la articulación de la
jurisdicción constitucional ordinaria y la constitucional electoral en
México,4 con el objeto de realizar una propuesta de reformas legislati La preocupación por abordar esta temática ya ha sido revelada en diversos estudios. Al respecto, véase: Galván Rivera
Flavio, Un tríptico de indefensión constitucional electoral en Ferrer Mac-Gregor Eduardo y Zaldívar Lelo de Larrea Arturo
(Coords), ibídem, de la página 361 a la 381 y Raigosa Luis, “Consideraciones sobre la actitud jurisdiccional” del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación ante cuestiones ubicadas en el límite entre el derecho electoral y el derecho
parlamentario Justicia Electoral, núm. 6, México, 2010, de la página 267 a la 292, en donde se concluye señalando: “esta­
mos conscientes de la necesidad de ahondar en estudios relativos a las relaciones de control y de colaboración entre los
tribunales de última instancia y otros órganos de superior jerarquía normativa, para favorecer precisamente el entendimiento
4
Temas de Derecho
Procesal Electoral
165
vas que permitan un funcionamiento más estrecho entre las referidas
jurisdicciones en aras de incrementar los niveles de acceso a la justicia.
Es importante señalar que el presente estudio toma en cuenta la complejidad que en ocasiones implica determinar cuál es el medio de control
de la constitucionalidad procedente para impugnar alguna conducta y
tiene como única finalidad llamar a la reflexión sobre las mejores prácticas jurisdiccionales que pudieran brindar a la sociedad mexicana una
justicia constitucional más accesible, reconociendo en todo momento
el relevante papel que han jugado tanto la Suprema Corte de Justicia
de la Nación (scjn) como el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (tepjf) ensanchando los cauces de la justicia.
II. Jurisdicciones constitucionales del
Estado Mexicano y bases normativas de
su articulación
En nuestro orden jurídico es posible referir, por una parte, a una jurisdicción constitucional nacional, en la que se verifica que las conductas de los
sujetos de derecho que se someten al orden jurídico nacional se apeguen
a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) y,
por otra parte, a una jurisdicción constitucional local, cuyo objetivo
es verificar que las conductas controvertidas respeten lo establecido en
las respectivas Constituciones de los Estados.5 En complemento a esta
distinción, dentro de la jurisdicción constitucional nacional es facti­
ble distinguir entre la ordinaria, integrada por el juicio de amparo, la
controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad, respecto
de las cuales la scjn constituye órgano terminal ordinario o por vía de
de los límites entre los órganos jurisdiccionales y los no jurisdiccionales que, como bien se sabe, están en el núcleo de la
problemática constitucional de hoy”.
5
La de más reciente establecimiento es la del Estado de Yucatán, incorporada en el artículo 70 de su Constitución mediante
reforma publicada el 17 de mayo de 2010 en su Diario Oficial. Dicha jurisdicción constitucional se integra por los siguientes
medios de control: controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad, acciones contra la omisión legislativa
o normativa y las cuestiones de control previo de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por el Pleno del
Congreso del Estado.
166
Temas de Derecho
Procesal Electoral
atracción, y la electoral, integrada por el juicio de inconformidad, el
juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano (jdc), el recurso de apelación y el juicio de revisión constitucional
electoral (jrc), de los cuales conoce como órgano terminal ordinario o
por vía de atracción,6 la Sala Superior del tepjf.
En el ámbito de la articulación horizontal de los medios de control
de la constitucionalidad se advierte que en la cpeum no se presenta un
principio o regla expresa que obligue a los tribunales a atender a la pretensión efectivamente planteada con el objeto de reencauzar la vía denomi­
nada incorrectamente por su promovente. En todo caso, atendien­do
a los principios garantizados en el artículo 17, párrafo segundo, de la
cpeum el legislador podría regular lo conducente o bien los tribunales
jurisprudencialmente podrían generar los criterios que obliguen a dicho
reencauzamiento.7
En el mismo ámbito, si bien en el artículo 106 de la cpeum se faculta
al Poder Judicial de la Federación para resolver los conflictos competenciales que se susciten entre los tribunales de la Federación, entre
éstos y los de los Estados o del Distrito Federal, entre los de un Estado y
los de otro, o entre los de un Estado y los del Distrito Federal, lo cierto
es que dicha atribución queda sujeta a lo que se establezca en las leyes
respectivas, destacando que únicamente conforme a lo previsto en los
artículos del 47 al 56 de la Ley de Amparo y respecto de los juicios de
6
Se estima que todos esos medios configuran la jurisdicción constitucional electoral tomando en cuenta que en las sentencias
que se emitan en ellos tanto la Sala Superior como las Salas Regionales del tepjf cuentan con la atribución para inaplicar leyes
electorales por estimarlas contrarias a la cpeum, en términos de lo previsto en el párrafo sexto del artículo 99 de la cpeum.
7
Al respecto, destacan las resoluciones de la Sala Superior del tepjf en las que reencausa la vía promovida, de las que derivó
la tesis jurisprudencial 12/2004, de rubro: “Medios de impugnación Local o Federal. Posibilidad de reencauzarlo a través
de la vía idónea” cuyo primer precedente fue el jdc 107/2001, en donde se reencauzó el juicio respectivo dando trámite
a la demanda como un recurso de apelación previsto en la legislación procesal electoral del Estado de Michoacán. En los
mismos términos sucedió en la resolución dictada por esa Sala el 14 de julio de 2010 en el jdc 178/2010, en la cual un
juicio de esa naturaleza se reencausó al juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano previsto
en la legislación del Estado de Quintana Roo. En la scjn por el momento destacan los proveídos dictados por el Ministro
Juan N. Silva Meza, Presidente de la scjn, en los recursos de revisión en amparo directo números 11/2011, 241/2011 y
509/2011 en los cuales tomando en cuenta que lo impugnado mediante el recurso respectivo fue un proveído del Presi­
dente de un Tribunal Colegiado de Circuito mediante el cual se desechó una demanda de amparo directo, se concluyó que
lo efectivamente interpuesto fueron sendos recursos de reclamación, los que se devolvieron debidamente reencauzados al
respectivo Tribunal Colegiado de Circuito.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
167
amparo, los conflictos competenciales que se presenten para conocer de
juicios de esa naturaleza se resuelven de oficio sin afectar la tutela que
se pretende, sin que dichas reglas se hayan extendido a las controversias
constitucionales o bien a otros medios de control de la constitucionalidad.
Ante ello, el error sobre el medio promovido dará lugar, generalmente, a
la improcedencia provocando, según el momento procesal en que se esti­
me acreditada fehacientemente, el desechamiento o el sobreseimiento.
En cuanto a los mecanismos para evitar el dictado de resoluciones
contradictorias cuando una misma conducta es impugnada en diversos
medios de control de la constitucionalidad destaca lo previsto en el artículo 37 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo
105 de la cpeum (LR105), al tenor del cual la resolución de amparos
en revisión radicados ante la scjn, puede aplazarse mediante acuerdos
generales dictados por el Pleno de la scjn siempre y cuando las normas
impugnadas en una controversia constitucional o en una acción de inconstitucionalidad sean las mismas que en los referidos amparos.8
En el mismo aspecto, resulta relevante la causa de improcedencia
del juicio de amparo prevista en la fracción VII del artículo 73 de la
Ley de Amparo, de acuerdo a la cual no será procedente dicho medio
contra los actos o resoluciones emitidos por los organismos y autoridades
electorales, disposición que si bien evita el dictado de resoluciones contra­
dictorias entre la jurisdicción constitucional ordinaria y la electoral, lo
cierto es que tiene consecuencias desproporcionadas para los justiciables,
máxime cuando ya se cuenta con esta última jurisdicción, por lo que
es necesario proponer una reforma legal que más adelante se precisará.
8
En este rubro destacan los esfuerzos interpretativos del Pleno de la scjn el cual ha llegado a suspender la resolución de
amparos en revisión radicados en los Tribunales Colegiados de Circuito de los que conocen en competencia delegada por
ese Alto Tribunal mediante el Acuerdo General 5/2001, cuando en aquéllos y en una controversia constitucional subsiste el
análisis de constitucionalidad de una misma norma general, como sucede en el caso del Acuerdo General 14/2009 o, incluso,
aplicando por analogía lo previsto en el citado artículo 37 para aplazar la resolución de amparos en revisión de los que conocen
los Tribunales Colegiados de Circuito hasta en tanto la scjn establece, en diversos amparos en revisión, jurisprudencia sobre
las mismas disposiciones generales, acudiendo en este caso a la aplicación supletoria de lo previsto en el artículo 366 del Código
Federal de Procedimientos Civiles al tenor del cual “El proceso se suspenderá cuando no pueda pronunciarse la decisión,
sino hasta que se pronuncie una resolución en otro negocio, y en cualquier otro caso especial determinado por la Ley”.
168
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Por lo que se refiere a la articulación vertical, la posición constitu­
cional que asiste a la scjn, como órgano jurisdiccional terminal del
Estado Mexicano y órgano cúpula del Poder Judicial de la Federación,
ha provocado que en la cpeum se estime innecesario indicar la definitividad e inatacabilidad de sus resoluciones e, incluso, la improcedencia
de un diverso medio de control respecto de lo que determine en los de
su competencia; sin embargo, este principio se reproduce en los artículos
73, fracciones I y II, de la Ley de Amparo y 19, fracción I, del artículo 19
de la LR105. En cambio, tratándose de las sentencias dictadas por las
Salas del tepjf en el acápite del párrafo cuarto del artículo 99 de la cpeum
se establece que éstas serán definitivas e inatacables, lo cual da lugar a
que en el artículo 10, párrafo 1, inciso g), de la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral (lsmime) se establezca
la improcedencia de los medios de impugnación previstos en dicha ley
general para impugnar resoluciones dictadas por las Salas del tepjf.
Incluso, dicho mandato implica que lo resuelto por estas Salas no
puede ser materia de impugnación en una controversia constitucional
o en un juicio de amparo.
En cuanto a la fuerza jurídica de lo determinado en la jurisdicción
constitucional ordinaria respecto de las potestades de la jurisdicción cons­
titucional electoral debe tomarse en cuenta que en el párrafo séptimo
del artículo 99 de la cpeum se establece la facultad del Pleno de la scjn
para determinar el criterio que debe prevalecer cuando se dé una contradicción de tesis entre las sustentadas por el Pleno o las Salas de ésta
y las Salas del tepjf.
En abono a lo anterior, el artículo 235 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación (lopjf) establece que la jurisprudencia del Pleno
de la scjn será obligatoria para las Salas del tepjf cuando se refiera a la
interpretación directa de un precepto de la cpeum y en los casos que resulte exactamente aplicable. Como se advierte, al desarrollar lo previsto
en el artículo 94, párrafo octavo, de la cpeum el legislador federal estableció una especial fuerza vinculatoria a los criterios jurisprudenciales
Temas de Derecho
Procesal Electoral
169
aprobados por el Pleno de la scjn respecto de la jurisdicción electoral. Las
bases de las veredas interpretativas que permiten fijar el alcance de estos
preceptos serán objeto de análisis en el último apartado de este escrito.
Finalmente, otra disposición a considerar es la derivada de lo estable­
cido en el artículo 10, párrafo 1, inciso f), de la lsmime, en el cual se indica
que los medios de impugnación previstos en ese ordenamiento serán
improcedentes cuando en ellos se solicite, exclusivamente, la no aplicación de una norma general en materia electoral, cuya validez haya sido
declarada por la scjn, en los términos de la fracción II del artículo 105 de
la cpeum. Aun cuando esta disposición pareciera ser lo suficientemente
clara también resulta conveniente reflexionar con mayor detenimiento
sobre su alcance.
Por otro lado, en cuanto a las relaciones existentes entre las jurisdic­
ciones constitucionales nacional y las locales si bien no existen en la
cpeum las bases para su adecuada articulación, lo que afecta el desempeño de la local, lo cierto es que ello no obsta para reconocer los beneficios
que implica el establecimiento de ésta,9 sin menoscabo de que resulte
necesario profundizar sobre la problemática que genera la existencia
de jurisdicciones constitucionales electorales en el ámbito local y los
diversos medios de control de la jurisdicción constitucional nacional, lo
que escapa a la materia del presente escrito.10
A pesar de lo anterior, debe señalarse que en el ámbito de la articu­
la­ción vertical entre esas dos jurisdicciones, se ha estimado que, por su
propia naturaleza, las sentencias dictadas en la jurisdicción local sí son
Cfr. Penagos López Esteban, La actividad constitucional en las entidades federativas, en Ferrer Mac-Gregor Eduardo y
Molina Suárez Cesar, El Juez Constitucional en el Siglo XXI, unam, scjn, 2009, tomo II, página 40 y Coello Cetina Rafael,
El Sistema de Medios de Control de la Constitucionalidad en el Estado de Nayarit (Propuesta) en Madero Estrada José
Miguel (Coord.), Estudios sobre la Constitución y el Poder, Universidad Autónoma de Nayarit - Universidad del Valle de
Matatipac, Nayarit, 2010, de la página 15 a la 62.
10
Un primer acercamiento a esta problemática se advierte en la tesis jurisprudencial del Pleno de la SCJN que lleva por rubro
y datos de identificación: “Amparo directo. Procede contra las sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Superior de
Justicia del Estado de Veracruz, en Materia de Derechos Humanos, salvo tratándose de cuestiones electorales” (Novena
Época, Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXII, agosto de 2010, Tesis: P./J.
68/2010, página: 5), así como en Elizondo Gasperín María Macarita, “Dweling banjos entre la Suprema Corte y el Tribunal
Electoral” Justicia Electoral, núm. 6, México, 2010, de la página 87 a la 113, en el cual se refiere a la creación de la Sala
Constitucional Electoral del Poder Judicial del Estado de Nayarit.
9
170
Temas de Derecho
Procesal Electoral
impugnables en los medios de control de la constitucionalidad nacionales debiendo analizarse, en todo caso, cuál o cuáles de ellos son los
procedentes, tal como se ha reconocido en el caso de las sentencias dictadas en un juicio local para la protección de derechos fundamentales,
como deriva de la tesis jurisprudencial recién referida al pie, en la cual
se reconoce la procedencia del amparo directo contra las sentencias de
la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado
de Veracruz o como sucede en el caso del jrc que en términos de lo pre­
visto en el artículo 86, párrafo primero, de la lsmime es procedente para
impugnar las resoluciones de las autoridades locales competentes para re­
solver controversias que surjan con motivo de los comicios locales, con
lo que expresamente se permite impugnar las sentencias de los tribunales
electorales locales que pudieran realizar un ejercicio de control de la
normativa electoral estatal confrontándola con lo previsto en la respectiva Constitución local.11
Son estas las bases normativas que actualmente rigen la articulación de
las jurisdicciones constitucionales del Estado Mexicano las que, como se
verá a continuación, se estiman insuficientes para lograr su adecuado
funcionamiento, sin menoscabo de reconocer que tanto la scjn como la
Sala Superior del tepjf realizan cada día más esfuerzos para evitar las
consecuencias de esa insuficiencia normativa.
En ese orden, a continuación se analizan las diversas definiciones
que sobre lo electoral se han desarrollado por la jurisprudencia de la scjn
y se abordan algunos de los principales problemas de articulación que
actualmente presentan las jurisdicciones constitucionales nacionales, la
ordinaria y la electoral, con el objeto de proponer algunas modificaciones al marco jurídico aplicable y, en su caso, a determinados criterios
jurisprudenciales, tomando en cuenta que para llevarlas a cabo resulta
innecesario reformar el texto de la cpeum.
11
De dicha atribución gozan el Tribunal Electoral del Estado de Durango (artículo 97, apartado A, de la Constitución del
Estado), la Sala Constitucional-Electoral del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Nayarit (artículo 91, párrafo último,
de la Constitución del Estado) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Tabasco (artículo 63 bis, párrafo
cuarto, de la Constitución del Estado).
Temas de Derecho
Procesal Electoral
171
III. La definición de
lo electoral para la procedencia de
los medios de control de
la jurisdicción constitucional ordinaria
Actualmente en los artículos 73, fracción VII, de la Ley de Amparo y
19, fracción II, de la LR105 se establece, respectivamente, que el juicio
de amparo es improcedente contra las resoluciones o declaraciones de
los organismos y autoridades en materia electoral y que la controversia
constitucional es improcedente contra normas generales o actos en
materia electoral.
Para analizar estas causas de improcedencia es importante recordar
que conforme a los criterios del Pleno de la scjn la definición de la mate­ria
electoral es diferente atendiendo al contexto procesal dentro del cual se
inserta; incluso, que son diversas a la derivada directamente del párrafo
cuarto del artículo 99 constitucional, el cual al establecer que las resoluciones del tepjf son definitivas e inatacables implica la imposibilidad
de que las determinaciones emitidas por ese órgano jurisdiccional sean
impugnables en algún medio de control de la constitucionalidad.
En ese tenor, con el objeto de sentar un panorama completo de la
problemática es conveniente precisar cuál es el alcance que se ha dado
al concepto de materia electoral utilizado en la regulación que rige a la
acción de inconstitucionalidad, a la controversia constitucional y al
juicio de amparo.
La materia electoral para
efectos de la acción de inconstitucionalidad
Tratándose de la acción de inconstitucionalidad debe tomarse en cuenta
que en el artículo 105, fracción II, párrafos segundo, inciso f) y tercero, de
la cpeum se alude a las leyes electorales con el objeto de precisar, por una
parte, el tipo de normas generales impugnables por los partidos políticos
172
Temas de Derecho
Procesal Electoral
y, por otra parte, para limitar la impugnación de la constitucionalidad
de ese tipo de normas generales únicamente a ese medio de control.
Ante ello, el Pleno de la scjn al resolver la acción de inconstitucionalidad
10/199812 estableció un concepto amplio de lo que debe entenderse
por “leyes electorales” considerando que son aquellas que establecen el
régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos así
como las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos de una ley
o código electoral, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente
con los procesos electorales o que deben influir en ellos de una manera o de
otra.13 Incluso, atendiendo al concepto de leyes electorales para efectos
de la procedencia de una acción de inconstitucionalidad el Pleno14 ha
12
De esta ejecutoria derivan las tesis que llevan por rubro, texto en lo conducente y datos de identificación: “Acción de
inconstitucionalidad. Materia electoral para los efectos del procedimiento relativo. … se llega al convencimiento de que las
normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente
dichos, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan
aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra,
como por ejemplo, distritación o redistritación, creación de órganos administrativos para fines electorales, organización de las
elecciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos máximos de apor­
taciones, delitos y faltas administrativas y sus sanciones. Por lo tanto esas normas pueden impugnarse a través de la acción de
inconstitucionalidad …” (Novena Época, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federa­ción
y su Gaceta, IX, abril de 1999, Tesis: P./J. 25/99, página: 255) y “Acción de inconstitucionalidad. La Ley del Servicio
Profesional Electoral del Estado de Nuevo León es de naturaleza electoral, y el procedimiento para impugnarla por la vía
mencionada se rige por las disposiciones específicas que prevé la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ... Atento a lo anterior, las disposiciones de la ley impugnada
que ve lo relativo a la organización, operación y desarrollo del servicio profesional electoral y al personal de la Comisión Estatal
Electoral, sí constituyen normas que trascienden directa o indirectamente en los procesos electorales, pues dan efectividad a
las disposiciones de la Ley Electoral del Estado en lo concerniente a la Comisión Estatal Electoral que participa directamente
en el desarrollo de dichos procesos, lo que confirma el hecho de que la ley que rige el servicio profesional electoral y a la citada
comisión, sí es de naturaleza electoral y, por tanto, rigen al efecto las disposiciones específicas que para este tipo de asuntos
prevé la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, máxime que la fracción II de
este último artículo no hace distingo entre las disposiciones electorales para efectos de la tramitación que deba dársele a la
acción de inconstitucionalidad por razón de su contenido o materia específica que regulan (Novena Época, Instancia: Pleno,
Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, IX, abril de 1999, Tesis: P./J. 26/99, página: 252).
13
Entre los precedentes recientes destaca la tesis del Pleno de la SCJN que lleva por rubro y datos de identificación: “Acción
de inconstitucionalidad. Es procedente la promovida por un partido político contra normas que faculten a un Congreso
Local a designar Concejos Municipales entre periodos regulares de gobierno” (Novena Época, Instancia: Pleno, Jurispru­
dencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXXI, abril de 2010, Tesis: P./J. 54/2010, página: 1485).
14
Al respecto destaca la tesis derivada de la acción de inconstitucionalidad 30/2001, promovida por los Partidos Políticos
de la Revolución Democrática y Convergencia por la Democracia, la cual lleva por rubro, texto en lo conducente y datos de
identificación: “Acción de inconstitucionalidad. Los artículos 69 de la Constitución y 78 de la Ley Orgánica del Poder Judicial,
ambas del Estado de Jalisco, son de naturaleza electoral, por lo que el procedimiento para impugnarlos por esa vía se rige
por las disposiciones específicas que prevé la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución
Federal (Decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco de diecisiete de julio de dos mil uno). Los artículos
citados establecen, respectivamente, que el Tribunal Electoral del Estado de Jalisco es el órgano jurisdiccional competente
Temas de Derecho
Procesal Electoral
173
aceptado que encuadran dentro de aquél los actos formalmente legisla­
tivos que regulan la integración de un Tribunal Electoral, lo que dio lugar
a que se analizara la validez de normativa de esa naturaleza en un medio
de control de esa índole y que el procedimiento respectivo se rigiera por
las reglas establecidas para ese tipo de acciones en la LR105.
En relación con este criterio jurisprudencial debe tomarse en cuenta
que se refiere específicamente a la interpretación del inciso f) de la fracción
II del artículo 105 de la cpeum, es decir, a determinar cuáles son las leyes
electorales que los partidos políticos pueden impugnar mediante una
acción de inconstitucionalidad, lo que permite comprender la fijación
de un concepto amplio que permita un mayor ámbito de tutela a dicho
medio de control y una mayor eficacia a la legitimación de los partidos
políticos para acudir a éste.
Ello, pues al tratarse de una norma constitucional que regula los
alcances de la legitimación para acudir a un medio de control de la constitucionalidad, atendiendo al derecho fundamental de acceso efectivo a
la justica garantizado en el artículo 17 de la cpeum, lógico resulta arribar
a una interpretación favorable a la procedencia de ese medio de control,
de tal suerte que dentro del concepto de leyes electorales para efectos de
la procedencia de una acción de inconstitucionalidad se incluyan todos
los actos formal y materialmente legislativos que directa o indirectamente
trascienden al ejercicio de los derechos político-electorales.
Por ello, dentro de este concepto pueden encuadrar leyes que regu­lan
el nombramiento, suspensión o remoción de los titulares de las autori­
dades u órganos electorales, sean administrativas o jurisdiccionales,
las relaciones de dichos órganos con sus trabajadores, su régimen de
para resolver las controversias en dicha materia, guardando autonomía en sus funciones e independencia en sus decisiones y
contando con un cuerpo de Magistrados y secretarios; … En tal sentido, las aludidas normas son de naturaleza electoral, toda
vez que así lo considera el artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
cuando se refiere a la autonomía e independencia en las decisiones de las autoridades jurisdiccionales que resuelvan
las controversias en esa materia, y que trasciende directa e indirectamente en los procesos electorales, por lo que para
efectos de su impugnación, a través de la acción de inconstitucionalidad, deben aplicarse, en principio, las reglas específicas
que para ese tipo de asuntos prevé la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal”
(Novena Época, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XV, febrero de
2002, Tesis: P./J. 5/2002, página: 553).
174
Temas de Derecho
Procesal Electoral
responsabilidades administrativas e incluso los delitos en materia electoral, siendo irrelevante para esta definición de leyes electorales si sus
actos de aplicación son impugnables o no en la jurisdicción electoral,
pues tal circunstancia no puede limitar la procedencia de la acción de
inconstitucionalidad ya que es ajena a sus fines de tutela abstracta de la
cpeum, es decir, con independencia del interés que asista al promovente
de ese medio, ya que la legitimación para hacerlo valer se confiere en la
regulación procesal respectiva atendiendo a la naturaleza o funciones
del accionante.
Situación diferente sucede respecto del párrafo tercero de la fracción
II del artículo 105 constitucional en el cual se establece que “la única vía
para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución
es la prevista en este artículo”, ya que aun cuando se trata de una diversa
referencia al concepto “leyes electorales” realizada en la misma fracción
de un mismo precepto constitucional, lo cierto es que al tratarse de una
norma restrictiva del derecho fundamental de acceso a la justicia, lógico
resulta arribar a una diferente interpretación de ese concepto.
Para determinar el alcance de esta restricción, de especial relevancia resulta tomar en cuenta el ámbito competencial de la jurisdicción
de las Salas del tepjf ya que la limitante constitucional en comento de
ninguna manera tuvo como finalidad restringir el derecho de los justi­
ciables para controvertir la validez de leyes que aun cuando pueden
trascender a lo electoral, lo cierto es que al no corresponder a la materia
electoral directa su aplicación tiene lugar en actos de autoridad que no
son controvertibles ante la jurisdicción electoral sino en otras de diversa
naturaleza, pues de lo contrario se hubiera limitado la procedencia de la
impugnación de leyes que no rigen un proceso electoral ni son aplicables
por autoridades que desempeñan funciones materialmente electorales,
como sucede en el caso de los juicios penales sobre delitos electorales o
los procedimientos de responsabilidad administrativa de los servidores
públicos que integran autoridades electorales.
En abono a lo anterior debe tomarse en cuenta lo señalado en el
párrafo sexto del artículo 99 de la cpeum, el cual señala “sin perjuicio
Temas de Derecho
Procesal Electoral
175
de lo dispuesto por el artículo 105 de esta Constitución, las salas del
Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la
materia electoral contrarias a la presente Constitución. Las resoluciones
que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto
sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a
la Suprema Corte de Justicia de la Nación”.
Cabe señalar que las consecuencias de esta atribución de las Salas del
tepjf pueden ser múltiples15 y por lo que se refiere a las leyes electorales
inimpugnables en una vía diversa a la acción de inconstitucionalidad,
destaca que si entre los fines de la reforma constitucional que confirió
dicha facultad a las Salas del tepjf se refirió al fortalecimiento de dicho
Tribunal y, por ende, no limitar las defensas de los justiciables, debe con­
cluirse que las leyes electorales que únicamente pueden controvertirse
en la acción de inconstitucionalidad son aquéllas cuya inaplicación
pueden determinar dichas Salas, es decir, las que regulan los actos que
son materia de impugnación en la jurisdicción electoral, lo cual permite
considerar a las normas que rigen éstos como disposiciones generales
de la materia electoral directa y a las restantes que inciden en lo electoral, pero que rigen actos que no son controvertibles en la jurisdicción
electoral, como disposiciones generales de la materia electoral indirecta.
En ese tenor, tomando en cuenta lo previsto en el artículo 99 consti­
tucional resulta indiscutible que los actos formal y materialmente legislativos que regulan los delitos en materia electoral o las faltas administrativas de los servidores públicos de los institutos electorales, federal o
locales, al aplicarse en actos que no pueden ser materia de análisis en la
jurisdicción electoral, no encuadran en el concepto de leyes electorales
impugnables únicamente en la acción de inconstitucionalidad, ya que
no son materia electoral directa, por lo que en los medios de control
15
Entre otras: 1. Establecer una excepción a la inimpugnabilidad de leyes electorales en vía diversa a la acción de inconsti­
tucionalidad. 2. El reconocimiento de que en nuestro sistema constitucional el control difuso no existe y, por ende, para
inaplicar leyes por estimarlas inconstitucionales se requiere de atribución expresa y 3. La posibilidad de que al analizar la
validez de un proceso electoral se afecten los principios de certeza y equidad al estimar inconstitucional una ley a la que se
sometieron los partidos contendientes desde el inicio de dicho proceso
176
Temas de Derecho
Procesal Electoral
de la constitucionalidad procedentes contra sus respectivos actos de
aplicación, generalmente el juicio de amparo, ya sea contra la sentencia
definitiva dictada por un juzgador penal respecto de un delito electoral
o por una Sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
al reconocer la validez de la sanción por responsabilidad administrativa
impuesta a un servidor público del Instituto Federal Electoral en términos de lo previsto en el artículo 387 del Código Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales (cofipe), se podrá cuestionar la validez
de las leyes que prevén delitos electorales o incluso lo indicado en los
artículos del 381 al 387 del propio cofipe.
En cambio, la regulación que rige las relaciones laborales de las
autoridades electorales se encuentra en una situación peculiar ya que al
ser competente el tepjf para conocer de los conflictos de trabajo entre
este Tribunal o el ife y sus trabajadores, las resoluciones que emita al
respecto serán inatacables mediante el juicio de amparo, tal como lo
determina el artículo 99, párrafo cuarto, fracciones VI y VII, de la cpeum
a diferencia de lo que sucede con la regulación que rija las relaciones de
esa naturaleza entre los institutos y los tribunales electorales loca­les y
sus trabajadores, en virtud de que los fallos emitidos por los órganos
competentes para dirimir los conflictos que surjan entre ellos sí serán
impugnables en amparo.16 Es cierto que en el primer supuesto la imposibilidad de controvertir las leyes laborales respectivas tiene su origen
en la referida causa de improcedencia prevista en sede constitucional y
no precisamente porque el ordenamiento respectivo tenga naturaleza
electoral; sin embargo debe reconocerse que, en principio, la validez
de la ley y demás normativa laboral que rija las relaciones entre las
autoridades electorales federales y sus trabajadores únicamente será im16
Así deriva de la tesis de la scjn que lleva por rubro y datos de identificación: “Tribunal Electoral del Distrito Federal. Las
resoluciones que pronuncie en conflictos laborales que se susciten entre el Instituto Electoral del Distrito Federal y sus
servidores, si bien son definitivas e inatacables en la vía ordinaria, pueden ser combatidas por medio del juicio de amparo”
(Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVIII,
septiembre de 2003, Tesis: 2a./J. 73/2003, página: 579).
Temas de Derecho
Procesal Electoral
177
pugnable con motivo de su aplicación ante la jurisdicción constitucional
electoral y con motivo de su entrada en vigor a través de la acción de
inconstitucionalidad, incluso bajo el concepto de “ley electoral” si ésta
fuera promovida por un partido político.
En situación intermedia se encuentran las normas generales que
rigen la integración, suspensión y permanencia de los titulares de los
institutos electorales y de los tribunales electorales de los Estados, pues
como se analizará en el siguiente capítulo de este escrito constitucionalmente resulta cuestionable que el análisis de los actos de aplicación de
esa normativa sea de la competencia de la jurisdicción electoral al no
tratarse de regulación relacionada con los derechos político-electorales
de los ciudadanos.
Por tanto, es posible sostener que las leyes electorales impugnables
únicamente en la acción de inconstitucionalidad son las que regulan
los actos materia de impugnación en la jurisdicción electoral, las que
únicamente pueden cuestionarse en ese medio de control con motivo
de su publicación o en la jurisdicción electoral en virtud de su aplicación y a las cuales se puede considerar como integrantes de la materia
electoral directa.
En ese tenor, es posible considerar que el Poder Revisor de la Constitución estableció un sistema de impugnación de las leyes que trascienden a lo electoral basado en un criterio esencialmente formal más que
material, ya que con motivo de su entrada en vigor todas ellas serán
cuestionables mediante la acción de inconstitucionalidad y ante su aplicación serán impugnables únicamente en la jurisdicción constitucional
electoral todas las que rijan los actos materia de impugnación en esta
jurisdicción, y en el juicio de amparo o en la controversia constitucional
las que regulen actos que aun cuando trascienden a lo electoral, conforme
al marco constitucional no son impugnables en la jurisdicción electoral,
por lo que corresponden a la materia electoral indirecta, ubicándose en
esta categoría ejemplos claros y otros discutibles.
178
Temas de Derecho
Procesal Electoral
La materia electoral para efectos de
la controversia constitucional
En el artículo 105, párrafo primero y fracción I, de la cpeum se indica:
“La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos
que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las contro­
versias constitucionales que, con excepción de las que se refieren a la
materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución,
se susciten entre:”
En relación con esta disposición, conviene precisar que conforme
al sistema procesal actual constituye una regla de procedencia de la
controversia constitucional y no una regla de competencia. Ello porque
de presentarse un juicio de esa naturaleza contra un acto en materia
electoral la determinación que se adopte será de improcedencia, no
de incompetencia, ya que el legislador ordinario así lo interpretó en
la fracción II del artículo 19 de la LR105 al establecer que constituye
una causa de improcedencia de ese tipo de juicios la impugnación de
normas generales o actos en materia electoral, interpretación que se inserta en un marco jurídico que carece de reglas para atender y resolver,
en aras de tutelar el derecho de acceso efectivo a la justicia, problemas
de competencia entre medios de control de la constitucionalidad que
correspondan a diversa jurisdicción.
En ese contexto normativo se advierte que el uso del vocablo “materia electoral” tiene como finalidad restringir la procedencia de ese
medio de control, por lo que su interpretación debe llevar también a
una conclusión que no limite el derecho de acceso efectivo a la justicia
más allá de los fines del legislador constitucional.
En ese orden de ideas, desde la controversia 49/2005 promovida por
el Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Jalisco contra el acuerdo
legislativo del Congreso del propio Estado mediante el cual se resolvió
la imposibilidad de llevar a cabo el procedimiento para la ratificación
de los Magistrados del Tribunal Electoral de ese Estado, resuelta el 27
Temas de Derecho
Procesal Electoral
179
de enero de 2007, ya se advertía el establecimiento de un concepto de
materia electoral diverso al fijado para efectos de las acciones de inconstitucionalidad, dado que al estudiar la improcedencia planteada por el
Congreso demandado, en el considerando Quinto del citado fallo, se
sostuvo que el acto impugnado no corresponde a la materia electoral,
ya que no se trata de actos propios de un proceso electoral.
Más adelante, el 16 de agosto de 2007, al resolver la controversia
constitucional 114/2006 el Pleno sostuvo que para definir cuándo se está
en presencia de un acto en materia electoral para efectos de la controversia constitucional debe evitarse la aplicación automática de definiciones
desarrolladas respecto de otros medios de control, considerándose que
para determinar si en un juicio de controversia constitucional se impugna
un acto en materia electoral debe verificarse:
1.Que en la demanda no se impugnen leyes electorales conforme al concepto
fijado para efectos de las acciones de inconstitucionalidad.
2.Superado este primer criterio debe comprobarse que en la demanda de
controversia constitucional no se impugnan actos cuyo conocimiento co­
rresponde a las autoridades jurisdiccionales electorales, es decir, verificar
que no se trata de actos que se inscriban en la materia electoral directa y
3.Revisar que se satisfagan los demás requisitos de procedencia de la contro­
versia constitucional.
En el citado fallo se concluye que las controversias que se susciten en
el ámbito de lo electoral sólo en sentido indirecto, por lo regular involucran a sujetos distintos de los que contienden en los juicios electorales, por
lo que sí pueden ser conocidas por la scjn, poniéndose especial énfasis
en que este criterio se sitúa en un punto intermedio entre la definición
amplia de materia electoral aplicable en acciones de inconstitucionalidad
y la definición estricta aplicable en materia de amparo.17 Conforme
De esta sentencia deriva la tesis jurisprudencial que lleva por rubro y datos de identificación: “Materia Electoral. Definición
de ésta para efectos de la procedencia de la controversia constitucional” (Novena Época, Instancia: Pleno, Jurisprudencia,
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, diciembre de 2007, Tesis: P./J. 125/2007, página: 1280).
17
180
Temas de Derecho
Procesal Electoral
a este criterio una controversia constitucional no será procedente contra
una ley electoral pero sí contra sus actos de aplicación cuando éstos
no se refieran a actos cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción
electoral, es decir, a la materia electoral directa.
La relevancia de este criterio estriba en determinar que la improce­den­
cia de la controversia constitucional contra actos concretos en materia
electoral únicamente puede presentarse cuando dichos actos sean impugnables en la jurisdicción electoral, lo que exige a la scjn analizar minuciosamente los supuestos de procedencia de los medios que conforman
esta jurisdicción con lo que se evita, en cierta medida, dejar en estado de
indefensión a los promoventes de la controversia respectiva cuando el
acto reclamado no sea impugnable a través de esos medios, aun cuando
ello no se logre cuando éste sí sea electoral pues indefectiblemente deberá
desecharse o sobreseerse en la controversia constitucional, cuestión que
no acontecería con la propuesta que más adelante se realiza.
A pesar de lo anterior, sin menoscabo de reconocer el relevante apor­
te de este criterio, se estima necesario matizarlo ya que como se precisó
párrafos atrás, el concepto de leyes electorales fijado para efectos de la
procedencia de la acción de inconstitucionalidad, el cual trasciende a
la regulación que rige el ejercicio de derechos político-electorales incluyendo toda normativa legal que incida en lo electoral es diverso al
concepto de leyes en materia electoral impugnables únicamente en ese
medio de control, por lo que pueden suscitarse actos de aplicación de
normativa que aun cuando pudiere ser impugnable como electoral por
un partido político en una acción de inconstitucionalidad, lo cierto es que
al aplicarse, por no haberse cuestionado o invalidado previamente en un
medio de esta índole, y no regular un acto materia de impugnación en la
jurisdicción electoral, corresponden a la materia electoral indirecta y sí
pueden cuestionarse en una controversia constitucional.18 De sostenerse
18
Conforme a lo sostenido en este párrafo se estima discutible el criterio plasmado en la tesis de la Primera Sala que lleva
por rubro, texto en lo conducente y datos de identificación: “Controversia Constitucional. Es improcedente contra normas
electorales, aun cuando su inconstitucionalidad pretenda sostenerse en aspectos presupuestarios. En términos de los artículos
105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 19, fracción II, de la Ley Reglamentaria
Temas de Derecho
Procesal Electoral
181
el criterio antes reseñado, la validez de éstas normas generales no podría
cuestionarse ni en la jurisdicción constitucional electoral ni mediante
una controversia constitucional o un juicio de amparo.
Así, verbigracia, en el caso de un Magistrado de un Tribunal Electoral incorporado a un Poder Judicial local, si el órgano legislativo de
la entidad federativa decidiera no evaluarlo para efectos de resolver
sobre su ratificación aplicando una reforma legislativa que hubiere eliminado el sistema respectivo, no podría desconocerse que si bien dicha
reforma encuadraría en el concepto de “ley electoral” para efectos de
la procedencia de una acción de inconstitucionalidad, lo cierto es que
al tratarse de regulación de la materia electoral indirecta, el respectivo
acto de aplicación no sería impugnable en la jurisdicción electoral ya
que no implicaría afectación alguna a un derecho político-electoral ni
incidiría sobre las bases constitucionales que rigen el desempeño de
las autoridades que organizan y califican los comicios o resuelven las
controversias que surjan en ellos ni sería un acto emitido dentro de un
procedimiento cuya finalidad sea dar cauce al ejercicio de los derechos
político-electorales, por lo cual no sería un acto impugnable en la jurisdicción electoral, como se profundizará en el siguiente capítulo de este
escrito. Además, dicho acto sí afectaría la esfera del Poder Judicial y
la esfera jurídica del Magistrado en comento.
Por ello, se estima que la controversia constitucional es improcedente
para impugnar disposiciones generales que encuadren en el concepto
amplio de leyes electorales para efectos de la procedencia de la acción
de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las controversias con­
stitucionales son improcedentes contra normas o actos en materia electoral. En ese sentido, si se impugnan preceptos que
regulan aspectos como la duración en el cargo de los Consejeros Electorales; su renovación escalonada; el procedimiento para
su elección, sustitución y remuneración; las reglas relativas a los cargos que podrán o no ocupar durante y después del plazo
para el que fueron electos; así como previsiones del financiamiento de los partidos políticos, es indudable que al ser normas
relacionadas con la materia electoral, tal impugnación, resulta improcedente a través de una controversia constitucional,
aun cuando los argumentos de invalidez se hagan consistir en aspectos presupuestarios –de gasto público o de ingresos del
Estado…”(Novena Época, Instancia: Primera Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
XXXII, agosto de 2010, Tesis: 1a. C/2010, página: 1751) En relación con este criterio se estima discutible sostener la
improcedencia de la controversia constitucional contra leyes que regulan aspectos relacionados con la integración de las
autoridades electorales, pues como se precisará en apartado posterior pudiera sostenerse que los actos de aplicación de
esa normativa, conforme al marco constitucional aplicable, no son de la competencia del tepjf.
182
Temas de Derecho
Procesal Electoral
de inconstitucionalidad o respecto de sus actos de aplicación, cuando se
trate de normas generales que regulen actos impugnables en la jurisdicción electoral, es decir, los que regulan la materia electoral directa, bien
sea por que afectan derechos político-electorales, tanto las condiciones
para su ejercicio como los procedimientos para ello, o bien desarrollan
las bases constitucionales que rigen el desempeño de las autoridades
que organizan y califican los comicios o resuelven las controversias que
surjan en ellos.
En consecuencia, la controversia constitucional sí es procedente
para impugnar normas generales que incidan en lo electoral de manera indirecta, con motivo de su entrada en vigor o de su aplicación, al
tratarse de normativa que rige actos no impugnables en la jurisdicción
constitucional electoral.
La materia electoral para
efectos del juicio de amparo
De especial relevancia resulta analizar lo establecido en los criterios de
la scjn en cuanto a la improcedencia del juicio de amparo contra resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en materia
electoral, prevista en la fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo.
En relación con esta limitante en primer lugar debe recordarse que
al tenor de lo previsto en la fracción II, párrafo tercero, del artículo 105
de la cpeum la única vía para plantear la inconstitucionalidad de las leyes
electorales es la acción de inconstitucionalidad, por lo que atendiendo a
su alcance fijado anteriormente, el juicio de amparo será improcedente
contra disposiciones generales con rango de ley y respecto de sus actos
de aplicación cuando éstos puedan ser impugnables en la jurisdicción
constitucional electoral, es decir cuando se refieran a la materia electoral
directa, como son las que regulen derechos político-electorales, es decir
tanto las condiciones para su ejercicio como los procedimientos para
ello, o bien desarrollen las bases constitucionales que rigen las funciones
Temas de Derecho
Procesal Electoral
183
de las autoridades que organizan y califican los comicios o resuelven las
controversias que surjan en ellos.
Por ello, el juicio de amparo sí será procedente para impugnar normas generales que sólo inciden indirectamente en lo electoral19 dentro
de las que se ubican las que aun cuando se insertan en leyes formalmente
electorales20 materialmente no son de esa naturaleza.
En cuanto a los actos concretos en materia electoral, bien sea jurisdiccionales o administrativos, en estrecha relación con lo antes concluido, el
juicio de amparo será improcedente21 respecto de los actos de autoridad
19
Un ejemplo de la impugnación de leyes que inciden indirectamente en lo electoral, por lo que alcanzan a ser cubiertas por
el concepto de leyes electorales para efectos de la legitimación de los partidos políticos para promover acciones de inconsti­
tucionalidad, pero no en cuanto a la restricción consistente en que únicamente pueden ser impugnables en esa vía, son las
que regulan la integración, permanencia y remoción de los integrantes de institutos electorales y tribunales electorales, de lo
cual es revelador la tesis de la Segunda Sala de la scjn que lleva por rubro y datos de identificación: “Amparo contra normas
electorales. Procede excepcionalmente cuando se afectan garantías individuales, como cuando se prohíbe la ratificación o
reelección de Magistrados de Justicia Electoral” (Novena Época, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, XXVII, mayo de 2008, Tesis: 2a. XLVI/2008, página: 223). Este criterio se comparte en su conclusión relati­
va a la procedencia del amparo contra ese tipo de normas generales aun cuando no respecto a la consideración relativa
a que ello es así porque se hacen valer violaciones de garantías individuales, pues como se precisará más adelante en este
escrito, ello no hace procedente el amparo ya que si se impugnan leyes que inciden en la materia electoral directa o sus actos
de aplicación, es decir las que regulan el ejercicio de los derechos político-electorales o el desempeño de las autoridades
encargadas de organizar y calificar comicios o de resolver los conflictos que surjan en éstos, el amparo será improcedente
aunque se hagan valer violaciones a garantías individuales.
20
Como ejemplo de este tipo de leyes destaca la referida en la tesis jurisprudencial que lleva por rubro y datos de identificación:
“Código Electoral del Distrito Federal. El artículo 272, vigente hasta el 19 de octubre de 2005, es de naturaleza laboral,
aunque forma parte de aquél” (Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, XXIII, febrero de 2006, Tesis: 2a./J. 181/2005, página: 658).
21 Vid. tesis aislada del Pleno de la scjn que lleva por rubro y texto: “Amparo. Es improcedente cuando se impugnan normas,
actos o resoluciones de contenido materialmente electoral o que versen sobre derechos políticos. De la interpretación de la
fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo, que establece la improcedencia del juicio de garantías contra resoluciones
o declaraciones de los organismos y autoridades en materia electoral, así como de los artículos 41, 94, 99, 103 y 105,
fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que contienen, por un lado, el sistema integral de
justicia en materia electoral, que permite impugnar leyes electorales vía acción de inconstitucionalidad, así como los actos
o resoluciones en materia electoral ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y, por el otro, el juicio de
amparo como una garantía constitucional procesal que tiene por objeto la protección o salvaguarda de los derechos funda­
mentales de los individuos frente a los actos de autoridad o las leyes, se concluye que la improcedencia del juicio de amparo
no surge sólo por el hecho de que la norma reclamada se contenga en un ordenamiento cuya denominación sea electoral,
o porque el acto o resolución provenga de una autoridad formalmente electoral, ni mucho menos de lo argumentado en los
conceptos de violación de la demanda, sino por el contenido material de la norma, acto o resolución, es decir, es necesario
que ese contenido sea electoral o verse sobre derechos políticos, pues en esos supuestos la norma, acto o resolución están
sujetos al control constitucional, esto es, a la acción de inconstitucionalidad si se trata de normas generales, o a los medios de
impugnación del conocimiento del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el caso de actos o resoluciones.
Se exceptúan de lo anterior las resoluciones pronunciadas por el mencionado tribunal en los asuntos de su competencia,
contra las cuales el juicio de amparo siempre es improcedente, independientemente del contenido material de dichas resolu­
ciones, aun cuando no verse estrictamente sobre materia electoral, ya que en este caso la improcedencia deriva del artículo
184
Temas de Derecho
Procesal Electoral
que guarden relación con el ejercicio de los derechos político-electorales
o bien sean resultado del ejercicio de las facultades derivadas de las bases
constitucionales que rigen el desempeño de las autoridades que organi­zan
y califican los comicios o resuelven las controversias que surjan en ellos,
sin que ésta improcedencia se supere por la naturaleza de los derechos
fundamentales cuya violación se haga valer en la demanda de garantías, por lo que ese juicio podrá ser procedente contra resoluciones de
las autoridades electorales22 cuando éstas no sean impugnables ante la
jurisdicción constitucional electoral.
Cabe señalar que esta definición sobre actos concretos de autoridades
electorales respecto de los cuales es improcedente el juicio de amparo
se extrae, incluso, de los principales pronunciamientos emitidos en los
últimos años por el Pleno y la Segunda Sala de la scjn, sin reproducir
algunos elementos fijados en los fallos respectivos que pudieran estimarse discutibles y respecto de los cuales es necesario realizar algunas
precisiones.
En principio, importa precisar que encuadran dentro de los actos
ma­terialmente electorales los emitidos por las autoridades electorales que
trasciendan a los derechos políticos electorales, es decir, a los derechos de
votar, ser votado, afiliarse a los partidos políticos y asociarse individual
y libremente en forma pacífica en asuntos políticos, debiendo tomarse
en cuenta que existen otros derechos políticos, de carácter fundamental
al estar contemplados en la propia cpeum, que asisten a los ciudadanos
y que no son electorales, como el indicado en la fracción II del artículo
35 constitucional en cuanto a poder ser nombrado para cualquier em­
pleo o comisión, distinción23 respecto de la cual se profundizará en el
99 constitucional, conforme al cual las resoluciones dictadas por el citado Tribunal en los asuntos de su competencia son
definitivas e inatacables” (Novena Época, Instancia: Pleno, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, XXVIII, septiembre de 2008, Tesis: P. LX/2008, página: 5).
22
Como ejemplo de resoluciones de autoridades electorales que sí pueden impugnarse en amparo destaca la referida en la tesis
que lleva por rubro y datos de identificación: “Tribunal Electoral del Distrito Federal. Las resoluciones definitivas o que ponen
fin al juicio, dictadas en los procedimientos especiales relativos a conflictos laborales entre el propio tribunal y sus servidores,
son impugnables a través del juicio de amparo directo” (Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis
Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XV, enero de 2002, Tesis: .11o.T.4 L, página: 1382).
23
Cabe señalar que esta distinción pareciera no tomarse en cuenta en la tesis P. LX/2008 del Pleno de la scjn antes transcrita
ya que refiere en general a derechos políticos; sin embargo, de la lectura integral de dicha tesis se advierte que conceptualiza
Temas de Derecho
Procesal Electoral
185
siguiente capítulo de este escrito y que resulta relevante, en tanto que la
causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 73 de
la Ley de Amparo no guarda relación alguna con los actos en los que se
afecte el referido derecho político no electoral.
El otro criterio para determinar cuándo se está en presencia de un
acto en materia electoral, consiste en precisar cuáles son las bases consti­
tucionales que rigen el acceso a los cargos públicos por la vía de la elección
popular, elemento que ha tomado en cuenta la Segunda Sala de la scjn
al resolver los amparos en revisión 400/2010 y 515/2010, el 7 de julio
de 2010 y el 2 de marzo 2011, respectivamente, para concluir que es im­
procedente el juicio de amparo promovido, en el primero de esos asuntos,
contra diversos preceptos de la Ley Federal de Radio y Televisión, y en
el segundo, del Reglamento de Acceso a Radio y Televisión en Materia
Electoral, concluyéndose que en ambos supuestos se trata de normativa
materialmente electoral ya que regula el régimen de acceso a radio y
televisión de los partidos políticos que deriva de la base III del artículo
41 constitucional.
Importa señalar que el Pleno de la scjn en los fallos dictados el 16
de agosto de 2005 en el amparo en revisión 743/2005 y el 11 de marzo de
2008 en el amparo en revisión 1043/2007 brindó algunos elementos
para determinar lo que debe entenderse por materia electoral. En el
primer caso, se consideró como materia electoral, en vía de ejemplo, las
cuestiones relativas a la regulación de los partidos políticos en cuanto a
financiamiento, estatutos, control, vigilancia, acceso a medios de comunicación así como la regulación de agrupaciones políticas en lo relativo a
su participación en lo estrictamente electoral o bien en el proceso electoral
(distritación, integración y ubicación de casillas, medios de impugnación,
entre otros), precisándose que para la tutela de esos aspectos se estableció
en la cpeum una jurisdicción electoral.
a los derechos políticos como los tutelables ante la jurisdicción del tepjf, por lo que finalmente puede sostenerse que en
ese criterio no se aludió a la improcedencia del amparo contra actos de autoridad que afecten derechos políticos diversos
a los electorales.
186
Temas de Derecho
Procesal Electoral
En el segundo de dichos asuntos al igual que en los referidos amparos en revisión 400/2010 y 515/2010 resueltos por la Segunda Sala, se
incluyeron dentro de los actos en materia electoral inimpugnables en el
juicio de amparo los aspectos vinculados directa o indirectamente con los
procesos electorales o que deban influir en ellos de una u otra mane­ra,
tales como las cuestiones organizativas, administrativas y de otra índole,
es decir, las funciones de las autoridades electorales y la creación de los
órganos administrativos para fines electorales, la organización de las elec­­
ciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites
a las erogaciones y montos máximos de aportaciones, delitos, faltas
administrativas y sus sanciones, distritación o redistritación.
En relación con esta definición de actos o resoluciones en materia
electoral se estima necesario tomar en cuenta que si bien en las acciones
de inconstitucionalidad se ha ensanchado el concepto de la materia electoral con el objeto de no dejar sin análisis constitucional de esa naturaleza
las normas que regirán directa o indirectamente una contienda política,
lo cierto es que en el caso del juicio de amparo la definición también debe
limitarse a la materia directamente electoral tomando en cuenta cuál es
el ámbito de la competencia de la jurisdicción constitucional electoral,
atendiendo tanto a lo previsto en el artículo 99 de la cpeum como en
su diverso 41 que sienta las bases de las atribuciones de las autoridades
electorales federales y locales, de tal suerte que las resoluciones que no
sean impugnables en esa jurisdicción lo deben ser en el juicio de amparo,
para lo cual resulta indispensable, también, determinar el ámbito de
tutela de los medios que integran aquélla.
En conclusión, es improcedente el juicio de amparo contra las leyes y
actos de autoridad que incidan en la materia electoral directa, entendien­do
por ésta la que rige los actos impugnables en la jurisdicción electoral, es
decir, los relacionados con la regulación de los derechos político-electorales, tanto las condiciones para su ejercicio como los procedimientos
para ello, y con el desarrollo de las bases constitucionales que rigen las
funciones de las autoridades que organizan y califican los comicios o resuel­
ven las controversias que surjan en ellos.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
187
IV. Problemas de articulación horizontal
entre las jurisdicciones constitucionales
ordinaria y electoral
En este apartado se refiere a tres cuestiones sobre las que se estima nece­
sario reflexionar ya que, por un lado, implican dejar en estado de indefensión a los justiciables ante la falta de claridad sobre la vía procedente
y, por otro lado, están generando inconvenientes intersecciones jurisdiccionales que han dado lugar al dictado de sentencias contradictorias
y pudieran dar lugar a la emisión de otras tantas.
La improcedencia del juicio de amparo y
de la controversia constitucional contra
actos en materia electoral
Una vez referidas las bases para determinar cuáles son los actos en ma­
teria electoral respecto de los cuales no procede una controversia consti­
tucional o un juicio de amparo, debe recordarse que actualmente si
se promueve alguno de estos juicios constitucionales contra actos que
encuadren en el concepto de materia electoral directa, se actualizarán las
referidas causas de improcedencia de fuente constitucional o legal, por
lo cual los promoventes de cualquiera de estos juicios constitucionales
no tendrán derecho a que se emita un pronunciamiento sobre la validez
o invalidez de ese tipo de actos, pues deberá desecharse la demanda
correspondiente o bien sobreseerse en el juicio respectivo.
Dicho en otras palabras, cuando la naturaleza de la conducta impugnada sea electoral, a pesar de que un justiciable, sea un particular
o bien un órgano del Estado, haya instado ante un tribunal de la jurisdicción constitucional ordinaria pretendiendo que se analice su validez,
su pretensión no se podrá analizar al que aquélla incide en la materia
electoral.
Esta consecuencia procesal implica la imposibilidad de que los justiciables obtengan un pronunciamiento sobre la pretensión que someten a
188
Temas de Derecho
Procesal Electoral
la jurisdicción, en la inteligencia de que esa improcedencia tiene su origen
en la naturaleza de un conjunto relevante de conductas tanto de órganos
del Estado Mexicano como de partidos políticos, cuya constitucionalidad
se pretende cuestionar, por lo que la validez de esa limitante procesal, en
tanto que conlleva una grave restricción al derecho de acceso efectivo
a la justicia garantizado en el párrafo segundo del artículo 17 constitucional, requiere de una justificación en la propia Norma Fundamental.
Al respecto pudiera sostenerse que el legislador ordinario goza de
libertad de configuración para regular los medios de control de la constitucionalidad en los términos que estime conveniente siempre y cuando
no transgreda las bases constitucionales que los rijan. Así, en el caso del
juicio de amparo dado que el artículo 103 de la cpeum refiere a la impugnación de actos de autoridad resulta válido que el sistema establecido en
la Ley de Amparo únicamente permita impugnar actos de autoridad y
no actos de órganos del Estado que no reúnan los atributos de autoridad
ni, menos aún, conductas de particulares. También se podría estimar
apegado a la propia Constitución que atendiendo a la relatividad de las
sentencias dictadas en este tipo de juicios se establezcan en la propia Ley,
o incluso deriven de su interpretación, diversas causas de improcedencia
que atiendan a ese principio.
A pesar de lo anterior, si en la cpeum no existe una regla expresa en
el sentido de que las pretensiones sobre la validez de las conductas
relacionadas con la materia electoral no pueden ser objeto de control
constitucional y, además, en dicha Norma Fundamental se establece
una jurisdicción constitucional electoral que sí puede conocer de ese
tipo de pretensiones, se estima que las referidas causas de improcedencia del juicio de amparo y de la controversia constitucional implican
consecuencias procesales desproporcionadas que, por ende, podrían
estimarse violatorias del párrafo segundo del artículo 17 constitucional.
Por ello, la consecuencia procesal de la impugnación de conductas
que inciden en la materia electoral tanto en el juicio de amparo como en
la controversia constitucional debe ser la incompetencia de los órganos
Temas de Derecho
Procesal Electoral
189
que gozan de atribuciones para conocer de esos medios de control y no
la improcedencia.
Para modificar esa situación es necesario regular un sistema en virtud
del cual los órganos de la jurisdicción constitucional, tanto ordinaria como
electoral, puedan de oficio dar lugar a la solución de los problemas competenciales que se presenten entre los órganos de ambas jurisdicciones
y en el cual se establezcan los mecanismos para reencauzar la vía en la
que se promueva erróneamente.
En ese orden de ideas, se estima necesario derogar tanto la fracción
VII del artículo 73 de la Ley de Amparo como la fracción II del artículo
19 de la LF105 para regular como un problema de competencia, no
de procedencia, la impugnación de conductas electorales en el juicio de
amparo o en la controversia constitucional.
La derogación de la fracción VII del artículo 73 de la Ley de Ampa­
ro no implicaría la procedencia del amparo contra determinaciones del
tepjf pues en ese supuesto operaría la improcedencia derivada del artículo 99 constitucional y en el caso de la derogación de la fracción II del
artículo 19 de la LF105 no provocaría la procedencia de la contro­versia
constitucional contra normas generales en materia electoral directa pues
ello lo impediría la limitante señalada en el artículo 105, fracción II,
párrafo antepenúltimo, de la cpeum, a la que se hizo referencia párra­
fos atrás.
En adición a la derogación de dichas causas de improcedencia, sería
necesario establecer en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación que los juzgadores de amparo carecen de competencia para conocer
del juicio de garantías promovido contra actos en materia electoral y
que la scjn conocerá de las controversias constitucionales previstas en el
artículo 105, fracción I, de la cpeum salvo en el caso de que se impugnen
actos en materia electoral. Este deslinde de atribuciones deberá complementarse con el establecimiento de un sistema que permita substanciar
los problemas de competencia entre los tribunales de las jurisdicciones
constitucionales nacionales y, además, precise las atribuciones de éstos para
190
Temas de Derecho
Procesal Electoral
proponer o determinar en definitiva cuando un asunto debe reencauzarse atendiendo a la naturaleza del acto controvertido, a la vía procedente
para impugnarlo y a la legitimación procesal del actor.
En dicho sistema deben conjugarse las facultades para que un juzgador constitucional atendiendo a la naturaleza del acto controvertido,
a la vía procedente para impugnarlo y a la legitimación procesal del actor,
al advertir que carece de competencia para conocer de un asunto que le
fue presentado o que un diverso juzgador de esa naturaleza está cono­
ciendo de un juicio que estima de su competencia, decline su competencia o solicite ejercerla, proponiendo el respectivo reencauzamiento
al juzgador que, en el primer caso, estime competente o, en el segundo
caso, considere incompetente.
Conforme a dicho sistema, por ejemplo, en el caso de los diversos
juicios de garantías promovidos por televisoras y radiodifusoras en contra
de resoluciones del Instituto Federal Electoral (ife), como es el caso del
que dio lugar al amparo en revisión 515/2010 sobreseído por la Segunda
Sala el 2 de marzo de 2011, el respectivo Juez de Distrito al advertir que
se trata de un juicio constitucional promovido contra una resolución
proveniente del ife, podría estimar que no asiste la competencia a un
Juzgado de Distrito para conocer de una pretensión de esa naturaleza
y, por ende, declararse incompetente para conocer de la demanda y
remitirla a la Sala Superior del tepjf considerando que en realidad la
pretensión formulada corresponde a la del recurso de apelación24 previsto en la lsmime, dejando en manos de dicha Sala determinar si acepta
o no su competencia para conocer del medio de control respectivo.25
Al respecto son ilustrativas, entre otras, las sentencias dictadas el 25 de marzo de 2009 por la Sala Superior del tepjf
al conocer de los recursos de apelación 40/2009 y 41/2009 en las cuales se revocaron las sanciones impuestas por el
Instituto Federal Electoral a diversas televisoras.
25
Destaca que previamente, el 7 de julio de 2010, la propia Segunda Sala de la scjn resolvió el amparo en revisión 400/2010
sobreseyendo en el juicio de amparo respectivo, en el cual se controvirtieron con motivo de su entrada en vigor los artículos
59-Bis, 64-Bis y 79-A de la Ley Federal de Radio y Televisión, al actualizarse la causa de improcedencia derivada de lo
previsto en la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 105, fracción II, de la cpeum, al
estimar que se trata de disposiciones generales de contenido electoral.
24
Temas de Derecho
Procesal Electoral
191
Otro ejemplo se presenta cuando una persona física pretenda impugnar en un juicio de amparo una resolución de un instituto electoral
local en la que no se le otorga el registro para participar como candidato, sin ser postulado por un partido político, a un cargo de elección
popular de carácter municipal, supuesto en el cual el Juez de Distrito
debiera declararse incompetente, reencauzar la demanda de amparo
estimando que se trata de un juicio de protección de los derechos político
electorales del ciudadano, en términos de lo previsto en los artículos 79,
fracción I y 80, párrafo 1, inciso f), de la lsmime, y remitir la demanda
a la Sala Regional que ejerza jurisdicción en el Municipio respectivo a
la cual corresponderá determinar si acepta la competencia e incluso si
comparte el reencauzamiento de la vía realizado por el Juez de Distrito
del conocimiento.
En el ámbito de las controversias constitucionales podría presentarse
el supuesto en el que se promoviera un juicio de esta naturaleza contra
un acto dictado por una legislatura local, en relación con la integración
de un Ayuntamiento, en cumplimiento de una sentencia dictada por un
Tribunal electoral local que haya declarado la nulidad de la respectiva
elección municipal, supuesto en el cual el Ministro instructor en lugar
de desechar la demanda de controversia constitucional proveería estimando que la scjn carece de atribuciones para conocer de dicho juicio
y reencauzando la vía en un juicio de revisión constitucional electoral
conforme al artículo 86, párrafo 1, de la lsmime remitiendo la demanda
y sus anexos a la Sala Regional respectiva, la que, de aceptar la compe­
tencia para conocer del referido juicio le correspondería analizar la
procedencia de éste y, en todo caso, prevenir al Municipio actor para
que ajuste su demanda cumpliendo los requisitos correspondientes.
Cabe señalar que un sistema de resolución de competencias de oficio,
implicaría también la posibilidad de que el juzgador que estimara ser
competente para conocer de un juicio que no se promovió ante él, con
independencia de la denominación de la vía intentada originalmente,
pudiera solicitar su remisión al que está conociendo del mismo. En los
192
Temas de Derecho
Procesal Electoral
dos ejemplos precisados inicialmente alguna de las Salas del tepjf podría
solicitar al respectivo Juez de Distrito o al órgano de amparo que conozca
del recurso de revisión, la remisión del asunto.
Otra circunstancia procesal relevante tendría lugar cuando alguno de
los juzgadores requeridos no aceptara su competencia. En este caso es
donde surge la necesidad de reconocer a la scjn su carácter de órgano
terminal jurisdiccional del Estado Mexicano confiriéndole al tenor del
artículo 106 constitucional la competencia para resolver los conflictos
competenciales entre los juzgadores de amparo y las Salas del tepjf, e
incluso para conocer de los planteamientos que le formulara cualquiera
de las partes dentro de un juicio constitucional seguido ante un órgano
diverso a la propia scjn, para resolver si debe asumir su competencia, previo reencauzamiento de la vía, o bien confirmar la del órgano respectivo.
Importa señalar que esta atribución de la scjn de ninguna manera
implicaría afectar la naturaleza que se otorga al tepjf en el párrafo primero del artículo 99 de la cpeum como “máxima autoridad jurisdiccional
en la materia” pues las determinaciones que adoptara aquélla no implicarían cuestionar los criterios de fondo adoptados por éste al resolver algún
medio de impugnación en materia electoral sino únicamente precisar
cuál es el órgano de la jurisdicción constitucional nacional que debe
conocer de un conflicto que trasciende a lo electoral, en aras de brindar
seguridad jurídica y tutelar el derecho fundamental de acceso efectivo
a la justicia precisando las vías con que cuentan los gobernados para
defender sus derechos y evitando el dictado de sentencias contradictorias.
En este último supuesto, se puede ejemplificar con el caso en el que
una Sala Regional26 del tepjf conociera de un jdr, promovido por el
síndico de un Ayuntamiento, en contra de actos del respectivo Presidente Municipal, en virtud de los cuales se convocó a la totalidad de los
suplentes de los integrantes del citado órgano de gobierno. Si bien con
26
De una pretensión de esta naturaleza conoció la Sala Superior del tepjf al resolver el juicio para la protección de los dere­
chos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-3060/2009 y sus acumulados, promovido por el síndico y regidores
propietarios del Ayuntamiento de Tzintzuntzan, Michoacán, debiendo reconocerse la importancia de la participación de esa
jurisdicción constitucional para reparar violaciones notorias al orden constitucional.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
193
dicho acto se afecta la permanencia en el cargo de los electos por la vía
del voto, lo cierto es que como se precisará en apartado posterior, en
virtud de que dichos actos no guardan relación con la calificación de las
elecciones respectivas, la vía para impugnarlos no será la electoral, sino
la controversia constitucional de haberla promovido el síndico como
representante del Ayuntamiento o el juicio de amparo de haberlo promovi­
do, por su propio derecho, los integrantes de ese órgano de gobierno.
En el ejemplo planteado, conforme al referido sistema de competencias,
cualquiera de las partes podría acudir ante el Ministro Presidente de la
scjn exhibiendo copia certificada de la demanda. El propio Presidente
calificaría la procedencia de la solicitud, y de considerar que existen indi­
cios de que el asunto es de la competencia de la scjn por tratarse de un
acto impugnable en controversia constitucional, turnaría la solicitud a
un Ministro instructor con el objeto de que solicite informe a la respectiva
Sala Regional y con base en lo que ésta exponga propondrá a la Sala de
su adscripción conocer del asunto reencauzando la vía o confirmando
la competencia de la respectiva Sala Regional.
Por otra parte, también sería necesario establecer las reglas que per­
mitan resolver la problemática derivada de que el mismo o diferentes
sujetos de derecho de la misma naturaleza hubieren promovido dos diversos medios de control para impugnar el mismo acto de una autoridad
electoral, lo que en el primer supuesto daría lugar a que el juzgador que
se estimara competente sobreseyera en el juicio promovido en segundo
lugar y, en el segundo caso, a la acumulación de los juicios respectivos.
Como se advierte, el reencauzamiento del juicio constitucional promovido se realizaría de oficio, corriendo la misma suerte que el problema
competencial que se suscite, pues al definirse el órgano competente se
determinaría la vía procedente contra el acto controvertido.
Además, debe reconocerse que podrían suscitarse auténticos problemas de procedencia que se sujetarían a la normativa que rija al juicio
que se deba seguir, como podrían ser la oportunidad de la demanda, la
legitimación del promovente y el interés procesal que se exija, entre otros.
194
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Esta problemática procesal implicaría, en algunos casos, la improcedencia del asunto reencauzado, pero no por la naturaleza electoral o no de
la conducta impugnada, sino por el incumplimiento de presupuestos
procesales previstos en la regulación respectiva que no pudieron subsanarse a pesar de que, una vez determinado el órgano competente para
conocer de la pretensión respectiva, se hubiere requerido al promovente
para ajustar su demanda a los requisitos formales aplicables.
Importa señalar que esta propuesta de articulación no requeriría
de reforma constitucional alguna, pues bastaría adicionar a la lopjf la
regulación respectiva, en los términos en que se propone en el último
apartado de este escrito, para lograr una adecuada solución procesal
que, por un lado, impida dejar en estado de indefensión a los justiciables
por un error en la vía constitucional intentada, por otro lado, coadyuve
a evitar resoluciones contradictorias para el caso en que el acto impugnado pudiera estimarse de la competencia tanto de la jurisdicción
constitucional ordinaria como de la electoral y, por otro más, permita
que la scjn se constituya en un auténtico tribunal terminal del orden
jurídico nacional que al resolver los respectivos conflictos competenciales27 determine el justo alcance de todos los derechos fundamentales,
sin necesidad de esperar a que se susciten contradicciones de tesis de
las referidas en el párrafo séptimo del artículo 99 constitucional, pues
al pronunciarse, por ejemplo, sobre el alcance del derecho a ser votado
para definir el alcance de la competencia de las Salas del tepjf podría
determinar si su violación permite impugnar actos que trascienden a
la permanencia del servidor público electo por la vía del voto o incluso
permitiría conocer relevantes pronunciamientos de la Sala Superior del
tepjf sobre el alcance de algunos derechos fundamentales, como es el
caso de su jurisprudencia 5/2008 cuyo rubro indica: “Petición. El derecho
Cabe señalar que actualmente la Sala Superior ya se ha sometido a la potestad de la scjn para resolver conflictos com­
petenciales, al remitir a este Alto Tribunal el expediente relativo a un incidente de inejecución de la sentencia de 18 de
marzo de 2011 respecto del cual tanto la Sala Electoral del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Tlaxcala como la
Sala Superior del tepjf no aceptaron su competencia para conocer de aquél, ante lo cual se formó el expediente relativo al
conflicto competencial 157/2011, pendiente de resolución.
27
Temas de Derecho
Procesal Electoral
195
impone a todo órgano o funcionario de los partidos el deber de respuesta a los militantes” dando lugar a reflexionar sobre criterios de la scjn que limitan el
alcance de esa prerrogativa a las relaciones de supra a subordinación.28
El control de la constitucionalidad de
los actos que afectan la permanencia en
cargos de elección popular
Es indudable que la prerrogativa de los ciudadanos mexicanos consistente en ser votado para ejercer un cargo de elección popular constituye
un derecho fundamental al que corresponde la naturaleza de un derecho político-electoral, en tanto que asiste únicamente a los ciudadanos
y su ejercicio implica la posibilidad de encarnar un órgano del Estado
Mexicano que, por mandato constitucional, debe ocuparse por quien
sea electo por la vía del voto popular.
Ello implica que para concretar el ejercicio de esa prerrogativa ciudadana se requiere de un acto de una autoridad eminentemente electoral
que calificará los comicios respectivos, acto cuya validez corresponde
juzgar, en exclusiva, a los tribunales electorales del Estado Mexicano,
bien sea al tepjf al conocer de algún medio interpuesto contra actos
del ife o contra resoluciones de los tribunales electorales locales, o en
definitiva a éstos últimos cuando no se acuda ante ese Tribunal federal.
Por ello, conforme a la normativa vigente los medios de control de
la jurisdicción constitucional nacional ordinaria no son procedentes
para impugnar las resoluciones que al respecto emitan los referidos tribunales electorales, ya que en el caso del juicio de amparo se actualiza
la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 73 de la
Ley de Amparo y respecto de la controversia constitucional la diversa
establecida en la fracción II del artículo 19 de la LR105, al tratarse de
28
Vid. Tesis jurisprudencial del Pleno de la scjn que lleva por rubro y datos de identificación: “Petición. La existencia de este
derecho como garantía individual para su salvaguarda a través del juicio de amparo requiere que se formule al funcionario
o servidor público en su calidad de autoridad” (Novena Época, Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, XIII, abril de 2001, Tesis: P./J. 42/2001, página: 126).
196
Temas de Derecho
Procesal Electoral
actos emitidos por autoridades electorales que pueden impugnarse en
la jurisdicción constitucional electoral.
A diferencia de los actos relacionados con la calificación de las
elecciones respectivas, surge la interrogante sobre el medio de control
procedente para impugnar actos posteriores que impidan al servidor
público electo continuar con el desempeño del cargo respectivo, debiendo
tomarse en cuenta que este tipo de actos se proyectan en la esfera compe­
tencial del órgano correspondiente y en la esfera jurídica del servidor
público respectivo, trascendiendo tanto al derecho político que le asiste
para ocupar el cargo correspondiente como a sus derechos de segu­ridad
jurídica que le garantizan no verse privado de cualquiera de sus derechos si no es mediante un acto proveniente de autoridad competen­­te,
debidamente fundado y motivado derivado de un procedimiento en el
que previamente se le haya escuchado, por lo cual resulta conveniente
analizar detenidamente cuál o cuáles son los medios de control de las
jurisdicciones constitucionales nacionales que resultan procedentes para
analizar su validez, para lo cual es necesario realizar algunas precisiones
sobre los derechos políticos y referir a la evolución de la procedencia del
amparo para impugnar actos que afecten esas prerrogativas.
Precisiones sobre los derechos políticos
Conforme a lo previsto en el artículo 35 de la cpeum en relación con los
diversos 8o. y 11 de la propia Constitución la ciudadanía es una condición jurídica que permite a los nacionales estar en aptitud de ejercer
derechos y cumplir obligaciones políticas. Los derechos de esa naturaleza
establecidos en el referido artículo 35 son:
1.Votar en las elecciones populares,
2.Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las
calidades que establezca la ley
Temas de Derecho
Procesal Electoral
197
3.Poder ser nombrado para cualquier empleo o comisión, teniendo las calidades
que establezca la ley,
4. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los
asuntos políticos del país,
5.Tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional para la defensa de la
República y de sus instituciones, en los términos que prescriben las leyes, y
6.Ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición.
Incluso, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, aprobada por el Senado de la República el 18 de diciembre
de 1980, se intitula “Derechos Políticos” y establece que todos los ciudadanos deben gozar de los derechos y oportunidades contenidos en los
tres incisos de su párrafo primero, a saber:
1.Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio
de representantes libremente elegidos,
2.Votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores y
3.Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas
de su país.
Por su parte, los artículos I, II y III de la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer, aprobada por el Senado de la República
el 18 de diciembre de 1980, establecen que las mujeres:
1.Tendrán derecho a votar en todas las elecciones en igualdad de condiciones
con los hombres, sin discriminación alguna,
2.Serán elegibles para todos los organismos públicos electivos establecidos
por la legislación nacional, en condiciones de igualdad con los hombres, sin
discriminación alguna y
198
Temas de Derecho
Procesal Electoral
3. Tendrán derecho a ocupar cargos públicos y a ejercer todas las funciones
públicas establecidas por la legislación nacional, en igualdad de condiciones
con los hombres, sin discriminación alguna.
En ese contexto, atendiendo a lo establecido en el citado artículo 35
de la cpeum al estudiar la posibilidad de la tutela de los derechos políticos
en el orden jurídico del Estado Mexicano mediante el ejercicio de un medio
de control de la constitucionalidad debe partirse de tres premisas. La
primera consistente en que los llamados derechos políticos constituyen
derechos fundamentales, por ser de rango constitucional, y de ellos gozan
los habitantes de la República que cuenten con la ciudadanía mexicana. La
segunda premisa se traduce en que los referidos derechos se pueden divi­dir
en dos especies, los político-electorales y los derechos políticos no elec­torales.
La tercera premisa implica la necesidad de distinguir entre el régimen
que rige la elección popular que permite ocupar un cargo público y los
diversos regímenes que rigen el desempeño del mismo.
En relación con la premisa indicada inicialmente, conviene recordar
que la doctrina nacional con base en la postura asumida por Ignacio L.
Vallarta sostuvo que existen tres clases de derechos, a saber: los naturales
o del hombre, los políticos y los civiles. A los naturales o del hombre se
les analogó con las garantías individuales o derechos públicos individuales, entendidos como derechos subjetivos públicos que tienen los
gobernados frente a cualquier órgano del Estado, constituyendo un dique
o valladar constitucional frente a todo acto de autoridad. En cambio,
a los derechos políticos se les definió como los que tiene un ciudadano
para injerirse en la integración y la dirección del Estado, bien para ser
miembro de él o bien para contribuir a la designación de esas autoridades o funcionarios.29 En cuanto a los derechos privados, éstos tenían
su origen en los acuerdos de voluntades entre particulares o bien en las
disposiciones legales y, por tanto, se referían exclusivamente a los que
habían contraído obligaciones o bien quedaban bajo la hipótesis legal.30
29
30
Vid. Peniche López Vicente, Garantías y Amparo, 1929, (Fac-2006), scjn-buap, página 184 y185.
Vid. Noriega Alfonso, Lecciones de Amparo, 4ta. edición, México, Editorial Porrúa, 1993, tomo I, página 510.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
199
Importa señalar que desde el Siglo XIX los tratadistas de nuestro país
ya sostenían que “bajo el nombre de garantías individuales se entien­
den, no solo las declaraciones que con la denominación de derechos
del hombre hace la Constitución sino todos los derechos que la misma
Constitución asegura”31 y “Lo que nuestra Constitución ha querido no
es definir las garantías individuales, concretándolas a los derechos establecidos en la sección primera, su objeto ha sido distinguir los derechos
comunes a todos los hombres, de los que son peculiares a los ciudadanos
mexicanos; es decir, las garantías individuales generales a todos aquéllos
y las especiales a los segundos”, lo cual es revelador de que, desde aquella
época ya se advertía que los derechos políticos también son derechos
fundamentales.
Incluso, ya en el Siglo XX, destaca que el maestro Ignacio Burgoa
Orihuela llegó a sostener que al ser evidente que la posición de la persona humana como gobernado y no como ciudadano es esencialmente
diversa, no es posible identificar a la garantía individual con la prerrogativa política del ciudadano, por lo que cualquier decisión que afecte
al derecho subjetivo político no es impugnable mediante el juicio de
amparo por la sencilla razón de que dicho derecho no es una garantía
del gobernado; lo anterior, sin menoscabo de señalar que las garantías de
seguridad jurídica o garantías formales, principalmente las de legalidad
y de audiencia previa, subordinan la actuación de toda autoridad, por lo
que no existe razón valedera para considerar que los derechos políticos
de los gobernados no se tutelen por medio de esas garantías, “pues implicaría un despropósito que únicamente fuesen protegibles por medio de
ellas los derechos subjetivos civiles, laborales o de cualquier contenido,
excluyéndose de tal protección a los derechos subjetivos políticos”.32 En
complemento de lo anterior el Maestro Burgoa concluía precisando que
las referidas consideraciones teóricas eran inoperantes al preverse en
aquel momento en el artículo 60 de la cpeum que las resoluciones de los
Vid. Velasco Emilio, El amparo de Morelos, El porvenir, 1874, (Fac- 2005), scjn, página 56 y 57.
Vid. Burgoa Orihuela Ignacio, El Juicio de Amparo, 29 edición, México, Editorial Porrúa, 1992, de la página 452 a la 455
31
32
200
Temas de Derecho
Procesal Electoral
organismos electorales tienen el carácter de definitivas e inatacables, por
lo que el juicio de amparo sería improcedente en su contra, aun cuando
sí podría impugnarse en este juicio constitucional la validez de una ley
electoral al no emanar de una autoridad de esa naturaleza.
Tomando en cuenta estos elementos de la doctrina así como lo esta­
blecido en la cpeum y en la jurisprudencia que fija su alcance es factible
sostener que, en principio, el argumento relativo a que los dere­chos
políticos no son garantías individuales y, por ende, su afectación no es
impugnable en el juicio de amparo, es equivocada atendiendo a la evolución de la jurisprudencia de la scjn, la cual reconoce que todo dere­cho
establecido en la cpeum, con independencia del título o capítulo en el
cual se regule, es tutelable a través de ese juicio constitucional, como
sucede en el caso de los derechos fundamentales establecidos en los artículos 31, fracción IV y 123 de esa Norma Fundamental. Incluso, debe
tomarse en cuenta que ese mismo desarrollo jurisprudencial ha llevado
a sostener que en atención al principio de legalidad “el juicio de amparo
tiene como finalidad proteger toda la legislación mexicana, cuando las
autoridades estatales no ciñen su conducta a alguna disposición legal,
sea de la naturaleza y categoría que fuere”,33 por lo que, por mayoría de
razón, no existe razón alguna para que la eficacia de los derechos políticos consagrados en la cpeum y la diversa regulación que los desarrolle
no se tutele con el establecimiento de medios de control de la constitucionalidad que permitan impugnar los actos que pudieran violentarlos.
En ese orden de ideas, atendiendo a la naturaleza de los derechos
políticos consagrados en el artículo 35 constitucional es posible sostener
que por su naturaleza no existe impedimento alguno para que su posible
violación pueda ser impugnada a través de un medio de control de la
constitucionalidad en el cual se analice si el acto impugnado respeta esas
prerrogativas ciudadanas e incluso si para su emisión se cumplió con el
marco jurídico que las regula. Lo anterior, sin menoscabo de tomar en
cuenta las causas de improcedencia que en la regulación de cada medio
33
Burgoa Orihuela Ignacio, ob. cit. Nota 32, página 262
Temas de Derecho
Procesal Electoral
201
de control de la constitucionalidad se establezcan respecto de actos que
puedan trascender a derechos de esa naturaleza.
Por lo que se refiere a la segunda premisa indicada, es importante
precisar que los derechos políticos previstos en el citado artículo 35
constitucional pueden dividirse en dos grandes grupos, por un lado,
los de naturaleza electoral, es decir, los que están relacionados con el
ejercicio de los derechos de votar, a ser votado, el de asociarse individual
y libremente en forma pacífica en los asuntos políticos del país y el de
afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos.
Además, es posible sostener la existencia de cuando menos tres de­
rechos políticos no electorales a saber; el de petición en aspectos políticos, el de ser nombrado para cualquier empleo o comisión teniendo las
calidades que establezca la ley y el de tomar las armas en el ejército o
guardia nacional para la defensa de la República y de sus instituciones.
Entre éstos destaca el derecho a ser nombrado en un cargo público
el cual aún cuando es de naturaleza política lo cierto es que resulta ajeno
a la materia electoral ya que se trata de nombramientos que se confieren a un servidor público respecto de puestos que no se ocupan por la
vía del voto, por lo que el ejercicio de ese derecho no está relacionado
con la tutela al derecho a votar, a ser votado, a asociarse individual y
libremente en forma pacífica en los asuntos políticos del país y a afiliarse
libre e individualmente a los partidos políticos.
Como tercer premisa anunciada, de especial relevancia resulta tomar
en cuenta que la ocupación de todo cargo público y la permanencia en
éste se rigen por regímenes jurídicos de diversa naturaleza. Por un lado,
se encuentra el marco jurídico que rige la ocupación del cargo, el cual
podrá ser de naturaleza político-electoral cuando se trate de cargos a los
que se accede por la vía del voto popular y resultará aplicable hasta en
tanto se califiquen las elecciones respectivas y, en su caso, se resuelvan los
medios de impugnación que se hagan valer, o bien de naturaleza política
no electoral, cuando se arriba al cargo por un sistema de nombramiento
precedido de un procedimiento que no se sustenta en el voto popular.
202
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Por otro lado, una vez que se asume el cargo público respectivo la
relación jurídica que se da entre el Estado y el servidor público correspondiente se regirá por un marco jurídico de diversa naturaleza al tenor
del cual, en principio, será necesario definir si se trata de titulares de
órganos del Estado o de trabajadores al servicio de éste. En el caso de los
electos por la vía del voto popular se reconoce que se trata de titulares de
Poderes u órganos de gobierno y no de trabajadores, como es el caso
del Presidente de la República, de los legisladores federales y locales así
como de los integrantes de los Ayuntamientos. Tampoco los juzgadores
federales y locales serán considerados como trabajadores. Tratándose
de este conjunto de servidores públicos su permanencia en el cargo se
regirá por disposiciones relacionadas con responsabilidades administrativas, políticas y penales o incluso otras que tienen como finalidad velar
porque los referidos titulares desempeñen adecuadamente sus funciones.
En cambio, en el caso de los servidores públicos que sí son trabajadores su permanencia en el cargo se regirá por los regímenes laboral buro­
crático, de responsabilidades administrativas y penal, esencialmente.
Con independencia de la diferencia entre titulares de Poderes u órga­
nos de gobierno y trabajadores al servicio del Estado lo cierto es que la
afectación a la permanencia en el cargo únicamente podría implicar un
desconocimiento al derecho político-electoral a ser votado en el caso de
los ocupantes de cargos sujetos al sufragio popular siempre y cuando el
acto de autoridad que impida continuar en el ejercicio del cargo guarde
relación con la calificación de las elecciones respectivas.
Situación diversa se presentará cuando la afectación a la permanencia en cargos de esta naturaleza tenga su origen en la aplicación de un
marco jurídico diferente al que rige el ejercicio del derecho a ser votado,
ya que en este supuesto el menoscabo que sufra la persona en su esfera
jurídica tendrá su origen en el incumplimiento de las reglas que rigen su
desempeño atendiendo a las obligaciones propias de su encargo o a la
trascendencia de éste, por lo que para juzgar sobre la validez de ese tipo
de actos no será necesario pronunciarse sobre la correcta aplicación de
Temas de Derecho
Procesal Electoral
203
la normativa encaminada a tutelar el ejercicio de los derechos político
electorales.
Al respecto pueden presentarse diversos ejemplos atendiendo a
la naturaleza del cargo público o a la de la causa de la afectación a la
permanencia en aquél.
En el primer caso, conviene recordar que en la cpeum respecto de
los cargos de elección popular se prevén diversos supuestos en los que
sus ocupantes válidamente no podrán continuar en el ejercicio público
correspondiente. Así, por ejemplo, en términos del artículo 62 de la
cpeum si un diputado propietario durante el periodo de su encargo
desempeña una comisión o encargo de la Federación o de los Estados
por los cuales disfrute un sueldo, sin licencia previa de la Cámara de
Diputados, perderá el carácter de diputado. En este supuesto es obvio
que la afectación a la permanencia en el cargo no tendrá su origen en
un acto relacionado con la calificación de las elecciones respectivas ni
tampoco se tratará de actos provenientes de autoridades electorales.
Lo mismo sucede cuando se revoca el mandato de un integrante de un
Ayuntamiento al tenor de la fracción I, párrafo tercero, del artículo 115
constitucional.
En el segundo caso, atendiendo a la causa de la afectación a la permanencia en el cargo, destaca que en términos de lo previsto en el artículo
38, fracción II, de la cpeum, el derecho político-electoral a desempeñar
un cargo público al que se accedió por la vía del voto popular se suspende
cuando el servidor público está sujeto a un proceso criminal por delito
que merezca pena corporal, desde la fecha del dictado del auto de formal
prisión. En este supuesto, la imposibilidad de que el servidor público
respectivo no pueda continuar en el desempeño del cargo que ostenta
tendrá su origen en un acto de naturaleza penal, por lo que la defensa
a los derechos de permanencia derivados del ejercicio de su derecho
político a ser votado únicamente podrán defenderse ante la jurisdicción
constitucional ordinaria al impugnar en amparo el respectivo auto de
formal prisión. Igualmente, si en la causa penal respectiva a dicho servidor público se dicta una sentencia absolutoria, una vez que cause estado
204
Temas de Derecho
Procesal Electoral
tendrá derecho a reincorporarse en el ejercicio del cargo y los actos de
cualquier órgano que lo impidan no implicarán un desconocimiento de
su derecho a ser votado sino de su prerrogativa también política, pero no
electoral, a permanecer en el cargo respectivo en tanto no se actualicen
las causas que legalmente justifiquen su separación del cargo.
En ese contexto, si bien la permanencia en el cargo respectivo puede tener su origen en el ejercicio del derecho a ser votado, es decir de
naturaleza política-electoral, o bien en un derecho político no electoral
cuando el cargo respectivo se ocupa en virtud de un nombramiento expedido por un órgano del Estado, lo cierto es que una vez que ha quedado
firme el acto en virtud del cual se ocupa el cargo, ya sea la calificación
de las elecciones respectivas o el nombramiento correspondiente, los
actos que afecten la permanencia en el cargo serán ajenos a la materia
electoral, pues implicarán el análisis del acatamiento de una normativa
de naturaleza diversa desvinculada de la que regula el proceso electoral
que precedió la ocupación del cargo lo que, como se precisará, resulta
relevante para determinar cuál es el medio de control de la constitucionalidad para impugnar este tipo de actos.
La evolución del criterio sobre la procedencia del
juicio de amparo contra actos que afectan
la permanencia en un cargo público
Antes de analizar el alcance de algunos de los criterios sostenidos por
el tepjf en cuanto a la posibilidad de impugnar en la jurisdicción de su
conocimiento los actos que afectan la permanencia en cargos de elección
popular es conveniente precisar la evolución del criterio que ha sostenido
la scjn en cuanto a la procedencia del juicio de amparo para impugnar
los actos de autoridad que afectan la permanencia en un cargo público,
estudio que se aborda en tres apartados, a saber:
1.Incompetencia de origen y derechos políticos,
Temas de Derecho
Procesal Electoral
205
2.Situación entre 1917 y 1936 y 3. Situación a partir de 1936 (interpretación
de la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo de 1936).
3.Incompetencia de origen34 y derechos políticos. Como es bien sabido en el
Siglo XIX afloró el debate sobre la posibilidad de que al verificar la constitu­
34
Entre otras tesis que precisan el alcance de la llamada incompetencia de origen destacan las que llevan por rubro, texto y
datos de identificación: “Incompetencia de origen, garantia del articulo 14 constitucional. El artículo 14 constitucional al
referirse a la “autoridad competente” no establece como garantía individual, la necesidad de que las autoridades hayan sido
nombradas con arreglo a la ley respectiva; por lo que cualquier vicio que tenga el nombramiento de una autoridad, no implica
la violación de garantías por cualquier acto que cometa en contra de un particular, ni todos los actos de dicha autoridad
son ilegales y carecen de valor” (Quinta Época, Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la
Federación, LXXXIV, Tesis: página: 911), “incompetencia de origen. La Suprema Corte ha venido sosteniendo, uniforme­
mente, que el juicio de amparo es ineficaz para investigar la incompetencia de origen de las autoridades responsables, toda vez
que la única competencia protegida por medio del juicio de garantías, es la constitucional, o sea, la que se refiere a la órbita
de las atribuciones de los diversos poderes; pero de ninguna manera puede dilucidarse, mediante el ejercicio de la acción
constitucional, la cuestión de la existencia o inexistencia de una autoridad o la de su legítima integración” (Quinta Época,
Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, XXXV, página: 874), “incompetencia
de origen. La Corte ha sostenido el criterio de que la autoridad judicial no debe intervenir para resolver cuestiones políticas,
que incumben consti­tucionalmente a otros poderes; en el amparo no debe juzgarse sobre la ilegalidad de la autoridad, sino
simplemente sobre su competencia; pues si se declara que una autoridad señalada como responsable, propiamente no era
autoridad, el amparo resultaría notoriamente improcedente. Sostener que el artículo 16 de la Constitución prejuzga la cuestión
de legitimidad de las autoridades, llevaría a atacar la soberanía de los Estados, sin fundamento constitucional y por medio
de decisiones de un poder que, como el judicial, carece de facultades para ello, convirtiéndose en árbitro de la existencia
de poderes que deben ser independientes de él” (Quinta Época, Instancia: Tercera Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario
Judicial de la Federación, XXV, Página: 363) y “Servidores públicos. No pueden, válidamente, conocer de su legitimidad los
tribunales de amparo ni los ordinarios de jurisdicción contenciosa administrativa. La noción de “incompetencia de origen”
nació para significar los problemas que entrañaban la ilegitimidad de las autoridades locales por infracciones a las normas
reguladoras de su designación o elección. Dicha incompetencia se distinguía de las irregularidades examinadas en el contexto
de control de legalidad de los actos de autoridad, porque su conocimiento por los tribunales federales se traduciría en una
intervención injustificada en la soberanía de las entidades federativas, y redundaría en el empleo del juicio de amparo como
instrumento para influir en materia política. Sin embargo, la referida noción, limitada al desconocimiento de autoridades
locales de índole política o judicial, se hizo extensiva a todos los casos en que por cualquier razón se discutiera la designación
de un funcionario federal o local perteneciente, inclusive, al Poder Ejecutivo, o la regularidad de su ingreso a cualquier sector de
la función pública, introduciéndose una distinción esencial entre la incompetencia de origen y la incompetencia derivada
del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de lo que derivó que frente a los funciona­
rios de jure, se creó una teoría de los funcionarios de facto, es decir, aquellos cuya permanencia en la función pública es
irregular, ya sea por inexistencia total o existencia viciada del acto formal de designación, o por ineficacia sobrevenida del
título legitimante, frecuentemente debida a razones de temporalidad e inhabilitación. Ahora bien, el examen de la legitimidad
de un funcionario y de la competencia de un órgano supone una distinción esencial, pues mientras la primera explica la
integración de un órgano y la situación de una persona física frente a las normas que regulan las condiciones personales y
los requisitos formales necesarios para encarnarlo y darle vida de relación orgánica; la segunda determina los límites en los
cuales un órgano puede actuar frente a terceros. En ese sentido, el indicado artículo 16 no se refiere a la legitimidad de un
funcionario ni a la manera como se incorpora a la función pública, sino a los límites fijados para la actuación del órgano frente
a los particulares, ya que son justamente los bienes de éstos el objeto de tutela del precepto, en tanto consagra una garantía
individual, y no un control interno de la organización administrativa. Por tanto, los tribunales de amparo ni los ordinarios
de jurisdicción contenciosa administrativa federal pueden conocer, con motivo de argumentos sobre incompetencia por
violación al artículo 16 constitucional, de la legitimidad de funcionarios públicos, cualquiera que sea la causa de irregularidad
alegada, sin perjuicio de la posible responsabilidad administrativa o penal exigible a la persona sin investidura o dotada de
206
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cionalidad del acto reclamado en un juicio de amparo se analizara la validez
del nombramiento en virtud del cual el o los titulares del órgano respectivo lo
ocupaban, ya que para algunos la garantía individual consistente en que los
actos de autoridad debían provenir de autoridad competente tenía el alcan­
ce de que en dicho medio de control se pudiera cuestionar además de la
existencia de la atribución ejercida por la autoridad responsable dentro de
su ámbito competencial, la validez del nombramiento expedido al o a los
titulares de dicha autoridad.
Así, en el año de 1874 la scjn resolvió el llamado caso Morelos en
el cual se impugnó la Ley de Hacienda del Estado de Morelos del 13 de
octubre de 1873 en la cual se contemplaba gravar, incluso, los inmuebles
de cinco hacendados. En la demanda se sostuvo que la legislatura respectiva no se había integrado adecuadamente pues uno de los diputados que
estuvo presente, necesario para que existiera quórum, no era legalmente
elegible, que el gobernador que había promulgado la ley no era tal pues
había sido reelecto sin cumplirse con los requisitos legalmente aplicables.
En la sentencia se estimó innecesario analizar si el diputado respectivo
legalmente lo era, pues la legislatura había calificado su elección, por
lo que se trataba de una determinación definitiva. En cambio, en cuanto
al acto de promulgación de la referida ley, en tanto que la reforma a la
Constitución del Estado de Morelos que daba lugar a la reelección del
gobernador no se había aprobado como lo exigía la propia Constitución, debía estimarse subsistente la prohibición de dicha reelección y,
por ende, el gobernador del Estado no ejercía una autoridad legítima,
por lo cual se concedió el amparo para el único efecto de que a los seis
quejosos no les fuera aplicable el ordenamiento impugnado.35
Otra resolución de la scjn que debe tenerse presente es la relativa al
amparo promovido por León Guzmán, en su carácter de Presidente del
una irregular”. (Novena Época, Instancia: Pleno, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
XXII, noviembre de 2005, Tesis: P. XLVIII/2005, página: 5)
35
Ob. cit. Velasco Emilio, Nota 30, página 6
Temas de Derecho
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207
Tribunal Superior de Justicia del Estado de Puebla, contra el Congreso
del propio Estado en el que se impugnó su resolución del 22 de mayo
de 1878 en virtud de la cual determinó que “Ha lugar a la formación de
causa contra el ciudadano Presidente del Tribunal Superior de Justicia”.
En la sentencia emitida por la scjn el 23 de agosto de 1878,36 al conocer del respectivo amparo en revisión, se determinó que jurídicamente
sólo 8 de los 19 diputados de la legislatura del Estado de Puebla participaron en la sesión en la que se emitió el referido Decreto, porque antes del
inicio del respectivo periodo de sesiones se desarrolló un procedimiento
que sin sustento constitucional dio lugar a llamar a los suplentes de los
demás diputados propietarios y a reconocer a tres de los suplentes en
lugar de los respectivos propietarios. Ante ello, se estimó que la referida
resolución del 22 de mayo no podía emitirse válidamente por una minoría del Congreso del Estado pues el ejercicio de la atribución conferida
a éste en la fracción XIII del artículo 36 de la Constitución Política
del Estado de Puebla requiere de la aprobación de una mayoría de los
diputados que integran ese órgano, por lo que el Decreto impugnado
conlleva una violación al artículo 16 constitucional en tanto que no se
trata de un acto emitido por autoridad competente.
En relación con este último fallo destaca el voto redactado por Ignacio L.
Vallarta quien votó en contra de dicha resolución al estimar que en realidad se trataba de un problema de incompetencia de origen o legitimidad
de las autoridades responsables, considerando que analizar esta última
cuestión implica pronunciarse sobre el nombramiento de quien encarna
a la autoridad respectiva, verificando que la elección se haya realizado
en términos legales respecto de la persona que reúna los requisitos necesarios, en tanto que la competencia es la suma de facultades que la ley
da para ejercer ciertas atribuciones. Incluso, cuestionó la resolución en
comento sosteniendo: “Se ha dado también por cierto que el veredicto
36
El texto íntegro de la sentencia respectiva es visible en la obra: Votos del C. Ignacio L. Vallarta, Presidente de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en los negocios más notables resueltos por este Alto Tribunal de mayo de 1873 a septiembre
de 1879, Tomo Primero, 3a. edición, Editorial Porrúa, México, 1989, de la página 156 a la 161.
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Procesal Electoral
que declaró que hay lugar a formación de causa contra el señor Guzmán,
fue solo pronunciado por aquellos ocho diputados, deduciéndose de aquí
que no siendo ellos sino una minoría del Congreso, no podían pronunciar
tal veredicto. Esto es también inexacto. Esos ocho diputados en unión
de otros a quienes llamaron, precisamente para formar el quórum, son
los autores del veredicto, y de autos consta y es público que en la sesión
en que él se pronunció había más de ocho diputados, más de la mitad
del número total de miembros del Congreso”.37
Como se advierte en los asuntos de esta naturaleza se cuestionaba la
competencia de los órganos respectivos para emitir el acto reclamado y
se planteaban vicios del título jurídico en virtud del cual determinadas
personas ocupaban dichos órganos, debiendo destacarse que la finalidad
de los juicios correspondientes no era, en esencia, obtener una resolución
que dejara sin efectos el nombramiento respectivo sino los actos emitidos
por las autoridades electas o designadas en contra del marco jurídico
aplicable.
Dicho criterio se abandonó posteriormente al imponerse el criterio
del Ministro Ignacio L. Vallarta en el sentido de que el artículo 16 constitucional únicamente permitía controvertir los actos de las autoridades
por falta de atribuciones para emitir el acto reclamado. Entre los fallos
posteriores en los que prevaleció esta visión destacan los dictados por la
scjn el 12 de abril de 1881 en el juicio promovido por Jesús C. Valencia
y coagraviados y el 6 de agosto de 1881 en el juicio promovido por
Salvador Dondé.
En el primero de ellos, se impugnó un auto de formal prisión dicta­
do por un Juez de Primera Instancia del Estado de Baja California
aduciendo que dicho violaba el artículo 16 constitucional en tanto que
provenía de quien no podía considerarse como Juez dado que su nombramiento no se había llevado a cabo mediante el voto popular sino por
el Presidente de la República. En esta sentencia se determinó “que si el
37
Ob.cit. Nota 35, Votos del C. Ignacio L. Vallarta, Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los negocios
más notables resueltos por este Alto Tribunal de mayo de 1873 a septiembre de 1879, de la página 110 a la155
Temas de Derecho
Procesal Electoral
209
nombramiento de las autoridades de la Baja California es contrario al
artículo 72, fracción VI constitucional, como no toca a la Suprema Corte
en un juicio de amparo cuidar del cumplimiento de todos los artículos
constitucionales, sino que su acción al pronunciar las resoluciones en
juicios de la naturaleza de ésta, está limitada a los casos prescritos en el
artículo 101 de la Constitución, la violación citada no puede servir de
fundamento al amparo, sino en tanto que sea la infracción de una garantía individual o bien una invasión de la esfera de la autoridad local
federal; que la violación de la fracción VI del artículo 72 que prescribe
origen popular a las autoridades de la Baja California, no es violación
de garantía individual ni importa invasión del Poder federal en las atribuciones de los Estados y viceversa”.
A su vez, en la sentencia del caso Salvador Dondé donde se controvirtieron diversos créditos fiscales fincados por el Tesorero del Estado de
Campeche respecto de la importación de diversos bienes atribuyéndoles
diferentes vicios, entre otros, que dicho Tesorero había sido nombrado
por quien no era válidamente Gobernador de ese Estado. En la sentencia
dictada por la scjn se determinó que dicho planteamiento era improce­
dente dado que este Tribunal no puede analizar cuestionamientos sobre
la legitimidad de los nombramientos de los servidores públicos que emi­
ten los actos impugnados, ya que la garantía que prevé el artículo 16
constitucional se refiere a la competencia y no a la legitimidad.
Como se advierte, el criterio de la incompetencia de origen implicaba que por vía de la tutela del derecho fundamental a la seguridad
jurídica además de verificar la existencia en la esfera competencial de
la autoridad responsable de la atribución ejercida en el acto de autori­
dad reclamado, se analizara la validez del nombramiento otorgado a la
persona o personas que integraban el órgano respectivo, lo cual si bien
daba lugar a un estudio de la validez del derecho político ejercido por
quien gozaba del nombramiento respectivo, lo cierto es que no se estimó vedado a la jurisdicción de amparo por el hecho de que implicara
pronunciarse sobre derechos políticos, sino en virtud de que el precepto
210
Temas de Derecho
Procesal Electoral
constitucional que se aducía violado al referirse a la competencia de la
autoridad responsable de la emisión de un acto de molestia, únicamente
permitía analizar si ésta había actuado o no en ejercicio de una atribución
incorporada en su esfera jurídica.
En ese orden de ideas, la imposibilidad de analizar la incompetencia
de origen de la autoridad demandada en el juicio de amparo no guarda
relación directa con un problema de procedencia del amparo contra
actos que afecten derechos políticos sino únicamente con el alcance
del derecho fundamental conforme al cual todo acto de molestia que
sufran los gobernados debe ser emitido por una autoridad que tenga
competencia para su dictado.
Tan es así que no existe obstáculo alguno para que en un juicio
de amparo, quien tenga interés jurídico para ello, pueda cuestionar el
procedimiento llevado a cabo para que un Poder u órgano del Estado
Mexicano designe a una persona en un cargo público, lo cual aun cuando
implica analizar la validez de un procedimiento en el que se ejerció el
derecho político a ocupar un cargo público, de ninguna manera afecta
la procedencia del juicio de amparo si no se actualiza el supuesto establecido en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo.
Dicho en otras palabras la posibilidad de impugnar en amparo un
acto que afecte el derecho político que asiste a un ciudadano para ser
nombrado en un cargo público, no está determinada por la imposibilidad de impugnar en un juicio de esa naturaleza el nombramiento de
un servidor público sino por la actualización o no de los extremos de
la causa de improcedencia prevista en la referida fracción VIII, la cual
será materia de análisis posterior.
En ese tenor importa reconocer que son diversos los comentarios que
pueden realizarse respecto de los fallos en los que se abordó el análisis de
los planteamientos de la llamada incompetencia de origen, bien sea por
la posibilidad jurídica de pronunciarse sobre dichos aspectos e incluso
por sus causas o sus efectos.
En cuanto a la posibilidad jurídica de analizar en un juicio de amparo
la correcta designación de una autoridad al pronunciarse sobre si goza
Temas de Derecho
Procesal Electoral
211
de atribuciones para emitir el acto reclamado, debe tomarse en cuenta
que atendiendo a la regulación procesal que lo rige, incursionar en este
tema genera diversos inconvenientes ya que, en primer lugar, se estarían
realizando pronunciamientos sobre un acto de autoridad que no fue el
impugnado en la demanda respectiva; en segundo lugar, no se escucharía
a las autoridades responsables del nombramiento cuestionado, las que
podrían brindar elementos probatorios relevantes, por lo que analizar los
planteamientos de incompetencia de origen implicaría dejarlas en estado
de indefensión pues aun cuando el amparo sólo trascendiera al acto de
autoridad emitido por la autoridad cuya designación se cuestiona, lo
cierto es que la inconstitucionalidad de éste derivaría de actos realizados
por un órgano ajeno; en tercer lugar, los fines de interés público perseguidos por la autoridad responsable con la emisión del acto impugnado
se verían afectados por vicios de autoridad diversa, sin encontrar además
un remedio eficaz para purgar la designación inconstitucional, al trascender el fallo constitucional únicamente al caso concreto y, en cuarto
lugar, la sentencia concesoria generaría grave inseguridad jurídica, ya
que todas las relaciones jurídicas derivadas de los actos emitidos por la
autoridad designada ilegalmente podrían desaparecer del mundo jurídico con motivo de amparos futuros que incluso se promovieran años
después de que hubiere ocurrido la designación cuestionada.
Por ello, se comparte el criterio sostenido por Ignacio L. Vallarta en
cuanto a que en el juicio de amparo no es factible pronunciarse sobre
planteamientos relacionados con la llamada incompetencia de origen
cuando se impugna un acto emitido por un órgano del Estado cuyo
titular supuestamente fue designado ilegalmente.
Lo anterior no obsta para reconocer que el criterio que permitió analizar problemas de incompetencia de origen obedeció, en buena medida,
a la necesidad de expulsar del orden jurídico actos de autoridad que palmariamente revelaban sendas violaciones al marco jurídico aplicable, las
cuales como se verá más adelante, durante finales del Siglo XIX y buena
parte del Siglo XX no encontraron remedio procesal alguno bien fuera
212
Temas de Derecho
Procesal Electoral
por la imposibilidad de estudiar planteamientos de esa naturaleza o por
el criterio jurisprudencial que más adelante se comentará, relativo a la
improcedencia del amparo contra actos que afecten derechos políticos.
Por ello, desde el Siglo XIX se advertía la necesidad de fortalecer el
orden jurídico nacional mediante el establecimiento de mecanismos juris­
diccionales que permitieran oportunamente impugnar los actos relacionados con la elección popular o la designación directa de los servidores
públicos titulares de los Poderes y los principales órganos de gobierno,
tanto federales como locales e incluso los relacionados con su remoción
en el cargo, y si bien las circunstancias políticas y sociales pudieron no ser
la más propicias para ello, lo cierto es que históricamente la consecuencia
de que prevalezcan actos de esa naturaleza violatorios del orden jurídico
es la deslegitimación ante la sociedad tanto de las autoridades designadas
como de los actos que realicen durante el desempeño de sus funciones,
lo que sin duda implica una grave afectación al Estado de Derecho y a
la participación social en las cuestiones públicas, pues se traduce en un
símbolo de impunidad e inequidad y en una afrenta a la sociedad, lo que
en ocasiones puede generar círculos viciosos de ilegalidad.
En los siguientes apartados se realiza una breve referencia al marco
jurídico, así como a los criterios y los precedentes de la scjn sustentados
durante el Siglo XX a partir de la entrada en vigor de la cpeum, que
pueden estimarse de mayor relevancia en relación con la procedencia
del amparo para controvertir actos relacionados con la elección, designación, suspensión o remoción del cargo de servidores públicos titulares
de los Poderes y de los órganos federales, locales y municipales.
2. Situación entre 1917 y 1936. Durante este período cabe señalar
que en el texto original del artículo 60 de la cpeum se establecía que
“Cada Cámara calificará las elecciones de sus miembros y resolverá las
dudas que hubiese sobre ellas. Su resolución será definitiva e inatacable”
lo que impedía la procedencia del amparo contra los actos relacionados
con la calificación de las elecciones de diputados y senadores del Congreso de la Unión. Además, en la Ley de Amparo de 1919 no se establecía
Temas de Derecho
Procesal Electoral
213
alguna causa de improcedencia del juicio de amparo relacionada con la
impugnación de actos que trascendieran a los derechos políticos de los
ciudadanos. En el ámbito jurisprudencial la scjn fijó en el año de 1920
la jurisprudencia al tenor de la cual la violación de los derechos políticos
no da lugar al juicio de amparo porque éstos no tienen el carácter de
garantías individuales.38
Entre las sentencias en las que se aplicó dicha jurisprudencia destaca
la dictada por la scjn el 20 de abril de 1920 en el amparo promovido por
el Presidente Municipal de Metztitlán del Estado de Hidalgo en el cual
impugnó el Decreto 1086 de la legislatura del propio Estado, mediante
el cual se reformó la ley electoral de ese Estado y la resolución del propio
Congreso del 29 de diciembre de ese mismo año, en la que se declaró
la nulidad de las elecciones de Presidente Municipal y Munícipes impares
del referido Ayuntamiento, revocando la sentencia concesoria dictada por
el Juez de Distrito en Hidalgo. El argumento esencial de la referi­da sen­
tencia fue que el amparo sólo se ha instituido para tutelar garantías indi­
viduales y como los actos reclamados son del orden político ese juicio
constitucional no procede en su contra.
Posteriormente, entre 1923 y 1927 se dictan diversos fallos en los que
al conocer de amparos promovidos contra actos que afectaban derechos
políticos, la scjn consideró que sí procedía el juicio de amparo. Entre dichos
fallos destaca el amparo en revisión derivado del amparo promovido por
Falcón José y coagraviados,39 en el cual se sostuvo que ya estando en
funciones una persona electa se originan diversos derechos que atañen
al mismo individuo, por lo que además del derecho a desempeñar el
cargo surgen otros derechos como es el de percibir la retribución que
corresponda por sus servicios. Además, se consideró que cuando se
reclaman conjuntamente derechos políticos con derechos o garantías
individuales no es aplicable la jurisprudencia de la scjn en la que se deter­
38
Vid. Tesis jurisprudencial de la scjn que lleva por rubro y datos de identificación: “Derechos politicos. Improcedencia”
(Quinta Época, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte scjn, Tesis: 219, página: 149)
39
Vid. Tesis aislada de la scjn que lleva por rubro y datos de identificación: “Derechos politicos” (Quinta Época, Instancia:
Pleno, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, XIII, Tesis: página: 815).
214
Temas de Derecho
Procesal Electoral
mina sobreseer en esos juicios. Importa señalar que este precedente se
aprobó por mayoría de cinco votos de los Ministros integrantes del Pleno,
el cual se conformaba por once, con el voto en contra de cuatro y dos
abstenciones.
Más adelante, en el año de 1926 el Pleno resolvió dos amparos, el
404/26 y el 774/26 en los cuales nuevamente se concluyó que el amparo
sí procedía contra actos que afectaran derechos políticos si trascendían a
otros derechos civiles del quejoso como lo es la percepción de los sueldos
respectivos. Este criterio se continuó durante 1927 en el amparo 2703/26
promovido por Rafael Morán y en el cual se sostuvo que la scjn había
cambiado la jurisprudencia ya que el amparo sí procede contra la violación de derechos políticos si también se aducen violaciones a garantías
individuales, asunto que se resolvió por mayoría de seis votos.
Para el año de 1928 se vuelve a modificar el criterio al resolver el
recurso de revisión contra el auto que desechó la demanda promovida
por Salvador Zuno,40 en el cual por una mayoría de seis votos de los Mi­
nistros del Pleno se determinó que no procede el amparo contra actos
que afecten derechos políticos, ya que el amparo únicamente sirve para
tutelar garantías individuales, sosteniéndose que la suspensión del pago
de los emolumentos correspondientes a un cargo político no constituye
violación de garantías individuales, puesto que ello es una consecuencia
de la privación del cargo político.
Incluso, bajo el mismo criterio se resolvió el amparo 3374/25 repor­
tado en el informe de 1930 del Presidente de la scjn41 y en el cual se
sostuvo la improcedencia del amparo para impugnar un decreto de una
legislatura de un Estado por el cual se privó del cargo a una persona
que se desempañaba como Magistrado de un Tribunal Superior de
40
Vid. tesis de la scjn que lleva por rubro y datos de identificación: “Derechos politicos” (Quinta Época, Instancia: Pleno,
Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, XXIII, Tesis: página: 327)
41
Vid. Tesis de la scjn que lleva por rubro y datos de identificación: “Destitucion de un magistrado” (Quinta Época, Instancia:
Segunda Sala, Tesis Aislada, Fuente: Informes, Informe 1930, página: 42).
Temas de Derecho
Procesal Electoral
215
Justicia, estimando que el cargo respectivo se obtuvo con el carácter de
ciudadano, por lo que su afectación implica la de prerrogativas políticas.
En la misma línea la Segunda Sala de la scjn sostuvo, al resolver el
26 de agosto de 1930 el amparo en revisión 3430/29,42 que el amparo
resulta improcedente contra la baja en el ejército pues la prestación
del servicio de las armas en el ejército nacional constituye un derecho
político, por lo que dicha baja no implica una afectación de garantías
individuales. El año siguiente destaca el sobreseimiento dictado en el
amparo en revisión 2326/31 en el cual se determinó por la Segunda
Sala de la scjn, por mayoría de tres votos, que la remoción de un Juez
para menores es un acto que únicamente afecta derechos políticos ya
que para ocupar ese cargo se exige ser ciudadano mexicano. El mismo
criterio sostuvo la misma Sala al resolver el recurso de revisión 682/33,
al confirmar el desechamiento de la demanda promovida por Daniel
Rivera, incluso, el 3 de marzo de 1934 al resolver el recurso de revisión
224/34 el mismo órgano confirmó el desechamiento de la demanda
promovida por Rafael Hernández Madrigal quien controvirtió la resolución que lo suspendía como integrante de un Ayuntamiento.
De especial relevancia resultan los criterios sostenidos por la propia
Se­gunda Sala al resolver el 31 de agosto de 1933, el 20 de abril de
1934 y el 24 de julio de 1934, respectivamente, el amparo en revisión
2603/33,43 el recurso de revisión 6308/33 en el cual se revocó el desechamiento de una demanda de amparo promovida contra la baja de
un militar y el amparo en revisión 1701/34, sosteniéndose en todos ellos
que aun cuando el derecho a pertenecer o formar parte del Ejército
nacional es de carácter político está protegido por la Constitución y es
susceptible de impugnarse en amparo, ya que conforme a la ordenanza
respectiva ningún general, jefe u oficial, puede ser destituido de su empleo, sino por sentencia de tribunal competente.
Vid. Tesis de la scjn que lleva por rubro y datos de identificación: “Baja en el ejercito (Quinta Época, Instancia: Segunda
Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, XXIX, página: 1862).
43
Vid. Tesis de la scjn que lleva por rubro y datos de identificación: “Baja en el ejercito” (Quinta Época, Instancia: Segunda
Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación XXXVIII, página: 3060).
42
216
Temas de Derecho
Procesal Electoral
En la misma línea al resolver el 26 de octubre de 1934 el amparo
4046/3444 promovido por los regidores del ayuntamiento de Apetati­
tlán, la Segunda Sala precisó que aun cuando en un juicio de amparo
se reclamen actos que afecten derechos políticos, si el quejoso ocupante
de un cargo público únicamente puede ser privado de éste mediante un
procedimiento establecido en ley, el juicio de amparo sí es procedente
debiendo entrarse al estudio de la constitucionalidad del acto reclamado.
Por su parte, la Primera Sala de la scjn al resolver el 12 de diciembre de 1935, el amparo en revisión 5874/3545 promovido por Argeo
Alcázar, diputado de la legislatura de Oaxaca, determinó que el juicio
de amparo sí es procedente para impugnar el desafuero de un diputado
local respecto del cual no presentó solicitud alguna el ministerio público,
sino un juez local.
3. Situación a partir de 1936 (interpretación de la fracción VIII del
artículo 73 de la Ley de Amparo de 1936). En la Ley de Amparo de
30 de diciembre de 1935 se establecieron dos causas de improcedencia
relacionadas con el tema materia de análisis de este capítulo. En las
fracciones VII y VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo se dispuso,
respectivamente: “VII. Contra las resoluciones o declaraciones de los
presidentes de casillas, juntas computadoras o colegios electorales, en
materia de elecciones”46 y “VIII. Contra las resoluciones o declaraciones
del Congreso Federal o de las Cámaras que los constituyen, de las Legis­
laturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones
Permanentes, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, en
los casos en los que las Constituciones correspondientes les confieran la
facultad de resolver soberana o discrecionalmente”.
44
Vid. Tesis de la scjn que lleva por rubro y datos de identificación: “Derechos politicos. No es improcedente el amparo contra
ellos, cuando son enjuiciables conforme a la ley relativa” (Quinta Época, Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada, Fuente:
Informes, Informe 1934, página: 33).
45
Vid. Tesis de la scjn que lleva por rubro y datos de identificación: “Desafuero de quienes desempeñan su cargo de eleccion
popular” (Quinta Época, Instancia: Primera Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, XLVI, página:
6099).
46
Como se refirió previamente el texto actual de la fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo indica: “Contra las
resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en materia electoral”
Temas de Derecho
Procesal Electoral
217
En relación con estas dos causas de improcedencia, dado que en el
apartado “La materia electoral para efectos de juicio de amparo” de este
escrito ya se ha precisado el alcance del texto vigente de la fracción VII
antes transcrita al definir el alcance de la materia electoral para efectos
del juicio de amparo, en este apartado únicamente se abordará lo relativo a la causa de improcedencia prevista en la diversa VIII tomando
en cuenta los diversos criterios que se han adoptado sobre la posibilidad de impugnar actos que implican el nombramiento, suspensión
y remoción de servidores públicos titulares de Poderes y ór­ganos del
Estado Mexicano, máxime que la finalidad esencial de este apartado
“La fuerza vinculatoria de la jurisprudencia de la scjn respecto de la
jurisdicción constitucional electoral” es pronunciarse sobre el control de
la constitucionalidad de los actos que afectan la permanencia en cargos
de elección popular.
Al respecto destacan los relevantes criterios sostenidos entre los
años de 1936 y 1938 en los que la interpretación del nuevo marco legal
permitió abrir la procedencia del juicio de amparo respecto de los actos
que afectaran la permanencia en cargos públicos.
Así, son de mencionarse las sentencias emitidas el 30 de marzo y
el 11 de junio de 1936 en los recursos de revisión 990/3647 y 2091/36
interpuestos contra autos desechatorios de demandas promovidas por
integrantes de diversos Ayuntamientos, y en las cuales se precisó la inexistencia de contradicciones entre los criterios sostenidos por la Segunda
47
Vid. Tesis de la scjn que lleva por rubro, texto y datos de identificación: “Derechos politicos, amparo contra la violacion
de. Si el presidente municipal y los regidores de un Ayuntamiento, sostienen que están en posesión de sus cargos, que
según el artículo 115 de la Constitución Federal, son esencialmente administrativos, aun cuando en determinados casos sus
funciones sean políticas, las órdenes para que hagan entrega de sus puestos a una junta de administración civil, los afecta en
lo individual, siendo puntos de estudio: si pueden ser privados de sus cargos por disposición de las autoridades respectivas
que se señalen como responsables en el amparo que contra tales actos pidan, y sustituídos por una junta de administración
civil; si estos mandamientos están o no autorizados por la Constitución; si los procedimientos empleados para la privación
de sus cargos, tienen, o no, el apoyo legal, etcétera; por lo cual resulta claro que las infracciones de las leyes que señalan las
causas en que procede la suspensión contra remoción de dichos interesados, de los cargos para los cuales dicen haber sido
electos, por las autoridades facultadas para decretarlas, bien pudiera constituir una violación de garantías individuales, lo que
no se puede juzgar a priori, sino que para ello se hace necesario admitir y tramitar la demanda de amparo que contra tales
actos se pida, a fin de establecer, en presencia de los informes de las autoridades responsables y de las pruebas que rindan
las partes, las proposiciones conducentes”.
(Quinta Época, Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, XLVII, página: 535)
218
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Sala de la scjn en cuanto a la procedencia del juicio de amparo contra
actos que afecten la permanencia en cargos públicos, señalándose que
dicho juicio será improcedente para impugnar actos que provengan de
órgano políticos y afecten la permanencia en cargos que implican el
ejercicio de funciones eminentemente políticas, en cambio, cuando se
trata de los integrantes de un Ayuntamiento o de los titulares de los Poderes
Judiciales dado que sus funciones no son eminentemente políticas, sino
de administración en el caso de aquéllos o judiciales en el caso de éstos, los
actos que afecten su permanencia no trascienden exclusivamente a derechos políticos sino incluso a garantías individuales afectando el ejercicio
de funciones cuya naturaleza no es esencialmente política. Con base en
lo anterior en el segundo de los recursos referidos se revocó el auto que
desechó la demanda promovida por los integrantes del Ayuntamiento del
Pueblo de San Pablo Anicano, Municipio de Acatlán, Puebla, contra los
actos del Gobernador y del Secretario de Gobierno del propio Estado
encaminados a desconocerlos y destituirlos.
El 21 de julio de 1936 la propia Segunda Sala al resolver el amparo
en revisión 1750/36 sostuvo que la destitución del cargo de Juez que
se controvierte por no haberse seguido el procedimiento establecido en
la ley aplicable no debe considerarse como la impugnación de un acto
que afecta derechos políticos.
Profundizando en esta distinción de derechos políticos y derechos
de otra índole la Segunda Sala de la scjn sostuvo, al resolver el 5 de
agosto de 1936 el amparo en revisión 5909/34,48 que la separación de un
servidor público del cargo que desempeña pueda afectarlo bajo distintas
fases, debiendo tomarse en cuenta que si bien el derecho a desempeñar
un cargo público deriva de las prerrogativas que el artículo 35 de la
cpeum confiere a los ciudadanos y, por ende, se trata de un derecho po­
lítico, lo cierto es que una vez designado el servidor público con el inicio
de sus funciones surgen a favor de éste otra serie de derechos que no son
48
Vid. Tesis de la scjn que lleva por rubro y datos de identificación: “Cargos publicos, los derechos de los titulares no son
solo politicos” (Quinta Época, Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, XLIX,
Tesis: página: 798).
Temas de Derecho
Procesal Electoral
219
precisamente políticos sino derechos relacionados con la conservación
del puesto por todo el tiempo que fue designado o en tanto no se presente una causa que justifique su separación, prerrogativas que están
vinculadas con la persona del servidor público.
En el año de 1937, en la sentencia dictada el 5 de abril en el recurso
de revisión 8711/36 interpuesto contra el desechamiento de la demanda
respectiva, se advierte el inicio del análisis detenido de la fracción VIII
del artículo 73 de la Ley de Amparo vigente a partir del año de 1936, al
sostenerse que si la Constitución de un Estado no confiere a la legislatura
del mismo la facultad de resolver soberana y discrecionalmente sobre la
suspensión o separación de un diputado, sino que por el contrario, hay
disposición que previene que no podrá llevarse a cabo sin que antes se
le forme causa y se pronuncie sentencia que cause ejecutoria, la impugnación del acto legislativo que pretenda destituir a un diputado no se
verá afectado por la referida causa de improcedencia.
En reiteración de este criterio destaca lo sostenido por la Segunda
Sala al resolver el amparo en revisión 3813/3749 promovido por un diputado de la legislatura del Estado de Durango en contra de su desti­tución
en el cargo. En este asunto para pronunciarse sobre la proceden­cia del
amparo se analizó si la respectiva facultad de remoción era discrecional,
precisándose que en el artículo 108 de la Constitución del referido Estado se establece que la separación en el cargo de diputado únicamente
pueda operar previa formación de la causa y pronunciamiento de la
respectiva sentencia, lo que llevó a concluir que la facultad ejercida
no era discrecional y que, por ende, no se actualizaba la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de
Vid. Las tesis de la scjn que llevan por rubro, texto y datos de identificación: “Derechos politicos. Aunque la improcedencia del
amparo es aceptable cuando se trata de reclamar contra un acto que tiende a privar a determinado individuo de la facultad de
ser nombrado o designado para el desempeño de un puesto público; tal criterio es insostenible cuando hecha la designación
o el nombramiento, e iniciadas las labores por el funcionario público, se ve injustamente separado de su puesto, por no haber
concluido el periodo de su encargo o por no haber ocurrido la causa justificada de su separación (Quinta Época, Instancia:
Segunda Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, LIII, página: 1876) y “Derechos politicos. La
fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, debe interpretarse en el sentido de que cuando las Constituciones locales
correspondientes, no confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente acerca de la elección, suspensión o
remoción de funcionarios, el amparo contra uno de tales actos, puede no ser improcedente (Quinta Época, Instancia: Segunda
Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, LIII, página: 1875).
49
220
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Amparo; además, en la misma sentencia de amparo se determinó que
el procedimiento seguido para destituir al diputado Federico Arrieta no
fue el legalmente establecido por lo que se le concedió el amparo para
el efecto de ser restituido en el cargo y recibir el pago de las dietas que
dejó de percibir mientras permaneció separado de aquél.
Respecto del año de 1938 son relevantes las sentencias dictadas en los
amparos en revisión 381/38 y 4110/38, respectivamente, el 1o. de junio y
el 16 de agosto. Del primero derivó la tesis cuyo texto categóricamente
indica: “La tesis de que el amparo no procede contra la violación de dere­
chos políticos, sólo se refiere a aquéllos actos ejecutados en ejercicio de
una facultad soberana y no limitada”, en tanto que en el segundo de ellos
se sostuvo que cuando la separación de un servidor público de elección
popular no sea discrecional en el amparo que se promueva debe entrarse
al estudio de fondo ya que lo contrario implicaría dejar sin cumplimiento
la ley reguladora de los derechos políticos del quejoso.
A pesar de la evolución que representaron los criterios recién referi­
dos, lo cierto es que a partir del año de 1941 comenzaron a dictarse diver­
sos fallos en los que prácticamente se dejó de lado lo establecido en la
fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo y se volvió a limitar
la procedencia del amparo contra actos que trascienden a derechos po­
líticos, distinguiendo entre éstos y las garantías individuales.
Así destacan entre los juicios en los que se sobreseyó a partir de ese
año por estimarse que los actos reclamados afectaban derechos políticos
y no garantías individuales: amparo en revisión 4008/41 promovido por
un diputado de la legislatura del Estado de México contra su desafuero;
amparo en revisión 6447/47 promovido por los integrantes del Ayuntamiento de Espinal, Distrito Judicial de Juchitán, Oaxaca50 contra su
destitución decretada por el gobernador del Estado; 989/48 promovido
por un regidor del Ayuntamiento de Tampico contra los actos del propio
Ayuntamiento consistentes en impedirle continuar ejerciendo el cargo
50
Esta resolución aprobada por mayoría de tres votos implicó un retroceso en la tutela de la integración de los Ayuntami­
entos ya que dejó de lado lo dispuesto en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo para estimar que el amparo es
improcedente contra la afectación de derechos políticos.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
221
una vez que culminó la causa de suspensión de sus derechos políticos
al dictarse sentencia absolutoria en el proceso penal respecto del cual
se le dictó un auto de formal prisión;51 amparo en revisión 8577/48
promovido por los regidores del Ayuntamiento del Municipio de Esperanza Distrito de Ciudad Cerdán, Puebla, contra actos del gobernador
consistentes en declararlo desaparecido e instalar en su lugar un Consejo
Municipal; amparo en revisión 1518/49 promovido por los integrantes del
Ayuntamiento de Tuxtepec, Oaxaca, contra actos de los Poderes Legislativo y Ejecutivo locales consistentes en deponer al Presidente Municipal
y al Síndico de ese Ayuntamiento,52 entre otros muchos.
De los amparos en revisión resueltos posteriormente por la scjn
destaca el 5588/73 promovido por los integrantes del Ayuntamiento de
Mérida, Yucatán, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del
propio Estado por los actos consistentes, esencialmente, en el Decreto
225 del 20 de septiembre de 1973 mediante el cual se les revocó el mandato así como el artículo 30, fracción XLI, de la Constitución Política
del Estado de Yucatán que facultaba al Congreso del Estado para que
libremente, por mayoría de votos, revocara el mandato de los integrantes
de los Ayuntamientos. De la sentencia dictada por el Juez de Distrito en
el Estado de Yucatán dentro del expediente 1039/73 destaca que en ella
estimó que no se actualizaba la causa de improcedencia prevista en la
fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo ya que no basta que
un precepto de la respectiva Constitución local confiera una atribución
de remoción discrecional a la respectiva legislatura local para que el
Vid. Tesis de la scjn que lleva por rubro, texto y datos de identificación: “Derechos politicos (regidores, privacion a los, de
su cargo). Debe sobreseerse el amparo contra los actos consistentes en la privación del cargo de regidor de un Ayuntami­
ento y las consecuencias y efectos de dicho acto, por ser actos meramente políticos que si son violatorios, no dan lugar al
juicio de amparo, por no tratarse de garantías individuales”. (Quinta Época, Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada, Fuente:
Semanario Judicial de la Federación, XCVII, página: 1778).
52
Vid. Tesis de la scjn que lleva por rubro, texto y datos de identificación: “Derechos politicos. En los términos del artículo
103, fracción I, de la Constitución Federal, el juicio de amparo sólo procede por violación de garantías individuales, debiendo
entenderse por tales, aquellas que conciernen al hombre y no las que se refieren al ciudadano. De aquí que la infracción de
un derecho político no pueda remediarse por medio del juicio de garantías, supuesto que no constituye violación de una
garantía individual” (Quinta Época, Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación,
C, página: 1026).
51
222
Temas de Derecho
Procesal Electoral
amparo sea improcedente contra los actos que emita en ejercicio de esa
atribución, pues para ello sería necesario que dicha facultad se apegara a
la Constitución General. Además, en el estudio de fondo estimó fundados
los conceptos de violación dirigidos a impugnar el artículo 30, fracción
XLI, de la Constitución de aquél Estado por ser violatoria del artículo
115 constitucional e incluso los relacionados con el procedimiento seguido por los Poderes Legislativo y Ejecutivo para revocar el mandato.
El citado fallo fue recurrido por dichos Poderes y la scjn en sentencia
dictada el 19 de noviembre de 1973 decidió sobreseer en el juicio por
tratarse de la impugnación de un acto que afecta derechos políticos y
no garantías individuales.
Por lo que se refiere a los criterios sustentados durante la Novena
Época por los órganos de la jurisdicción constitucional ordinaria en
relación con la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, debe
destacarse el emitido por el Primer Tribunal Colegiado del Décimo
Primer Circuito al resolver el amparo en revisión 212/2004, en el cual
sostuvo que el amparo sí procede contra los actos consistentes en la re­
moción de los integrantes de un Ayuntamiento al no actualizarse la
fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo.53
En cuanto a los criterios recientes de la scjn cabe señalar que en todos
ellos se ha estimado que para determinar si la facultad de nombramiento,
remoción o suspensión que se concede al respectivo poder legislativo es
discrecional o no, debe atenderse a la esencia de la regulación respectiva
no a la denominación que se dé a la atribución. Además, para calificar a
una resolución como soberana o discrecional se ha optado por diversos
criterios que pudieran o no estimarse complementarios.
Así, en el análisis de la procedencia del amparo contra la designación o ratificación del Presidente de la Comisión Nacional de Derechos
Humanos (amparo en revisión 471/2006), contra la elección de los
53
Vid. Tesis que lleva por rubro y datos de identificación: “Remoción de funcionarios municipales. Contra las resoluciones
emitidas por el congreso del Estado de Michoacán que las ordene, procede el juicio de garantías (interpretación del artículo
73, fracción VIII, de la Ley de Amparo)” (Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis Aislada, Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXI, abril de 2005, Tesis: XI.1o.10 K, página: 1470).
Temas de Derecho
Procesal Electoral
223
Consejeros de la Judicatura en el Estado de Jalisco (contradicción de
tesis 253/2009) y contra el nombramiento o ratificación del Presidente
del Instituto de Transparencia e Información Pública del Estado de
Jalisco (contradicción de tesis 70/2010), la Segunda Sala de la scjn ha
sostenido que la atribución respectiva es soberana en la medida que no
exige que la decisión sea avalada o sometida a la aprobación, sanción o
ratificación de persona u organismo alguno. En cambio, al resolver la
contradicción de tesis 118/2009, la propia Segunda Sala sostuvo que la
facultad para resolver sobre la elección, ratificación o cese de los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Jalisco no puede
considerarse soberana o discrecional, porque esto debe entenderse como
el poder, atribución o derecho otorgado a la autoridad por una norma
de derecho positivo vigente, para decidir acerca de algo sin sujetarse a
reglas específicas, aunado a que dichas decisiones no pueden tomarse
sin una debida fundamentación y motivación.
Por su parte, la Primera Sala de la scjn al conocer de la contradicción
de tesis 31/2006-PL estimó que la resolución dictada por el Tribunal
Superior de Justicia de un Estado actuando como jurado de sentencia en
un juicio político es un acto de naturaleza política por lo que no procede
el amparo en su contra en términos de lo previsto en la fracción VIII del
artículo 73 de la Ley de Amparo.
Los medios de control de la constitucionalidad
procedentes contra los actos relacionados con
la permanencia en un cargo de elección popular
Tomando en cuenta lo precisado se estima conveniente reflexionar en
este apartado sobre los alcances de los medios de control de la jurisdicción constitucional ordinaria y de la constitucional electoral para
conocer de los actos relacionados con la permanencia en un cargo de
elección popular, pronunciándose sobre el juicio de amparo, la controversia constitucional y los medios de impugnación en materia electo224
Temas de Derecho
Procesal Electoral
ral, específicamente sobre el juicio para la protección de los derechos
político-electorales.
1.La procedencia del amparo. A partir de la interpretación de lo establecido
en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo es posible sostener
que dicho numeral implica, en principio, reconocer que a la jurisdicción de
amparo corresponde el control de constitucionalidad de los actos que afectan
la permanencia en un cargo de elección popular ajenos a la calificación de las
elecciones respectivas, lo cual es competencia exclusiva del tepjf.
Para arribar a esta conclusión debe tomarse en cuenta tanto el alcance de la
jurisdicción de amparo respecto de la suspensión y remoción de servidores
públicos titulares de Poderes y órganos del Estado Mexicano como la na­
turaleza acotada de la jurisdicción constitucional electoral atendiendo a lo
previsto en los artículos 41, párrafo último y 99 de la cpeum.
Tal como se sostuvo en los criterios emitidos por la Segunda Sala de la
scjn en los años de 1936 a 1938 la adición de la fracción VIII del artículo
73 de la Ley de Amparo implicó que los únicos actos relacionados con la
suspensión o remoción de servidores públicos en relación con los cuales el
juicio de amparo sería improcedente, son aquéllos respecto de los cuales la
regulación que los rige permite al Poder legislativo decidir discrecionalmente
sobre ello, en la inteligencia de que tratándose de esos dos tipos de actos,
suspensión y remoción, el avance de la regulación tendiente a brindar segu­
ridad jurídica, fortalecer a los diferentes niveles de gobierno y dotar de mayor
autonomía a los Poderes y órganos constitucionales autónomos, ha dado
lugar a que difícilmente permanezcan atribuciones que discrecionalmente
permitan resolver al respecto, entendiendo a las facultades discrecionales,
en los términos en que los conceptualizó la propia Segunda Sala al resolver
la contradicción de tesis 118/2009, como aquéllas que permiten decidir
sobre alguna cuestión sin sujetarse a reglas específicas.54
54
Conviene recordar que un criterio para clasificar los actos de autoridad es el que atiende al grado de libertad para ejercer una
facultad, considerándola como reglada cuando la normativa que la regula no deja un espacio libre de elección e indica cuáles
son cada uno de los elementos que debe considerar la autoridad para actuar o estimándola como discrecional cuando alguno
de los elementos a considerar no están reglados, en la inteligencia de que no existen atribuciones absolutamente regladas o
absolutamente discrecionales, pues en todas existirá un margen de apreciación libre como puede suceder al valorar pruebas
Temas de Derecho
Procesal Electoral
225
Aún más, del análisis detenido de la referida causa de improcedencia y del
contexto constitucional en el que se inserta es posible llegar a la conclusión de
que no existe justificación constitucional para que los actos que impliquen
un nombramiento, suspensión o remoción de un servidor público titular
de un Poder u órgano del Estado Mexicano, no puedan sujetarse al control
constitucional con independencia de que provengan de una legislatura y se
puedan considerar como discrecionales.
En efecto, todo acto de autoridad que trascienda a la esfera de un gobernado
debe cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación, sin que
constitucionalmente los Poderes Legislativos federal o locales estén exentos
de respetar ese derecho fundamental, aun cuando ejerzan atribuciones de
las llamadas discrecionales, pues en todo caso será necesario verificar que la
autoridad que dictó el acto respectivo es competente para ello e incluso que
la decisión adoptada se encuentra debidamente justificada, ya que conforme
a los criterios de la scjn también el ejercicio de facultades discrecionales debe
motivarse.55
Por tanto, los actos de autoridad legislativa o de diversa autoridad que
afecten la permanencia en un cargo de elección popular podrán impugnarse
en el juicio de amparo cuando no estén relacionados con la calificación de
las elecciones respectivas en la inteligencia de que si la facultad del Poder
legislativo correspondiente es discrecional podrá operar la improcedencia
o aplicar conceptos indeterminados, e incluso en el caso de las discrecionales necesariamente deberá preverse en una norma
general la competencia para ejercerlas. Entre los otros elementos reglados de las facultades discrecionales destacan: 1. El
o los supuestos de hecho previstos legalmente como generadores del ejercicio de la facultad, 2. Los requisitos que deben
acreditarse para que se pueda ejercer la facultad en un sentido específico, 3. El fin público perseguido mediante su ejercicio
y 4. La exigencia de la motivación de las potestades discrecionales. Vid. Blanquer David, Derecho Administrativo, Tirant lo
Blanch, Tomo I, Valencia, 2010, de la página 189 a la 201
55
Vid. Tesis de la scjn que lleva por rubro, texto y datos de identificación: “Facultades discrecionales. La Segunda Sala de la
Suprema Corte ha establecido que si bien el ejercicio de la facultad discrecional está subordinado a la regla del artículo 16
de la Constitución Federal, en cuanto este precepto impone a las autoridades la obligación de fundar y motivar los actos
que puedan traducirse en molestias a la posesión y derechos de los particulares, y aunque dicho ejercicio suponga un juicio
subjetivo del autor del acto que no puede ni debe sustituirse por el criterio del Juez, si está sujeto al control de este último,
por lo menos cuando el juicio subjetivo no es razonable, sino arbitrario y caprichoso y cuando es notoriamente injusto o
contrario a la equidad, pudiendo añadirse que dicho control es procedente cuando en el referido juicio no se hayan tomado en
cuenta las circunstancias de hecho, o sean alteradas injustificadamente, así como en los casos en que el razonamiento sea ilógico
o contrario a los principios generales del derecho” (Sexta Época, Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario
Judicial de la Federación, Tercera Parte, LVII, página: 65).
226
Temas de Derecho
Procesal Electoral
de dicho juicio, sin menoscabo de que existan elementos para considerar
que la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo podría estimarse
inconstitucional por impedir el acceso a la justicia para verificar la validez de
actos de autoridad que al ser discrecionales deben motivarse necesariamente,
de manera razonable.
2.La procedencia de la controversia constitucional. Tratándose de actos que
afecten la permanencia en cargos de elección popular se ha reconocido
que la controversia constitucional procede cuando se ve afectada la inte­
gración de uno de los Poderes legitimados para promover un juicio de esta
naturaleza. Es decir, un Ayuntamiento o un tribunal local pueden acudir a
la controversia constitucional para impugnar un acto de otra autoridad que
afecte su integración, ya que conforme a la jurisprudencia del Pleno de la
scjn los actos que afectan la integración del órgano de gobierno municipal
trascienden a su interés legítimo y, por ende, pueden ser impugnados por su
representante a través de una controversia constitucional.56
Lo anterior sin menoscabo de recordar que si el acto respectivo guarda rela­
ción con la calificación de las elecciones se estará en presencia, al día de hoy,
de una causa de improcedencia de la controversia constitucional al tratarse
de un acto en materia electoral, siendo pertinente que, para evitar dejar en
indefensión al que acuda al medio incorrecto, se establezca un mecanismo
que dé el tratamiento procesal propio de una cuestión de competencia y no
de procedencia.
3.Improcedencia de los medios de impugnación de la jurisdicción electoral.
Por lo que se refiere a la suspensión o remoción de quien ocupa un cargo de
elección popular de especial relevancia resulta considerar que la jurisdicción
constitucional electoral encuentra acotado su ámbito competencial en el
artículo 99 de la cpeum sin que alguno de los medios de impugnación pre­
vistos en este numeral pueda tener el alcance de analizar la validez de actos
56
Vid. Tesis jurisprudencial que lleva por rubro y datos de identificación: “Controversia constitucional. Se actualiza el interés
legítimo del municipio para acudir a esta vía cuando se emitan actos de autoridad que vulneren su integración” (Novena
Época, Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XIV, Julio de 2001, Tesis: P./J.
84/2001, página: 925).
Temas de Derecho
Procesal Electoral
227
ajenos al proceso electoral y a la calificación del resultado de las elecciones
respectivas.
En todo caso, respecto del jdc es necesario tomar en cuenta que dicho medio
de impugnación tiene como finalidad lograr la tutela de derechos políticoelectorales por lo cual cualquier acto que implique evaluar los resultados
de la contienda electoral podría estimarse relacionado con el derecho a ser
votado; sin embargo, una vez calificadas las elecciones respectivas y ocupa­do
el cargo, los actos que afecten la permanencia en él serán ajenos a la materia
electoral, pues implicarán el estudio de una normativa de naturaleza diferen­
te, desvinculada de la que regula los procesos electorales.
Ante esta interpretación, de especial relevancia resulta contar con un meca­
nismo que permita determinar, de oficio, si la vía para impugnar el acto res­
pectivo es de la jurisdicción constitucional ordinaria o la electoral, reiterando
que los problemas de articulación horizontal entre ambas jurisdicciones se
deben solventar como cuestiones de competencia y no de procedencia.
4.Precedentes relevantes. Si bien originalmente la Sala Superior del tepjf sos­
tuvo en la tesis 26/2004 que el jdc es improcedente para tutelar la perma­
nencia o la reincorporación en los cargos de elección popular, lo cierto es que
en el año de 2008 dicho criterio se abandonó en la tesis XVII/2008 de la
propia Sala que lleva por rubro: “Sustitución por renuncia de un representante
popular electo. Procede el juicio para la protección de los derechos político
electorales del ciudadano”. Posteriormente, en su jurisprudencia 20/2010
cuyo rubro indica “Derecho Político Electoral a ser votado. Incluye el dere­
cho a ocupar y desempeñar el cargo” se precisa que el jdc es procedente
para controvertir actos y resoluciones que violen el derecho a ser votado,
el cual comprende el derecho a ocupar el cargo respectivo, por lo que debe
entenderse incluido el derecho de ejercer las funciones inherentes durante el
periodo del encargo, criterio que amerita especial atención tratándose de los
integrantes de un Ayuntamiento, ya que conforme a la jurisprudencia del
Pleno de la scjn los actos que afectan la integración del órgano de gobierno
municipal pueden ser impugnados por su representante a través de una con­
troversia constitucional, como se advierte de la tesis citada anteriormente.
228
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Por ello, si bien el referido criterio ha permitido al tepjf conocer de
jdc en los que se controvierten actos que afectan la permanencia de los
integrantes de los Ayuntamientos, con motivo de actos relacionados con
la calificación de las elecciones respectivas,57 debe tomarse en cuenta
que también ha servido de base para que incluso conozca de juicios
de esa naturaleza en los que se controvierten actos posteriores a los de
la calificación de una elección, en los que el Poder legislativo local ha
declarado la desaparición de un Ayuntamiento, como sucedió en el jdc
30/2008 resuelto el 3 de diciembre de 2008 por la Sala Regional de la
Tercera Circunscripción Plurinominal Electoral del Poder Judicial de
la Federación con sede en Xalapa, Veracruz, en el cual se determinó
revocar el Decreto 704 del Congreso del Estado de Oaxaca que declaró
la desaparición de Poderes por la desintegración del Ayuntamiento de
San Raymundo Jalpan, Centro, Oaxaca.
En este asunto se presentó la posibilidad de que se emitieran diversas
sentencias respecto del mismo acto impugnado, tanto por una Sala del
tepjf como por la scjn, ya que el referido Decreto se impugnó en la demanda relativa a la controversia constitucional 151/2008 y si bien en
la sentencia emitida en ésta se sobreseyó respecto de ese Decreto espe­
cífico, por cesación de sus efectos, lo cierto es que se analizó la validez
del impugnado en ampliación de la demanda, el Decreto 807 emitido
por el propio legislador en cumplimiento del fallo dictado por esa Sala
Electoral, el cual también determinó la desaparición del referido Ayuntamiento y fue declarado inválido por mayoría de cuatro votos de los
Ministros integrantes de la Segunda Sala de la scjn al resolver la citada
controversia constitucional.
Entre los asuntos en los que las Salas del tepjf han conocido de problemas de integración de los Ayuntamientos relacio­
nados con la calificación de elecciones que posteriormente han dado lugar a controversias constitucionales desechadas
destacan los jdc 436/2010, 437/2010, 441/2010 y 442/2010 del índice de la Sala Regional de la Tercera Circuns­
cripción Plurinominal Electoral del Poder Judicial de la Federación con sede en Xalapa, Veracruz, en los cuales se revocaron
sendos acuerdos del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Oaxaca respecto de la elección de concejales del
Ayuntamiento de San Juan Cotzocón, de este último Estado, resoluciones que dieron lugar a diversos actos impugnados en
la controversia constitucional 20/2011, desechada por el Ministro instructor.
57
Temas de Derecho
Procesal Electoral
229
Con independencia de las consideraciones que hubiere expresado la
Sala Regional antes referida al conocer del respectivo jdc y del grado de
vinculación que existió entre el nuevo Decreto del Congreso de Oaxaca y la sentencia dictada en aquel juicio, lo cierto es que la validez de
un acto formalmente legislativo relacionado con la integración de un
Ayuntamiento fue analizado en las dos jurisdicciones constitucionales
materia de estudio.
En adición a lo expuesto, cabe señalar que la Sala Superior del tepjf
ha venido precisando que la procedencia del jdc para analizar la validez
de actos que afectan la permanencia en un cargo al que se accede por la
vía del voto se encuentra limitada, “pues no todo acto relacionado con
la permanencia en el cargo es de naturaleza electoral”.58
En ese orden de ideas se estima conveniente establecer los mecanismos procesales que permitan dirimir cuestiones de competencia, de
oficio, entre la jurisdicción constitucional ordinaria y la electoral, pues
con ello la posibilidad de sentencias contradictorias se evitaría considerablemente, aunado a que la scjn podría definir en criterio vinculatorio
hasta dónde llega la jurisdicción de las Salas del tepjf en cuanto a la
tutela del derecho a ser votado y su llamada expresión a la permanen­
cia y al ejercicio de las funciones respectivas, cuestión que ha generado la
apro­bación de relevantes tesis de la referida Sala Superior, entre otras,
la XVIII/2008 que lleva por rubro: “Revocación de mandato. El juicio
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano es improcedente para
impugnarlo”.59
58
Vid. Sentencia dictada en el jdc 3060/2009 y sus acumulados en los cuales diversos integrantes del Ayuntamiento de
Tzintzuntzan, Michoacán, impugnaron la convocatoria realizada por el Presidente Municipal a los suplentes respectivos.
Cabe señalar que con posterioridad al dictado de la sentencia respectiva en la que se deja sin efectos el acto impugnado, el
Congreso del Estado aparentemente inicio juicio político en contra de los mismos ediles, acto que es materia de análisis en
la controversia constitucional 31/2011.
59
Conviene agregar que otros actos de naturaleza política cuyo conocimiento por las jurisdicciones constitucionales ordinaria
y electoral es materia de debate, son los de naturaleza parlamentaria, los que serán objeto de análisis en estudio posterior.
Sirvan por lo pronto de referente las tesis XIV/2007 y XVII/2007 de la Sala Superior del tepjf que llevan por rubro: “Juicio
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. La remoción del Coordinador de una Fracción Parlamentaria no es impugnable en amparo” y “derecho político electoral de ser votado. su tutela excluye los actos políticos
correspondientes al derecho parlamentario”.
230
Temas de Derecho
Procesal Electoral
El control de la constitucionalidad de
los actos que afectan el derecho político a
integrar autoridades electorales locales
Como ya se precisó las normas que regulan el ingreso, permanencia y remoción de los titulares de un instituto electoral o de un tribunal electoral,
así como sus actos de aplicación, no son actos que regulan el ejercicio de
un derecho político-electoral. Además, resulta discutible sostener que
dichas normas constituyen un marco jurídico que rige la actuación
de autoridades que organizan y califican comicios o resuelven controversias que surjan en éstos, pues lo cierto es que la normativa que sin
duda encuadra en este supuesto es la que determina las atribuciones de
los institutos y los tribunales electorales más no la que da cauce a las que
ejercen las legislaturas locales u otros Poderes respecto de la integración
de esos órganos.
A pesar de lo anterior, la incertidumbre que en alguna medida ha
existido respecto de la procedencia del juicio de amparo para impugnar
actos de esa naturaleza, dada la jurisprudencia al tenor de la cual el amparo es improcedente contra actos que afecten derechos políticos, debe
reconocerse que el tepjf ha realizado una interpretación relevante sobre
los supuestos de procedencia del jrc, como se precisará a continuación,
para aceptar la posibilidad de revisar la validez de los procedimientos
encaminados al nombramiento de titulares de institutos electorales o de
magistrados de tribunales electorales locales.
Al respecto, conviene comenzar por señalar que un elemento que
también pudo generar el criterio relativo a que los actos de esa naturaleza son impugnables en la jurisdicción constitucional electoral fue el
sustentado por la scjn, por mayoría de seis votos, al resolver la acción de
inconstitucionalidad 1/95, en la cual se impugnaron diversos preceptos
de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, específicamente los relacionados con la integración de los Consejos Ciudadanos,
órganos de representación vecinal y participación ciudadana. En el
Temas de Derecho
Procesal Electoral
231
fallo respectivo, emitido el 31 de octubre de 1995, se determinó que la
regulación impugnada pertenece a la materia electoral dado que los
consejeros ciudadanos ejercen claras funciones de poder público al
tener la posibilidad de aplazar los programas anuales delegacionales o
provocar su modificación, por lo que se sobreseyó en la respectiva acción
de inconstitucionalidad.
En relación con este criterio importa mencionar que se estableció en
un contexto constitucional diverso al vigente a partir del año de 1996
en el cual se amplió la procedencia de las acciones de inconstituciona­li­
dad para impugnar leyes en materia electoral y se establecieron las bases
constitucionales de la jurisdicción constitucional electoral. Además, la
elección de los consejeros ciudadanos en materia de representación vecinal y participación ciudadana no guarda analogía con la designación
de los titulares de las autoridades electorales antes referidas, pues el
mecanismo para ello es diverso y sus funciones también.
Por lo que se refiere a los principales criterios sustentados al respecto
por la Sala Superior del tepjf cabe señalar que el primer asunto en el que
se analizó la validez del nombramiento de consejeros electorales fue el
jrc 391/2000, promovido por el Partido de la Revolución Democrática
contra el Decreto del Congreso del Estado de Yucatán mediante el cual
ratificó por un periodo más a los consejeros ciudadanos del Consejo
Electoral de ese Estado. De lo sostenido en este fallo especial atención
merecen, para los efectos de este artículo, el considerando primero rela­
tivo a la competencia del tepjf y su considerando cuarto en el cual se
precisan los efectos de la revocación del Decreto impugnado.
En el considerando primero se realizó la interpretación de la fracción
IV del artículo 99 constitucional, al tenor de la cual dicho Tribunal co­no­cerá
de las impugnaciones de los actos o resoluciones definitivos firmes de las
autoridades competentes de las entidades federativas para orga­nizar
y calificar los comicios o resolver sobre las controversias que surjan dentro
­de los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del
proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Es decir, los su­
puestos de procedencia del jdr.
232
Temas de Derecho
Procesal Electoral
En dicho considerando se sostuvo que la interpretación de estos
supuestos debe realizarse en forma amplia y no limitada para atender
al propósito del Poder Revisor de la Constitución, al realizar las reformas en materia electoral en el año de 1996, por lo cual exclusivamente
respecto del acto impugnado el Congreso del Estado de Yucatán es
autoridad electoral responsable para efectos del jdr, máxime que conforme a lo previsto en la lsmime el sistema de medios de impugnación
en materia electoral tiene como finalidad garantizar que todos los actos
y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten a los principios de
constitucionalidad y de legalidad, por lo que el Decreto impugnado es
un acto que debe considerarse como de organización de las elecciones,
en un sentido amplio, sin restringir este concepto constitucional a los actos
que, dentro del proceso electoral, se llevan a cabo previamente al día
en que habrá de realizarse la jornada electoral correspondiente.
Por otra parte, debe destacarse que en el considerando cuarto del
fallo en comento, con el objeto de reparar la violación constitucional
cometida por la autoridad responsable, se determinó dejar sin efectos
todos los actos o resoluciones emanados del Consejo Electoral del Estado
de Yucatán, integrado de conformidad con el Decreto controvertido, sin
menoscabo de que los consejeros respectivos ya hubieran rendido protesta ante el Congreso del Estado, toda vez que la limitante prevista en el
artículo 86, párrafo 1, inciso e), de la lsmime relativa a que la reparación
sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente prevista para
la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios
electos, se refiere únicamente a órganos o servidores públicos que son
electos en los comicios que se celebren para renovar los poderes públicos.
Como se advierte, la interpretación realizada en esa sentencia por el
tepjf tuvo como finalidad tutelar el derecho de acceso a la justicia y si bien
al tenor del contexto jurisprudencial en el que se insertó, resultó la más
afortunada para lograr la prevalencia del orden jurídico, ello no obsta para
reconocer que sería discutible en un contexto legal y jurisprudencial en
el cual las jurisdicciones constitucionales ordinaria y electoral se articu­
Temas de Derecho
Procesal Electoral
233
laran plenamente y en el cual se precisará la procedencia del amparo
para controvertir actos de esa especie con base en la interpretación de
la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo.
Incluso, debe tomarse en cuenta que la naturaleza de la jurisdicción electoral no parece ser la adecuada para impugnar actos de los
poderes legislativos relacionados con el nombramiento de autoridades
electorales ya que en términos de lo previsto en el artículo 41, párrafo
último, de la cpeum, en materia electoral la interposición de los medios
de impugnación no producirá efectos suspensivos sobre la resolución o
acto impugnado, por lo que cuando se impugnen actos de esa naturaleza
no podrá suspenderse el inicio de funciones de los servidores públicos
cuya designación se cuestiona a diferencia de lo que podría suceder en
un juicio de amparo. Esta circunstancia también trasciende a los efectos
que se impriman a la sentencia que declare la inconstitucionalidad o ilegalidad del nombramiento impugnado, pues de haberse suspendido60 sus
efectos no se habrían concretado y, por ende, los nombrados ilegalmente
no habrían ejercido sus atribuciones, a diferencia de lo que sucede en
la jurisdicción electoral en la cual incluso se invalidan los actos dictados
por el órgano integrado ilegalmente, lo cual resulta discutible por su
trascendencia al principio de seguridad jurídica y por el hecho de que
en la lsmime no se prevé un precepto similar al artículo 80 de la Ley de
Amparo que permita imprimir efectos restitutorios al fallo.
En ese tenor, conforme al sistema que se propone en el presente
estudio, si un partido político controvirtiera mediante un jrc los actos
emitidos por una legislatura local en relación con el nombramiento de
consejeros o magistrados electorales, se podría remitir la demanda a un
Juez de Distrito reencausándose la vía para estimar que la procedente es
60
Entre los criterios jurisprudenciales relacionados con la suspensión de los efectos de un nombramiento en un cargo público
destaca la tesis 76/2011 de la Segunda Sala de la scjn, pendiente de publicar, cuyo rubro y texto en lo conducente indican:
“Suspensión en amparo. Procede concederla conta la etapa final del procedimiento para designar nuevos notarios públicos,
por satisfacerse el requisito previsto en la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo. Cuando se impugna el proce­
dimiento para designar funcionarios o particulares que ejercerán la función pública, la suspensión de los actos reclamados
procede contra su etapa final, esto es, contra el acto de designación y otorgamiento de la autorización correspondiente…..”
234
Temas de Derecho
Procesal Electoral
la del amparo indirecto, en la inteligencia de que al tenor de la reforma al
artículo 107, fracción I, de la cpeum, pendiente de publicar, a los partidos
políticos se les podría reconocer un interés legítimo para impugnar en
amparo los actos relacionados con la designación de consejeros o magistrados electorales, en la inteligencia de que no resulta extraño que un
partido político acuda al juicio de amparo a impugnar actos de autoridad
que no pertenecen a la llamada materia electoral directa, como sucede
cuando controvierten mediante dicho juicio un laudo dictado por una
Junta Federal de Conciliación y Arbitraje en una contienda laboral que
se suscite con alguno de sus trabajadores.
En estrecha relación con el precedente antes referido, destaca también el jrc 424/2000 y su acumulado 425/2000 promovidos por los
Partidos de la Revolución Democrática y Acción Nacional, contra el
acto consistente en la designación de Magistrados del Tribunal Electoral
del Estado de Yucatán realizada por insaculación llevada a cabo por
el Pleno del Tribunal Superior de Justicia de ese Estado. En la sentencia
respectiva, dictada el 26 de octubre de 2000 por la Sala Superior del
tepjf, se justificó la competencia de ésta considerando que dicho Pleno
, en el caso concreto, es autoridad para efectos de un jrc. De lo sostenido en este fallo debe destacarse que al analizar el procedimiento que
estableció la autoridad responsable para la designación en comento se
arribó a la conclusión de que al regularse los requisitos exigibles
no se previó con claridad cuáles eran los documentos de validez legal
que se consideraban debían presentarse para que los candidatos acredi­
taran cumplir con los requisitos exigibles, por lo cual se estimó que el
procedimiento respectivo violó las garantías de legalidad, audiencia,
debida fundamentación y motivación así como certeza. En ese tenor, en
el considerando Sexto del fallo respectivo se precisó que como consecuencia de la revocación del acto impugnado quedaban sin efectos todos
los actos y resoluciones emanados del Tribunal Electoral integrado de
conformidad con el procedimiento de referencia, lo que revela nuevamente la problemática derivada de la imposibilidad de suspender los
efectos de los actos impugnados.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
235
Posteriormente, son de llamar la atención los jdc 221/2000 y
222/2000, los cuales fueron promovidos por diversos aspirantes al cargo
de Magistrados Electorales del Tribunal Electoral del Estado de Yucatán, contra los resultados del procedimiento realizado en cumplimiento
de lo resuelto en el jrc 424/2000 y su acumulado 425/2000. En estas
resoluciones dictadas el 11 de diciembre de 2000 por la Sala Superior
del tepjf se desecharon los referidos juicios al precisarse que la única vía
para impugnar actos de esa naturaleza es el jrc.
En el caso de estos juicios llama la atención que de contarse con un
sistema que articulara las jurisdicciones constitucionales ordinaria y
electoral, en lugar de haberse desechado las referidas demandas, la Sala
Superior del tepjf se pudo declarar incompetente para remitirlas a un
Juzgado de Distrito con el objeto de que se reencauzaran con el carácter
de juicios de amparo.
Otro asunto que debe mencionarse es el jrc 4/2001 promovido por
el Partido Revolucionario Institucional en contra de la designación de
un Magistrado de la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral
del Estado de Zacatecas, el cual fue resuelto el 30 de enero de 2001 revocando el Decreto respectivo en virtud de que el designado había fungido
durante el año inmediato anterior como representante de una coalición
en un Distrito Electoral. También es de mencionarse el jrc 6/2001, en
cuya resolución dictada del 6 de febrero de 2001 se revocó la designación de
una Magistrada de la Sala de Primera Instancia del Tribunal Electoral
del Estado de Zacatecas, dado que la votación que sirvió de sustento a
su designación se emitió por un porcentaje de diputados menor al exigido
constitucionalmente para que la Comisión Permanente de la legislatura
del Estado pudiera elegir a un Magistrado Electoral. Nuevamente los
efectos de la revocación del Decreto impugnado se tradujeron en dejar
sin efectos todos los actos o resoluciones emanados de la Sala a la que
se encontraba adscrita dicha Magistrada.
Para efectos de este análisis cabe señalar que antes de la reforma de
30 de junio de 2008 a la lsmime se resolvieron diversos jrc en los que se
236
Temas de Derecho
Procesal Electoral
impugnaron actos relacionados con la designación de consejeros y magistrados electorales destacando, entre otros: el 366/2001, relacionado
con la designación de Consejeros Electorales del Estado de Coahuila;
el 323/2001, relacionado con la designación de un Consejero Electoral
del Estado de Tlaxcala; el 031/2002, relacionado con la designación
de los Magistrados de la Sala Electoral-Administrativa del Estado de
Tlaxcala; el 189/2002, relacionado con la designación de los Magistrados del Tribunal Electoral del Estado de Nuevo León y en donde se
imprimieron efectos peculiares a la revocación del Decreto respectivo;
el 001/2003, relacionado con el nombramiento de un Magistrado de
la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del Estado de
Campeche, en el que aun cuando se revocó el nombramiento se precisó
que los actos en los que intervino el designado quedan subsistentes; el
540/2003, relacionado con la designación de Consejeros Electorales
del Estado de Chihuahua; el 021/2004, relacionado con la designación
de Consejeros Electorales del Estado de Colima; el 515/2006, relacionado con la designación de Consejeros Electorales del Estado de Baja
California; el 18/2008, relacionado con la designación de los Consejeros
Electorales del Estado de Durango, en el cual aun cuando se revocó la
designación de algunos de los Consejeros se indicó que subsistirían los
actos que hubieren realizado con tal carácter.
Cabe agregar que aun cuando en el año 2003 la Sala Superior del
tepjf aprobó la tesis jurisprudencial 16/2003 cuyo rubro indica: “Funcionarios electorales. Contra su designación resulta improcedente el juicio
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano”
sustentada en relevantes argumentos como el consistente en que la designación de magistrados electorales no implica el dictado de actos que
puedan afectar esos derechos fundamentales, ya que no se lleva a cabo
a través del sistema de elección popular y directa, llama la atención que
mediante la reforma realizada a la lsmime del 30 de junio de 2008 se
adicionara a su artículo 79 un párrafo 2 para prever como supuesto de
procedencia de los jdc la impugnación de “los actos y resoluciones por
Temas de Derecho
Procesal Electoral
237
quien teniendo interés jurídico, considere que indebidamente se afecta
su derecho para integrar las autoridades electorales de las entidades
federativas”.
En relación con esta adición cabe destacar que la misma no se
pro­puso en la iniciativa correspondiente y se agregó en la Cámara de
Senadores que fungió como Cámara de origen, sin que en el dictamen
respectivo se adviertan las razones de su inclusión.
Al respecto, se estima discutible que dicho supuesto de procedencia
del jdc tenga asidero constitucional ya que tal como lo había sostenido
la jurisprudencia del tepjf los derechos que se afectan con la designación
de un consejero o de un magistrado electoral de un Estado no están direc­
tamente relacionados con los derechos político-electorales.
Con independencia de lo anterior, debe reconocerse que la Sala Supe­
rior del tepjf al resolver diversos jdc promovidos a partir de la entrada
en vigor de la referida reforma de agosto de 2008, contra actos de esa na­
turaleza, ha interpretado el marco constitucional y legal aplicable a la
designación de consejeros y magistrados electorales fijando relevantes
criterios que incrementan la eficacia del marco constitucional y legal.
Entre los jdc que se han resuelto por la Sala Superior del tepjf
destacan: el jdc 2676/2008, relacionado con la conclusión de funciones de Consejeros Electorales del Distrito Federal; el jdc 2868/2008
y acumulados, relacionado con una convocatoria para designar Consejero Electoral del Distrito Federal; el jdc 2732/2008, relacionado
con la designación de Consejeros del Instituto Electoral del Estado de
México; el jdc 2676/2008, relacionado con la culminación de funciones
del Consejero Presidente del Consejo Electoral del Distrito Federal;
el jdc 31/2009 y sus acumulados, relacionado con la impugnación
de un Decreto del Congreso del Estado de Aguascalientes mediante
el cual se aprobó el Código Electoral del Estado, en el cual se analizó
la validez del artículo cuarto transitorio de dicho Decreto que fijaba la
fecha de ter­minación del cargo de los Consejeros Electorales y en cuyo
fallo se determinó la inaplicación de dicho precepto transitorio; el jdc
238
Temas de Derecho
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2977/2009 acumulado con los jrc 79/2009 y otros, relacionados con
el Decreto del Congreso del Estado de Aguascalientes que designa a
integrantes del Consejo del Instituto Electoral de ese Estado; el JDC
300/2009, relacionado con la designación de Magistrados del Tribunal
de Justicia Electoral del Estado de Zacatecas; el jdc 2982/2009, relacionado con la conclusión de funciones de una Magistrada del Tribunal
Electoral del Estado de San Luis Potosí; el jdc 3003/2009, relacionado
con la convocatoria emitida por el Congreso del Estado de Baja California para la designación de Consejeros del Instituto Electoral de esa
entidad política; y el jdc 2866/2008 acumulado, entre otros, con el jrc
149/2008, relacionado con la determinación del Consejo del Instituto
Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco relativa a
la integración de los Consejeros suplentes.
Además, a partir de la entrada en vigor de la referida reforma a la
lsmime la propia Sala también ha resuelto diversos jrc relacionados con
la designación de consejeros y magistrados electorales destacando: el jrc
105/2008, relacionado con una convocatoria para el nombramiento de
Consejeros Electorales del Distrito Federal; el jrc 635/2007, relacionado
con la sentencia dictada por el Tribunal Electoral y de Transparencia
Informativa del Estado de Sonora, relacionada con la impugnación de
la designación del Consejero Presidente del Consejo Electoral de esa
entidad federativa; el jrc 1/2009, relacionado con la ratificación de los
Consejeros del Instituto Electoral del Estado de Quintana Roo; el jrc
21/2009, relacionado con la designación de una Magistrada del Tribunal Electoral del Estado de Zacatecas; y el jrc 412/2010, relacionado
con la designación de Consejeros del Instituto Electoral del Estado de
Querétaro.
En estas resoluciones nuevamente el tepjf contribuye de manera
considerable al adecuado desarrollo del orden jurídico nacional; sin
embargo, debe tomarse en cuenta que la posibilidad de impugnar tanto
en un jdc como en un jrc actos relacionados con el nombramiento,
suspensión o remoción de consejeros o magistrados electorales locales
Temas de Derecho
Procesal Electoral
239
necesariamente generará intersecciones jurisdiccionales tanto con el
juicio de controversia constitucional, especialmente el promovido por
un Poder Judicial local respecto de la designación de Magistrados electorales que pertenezcan a éste, como respecto de los juicios de amparo
que promuevan los afectados por las decisiones que normalmente corresponde emitir a las legislaturas locales.
Como muestra de lo anterior basta referir a las sentencias contradictorias dictadas en el amparo en revisión 45/2010 resuelto por el Tribunal
Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito y en el jdc 3000/2009 fallado
por la Sala Superior del tepjf, en los cuales el mismo gobernado impugnó
el decreto del Congreso del Estado de Zacatecas del 28 de octubre de
2009 mediante el cual se eligió a diversos Magistrados del Tribunal Electoral del Estado de Zacatecas, dando lugar a que el referido Tribunal
de amparo otorgara la protección de la justicia de la Unión y la Sala de
mérito reconociera la validez del acto respectivo.
Por el momento, la solución de tal contradicción se encuentra sujeta a
lo que determine el Pleno de la scjn al conocer del incidente de inejecu­
ción derivado de la actitud contumaz del referido Congreso, la cual
encuentra como justificación la existencia de un diverso fallo, dictado
previamente, que reconoce la validez del acto legislativo impugnado, sin
menoscabo de que por cualquier situación extraordinaria dicho incidente llegue a carecer de materia.
En abono a lo anterior, destacan las sentencias de amparo dictadas
por el Juez Tercero de Distrito en el Estado de Baja California en el
amparo 73/2010 en el que se concedió el amparo contra el Decreto de
la legislatura de ese Estado en el cual se designaron Consejeros del Instituto Electoral de esa entidad política, así como la emitida por el Juez
Segundo de Distrito en el Estado de San Luis Potosí en la que se otorgó la
protección constitucional respecto de la no ratificación de un Magistrado
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de ese Estado, resoluciones
que aun cuando fueron impugnadas en revisión del conocimiento de
la scjn son reveladoras de la posibilidad de las referidas intersecciones.
240
Temas de Derecho
Procesal Electoral
En ese tenor, se estima necesario reflexionar sobre la posibilidad de
derogar el párrafo 2 del artículo 79 de la lsmime por carecer de asidero
constitucional, lo cual daría lugar a que los sujetos afectados por los actos
relacionados con el nombramiento, suspensión y remoción de consejeros
y magistrados electorales acudieran a la vía constitucional y legalmente
prevista para verificar la validez de ese tipo de actos, es decir, el juicio
de amparo atendiendo a la aplicación en sentido contrario de lo previsto
en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo.
En estrecha relación con lo anterior, tomando en cuenta que resulta
discutible sostener que un acto relacionado con el nombramiento, suspensión y remoción de consejeros y magistrados electorales encuadra
en los supuestos de procedencia del jrc, en un contexto de articulación
entre las jurisdicciones constitucionales ordinaria y electoral, resultaría
conveniente superar la jurisprudencia del tepjf que permite su procedencia contra ese tipo de actos, dejando en manos de la jurisdicción
de amparo su impugnación, incluso por los partidos políticos quienes
dada su situación jurídica derivada de ser el único medio para obtener
el registro de candidatos a elección popular, se verían afectados en su
interés legítimo con los actos de esa naturaleza.
V. Problemas de
la articulación vertical de
las jurisdicciones constitucionales ordinaria y
electoral nacionales
En este apartado se abordan tres aspectos relevantes sobre la fuerza
jurídica de lo resuelto por la sjcn respecto de las potestades jurisdiccionales de las Salas del tepjf, incluyendo las particularidades que al
parecer deben tomarse en cuenta al resolver un incidente de inejecución
derivado del incumplimiento de una sentencia dictada en la jurisdicción
constitucional ordinaria.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
241
La fuerza vinculatoria de las sentencias
de la scjn respecto de
la jurisdicción constitucional electoral
En este rubro debe tomarse en cuenta que por lo regular las sentencias
dictadas por la scjn que trasciendan al ámbito de la jurisdicción electoral
son las emitidas al conocer de una acción de inconstitucionalidad en la
que se impugnen leyes generales, máxime que actualmente son escasos
los conflictos competenciales en los que sea parte una Sala del tepjf,
de los que correspondería resolver a ese Alto Tribunal en términos de
lo previsto en el artículo 106 constitucional, siendo relevante analizar,
incluso, si en los diversos asuntos de su competencia pudiera emitirse
un fallo que resultara vinculatorio para dichas Salas.
En ese tenor, tratándose de los pronunciamientos emitidos por la
scjn al resolver una acción de inconstitucionalidad en la que se declara
la invalidez de una ley electoral resulta indiscutible que conforme a lo
establecido en la cpeum –más allá de lo que pudiera establecer un tratado
internacional cuya validez sería discutible, salvo por lo que se refiere a la
Corte Penal Internacional, al no existir base constitucional alguna para
que el Estado Mexicano aceptara suprimir la naturaleza terminal que
la propia cpeum confiere a la scjn–, dicha determinación adquiere la
fuerza propia de la cosa juzgada material, en tanto que la expulsión del
orden jurídico de la norma invalidada no podrá ser objeto de análisis
en algún otro juicio.
Por otro lado, en el caso de los fallos que reconocen la validez de una
disposición general propia de la materia electoral directa, debe considerarse
que esos pronunciamientos gozan de la fuerza de cosa juzgada material
en cuanto a la consideración consistente en que la específica porción
normativa cuya validez se reconoció no viola determinado precepto
constitucional, tratándose además, de una cosa juzgada relativa, pues
no implica que la scjn haya revisado su constitucionalidad al tenor de
toda la cpeum.
242
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Ello, en virtud de que la validez de una ley que rija la materia electoral directa no puede ser controvertida a través del juicio de amparo,
como deriva de lo previsto en el artículo 105, fracción II, párrafo antepenúltimo, de la cpeum el cual señala que la única vía para plantear la
no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la acción
de inconstitucionalidad.
En abono a lo anterior, es importante señalar qué consecuencias
tiene respecto de la jurisdicción electoral, lo determinado por el Pleno
de la scjn al reconocer la validez de una ley electoral al resolver una
acción de inconstitucionalidad, debiendo tomarse en cuenta que conforme al inciso f) del párrafo 1 del artículo 10 de la lsmime los medios de
impugnación previstos en esta ley serán improcedentes cuando en ellos
se solicite, en forma exclusiva, la no aplicación de una norma general
en materia electoral cuya validez haya sido declarada por la scjn, en los
términos de la fracción II del artículo 105 constitucional.
Al respecto, es posible sostener que dicha causa de improcedencia si
bien se refiere expresamente a la improcedencia de la totalidad del juicio
cuando únicamente se haga un planteamiento de constitucionalidad
de una norma cuya validez ya fue reconocida por el Pleno de la scjn al
resolver una acción de inconstitucionalidad, lo cierto es que implícitamente revela que cuando se atribuyan diversos vicios al acto concreto
impugnado en la jurisdicción electoral la consecuencia será que el planteamiento de inconstitucionalidad en los términos referidos se considere
inoperante, lo que viene a corroborar que el pronunciamiento de validez
realizado por la scjn al resolver una acción de inconstitucionalidad tiene
la fuerza de cosa juzgada material relativa.
Lo anterior, en virtud de que la causa de improcedencia en comento
se refiere a la totalidad del respectivo medio de control electoral en el
cual no será, generalmente, acto impugnado la ley que se estime inválida
por el promovente, por lo que si en la demanda respectiva únicamente
se atribuye un vicio de inconstitucionalidad de leyes respecto del cual ya
existe reconocimiento de validez emitido por la scjn al conocer de una
Temas de Derecho
Procesal Electoral
243
acción de inconstitucionalidad, resulta lógico que se afecte la procedencia
del medio promovido; en cambio, si se atribuyen diversos vicios al acto
concreto impugnado ello provocara que el medio resulte procedente para
estudiar éstos, sin que pueda sostenerse que en este supuesto se tornará
procedente el planteamiento de invalidez de la disposición general reco­
nocida válida por la scjn, pues la imposibilidad constitucional y legal para
abordar ese planteamiento, derivado de la cosa juzgada material de la
que está investido el respectivo fallo de la scjn, lógicamente no puede
diluirse por el hecho de que en la demanda del medio de impugnación
electoral se hayan realizado diversos planteamientos, por lo que la única
consecuencia de que se presente esta situación será que este último medio
sea procedente y que el planteamiento que pretende desconocer esa cosa
juzgada material sea inoperante.
Importa señalar que la relatividad de la cosa juzgada material de la
que están investidos los fallos en los que la scjn reconoce la validez de
una norma general, implica que si ante las Salas del tepjf se plantea un
diverso vicio al que se estimó infundado en el fallo de la scjn, aquéllas sí
podrán abordarlo e incluso estimar que la norma es inconstitucional e
inaplicarla al caso concreto, ya que el citado inciso f) debe interpretarse
atendiendo a sus fines y no darle un mayor alcance que impida el ejercicio
de las atribuciones para velar por el apego de la normativa secundaria
al texto constitucional, pues resulta lógico que la cosa juzgada material
que reconoce la lsmime sea la que deriva precisamente de la materia del
pronunciamiento emitido por la scjn.
Otro aspecto que debe destacarse de lo señalado en inciso f) del párrafo 1 del artículo 10 de la lsmime es que la improcedencia que prevé
no deriva de la fuerza vinculatoria de carácter jurisprudencial que asiste
a los criterios sostenidos por la scjn al resolver una acción de inconstitucionalidad por una mayoría de cuando menos ocho votos, sino del carác­ter
de fuerza juzgada material que asiste a lo determinado por el Pleno de
ese Alto Tribunal aun cuando el criterio de validez no se haya aprobado
por ocho votos sino por una mayoría inferior.
244
Temas de Derecho
Procesal Electoral
En ese orden, si el Pleno de la scjn ya se pronunció sobre la validez de
una ley electoral aun cuando ello fuera por una mayoría inferior a ocho
votos, la fuerza de la cosa juzgada material de dicho pronunciamiento
reconocida en el citado inciso f) impedirá que ese preciso problema de
constitucionalidad se pueda analizar por las Salas del tepjf.
Finalmente, debe tomarse en cuenta que la fuerza vinculatoria de
una sentencia dictada en una acción de inconstitucionalidad, en términos de lo previsto en la fracción IV del artículo 41 de la LR10561 puede
llegar al extremo de obligar a las Salas del tepjf a realizar la aplicación
de un precepto legal en los términos precisados en la propia sentencia,
como sucedió en la acción de inconstitucionalidad 2/2009, respecto a
la postergación de los efectos de invalidez de diversos numerales.
La fuerza vinculatoria de
la jurisprudencia de la scjn respecto de
la jurisdicción constitucional electoral
Aun cuando la fuerza jurisprudencial que en nuestro sistema legal se
imprime a un fallo constitucional no implica una modificación del orden
jurídico, es necesario reconocer que al conferirle el legislador a determinadas sentencias esa fuerza jurídica, con ello se genera un parámetro
de juzgamiento al cual deben apegarse los órganos jurisdiccionales del
Estado Mexicano, lo que es revelador del impacto que la jurisprudencia tiene sobre el orden jurídico, sin que ello implique reconocerle a
dichos fallos el carácter de disposiciones de observancia general, pero
sí constituir la causa de una determinación judicial que por mandato
legal resulta vinculatoria para los demás tribunales.
61
Dicho numeral señala: “Articulo 41. Las sentencias deberán contener:…IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando
con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y
todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la
invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia
norma invalidada…”
Temas de Derecho
Procesal Electoral
245
En el caso de las acciones de inconstitucionalidad en las que se impugnen leyes electorales debe comenzarse por señalar que en el artículo
43 de la LR105 se establece que las razones contenidas en los considerandos en que se funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por
cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas, tribunales
unitarios y colegiados de circuito, juzgados de distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito
Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales.
Ante ello, aun cuando es claro el reconocimiento de una fuerza
vinculatoria de dichas consideraciones resulta necesario determinar si
la misma aunque formalmente no es denominada como jurisprudencia
puede tener esa naturaleza.
Para tal fin debe tomarse en cuenta que el artículo 177 de la lopjf
prevé que la jurisprudencia del Pleno, las Salas de la misma y los tribu­
nales colegiados de circuito en las ejecutorias que pronuncien en los
asuntos de su competencia distintos del juicio de amparo, se regirán por
las disposiciones de la Ley de Amparo, salvo en los casos en que la ley
de la materia contuviera disposición expresa en contrario.
En ese tenor, en principio, debe tomarse en cuenta que si el legislador
previó la salvedad indicada en la parte final de ese numeral, es decir, la no
vinculación a la Ley de Amparo respecto de determinada jurispruden­cia,
ello fue en virtud de que alguna ley diferente a ésta debe contener una re­
gulación que rija a diversa jurisprudencia establecida por la scjn, pues
resultaría ocioso que hubiera previsto la referida salvedad aun cuando
no existiera otro ordenamiento que regulara la fuerza vinculatoria de los
fallos de ese Tribunal, resultando que la única ley diversa a la Ley de
Amparo que se pronuncia sobre la fuerza vinculatoria de lo determinado por la scjn en asuntos diferentes al juicio de garantías, es la LR105.
Por otra parte, también destaca lo previsto en el artículo 235 de la
lopjf conforme al cual la jurisprudencia del Pleno de la scjn será obligatoria para el tepjf cuando se refiera a la interpretación directa de un
precepto de la cpeum y en los casos en que resulte exactamente aplicable.
246
Temas de Derecho
Procesal Electoral
De la lectura detenida de este precepto se puede sostener que se refie­
re a dos supuestos diversos, el primero sobre la jurisprudencia relativa a la
interpretación directa de un precepto constitucional y el segundo sobre
la jurisprudencia que resulta exactamente aplicable, es decir, cuando
se refiere al alcance de un específico contexto normativo que también
debe interpretarse o aplicarse por las Salas del tepjf.
Por tanto, si bien en el primer supuesto la jurisprudencia respectiva podrá tener su origen en cualquiera de los asuntos que resuelva el
Pleno de la scjn, en los que pueda integrar jurisprudencia al tenor de lo
previsto en la Ley de Amparo, lo cierto es que en el segundo supuesto,
es decir, cuando la jurisprudencia se refiera a “los casos en que resulte
exactamente aplicable”, será necesario que aquélla derive del conocimiento de asuntos en materia electoral, los cuales únicamente podrán
ser, por lo regular, las acciones de inconstitucionalidad contra leyes en
materia electoral.
En ese tenor, tomando en cuenta la fuerza vinculatoria que asiste a
las determinaciones adoptadas en una acción de inconstitucionalidad
que sean aprobadas por una mayoría de ocho votos, así como lo previsto
en los artículos 177 y 235 de la lopjf, se impone concluir que dichas
determinaciones tienen carácter jurisprudencial y, por ende, son vincu­
latorias para el tepjf.
No obsta a lo anterior el hecho de que en el artículo 99 de la cpeum
se prevea la posibilidad de que se den contradicciones de tesis entre el
Pleno y las Salas de la scjn y el tepjf, cuando las Salas de éste sustenten
una tesis sobre la inconstitucionalidad de algún acto o sobre la interpretación de algún precepto constitucional, pues dichas contradicciones podrán actualizarse con criterios de la scjn sobre la interpretación
directa o sobre la interpretación de una ley electoral62 que realicen el
Pleno o las Salas, siempre y cuando los criterios respectivos no alcancen
una votación mayoritaria de ocho votos, mas no cuando el Pleno sos Vid. Coello Cetina Rafael, “Tipología de las sentencias dictadas en acciones de inconstitucionalidad contra leyes electorales
atendiendo a sus efectos” en Temas de Derecho Procesal Electoral, segob, 2010, de la página 159 a la 161
62
Temas de Derecho
Procesal Electoral
247
tenga un criterio sobre la validez de una ley electoral con una votación
mayoritaria inferior a ocho votos, pues en este supuesto aun cuando el
criterio no goza de fuerza jurisprudencial que vincule al tepjf, lo cierto
es que el respectivo y preciso análisis de constitucionalidad tiene efectos
de cosa juzgada material para efectos de la jurisdicción electoral, tal
como deriva del inciso f) del párrafo 1 del artículo 10 de la lsmime, pues
cualquier planteamiento sobre la validez de esa norma que ya haya
sido analizado por el Pleno de la scjn concluyendo con una votación
mayoritaria no calificada, será inoperante en los medios de control de
la constitucionalidad electorales.
Precisado lo anterior, en relación con lo establecido en el artículo
235 de la lopjf, con el fin de evitar mayor incertidumbre, se estima conveniente modificarlo para precisar que tanto la jurisprudencia emitida
por el Pleno en términos del artículo 192 de la Ley de Amparo, como
la fijada en términos del artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del artículo 105 de la cpeum, serán vinculatorias para
las Salas del tepjf.
Además, para mayor claridad es pertinente señalar que dicha jurisprudencia será la relativa a la interpretación directa de un precepto de
la cpeum o la exactamente aplicable que se refiera al alcance o la validez
de una ley electoral.
En ese contexto, de especial relevancia resulta distinguir entre los efectos
de una sentencia dictada en una acción de inconstitucionalidad que declare la invalidez de una específica disposición general y la fuerza vinculatoria de la jurisprudencia establecida por la scjn, siendo ejemplificativo
de esa falta de distinción el criterio sustentado por la Sala Regional de la
Tercera Circunscripción Plurinominal Electoral del Poder Judicial de
la Federación con sede en Xalapa, Veracruz, al resolver el 18 de octubre
de 2010 los jdc 135/2010 y sus acumulados.
En esta sentencia se analizó el criterio sustentado por el Pleno de la
scjn al resolver la acción de inconstitucionalidad 26/2004. En este fallo se
declaró la invalidez de la interpretación auténtica realizada por el Poder
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
legislativo del Estado de Veracruz mediante el Decreto 88163 en la cual
se sostenía que el artículo 206 del Código Electoral del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave al referirse al “partido político mayoritario”
alude al que bajo el principio de mayoría relativa hubiere alcanzado
un número superior de curules uninominales respecto a cualquiera de
sus adversarios. La declaratoria de invalidez se sustentó en que dicho
Decreto se aparta totalmente del verdadero sentido que debe darse al
numeral respectivo, al no atenderse a la votación total obtenida sino
a los curules resultantes de las constancias de mayoría relativa, lo que
contraviene el principio de representación proporcional.
De este fallo constitucional debe reconocerse que su fuerza vinculatoria
se refirió únicamente a la invalidez de la respectiva interpretación auténtica, sin menoscabo de que en él se reiterara el criterio jurisprudencial
del Pleno de la scjn relativo a que una base general que deben observar
las legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del
principio de representación proporcional en materia electoral, tratándose de diputados, es la consistente en que la asignación de diputados por
ese principio debe ser, independiente y adicionalmente a las constancias
de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido, de
acuerdo con su votación.64
Posteriormente, para diverso proceso electoral celebrado en el Estado de Veracruz, en relación con la aplicación del artículo 255 del
Código Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave,
precepto que en su fracción VI prácticamente reprodujo lo previsto en
la fracción VI del referido artículo 206, en el referido jdc 135/2010 y
sus acumulados se cuestionó la resolución del Tribunal Electoral de esa
63
De dicho fallo derivó la tesis jurisprudencial que lleva por rubro y datos de identificación: “Materia electoral. El artículo
único del decreto 881 de interpretación auténtica de la ley, emitido por la Legislatura del Estado de Veracruz de Ignacio de
la Llave y publicado en la Gaceta Oficial el 16 de octubre de 2004, contraviene el principio de representación proporcional
previsto en la Constitución Federal” (Novena Época, Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXII,
julio de 2005, Tesis: P./J. 88/2005, página: 790).
64
Dicha base se establece en la tesis jurisprudencial que lleva por rubro y datos de identificación: “Materia electoral. Bases
generales del principio de representación proporcional” (Novena Época, Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, VIII, noviembre de 1998, Tesis: P./J. 69/98, página: 189).
Temas de Derecho
Procesal Electoral
249
entidad federativa en la que se reconoció la validez de la determinación
del Instituto Electoral Veracruzano que asignó diputados por el principio
de representación proporcional considerando como “partido político
mayoritario” al que obtuvo la mayoría absoluta de escaños del Congreso.
Al respecto, la referida Sala Regional consideró que en la acción
de inconstitucionalidad 26/2004 no se realizó la interpretación directa de
algún precepto constitucional ya que únicamente se trató lo relativo a
los límites de la facultad de interpretación auténtica del poder legislativo
del Estado de Veracruz, así como los alcances del artículo 206 del Código Electoral de dicha entidad, por lo que a su juicio no se reunieron
los elementos del artículo 235 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación ya que la jurisprudencia de la scjn es vinculante cuando
trata la interpretación directa de un precepto constitucional, lo cual
no ocurrió en dicho asunto “pues en esa acción se trató únicamente lo
concerniente a una disposición de la legislación secundaria”.
Incluso, en la foja 42 de la sentencia respectiva, la Sala Regional de
mérito arribó, entre otras, a la siguiente conclusión: “No hay limitaciones
de interpretación de la expresión partido mayoritario, en virtud de lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 26/2004, con independencia
de que esta Sala Regional comparte lo concerniente a la invalidez de la
interpretación auténtica propuesta en el decreto cuestionado, por lo cual
no será utilizada esa interpretación legislativa al resolver esta sentencia”.
Más adelante, en la foja 66 del fallo en comento se sostuvo que de
acuerdo con la interpretación de la normativa aplicable la expresión
“partido mayoritario” prevista en el artículo 255 del respectivo Código
Electoral significa que por tal se tendrá al partido político que, por la
votación total emitida obtenga 25 curules, por lo que dicha expresión
deriva de que ese número es el que representa a ese partido, como el que
obtuvo más escaños por ese principio en relación con el resto. Importa
destacar que en las consideraciones restantes se realizan interesantes
reflexiones para justificar la conveniencia del criterio fijado, tomando
en cuenta los límites establecidos en la legislación respectiva en cuanto a
que ningún partido podría tener por ambos principios más de 30 dipu250
Temas de Derecho
Procesal Electoral
taciones y que al partido mayoritario sólo podrán asignarse hasta cinco
diputaciones por representación proporcional. Además se ejemplifica
con las consecuencias que hubiera tenido para la elección de diputados
anterior adoptar el criterio relativo a que el partido mayoritario es aquel
que obtuvo el mayor número de votos.
Como se advierte de lo anterior, con independencia de lo expresado
por la Sala Regional antes referida, para justificar la conclusión a la
que arribó, lo cierto es que se limitó al análisis de la fuerza vinculatoria
de la sentencia emitida por el Pleno de la scjn al resolver la acción de
inconstitucionalidad 26/2004 y sus acumuladas la cual, efectivamente,
se refería exclusivamente a la invalidez de una interpretación auténtica
realizada respecto de un numeral diverso al que interpretó al resolver
los jdc 135/2010 y sus acumulados.
Incluso, si bien se sostuvo que dicho fallo no encuadra en lo previsto
en el artículo 235 de la lopjf lo cierto es que dejó de tomar en cuenta
el criterio jurisprudencial fijado en la tesis jurisprudencial 69/98 el
cual se refiere con toda claridad a la interpretación que debe darse a la
cpeum para concluir que la asignación de los diputados por el principio
de representación proporcional debe tomar en cuenta la votación total
alcanzada por cada partido político y no un determinado número de
escaños obtenidos por el principio de mayoría relativa, pues en el caso
concreto al no atender a esta base constitucional se determinó que el
partido mayoritario para efectos de la aplicación del límite de cinco dipu­
tados por representación proporcional fue el que obtuvo más escaños
y no el que obtuvo más votos, lo que finalmente modificó la asignación
respectiva.
En ese orden de ideas podría sostenerse que la referida Sala Regional
no atendió a la jurisprudencia 69/98 del Pleno de la scjn, ya que la base
jurisprudencial en comento, al referirse a una interpretación directa de
la cpeum, permea a la norma impugnada, y si bien pudiera aducirse
que en aquélla literalmente no se establece que al aplicar las normas
que rigen la asignación de diputados por el principio de representación
proporcional, el partido mayoritario que encontrará topada la asignación
Temas de Derecho
Procesal Electoral
251
de diputados de esa naturaleza se definirá por el número total de votos
obtenidos en el Estado en la votación para diputados y no por el número
de escaños alcanzados por el principio de mayoría relativa, lo cierto es
que ello implicaría limitar los efectos de la referida jurisprudencia sobre
interpretación directa, ya que la fuerza vinculatoria de las bases fijadas
en ésta no están sujetas a la existencia de una jurisprudencia específica
en la que se aborde el alcance del numeral ordinario materia de análisis.
Por tanto, aun cuando pudiera resultar opinable que en el caso narrado se hubiere desconocido la jurisprudencia de la scjn lo cierto es que
las consideraciones del fallo electoral en comento revelan una falta de
distinción entre los efectos de una sentencia de invalidez dictada en una
acción de inconstitucionalidad y los efectos de un criterio jurisprudencial
sobre interpretación directa de la cpeum establecido en una sentencia
de esa naturaleza, máxime que en la foja 29 de la resolución emitida
en el jdc en comento se sostiene que “la jurisprudencia derivada de
la acción de inconstitucionalidad, por lo dicho, no era aplicable al caso
concreto, pues la autoridad administrativa no fundó su asignación en
la interpretación auténtica propuesta por el congreso en aquél caso, de
ahí que resulte intrascendente discutir sobre la vinculación de lo decidido por la corte y el tribunal local” siendo que el criterio sostenido en la
acción de inconstitucionalidad 26/2004, al referirse a un específico acto
legislativo, se agota con las consecuencias de la declaración de invalidez de
la respectiva interpretación auténtica, lo que no permite desconocer el
criterio jurisprudencial que exigía atender al número de votos y no al
de escaños, para los efectos conducentes.
Las atribuciones de la scjn al resolver un incidente de
inejecución de una sentencia de amparo contraria a
una sentencia de la jurisdicción constitucional electoral
En el supuesto de que una sentencia dictada dentro de un juicio de am­paro
no se acate por la autoridad vinculada a ello, en virtud de que exista
una diversa de una Sala del tepjf que haya reconocido la validez del
252
Temas de Derecho
Procesal Electoral
mismo acto, la vía para resolver dicha problemática será el incidente
de inejecución que se instaure ante el incumplimiento de la respectiva
sentencia concesoria, siempre y cuando dicha autoridad no cumpla
con esta última durante el procedimiento de ejecución seguido por el
juzgador de amparo de primera instancia.
Ante un supuesto de esa naturaleza, al resolver un incidente de ine­
jecución de sentencia de especial relevancia resulta fijar un criterio para
determinar qué fallo constitucional debe prevalecer, pudiendo sugerirse,
entre otros, el relativo a la jerarquía del órgano emisor, el relativo al momento en que se generó cosa juzgada formal o material, el de la sentencia
emitida en la vía constitucionalmente correcta o el de la sentencia cuya
conclusión se apegue al marco constitucional aplicable.
Al respecto, se estima que el relativo al momento en el que se generó
cosa juzgada formal o material no puede ser aplicado como primer criterio decisorio, ya que para determinar si jurídicamente existe la respectiva
cosa juzgada es necesario analizar, primero, si los tribunales que dictaron
las sentencias respectivas actuaron dentro del ámbito competencial que
les asigna la cpeum.
En ese tenor, se considera que el primer criterio a considerar es el
relativo a la sentencia emitida en la vía constitucionalmente correcta. Lo
anterior, porque atendiendo al principio de supremacía constitucional
para determinar si un fallo tiene el carácter de cosa juzgada inalterable es
necesario analizar si éste se emitió por el órgano que constitucionalmente
tiene atribuciones para ello. Conforme a este criterio de advertirse que
sólo uno de los tribunales que dictó una de las sentencias respectivas
actuó dentro de su ámbito competencial deberá concluirse que este fallo
debe prevalecer. Lo anterior, aun cuando de las conclusiones adoptadas
en esta sentencia se pudiera estimar que no son conformes al marco
jurídico aplicable, pues en todo caso, por una parte, carecerían de sustento constitucional las dictadas en una vía cuya previsión no encuentra
sustento constitucional y, por otra parte, el criterio relativo a la validez de
lo resuelto únicamente podría operar cuando las sentencias respectivas
fueron dictadas en vías constitucionalmente válidas.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
253
En el supuesto de que las sentencias contradictorias se hubieren
dictado al conocer de vías constitucionalmente válidas, surge la interro­
gante sobre el criterio aplicable, ya que al tratarse de sentencias dictadas por tribunales competentes para ello ninguna presentaría un vicio
formal determinante para resolver la contradicción entre ellas. Ante tal
situación se estima necesario tomar en cuenta el alcance de los principios de supremacía constitucional y de seguridad jurídica en virtud de
los cuales si bien pudiera sostenerse que los fallos emitidos por órganos
competentes deben prevalecer, lo cierto es que ante la validez formal de
las sentencias contradictorias resulta necesario encontrar un criterio
de prevalencia de mayor entidad.
Por ello, estimamos que de presentarse dos sentencias contradictorias formalmente válidas en cuanto a la competencia del órgano que las
emitió debe atenderse a la validez material de cada uno de esos fallos,
por lo que si alguno de ellos es contrario, por ejemplo, a la jurisprudencia previamente establecida o, aún más, al criterio que estime correcto
en este momento procesal el órgano terminal del Estado Mexicano,
ello implicará que esta última cederá ante la apegada al marco jurídico
aplicable, sin menoscabo de reconocer la posibilidad de que todas ellas
arriben a conclusiones inválidas, lo que tornaría aún más compleja la
solución del problema.
En ese tenor, se puede concluir que ante fallos contradictorios dicta­
dos en vías constitucionalmente válidas prevalecerá el que se apegue al
marco jurídico aplicable si los restantes no lo respetan.
Como se advierte la aplicación del criterio anterior no permitiría
resolver los extremos en los que ambas sentencias se estimaran material­
mente válidas o inválidas. En el primero supuesto, una vez determinado
que ambas sentencias son válidas, lo que implica, incluso, que en los juicios
respectivos se escuchó a las partes afectadas, debe estimarse aplicable el
criterio relativo al momento en el que operó la fuerza de la cosa juzgada,
por lo cual deberá prevalecer la sentencia que en fecha previa hubiere
causado estado.
254
Temas de Derecho
Procesal Electoral
En el otro extremo, cuando las sentencias contradictorias resulten
inválidas formal o materialmente si bien pudiera sostenerse que la potes­
tad para determinar cuál debe prevalecer no debe llegar al extremo de
desconocer todas las sentencias analizadas, lo cierto es que el orden
jurídico nacional sí recoge como principio procesal la posibilidad de que
el órgano terminal del Estado Mexicano deje sin efectos sentencias
que aparentemente habían constituido cosa juzgada, como se advierte
del criterio jurisprudencial aun vigente que permite a la scjn conocer de
un recurso de revisión interpuesto por un tercero perjudicado que no
fue llamado al juicio de amparo respectivo contra una sentencia dictada
por un Juez de Distrito.65
Por ende, en el referido supuesto se estima apegado al orden jurídico
del Estado Mexicano que la scjn concluya que son inobservables los
respectivos fallos contradictorios al presentar ambos vicios que afectan
su validez, supuesto extremo en el cual se pretende privilegiar el principio de supremacía constitucional y no convalidar un fallo contrario
a derecho que, por ende, no debe constituir cosa juzgada material, sin
menoscabo de reconocer lo opinable de esta conclusión dadas sus conse­
cuencias para el principio de seguridad jurídica.
En ese contexto, si en un incidente de inejecución la scjn advirtiera que una sentencia concesoria de amparo no se ha ejecutado por
65
Vid. Tesis jurisprudencial del Pleno de la SCJN que lleva por rubro, datos de identificación y notas: “Tercero perjudicado
no emplazado o mal emplazado en un juicio de amparo indirecto. Puede interponer el recurso de revisión en contra de la
sentencia que el juez de distrito declara ejecutoriada y que afecta claramente sus derechos, dentro del plazo legal contado
a partir de que tiene conocimiento de la sentencia (Novena Época, Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, VIII, agosto de 1998, Tesis: P./J. 41/1998, página: 65) Nota: Por mayoría de seis votos el Tribunal
Pleno determinó abandonar el criterio sostenido en esta tesis, según se desprende de la ejecutoria emitida el veinticinco de
enero de dos mil cinco en el amparo en revisión 1340/2004 de la cual derivó la tesis número P. XI/2005, que aparece
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, abril de 2005, página 5, de
rubro: “Revisión. Es improcedente contra ejecutorias dictadas en amparo indirecto, aun cuando los recurrentes se ostenten
como terceros perjudicados no emplazados.” Posteriormente, en la sesión celebrada el dieciséis de marzo de dos mil diez, se
declaró infundada la solicitud de modificación de jurisprudencia 4/2008-PL, en la cual se solicitó la modificación de la tesis
jurisprudencial P./J. 41/98, por mayoría de nueve votos de los Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Margarita Beatriz
Luna Ramos con salvedades, José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José de Jesús Gudiño
Pelayo, Luis María Aguilar Morales, Olga Sánchez Cordero de García Villegas, Juan N. Silva Meza y Presidente Guillermo I.
Ortiz Mayagoitia; el señor Ministro Sergio A. Valls Hernández votó a favor del proyecto. La señora Ministra Margarita Beatriz
Luna Ramos se reservó su derecho para formular voto concurrente”.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
255
existir una diversa de una Sala del tepjf que reconoce la validez del
mismo acto declarado inconstitucional en aquélla, se estima necesario
seguir la metodología antes precisada.
VI. Conclusiones
Primera. La adecuada articulación de las jurisdicciones constitucionales nacio­
nales ordinaria y electoral es necesaria para una mejor tutela de los principios
de acceso efectivo a la justicia y de seguridad jurídica.
segunda. El estudio de la articulación de las jurisdicciones del Estado Mexicano
puede realizarse desde sus ámbitos horizontal y vertical.
Tercera. Las bases normativas que pretenden articular las jurisdicciones consti­
tucionales ordinaria y electoral se encuentran en los artículos 99, párrafo sépti­
mo, de la cpeum; 73, fracciones I, II y VII de la Ley de Amparo; 19, fracciones I
y II; 41, 43 y 73 de la LR105; 177 y 235 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación y 10, párrafo 1, incisos f) y g), de la lsmime.
Cuarta. Para deslindar los ámbitos de tutela de los medios de control de la ju­
risdicción constitucional ordinaria respecto de los de la constitucional electoral
es relevante fijar el alcance del término “leyes electorales” establecido tanto
en el inciso f) como en el párrafo antepenúltimo de la fracción II del artículo
105 de la cpeum, tomando en cuenta que el primero se utiliza para regular la
legitimación de los partidos políticos para promover una acción de inconsti­
tucionalidad y el segundo para limitar la procedencia de los medios de control
de la constitucionalidad diversos a dicha acción, específicamente, el juicio de
amparo y la controversia constitucional.
Quinta. Las leyes electorales cuya constitucionalidad puede controvertirse por
los partidos políticos en una acción de inconstitucionalidad son las que encua­
dran en un concepto amplio que incluye las que regulan los procesos electorales
y aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos, lo que
incluye los actos formal y materialmente legislativos que regulan el nombra­
miento, suspensión o remoción de los consejeros y magistrados electorales,
las relaciones de las autoridades electorales con sus trabajadores, su régimen
de responsabilidades administrativas e incluso los delitos en materia electoral.
256
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Sexto. Las leyes electorales que únicamente pueden impugnarse en una acción
de inconstitucionalidad y, por ende, en su contra resulta improcedente tanto
el juicio de amparo como la controversia constitucional, son las que rigen los
actos materia de impugnación en la jurisdicción constitucional electoral, en­
tendida como la materia electoral directa, por lo que en estos últimos medios
de control de la constitucionalidad sí pueden impugnarse las leyes que tras­
cienden a lo electoral pero constituyen la materia electoral indirecta, como son
las que regulan el nombramiento, suspensión o remoción de los consejeros y
magistrados electorales, las relaciones de las autoridades electorales con sus
trabajadores, su régimen de responsabilidades administrativas e incluso los
delitos en materia electoral.
Séptima. Existen criterios de la scjn en los que se ha aceptado la procedencia del
juicio de amparo y de la controversia constitucional para controvertir la cons­
titucionalidad de leyes que inciden en la materia electoral indirecta, lo que es
revelador de que éstas no encuadran en el término “leyes electorales” utilizado
en el párrafo antepenúltimo de la fracción II del artículo 105 constitucional
para limitar la procedencia de esos medios de control.
Octava. En materia de articulación horizontal de las jurisdicciones constitucio­
nales ordinaria y electoral es conveniente reconocer jurisprudencialmente la
facultad del juzgador para reencauzar las demandas promovidas por los justi­
ciables, derogar la fracción VII del artículo 73 de la Ley de Amparo y regular un
mecanismo que permita la solución, de oficio, de los problemas competenciales
entre ambas jurisdicciones, confiriendo a la scjn la atribución para resolver, en
su caso, los conflictos que se presenten.
Novena. Los llamados derechos políticos constituyen derechos fundamentales,
por ser de rango constitucional, y de ellos gozan los habitantes de la República
que cuenten con la ciudadanía mexicana; además, los referidos derechos se pue­
den dividir en dos especies, los político-electorales y los políticos no electorales.
Décima. Los criterios sostenidos en las diferentes Épocas del Semanario Judicial
de la Federación por la scjn respecto a la procedencia del amparo contra los
actos que afecten la permanencia en cargos de elección popular o contra los rela­
cionados con el nombramiento, suspensión y remoción de servidores públicos
no generan certeza a los gobernados.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
257
Décima primera. Para determinar a qué jurisdicción constitucional corresponde
conocer de los actos que afecten la permanencia en un cargo de elección popu­
lar debe distinguirse entre el régimen que rige la elección popular que permite
ocupar un cargo público y los diversos regímenes que rigen el desempeño del
mismo.
Décima segunda. El juicio de amparo es procedente para impugnar los actos que
afecten la permanencia en cargos de elección popular, diversos a los derivados de
la calificación de las elecciones respectivas, así como para controvertir los rela­
cionados con el nombramiento, suspensión y remoción de servidores públicos
designados como titulares de Poderes u órganos del Estado, atendiendo a lo
previsto en la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo.
Décima tercera. Al conocer de juicios de revisión constitucional y de protección
de los derechos político-electorales del ciudadano promovidos contras actos
relacionados con el nombramiento, suspensión o remoción de consejeros y
magistrados electorales, la Sala Superior del tepjf ha restaurado el orden cons­
titucional y ha fijado criterios relevantes.
Décima cuarta. En un contexto de articulación entre las jurisdicciones constitucio­
nales ordinaria y electoral es discutible sostener que los actos relacionados con el
nombramiento, suspensión y remoción de consejeros y magistrados electora­
les encuadran en los supuestos constitucionales de procedencia del juicio de
revisión constitucional y del juicio para la protección de los derechos político
electorales de la competencia del tepjf.
Décima quinta. La jurisprudencia del Pleno de la scjn en materia de interpreta­
ción directa de la cpeum establecida en términos de lo previsto en los artículos
192 de la Ley de Amparo y 43 de la LR105 sobre el alcance o la validez de un
mandato establecido en una ley electoral vinculan a las Salas del tepjf.
VII. Propuesta de Reformas Legislativas
1.Se propone derogar el artículo 73, fracción VII, de la Ley de Amparo así como
el artículo 19, fracción II, de la LR105.
258
Temas de Derecho
Procesal Electoral
2.Se propone modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
para reformar sus artículos 10, 37, 52 y 235 así como para establecer un
Título Décimo Tercero denominado “Del acceso efectivo a la jurisdicción
constitucional y de los procedimientos para dirimir conflictos competenciales
para ejercerla”. El texto de dicha propuesta es el siguiente:
“Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:
I. De las controversias constitucionales, salvo de las que se refieran a la
materia electoral, y de las acciones de inconstitucionalidad a que se
refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política
de los Estados Mexicanos;
…”
“Artículo 37. Con las salvedades a que se refieren los artículos 10 y 21 de
esta Ley, son competentes los tribunales colegiados de circuito para conocer:
I. De los juicios de amparo directo contra sentencias definitivas, laudos o reso­
luciones que pongan fin al juicio por violaciones cometidas en ellas o durante
la secuela del procedimiento, salvo en materia electoral, cuando se trate:
…”
“Artículo 52. Los jueces de distrito en materia administrativa conocerán:
…
II. De los juicios de amparo que se promuevan conforme a la fracción
VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, contra actos de autoridad judicial en las controversias que
se susciten con motivo de la aplicación de leyes federales o locales,
salvo en materia electoral, cuando deba decidirse sobre la legalidad o
subsistencia de un acto de autoridad administrativa o de un procedi­
miento seguido en forma de juicio;
Temas de Derecho
Procesal Electoral
259
III. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposi­
ciones de observancia general en materia administrativa, salvo en materia
electoral;
IV. De los juicios de amparo que se promuevan contra autoridad distinta a la
judicial, salvo en materia electoral y en los casos a que se refieren las frac­
ciones II del artículo 50 y III del artículo anterior en lo conducente;
V. De los amparos que se promuevan contra actos de tribunales administrati­
vos, salvo los electorales, ejecutados en el juicio, fuera de él o después de
concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio”
“Artículo 235. La jurisprudencia establecida por el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación en términos de lo previsto en los artículos 192 de la
Ley de Amparo y 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo
105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos será obliga­
toria para las Salas del Tribunal Electoral cuando se refiera a la interpretación
directa de la Constitución o en los casos en que fije el alcance o la validez de
una ley electoral”.
“Título décimo tercero del acceso efectivo a
la jurisdicción constitucional y
de los procedimientos para dirimir conflictos
competenciales para ejercerla”
“Artículo 252. Los órganos jurisdiccionales regulados en esta Ley al conocer
de cualquier medio de defensa deberán atender a la naturaleza del acto con­
trovertido para determinar el procedente para impugnarlo, con independencia
de la denominación que le haya dado su promovente, y si estiman que procede
uno diversa de su competencia, promovido oportunamente, lo reencauzaran.
Si alguno de los referidos órganos jurisdiccionales considera que el medio de
defensa efectivamente planteado es de la competencia de otro de los regulados
en esta Ley o que uno de éstos está conociendo de un juicio de su competencia,
deberán seguir el procedimiento que corresponda de los regulados en este Títu­
260
Temas de Derecho
Procesal Electoral
lo, en la inteligencia de que, en su caso, el que resulte competente requerirá al
actor para que su escrito inicial cumpla con los requisitos formales respectivos.
Artículo 253. Si el Pleno o alguna de las Salas de la Suprema de Justicia de la
Nación estima que atendiendo a la naturaleza del acto que se controvierte en
un juicio de su conocimiento su impugnación debe hacerse valer en una vía
que es de la competencia de un órgano diverso, se declarará incompetente y
remitirá los autos a la Sala Superior o a las Salas Regionales del Tribunal Elec­
toral del Poder Judicial de la Federación o al Tribunal de Circuito o al Juzgado
de Distrito que corresponda para que siga el juicio determinado por aquélla.
Cuando el Pleno o alguna de las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, de oficio o a petición de alguna de las partes, estime que un diverso
órgano jurisdiccional de los previstos en esta Ley está conociendo de un asunto
que atendiendo a la naturaleza del acto reclamado corresponde a un juicio de
su competencia, solicitará por medios electrónicos informe al órgano respec­
tivo y con base en los diversos elementos que recabe resolverá si asume su
competencia, si le asiste al órgano requerido o a uno diverso.
Artículo 254. Si la Sala Superior o las Salas Regionales del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación o un Tribunal de Circuito o un Juez de Distrito
conocen de un asunto de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, atendiendo tanto a la naturaleza de la conducta impugnada como
a la vía procedente para impugnarla, se declararán incompetentes de plano y
remitirán por medios electrónicos la demanda respectiva a la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, cuyo Pleno o Sala, según corresponda, decidirán sin
trámite alguno, si asumen la competencia, si le asiste al órgano requeriente o
a uno diverso.
El mismo procedimiento se seguirá respecto de los asuntos presentados ante
una Sala Regional cuando ésta considere que son de la competencia de la Sala
Superior o cuando un Juzgado de Distrito estime que el asunto sometido a su
consideración corresponde a un Tribunal de Circuito.
Artículo 255. Cuando un Tribunal de Circuito o un Juzgado de Distrito estime
que la Sala Superior o una Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación está conociendo de un asunto de su competencia, dictará re­
solución en la que atendiendo a la naturaleza de la conducta impugnada precise
Temas de Derecho
Procesal Electoral
261
el medio procedente para impugnarla y requiera por medios electrónicos a la
Sala que corresponda para que cese en el conocimiento y le remita copia de
la demanda. Dentro de los dos días siguientes, la Sala requerida determinará
si acepta el requerimiento o si no lo comparte. Si determina que no es com­
petente para conocer del asunto respectivo, atendiendo a la vía procedente,
remitirá los autos al tribunal requeriente. Si el requerido no está conforme lo
hará saber al tribunal requeriente, suspenderá el procedimiento cuando ello no
afecte el desarrollo de un proceso electoral y remitirá los autos al Presidente
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien lo turnará a la Sala que
corresponda para que dentro de los diez días hábiles siguientes resuelva cuál
es la vía procedente para impugnar la conducta controvertida y, por ende, el
órgano en el que recae la competencia para conocer de ésta.
Si una de las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
estima que un Tribunal de Circuito o un Juzgado de Distrito están conociendo
de un asunto de su competencia se seguirá, en lo conducente, el procedimiento
previsto en el párrafo anterior.
Artículo 256. Cuando una Sala del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación estime que un asunto promovido ante ella es de la competencia de
un Tribunal de Circuito o de un Juzgado de Distrito, se declarará incompetente
de plano y comunicará su resolución, por medios electrónicos, al que estime com­
petente acompañando copia de la demanda correspondiente. Recibida esta
comunicación el juzgador requerido decidirá de plano, dentro de las cuarenta
y ocho horas siguientes, si acepta o no el conocimiento del asunto.
Si el tribunal requerido acepta el conocimiento del asunto, comunicará su
resolución al requeriente para que le remita los autos, previa notificación a
las partes y aviso a la Suprema Corte de Justicia. Si el juzgador requerido no
aceptare el conocimiento del medio de defensa, hará saber su determinación
al tribunal requeriente para que si éste insiste en declinar su competencia se
remita la demanda por medios electrónicos a la Suprema Corte de Justicia para
que el Pleno o alguna de las Salas, según corresponda, resuelva lo conducente.
Cuando un Tribunal de Circuito o un Jugado de Distrito estimen que atendiendo
a la naturaleza de la conducta impugnada ante ellos, la vía procedente es de la
competencia de la Sala Superior o de una Sala Regional del Tribunal Electoral
262
Temas de Derecho
Procesal Electoral
del Poder Judicial de la Federación seguirán, en lo conducente, el procedimiento
previsto en este numeral.
Artículo 257. Cuando un órgano jurisdiccional de los regulados en esta Ley
tenga conocimiento de que otro está conociendo de un diverso juicio consti­
tucional, de la misma o de diversa naturaleza, promovido por el mismo actor
contra las mismas autoridades y por el mismo acto reclamado, aunque los
planteamientos de inconstitucionalidad sean diversos, dará aviso inmediata­
mente, por medios electrónicos, al titular de dicho órgano, remitiéndole copia
de la demanda, con expresión del día y hora de su presentación.
Recibido el comunicado por el juzgador requerido, previas las alegaciones que
podrán presentar las partes dentro de los tres días hábiles siguientes, decidirá,
dentro de las veinticuatro horas siguientes, si se trata del mismo asunto aten­
diendo a la naturaleza de las conductas impugnadas, cuál es la vía para impug­
narlas y si a él le corresponde su conocimiento y comunicará su resolución al
juzgador requeriente. Si el juzgador requerido decide que se trata del mismo
asunto y reconoce la competencia del otro juzgador le remitirá los autos; en
caso contrario, sólo le comunicará su resolución. Si el juzgador requeriente
estuviere conforme con la resolución del requerido en virtud de la cual asume
la competencia lo hará saber a éste remitiéndole los autos respectivos.
Si el juzgador requeriente es la Sala Superior o una Sala Regional del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación respecto de un Tribunal de Circui­
to o un Juez de Distrito o viceversa, los órganos contendientes remitirán a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, por medios electrónicos, copia de las
demandas respectivas con la expresión de la fecha y hora de su presentación,
así como de las constancias conducentes para que, con base en dichos ele­
mentos y en lo que aleguen por escrito las partes se resuelva, dentro de los diez
días hábiles siguientes, lo que proceda, determinando cuál de los juzgadores
contendientes debe conocer del juicio que resulte procedente o declarando
que se trata de juicios diversos y que cada uno de ellos debe continuarse ante
el juzgador que conoció originalmente de los mismos.
Cuando se determine por la Suprema Corte que se trata de un mismo juicio,
únicamente se continuará el promovido ante el juzgador que previno. El juz­
gador constitucional declarado competente, sin acumular los expedientes,
Temas de Derecho
Procesal Electoral
263
sobreseerá en el otro juicio, quedando sin efecto las providencias decretadas
por el juzgador incompetente.
Artículo 258. Luego que se suscite una cuestión de competencia de las regu­
ladas en este ordenamiento las Salas Superior y Regionales podrán continuar
con el juicio respectivo hasta dejarlo en estado de resolución y los Tribunales
de Circuito podrán continuar tramitando el incidente de suspensión hasta su
resolución y debida ejecución, sin menoscabo de suspender cualquier otro
procedimiento.
Artículo 259. Los problemas de competencia que se susciten entre los Tribu­
nales de Circuito y los Juzgados de Distrito se substanciarán conforme a lo
establecido en la Ley de Amparo.
Artículo 260. Los plazos para hacer valer los juicios y los medios de defen­
sa del conocimiento de las jurisdicciones constitucionales de la competencia
de los tribunales regulados en esta ley se interrumpirán cuando los escritos
respecti­­vos se presenten ante el órgano al que conforme a la vía planteada
originalmente corresponda conocer de ellos.
Artículo 261. Cuando se encuentre pendiente de resolver en la Suprema Corte
de Justicia de la Nación un asunto en el que se controvierta un acto impugnado
en uno o diversos medios de defensa de los referidos en esta Ley, el Pleno de
aquella, mediante acuerdos generales, podrá suspender la resolución de éstos
en tanto resuelve los de su competencia”.
264
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Hacia la
modernización del
Servicio Profesional Electoral
Rafael Martínez Puón
Introducción
En el marco del veinte aniversario del Instituto Federal Electoral ife
(1990-2010), se sigue diciendo y al parecer hay todo un consenso en
ello, que una de las principales fortalezas y pilares de la institución lo es el
servicio profesional electoral. Con una antigüedad de 18 años, el Servi­
cio Profesional Electoral ha pasado por diferentes etapas: la primera,
comenzó con el Estatuto del Servicio Profesional de junio de 1992, la
segunda, a partir del Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del
Personal del Instituto Federal Electoral de marzo de 1999 (Arámbula,
2004). Y recientemente, en lo que es una tercera etapa o reformas de
tercera generación, con el nuevo Estatuto aprobado por el Consejo
General en diciembre de 2009 y publicado el 15 de enero de 2010 en
el Diario Oficial de la Federación, que entre otras cosas, refuerza la
orientación a desarrollar en el personal del Instituto, prácticas apegadas
a los principios rectores de la institución, así como a valores centrales
de la democracia como la no discriminación, la equidad de género, la
rendición de cuentas y la transparencia.
265
El propósito de este documento es exponer algunos de los factores
que dieron impulso a la necesidad de la reforma y hacer una descripción
de los principales cambios de la reforma integral vía un nuevo Estatuto.
El documento se compone de los siguientes apartados: 1. ¿Qué es el
Servicio Profesional Electoral? 2. Principales cambios derivados de la
reforma 3. ¿Y después qué sigue? 4. Conclusiones.
¿Qué es el servicio profesional electoral?
El servicio profesional electoral es un cuerpo de funcionarios electorales
que tiene la responsabilidad de organizar las elecciones adecuadamente.
Como sistema de recursos humanos y en atención a la lógica de todo
servicio civil cuenta con seis procesos sustantivos que son los siguientes: planeación y evaluación (proceso nuevo con la reciente reforma),
incorporación, formación, evaluación del desempeño, promociones
e incentivos y sanciones. El servicio profesional se conforma de 2,255
plazas. Como dato importante, señalar que más del noventa por ciento
de las personas que ocupan tales puestos se encuentran en los órganos
desconcentrados del ife (32 juntas locales y 300 juntas distritales) y el
resto en oficinas centrales.
El origen del Servicio Profesional Electoral está asociado a la creación del ife en 1990 como órgano superior de dirección de la función
electoral –con excepción del ámbito jurisdiccional que recayó en el
Tribunal Federal Electoral, incorporado en 1996 al Poder Judicial de la
Federación–, bajo el mandato constitucional y legal expreso de cumplir
esa función a través de un cuadro profesional y especializado de funcionarios (Merino y Baños, 1998: 456). Detrás de esa función legislativa no sólo
estaba la necesidad de imprimir eficacia técnica a la organización de las
elecciones federales, sino el imperativo político de reconstruir la confianza en los resultados electorales, después de los muy cuestionados comicios
de 1988. Se trataba de fundar un organismo capaz de ofrecer garantías
técnicas a la organización electoral, que gozara de credibilidad pública y
contara con el aval de los partidos representados en el Congreso. De este
266
Temas de Derecho
Procesal Electoral
modo, la estructuración de un aparato permanente de servidores profesionales, rigurosamente seleccionados y capacitados técnica, jurídica y
éticamente, se asumió como una premisa para asegurar la eficacia en el
cumplimiento de la función electoral y, al mismo tiempo, para romper
el ciclo de lealtades políticas temporales. La idea central de la creación
del Servicio Profesional Electoral fue y sigue siendo que los funcionarios
que forman parte del mismo, y por el ejercicio de funciones sustantivas,
no sean rehenes de los intereses de los partidos políticos.
En el marco del Estatuto del Servicio Profesional Electoral de 1992,
el Servicio Profesional Electoral se integró formalmente en junio de 1993
por medio de un procedimiento emitido para seleccionar a los fun­cionarios
que se harían cargo de la organización de las elecciones federales de 1994,
con 2,236 puestos vinculados de manera directa con las tareas electorales
sustantivas. Esos cargos se agruparon en el cuerpo de la función directiva y
en el de los técnicos –de acuerdo con la naturaleza de las funciones asignadas
a cada uno–, bajo la administración de una dirección ejecutiva creada por
ley con el mismo rango jerárquico que el resto de las áreas que integran la
Junta General Ejecutiva del ife (Merino, 110: 2003).
Posteriormente, en el marco de la autonomía que adquirió el ife
en el año 1996, que derivó también en una nueva relación laboral del
Instituto con sus trabajadores, se constituyó una nueva serie de reformas
al servicio profesional electoral que trajeron como resultado un nuevo
Estatuto publicado en 1999. Entre los cambios más significativos, estuvo la
puesta en marcha de concursos públicos y abiertos para la ocupación
de vacantes, un modelo de evaluación del desempeño, y un nuevo programa de formación que años más tarde, dio lugar a lo que es hoy día
la Maestría en Procesos e Instituciones Electorales.
No suficiente con ello, después de muchos años y una larga discusión y análisis y luego de la reforma electoral del 2007-2008, se volvió a
poner en la agenda del Consejo General del Instituto, la posibilidad de
una reforma integral al servicio profesional electoral que trajo consigo
un nuevo Estatuto (Martínez Puón, 2009) y una serie de cambios que
se describirán a continuación.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
267
Principales cambios derivados de
la reciente reforma
Entre las razones que obligaron a reformar de manera integral el Estatuto, se destacan los estudios, reuniones de trabajo y diagnósticos realizados desde el año 2005. Desde entonces, ya se indicaba la necesidad de
revisar a profundidad los diferentes procesos que conforman el Servicio
Profesional Electoral. Asimismo, la reforma al artículo 6o. constitucional en 20071 y la reforma electoral, constitucional y legal 2007-2008 se
constituyeron en elementos centrales en la necesaria actualización del
marco normativo que rige al Servicio Profesional Electoral. Aunado al
mandato del Consejo General del ife expresado a través del Acuerdo
CG305/2008, aprobado el 10 de julio de 2008, cuyo texto señaló que
en el 2009 se debería contar con una nueva norma. Adicionalmente,
cabe apuntar que en tal Acuerdo también se estableció la obligación
de actualizar el Catálogo de Cargos y Puestos del Servicio Profesional
Electoral.
De los elementos antes mencionados, uno de los más relevantes
fue la reforma electoral, constitucional y legal 2007-2008. Esta reforma
le asignó nuevas tareas al Instituto que se agrupan en cincuenta y tres
atribuciones vinculadas a los siguientes temas:
•Radiodifusión.
•Atención de quejas y procedimiento sancionador.
•Fiscalización de los partidos políticos.
•Impacto en elecciones locales.
•Contraloría General con autonomía de gestión y técnica.
•Justicia Electoral.
•Recuento de votos.
•Obligaciones de transparencia para los partidos políticos.
Adición de un segundo párrafo al artículo 6° constitucional que norma el acceso y la transparencia de la información pública.
1
268
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Sin duda alguna, esta nueva situación influyó para reformular y repen­sar
en una nueva política del personal del ife, que concibiera un perfil deseable del servidor profesional electoral de la institución. Un perfil desea­ble,
pensado a partir de ciertos objetivos, que se han plasmado de manera
transversal en el nuevo Estatuto y que son los siguientes:
•Fortalecer su identidad y su sentido de pertenencia.
•Renovar su compromiso con la comunidad del ife y con la sociedad.
•Orientar su actuación hacia resultados y a la innovación.
•Comprometer su conducta a la legalidad y a la promoción de valores éticos
dentro y fuera de la institución.
•Promover la mejora de sus condiciones de trabajo.
•Fomentar el desarrollo de sus competencias para el cumplimiento de las
nuevas atribuciones del Instituto, entre otras.
Cabe señalar, que la coyuntura de la reforma tuvo un impacto signi­
ficativo en la reconfiguración del modelo del Servicio Profesional Electoral, que no se confinó exclusivamente a la actualización de funciones
derivado de la reforma electoral sino a una transformación mayor a
partir de las siguientes cambios: la reforma a través del nuevo Estatuto
plantea transitar de un patrón rígido en algunos de sus procedimientos
a uno flexible; de un modelo basado estrictamente en los conocimientos de las personas (currículo) a uno fundado en competencias y en la
experiencia; de un modelo que cumple exclusivamente normas a otro
basado en la creación de valor;2 de un modelo sustentado en “datos/
números” a otro pensado en las personas, y de un modelo pasivo a otro
promotor de valores éticos y legales.
Entre los cambios significativos que se pueden enunciar de este
cuerpo normativo que incluye 461 artículos y 36 transitorios –frente
a los 331 del Estatuto anterior– están los siguientes (Figueroa, 2010):
2 “Siguen prevaleciendo en las organizaciones públicas prácticas basadas en el cumplimiento de normas, funciones y existencia
de controles que se observan como obstáculos a la innovación y creación de valor” (Moore, 1995).
Temas de Derecho
Procesal Electoral
269
•En materia de ingreso al ife en el marco del Servicio Profesional, se privilegia
el concurso público como la vía primordial de acceso, haciéndolo obligatorio
al menos una vez al año; en esta materia habrá de ofrecerse igualdad de opor­
tunidades a todas y todos quienes participen en la competencia por obtener
una plaza sin importar el carácter interno o externo del concursante.
•Se establecen nuevos vínculos para consolidar e incentivar la titularidad de
los miembros del Servicio.
•Se crean condiciones estatutarias para que los rangos o niveles previstos en
la ley puedan ser implementados como un elemento que permita el Servicio
de carrera en la institución en los años por venir, y especialmente para sus
nuevos integrantes.
•Se crea una sola evaluación del desempeño, buscando con ello privilegiar
anualmente las tareas a desarrollar de los miembros del Servicio. De tal forma,
quedan reguladas de manera más precisa las responsabilidades, derechos y
obligaciones dentro y fuera del proceso electoral, estableciendo mecanismos
que privilegian la valoración de logros individuales y ahora, los colectivos.
•De igual forma, la evaluación del desempeño, será un instrumento de mejora
permanente y por ello habrá de concluir prácticas que permitan el diálogo entre
evaluadores y evaluados. Este nuevo modelo de evaluación habrá de ser ancla
del sistema de incentivos al que tienen derecho las y los trabajadores del ife.
•Se establecen por otra parte, nuevos mecanismos para la investigación y
resolución de conductas presuntamente violatorias del Estatuto y del Código
de Instituciones y Procedimientos Electorales. De este modo, la Dirección
Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral se vuelve la autoridad instructora
en procedimientos disciplinarios y el Secretario Ejecutivo es la autoridad reso­
lutora, previo dictamen de la Comisión del Servicio. En este nuevo modelo,
la Junta General Ejecutiva como órgano colegiado, será la autoridad revisora
de dichas resoluciones. En esta materia es importante señalar que se ofrecen
mecanismos que habrán de permitir la mejor valoración de las eventuales
sanciones a imponer, reconociendo aspectos que permitirán una aplicación
más racional de éstas. Destaca en este sentido, la creación de registros que
habrán de consignar los criterios con que se resolverán los asuntos de carácter
disciplinario.
270
Temas de Derecho
Procesal Electoral
•Se establecen mecanismos mejor definidos para la readscripción de los miembros
del Servicio, a partir de un desarrollo conceptual de las necesidades del ife y
en favor de la transparencia de las decisiones asociadas a este aspecto.
•Se consolida y desarrolla el Programa de Formación con una nueva concepción
de módulos. En este mismo ámbito, se fortalece la actualización permanente,
incluyendo mecanismos que la hagan evaluable y a su vez, que permitan el
desarrollo del personal con una amplia gama de recursos que favorezcan su
profesionalización, creando incluso mecanismos de intercambio, entre otros
aspectos más.
•Por otra parte, se crean condiciones de trabajo para favorecer la equidad entre
el personal del Instituto, así como mecanismos tendientes a eliminar toda
forma de discriminación, hostigamiento o desigualdad laboral, como ejemplo,
vale la pena destacar la licencia de paternidad que será en el ife un derecho
laboral de igualdad sustantiva.
•Se establecen pautas de planeación para el Servicio Profesional, reconocidas
en el Estatuto como un mecanismo de mejora permanente. Se considera
para ello, el uso de nuevos mecanismos de actualización tecnológica y la
incorporación de mejores prácticas en materia de información.
•Se establecen y homologan elementos entre el área administrativa y la del
Servicio armonizando las reglas institucionales pero reconociendo los dife­
rentes aspectos y naturalezas de ambas ramas.
•Finalmente, se establecen de mejor forma las responsabilidades de cada una
de las áreas de la institución y se establece la revisión y verificación del Conse­
jo General, a través de la Comisión del Servicio Profesional Electoral, de las
actividades del Servicio como nunca antes en la historia del ife.
Si bien es cierto, que prácticamente en todas las líneas del servicio
profesional electoral se hicieron cambios significativos teniendo como
base lo que ha funcionado adecuadamente, bien vale la pena centrar la
atención en tres ellos que son los siguientes: incorporación, formación
y evaluación del desempeño3.
Se anticipa que el análisis de los temas está centrado en los principales procesos. Se aclara que la reforma obviamente incluye
otros igual de importantes, como lo son la revisión de la ocupación temporal de vacantes para cargo de Vocal Ejecutivo y la
3
Temas de Derecho
Procesal Electoral
271
Incorporación
Uno de los distintivos del servicio profesional electoral desde su creación
han sido los concursos de incorporación. Si bien, los concursos públicos
y abiertos comenzaron hasta 1999, éstos han sido la práctica primordial
para la ocupación de vacantes en el servicio profesional electoral.
En el cuadro se puede observar, algunos de los concursos que se han
realizado en los últimos años.4
1999 2001 2002 2004 2005 2008
Duración aproximada del concurso
6 meses 11 meses 3 meses 5 meses 3 meses 8 meses
(sin tiempo de preparación)
Número de Aspirantes
Número de Plazas
5,868 11,392
254
303
431
4,859
173
7,509
7
65
1
123
Fuente: Memoria de los trabajos de la reforma del Estatuto del Servicio Profesional Electoral (2009) Dirección
Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral.
Sin embargo, algunos de los problemas que se identificaron en los
concursos, hasta antes de la reforma consistían en que estos eran largos en
su realización, no eran continuos (salvo los períodos en los que hay proceso
electoral); el desfase dado entre 2007 y 2008 es un ejemplo de ello. Además
hubo insuficiente uso de tecnologías de la información, lo que produjo
deficiencias en la operación.
¿Cuáles son las propuestas que hoy día se plantean para los concur­
sos? Con base en lo que señala el nuevo Estatuto, los Lineamientos
correspondientes5 así como las Bases publicadas en octubre de 2010, se
tiene la pretensión de reducir tiempos, usando un esquema mejorado de
incorporación temporal para distintos de Vocal Ejecutivo, las comisiones, los reingresos al servicio, las actividades externas,
la disponibilidad, la evaluación global, la etapa instructora y de resolución así como propuestas para medidas precautorias, la
recusación, la excusa, entre las más importantes.
4
Es importante subrayar que en los concursos de incorporación, previo a la aprobación del Modelo (vocales ejecutivos) y el
Procedimiento (distintos de Vocal Ejecutivo) se desarrollan una serie de trabajos por parte de la despe que suelen llevarse a
cabo en un lapso promedio de seis meses. Esta etapa de preparativos no está considerada en este rubro.
5 Véase Lineamientos del Concurso Público 2010-2011 para ocupar cargos y puestos del Servicio Profesional Electoral
del Instituto Federal Electoral.
272
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Concursos Anuales, y después transitar hacia uno de Concursos Conti­
nuos, instrumentado con tecnología de la información.
De hecho el inicio de este tipo de concursos ya comenzó en noviembre de 2010, con las siguientes innovaciones:
1.Se concluye la modalidad de concursos anuales masivos, y se ha optado por
realizarlo en tres convocatorias. Cada una de ellas para un grupo de puestos
distintos (de mayor jerarquía a menor jerarquía tanto en órganos desconcen­
trados como en oficinas centrales). En estos tres eventos, durante el período
de noviembre de 2010 a septiembre de 2011, se tiene previsto cubrir 279
vacantes: 102 en el primero, 105, en el segundo y 74 para el tercero.
2.Se implementó un registro en línea que para la primera convocatoria registró
más de 3,500 postulaciones.
3.La aplicación de los exámenes se realizó por primera vez en línea (antes se
hacía en papel), teniendo como responsable al Centro Nacional de Evalua­
ción ceneval, con el apoyo de 32 instancias educativas (para las 32 entidades
del país) que prestaron su infraestructura tecnológica.
4.El proceso de esta primera convocatoria, tiene el propósito de poder concluir­
se en un lapso de 4 meses, incluso con la intención de que los dos próximos
eventos se puedan terminar en menos tiempo y
5.Se eliminó el examen previo para aspirantes externos, fusionando los exámenes
de conocimientos generales y el de conocimientos técnico-electorales, con el
objeto de garantizar la igualdad de oportunidades entre aspirantes externos e
internos. Lo anterior sin perder de vista que la finalidad de los procedimientos es
proveer al Instituto de personal calificado para cumplir sus funciones sustantivas.
Formación
Con relación al proceso de formación de los miembros del servicio profe­
sional electoral se puede señalar, que en conjunto con el resto de los proce­
sos, ha dado certeza y ha logrado que el ife cuente con personal calificado
y especializado en el ámbito político-electoral. Desde sus inicios este
programa ha sido un pilar en la formación de los miembros del Servicio.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
273
Compuesto principalmente de tres fases: básica, profesional y especiali­
zada (cada una con una duración de dos años) también ha pasado por
diversas etapas en su estructuración. De ser en sus inicios un programa
por materias, dio paso a ser un programa por áreas modulares, lo que
se pretende ahora es que se constituya en un programa por módulos.
Sin embargo, con el paso del tiempo tal como acontece con todos los
programas de esta naturaleza, comenzó a presentar problemas en algunas
de sus líneas de acción, y más por las circunstancias y necesi­da­des actuales. La reforma al Estatuto ha brindado la oportunidad de fortalecer el
proceso y de reorientarlo para ajustarlo con las nuevas atri­buciones institucionales, pero también para tratar de hacerlo más dinámico y flexible.
Cabe destacar, que el Programa de Formación y Desarrollo Profesional está constituido por las actividades de carácter académico y técnico
orientadas a ofrecer a los miembros del servicio profesional electoral
provisionales y titulares conocimientos básicos, profesionales y especia­
lizados, según corresponda, que les permita mejorar y aumentar sus
habilidades y aptitudes. Se puede decir, que este programa ha ido a más,
ya que adquirió como se mencionó al inició de este documento, la calidad
también de ser una Maestría en Procesos e Instituciones Electorales. Por
lo tanto, la experiencia institucional ha evidenciado que la estructura
curricular –Programa de Formación y Maestría comparten los mismos
contenidos– requiere de mayor coherencia, relevancia, aplicabilidad, y
calidad en sus contenidos. De acuerdo a una encuesta aplicada en 2008 a
398 miembros del spe inscritos en la Maestría, el 61 por ciento comentó
que los contenidos deben ser actualizados.6.
Cabe apuntar, que si bien desde su conformación bajo el modelo
por áreas modulares, los contenidos del Programa se han actualizado en
dos ocasiones, en los años 2005 y 2007. La actualización de los con­­tenidos
del 2005 estuvo enfocada particularmente al área modular TécnicoInstrumental de la fase especializada. A finales del 2007, algunos textos
de las áreas modulares Jurídico-Política y Administrativo-Gerencial
Memoria de los trabajos de la reforma del Estatuto del Servicio Profesional Electoral (2009), Dirección Ejecutiva del
Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral.
6 274
Temas de Derecho
Procesal Electoral
fueron actualizados en virtud de la aprobación de la reforma constitucional y legal en materia electoral 2007-2008. No obstante ello, estos
esfuerzos no han sido suficientes, como producto de las discusiones en
las mesas de trabajo, el programa también planteó problemas de fondo
como los siguientes:
1.El Programa no fortalece del todo el perfil desea­ble de los funcionarios del
Servicio;
2.El modelo de evaluación es rígido, sólo se evalúa por medio de un examen
conceptual al final del semestre académico;
3.No se utilizaba de manera intensiva tecnologías de la información y la comu­
nicación y
4.Puede ser demasiado largo (si se toma en cuenta que se interrumpe en
procesos electorales).
En ese sentido, en el marco de la reforma del Estatuto y también
de los nuevos Lineamientos en materia del Programa de Formación (2010),
los avances que se han dado son los siguientes: su orientación hacia un
programa basado en competencias; en modificar el modelo de evaluación
del aprovechamiento, por un sistema integral de evaluación que permita
obtener evidencia del logro de aprendizajes y desarrollo de habilidades. De
igual forma, de las cosas más relevantes está que el programa desde hace
dos semestres se administra desde una plataforma web, específicamente del
Campus del ife, lo que lo hace más atractivo, dinámico e innovador. No
suficiente con ello, el hecho que ahora sea por módulos, lo hace más flexible
y por lo tanto los miembros del servicio lo podrán cursar en menos tiempo.
Señalar también que debido al impacto de las nuevas atribuciones
del Instituto y como necesidad formativa de los miembros del spe, se han
modificado los contenidos de las fases básica, profesional y especializada.7
Se establece que en el nuevo Programa, la figura del facilitador tendrá
Para un mayor conocimiento de cómo se estructura este programa, se recomienda se revise de los artículos 130 al 158
del nuevo Estatuto del servicio profesional electoral y del personal del ife publicado el Diario Oficial de la Federación el 15 de
enero de 2010.
7 Temas de Derecho
Procesal Electoral
275
renovadas atribuciones y funciones que impactarán en la posible obtención de incentivos. Cabe agregar, que se está hablando de un programa
de carácter nacional, que se administra desde oficinas centrales; por lo
que los avances sobre todo de carácter tecnológico y la coordinación con
otros actores, en este caso los facilitadores, son de suma relevancia ya
que tienen el interés de acortar distancias con los miembros del servicio
profesional electoral, que como se señaló en un inicio se encuentran la
mayoría de ellos en las entidades del país.
Por último, decir que como medida complementaria al Programa
de Formación, el nuevo Estatuto impulsa la figura de la actualización per­
ma­nente. Más allá que con el paso del tiempo se registra que 1,335
miembros del spe concluyeron el Programa de Formación y requieren
de otras modalidades de capacitación. Al respecto, la propuesta que se
establece es que la actualización permanente esté conformada por cursos,
seminarios, diplomados, talleres y demás actividades de la misma naturaleza. Se plantea la obligación de las áreas y de la Dirección Ejecutiva
de proponer las actividades de actualización del personal de carrera,
atendiendo a las necesidades más de capacitación que de formación,
con base en los fines del Instituto.
Evaluación del
desempeño
Este es un proceso sumamente relevante y tiene como propósito que la
Evaluación del Desempeño se aplique anualmente y que los resultados
apoyen la toma de decisiones sobre la permanencia, la readscripción, la
titularidad, la disponibilidad, el ascenso, el otorgamiento de incentivos,
la formación y la promoción de los miembros del Servicio. Como se
puede observar es un proceso transversal en casi todos los procesos del
servicio profesional electoral.
Sin embargo, al igual que los anteriores procesos, también con el paso del
tiempo, se identificaron una serie de problemas en el modelo de evaluación
derivado de anteriores normas, que se puede resumir de la siguiente manera:
276
Temas de Derecho
Procesal Electoral
1.Había un excesivo número de factores a evaluar y la mayoría de ellos eran
subjetivos;
2.Las calificaciones eran altas y más motivadas por el incentivo económico y
no por la búsqueda de la mejora continua;
3. La evaluación estaba orientada a actividades no a resultados, de hecho la
fuerte crítica consistía en que se estaban evaluando actividades no metas.
El siguiente cuadro, muestra el promedio de calificaciones que se estuvo
dando como producto del modelo de evaluación del desempeño, bajo el
marco de los dos primeros Estatutos del servicio profesional electoral.
Fuente: Memoria de los trabajos de la reforma del Estatuto del Servicio Profesional Electoral (2009) Dirección
Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral.
El modelo que se ha propuesto tanto en el nuevo Estatuto como en
los Lineamientos para la Evaluación de Desempeño 2010 aprobados
en julio de ese año contrario sensu al anterior, parte de evaluar menos
Temas de Derecho
Procesal Electoral
277
factores y hacerlos más objetivos en lugar de subjetivos; parte de evaluar
metas no actividades; parte de no sólo evaluar metas individuales sino
también por equipo, a fin de fomentar la corresponsabilidad en el logro
de las metas institucionales. No suficiente con ello, adicionalmente a lo
que corresponde a la parte objetiva que tendría una equivalencia del 80
por ciento, también se evaluará una parte de carácter cualitativo que
tendrá una equivalencia al 20 por ciento.
El siguiente cuadro expone tanto los factores, indicadores como
porcentajes propuestos en la normatividad correspondiente:
Factor
Indicadores
%
Logro Individual
Eficacia y Eficiencia de Metas Individuales
35
Logro del Equipo
Eficacia y Eficiencia de Metas Colectivas
10
Cumplimiento de
actividades
Actividades del Calendario de
Anual de Actividades
35
Competencias
Clave
•Aplicación de los principios rectores del ife
•Conocimiento del ife
•Visión vinculada a la estrategia institucional
•Desarrollo personal y del equipo de trabajo
20
100
Actividades
Extraordinarias
Para mspe que hayan ocupado dos puestos del SPE
simultáneamente
0.25 a 0.50
adicional
Fuente: Memoria de los trabajos de la reforma del Estatuto del Servicio Profesional Electoral (2009) Dirección
Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral.
Un elemento novedoso es el Diagnóstico de los factores individuales
e institucionales que inciden en el desempeño, mediante encuestas de
opinión en las que podrán participar los propios miembros del spe, los
diversos funcionarios del ife, los superiores jerárquicos y normativos e
incluso los usuarios externos.
278
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Con el modelo propuesto se busca aprovechar la información deriva­
da de la evaluación y retroalimentar a los otros procesos del spe. De igual
modo, se fortalecerá el vínculo con Formación a partir del Programa de
Seguimiento al Desempeño que permitirá cerrar las brechas de desempe­ño
y fortalecer la actualización permanente, la carrera y el desarrollo profe­
sional. El vínculo con el proceso de Promociones será no sólo la calificación de la evaluación sino también la identificación, fortalecimiento y el
incentivo del potencial. Finalmente, la reducción de inconformidades
sobre el proceso de evaluación del desempeño tendrá un impacto positivo en el proceso de sanciones porque se reducirá la subjetividad de la
evaluación al evaluar contra la evidencia de los resultados obtenidos.
De igual manera, habrá un impacto institucional porque se buscará
la alineación de los indicadores de desempeño institucional, del equipo
e individuales, lo que fortalecerá la planeación y la cultura de evaluación institucional. Además, los indicadores orientarán la evaluación a
resultados y se fomentará la mejora continua.
Es conveniente decir, que a más de un año de haberse publicado el
nuevo Estatuto del Servicio Profesional Electoral, el nuevo modelo de
evaluación del desempeño ya comenzó a implementarse en 2010 con los
siguientes elementos a evaluar en cuanto a la parte cuantitativa: 2,400
actividades, 832 metas individuales, 89 metas colectivas. Con respecto
a la parte cualitativa, se evaluarán cuatro competencias clave que equivalen a 30 comportamientos. La aplicación se llevará a cabo durante
el primer semestre del 2011, esperando que se alcancen los resultados
que se tienen previstos.
¿De qué otros insumos requiere la reforma del servicio del servicio
profesional electoral? Está claro que la sola expedición de un Estatuto
o norma general en la materia, no es suficiente. Se requieren de otros
insumos, entre los más relevantes están los siguientes:
•Contar con un sistema integral de información para la gestión de recursos
humanos (tic’s).
Temas de Derecho
Procesal Electoral
279
•Catálogo de cargos y puestos actualizado.
•Normatividad secundaria (la expedición de 23 lineamientos derivados del
Estatuto).
•Política de comunicación permanente con los miembros del servicio profe­
sional electoral ubicados tanto en los órganos desconcentrados como en
oficinas centrales.
•Revisión de herramientas e instrumentos para cada uno de los procesos.
¿Y después qué sigue?
La tarea para los próximos años, es la implementación adecuada de lo
que prescribe el nuevo Estatuto, sobre la base de dos elementos principales: el uso intensivo de tecnologías de la información y la comunicación y
una necesaria gestión del cambio que rompa inercias, rutinas, y hábitos
de años. Esto seguramente llevará un tiempo, sólo se espera que sea lo
más pronto posible. De manera que si se tuviera que hacer una especie
de resumen de todo lo que persigue la reforma, sin lugar a dudas estos
son algunas de las tareas por hacer:
•Reforzar los mecanismos que brindan certidumbre jurídica a los mspe.
•Simplificar los procesos sustantivos del spe.
•Utilizar intensivamente tecnologías de la información y comunicación.
•Construir la carrera profesional de los miembros del spe.8
•Motivar a los funcionarios de carrera a la consecución de nuevas metas, tanto
institucionales como personales.
•Promover la no discriminación, la equidad de género, y el respeto entre los
funcionarios del Instituto.
•Fomentar la transparencia y la rendición de cuentas tanto en procesos como
en personas.
•Orientar el perfil del servidor público hacia competencias y a resultados.
8 “El spe pareciera más bien acercarse al modelo de servicio civil de empleo… el ingreso de nuevos funcionarios es posible a
cualquier puesto… sin importar el nivel jerárquico del mismo. Aunque el personal del spe tiene garantizada su permanencia…
no tienen perspectivas claras de promoción jerárquica. De acuerdo con el Estatuto…todos los puestos vacantes deben con­
cursarse públicamente… abiertamente por medio de procedimientos en los que los candidatos internos buscan ascender y,
simultáneamente, los candidatos externos tratan de ingresar al SPE” (Dussauge, 2005).
280
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Las tendencias también nos señalan que un posible escenario de
mediano y largo plazo sea el desconcentrar paulatinamente cada uno
de los procesos sustantivos del Servicio Profesional Electoral hacia las
juntas locales ubicadas en las 32 entidades del país. De manera que sean
ellas, las que operen los propios concursos, el programa de formación
y el sistema de evaluación del desempeño, entre lo más significativo. Y
por su parte, la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral
asuma el compromiso de ser una instancia que norme, supervise, vigile
y controle.
Conclusiones
¿Cuáles seguirán siendo los retos de la reforma y de su adecuada imple­
mentación? Son de distinta naturaleza, el primero es de diseño institu­
cional, esto es, alinear la reforma del Servicio Profesional Electoral a las
nuevas características del ife y de las necesidades de su personal, así como
del rumbo hacia dónde se dirige. El segundo, es de carácter normativo, esto
es, contar con un Estatuto y normatividad secundaria, que sea clara, precisa
y que subsane todas las lagunas y vacíos existentes. El tercer reto, tiene
que ver con asuntos de gestión de recursos humanos, que significa contar
con herramientas, evaluaciones, banco de reactivos, modelos probados,
uso de tecnologías de la información y la comunicación, personal capacitado, entre los más importantes; todo ello, para tener una operación
adecuada. Por último, un cuarto reto es de carácter cultural; si la reforma
apunta a cambios de alto impacto habrá que modificar hábitos, rutinas,
formas de hacer las cosas y metas profesionales individuales. Entre lo
más significativo de este cuarto reto, está la promoción e institucionalización de valores democráticos. De manera que entre los diferentes valores
demo­cráticos que se promueven, se presenta la enorme conveniencia de
hacerlo también con relación a la construcción de una cultura del mérito
que también requiere este país. De ahí, que por esa razón sea posible
decir que este Servicio Profesional sea el más importante. Sobre todo
tratándose de un Servicio perteneciente al Estado y no al gobierno.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
281
Si bien como se ha señalado a lo largo del texto, los avances que se
han registrado han sido significativos, de igual modo para la adecuada
implementación de las reformas, se seguirá requiriendo de los consensos,
pactos y acuerdos, entre Consejeros Electorales, miembros de la Junta
General Ejecutiva, personal de la estructura del Servicio Profesional
Electoral e incluso los partidos políticos. Por lo que el camino no se
vislumbra como fácil ya que requiere de la inclusión de muchas voces,
así como de la reflexión y redefinición de propuestas, criterios y políticas.
Más aún, cuando se aspira, como ya se señaló, a contar con un Servicio
Profesional Electoral moderno y renovado y al mismo tiempo referente
de todos los demás servicios civiles existentes en el país.
Bibliografía
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de un servicio civil meritocrático de carrera. Tesis de Licenciatura, Colegio
de México, México, 2004.
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Profesional Electoral) en Estatuto del Servicio Profesional Electoral, 2010,
Diario Oficial de la Federación 15 de enero, México, Distrito Federal,
2010.
282
Temas de Derecho
Procesal Electoral
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generación para el servicio profesional electoral”. Revista Encrucijada, no. 2 (2009), Editorial Centro de Estudios en Administración
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Merino, Mauricio y Marco Antonio Baños, “El Servicio Profesional
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Moore, Mark, Creating Public Value Strategic Management in Government,
Cambridge, Harvard University Press, 1995.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
283
Los Medios de
Impugnación Electoral en
México, un parámetro de
democratización
Rolando de Lassé Cañas
La democracia necesita una virtud: la confianza.
Sin su construcción no puede haber una auténtica democracia.
Victoria Camp.
Definición y sentido de
la norma electoral
Desde que Winston Churchill afirmó que la democracia no era el mejor
de los sistemas políticos, sino el único viable, muchos autores alrede­
dor del mundo se han dado a la tarea de estudiar el concepto; el propio
uso y abuso de la frase del Premier Británico, es una muestra de cuánto
hemos repensado este concepto. Sin embargo, dos notas que no pueden
perderse de vista al hablar de democracia son: que siendo un fenómeno esencialmente político, es fundamentalmente un hecho jurídico, la
democracia no es un asunto consuetudinario, es cuestión de marcos
jurídicos estructurados, logísticamente c oherentes y constitucionalmente
válidos y, al mismo tiempo, que siendo un asunto de partidos y grupos,
es en lo básico, una cuestión de derechos que deben ser respetados y,
en tal sentido, debe ofrecer un sistema para remediar las violaciones a
la esfera de los derechos de las personas, los partidos y de la sociedad.
285
Marco Antonio Pérez de los Reyes, en su artículo “Origen y evolu­
ción del derecho electoral y procesal electoral en México”, ofrece la
siguiente definición del derecho:
Se define al derecho electoral como el conjunto de normas, instituciones,
procedimientos y principios filosófico-jurídicos que regulan el ejercicio de la
prerrogativa ciudadana referente a la renovación periódica de algunos titulares
de los órganos de gobierno.1
José Luis de la Peza, por su parte, define el derecho electoral, de la
siguiente manera:
Aquella rama del derecho público que estudia las disposiciones normativas
de carácter orgánico y de procedimiento que establecen las reglas y fijan los
procedimientos de naturaleza jurídica fundamental y reglamentaria, mediante
los cuales se prevén los órganos y cargos públicos representativos, así como el
conjunto de normas jurídicas positivas (constitucionales, legales y reglamen­
tarias), actos administrativos (formales y materiales) y resoluciones judiciales,
que regulan y garantizan tanto los procesos electivos como el derecho subjetivo
público de los ciudadanos a influir activa y pasivamente en los mismos.2
Estos conceptos bien pueden ilustrar el aspecto sustantivo de la
legislación electoral; sin embargo, siguiendo a Rolando Tamayo, no
podemos dudar de que sólo existe verdadero derecho cuando éste puede
ser defendido ante tribunales; es decir, el sistema jurídico se completa con
un sistema de corrección de errores, violaciones voluntarias e involuntarias a la norma y, desde luego, a los derechos de los sujetos amparados
y regulados por el ordenamiento. En materia electoral procesal, Pérez
de los Reyes, propone la siguiente definición:
1 Pérez de los Reyes, Marco Antonio, Origen y evolución del derecho electoral y procesal electoral en México, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, unam, página 292.
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/hisder/cont/18/pr/pr18.pdf
2 De la Paz Muñoz Cano, José Luis. “Evolución de la justicia electoral en México”, en Derecho y legislación electoral, (Coord.
Gonzalo Moctezuma Barragán), unam, página 329.
286
Temas de Derecho
Procesal Electoral
El derecho procesal electoral es el conjunto de normas, instituciones, procedimientos y principios filosófico jurídicos que se aplican para
resolver las impugnaciones que se presenten como consecuencia del
ejercicio referente al voto activo o pasivo.3
Entendido así, podríamos decir, en resumen que:
a)El derecho electoral, tanto en su vertiente sustantiva como adjetiva, se
compone de elementos complejos: normas, instituciones, procedimientos
y doctrina. Excediendo los dos límites que comúnmente se le atribuyen: el
espectro meramente sufragista y su limitación a la legislación;
b)El núcleo central del derecho electoral, lo que bien podríamos llamar su bien
jurídico tutelado en el más amplio sentido, es la capacidad de los ciudadanos
de influir y participar en la formación de la voluntad pública, y
c)El derecho electoral se manifiesta a través de los siguientes actos jurídicos:
1. Materialmente legislativos y formalmente legislativo y administrativo:
normas jurídicas positivas (constitucionales, legales y reglamentarias),
2. Formal y materialmente administrativos, así como formalmente admi­
nistrativos y materialmente jurisdiccionales (autorizaciones, infracciones)
y 3. Formal y materialmente jurisdiccionales (resoluciones judiciales).
Evolución del derecho electoral
en México
1968 es un año para la memoria; el tiempo en que la sociedad mexicana
comenzó su transformación ciudadana y el momento en que ocupó las
calles para reclamar cuotas más amplias de participación. Independientemente de todos los lamentables hechos que ocurrieron entonces,
suele pasar desapercibida la primera de las que podríamos considerar
las reformas al sistema jurídico de la democracia nacional, la reforma
de 1970. Promulgada el 29 de enero de ese año, establecía la revisión,
conservación y perfeccionamiento del Registro Nacional de Electores,
Pérez de los Reyes, Marco Antonio. op. cit. página 294.
3 Temas de Derecho
Procesal Electoral
287
como un presupuesto de elecciones limpias y como una forma de garantía
de pacificación general; significó que la ley electoral considerara electores
mexicanos los mayores de 18 años que están en goce de sus derechos
políticos y se hayan inscrito en el Registro Nacional de Electores. El
mecanismo electoral también fue modificado; a partir de las reformas,
los representantes de los partidos, candidatos, fórmulas de partido o, en
su caso, el representante común, podían presentar, durante la preparación y desarrollo de la elección y su cómputo, las protestas que juzgaran
pertinentes por la infracción de algunas de las disposiciones de la ley; en
las protestas sólo se consignaría el hecho y el artículo o los artículos de la
Ley que se estimaran violados y serían siempre por escrito, no se podía
discutir sobre los hechos consignados en las protestas; el Secretario del
organismo electoral correspondiente debía recibir las protestas que le
fueran presentadas.4
El 5 de enero de 1973, ocurre una reforma más, se promulga la
Ley Federal Electoral. Este ordenamiento amplió la participación de los
partidos políticos en la Comisión Federal Electoral para que cada uno
de ellos pudiera designar un representante con voz y voto, de ese modo,
los representantes en las comisiones locales y en los comités distritales
adquirieron voz y voto. El proceso electoral fue modificado para ampliar
la representación partidista; en la organización de las mesas directivas
de casilla, los partidos obtuvieron la facultad de proponer presidente,
secretario y escrutadores, se amplió el capítulo de prerrogativas de los
partidos para utilizar los medios de comunicación masiva.
La doctrina jurídica ha señalado el Inicio de la transición más
profunda del derecho electoral en México con la reforma del año 1977.
El 6 de diciembre de 1977 se publicó en el Diario Oficial el Decreto de
Reformas Constitucionales y el 30 de diciembre de 1977 se promulgó la
Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales. La Ley
siguió las tendencias de las anteriores y buscó ampliar la participación
Cfr. Serrano Migallón, Fernando, Desarrollo Electoral Mexicano, Serie Formación y Desarrollo, Instituto Federal Electoral,
México.
4 288
Temas de Derecho
Procesal Electoral
popular y fortalecer las instituciones electorales en los procesos para la
renovación de los poderes ejecutivo y legislativo. Detalló los preceptos
constitucionales para fortalecer los partidos políticos; hizo más sencilla y
expedita su constitución, reconocimiento y registro; amplió la representación
de las minorías en la cámara de Diputados mediante la representa­
ción pro­porcional. Estableció nuevas autoridades en materia electoral y
fortaleció la vigilancia y el control de los procesos. Algunos de los títulos
de esta Ley que normaron todos los pasos del proceso eran: elección de
los poderes Legislativo y Ejecutivo; proceso electoral, jornada electoral;
cómputos, resultados electorales, nulidades, recursos y sanciones. Con la
Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales con la reforma
en el mes de diciembre a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, donde entre otras se propuso, la noción de que los partidos
políticos con entidades de interés público y deberían contar, en forma
equitativa, con un mínimo de elementos para sus actividades tendientes a
la obtención del sufragio popular.5 Se establecieron una serie de recursos
administrativos para atacar diversos actos, tanto en la preparación de la
jornada electoral, como por hechos acaecidos en la misma; así como un
recurso de reclamación, competencia de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cáma­
ra de Diputados sobre la elección de sus miembros; en éste último caso
era necesario dejar asegurada la independencia de la Suprema Corte
de Justicia; su actuación sería sólo como tribunal de derecho y no como
órgano político electoral; las resoluciones que emitiera tendrían carác­
ter declarativo y, en consecuencia, no convalidarían ni anularían la
calificación hecha por los colegios electorales.
El 12 de febrero de 1987 se promulgó el Código Federal Elect oral.
Los procesos electorales para elegir presidente y senadores quedaron
casi sin modificaciones, en tanto que en los de diputados federales se
introdujeron cambios importantes. Los diputados aumentaron a 500.
Se establecieron mecanismos que aseguraron la mayoría en la Cámara,
Cfr. Serrano Migallón, Fernando, op. cit.
5 Temas de Derecho
Procesal Electoral
289
por este mecanismo se le concederían tantos diputados de representación
proporcional como fueran necesarios para que el partido con más votos
tenga la mitad más uno de los diputados, este mecanismo que provocó
airadas protestas se denominó Clausula de Gobernabilidad. Se estableció
un límite a la mayoría, por el que ningún partido podía tener más del 70
por ciento de las curules. La elección de diputados de mayoría relativa
y de representación proporcional se hizo mediante la misma boleta,
faci­litando tanto el ejercicio del voto como el cómputo de los votos de re­
presentación proporcional. Se afinaron mecanismos de participación de
los partidos políticos en los comités de vigilancia del Registro Nacional
de Electores. Se derogó el recurso de reclamación que permitía apelar a
la Suprema Corte de Justicia en caso de inconformidad con la decisión
del Colegio electoral para crear un Tribunal de lo Contencioso Electoral
con autonomía del colegio electoral.6
El Tribunal de lo Contencioso Electoral adquirió la naturaleza de
independiente y autónomo, dándole la facultad de conocer del recurso
de queja, para que en 1990 se convirtiera en el Tribunal Federal Electoral, conforme lo establecido en el Código Federal de Instituciones y
Procesos Electorales; quedando integrando este Tribunal por un Pleno,
Salas de Primera y Segunda Instancia y las Salas Regionales.
Por lo que respecta al Código Federal Electoral contemplaba como
medios de impugnación el de revisión, revocación, apelación y queja,
mismos que podían ser interpuestos por los ciudadanos, representantes
de partido, asociaciones políticas y candidatos, en la etapa preparatoria de
la elección, con excepción del de queja que sólo podría interponerse por
los representantes de los partidos políticos.
Con los votos aprobatorios de los diputados de cinco de los seis
partidos que formaban la diputación, fue aprobado en julio de 1990 el
nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
(cofipe). El nuevo ordenamiento modificó las reglas para la asignación
de curules de representación proporcional en el sentido que dio a los
Ídem.
6 290
Temas de Derecho
Procesal Electoral
partidos políticos igualdad de condiciones para que según el porcentaje
de sus votos se obtuvieran las curules de representación.
La “cláusula de gobernabilidad”, también se transformó de modo
que el partido que obtuviera la mayoría de las diputaciones y el 35 por
ciento de la votación nacional, recibía las diputaciones de representación
necesarias para que tuviera en conjunto la mitad más uno del total de
las diputaciones. El Senado se renovaría por mitad cada tres años. Se
fortalecieron los mecanismos para la constitución y registro de partidos
poniendo nuevamente en vigor el registro condicionado al resultado de
la elección con un mínimo del 1.5 por ciento de la votación total. Las
reglas para el financiamiento de los partidos se modificaron de modo que
fueran más claras y transparentes. En ellas se estableció financiamiento
por actividad electoral a través de una fórmula que vinculaba el financiamiento al número de votos para diputados y senadores, por actividad
general de partido, entendido como entidad de interés público, correspondiendo el 10 por ciento del primer concepto en partes iguales para
los partidos; por subrogación del Estado, en este mecanismo las sumas
que los legisladores deberían aportar a sus partidos en un 50 por ciento del
monto anual de ingresos netos recibidos y por actividades específicas
de partidos, hasta por el 50 por ciento de los gastos comprobados. El
tiempo oficial para uso del partido en medios masivos de comunicación
se incrementó considerablemente. El mayor avance se obtuvo con la
creación del Instituto Federal Electoral, cuya base jurídica se fincó en
la Constitución. A partir de la vigencia del cofipe, los integrantes de
las mesas directivas se haría por insaculación entre los ciudadanos. Los
mecanismos de defensa jurídica del voto se perfeccionan a través de la
creación del Tribunal Federal Electoral.
El cofipe fue perfeccionado mediante sucesivas reformas: Enero
1991, Julio 1992, Septiembre 1993, Diciembre de 1993, Mayo de 1994
y Junio de 1994. Las reformas al cofipe implicaron la reforma a los
artículos 41, 54, 56 y 60 constitucionales. A partir de ello, se eliminó la
cláusula de gobernabilidad, como un presupuesto para la democratizaTemas de Derecho
Procesal Electoral
291
ción del acceso de la oposición al poder legislativo. Se otorgó al Instituto
Federal Electoral la capacidad para calificar la validez de las elecciones
legislativas, eliminando el sistema de autocalificación. Los mecanismos
de financiamiento fueron renovados en el sentido de mayor rigidez en
la obtención de recursos mediante aportaciones o donativos. Se amplió
del marco de competencia de los observadores nacionales y la facultad del
Consejo General del ife para invitar a observadores extranjeros.7
El 22 de noviembre de 1996, fue publicado en el Diario Oficial de la
Federación, el Decreto por el que se Reforman, Adicionan y Derogan
Diversas Disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; del Código
Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Común y para toda
la República en Materia del Fuero Federal; del Estatuto de Gobierno del
Distrito Federal; y se expide la Ley General de Medios de Impugnación
en Materia Electoral. Los observadores electorales, recibieron un fuerte
impulso por parte de la sociedad civil organizada. El Instituto Federal
Electoral debió sufrir algunas importantes reformas, algunas únicamen­­te
en el aspecto estructural y formal, y otras más, referentes a la misión y
al espíritu de la institución, se excluyó la mayor o menor dependencia,
por cuanto hace a la toma y ejecución de sus decisiones, del marco de
la discrecionalidad política otorgándole las garantías inherentes a un
mandato legal. Se instrumenta este nuevo régimen de independencia
a través de las facultades que le autorizan a incrementar su patrimonio a
través de los ingresos que reciba por concepto de la aplicación de diversas
disposiciones contenidas en el Código. Se impuso la necesidad de incluir
la participación de los partidos políticos, como representantes de la
sociedad políticamente organizada, de ahí las facultades revisoras que el
Código les otorgó en el proceso de depuración de las listas nominales de
electores. La reforma continuó con el principio de que correspondía al
Ídem.
7
292
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Instituto la prestación del servicio de difusión de resultados, tendencias o
preferencias electorales y, de manera indelegable, el control del mismo.
Se planteó un sistema de información del que no fueron excluidos, ni
la sociedad civil, ni los partidos políticos. Existía prohibición expresa
de publicar o difundir, por cualquier medio, el resultado de encuestas
o sondeos sobre las tendencias o preferencias políticas del electorado
durante los ocho días anteriores a la elección y hasta la hora del cierre
oficial de las casillas que se encontraran en zonas de husos horarios más
occidentales del territorio nacional.8
Las formas de la solución de
controversias electorales
En términos generales, los diversos sistemas de justicia electoral vigentes en América y Europa se pueden clasificar en: sistema tradicional o
clásico, que se traduce en un contencioso predominantemente político;
sistema austríaco, que predomina en Europa y se caracteriza por un
contencioso de jurisdicción constitucional; sistema inglés o contencioso
de jurisdicción ordinaria, mismo que se confiere a los jueces ordinarios,
y sistema latinoamericano, que se caracteriza por el establecimiento de
tribunales electorales especializados, encargados de la resolución de las
controversias sobre los resultados electorales.
La naturaleza del sistema latinoamericano es jurisdiccional y admi­
nistrativo, en ocasiones, se combina con otro tipo de medios de impug­
nación previos o posteriores, pudiéndose considerar como una de las
aportaciones más significativas de la región a la ciencia política y al
derecho electoral.
El Siglo XIX y la primera cuarta parte del Siglo XX se caracterizó
por la adopción de sistemas contenciosos electorales de carácter político
en América Latina, sin embargo paulatinamente se han venido estableciendo en los diversos países tribunales electorales especializados encar8
Íbidem.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
293
gados de la resolución de las controversias derivadas de las elecciones
e, incluso, en algunos casos de la organización de los propios comicios,
figurado entre los primeros la Corte Electoral de Uruguay, en 1924, y
el Tribunal Calificador de Elecciones de Chile, en 1925.
La competencia en materia contenciosa electoral asignada en la
mayoría de los países latinoamericanos a tribunales electorales especia­
lizados y, en su caso, autónomos, ha sido la respuesta a la necesidad de
salvaguardar la naturaleza jurisdiccional de la función de juzgar las
elec­ciones, sin exponer al Poder Judicial o, al menos, a la Suprema
Corte de Justicia a los recurrentes cuestionamientos y presiones polí­
tico-partidistas.
Los diversos sistemas de justicia electoral establecidos en América y
Europa son resultado de la propia evolución histórica y tradición jurídica
de cada país, así como de los específicos reclamos sociales y eventuales
acuerdos entre las distintas fuerzas políticas involucradas, por lo que
difícilmente se pueden extraer fórmulas susceptibles de exportación a
contextos históricos y políticos diferentes, si bien la aproximación comparativa permite captar algunas tendencias y ofrecer mayores elementos
de análisis para los interesados en las cuestiones electorales y su constante
perfeccionamiento, pudiendo identificarse de mejor manera las fortalezas y, en su caso, insuficiencias normativas, orgánicas o procesales del
correspondiente sistema de justicia electoral de un país determinado.
La consecuencia de esta “judicialización” de los sistemas de justicia
electoral estriba en que la resolución de los conflictos e impugnaciones
sobre los procedimientos electorales debe basarse en el principio de
juridicidad y no según los criterios ampliamente discrecionales de la
oportunidad política.
En todos aquellos sistemas contenciosos electorales que prevén
medios de impugnación de carácter propiamente jurisdiccional para la
solución de las controversias electorales, se puede afirmar, en términos
muy generales, que con los mismos se atiende el derecho a un recurso
efectivo público ante un juez o tribunal competente, independiente e
294
Temas de Derecho
Procesal Electoral
imparcial, establecido con anterioridad por la ley con las debidas garantías, tal y como lo prescriben diversos instrumentos internacionales.
La legislación vigente
La Ley General de Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral, es un ordenamiento jurídico con el que se pretende dar certi­
dumbre jurídica a los actos y resoluciones electorales, toda vez que de
conformidad a lo establecido en las disposiciones contempladas en la
misma, los ciudadanos, los partidos políticos, las coaliciones y los candi­
datos pueden oponerse a los actos de las autoridades electorales que
consideran transgreden los principios de legalidad, certeza, independen­
cia, imparcialidad y objetividad, tal y como lo establece el artículo 3o.
de dicha Ley.9
Se puede decir que, al establecer de manera conjunta y ordenada, los
procedimientos mediante los cuales todo aquél que sienta vulnerada
su esfera de derechos político-electorales por un acto o resolución de
autoridad, puede acudir a un Tribunal altamente especializado, y así
como para la salvaguarda de los principios de constitucionalidad y
legalidad de los actos y resoluciones electorales, estamos en presencia
de un sistema que protege no sólo el mecanismo de la formación de la
voluntad popular, sino, al mismo tiempo un esquema de protección de
los actores, públicos y privados, partidistas y ciudadanos, que participan
en la formación de dicha voluntad, es decir, tienden a proteger la esfera
fundamental de derechos de los ciudadanos.
El legislador optó por una técnica legislativa en la que, después de
una parte general en la que se establece el lenguaje y significado de los
vocablos de la norma, detallaría posteriormente cada uno de los mecanis9
Artículo 3
1. El sistema de medios de impugnación regulado por esta ley tiene por objeto garantizar:
a) Que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten invariablemente, según corresponda, a los
principios de constitucionalidad y de legalidad; y
b) La definitividad de los distintos actos y etapas de los procesos electorales.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
295
mos de defensa a los que denomina “medios de impugnación”; a saber:
Revisión, Apelación, Juicio de Inconformidad, Reconsideración, Juicio
para la protección de los derecho político-electorales del ciudadano,
Juicio de revisión constitucional y Juicio para dirimir las controversias
entre el ife y sus servidores.10 Como se observa, el criterio de catalogación
de las acciones corresponde a dos elementos:
a) Por el bien jurídico que tutelan:
•La legalidad de los actos de la autoridad electoral;
•La constitucionalidad de los actos de la autoridad electoral federal;
•Los derechos políticos de los ciudadanos
•La constitucionalidad de los actos de las autoridades electorales locales, y
•El funcionamiento interior del ife.
b) Por la forma del recurso:
•Los recursos en sentido propio que ponen fin a controversias derivadas de
actos de otras autoridades, de la propia autoridad electoral pero que tienen
su base en otros procedimientos administrativos; es decir, formalmente
administrativos y materialmente jurisdiccionales, y
•Los juicios en sentido estricto, es decir, los que cumplen con todos los re­
quisitos de procedimiento autónomo para la defensa de los derechos
protegidos por la Ley electoral y otros ordenamientos jurí dicos.
Artículo 3o.
…
2. El sistema de medios de impugnación se integra por:
a) El recurso de revisión, para garantizar la legalidad de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal;
b) El recurso de apelación, el juicio de inconformidad y el recurso de reconsideración, para garantizar la constitucionalidad
y legalidad de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal;
c) El juicio para la protección de los derechos político–electorales del ciudadano;
d) El juicio de revisión constitucional electoral, para garantizar la constitucionalidad de actos o resoluciones definitivos
y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las
controversias que surjan durante los mismos.
El juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores.
10 296
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Los medios de impugnación son mecanismos jurídicos establecidos en
las leyes para modificar, revocar o anular los actos y las resoluciones
en materia electoral que no se apeguen a Derecho. Nuestra Constitución
Política consagra al Tribunal Electoral como la máxima autoridad y
órgano especializado del Poder Judicial de la Federación para conocer
de las impugnaciones. Los medios de impugnación en materia electoral,
son los recursos y juicios a través de los cuales los actores o promoventes
combaten los actos de autoridad que benefician a terceros interesados
o comparecientes por considerar que los actos o resoluciones se han
dictado en contra de la constitucionalidad, la legalidad, los principios
del Derecho Electoral y por tanto afectan algún valor democrático, el
interés de la sociedad y el orden público.
Siguiendo su propia lógica, una vez establecidos los mecanismos
de defensa, se establece la competencia de los órganos que habrán de
resolverlas; en términos generales, podemos decir que son dos los órga­
nos encargados, en sentido material, de impartir la justicia electoral: el
Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación; este último conoce únicamente de aquellos medios de impug­
nación que las partes legitimadas presenten en acciones propiamente
jurisdiccionales; en tanto que el primero, dispone de acciones para com­
batir los actos no apegados a derecho en expedientes que podríamos
considerar materialmente administativos.11
El Derecho Procesal Electoral tiene varias características que le dan
peculiaridad; así, el legislador debe estar pendiente de la coherencia de
todo el sistema de medios de impugnación mediante reglas generales
aplicables a todos los mecanismos de impugnación, de modo tal que no
se pulvericen los criterios, particularmente los de trámite, en el entendido
que en lo electoral no puede existir el rezago judicial.
11
Artículo 4
1. Corresponde a los órganos del Instituto Federal Electoral conocer y resolver el recurso de revisión y al Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación los demás medios de impugnación previstos en el artículo anterior, en la forma y términos
establecidos por esta ley y por los acuerdos generales que en aplicación de la misma dicte la Sala Superior.
2. Para la sustanciación y resolución de los medios de impugnación de la competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, a falta de disposición expresa, se estará a lo dispuesto en el Código Federal de Procedimientos Civiles.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
297
La importancia de las garantías individuales electorales es que se
articulan, interrelacionan, complementan y armonizan entre si; un
catalogo de derechos políticos y de derechos políticos-electorales, debe
partir principalmente cuatro elementos fundamentales:
a) Voto activo;
b) Voto pasivo;
c)Asociación con fines políticos, y
d) Afiliación.
Conforme lo anterior podemos decir que las garantías electorales son
derechos político-electorales, en consecuencia derechos humanos funda­
mentales o derechos subjetivos constitucionalmente reconocidos, por lo
que son derechos necesariamente consolidados y protegidos por el Estado.
María del Pilar Hernández, en su texto Análisis y Perspectiva de los Derechos
Político - Electorales del Ciudadano, ofrece la siguiente reflexión:
Entendemos personalmente como derechos político-electorales aquellos que
posibilitan la participación de cierto tipo de personas, ciudadanos, en la con­
formación de la voluntad general del Estado. Estos son derechos también
identificables bajo la denominación de derechos de participación pública o en
asuntos públicos (véase en este sentido, Hernández, María del Pilar, “Consti­
tución y derechos fundamentales”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado,
México, núm. 84, septiembre-diciembre de 1995; además, Verba, Sydney,
Participation and Political Equality. A Seven Nation Comparison, University
of Chicago Press, 1978). Para este autor los derechos político-electorales
pueden clasificarse en cuatro vertientes, a saber: a) la que supone el ejercicio
del voto; b) las actividades que realizan los ciudadanos en campañas políticas
o en conformación de partidos; c) la práctica de actividades comunitarias o de
acciones colectivas dirigidas a alcanzar un fin específico, y d) las que se derivan
de un conflicto en particular.12
12 Hernández, María del Pilar, Análisis y Perspectiva de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, Instituto de Inves­
tigaciones jurídicas. unam. México. página 351. http://www.bibliojuridica.org/libros/5/2389/18.pdf
298
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Como se aprecia, un catálogo de Derechos electorales o políticos, depen­
de en su estructura del acento que se quiera poner, ya en el sentido de las
garantías individuales, ya en el de las actividades políticas inherentes a la
formación y afectación de la voluntad popular, de ahí que el primero de
los elementos generales con que procede la legislación es la legitimación
activa o, en otros términos, la capacidad para comparecer reclamando
un derecho; en términos generales hablamos de partidos, organizaciones
políticas, ciudadanos y candidatos, cada uno con los términos, supuestos
y límites que la Ley impone.13
En este orden de ideas corresponde al Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, resolver los recursos de apelación, juicios de
inconformidad, recursos de reconsideración y los juicios para la protec­
ción de los derechos político-electorales del ciudadano, así como del
juicio revisión constitucional electoral.
El objeto del recurso de apelación, es ser el medio de impugnación
con el que cuentan los partidos, organizaciones o agrupaciones políticas
o de ciudadanos, las personas físicas o morales y los ciudadanos; el cual
combate en distintos momentos y con determinadas formalidades, lo
siguiente:
•Momento procesal: En la etapa de preparación del proceso electoral federal
y en el lapso que transcurre entre dos procesos electorales federales
13
Artículo 13
1. La presentación de los medios de impugnación corresponde a:
a) Los partidos políticos a través de sus representantes legítimos, entendiéndose por éstos: I. Los registrados formalmente
ante el órgano electoral responsable, cuando éste haya dictado el acto
o resolución impugnado. En este caso, sólo podrán actuar ante el órgano en el cual estén acreditados;
II. Los miembros de los comités nacionales, estatales, distritales, municipales, o sus equivalentes, según corresponda. En este
caso, deberán acreditar su personería con el nombramiento hecho de acuerdo a los estatutos del partido; y
III. Los que tengan facultades de representación conforme a sus estatutos o mediante poder otorgado en escritura pública
por los funcionarios del partido facultados para ello.
b) Los ciudadanos y los candidatos por su propio derecho, sin que sea admisible representación alguna. Los candidatos
deberán acompañar el original o copia certificada del documento en el que conste su registro; y
c) Las organizaciones o agrupaciones políticas o de ciudadanos, a través de sus representantes legítimos, de conformidad
con los estatutos respectivos o en los términos de la legislación electoral o civil aplicable.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
299
•Acto combatido: Los actos o resoluciones de cualquiera de los órganos del
Instituto Federal Electoral y las resoluciones que recaigan a los recursos de
revisión.
•Segundo momento procesal: En el periodo de resultados y declaraciones de
validez de las elecciones.
•Acto combatido: Las resoluciones que recaigan a los recursos de revisión y no
sean recurribles por las vías de inconformidad y reconsideración, el informe que
rinda la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores a la Comisión
Nacional de Vigilancia y al Consejo General del Instituto Federal Electoral, en
relación a las observaciones realizadas por los partidos políticos a los listados
nominales de electores.
•Tercer momento procesal: En cualquier tiempo
•Acto combatido: La aplicación de sanciones que en los términos del Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, realice el Consejo
General del Instituto Federal Electoral.14
14
Artículo 41
1. El recurso de apelación será procedente para impugnar el informe que rinda la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de
Electores a la Comisión Nacional de Vigilancia y al Consejo General del Instituto, relativo a las observaciones hechas por los
partidos políticos a las listas nominales de electores, en los términos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales.
Artículo 42
1. En cualquier tiempo, el recurso de apelación será procedente para impugnar la determinación y, en su caso, la aplicación
de sanciones que en los términos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales realice el Consejo General
del Instituto Federal Electoral.
Artículo 43
1. En el caso a que se refiere el artículo 41 de esta ley, se aplicarán las reglas especiales siguientes:
a) El recurso se interpondrá ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral dentro de los tres días siguientes a aquel
en que se dé a conocer el informe a los partidos políticos;
b) Se deberá acreditar que se hicieron valer, en tiempo y forma, las observaciones sobre los ciudadanos incluidos o excluidos
indebidamente de las listas nominales de electores, señalándose hechos y casos concretos e individualizados, mismos que
deben estar comprendidos en las observaciones originalmente formuladas; y
c) De no cumplirse con dichos requisitos, independientemente de los demás casos que señala la presente ley, el recurso será
desechado por notoriamente improcedente.
Artículo 43 Bis
1. El recurso de apelación será procedente para impugnar la resolución del Órgano Técnico de Fiscalización del Instituto,
que ponga fin al procedimiento de liquidación, y los actos que integren ese procedimiento, que causen una afectación
sustantiva al promovente.
300
Temas de Derecho
Procesal Electoral
El juicio de inconformidad es el medio de impugnación con el que
cuentan los partidos políticos durante el proceso electoral federal y exclusivamente en la etapa de resultados y declaraciones de validez, y tiene
por objeto impugnar las determinaciones de las autoridades electorales
federales que violen normas constitucionales o legales relativas a las
elecciones de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, senadores y
diputados. Es decir, puede decirse que este medio de impugnación tiene
los siguientes elementos:
•Momento procesal: Durante el proceso electoral federal y exclusivamente en
la etapa de resultados y de declaraciones de validez,
•Acto combatido: Las determinaciones de las autoridades electorales fede­
rales que violen normas constitucionales o legales relativas a las elecciones
de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, senadores y diputados.15
Por otra parte, en términos puramente del sufragio, puede establecerse la siguiente clasificación:
a)En la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos:
•Resultados consignados en las actas de cómputo distrital respectivas,
•Nulidad de la votación recibida en una o varias casillas,
•Error aritmético, y
•Nulidad de toda la elección.
b)En la elección de diputados por el principio de mayoría relativa:
•Resultados consignados en las actas de cómputo distrital,
•Declaraciones de validez de las elecciones,
•Otorgamiento de las Constancias de Mayoría y Validez,
Artículo 49
1. Durante el proceso electoral federal y exclusivamente en la etapa de resultados y de declaraciones de validez, el juicio
de inconformidad procederá para impugnar las determinaciones de las autoridades electorales federales que violen normas
constitucionales o legales relativas a las elecciones de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, senadores y diputados,
en los términos señalados por el presente ordenamiento.
15 Temas de Derecho
Procesal Electoral
301
•Nulidad de la votación recibida en una o varias casillas,
•Nulidad de la elección,
•Otorgamiento de las Constancias de Mayoría y Validez respectivas, y
•Resultados consignados en las actas de cómputo distrital,
•Error aritmético.
c)En la elección de diputados por el principio de representación proporcional
•Resultados consignados en las actas de cómputo distrital respectivas,
•Nulidad de la votación recibida en una o varias casillas,
•Error aritmético.
d)En la elección de senadores por el principio de mayoría relativa y de asigna­
ción a la primera minoría:
•Resultados consignados en las actas de cómputo de entidad federativa,
•Declaraciones de validez de las elecciones,
•Otorgamiento de las Constancias de Mayoría y Validez o de Asignación
de primera minoría,
•Nulidad de la votación recibida en una o varias casillas,
•Nulidad de la elección,
•Otorgamiento de las Constancias de Mayoría y Validez o de Asignación
de primera minoría respectivas,
•Resultados consignados en las actas de cómputo de entidad federativa,
•Error aritmético.
e)En la elección de senadores por el principio de representación proporcional
•Resultados consignados en las actas de cómputo de entidad federativa,
•Nulidad de la votación recibida en una o varias casillas,
•Error aritmético.16
Artículo 50
1. Son actos impugnables a través del juicio de inconformidad, en los términos del Código Federal de Instituciones y Pro­
cedimientos Electorales y la presente ley, los siguientes:
16 302
Temas de Derecho
Procesal Electoral
El recurso de reconsideración le corresponde exclusivamente a
los partidos políticos y los candidatos; pues procede para combatir las
sentencias de fondo dictadas por las Salas Regionales en los juicios de
inconformidad que se hayan promovido en contra de los resultados de las
elecciones de diputados y de senadores, y las asignaciones por el principio
de representación proporcional que respecto de dichas elecciones realice
el Consejo General del Instituto Federal Electoral; es decir, excede el
campo de los derechos constitucionales de los ciudadanos para entrar
en el campo de los intereses y derechos de las organizaciones políticas;
por otra parte, se trata de procedimientos que no se dirigen a la legalidad de la elección sino a la distribución de las cuotas de poder tanto
en el ejecutivo como en el legislativo; dicho de otro modo, resuelve los
conflictos de fondo en términos de las relaciones políticas establecidas
por la elección.
a) En la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos:
I. Los resultados consignados en las actas de cómputo distrital respectivas, por nulidad de la votación recibida en una o
varias casillas o por error aritmético, y
II.Por nulidad de toda la elección.
b) En la elección de diputados por el principio de mayoría relativa:
I. Los resultados consignados en las actas de cómputo distrital, las declaraciones de validez de las elecciones y el otorga­
miento de las Constancias de Mayoría y Validez respectivas, por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas o
por nulidad de la elección;
II. Las determinaciones sobre el otorgamiento de las Constancias de Mayoría y Validez respectivas; y
III. Los resultados consignados en las actas de cómputo distrital, por error aritmético.
c) En la elección de diputados por el principio de representación proporcional, los resultados consignados en las actas de
cómputo distrital respectivas:
I. Por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas; o
II. Por error aritmético.
d) En la elección de senadores por el principio de mayoría relativa y de asignación a la primera minoría:
I. Los resultados consignados en las actas de cómputo de entidad federativa, las declaraciones de validez de las elecciones
y el otorgamiento de las Constancias de Mayoría y Validez o de Asignación de primera minoría respectivas, por nulidad de
la votación recibida en una o varias casillas o por nulidad de la elección;
II. Las determinaciones sobre el otorgamiento de las Constancias de Mayoría y Validez o de Asignación de primera minoría
respectivas; y
III. Los resultados consignados en las actas de cómputo de entidad federativa, por error aritmético.
En la elección de senadores por el principio de representación proporcional, los resultados consignados en las actas de
cómputo de entidad federativa respectivas:
I. Por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas; o
II. Por error aritmético.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
303
La diferencia es, desde luego, más clara, si la entendemos en los
tér­mi­nos que lo hace Hernández, respecto de los procedimientos en
que se ven inmiscuidos los derechos ciudadanos: “Resulta ilustrati­vo que
la propia Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, sustente que la protección de tal medio de impugnación
debe ampliarse a las violaciones a otros derechos fundamentales que
guarden una connotación electoral”, lo que no sucede en términos del
artículo 61 de la Ley.17
El juicio de protección de los derechos político-electorales es un medio
de impugnación con el que cuentan los ciudadanos para comba­tir presuntas violaciones a sus derechos de votar y ser votado en las elecciones
populares, de asociarse individual y libremente para tomar parte en
forma pacífica en los asuntos políticos del país. Fernando Ojesto, consi­
dera como naturaleza de este juicio, la siguiente:
Corresponde a los medios de impugnación extraordinaria, en contra­
posición de los denominados ordinarios, pues sólo resulta admisible
cuando, una vez agotados los medios ordinarios sean insuficientes para
subsanar las infracciones de que adolezcan los actos combatidos, por
lo que se impone como requisito de procedibilidad la carga de agotar
previamente todas las instancias previas y realizado las gestiones necesarias para estar en condiciones de ejercer el derecho político-electoral
presuntamente violado, en la forma y plazos que las leyes respectivas
establezcan para tal efecto.18
En efecto, la propia naturaleza así indicada, deriva en que se trate
de un juicio en que, por regla general no ha lugar a la representación y
17
Artículo 61.
1. El recurso de reconsideración sólo procederá para impugnar las sentencias de fondo dictadas por las Salas Regionales en
los casos siguientes:
a) En juicios de inconformidad que se hayan promovido en contra de los resultados de las elecciones de diputados y senadores,
así como las asignaciones por el principio de representación proporcional que respecto de dichas elecciones realice el Consejo
General del Instituto, siempre y cuando se cumplan los presupuestos y requisitos establecidos en este ordenamiento, y
b) En los demás medios de impugnación de la competencia de las Salas Regionales, cuando hayan determinado la no
aplicación de una ley electoral por considerarla contraria a la Constitución.
18 Ojesto Martínez Porcayo, José Fernando, Juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano,
Instituto de Investigaciones jurídicas. unam. México. página 225.
http://www.bibliojuridica.org/libros/1/347/16.pdf
304
Temas de Derecho
Procesal Electoral
que, en idénticos términos que el Juicio de Amparo, requiere del agotamiento de instancias previas, esto es, se convierte en la definición final
de la protección de los derechos ciudadanos.19
Como una visión en espejo del juicio anterior, el juicio de revisión
constitucional electoral es el medio de impugnación con el que cuentan
los partidos políticos para garantizar la constitucionalidad de los actos
y resoluciones de las autoridades estatales dictados durante la organización, calificación y resolución de impugnaciones, en las elecciones de
Gobernadores; Jefe de Gobierno del df; Diputados locales; Diputados
a la Asamblea Legislativa del df; Autoridades Municipales, y Delegacionales del Distrito Federal.20
Conclusiones
En materia electoral, la Constitución ordena el establecimiento de un
Sistema de Medios de Impugnación de los que conocerán el Instituto
Artículo 79
1. El juicio para la protección de los derechos político-electorales, sólo procederá cuando el ciudadano por sí mismo y en
forma individual o a través de sus representantes legales, haga valer presuntas violaciones a sus derechos de votar y ser
votado en las elecciones populares, de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos
políticos y de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos. En el supuesto previsto en el inciso e) del párrafo 1 del
siguiente artículo, la demanda deberá presentarse por conducto de quien ostente la representación legítima de la organización
o agrupación política agraviada.
2. Asimismo, resultará procedente para impugnar los actos y resoluciones por quien teniendo interés jurídico, considere que
indebidamente se afecta su derecho para integrar las autoridades electorales de las entidades federativas.
20
Artículo 86
1. El juicio de revisión constitucional electoral sólo procederá para impugnar actos o resoluciones de las autoridades compe­
tentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios locales o resolver las controversias que surjan durante
los mismos, siempre y cuando se cumplan los requisitos siguientes:
a) Que sean definitivos y firmes;
b) Que violen algún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
c) Que la violación reclamada pueda resultar determinante para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado
final de las elecciones;
d) Que la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales;
e) Que la reparación solicitada sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la
instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos; y
f) Que se hayan agotado en tiempo y forma todas las instancias previas establecidas por las leyes, para combatir los actos
o resoluciones electorales en virtud de los cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado.
2. El incumplimiento de cualquiera de los requisitos señalados en este artículo tendrá como consecuencia el desechamiento
de plano del medio de impugnación respectivo.
19 Temas de Derecho
Procesal Electoral
305
Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El propósito de dicho sistema es dar definitividad a las distintas
etapas del proceso electoral y garantizar que los actos y resoluciones
electorales para sujetarse invariablemente al principio de constitucionalidad y legalidad.
Con el objeto de fortalecer la administración de justicia electoral, los
sistemas contenciosos electorales tienden a establecer diversas “garantías
orgánicas, judiciales o jurisdiccionales”, conformadas por medidas constitucionales y legales para lograr la autonomía funcional y la efectividad
y eficiencia de los órganos encargados de impartir la justicia electoral,
así como la independencia e imparcialidad de sus miembros frente a
los demás órganos del poder público y los propios partidos políticos,
a fin de estar en aptitud de resolver en sus méritos, de manera objetiva
e imparcial, los casos litigiosos que se les presenten.
Debe entenderse que los medios de impugnación no son sino la garan­
tía de que los derechos consagrados por un sistema que aspira a la formación y afectación de la voluntad general por medios democráticos,
cumplan su cometido; pero que no son el alma de la vida democrática.
Una agenda de reflexión democrática, debe incluir la maduración de la
democracia como un espacio ciudadano; es decir, un espacio de participación en el que los ciudadanos desde luego, cuenten con instituciones
electorales imparciales, equitativas y transparentes, cuyos votos sean
rigurosamente contados pero también, que dispongan de los elementos
que permitan corregir las disfunciones y errores del propio sistema, que
se constituya como un ámbito de participación en la formación de la
voluntad política, que muestren influencia real en la toma de decisiones y,
a partir, de este principio puedan llamar a cuentas a sus representantes
y considerar la continuidad de las políticas y los funcionarios. Dicho de
otro modo, un espacio ciudadano democrático, parte de la diferencia
básica entre la administración pública, las políticas de Estado y el oficio
de la coyuntura política; del derecho electoral sustantivo y adjetivo con
claridad e indepenencia; los ciudadanos deben disponer de medios sufi­
306
Temas de Derecho
Procesal Electoral
cientes, electorales y supra electorales, para hacer valer su influencia
sin necesidad de pasar por el filtro de los partidos políticos; visto así, la
política partidista resulta fundamental en la competencia democrática
por el ejercicio del poder, pero no es el único medio de lograr consensos
y tomar decisiones.
Un saldo actualizado de la tarea de los órganos de la administración democrática en México puede arrojar una evaluación positiva,
pero como ciudadanos debemos insistir en que la única solución a los
proble­mas políticos, es la conservación del Estado de Derecho y en ello,
los medios de impugnación electoral tienen un lugar central; ninguna
democracia en el mundo se ha sostenido al margen de la Ley; ningu­na jus­
t­icia es verdadera cuando es ilegal.
Nuestro sistema electoral debe todavía perfeccionarse en temas como
el financiamiento y la fiscalización de los partidos; el redimensionamiento
del poder legislativo, el poder y eficacia de los partidos y la ciudadaniza­
ción de la vida política son algunos de los temas fundamentales que habrán
de resolverse pronto; de cualquier manera, como lo hemos demostrado
en estas décadas, también los ciudadanos sabemos arreglarlo de acuer­
do con nuestros mecanismos sociales y con el poder de nuestra presencia
y de nuestra voz; podemos decir, que en términos de los medios de impugnación, hemos hecho una tarea digna de reconocimiento.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
307
Plenitud de Jurisdicción
Medio para garantizar una
justicia pronta y expedita en
materia electoral1
Ma. Macarita Elizondo G asperín2
Sumario: 1. Introducción; 2. Necesidad de una justicia pronta y expedita
en materia electoral; 3. Presupuestos; 4. Principios que rigen la figura
procesal en estudio; 5. Causas recurrentes por las que se ejerce la plenitud de jurisdicción en materia electoral; 6. ¿Debe ejercerse la plenitud de
jurisdicción en los recursos de apelación?; 7. Procedimientos Especiales
Sancionadores y la definitividad de las resoluciones; y 8. Conclusión.
La Constitución como Ley Suprema prevé que la administración de
justicia debe ser no sólo pronta, sino expedida. Habría que reflexionar
hasta dónde los reenvíos de la superioridad en los asuntos concretos, se
contraponen al principio de justicia expedita.
Agradezco la siempre atinada intervención y propuestas de la Licenciada Sonia Pérez Pérez.
Doctora en Derecho con mención honorífica y medalla al mérito universitario “Gabino Barreda” por la unam. Especialista
en Justicia Constitucional. Cuenta con más de 20 años de experiencia en derecho electoral y jurisprudencial. Plazo en el
que igualmente ha sido investigadora y académica universitaria con diversos reconocimientos y distinciones por su alto
desempeño. Autora de varios libros y numerosos artículos de investigación sobre cuestiones constitucionales y de justicia
electoral. Miembro de número de la Asociación Internacional de Derecho Procesal, y del Instituto Iberoamericano de Derecho
Procesal. Fue Juez y Magistrada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación designada por el Senado de la
República a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y a partir de 2008 es Consejera Electoral del Instituto
Federal Electoral, designada por la Cámara de Diputados. (macarita@prodigy.net.mx)
1 2
309
El ejercicio de la plenitud de jurisdicción es un tema relevante en la
administración de justicia.
En materia electoral, encontramos como premisa que la interposi­
ción de los medios de impugnación (tanto los constitucionales como los
legales) no produce efectos suspensivos, ni de la resolución, ni del acto
impugnado, de ahí que el modelo de justicia electoral está basado primordialmente en plazos cortos y perentorios:
1.En la interposición de los recursos;
2.En la sustanciación de los mismos; y
3.En el dictado de resoluciones definitivas que pongan fin a la controversia.
La jurisdicción plena es aquella que ejerce el órgano que conoce de
la causa o procedimiento de manera integral y definitiva, lo que significa
que éste tiene facultades para conocer de una causa y confirmar, revocar,
anular o bien declarar insubsistente el acto o resolución impugnado, y
posteriormente también para tramitar, estudiar las pretensiones de las
partes, dictar fallos al respecto y ejecutarlos.
Por lo tanto, la plenitud de jurisdicción implica que los órganos juris­
diccionales de segunda instancia que conocen de una causa o proce­di­mien­to
pueden resolver los asuntos que se les plantean tomando deter­mi­naciones
de fondo sobre todas las cuestiones controvertidas que se presentan ante
ellos y no simplemente devolviéndolos, a través del reenvío a la autoridad
responsable, después de declarar insubsistentes, revocar o anular sus actos,
salvo cuando con la devolución se satisfaga totalmente la pretensión
principal.
El fundamento para el ejercicio de la plenitud jurisdiccional lo encon­
tramos en el artículo 17 constitucional, el cual reconoce el derecho a una
justicia pronta y expedita. Cabe mencionar que desde la Constitución
de 1857 existía el citado artículo en el cual enunciaba que “Los tribunales estarán siempre expeditos para impartir justicia”. Por su parte
la Constitución vigente precisa, en dicho numeral, que toda persona
tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán
310
Temas de Derecho
Procesal Electoral
expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes,
emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.
Recordemos por su parte que en el artículo 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, también existe disposición expre­
sa a la protección judicial. 3
El derecho constitucional de acceder a la justicia a través de recursos que sean eficaces y efectivos implica que realmente se haga posible
el respeto y reparación sencilla y rápida al justiciable. Así, tal como ha
precisado la Suprema Corte de Justicia, aquellos órganos que tienen a
su cargo funciones jurisdiccionales deben tratar de suprimir, en todo
momento, prácticas que tiendan a denegar o delimitar el referido derecho de acceso a la justicia.4
En la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Mate­
ria Electoral, en el apartado relativo a las reglas comunes aplicables a los
medios de impugnación, encontramos la disposición donde está prevista
la facultad del Tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación
(tepjf) para actuar en plenitud de jurisdicción. El artículo 6, párrafo
tercero de la citada ley precisa:
“El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
conforme a las disposi­ciones del presente ordenamiento, resolverá los asuntos de su competencia con plena jurisdicción.”
En este estudio se abordarán los principios y presupuestos que considero rigen la figura jurídica en materia electoral denominada plenitud
3
“Artículo 25. Protección Judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso
efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que
actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.2. Los Estados partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad com­
petente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a
desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda
decisión en que se haya estimado procedente el recurso.”
4
Acceso a la Justicia. La improcedencia de la vía elegida por el accionante, debido a la incompetencia del Órgano Jurisdiccional instado, no debe trascender en denegar una solución judicial efectiva. Novena Época. Registro: 165121. Instancia:
Tribunales Colegiados de Circuito. Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXXI, Marzo de
2010. Materia(s): Administrativa. Tesis: I.4o.A.705 A. Página: 2853. Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Primer Circuito.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
311
de jurisdicción, lo anterior como consecuencia del estudio de casos
concretos que han sido del conocimiento del Instituto Federal Electoral
(ife) y del tepjf.
Necesidad de una justicia pronta y
expedita en materia electoral
El Derecho Procesal Electoral, por su propia naturaleza, debe observar el
principio de celeridad porque regula en su mayoría aspectos relacionados
con las elecciones, cuya periodicidad se encuentra prevista expresamente
en la propia Constitución y diversas disposiciones normativas, por lo
que al presentarse una controversia las autoridades electorales deben
actuar de manera pronta, completa y eficaz.
Como hemos mencionado, en la actividad jurisdiccional se debe
observar el principio de impartición de una justicia pronta y expedita,
y la materia electoral no es una excepción.
De hecho, así lo confirma la tesis relevante sostenida por la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de
rubro Plenitud de Jurisdicción. Cómo opera en impugnación de actos administrativos
electorales, 5 señala que la finalidad perseguida por el artículo 6º, apartado
3, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral, al establecer que la resolución de controversias debe hacerse
con plenitud de jurisdicción, estriba en conseguir resultados definitivos en el
menor tiempo posible, de modo que la sentencia debe otorgar una reparación total e
inmediata, mediante la sustitución a la autoridad responsable en lo que ésta debió
hacer en el acto o resolución materia de la impugnación, para reparar directamente la
infracción cometida.
Con el fin de que la justicia se administre de forma pronta y expedita,
los órganos jurisdiccionales de segunda y ulterior instancia deben resolver
los asuntos de su competencia con plenitud de jurisdicción cuando estén
5
Tesis relevante consultable a fojas 778 y siguiente, de la “Compilación Oficial –Jurisprudencia y Tesis Relevantes– 19972005”, bajo la clave S3EL 019/2003 y con el rubro “Plenitud de jurisdicción. Cómo opera en impugnación de actos
administrativos electorales”.
312
Temas de Derecho
Procesal Electoral
legalmente facultados para ello. Lo anterior implica que estos órganos
sustituyen a la autoridad electoral que emitió el acto reclamado, del cual se
pide se confirmen, revoquen o modifiquen sus efectos, resolviendo de forma
definitiva el fondo del asunto en el sentido en que debió hacerlo la autori­dad
responsable. De esta forma se evita la lesión de bienes jurídicos tutelados
ante la dilación que podría producirse con el reenvío de los autos a la
responsable, a fin de que ésta dicte otra resolución cumpliendo con las
directrices establecidas por el órgano jurisdiccional.
La plenitud de jurisdicción es una de las principales características
de los órganos judiciales terminales, de ahí que a sus fallos se les dote de
los elementos de inatacabilidad procesal. Si la propia Sala Superior del
tepjf ha sostenido lo anterior para los tribunales electorales locales, con
mayor razón debe operar para las Salas del tepjf, dado que ha sostenido que “…los tribunales electorales locales tienen plena facultad para
examinar todas las cuestiones que omitieron resolver las autoridades
responsables, atendiendo al principio de plenitud de jurisdicción de que
se encuentran investidos. Por lo (que) se hace evidente que estos organismos jurisdiccionales gozan de plena jurisdicción, dada la facultad que la
legislación constitucional y electoral les reconocen, para conocer el fondo
de las controversias que se juzguen y, en su caso, revocar, confirmar o
modificar los actos en análisis”6 y ello no le es ajeno al actuar del tepjf.
Existe un sistema jurídico dual y confrontado:
1.Por un lado tenemos la exacta aplicación de la ley para quienes son sancio­
nados (por el ife), dado que los principios contenidos y desarrollados por
el derecho penal, le son aplicables mutatis mutandis, al derecho adminis­
trativo sancionador, porque ambos son manifestaciones del ius puniendi
del Esta­do y tienen como finalidad inmediata y directa reprimir el injusto
Plenitud de Jurisdicción. Los Tribunales Electorales Uniinstanciales gozan de esta facultad (Legislación del Estado de
Colima). Tesis LVII/2001. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento
5, Año 2002, páginas 117 y 118
6 Temas de Derecho
Procesal Electoral
313
(considerado éste en sentido amplio) para disuadir y evitar su proliferación
y comisión futura7; y
2.Por otro lado este esquema de la exacta aplicación de la ley en el actuar de
la autoridad administrativa se enfrenta a uno diametralmente opuesto en el
actuar de la autoridad revisora de sus actos, porque es compatible con un
esquema de suplencia de la deficiencia de la queja, de interpretación confor­
me y hasta de integración de la norma para quien revisa la sanción (tepjf).
Ello ha creado entre ambas instancias un auténtico círculo de “reenvíos” o
“resoluciones para efectos”.
La autoridad jurisdiccional debe ejercer la plenitud de jurisdicción
con el fin de ser congruente con la naturaleza de algunos procedimientos.
Recordemos que por disposición de la ley, los recursos de apelación (que
son los que proceden contra resoluciones dictadas a los procedimientos
especiales sancionadores emitidas por el Consejo General) forman parte
de los controles constitucionales del sistema de justicia y no son de mera
legalidad. Lo anterior según el artículo 3, párrafo segundo, inciso b)
de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral (lgsmime). El recurso de apelación es el medio de defensa con
mayor extensión en la materia objeto de impugnación y con mayor
número de sujetos legitimados para interponerlo.
Para reparar la violación constitucional que se hubiere cometido,
y en ejercicio de la facultad conferida en el artículo 6o, párrafo 3, de
dicha lgsmime, el tepjf al resolver con plenitud de jurisdicción los asuntos sometidos a su decisión, asume la responsabilidad de sustanciar los
medios de impugnación cuando –del análisis de los preceptos aplicables
al trámite y sustanciación de los medios de impugnación proceden­­
tes ante su Sala Superior– se advierta que de ordenarse el reenvío haga
Véase: Derecho Administrativo Sancionador Electoral. Le son aplicables los principios del ius puniendi desarrollados por
el derecho penal. Tesis XLV/2002. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
Suplemento 6, Año 2003, páginas 121 y 122.
Véase: Analogía y mayoría de razón. Alcances en el Procedimiento Administrativo Sancionador Electoral. Tesis XLV/2001.
Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 5, Año 2002, página 31
7
314
Temas de Derecho
Procesal Electoral
nugatorio el estricto cumplimiento de la norma fundamental en cuanto
a la expedites en la impartición de justicia en la vía constitucional para
resolver en definitiva.8
Tan es así que lo anterior es compatible con el modelo previsto por
el legislador sobre tiempos muy cortos para la reparación de las transgresiones a la ley que hacen indispensable la acción rápida, inmediata
y eficaz de la autoridad judicial para dilucidar la materia sustancial del
acto cuestionado y la debida continuidad del proceso electoral.
Presupuestos
Primer presupuesto
Es una autoridad de segunda instancia quien ejerce la plenitud de jurisdic­ción.
La jurisdicción implica que una autoridad tiene atribuciones para resolver una controversia que es sometida a su conocimiento. La autoridad
que conoce de un recurso lo resuelve y así ejerce sus atribuciones, al
revocar el acto impugnado ordinariamente lo reenvia al a quo (juez o
autoridad de la causa primaria) pues es quien originalmente tiene las
atribuciones para emitir un nuevo acto.
Sin embargo, cuando la ley lo autoriza, el Ad quem se apropia de la
jurisdicción y resuelve en definitiva el asunto para evitar que nuevamente
se vuelva a impugnar el acto que emita la autoridad responsable y eso
demerite una impartición pronta y expedita para el justiciable.
Segundo presupuesto
La autoridad que ejerza la plenitud de jurisdicción debe resolver en definitiva el fondo del asunto.
Reenvío. No debe decretarse cuando con ello se imposibilita la reparación Material de la Violación Alegada. Tesis
XXVI/2000. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 4, Año
2001, página 53.
8 Temas de Derecho
Procesal Electoral
315
La autoridad electoral debe tener en cuenta que al asumir la plenitud de jurisdicción resolverá de forma definitiva el fondo del asunto en
el sentido en que debió hacerlo la autoridad responsable. Lo anterior
es así porque lo que se desea evitar, entre otras cosas, son los efectos
nocivos o perjudiciales, que puede traer al impugnante, la demora en
la resolución del asunto.
La plena jurisdicción implica que el tribunal de que se trate, debe
resolver el litigio en su totalidad, y no concretarse a anular, revocar o
dejar insubsistente de cualquier modo el acto o resolución combatido,
para devolverlo a la responsable, a menos que la pretensión principal
se concrete y satisfaga totalmente de ese modo.
Veremos a continuación algunos casos en donde el ejercicio de la
plenitud de jurisdicción se efectuó por ser necesario para resolver en
definitiva y crear certeza en los asuntos de la competencia de la Sala
Superior.
Un ejemplo que ilustra lo anterior es el siguiente: A un ciudadano
actor no le fue notificada la pretensión de su partido postulante, de
cancelar su registro a fin de sustituirlo por otro candidato, menos aún
se le otorgó la posibilidad de defender su interés legítimo como titular
del derecho subjetivo público de ser votado.
Al resolver el asunto, la Sala Superior ejerció la plenitud de jurisdicción, tomando en consideración el corto tiempo que existía entre la
fecha de la resolución y la fecha en que tendrián verificativo las elecciones estatales, ya que consideró que reenviar el asunto traería como
consecuencia que se tuviera que emitir una nueva resolución respecto
de lo expuesto por el ciudadano actor, cuyo registro como candidato a
diputado suplente fue cancelado, y sustituido por otro candidato, lo que
podría ser nuevamente objeto de otra cadena impugnativa, con la que
se podría recortar más aún el tiempo útil en relación con el día señalado
para la celebración de las elecciones, e incluso rebasar la fecha que se
encontraba muy próxima, situación que produciría incertidumbre tanto en
el Partido postulante, como en el electorado, por no estar determinado
316
Temas de Derecho
Procesal Electoral
quién ocuparía definitivamente el lugar sobre el que versaba la referida
sustitución.9
Otro ejemplo también lo encontramos en un juicio ciudadano donde
la controversia versó sobre el monto de financiamiento público que,
en su caso, recibiría el partido político actor en el proceso electoral de
cierta entidad federativa, sin embargo, al momento de resolver el medio
de impugnación, el proceso electoral ya se encontraba en la etapa de
preparación de la jornada electoral.
Para la Sala Superior fue evidente que se debía dictar con prontitud
una resolución que pusiera fin a la controversia planteada, en razón de
las eventuales consecuencias que podrían generar la falta de ministración
de recursos, lo que indiscutiblemente podría alterar sustancialmente las
condiciones legales y materiales de la contienda, en atención a que el
financiamiento público es un elemento esencial para la realización del
conjunto de actividades que deben llevar a cabo los partidos políticos.
Por lo anterior, estudió el medio de impugnación en plenitud de jurisdicción.10
Tercer presupuesto
Debe estar substanciado el procedimiento en todas sus etapas
y ya en condiciones de dictar resolución.
Un presupuesto que debemos tener en cuenta es que la autoridad que
ejerce la plenitud de jurisdicción resuelve el fondo del asunto pero para
que ello ocurra, es necesario que se encuentre substanciado en todas sus
etapas, es decir, la plena jurisdicción no tiene el efecto de que las Salas del
tepjf, en todos los casos y sin distinción alguna, lleven a cabo los actos y
9 Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del ciudadano. Expediente: sup-jdc-110/2001. Actor: Fernan­
do Maximino Román Trejo. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Chiapas. Magistrado
ponente: José Luis de la Peza. Fecha de la sesión: Seis de octubre de dos mil uno.
10 Juicio de Revisión Constitucional Electoral. Expediente: sup-jrc-163/2008. Actor: Convergencia. Autoridad responsable:
Sala de Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de San Luis Potosí. Magistrado ponente: José
Alejandro Luna Ramos. Secretarios: Jorge Enrique Mata Gómez, Enrique Martell Chávez y Rubén Jesús Lara Patrón. Fecha
de la sesión: Veintiocho de enero de dos mil nueve.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
317
procedimientos que le son propios a las autoridades electorales locales,
sino que su intervención consistirá, exclusivamente, en la aplicación del
derecho al acto o resolución proveniente de aquellas, que en caso de
no realizarse podría dar lugar a que una posible afectación de derechos
se torne de imposible reparación, por los propios tiempos electorales.
Así, por regla general no se ejerce la plenitud de jurisdicción cuando
se trata de violaciones procesales, como ejemplo, que falte de emplazarse
a alguno de los denunciados o demandados porque en ese caso se estaría
violando su garantía de audiencia.
La excepción radica en que los actos que deban llevarse a cabo sean
cuestiones materiales de realización accesible, cuando sea indispensable
la acción rápida inmediata y eficaz, a fin de que pueda cumplirse con el
principio de impartición de justicia pronta y expedita.
En este sentido, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación11 ha señalado que:
“[…] como ocurre en todos los casos donde opera la plena jurisdicción, de los
que es prototipo el recurso de apelación de los juicios civiles y penales, existen
deficiencias que atañen a partes sustanciales de la instrucción, que al ser de­
claradas inválidas obligan a decretar la reposición del procedimiento, algunas
veces desde su origen. En estos casos, sí se tiene que ocurrir al reenvío, a fin
de que el órgano competente integre y resuelva el procedimiento respectivo,
sin que corresponda al revisor avocarse a la sustanciación del procedimiento.
Conforme a lo anterior, la plenitud de jurisdicción respecto de actos administra­
tivos electorales, debe operar, en principio, cuando las irregularidades alegadas
consistan exclusivamente en infracciones a la ley invocada, pero no cuando
falten actividades materiales que por disposición de la ley corresponden al ór­
gano o ente que emitió el acto impugnado, en razón de que en la mayoría de
los casos, éstos son los que cuentan con los elementos y condiciones de mayor
adecuación para realizarlos, así como con los recursos humanos, técnicos y
Tesis relevante consultable a fojas 778 y siguiente, de la “Compilación Oficial –Jurisprudencia y Tesis Relevantes– 19972005”, bajo la clave S3EL 019/2003 y con el rubro “Plenitud de jurisdicción. Cómo opera en impugnación de actos
administrativos electorales”.
11 318
Temas de Derecho
Procesal Electoral
financieros necesarios que se deben emplear para su desempeño, a menos de
que se trate de cuestiones materiales de realización relativamente accesible, por
las actividades que comprenden y por el tiempo que se requiere para llevarlas
a cabo, e inclusive en estos casos sólo se justifica la sustitución, cuando exista
el apremio de los tiempos electorales, que haga indispensable la acción rápida,
inmediata y eficaz para dilucidar la materia sustancial del acto cuestionado, y
no dejarlo sin materia o reducir al mínimo sus efectos reales…”
Cuarto presupuesto
No debe estar previsto en la legislación el reenvío.
Ya hemos mencionado que la plenitud de jurisdicción la ejerce el juez
de una ulterior instancia, generalmente, cuando no existe el reenvío, de
manera expresa en la legislación. Al respecto, es importante tener en
cuenta lo siguiente:
•En el sistema procesal en que no existe reenvío, el Tribunal de apelación debe
examinar y resolver, con plenitud de jurisdicción, las cuestiones indebidamente
omitidas en la sentencia apelada, reclamadas en los agravios, sin limitarse a
ordenar al inferior que las subsane, porque debe corregirlas por sí mismo.12
•No existiendo reenvío, no puede el tribunal de alzada devolver las actuaciones
para que el a quo llene las omisiones en las que hubiese incurrido.13
El artículo 47, párrafo 1 de la lgsmime determina que las sentencias
de fondo que recaigan al recurso de apelación tendrán como efecto confirmar, modificar o revocar el acto o resolución impugnado; es decir, no
se prevé expresamente que la autoridad jurisdiccional pueda remitir el
12
Apelacion, Facultades del Tribunal de. Octava Época. Registro: 208192. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito.
Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. XV-II, Febrero de 1995. Materia(s): Civil. Tesis: VI.2o.562 C
Página: 223. Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito
13
Apelacion, falta de reenvio en la. Séptima Época. Registro: 241390. Instancia: Tercera Sala. Tesis Aislada. Fuente: Sema­
nario Judicial de la Federación. 80 Cuarta Parte. Materia(s): Civil. Tesis: Página: 14. Genealogía: Apéndice 1917-1985,
Cuarta Parte, Tercera Sala, tesis relacionada con la jurisprudencia 41, página 109.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
319
asunto a la autoridad responsable para que ésta vuelva a dictar una nueva
resolución y sí por el contrario está prevista la facultad de reparar la
violación reclamada, máxime si en esta materia electoral, dicho recurso
está catalogado, como ya se dijo, dentro de los que el legislador consideró como controles de constitucionalidad y no sólo de mera legalidad.
Quinto presupuesto
Competencia de la autoridad responsable
Este principio se sustenta en la idea de que no se puede ejercer una plena
jurisdicción si la autoridad que emitió el acto impugnado carece de la
misma o es incompetente.
La plenitud de jurisdicción sólo puede operar frente a actos desplegados por una autoridad que haya actuado de acuerdo con las facultades
que le otorga la ley o la Constitución. Esto significa que la sustitución que
hace la autoridad jurisdiccional del órgano que emitió el acto impugnado
no puede realizarse frente a la actuación de una autoridad incompetente, pues de ser así, el órgano jurisdiccional que actuará en plenitud
de jurisdicción estaría ejerciendo esta facultad sin que la autoridad que
legalmente es competente pudiera actuar o pronunciarse.14
Principios que rigen
la figura procesal en estudio
Principio del ejercicio oficioso de la plenitud de jurisdicción.
La autoridad debe ejercer la plenitud de jurisdicción ante la necesidad
de cumplir con una justicia pronta y expedita, aún cuando no haya sido
solicitado por las partes.
Plenitud de Jurisdicción. No opera respecto de actos emitidos por autoridad incompetente. C-131/2001v. Juicio de revisión
constitucional electoral. sup-jrc-008/2001. Partido Verde Ecologista de México. 26 de febrero de 2001. Unanimidad de
votos. Magistrado ponente: José Luis de la Peza. Secretario: José Alfredo García Solís, página 31 y 32.
14 320
Temas de Derecho
Procesal Electoral
La autoridad jurisdiccional electoral tiene la facultad de ejercer la
plenitud de jurisdicción de oficio, es decir, el actor no tiene por qué
solicitarla, pues aún cuando no se solicite por ninguna de las partes,
dadas las circunstancias del caso, la autoridad debe resolver de manera
definitiva en plena jurisdicción.
Los números son contundentes: Entre 1997 y 2008, de doscientos
asuntos en los cuales se ejerció la plenitud de jurisdicción por parte del
tepjf, en 165 casos las partes no solicitaron a la Sala Superior estudiar en
plenitud de jurisdicción el fondo del asunto y sólo en 35 si lo solicitaron.
A continuación se citan los números de expedientes en los que la
Sala Superior del tepjf resolvió ejerciendo la plenitud de jurisdicción
con independencia de que no existiera solicitud de parte para ello.
Numeralia de los 165 asuntos en donde no se solicitó el estudio de
la Sala Superior en plenitud de jurisdicción
Año
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Número de medios de
impugnación
23
37
18
23
11
6
0
6
15
7
8
11
Total: 165
Temas de Derecho
Procesal Electoral
321
1997
Total: 22
sup-jrc-042/97
sup-jrc-043/97
sup-jrc-048/97
sup-jrc-063/97
sup-jrc-076/97
sup-jrc-090/97
sup-jrc-091/97
sup-jrc-093/97
sup-jrc-096/97
Juicios de revisión
constitucional
sup-jrc-104/97 y acum.
sup-jrc-111/97
sup-jrc-120/97
sup-jrc-131/97
sup-jrc-134/97
sup-jrc-135/97
sup-jrc-137/97
sup-jrc-142/97
sup-jrc-170/97
sup-jrc-172/97
sup-jrc-174/97
sup-jrc-197/97 y acum.
sup-jrc-198/97
Recursos de
reconsideración
Juicios de revisión
constitucional
322
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Total: 1
sup-jrc-034/97
1998
Total: 36
sup-jrc-013/98
sup-jrc-023/98
sup-jrc-024/98
sup-jrc-034/98
sup-jrc-054/98
sup-jrc-056/98
sup-jrc-062/98
sup-jrc-063/98
sup-jrc-074/98
sup-jrc-262/98
sup-jrc-114/98
(Continuación)
sup-jrc-117/98
sup-jrc-124/98
sup-jrc-132/98 y acums.
sup-jrc-136/98
sup-jrc-137/98 y acums.
sup-jrc-141/98
sup-jrc-144/98
sup-jrc-145/98
sup-jrc-151/98
sup-jrc-153/98
sup-jrc-154/98
sup-jrc-165/98
Juicios de revisión
sup-jrc-172/98
constitucional
sup-jrc-173/98
sup-jrc-184/98
sup-jrc-201/98
sup-jrc-206/98
sup-jrc-209/98
sup-jrc-212/98
sup-jrc-213/98
sup-jrc-245/98
sup-jrc-265/98
sup-jrc-266/98
sup-jrc-271/98
sup-jrc-278/98
Juicio para la
protección de
Total: 1
los derechos
sup-jdc-068/98
político-electorales
del ciudadano
Juicios de revisión
constitucional
1999
Total: 17
sup-jrc--015/99
sup-jrc--022/99
sup-jrc--035/99
sup-jrc--041/99
sup-jrc--052/99
sup-jrc--074/99
Temas de Derecho
Procesal Electoral
323
1999
(Continuación)
sup-jrc--127/99 y acums.
sup-jrc--116/99 y acum.
sup-jrc--125/99
sup-jrc--138/99
sup-jrc--163/99
Juicios de revisión
sup-jrc--166/99
constitucional
sup-jrc--232/99
sup-jrc--244/99 y acum.
sup-jrc--252/99
sup-jrc--258/99
sup-jrc--281/99
Total: 1
Recursos de apelación
sup-rap--012/99 y acums
Juicios de revisión
constitucional
324
Temas de Derecho
Procesal Electoral
2000
Total: 23
sup-jrc--010/2000
sup-jrc--016/2000
sup-jrc--058/2000
sup-jrc--063/2000
sup-jrc--064/2000
sup-jrc--074/2000
sup-jrc--164/2000
sup-jrc--171/2000
sup-jrc--178/2000
sup-jrc--190/2000
sup-jrc--194/2000
sup-jrc--204/2000
sup-jrc--206/2000 y acum.
sup-jrc--217/2000
sup-jrc--220/2000
sup-jrc--221/2000
sup-jrc--222/2000
sup-jrc--227/2000
sup-jrc--243/2000
sup-jrc--275/2000 y acum.
sup-jrc--290/2000
sup-jrc--431/2000
sup-jrc--440/2000 y acum.
2001
Total: 10
sup-jrc--010/2001
sup-jrc--053/2001
sup-jrc--119/2001
sup-jrc--136/2001
Juicios de revisión
constitucional
sup-jrc--159/2001
sup-jrc--162/2001
sup-jrc--342/2001
sup-jrc--351/2001
sup-jrc--365/2001
sup-jrc--429/2001
Juicio para la
protección de
los derechos
político-electorales del
ciudadano
Total: 1
sup-jdc-110/2001
2002
Total: 6
sup-jrc--006/2002
sup-jrc--067/2002 y acum.
Juicios de revisión
constitucional
sup-jrc--069/2002
sup-jrc--073/2002
sup-jrc--080/2002 y acum.
sup-jrc--233/2002 y acum.
Juicio para la
protección de
los derechos
político-electorales del
ciudadano
Total: 1
sup-jdc-110/2001
2004
Juicios de revisión
constitucional
Juicio para la
protección de los
derechos políticoelectorales del ciudadano
Total: 3
sup-jrc--473/2004
sup-jrc--528/2004
sup-jrc--541/2004
sup-jdc-156/2004
sup-jdc-128/2004
sup-jdc-156/2004
Temas de Derecho
Procesal Electoral
325
2005
Total: 5
sup-jrc--43/2005
sup-jrc--164/2005
Juicios de revisión
constitucional
sup-jrc--194/2005 y acum.
sup-jrc--210/2005
sup-jrc--212/2005
Total: 9
sup-jdc-134/2005
sup-jdc-206/2005
Juicio para la
protección de
los derechos
político-electorales del
ciudadano
sup-jdc-324/2005
sup-jdc-422/2005
sup-jdc-454/2005 y acum.
sup-jdc-457/2005 y acum.
sup-jdc-535/2005
sup-jdc-589/2005
sup-jdc-662/2005
Recursos de apelación
Total: 1
sup-rap--47/2005
2006
Total: 5
sup-jrc--65/2006
sup-jrc--224/2006
Juicios de revisión
constitucional
sup-jrc--436/2006
sup-jrc--437/2006
sup-jrc--438/2006
Juicio para la
protección de
los derechos
político-electorales del
ciudadano
Total: 2
sup-jdc-581/2006
sup-jdc-1118/2006
2007
Total: 3
Juicios de revisión
constitucional
sup-jrc--285/2007
sup-jrc--302/2007
sup-jrc--568/2007
326
Temas de Derecho
Procesal Electoral
(Continuación)
Total: 5
Juicio para la
sup-jdc-712/2007
protección de
sup-jdc-1103/2007
los derechos
sup-jdc-1610/2007
político-electorales del
sup-jdc-1648/2007
ciudadano
sup-jdc-2542/2007
2008
Juicios de revisión
constitucional
Total: 1
sup-jrc--25/2008
Total: 9
sup-jdc-247/2008
Juicio para la
protección de
los derechos
político-electorales del
ciudadano
sup-jdc-273/2008
sup-jdc-418/2008
sup-jdc-444/2008 y acum
sup-jdc-1126/2008
sup-jdc-2642/2008 y acum
sup-jdc-2645/2008
sup-jdc-2692/2008
sup-jdc-2693/2008
Recursos de apelación
Total: 1
sup-rap--108/2008
Sin embargo, en algunos otros casos está documentada la solicitud o
petición de parte para que el órgano judicial ejerza la facultad de resolver
el caso con plenitud de jurisdicción. Por ejemplo en el expediente suprap-27/2009 y acumulados la Sala Superior llegó a sostener lo siguiente:
“Finalmente, no pasa inadvertido para esta autoridad jurisdiccional electoral,
que el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral al rendir
su informe circunstanciado, solicita que con plenitud de jurisdicción, este ór­
gano jurisdiccional resuelva el fondo del presente asunto, pues en su opinión
se garantizaría que el procedimiento especial sancionador se resolviera a la
brevedad posible y con ello se evitaría la generación de alguna consecuencia
irreparable que llegase a afectar el proceso electoral en curso.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
327
“Al respecto, esta Sala Superior considera improcedente la petición de mérito,
en virtud que de las constancias que obran en autos no se advierte la urgencia
referida por el Secretario Ejecutivo y tampoco la autoridad responsable expone
argumentos para sustentar la necesidad de que esta instancia jurisdiccional
electoral federal asuma plenitud de jurisdicción para conocer de dicho asunto,
así como la posible afectación al proceso electoral en curso en caso contrario”
“Por lo expuesto y fundado, se
R e s u e l v e : …”
Numeralia de los 35 asuntos en donde se solicitó el estudio de la Sala
Superior en plenitud de jurisdicción
Año
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Número de medios
de impugnación
1
2
3
1
7
3
3
2
6
2
3
2
Total
328
Temas de Derecho
Procesal Electoral
1997
Juicios de revisión
constitucional
Total: 1
sup-jrc-109/97 y acum.
1998
Juicios de revisión
constitucional
Total: 2
sup-jrc-178/98
sup-jrc-191/98
1999
Total: 3
Juicios de revisión
constitucional
sup-jrc-057/99
sup-jrc-108/99 y acum.
sup-jrc-278/99
2000
Juicios de revisión
constitucional
Total: 1
sup-jrc-118/2000 y acums.
2001
Juicios de revisión
constitucional
Total: 7
sup-jrc- 081/2001
sup-jrc-096/2001
sup-jrc-104/2001
sup-jrc-107/2001
sup-jrc-115/2001
sup-jrc- 116/2001 y acum.
sup-jrc-200/2001 y acum.
2002
Juicios de revisión
constitucional
Total: 3
sup-jrc-079/2002
sup-jrc-087/2002, y acums.
sup-jrc-096/2002
2003
Juicios de revisión
constitucional
Recursos de apelación
Total: 2
sup-jrc-098/2003
sup-jrc-368/2003
Total: 1
sup-rap-104/2003
Temas de Derecho
Procesal Electoral
329
2004
Juicios de revisión
constitucional
Juicio para la protección
de los derechos políticoelectorales del ciudadano
Total: 1
sup-jrc-96/2004
sup-jdc-550/2004
2005
Total: 4
Juicios de revisión
constitucional
sup-jrc-82/2005
sup-jrc-179/2005 y acum.
sup-jrc-223/2005
sup-jrc-246/2005 y acum.
Juicio para la protección
de los derechos políticoelectorales del ciudadano
Total: 2
sup-jdc-451/2005
sup-jdc-785/2005
2006
Juicio para la protección
de los derechos políticoelectorales del ciudadano
Total: 2
sup-jdc-377/2006 y acum.
sup-jdc-497/2006 y acum.
2007
Juicios de revisión
constitucional
Total: 3
sup-jrc-428/2007
sup-jrc-463/2007
sup-jrc-494/2007 y acum.
2008
Juicios de revisión
constitucional
Recursos de apelación
330
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Total: 1
sup-jrc-67/2008 y acum.
Total: 1
sup-rap- 28/2008
Principio del respeto de los derechos procesales de las partes.
Ya se ha mencionado que, por regla general no se ejerce la plenitud de
jurisdicción cuando se trata de violaciones procesales reparables, por
ejemplo, que falte de emplazarse a alguno de los denunciados o demandados porque en ese caso se estaría violando su garantía de audiencia.
Ahora bien, la excepción radica en que los actos que deban llevarse
a cabo sean cuestiones materiales de realización accesible, cuando sea
indispensable la acción rápida, inmediata y eficaz, a fin de que pueda
cumplirse con el principio de impartición de justicia pronta y expedita
y para que el asunto quede resuelto de manera definitiva; lo anterior,
para evitar una dilación que haga jurídica o materialmente irreparable
la violación reclamada, o sea un obstáculo para resolver dentro de los
plazos legales establecidos.
Así, el caso más emblemático se presenta cuando el agravio consiste
en la falta de estudio de alguna prueba pues en este caso, la autoridad
resolutora, a efecto de evitar que se reenvíe el asunto a la responsable
únicamente para el desahogo o valoración de una prueba, ejerce la
plenitud de jurisdicción y valora la prueba o pruebas señaladas.
Este caso se presenta de forma frecuente en los juicios de revisión
constitucional, cuando se impugnan las resoluciones emitidas por los
tribunales locales, dado que los plazos para resolver son breves por la
cercanía a la fecha de la toma de protesta de los candidatos electos.
Excepcionalmente, el órgano jurisdiccional que ejerce la plenitud
solicita se lleven a cabo diligencias para mejor proveer que puedan
aportar mayores elementos de estudio.
Principio de conclusión de la cadena impugnativa.
La Real Academia de la Lengua Española define a la palabra “inmediata” como un adjetivo que refiere que algo sucede enseguida, sin
tardanza, lo que implicaría entender que el órgano jurisdiccional debe
actuar bajo esos términos.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
331
La autoridad jurisdiccional que conoce de las impugnaciones en
plenitud de jurisdicción, debe ejercer sus facultades decisorias para evitar
que las partes sigan promoviendo recursos contra resoluciones dictadas
por la autoridad responsable, como consecuencia de defectos en las de­
terminaciones que ésta emite que no son atribuibles a los potenciales
recurrentes, pero que pueden causarles afectaciones.
Lo anterior tiene su justificación si consideramos que el principio
sobre el que descansa la plenitud de jurisdicción es la impartición de
una justicia pronta y expedita que se traduce en una tutela jurisdiccional
efectiva. Es decir, si el justiciable ya ha agotado los medios de impugnación previstos en la ley y ha llegado a la última instancia que resuelve en
definitiva, sería ocioso remitir nuevamente a la autoridad responsable
para el efecto de que emita una nueva resolución que a su vez vuelva a ser
impugnada y así sucesivamente. Lo que se espera es que la plenitud de
jurisdicción sea un instrumento para que el impugnante pueda acceder
de forma eficaz a una tutela jurisdiccional que le otorgue certeza jurídica
y lo restituya en su derecho.
Principio de conservación de la materia objeto del medio de
impugnación.
El siguiente principio iría muy de la mano del principio anteriormente citado; porque si bien es cierto la autoridad judicial constitucional
asume la plenitud de jurisdicción en la mayoría de los casos porque los
tiempos son cortos y la naturaleza del derecho constitucional electoral
así los establecen, es también cierto que la autoridad asume su rol como
órgano de justicia constitucional llevando a cabo los actos necesarios
para reparar ellos mismos y sin tardanza las violaciones hechas a la esfera
jurídica del agraviado, sin la necesidad del reenvío del expediente a la
autoridad demandada.15
Expedientes identificados con las claves: sup-rap-144/98, sup-rap-125/99, sup-rap-166/99.
15 332
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Por lo anterior el máximo órgano jurisdiccional electoral goza de
facultades para no llevar a cabo un reenvió de expedientes, por la imperiosa necesidad de reparar los actos que ellos mismos han valorado
como violaciones constitucionales a la esfera jurídica de los ciudadanos
y las instituciones político-electorales, asumiendo así su plenitud de
jurisdicción.
Cabe reiterar que el Artículo 41, base VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 6, párrafo 2
de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en materia
electoral precisa que en ningún caso la interposición de los medios de
impugnación previstos en dicha ley van producir efectos suspensivos
sobre el acto o la resolución impugnado.
Así, aún cuando se interponga el medio de impugnación, se corre el
riesgo de que con el reenvío se pueda quedar sin materia. Lo anterior es
una razón más que orienta la plenitud de jurisdicción: evitar los efectos
perniciosos que podrían presentarse si no se resuelve de inmediato el
fondo del asunto.
La autoridad jurisdiccional debe actuar con plenitud de jurisdicción
cuando con un eventual reenvío se imposibilite la reparación material
de la violación alegada.16 Ello porque existen casos en los que se advier­
te que, de ordenarse el reenvío, no existiría la posibilidad de agotar las
instancias legalmente previstas, dada la estructura normativa en cuanto
a todos y cada uno de los actos procesales que deben concurrir en los
medios impugnativos y los plazos que los rigen, así como a las eventualidades que pueden presentarse, lo que implicaría la imposibilidad
material para reparar alguna transgresión que pudiese darse con la
tramitación antes de la fecha límite para resolver, haciendo nugatorio el
estricto cumplimiento de la norma fundamental en cuanto a la expedites
en la impartición de justicia.17
16 En este sentido puede consultarse la tesis de jurisprudencia cuyo rubro es: Plenitud de Jurisdicción. El Tribunal Electoral del
Distrito Federal está investido de esa facultad. Tesis de Jurisprudencia: (TEDF040 .2EL3/2002) J.017/2002. Tribunal
Electoral del Distrito Federal. Segunda Época. Materia Electoral. Aprobada por Unanimidad de votos. 10 de diciembre de 2002.
17 Así lo estableció la Sala Superior en la tesis S3EL 026/2000, cuyo rubro es “Reenvío. No debe decretarse cuando con
ello se imposibilita la reparación Material de la Violación Alegada”, contenida en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y
Temas de Derecho
Procesal Electoral
333
Causas recurrentes por
las que se ejerce
la plenitud de jurisdicción en
materia electoral
Registro de candidatos
Es necesario el ejercicio de la plenitud de jurisdicción si el periodo para
el registro de los candidatos ya está próximo o incluso, ya feneció y se
encuentran en el periodo de campañas o precampañas ya que en este
caso, el impugnante de tener una sentencia favorable tendría menos
tiempo para su campaña o precampaña.
Fecha para tomar posesión del cargo
Cuando está próxima la fecha de toma de posesión de los cargos de elección popular, ya sea del Ayuntamiento, de Gobernador, de Diputados
locales o federales, Senadores, etcétera. Lo anterior porque al acercarse
la fecha fijada por la legislación para tomar protesta, sería insuficiente
para que, en caso de un reenvío, la autoridad responsable admitiera el
recurso, dictara la sentencia respectiva, y en su caso, para que la misma
fuera impugnada y se resolviera en ulterior juicio.
Revocación del sobreseimiento o desechamiento
Para dar cumplimiento al mandato que contiene el artículo 17 constitucional, de que la impartición de justicia sea pronta y expedita, se entra en
el estudio de fondo, en plena jurisdicción en los casos donde se revoca el
sobreseimien­to o desechamiento realizado por la autoridad responsable,
siempre que, en caso de reenviarse, la citada autoridad debiera hacer
un estudio de fondo, el cual a su vez, podría volver a ser impugnado.
Tesis Relevantes 1997-2005, página 866 y 867.
334
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Proximidad de la jornada electoral
Se ejerce la plena jurisdicción cuando está próxima la elección y en el
expediente se encuentra la documentación necesaria para resolver el fondo de la controversia, evitando con ello la posibilidad de dejar en estado
de indefensión a algu­na de las partes. Asimismo, al resolver el fondo del
asunto antes de la jornada electoral, el hecho no se vuelve irreparable y
se puede restituir al impugnante en el uso y goce de su derecho.
Financiamiento Público de los Partidos Políticos
Al tratarse de aspectos vinculados con el financiamiento público de
los partidos políticos pues se estima pertinente establecer en un breve
término, la certeza sobre un aspecto importante en los derechos y prerrogativas de los partidos políticos, como lo es en particular el financiamiento público.
Integración de órganos de dirección partidistas
Cuando la falta de exhaustividad en la resolución de la autoridad responsable, y el posible reenvío pueden prolongar el retraso en la instalación
definitiva de los órganos de dirección partidista.
¿Debe ejercerse la plenitud de
jurisdicción en
los recursos de apelación?
Es necesario reflexionar sobre la importancia del ejercicio de la plenitud
de jurisdicción en los recursos de apelación, en especial nos referiremos a
los recursos a través de los cuales se impugnan las resoluciones recaídas
a los procedimientos sancionadores, tanto el especial como el ordinario.
Estos casos merecen un análisis detenido porque fueron una parte
importante de las reformas constitucionales y legales de 2007 y 2008,
Temas de Derecho
Procesal Electoral
335
respectivamente. Una de las innovaciones fue la inclusión de un Libro
Séptimo que desarrolló los procedimientos para la imposición de sanciones, materia que presentaba notorias omisiones en el Código electoral
anterior; se reguló el procedimiento sancionador especial, aplicable a
los casos de violación a las normas existentes en materia de radio y TV,
aprovechando, a decir del propio legislador, la experiencia derivada
del proceso electoral federal de 2006, cuando la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación emitió resolución
para normar el llamado “procedimiento sancionador expedito”, que
actualmente se denomina “especial”.18
Como se sabe, las resoluciones que recaen a los procedimientos sancionadores, al ser emitidas por el Consejo General del Instituto Federal
Electoral, son impugnables a través del recurso de apelación. La realidad
a la que se enfrentan tanto los denunciados como los denunciantes es
que la resolución que emite la Sala Superior puede confirmar, revocar
o modificar el acto impugnado. El reenviarlo a la autoridad responsable
para que emita una nueva resolución, abre una nueva cadena impugnativa, pues el nuevo pronunciamiento del Consejo General es susceptible
de volver a ser impugnado y así sucesivamente, en detrimento de los
tiempos electorales.
Lo anterior puede incluso, hacer que el procedimiento se tarde más
en la resolución que en la propia sustanciación, lo cual debe hacernos
reflexionar sobre el alcance del derecho constitucional que tienen las
partes de acceder a una justicia pronta y expedita, como lo hemos referido anteriormente.
A continuación pondremos un ejemplo de un asunto que fue reenviado en diversas ocasiones e impugnado otras tantas, con lo cual se
tardó un largo tiempo en ser resuelto en definitiva.
18
Dictamen de la Comisión de Gobernación, con proyecto de decreto que expide el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 2401-V, martes 11 de diciembre de 2007
336
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Tema:
Nueve entrevistas realizadas a
un candidato que podrían constituir una
infracción a la legislación electoral
•Hechos denunciados: El 12, 18 y 24 de agosto de 2009 se interpusieron
denuncias contra un ciudadano y el partido político A, por la supuesta comi­
sión de actos anticipados de precampaña y campaña, los cuales consistieron
en diversas entrevistas radiofónicas realizadas al mencionado ciudadano.
•Resolución del iepct y teet. Resolución del Consejo Estatal Electoral del Ins­
tituto Electoral y de Participación Ciudadana de Tabasco. El 9 de octubre de
2009, se dictó la resolución correspondiente, en el sentido de declarar fun­
dadas las denuncias señaladas, así como de imponer sanciones económicas
a los denunciados, quienes en contra de dicha determinación promovieron
recursos de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Electoral de Tabas­
co, el 30 de octubre de 2009, revocando las resoluciones controvertidas, y
dejando sin efectos las sanciones impuestas.
•sx-jrc-047/2009. Juicio de revisión constitucional electoral ante la Sala Re­
gional Xalapa. El 3 de noviembre de 2009, el partido B interpuso jrc, mismo
que conoció y resolvió la Sala Regional Xalapa ordenando revocar la resolu­
ción controvertida, y que fuera el Consejo General del ife, quien conociera y
resolviera el asunto mediante procedimiento especial sancionador.
•sup-rap-29/2010. El Consejo General emitió una resolución que fue impug­
nada por el Partido B a través del sup-rap-29/2010, en el cual se determinó
reponer el procedimiento especial sancionador, al no haber sido llamado en
su carácter de denunciante.
•sup-rap-48/2010. Al efecto, la responsable emitió el acuerdo cg145/2010
que, a su vez, fue objeto de impugnación de nueva cuenta por el partido B,
a través de un diverso recurso de apelación, ahora identificado como suprap-48/2010, en donde se determinó por este mismo órgano jurisdiccional
federal revocar el acuerdo reclamado, ordenando se calificaran nuevamente
Temas de Derecho
Procesal Electoral
337
ciertas conductas, para que, en su caso, se individualizara la sanción corres­
pondiente.
•sup-rap-96/2010. Derivado de lo anterior, el dieciséis de junio de dos mil diez,
el Consejo General responsable emitió el acuerdo cg191/2010, mediante el
cual se impuso una multa al ciudadano ya candidato y al concesionario, y una
amonestación pública al Partido A, denunciados en el mismo. Contra dicha
resolución, el Partido B presentó un nuevo recurso de apelación, el cual se
radicó ante esta Sala Superior como expediente sup-rap-96/2010, mismo
que fue resuelto el cuatro de agosto de dos mil diez, en el sentido de revocar
la resolución, para el efecto de que se individualizara de nueva cuenta las
infracciones acreditadas.
•sup-rap-156/2010. El Consejo General del Instituto Federal Electoral emitió el
cg300/2010, por medio de la cual, le impuso una multa al partido político A, en
su calidad de garante, por la presunta adquisición de tiempo en radio a favor
del referido candidato, para promocionarse y difundir propaganda electoral
a través de la realización de nueve entrevistas en una radiodifusora, entre el
veintiséis de mayo y tres de agosto de dos mil nueve. Dicha resolución fue
impugnada a través del sup-rap-156/2010, en el cual la Sala Superior resolvió
confirmar la resolución impugnada, el seis de octubre de dos mil diez.
De manera gráfica tenemos el siguiente jurigrama.
338
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Temas de Derecho
Procesal Electoral
339
SX-JRC047/2009
La Sala Regional Xalapa
del tepjf revo­có la resolu­
ción contro­vertida, para
que el cg del ife, conocie­
ra y resolviera el asunto
mediante procedimiento
especial sancionador.
SUP-RAP29/2010
La Sala Superior deter­
minó reponer el proce­
dimiento especial san­
cionador, al no haber
sido llamado el partido
B, en su carácter de de­
nunciante.
Hechos
denunciados:
Supuesta comisión
de actos anticipados
de precampaña y
campaña (diversas
entrevistas radiofó­
nicas realizadas al
candidato).
Resolución
iepct.
Declara fundadas
lasdenuncias. Im­
pone sanciones
económicas a los
denunciados.
CG62/2010
El cg del ife. declaró
infundado el procedi­
miento especial san­
cionador incoado en
contra del ciudadano
ya candidato, la conce­
sionario, así como del
Partido A.
28 de
9 de
abril de junio de
2010
2010
SUPRAP-96/2010
La Sala Superior orde­
nó revocar la resolu­
ción, para el efecto de
que se individualizara
de nueva cuenta las
infracciones acredi­
tadas.
SUP-RAP156/2010.
La Sala Superior
confirmó la
resolución
impugnada.
CG191/2010
El cg del ife declaró
fundado el procedi­
miento especial san­
cionador e impuso
una multa al candida­
to, a la concesionaria
y una amonestación
pública al Partido A.
CG300/2010
El cg del ife declaró fundado el
procedimiento especial san­
cionador e impuso una multa
al partido político en su calidad
de garante, por la presunta ad­
quisición de tiempo en radio a
favor de un candidato.
16 de
4 de
27 de
6 de
junio de agosto de agosto de octubre de
2010
2010
2010
2010
SUP-RAP48/2010.
La Sala Superior ordenó re­
vocar el acuerdo reclamado,
ordenando se calificaran
nuevamente ciertas
conductas, para que, en su
caso, se individualizara la
sanción correspondiente.
CG145/2010
El cg del ife declaró infun­
dado el procedimiento
especial sancionador in­
coado en contra del ciu­
dadano ya candidato, la
concesionario, así como
del Partido A.
12, 18 y 24 9 de
30 de
16 de
10 de 15 de
de agosto octubre octubre noviembre marzo abril de
de 2009 de 2009 de 2009 de 2009 de 2010 2010
TET-AP 54/2009-I y
TET-AP-55/2009-II.
El Tribunal Estatal Elec­
toral de Tabasco revoca
las resoluciones con­
trovertidas, dejando sin
efectos las sanciones
impuestas.
Como podemos observar en este jurigrama los hechos se denunciaron en agosto de 2009 y el asunto concluyó de forma definitiva, adquiriendo el carácter de cosa juzgada el 6 de octubre de 2010.
En el transcurso y desahogo de las diversas instancias podemos
advertir lo siguiente:
1.Se tramitó un procedimiento sancionador que después de ser impugnado en
dos instancias, finalmente se deja sin efectos por cuestiones de competencia.
2.Antes de que el asunto quedara definitivamente concluido, el Consejo General
del ife emitió cuatro resoluciones, una cada dos meses aproximadamente.
3.La Sala Superior resolvió cuatro recursos de apelación, una cada dos meses.
Si nos planteamos un escenario diferente, en este caso, si la Sala Supe­
rior hubiera ejercido la plenitud de jurisdicción para resolver de forma
definitiva el fondo del asunto se hubiera resuelto seis meses antes y así
evitado a los justiciables tener que promover tres recursos de apelación
para obtener una sentencia definitiva.
Debe recordarse que los medios de impugnación deben ser eficaces
y en este caso, dicha eficacia se logra al ser resueltos de forma definitiva.
Lo anterior es atendible tanto en los procedimientos ordinarios sancionadores como en los especiales sancionadores, incluso en los asuntos
que se tramitan a través de ésta última vía existe una mayor justificación
para el ejercicio de la plenitud de jurisdicción.
Al respecto, es necesario tener presente que el procedimiento especial
sancionador se caracteriza por la brevedad del trámite y por la necesidad de
que se defina con la mayor celeridad posible sobre la licitud o ilicitud de las conductas
reprochadas, las que pueden llegar a provocar afectaciones irreversibles a
los destinatarios de esas expresiones, debido a la incidencia que tienen los
medios masivos de comunicación en la formación de la opinión pública.19
19
Procedimiento Especial Sancionador. Es la vía prevista para Analizar Violaciones relacionadas con propaganda política o
electoral en radio y televisión. Partido Acción Nacional Vs. Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral.
Jurisprudencia 10/2008
340
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Si reflexionamos sobre la brevedad de los plazos previstos en los
procedimientos especiales sancionadores llegamos a la conclusión de
que es necesario que en una segunda instancia sean resueltos con la
misma celeridad y además, de forma definitiva, a través del ejercicio de
la plenitud de jurisdicción por la Sala Superior.
A continuación tenemos algunos ejemplos de procedimientos especiales
en los cuales, para lograr que el asunto quede resuelto en el fondo, de manera
definitiva se han tenido que promover tres o más recursos de apelación.
scg/pe/ieeg/cg/014/2008 (3 recursos de apelación)
sup-rap-212/2008
20 de noviembre de 2008
sup-rap-45/2009 y sus acumulados
sup-rap-47/2009 y sup-rap-51/2009
sup-rap-95/2009 y su acumulado
sup-rap-84/2009
1o. de abril de 2009
9 de mayo de de 2009
scg/pe/ijd03/qr/014/2009 (3 recursos de apelación)
sup-rap-79/2009
29 de abril de 2009
sup-rap-110/2009 y su acumulado
sup-rap-131/2009
sup-rap-261/2009
3 de junio de 2009
09 de septiembre de 2009
scg/pe/cg/034/2009 (3 recursos de apelación)
sup-rap-86/2009
sup-rap-148/2009
sup-rap-266/2009
1o. de mayo de 2009.
24 de junio de 2009
7 de octubre de 2009
scg/pe/cg/063/2010 (3 recursos de apelación)
sup-rap-101/2010
sup-rap-151/2010
sup-rap-197/2010
21 de julio de 2010
24 de junio de 2009
A la fecha de este estudio aún no es
cosa juzgada pues está pendiente de
resolución
Temas de Derecho
Procesal Electoral
341
scg/pe/cg/016/2010 (3 recursos de apelación)
sup-rap-25/2010
21 de abril de 2009
sup-rap-66/2010
21 de julio de 2010
sup-rap-168/2010
9 de noviembre de 2010
(A la fecha de este estudio,
aún no es cosa juzgada pues el
Consejo General del ife emitirá
un nuevo pronunciamiento
en acatamiento a la resolución
emitida por la Sala Superior
en el sup-rap-168/2010, el
cual a su vez puede volver a
ser impugnado).
Así podemos observar que la Sala Superior, reenvía el asunto
al Consejo General para que emita una nueva resolución en la cual se
pronuncie sobre aquellos puntos que fueron revocados. La resolución
que en acatamiento emite el citado Consejo, vuelve a ser materia de
impugnación, lo cual puede llegar a convertirse en una cadena impugnativa que termina por agotar a los justiciables.
Procedimientos
Especiales Sancionadores y
la definitividad de
las resoluciones
Es importante señalar que la Sala Superior no en todos los casos, al revo­car
el recurso de apelación, lo reenvía al Consejo General. Consideramos
importante referir algunos de los asuntos en los que, por diferentes
causas, dicha autoridad judicial al final ha ejercido plenitud de juris­
dic­ción y resuelto definitivamente el fondo de la cuestión sometida a su
consi­deración.
342
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Procedimiento especial
sancionador
Presunta difusión de propaganda político-electoral contratada o adquirida por personas distintas al ife, dirigida a influir en las preferencias
electorales de los ciudadanos. 20
En el caso que nos ocupa, se impugnó la resolución cg44/2010 del
cg del ife de fecha 24 de febrero de 2010, relativa al expediente scg/
pe/ieeg/cg/322/2009, respecto de una denuncia presentada por el
Instituto Electoral de una entidad federativa en contra, entre otros, de
la candidata a la Presidencia Municipal de su Estado, por la participación y entrevistas de dicha ciudadana en diversos programas de radio y
televisión, que a decir del actor constituían la presunta difusión de propaganda político-electoral ilegal; mediante la cual se declaró infundada
la denuncia, toda vez que dichas actividades se realizaron dentro del
marco de la libertad de expresión e información.
La Sala Superior consideró fundado el agravio porque la resolución
impugnada partía de una indebida fundamentación y motivación, así
como de una indebida valoración de las pruebas.
Al resultar fundado el agravio, la Sala Superior a efecto de reparar la
violación decidió en plenitud de jurisdicción estudiar la cuestión planteada en la demanda así como valorar correctamente los elementos de
prueba, en obsequio a la exigencia constitucional de impartición de justicia
pronta y expedita.
En ese orden de ideas, analizó el material probatorio y de éste advirtió que queda­ba
acreditada la infracción, y revocó el acto impugnado para el efecto de que el
Consejo General del ife emitiera una nueva resolución en la que dejando
intocadas las consideraciones que no fueron materia de impugna­ción, y
partiendo de la base de que en actuaciones quedó acreditada la existen20
Expediente: sup-rap-22/2010. Recurrente: Partido Acción Nacional. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto
Federal Electoral. Terceros interesados: Partido Verde Ecologista de México y otros. Magistrado ponente: José Alejandro
Luna Ramos. Secretarios: Eugenio Partida Sánchez, Jorge Enrique Mata Gómez y Armando Penagos Robles. Fecha de la
sesión: veintiocho de abril de dos mil diez. Unanimidad.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
343
cia de la violación a la normatividad electoral argüida en la demanda,
con libertad de decisión resolviera lo atinente respecto de las eventuales
responsabilidades y sanciones que pudieran imponerse a las con­ductas
cuya ilicitud se atribuía en las quejas, para cuyo efecto debía valorar en
su totalidad las pruebas ofrecidas por el partido denunciante, como las
que aportaron los entes denunciados.
En un caso similar21 la Sala Superior consideró incorrecta la imposición de la sanción porque las consideraciones vertidas en la resolución
impugnada para determinar la gravedad de la falta y para establecer la
multa que se debería imponer denunciado adolecían de una indebida
fundamentación y motivación.
Las razones que justificaron el estudio en plenitud de jurisdicción
fueron las siguientes:
•Se atendió al principio de acceso a la justicia pronta y expedita previsto en
el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos;
•Se cumplió con principio de economía procesal (el procedimiento estaba
sustanciado en su totalidad y el expediente integrado);
•La autoridad responsable ejerció plenamente su atribución al determinar la
existencia de la infracción y tener por acreditada la responsabilidad del partido
político infractor;
•Se encontraban en autos todos los elementos necesarios para resolver;
Finalmente, se confirmó el monto total de la multa impuesta y se modificó la resolución reclamada, para el único efecto de que la fundamentación y motivación de la sanción impuesta fuera la expresada por la Sala
Superior, en plenitud de jurisdicción, quedando intocado lo resuelto por
Expediente: sup-rap-104/2003. Actor: Partido de la Revolución Democrática. Autoridad responsable: Consejo General
del Instituto Federal Electoral. Magistrado ponente: José de Jesús Orozco Henríquez. Secretario: Carlos Vargas Baca. Fecha
de la sesión: diecinueve de diciembre de dos mil tres.
21
344
Temas de Derecho
Procesal Electoral
la responsable acerca de que se acreditó la conducta desplegada por el
Partido y el monto de la multa impuesta como sanción.
Procedimiento
especial sancionador
Plenitud de jurisdicción para individualizar la sanción.22
El recurso de apelación fue interpuesto por una persona moral, conce­
sionaria de una estación de radio en una entidad federativa, en contra
del Consejo General del Instituto Federal Electoral, para impugnar la
resolución cg143/2009, emitida el diecisiete de abril de dos mil nueve,
relativo al procedimiento especial sancionador, instaurado en contra del
recurrente, por hechos constitutivos de probables infracciones al Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales Federales, radicado en el expediente identificado con la clave scg/pe/cg/023/2009.
La Sala Superior consideró indebida la actuación de la responsable
al individualizar la sanción, pues no fundó ni motivó su apreciación
y determinación de la situación subjetiva del infractor, como lo es su
condición socioeconómica.
La Sala Superior, en estricto acatamiento a la garantía de impartición de justicia pronta y expedita prevista en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en el
artículo 6o. de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral, asumió plenitud de jurisdicción y analizó la capacidad económica de la recurrente para efectos de la individualización
de la sanción.
Así concluyó que debía prevalecer el monto de la sanción impuesta
por la responsable en la resolución impugnada pues tomando en cuenta la
capacidad económica del infractor el monto de la sanción oscilaría en los
máximos de los parámetros establecidos por el artículo 354 del cofipe,
Recurso de apelación. sup-rap-98/2009. Actora: Organización Editorial Mexicana, s.a. de c.v. autoridad responsable:
Consejo General del Instituto Federal Electoral. Magistrada ponente: María del Carmen Alanis Figueroa. Fecha de la sesión:
ocho de mayo de dos mil nueve. unanimidad.
22
Temas de Derecho
Procesal Electoral
345
lo que evidentemente le irrogaría un mayor perjuicio, en contravención
al principio de non reformatio in peius.
También la Sala Superior en un diverso recurso de apelación23
deter­minó que no se encontraba justificada la capacidad económica
del infractor. Señaló en su resolución que se debía revocar la resolución
controvertida, únicamente en la parte correspondiente a la individualización de la sanción.
Si bien el efecto ordinario sería ordenar al Consejo General del
Instituto Federal Electoral que emitiera una nueva resolución en la que
fijara una sanción sobre la base de la capacidad económica real de la
infractora, sin embargo, advirtió circunstancias justificativas para ejercer
la facultad que la ley le otorga y resolver los asuntos de su competencia
con plena jurisdicción.
La razón aducida por la Sala consistió en que a la fecha de la resolución, habían transcurrido más de tres meses de haberse presentado la
denuncia respectiva, lo que excedía la duración ordinaria, de naturaleza
sumarísima, prevista para esta clase de procedimientos sancionadores,
aunado a que el asunto ya había sido reenviado una vez a la autoridad
responsable. En plenitud de jurisdicción, la Sala Superior confirmó la
imposición de la sanción.
Similares razones se formularon en la ejecutoria pronunciada en el
recurso de apelación sup-rap-59/2009.24
Procedimiento especial sancionador
Plenitud de jurisdicción aun cuando el acto reclamado tenga una indebida fundamentación y motivación.
23
Expediente: sup-rap-73/2009. Actora: Televisión Azteca, Sociedad Anónima de Capital Variable. Autoridad responsa­
ble: Consejo General del Instituto Federal Electoral. Magistrado ponente: Salvador Olimpo Nava Gomar. Secretarios: Juan
Marcos Dávila Rangel, Karla María Macías Lovera y Jcarlos Silva Adaya. Fecha de la Sesión: tres de junio de dos mil nueve.
Unanimidad. Ausente: Luna Ramos.
24
Expediente: sup-rap-59/2009. Actor: Partido del Trabajo. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Federal
Electoral. Magistrado ponente: Pedro Esteban Penagos López. Secretario: Gabriel Alejandro Palomares Acosta. Fecha de
la Sesión: veintidós de abril de dos mil nueve. mayoría de cuatro votos. Ausente: Nava Gomar; en contra: Galván Rivera.
Voto concurrente: González Oropeza
346
Temas de Derecho
Procesal Electoral
En diverso recurso de apelación, 25 la Sala Superior estimó incorrecto
el actuar de la responsable porque se apartó del principio de legalidad al no
motivar adecuadamente la decisión adoptada; sin embargo, no reenvío el
asunto porque el procedimiento ya había sido debidamente integrado
y no existían diligencias pendientes de desahogar, por lo cual estudió el
fondo de la controversia, en plenitud de jurisdicción, en cumplimiento
de los principios rectores de la impartición de justicia, establecidos en el
artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
en virtud de contar con los elementos necesarios para decidir el caso
concreto controvertido.
Finalmente, la conclusión aun cuando por razones sustancialmente
distintas, fue la misma a la que llegó la autoridad responsable, en la reso­
lución impugnada, y la confirmó, dado que a ningún efecto práctico
conduciría la determinación de revocarla.
En un recurso de apelación26 vinculado con el derecho de acceso a la
información, la Sala Superior consideró fundado el agravio consistente
en que la determinación de entregar el padrón por entidad federativa
carecía de fundamentación y motivación.
Sin embargo, en atención a que ya se conocía la posición de la responsable sobre el
tema, que no le asistía la razón al recurrente en su planteamiento de fondo y para evitar
una afectación mayor al ciudadano que reclamaba el ejercicio pleno de su derecho
a la información, la Sala Superior asumió plenitud de jurisdicción y analizó
la cuestión fundamental a la luz del planteamiento del recurrente.
Finalmente, se modificó el acuerdo reclamado, para el efecto de
que su fundamentación y motivación, quedara completada con la parte
considerativa de la ejecutoria.
Expediente: sup-rap-108/2008. Actor: Partido de la Revolución Democrática. Autoridad responsable: Consejo General
del Instituto Federal Electoral. Magistrado ponente: Flavio Galván Rivera. Secretario: Alejandro David Avante Juárez. Fecha de
la Sesión: veinte de agosto de dos mil ocho. Unanimidad.
26
Expediente: sup-rap 28/2008. Recurrente: Partido de la Revolución Democrática. Responsable: Órgano Garante de la Trans­
parencia y el Acceso a la Información del Instituto Federal Electoral. Magistrado ponente: Pedro Esteban Penagos López.
Fecha de la Sesion: cinco de marzo de dos mil ocho. Unanimidad.
25
Temas de Derecho
Procesal Electoral
347
Conclusión
El fundamento para el ejercicio de la plenitud de jurisdicción lo encon­
tramos en el artículo 17 constitucional que consagra el derecho a una
justicia pronta y expedita; es decir, es necesario que los ciudadanos
puedan acceder a la justicia a través de recursos que sean eficaces y
efectivos que realmente hagan posible el respeto y en su caso el reparo
de sus derechos conculcados.
La autoridad jurisdiccional ejerce la plenitud de jurisdicción, con
base en los siguientes presupuestos:
•Que sea una autoridad de ulterior instancia quien la ejerza.
•Que la asuma para resolver en definitiva el fondo del asunto.
•Que se encuentre substanciado el procedimiento en todas sus etapas y ya en
condiciones de dictar resolución definitiva e inatacable.
•Cuando no se encuentre previsto el reenvío en la legislación.
•Que la autoridad responsable sea la competente para conocer del asunto.
Algunos de los principios que se observan al ejercer la plenitud de
jurisdicción consisten en ser oficiosa, o sea sin que sea necesario solicitarla por alguna de las partes; se deben respetar los derechos procesales
de las partes; asimismo, se actúa con plenitud de jurisdicción cuando
con un eventual reenvío se imposibilite la reparación material de la
violación alegada.
Las causas recurrentes en las que se ha ejercido la plenitud de jurisdicción en materia electoral han tenido como característica que se trata
de asuntos donde ya se encuentra cercana la fecha de la jornada electoral, está próxima la fecha de toma de posesión de los cargos de elección
popular; incluso si el periodo para el registro de los candidatos ya está
cercano o ya feneció; lo anterior para dar cumplimiento al mandato de
dicho artículo 17 constitucional, de que la impartición de justicia sea
pronta y expedita. Otras causas se presentan al tratarse de aspectos
348
Temas de Derecho
Procesal Electoral
vinculados con el financiamiento público de los partidos políticos o
cuando el posible reenvío puede prolongar el retraso en la instalación
definitiva de los órganos de dirección partidista.
Debe recordarse que los medios de impugnación deben ser eficaces
y en este caso, dicha eficacia se logra al ser resueltos de forma definitiva. Lo anterior es atendible (tratándose de recursos de apelación) tanto
cuando el origen devenga en los procedimientos ordinarios sancionadores como en los especiales sancionadores, incluso en los asuntos que se
tramitan a través de ésta última vía existe una mayor justificación para
el ejercicio de la plenitud de jurisdicción.
Si reflexionamos sobre la brevedad de los plazos que se establecen
en los procedimientos especiales sancionadores llegamos a la conclusión
de que es necesario que en una segunda instancia sean resueltos con la
misma celeridad y además, de forma definitiva, a través del ejercicio de
la plenitud de jurisdicción por las Salas del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.
Al respecto, tenemos ejemplos importantes en los cuales la Sala Superior ha ejercido la plenitud de jurisdicción y en tales casos, se resuelve
definitivamente el fondo de la cuestión sometida a su consideración, con
lo cual se evita que se impugne en diversas ocasiones un mismo asunto
por distintas cuestiones.
En conclusión, es importante reconocer que los recursos de apelación
están concebidos dentro de un control constitucional y no dentro del
esquema de mera legalidad, por lo que es necesario que dichos recursos
de apelación se resuelvan de forma definitiva e inatacable y no sean el
origen de más cadenas impugnativas que se gestan cuando se emiten en
los mismos resoluciones para efectos.
Tenemos un sistema jurídico de exacta aplicación de la ley para
quienes son sancionados (por el ife), pero compatible con un esquema
de suplencia de la deficiencia de la queja, de interpretación conforme
y hasta de integración de la norma para quien revisa la sanción (tepjf).
Ello ha creado entre ambas instancias un auténtico círculo de “reenvíos”
o “resoluciones para efectos”.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
349
Aunado a lo anterior, es de reconocer que, con la expansión del
derecho electoral y la regulación de nuevos campos, aumentaron también
los sujetos de regulación y las conductas sancionables. Los procedimientos especiales, fueron creados para substanciarlos y resolverlos en
tiempos reducidos (plazo fatal de 5 días), con ellos se buscó que así se
retire de la competencia la propaganda ilegal y los efectos que pueda
generar sobre el electorado; sin embargo su propio carácter perentorio
y el hecho de que su desahogo fuére público (en el Consejo General y
distrital) frente a los actores que acusan o son acusados, llevó al proceso
electoral pasado (2008-2009) a ser el más litigioso de la historia, con
1,076 quejas y denuncias y a que el carácter protector de derechos del
procedimiento especial se distorsionara porque la propia dinámica de la
competencia electoral lo convirtió en otro instrumento de propaganda,
sometiendo a la institución a una dinámica de saturación que provocó
la celebración del mayor número de sesiones del órgano electoral en la
historia de un proceso federal, ello se puede corroborar en el llamado
Libro Blanco que contiene el Informe sobre la Implementación de la
Reforma Electoral durante el proceso 2008-2009 que el ife remitió a
las Cámaras del Congreso de la Unión.
Si el espíritu del legislador, es contar con un procedimiento sumario
y definitorio, sobre todo dentro de un procedimiento “expedito” en el
marco de un proceso electoral federal, para que las partes (partidos políticos, concesionarios, servidores públicos, candidatos, etcétera) tengan
seguridad jurídica pronta y puntual, es momento de reflexionar sobre
el particular.
Estamos en el momento de dar un paso más en el andamiaje regu­
latorio: Tanto los procedimientos electorales como los recursos de apelación en materia electoral (mejor conocidos por sus siglas en el expediente:
rap) se han convertido en una instancia ordinaria de quejas e impugnación y han dejado de ser en los hechos un medio extraordinario de
control de los actos en franco ascenso estadístico, donde los fallos en su
mayoría se abocan más a violaciones formales que a violaciones sustantivas o de fondo. En la instancia impugnativa se privilegia una deficiencia
350
Temas de Derecho
Procesal Electoral
en la notificación que el pronunciamiento del análisis de la violación
constitucional de fondo y la definición del caso, por tanto el legislador
tiene frente a si el reto de construir adecuadamente un auténtico control
legal y constitucional de actos de autoridad o dejar pasar el momento.
Para lo cual considero reflexionar sobre los siguientes puntos:
1.Estudio de la frivolidad en el ejercicio de la acción o denuncia.
2.Límites a la suplencia de la deficiencia de la queja.
3.Privilegiar la reparación de violaciones de fondo sobre las de forma, lo cual
es característico de los auténticos controles constitucionales.
4.Evitar los reenvíos innecesarios que aletargan la justicia expedita y la defi­
nición de los casos.
5.La plenitud de jurisdicción debe ser la regla general y no la excepción en una
justicia constitucional electoral.
6.Marco de referencia de los efectos generales derivados del ejercicio de las
acciones tuitivas o colectivas en materia electoral.
7.Medios alternativos de solución de controversial electorales, aún en materia
de procedimientos electorales, siempre y cuando no ataquen el interés pú­
blico y se trate de un conflicto entre partes (réplica, calumnias, etcétera) De
hecho se tramitaron cientos de desistimientos de procedimientos especiales
después de que en muchos de ellos ya se habían agotado las pesquizas,
aunque por ulterior criterio judicial ya no son permisibles los desistimientos
en esta clase de procedimientos.
El legislador frente a las últimas reformas también llamadas de “tercera generación”, tiene un gran reto más, que venga a decidir el futuro
del modelo de justicia electoral para México, que corresponda a las
exigencias de la época, que le de sentido y nivel a la alta encomienda que
nos hemos dado en el eslabón generacional en el que puede optar entre:
a)Un gran salto hacia un rediseño de la estructura integral del ife, rediseño y
límite de las facultades del Tribunal Electoral, rediseño de las facultades que
Temas de Derecho
Procesal Electoral
351
ya concurren en todos los órganos del Poder Judicial Federal, y así pasar a
una siguiente generación de reformas, o bien
b)Caminar con pasos firmes hacia delante, dentro de la misma tercera genera­
ción que deje en claro las diferencias básicas o elementales que nos permita
seguir avanzando.
Esperemos que este titánico compromiso que enfrentamos todos los
involucrados no sucumba en el intento y se fijen las reglas procesales que
permitan dar puntual cumplimiento al espíritu del legislador, saneando
en forma definitiva y en muy breve tiempo las irregularidades que se
detectan en la marcha de un proceso electoral federal y que supuestamente vino a dejar atrás la llamada causal abstracta.
352
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Análisis y Evolución
del Control Jurisdiccional en
los Conflictos Internos
de los Partidos Políticos
Rodolfo Terrazas Salgado*
“…La organización de los partidos descansa esencialmente en prácticas y costumbres no
escritas; es casi enteramente consuetudinaria. Los estatutos y los reglamentos interiores
no describen nunca más que una pequeña parte de la realidad: raramente se les aplica
de manera estricta. Por otra parte, la vida de los partidos se rodea de misterios, no se obtienen
fácilmente de ellos datos precisos, incluso elementales. Se está aquí en un sistema jurídico primitivo,
donde las leyes y los ritos son secretos, donde los iniciados los desnudan hurañamente a la vista de
los profanos. Sólo los viejos militantes del partido conocen bien los pliegues de su organización y
las sutilezas de las intrigas que se anidan en ella.”
Maurice Duverger.
Sumario: I. Introducción; II. Vida interna de los partidos políticos; III. Evolu­
ción jurisdiccional en el Control de los Conflictos Internos de los Partidos
Políticos; y IV. Conclusiones.
Introducción
La dirección y conducción de la comunidad humana, el ejercicio del poder
político, ha sido objeto de constante estudio, tal como lo atestiguan, entre
otros, los trabajos de Sócrates, Platón, Aristóteles, Agustín de Hipona,
Tomás de Aquino, Montesquieu, Rousseau, Hobbes, mismos que trataban de comprender la situación política de sus tiempos, así tales trabajos
actualmente forman parte de los cimientos sobre los cuales se edifican las
estructuras políticas y de gobierno que rigen en el denominado “mundo
occidental” al día de hoy.
* Director General de Jurisprudencia en la Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación. Profesor titular por oposición en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma
de México e integrante del Colegio de Profesores de Garantías y Amparo de la propia Facultad. Miembro activo de la Barra
Mexicana, Colegio de Abogados, a.c.
353
De esta manera, dentro de la concepción de la democracia, uno de
los factores que mayor presencia tiene en las democracias modernas son
precisamente los partidos políticos.
En efecto, consideramos que puede afirmarse válidamente que los sis­
temas democráticos actuales no pueden ser entendidos sin los partidos
políticos, toda vez que dichas organizaciones son necesarias y tal vez
irremplazables, en el escenario social de las naciones contemporáneas.
Los partidos políticos actúan, operan y funcionan para llevar a cabo
diversas acciones y procesos tendientes a la integración de los cuerpos
representativos de gobierno que caracterizan a las democracias, en las
que se reconoce al pueblo como titular del poder soberano del Estado.
Sin embargo, actualmente los partidos políticos enfrentan en todo
el mundo una dura crisis que les cuestiona su eficacia y credibilidad,
poniendo en duda el verdadero papel social y el compromiso que tienen
o que deben tener con el desarrollo integral de la sociedad democrática.
De esta manera, surgen múltiples inquietudes por despejar, tanto de
orden político, como sociológico y jurídico, con la finalidad de entender­y
prever las tareas que los partidos políticos están comprometidos a enfren­
tar, hacia adentro y hacia fuera de sí mismos, para vigorizar sus estructuras y­
para responder de forma cabal a los retos que les están exigiendo las nuevas
condiciones que vive la sociedad de cada país.
Sobre el particular, resulta conveniente hacer referencia a la reforma
constitucional electoral de 2007,1 misma que en opinión del Dr. Lorenzo
Córdova Vianello,2 se inspiró en tres razones: la primera tuvo que ver con
la necesidad de adecuar el marco normativo e institucional electoral a
una realidad política distinta a la que había originado los cambios una dé­
cada atrás; la segunda, respondió a las exigencias derivadas del proceso
1
El 13 de noviembre de 2007, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que reforma los artículos
6o., 41, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artículo 134 y deroga un párrafo al artículo 97 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.”
2
Córdova Vianello, Lorenzo, “Las razones y el sentido de la Reforma Electoral de 2007-2008”, en Córdova Vianello,
Lorenzo y Salazar Ugarte, Pedro (coords.), Estudios sobre la Reforma Electoral 2007, Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, México, 2008, página 49.
354
Temas de Derecho
Procesal Electoral
electoral de 2006, mismo que colocó a las normas, a los procedimientos
y a las instituciones electorales en una situación límite muy compleja,
“disruptiva e incluso peligrosa”; y la tercera, se refiere al papel que los medios
electrónicos de comunicación, entendidos como poderes de facto, llegaron
a jugar en su relación, tensa y conflictiva, con la política y el Estado.
Asimismo, sostiene que la reforma tuvo dos finalidades: la primera,
integrar y actualizar la legislación que regula la materia, y la segunda, el esta­
blecimiento de un nuevo modelo de comunicación social político-electoral­
que buscaba, por un lado, fortalecer la equidad en la competencia como
principio rector de todo proceso electoral democrático y, por otro lado, impe­
dir que los intereses privados irrumpieran en las elecciones y en la política.
Continuando en este sentido, el Dr. José Woldenberg3 menciona que se
pueden precisar que los temas de la reforma constitucional de 2007 fueron,
por lo que se refiere al régimen de los partidos políticos, los siguientes:
Tópicos relacionados con
el régimen de los partidos políticos
a)La considerable reducción en el financiamiento a los partidos para las campañas.
b)El cambio en la fórmula para calcular el financiamiento público a los partidos
polí­ticos, ligándola a los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, lo cual
dejaba de hacer depender el monto del número de partidos con registro.
c)El mantener como fórmula del reparto del financiamiento público que 70
por ciento fuera proporcional a los votos obtenidos en la última elección y
30 por ciento de manera igualitaria. Al respecto, debe recordarse que en un pro­
yecto previo se intentó que todo el financiamiento se repartiera de manera
proporcional a los votos logrados, lo cual tendía a petrificar las desigualdades.
d)El establecimiento de un financiamiento fijo para actividades específicas, por­
que la normatividad anterior siempre generaba conflictos entre partidos y
autoridad.
Woldenberg, José, “Estampas de la Reforma”, en Estudios sobre la Reforma Electoral de 2007, idem., de la página 29 a la 31.
3
Temas de Derecho
Procesal Electoral
355
e)Los nuevos límites a las aportaciones privadas para reducir su monto.
f)La regulación de una fórmula para la liquidación de los bienes de los partidos
que perdieran su registro y para que se entregaran al erario los bienes y
recursos remanentes, todo ello con el objetivo de que los recursos públicos
no termina­ran en manos privadas.
g)El incremento de manera sustantiva del acceso de los partidos a la radio y
la televisión a través del tiempo del estado, como única manera de que la
prohi­bición de compra de publicidad no se convirtiera en una menor visibi­
lidad de los partidos, sus plataformas y candidatos.
h)El derecho exclusivo de los partidos políticos a postular candidatos a los
cargos de elección popular en las entidades federativas.
Ahora bien, por lo que hace al tema que nos ocupa, cabe mencionar
que la mayor competencia electoral, así como el perfeccionamiento de las
instituciones y el control legal más estricto de los procesos electorales han
logrado la vigencia de fuerzas políticas más equilibradas. Estas nuevas
condiciones de lucha política han desembocado también positivamente
en una llamada de atención tanto de la sociedad en general como a la
militancia de los partidos sobre los asuntos internos de los mismos.
Si bien el principio de democracia interna de los partidos políticos aparece como irrefutable y sin duda necesario, no resulta fácil su implemen­
tación y su vigencia; no obstante ello, consideramos que dicho tó­pico
reviste una gran importancia, toda vez que la aparición y el desenvolvimiento de los partidos políticos que han llegado a adquirir la exclusividad
en la postulación de candidaturas, determina que entre elector y elegido
se erija una nueva entidad que limita de manera considerable la libertad
de elegir.
De esta manera, para que el candidato pueda ser votado por sus electores, debe ser previamente seleccionado como candidato por su partido, de­
ahí que adquiera una enorme importancia el controlar el procedimiento
mediante el cual se lleva a cabo esta selección interna, planteándose de esta
356
Temas de Derecho
Procesal Electoral
forma la cuestión de decidir si esa selección interna debe o no ser regula­
da jurídicamente con el mismo criterio que fundamenta el control de los
actos electorales nacionales.
La importancia del tema aumenta si nos encontramos en presencia
de un régimen electoral basado en el sistema de lista cerrada y bloqueada,
que no deja al elector ninguna posibilidad de sustituir o añadir nombres en­
la lista por la cual está votando, surge entonces en toda su dimensión, la
trascendencia que tiene la vigencia de un sistema normativo que asegure
que en la postulación de los candidatos imperen también procedimientos
democráticos.
Lo anterior es así, puesto que de poco sirve extremar las garantías
para la pureza del sufragio y la libertad del elector, si esa libertad no va
acompañada de normas que aseguren que en la selección de los candidatos
por los cuales puede inclinarse el elector, se han observado también proce­
dimientos democráticos. De esta forma, si no existen actos electorales
internos o en caso de existir, si están viciados por el fraude o la violencia,
ese vicio de origen no se subsana por el hecho de que la elección de los
candidatos que cada partido presenta al cuerpo electoral esté rodeada
de garantías y sea debidamente controlada.
En esta tesitura, cabe mencionar que cuando destacamos la impor­
tancia de la democratización interna de los partidos políticos, estamos
pronunciándonos sobre la conveniencia de procurar asegurarla mediante la sanción de un conjunto de normas y procedimientos que permitan
controlar la actividad interna de los partidos por órganos ajenos al mismo y
que otorguen garantías y hagan más amplia la participación de los adheren­
tes y afiliados a un partido político en la selección de las autoridades par­
tidarias, en la determinación del programa de acción y de gobierno del
partido, así como en la designación de los candidatos que el partido ha­
de postular para la elección de los distintos cargos electivos.
En suma, la democracia interna partidista la constituyen el conjunto
de mecanismos jurídicos y medidas políticas dirigidas a garantizar que la
selección de los dirigentes internos, así como de los candidatos a puestos
Temas de Derecho
Procesal Electoral
357
de elección popular, sea el resultado de la voluntad mayoritaria de las
bases del partido y no la imposición de las élites políticas o económicas.
Así, cabe destacar que en nuestro país los conflictos internos de los
partidos políticos ha sido objeto de varios análisis a nivel doctrinario y
jurisprudencial, desde el año de 1996 y aún en la actualidad; en virtud
de que, no obstante que a partir de la reforma constitucional publicada en
el Diario Oficial de la Federación de 13 de noviembre de 2007, se reconoce
la facultad de las autoridades electorales en lo general y del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación en lo particular, para
intervenir en la vida interna de los partidos políticos, resolviendo la
violación que estos pudieran causar a los derechos político-electorales
de sus militantes, encontrando su principal reglamentación en la Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral;
el proceso para llegar a tal modificación del marco jurídico nacional fue
tortuoso, ya que partía de una tradición en donde no existía una tutela
jurisdiccional respecto de los derechos político-electorales no sólo de los
militantes, sino del ciudadano.
Vida interna de los
partidos políticos
La dimensión “constitucional” de la democracia se inserta en los proce­
sos de­cambio histórico y supone un “avance progresivo” en la protección
de la persona humana y de su dignidad frente a los intereses políticos y
privados, en medio de los cuales, se sitúan los que definen y motivan a
los partidos políticos.
Además, la democratización es un proceso en el que incide la dinámi­
ca constitucional, la adaptación de la normativa a la realidad política y la
interpretación judicial de los derechos y principios constitucionales; de
ahí que no puede hablarse de un estándar único, de un parámetro fijo o
de una regulación jurídica ideal o tipo de los partidos, toda vez que cada
regulación responde a la realidad y al contexto histórico. Aquí, como en
otros ámbitos, como diría Dieter Nohlen, el contexto hace la diferencia.
358
Temas de Derecho
Procesal Electoral
En México, el proceso de democratización de los procesos electorales
y las prácticas políticas han requerido necesariamente del reconocimiento,
regulación y limitación de la actividad de los partidos en beneficio de la
construcción de una esfera pública más vigorosa y plural.
Estimamos que el papel de la jurisdicción electoral en el proceso
de democratización de los partidos políticos ha sido muy relevante y la
protección de los derechos político-electorales ha tenido un desarrollo
notable.
Por lo que se refiere a la protección de los derechos de los militantes
de­los partidos políticos, el punto de quiebre del control jurisdiccional de
la actividad partidaria se dio en el año 2003, con el cambio de criterio
sostenido hasta entonces por la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, en el sentido de considerar improce­dente
el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciuda­dano
contra actos u omisiones atribuidos a los partidos;4 ello es así, en virtud­
de que con el nuevo criterio se abrió la posibilidad de impugnación
directa de los actos partidistas de manera adicional al control indirecto
que podía realizarse a partir del análisis de los actos y resoluciones de
las autoridades electorales vinculados con aquellos.
Al respecto, debe comentarse que dicho cambio de criterio fue soste­
nido en la jurisprudencia S3ELJ 03/2003 de rubro: “Juicio para la
Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano. Procede
Contra Actos Definitivos e Irreparables de los Partidos Políticos”, la cual
actualmente constituye una jurisprudencia histórica, de conformidad
con el “Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación número 4/2010, por el que determina
la actualización de la jurisprudencia y tesis, así como la aprobación y
publicación de la Compilación 1997-2010.”, el cual fue publicado en el
Diario Oficial de la Federación de 1o. de octubre de 2010.
4
Esta situación se desprendía de la jurisprudencia S3ELJ 15/2001, de rubro: “Juicio para la Protección de Los Derechos
Político-Electorales del Ciudadano. Es Improcedente Contra Actos De Partidos Polícios.”, misma que fue interrumpida por
la diversa S3ELJ 03/2003.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
359
Lo anterior, en virtud de que con la referida reforma constitucional
de 2007 se adicionó al artículo 99, párrafo cuarto, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su fracción V, que: “…Para que
un ciudadano pueda acudir a la jurisdicción del Tribunal por violacio­nes a sus derechos
por el partido político al que se encuentre afiliado, de­berá haber agotado previamente
las instancias de solución de conflic­tos previstas en sus normas internas, la ley establecerá
las reglas y plazos apli­cables;…”. De igual forma, fueron modificados los
artícu­los 12, párrafo 1, y 80, párrafo 1, de la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral.5
Por lo que hace al primero de los artículos mencionados, se adecuó así: “1. Son partes en el procedimiento de los medios de impugnación las
siguientes:…b) La autoridad responsable o el partido político en el caso previsto en el
inciso g) del párrafo 1 del artículo 80 de esta ley, que haya realizado el acto o emitido
la resolución que se impugna, y…”; en tanto que al referido numeral 80,
párrafo 1, se le adicionó un inciso g), en los términos siguientes: “Considere
que los actos o resoluciones del partido político al que está afiliado violan alguno
de sus derechos político-electora­les. Lo anterior es aplicable a los precandidatos y
candidatos a cargos de elección popular aún cuando no estén afiliados al partido
señalado como responsable.”
Asimismo, resulta oportuno puntualizar que la propia Sala Superior
desde el año de 2004,6 reconoció que los partidos políticos tienen la posibilidad de autorregularse y auto-organizarse, lo cual implica la posibi­
lidad de establecer libremente sus principios ideológicos; sus programas
de gobierno o legislativos, así como diseñar su estructura partidaria;
las reglas democráticas para acceder a dichos cargos, sus facultades, su
forma de organización y la duración en los cargos; los mecanismos para
el control de la regularidad partidaria; los derechos y obligaciones de los
afiliados, miembros o militantes; los procedimientos democráticos para
5
Esta Ley también fue motivo de reforma, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 1o. de julio
de 2008.
6
Esta situación puede ser corroborada en la sentencia que recayó al expediente sup-jdc-803/2002 del 7 de mayo de 2004.
360
Temas de Derecho
Procesal Electoral
elegir a los candidatos; el régimen disciplinario intrapartidario, etcétera,
pero siempre que estén de acuerdo tanto con la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, como con el régimen democrático de­
gobierno.
Es decir, la misma Sala Superior destacó que esa libertad o capacidad
auto-organizativa de los partidos políticos, la cual abarca varios aspectos,
como la autonormativa y la autogestiva, no es omnímoda ni ilimitada,
ya que es susceptible de delimitación legal, siempre y cuando se respete
el núcleo básico o esencial del correspondiente derecho político-electoral
fundamental de asociación, así como de otros derechos fundamentales­
de los propios ciudadanos afiliados, miembros o militantes; luego entonces, las limitaciones no pueden ser excesivas, no razonables o innecesarias
para la protección del interés general, el orden público o el respeto del
derecho de los demás.
De esta forma, es que la Sala Superior, por una parte, reconoció la
libertad de asociación en materia política para auto-organizarse y autoregularse como un derecho fundamental de los ciudadanos mexicanos
y, por la otra, consideró la necesidad de asegurar su protección jurídica
o preservar el ejercicio de los derechos fundamentales en las relaciones
entre particulares o frente a terceros (artículos 5, párrafo 1, del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 29, inciso a), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), lo que quiere decir que
ninguna de las disposiciones del Pacto Internacional o la Convención
Americana precisados, podía ser interpretada en el sentido de conceder
derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de
los derechos y libertades reconocidos en el Pacto y la Convención o a su
limitación en mayor medida que la prevista en éstos. De esa manera,
sujetó a los partidos políticos nacionales al principio de juridicidad, por
cuanto a que sus actos y resoluciones se sujetan al control jurisdiccional
de regularidad, a fin de no propiciar la existencia de feudos o zonas de
inmunidad.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
361
Así, la repercusión y la importancia de tales criterios, basados, entre
otros aspectos, en el acceso a una tutela judicial efectiva y en el reconocimiento internacional del deber del Estado de proteger los derechos
político-electorales frente a cualquier grupo, incluidos los partidos políticos, lo podemos ver tanto en el número de medios de impug­nación interpuestos, como en la variedad de temas planteados por los justiciables
relacionados con la vida interna de los partidos.
También, cabe señalar que el impacto positivo del cambio de crite­
rio en el diseño de un sistema de justicia integral en materia electoral,
tuvo­­ también efectos en la dinámica constitucional, especialmente en
el proceso de reforma constitucional de 2007, que dispuso normas más
claras para hacer­posible la impugnación de actos definitivos de los partidos
políticos.
La reforma en comento también dio cuenta de las críticas que diag­­nos­
ticaban una excesiva judicialización de las actividades partidistas, particu­
larmente las formuladas por sus dirigentes, que llevaron a incorpo­rar
una previsión constitucional en el sentido de que: “Las autoridades electorales
solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los par­tidos políticos en los términos
que señalen esta Constitución y la ley.” (Artículo 41, párrafo segundo, fracción
I, párrafo último).
Restricción que se reforzó con la incorporación del párrafo 2 del artícu­lo
2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral, el cual señala que “La conservación de la libertad de decisión política
y el derecho a la auto organización de los partidos políticos, deberá ser considerada
por las autoridades electorales competentes, al momento de resolver las impugnaciones
relativas a los asuntos internos de los partidos políticos.” Lo cual, como ya se
manifestó, había sido reconocido por la Sala Superior, desde 2004.
Asimismo, tal y como ya se comentó en párrafos anteriores, la reforma constitucional y legal 2007-2008, incorporó los criterios sostenidos por
la citada Sala Superior en cuanto al requisito de procedencia de los medios
de impugnación en materia electoral relacionado con el agotamiento
previo de las instancias o medios de defensa intrapartidistas, cuando éstas­
362
Temas de Derecho
Procesal Electoral
existan y resultan efectivas, por tratarse de órganos independientes e
impar­ciales y respeten las formalidades esenciales del procedimiento
exigidas constitucionalmente, como una forma de tutela al derecho de
autodeterminación partidaria, a través de la autocomposición.
En caso contrario, el afectado puede acudir, per saltum, ante la jurisdic­
ción electoral, siempre y cuando se haya desistido previamente de las­
instancias internas que hubiera iniciado7 y lo haga dentro del plazo
previsto para la interposición del medio de defensa intrapartidario.8
En este sentido, de acuerdo con el nuevo texto del artículo 10, párrafo
1,­ inciso d), in fine, de la ley electoral adjetiva, son improcedentes los
medios de impugnación en contra de actos de un partido cuando no se
hayan agotado las instancias previas establecidas por sus normas internas,
salvo que se considere que “…los órganos partidistas competentes no estuvieren
integrados e instalados con antelación a los hechos litigiosos, o dichos órganos incurran
en violaciones graves de procedimiento que dejen sin defensa al quejoso.”
De igual forma, cabe hacer mención de la jurisprudencia 11/2007,
de rubro: “Per Saltum. La Presentación De la Demanda es Correcta cuando
se Realiza ante La Autoridad Emisora del Acto Reclamado o Ante la que
Conoce del Medio de Impugnación Ordinario del cual Desiste el Pro­
movente.”, en la que la Sala Superior sostiene que cuando el actor pretenda
acudir a la instancia constitucional, per saltum, una vez que se desistió del
medio­de defensa ordinario, la presentación de la demanda ante la autori­
dad u órgano responsable es correcta si lo hace, a su elección, ante la auto­
ri­dad u órgano emisor del acto reclamado o bien, ante la que estaba
conociendo del medio de defensa del cual desistió. Lo anterior, debido a
Al respecto fue emitida la jurisprudencia S3ELJ 04/2003, de rubro: “Medios de Defensa Internos de los Partidos Políticos.
Se Deben Agotar Para Cumplir El Principio De Definitividad.”, misma que actualmente, dada su importancia, al haber sido
incorporado el criterio sostenido en ella, tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en la Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, constituye una jurisprudencia histórica, de conformidad
con el “Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación número 4/2010, por el
que determina la actualización de la jurisprudencia y tesis, así como la aprobación y publicación de la Compilación 1997-2010.”,
el cual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación de 1o. de octubre de 2010.
8
Jurisprudencia vigente 9/2007, de rubro:de rubro: ‘Per saltum. El juicio para la Protección de los Derechos PolíticoElectorales del Ciudadano debe promoverse dentro del plazo para la interposición del medio de defensa intrapartidario u
ordinario legal.’”
7
Temas de Derecho
Procesal Electoral
363
que el principio de economía procesal, consiste en evitar la pérdida o­exceso
en­el uso del tiempo, esfuerzo y gastos necesarios para la conformación
del proceso, con el debido respeto de las cargas procesales impuestas legal­
mente a las partes.
Evolución juridiccional en
el control de los Conflictos
Internos de los Partidos Políticos
En primer lugar, cabe mencionar que los partidos políticos, según sabemos,
tienen su base constitucional en el artículo 41, fracción I, de la Ley Supre­
ma y su principal reglamentación se encuentra en el Libro Segundo del
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, donde se
establecen los fines, requisitos, obligaciones y derechos de los partidos
como “entidades de interés público” con el fin de promover la participa­ción
del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la
representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer
posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con
los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio
universal, libre, secreto y directo. Además, tal naturaleza se traduce en
el hecho de que la sociedad en su conjunto posee un legítimo interés en el
desarrollo y progresión del sistema de partidos políticos, el cual se mani­
fiesta en el cauce institucional del Estado, quien es el responsable del
encuadre constitucional y legal de la actuación de los partidos políticos,
así lo consideró la Sala Superior al resolver, entre otros, el expediente
sup-jdc-284/2007.
Entre los principales derechos de los partidos políticos encontramos
los siguientes:
a)Recibir de manera equitativa financiamiento público para actividades ordina­
rias permanentes, de carácter específico, relativas a la educación, capacitación,
364
Temas de Derecho
Procesal Electoral
investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales, y para
las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y
garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado;
b)El uso de manera permanente de los medios de comunicación social en
las formas que asigne el Instituto Federal Electoral, autoridad única para la
administración del tiempo que corresponde al Estado en radio y televisión
destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos
nacionales;
c)El derecho a organizar procesos internos para seleccionar y postular candidatos­
en las elecciones populares; y
d)El derecho o la libertad de organizarse y determinarse de conformidad con
las normas establecidas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales y en las que, conforme al mismo, establezcan sus estatutos.
Ahora bien, los referidos derechos tienen sus correlativas obligacio­
nes, entre ellas, la general, de conducir sus actividades dentro de los cauces
legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del
Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás
partidos políticos y los derechos de los ciudadanos, así como de abstenerse­de
recurrir a la violencia y a cualquier acto que tenga por objeto o resultado
alterar el orden público, perturbar el goce de las garantías o impe­dir el
funcionamiento regular de los órganos de gobierno.
Igualmente, el referido Código Electoral dispone claramente entre
las obligaciones de los partidos la de cumplir sus normas de afiliación y
observar los procedimientos que señalen sus estatutos para la postulación
de candidatos; la de mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos
estatutarios; la de cooperar con la autoridad administrativa en los procedi­
mientos de fiscalización de sus ingresos y egresos; la de comunicar a dicha
autoridad cualquier modificación a sus documentos básicos y los cambios
de los integrantes de sus órganos directivos, o de su domicilio social y
la de incluir en tales documentos básicos procedimientos democráticos
de selección de candidatos y dirigentes, así como garantizar la equidad
Temas de Derecho
Procesal Electoral
365
y procurar la paridad de los géneros en sus órganos de dirección y en las
candidaturas a cargos de elección popular y cumplir con las obligaciones en
materia de transparencia y acceso a su información.9
De esta manera, con la expedición del nuevo Código Federal de Insti­
tuciones y Procedimientos Electorales,10 a raíz de la mencionada reforma
constitucional de 2007, se estableció un capítulo específico denominado:
“De los asuntos internos de los partidos políticos”, en el que se comprenden como tales al conjunto de actos y procedimientos relativos a su
organización­ y funcionamiento; en particular: la elaboración y modificación de sus documentos­básicos; la determinación de los requisitos
y mecanismos para la libre y voluntaria­afiliación de los ciudadanos; la
elección de los integrantes de sus órganos de­dirección; los procedimientos
para la selección de sus precandidatos y can­didatos a cargos de elección
popular; y los procesos deliberativos para la de­finición de sus estrategias
políticas y electorales, y en general, para la toma de decisiones por sus
órganos de dirección y de los organismos que agrupen a sus afiliados
(artículo 46).
Asimismo, el Código Electoral en comento dispone que las contro­
versias relacionadas con los asuntos internos de los partidos serán resuel­
tas por los órganos establecidos en sus estatutos para tales efectos, debiendo
resolver en tiempo para garantizar los derechos de los militantes, y sólo una­
vez que se agoten los medios partidistas de defensa los militantes tendrán
derecho de acudir ante el Tribunal Electoral.
Por su parte, en el artículo 47, párrafo 1, del citado Código establece
que para la procedencia constitucional y legal de los documentos básicos
de los partidos políticos, el Consejo General del Instituto Federal Electo9
Sobre este último aspecto, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone que no será pública
la información para efecto del cumplimiento de las obligaciones de transparencia de los partidos, la relativa a los procesos
deliberativos de los órganos internos de los partidos; la correspondiente a sus estrategias políticas y de campañas electorales;
la contenida en todo tipo de encuestas por ellos ordenadas, así como la referida a las actividades de naturaleza privada,
personal o familiar, de sus afiliados, dirigentes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular.
10
El 14 de enero de 2008, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por virtud del cual se expide el Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales”.
366
Temas de Derecho
Procesal Electoral
ral debe atender su derecho para dictar las normas y procedimientos de
organización que les permitan funcionar de acuerdo con sus fines.
En el párrafo 2 del citado precepto se menciona que los Estatutos de un
partido político pueden ser impugnados exclusivamente por sus afiliados,
dentro de los 14 días naturales siguientes a la fecha en que sean presentados ante el referido Consejo General para la declaratoria respectiva y
que una vez emitida la declaratoria que corresponda y transcurrido el
plazo legal para impugnaciones sin que se haya interpuesto alguna, los
Estatutos quedarán firmes.
De esta forma, resulta oportuno puntualizar que existe una variedad
de cuestiones dentro de los asuntos internos de los partidos que pueden
plantearse ante la jurisdicción federal, por lo que en este apartado mencio­
naremos algunos casos que consideramos relevantes para ilustrar la
experiencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en
este ámbito, a saber:
Libertad de Auto-Organización
de Los Partidos los Políticos
Omisión de expedir la convocatoria para
la elección de consejeros electorales
del Partido de la Revolución Democrática
Este tópico fue abordado por la Sala Superior en diversos juicios promovidos por militantes del Partido de la Revolución Democrática en contra
de distintas determinaciones relacionadas con la omisión de expedir la
convocatoria para la elección de consejeros estatales de ese partido en
diferentes estados de los Estados Unidos de América (sup-jdc-282/2007
a sup-jdc-295/2007).
Al resolver los mencionados juicios, dicho órgano jurisdiccional
consideró que las posibilidades de organización democrática de los
partidos políticos son tan variadas como las circunstancias de cada uno
de ellos, pues la estructura organizativa depende de cuestiones dispares
Temas de Derecho
Procesal Electoral
367
como el número y característi­cas de los miembros del partido, la organización territorial y los fines que éste persigue; el origen e historia del
instituto político; el financiamiento que percibe; el ambiente social en
el que desarrolla su actividad política; la relación que guarda con otras
organizaciones e instituciones sociales, etcétera. Extremos que deben ser
ponderados por cada partido político, a fin de elegir y decidir libremente
la forma de su estructura organizativa.
Por otra parte, en el caso se precisó que en ejercicio de su libertad
auto-organi­zativa los partidos pueden establecer los órganos de dirección que estimen convenientes pero, en todo caso, deben establecer los
mecanismos necesarios para mantenerlos en funcionamiento efectivo.
Tal deber constituye una garantía institucional y un derecho de los
militantes a que los órganos del partido político estén debidamente
constituidos y funcionando.
Con base en estas y otras razones, e interpretando las propias normas
estatu­tarias y reglamentarias del Partido de la Revolución Democrática,
se concluyó que este instituto político, al reconocer el derecho de sus
afiliados que residen en el exterior de contar con consejos y comités
ejecutivos por cada entidad en donde cuenta con afiliados y consejeros
en el consejo nacional y no haber tomado las medidas necesarias para
la debida integración de tales órganos, debía llevar a cabo, sin mayor
demora, el procedimiento previsto en su normativa interna para la inte­
gración de sus órganos de dirección en di­versos Estados de la Unión
Americana, al existir un núcleo de militantes en cada uno de ellos.
Ahora bien, respecto del cumplimiento de la sentencia en este asunto,
cabe mencionar que la Sala Superior primero impuso una amonestación
pública y, después, una multa a los órganos responsables del partido por
no dar cabal cumplimiento a la sentencia, posteriormente el partido,
en ejercicio de su derecho de auto-organización, modificó sus estatutos
en relación con la integración del partido en el exterior, suprimiendo la
anterior organización y manteniendo sólo una representación por país,
junto con un Consejo, un Congreso y un Secretariado en el exterior, con
lo cual los incidentes sobre incum­plimiento quedaron sin materia, tal
368
Temas de Derecho
Procesal Electoral
modificación estatutaria fue confirmada por el propio Tribunal Electoral
en un diverso juicio sup-jdc-2027/2007.
Contra convocatorias para la elección de
dirigentes partidistas o de precandi­datos
a cargos de elección popular
En varias ocasiones, la Sala Superior ha conocido de impugnaciones
en contra de convocatorias a elección de dirigentes partidistas o de
precandidatos a cargos de elección popular, cuestión fundamental si se
considera que en Méxi­co no existe una reglamentación de las candidaturas independientes y, por tanto, son los partidos las únicas vías de
acceso a estos últimos cargos representativos.
Aquí, nos permitimos destacar un caso reciente, el juicio identificado
con la clave sup-jdc-1010/2010 en el que se impugnó la aprobación de
la convocatoria para la elección de candidatos o candidatas del Partido
de la Revolución Democrática a gobernador del Estado de Guerrero,
para el proceso electoral de 2011, por considerar que en ella se incluían
métodos de selección no previstos en el Estatuto ni en los reglamentos
del partido político.
En la convocatoria respectiva, además del método de Consejo Estatal Electivo, que sí se encuentra previsto en la normativa interna, se
requería llevar a cabo otros métodos como la realización de encuestas;
presentación del programa de gobierno ante tres académicos y la participación de un colegio electoral integrado por “militantes distinguidos”,
a efecto de elegir entre los aspirantes; cada método tenía asignado un
valor porcentual que daría la suma efectiva que sería sometida a la
aprobación del Consejo Estatal.
Al respecto, la Sala Superior determinó que tal procedimiento no se
apegaba al previsto en el Reglamento de Elecciones del Partido, consistente
en la votación de los aspirantes por parte de los consejeros mediante sufragio directo y secreto en las urnas, siendo que la encuesta, la evaluación
Temas de Derecho
Procesal Electoral
369
por académicos y la elección llevada a cabo por el Colegio Electoral ad
hoc, no estaban previstos como mecanismos de elección para candidatos
a cargos constitucio­nales o de dirigentes partidistas. Con base en ello, se
ordenó modificar la convocatoria.
El mencionado instituto político, en cumplimiento de la sentencia,
modificó el método de selección a fin para la ‘consulta’, la ‘presentación de un
programa de gobierno’ y el ‘Colegio Electoral’ sirvieran sólo de ‘herramienta de
consulta’, para que los consejeros puedan emitir su voto en el Consejo
Es­tatal Electivo, sin que esos mecanismos sean vinculantes en el resultado
de la elección, con ello el partido en ejercicio de su derecho de autoregulación, estableció un procedimiento que estimó adecuado sin alterar
o vulnerar su marco normativo.
Equidad de género
El tópico relativo a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en materia de participación política es uno de los más relevantes
en la agenda legislativa y en la jurisdiccional.
Así, en el primer ámbito, el legislador reformó la legislación electoral
a fin de incorporar dentro de las obligaciones de los partidos políticos la
de garantizar­la equidad y procurar la paridad de los géneros en sus órganos
de dirección y en las candidaturas a cargos de elección popular, artículo
38 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales;
asimismo, dispuso que, salvo las candidaturas de mayoría relativa que
sean resultado de un proceso de elección democrático, de la totalidad
de solicitudes de registro, tanto de las candidaturas a diputados como de
senadores que presenten los partidos políticos o las coaliciones ante la
autoridad electoral, deberán integrarse con al menos el 40 por ciento
de candidatos propietarios de un mismo género, procurando llegar a la
paridad, según lo dispuesto por artículo 219 del cita­do ordenamiento
legal, y que las listas de representación proporcional se integrarán por
segmentos de cinco candidaturas, en cada uno de los cuales habrá dos
370
Temas de Derecho
Procesal Electoral
candidaturas de género distinto, de manera alternada, tal y como lo
establece el artículo 220 del propio Código.
Por cuanto hace a la labor interpretativa del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en el expediente sup-jdc-461/2009, se sostuvo­
que de conformidad con la interpretación gramatical y sistemática de la
normativa nacional e internacional, la regla de alternancia para ordenar
las candidaturas de representación proporcional prevista en el artículo
220 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales,
consiste en colocar en forma sucesiva una mujer seguida de un hombre,
o viceversa, en cada segmento de cinco candidaturas hasta agotar dicho
número, de modo tal que el mismo género no se encuentre en dos lugares
consecutivos del segmento respectivo, como lo había propuesto originalmente el partido político responsable, con lo cual se buscó equilibrar la
participación política de ambos sexos en el Congreso de la Unión, en un
plano de igualdad sustancial o real y efectiva, a fin de mejorar también
la calidad de la representación política, y de eliminar los obstáculos que
impiden el pleno desarrollo de las personas y su efectiva participación
en la vida política.
Cuotas indígenas
La referida orientación garantista se ha procurado también respecto de la
igualdad de participación de las personas indígenas. Así, en un asunto en el
que el demandante pretendía ser incluido en una de las listas de candidatos
a diputados federales por el principio de representación proporcional del
Partido Revolución Democrática, sobre la base de la acción afirmativa
indígena prevista en la propia normativa partidaria que había sido
negada por considerar que no demostró tener la calidad de indígena,
la Sala Superior del Tribunal Electoral estimó que la definición de las
candidaturas por los órganos políticos del partido no podría ser arbitraria,
sino que estaba sujeta a la normativa interna del partido, en particular
Temas de Derecho
Procesal Electoral
371
a las acciones afirmativas establecidas a favor de la igualdad de género,
así como a las relativas a la participación de jóvenes, de migrantes y de
indígenas.
Un aspecto relevante del caso es que el citado instituto político es uno de
los partidos que ha sido precursor en regular y reconocer accio­nes afirmativas incluso superiores a las que se regulan en la ley electoral federal,
que sólo prevé la protección de la cuota de género en proporción de al
menos 40 por ciento de un género, tal ejercicio de auto-regulación im­
pone a los órganos del partido el deber de cumplir con las normas inter­nas. En
el caso, la relativa a la acción afirmativa indí­gena como mecanismo que
garantiza, entre otras cosas, la inclu­sión de las personas pertenecientes a
comunidades y pueblos indígenas en las postulaciones de candidaturas
a los cargos de elección popular.
Sobre esta base, considerando que el actor acreditó su calidad de
indígena, la Sala Superior determinó la manera en la cual debe operar
dicha acción afirmativa para hacerla congruente con el sistema democrático, de forma tal que se garanticen, por lo menos, en el equivalente al
porcentaje de población­indígena que exista en el ámbito o circunscripción
de que se trate y se correspondan con el número de candidatos que integra
la lista respectiva (expedientes sup-jdc-466/2009 y sup-jdc- 488/2009).
Sanciones al interior de
los partidos políticos
Otro ámbito que requiere un efectivo control jurisdiccional es el de las
sancio­nes al interior de los partidos, pues en última instancia, lo que está en
juego es el derecho de afiliación de los militantes que pueden ver afectados
de forma des­pro­porcionada sus derechos de participación política, así
como sus derechos partidistas.
Un caso reciente que ilustra esta problemática lo constituye el juicio
sup-jdc­-72/2010, promovido por Irma Ramos Galindo, militante del Partido de la Revolución Democrática, que fue sancionada con la suspensión
de sus derechos partidistas por un año seis meses, en virtud de haber
372
Temas de Derecho
Procesal Electoral
incurrido en la omisión del pago de las cuotas partidarias que exige la
normativa interna. En este asunto, uno de los aspectos que se tuvo que
abordar fue el relativo a la necesidad de determinar si la norma en la que
se sustentó la sanción aplicada era o no conforme con la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Al respecto, la Sala Superior
estimó infundado el agravio de la parte actora en el sentido de que la
sanción de suspensión de derechos partidarios era excesiva respecto de
la falta de pago de cuotas, así deter­minó que dicha sanción no era desproporcionada, al no tratarse de una sanción fija y tener por hipótesis
normativa el incumplimiento irregular y no periódico del deber estatutario
de pago de cuotas, lo cual supone que no es suficiente con que se deje de
pagar una sola cuota o una serie de ellas que no resulten significativas.
Reconociéndose de esta forma la potestad disciplinaria de los partidos, es
decir, el poder jurídico para imponer a sus miembros, a través de sanciones,
una regla de conducta que sea conforme al interés colectivo del instituto
político que cons­tituye también una herramienta efectiva para resolver los
conflictos internos y garantizar la unidad y, con ella, los intereses y objetivos comunes, siempre que se observen en su ejercicio ciertos principios
constitucionales, entre ellos, los de tipicidad y proporcionalidad de las
sanciones, elementos que en el caso se cumplieron, por lo que se confirmó
la sanción impuesta a la actora.
Acervo jurídico de los dirigentes,
militantes y simpatizantes de los partidos políticos­
La Sala Superior en diversos asuntos ha reconocido que el “rostro”, fama,
pres­tigio, imagen corporativa o “la estimación o consideración de la
sociedad”, el reconocimiento que la sociedad tiene de la propia persona
colectiva o moral y la forma en que ésta se conduce públicamente y con
sus militantes, el derecho a establecer o decidir autónomamente “cómo
presentarse en público”, es parte del acervo jurídico de los dirigentes,
militantes y simpatizantes de cada partido político, por lo cual la defensa
del derecho a la imagen pública y la reputación de los partidos políticos
Temas de Derecho
Procesal Electoral
373
tiene un reconocimiento explícito en la normativa constitucional y legal,
a través de las acciones relativas al de­recho de réplica, rectificación o aclaración, así como por medio de las accio­­nes de indemnización y otras de
carácter sancionador.
En este sentido, a los partidos políticos se les reconoce el derecho a la
auto­rregulación y la auto-organización para realizar acciones que, entre
otros aspec­tos, estén dirigidas a proteger dicho acervo colectivo, dicho en
otros términos, a la dignificación de su actividad política mediante la selección a través de procedimiento democráticos de aquellos candidatos que
procuren un beneficio a la imagen de un partido político, por medio de
determinaciones razonables.
Inclusive, se ha aceptado que dicho acervo partidario también está
confor­mado por la buena imagen que le reportan a cada partido político,
los servidores públicos cuyo origen sea la elección popular y que hubieran
sido postulados por el propio partido político, así como de la actuación
de los gobiernos claramente identificados con una fuerza política. Esto
es, esa imagen positiva que pueda poseer la ciudadanía, es parte de un
acervo susceptible de ser capitalizado por los partidos políticos y, eventualmente, los candidatos en las contiendas electorales, siempre que no
se utilicen recursos públicos para ese propósito, tal y como se advierte de
los expedientes sup-jdc-1514/2007, sup-rap-74/2009, sup-rap-90/2009
y­sup-rap-104/2009.
Normativa Interna de
los Partidos Políticos
Elementos democráticos mínimos para
obtener el registro como partido
La Sala Superior se ha pronunciado en diferentes ocasiones sobre la cons­ti­
tucionalidad de las normas intrapartidarias al momento de la constitu­
ción o de la pérdida del registro como partido político.
374
Temas de Derecho
Procesal Electoral
En efecto, en su anterior integración la Sala Superior confirmó la nega­
tiva de registro del denominado Partido Popular Socialista y de la organización “Socialdemócrata, Proyecto de la Rosa”, al considerar que sus
estatutos no reunían la totalidad de prescripciones mínimas democráticas.
En el último caso, sostuvo­que los requisitos estatutarios no podían ser
considerados satisfechos, con la simple manifesta­ción de máximas o principios generales que resalten tales requisitos, como una mera declaración,
sino que resultaba ineludible que la actividad del partido se regulara
mediante el establecimiento de disposicio­nes sistematizadas, obligatorias y
adecuadas, así como que se garantizaran los medios efectivos para la realización de los señalados fines (sup-jdc-781/2002 y sup-jdc-788/2002).
Así, tales asuntos dieron lugar a la jurisprudencia S3ELJ 03/2005
de rubro: “Estatutos de los Partidos Politicos. Elementos Mínimos para
Considerarlos Democráticos.”, la cual ha servido de parámetro para
el análisis de constitu­cionalidad de las normas internas de los partidos
políticos, al considerar como elementos comunes característicos de la
democracia, los siguientes:
•La deliberación y participación de los ciudadanos, en el mayor grado posible,
en los procesos de toma de decisiones;
•La igualdad en la participación;
•La garantía de ciertos derechos fundamentales, principalmente, de libertades
de expresión, información y asociación, y
•El control de órganos electos, que implica la posibilidad real y efectiva de
que los ciudadanos puedan elegir a los titulares del gobierno, y de removerlos
en los casos que la gravedad de sus acciones lo ameriten.
Por su parte, en el expediente sup-jdc-517/2008, la Sala Superior precisó que no eran subsanables las deficiencias en los estatutos que vulneren
o restrinjan los elementos mínimos necesarios requeridos para considerarlos
democráticos. Sobre esta base, se confirmó la negativa de registro como
partido político de la Agrupación Política denominada: “Unión Nacional
Sinarquista”, por incumplir con requisitos esenciales para la concesión
Temas de Derecho
Procesal Electoral
375
de dicho registro, en particular por establecer la reelección indefinida de
los miembros del máximo órgano de di­rección del partido, así como su
inamovilidad respecto de ciertos cargos por de­terminado período, pues
con ello se vulneraba el derecho de los militantes de acceder a la dirección
del instituto político, al propiciarse la perpetuidad de los altos cargos directivos, y se infringía el principio de elección democrática.
La intervención gremial indebida
La citada reforma constitucional de 2007 incorporó la prohibición expre­
sa respecto de: “…la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social
diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa.”
(artículo 41, párrafo segundo, fracción I, párrafo segundo, in fine); derivado
de ello, la Sala Superior en los expedientes identificados con las claves
sup-jdc-2665/2008 y su acumulado y sup-jdc-514/2008 y acu­mulados,
confirmó la negativa de registro como partido político nacional a la agrupación política nacional “Rumbo a la Democracia”, al haberse probado
por la autoridad electoral la realización de tales prácticas por dos sindicatos de trabajadores del transporte y la construcción, ya que se acreditó la
utilización­del patrimonio sindical en el proceso de constitución del nuevo
partido político, así como la participación de dirigentes sindicales como
dirigentes partidistas y como responsables para gestionar sus actuaciones
y promover sus intereses en algunas entidades federativas.
El control constitucional y
legal de normas intrapartidarias
Un tema fundamental, que sirve además de parámetro para establecer
los límites a que están sujetos los partidos políticos, es el de la constitucionalidad y legalidad de sus estatutos, la cual puede ser estudiada por la
autoridad administrativa y judicial en el momento de su registro como
376
Temas de Derecho
Procesal Electoral
partido; en caso de modificación a la normativa interna, o a partir de
actos concretos de aplicación.
Bajo estos supuestos, la Sala Superior ha declarado la inconstitucionalidad de diferentes normas partidistas y, en otras ocasiones, confirmado su validez sobre la base del criterio según el cual tal control debe
armonizarse con el derecho de libre asociación de los ciudadanos y con la
libertad de auto-orga­nización de los institutos políticos, sin que se traduzca
en la imposición de un concreto tipo de organización y reglamentación
que proscriba la libertad correspondiente del partido político, situación que
se advierte de la tesis S3EL 008/2005 de rubro: “Estatutos de los Partidos Políticos. El Control de su Constitucionalidad y Legalidad Debe
Armonizar el Derecho de Asociación de los Ciudadanos y la Libertad
de Autoorganización de los Institutos Políticos.”
En conjunto, desde su pasada integración, se ha declarado la incons­
tituciona­lidad­o ilegalidad de la normativa interna de los partidos en seis
ocasiones, respecto de cuatro partidos políticos, a saber:
•El primer caso en que se declaró la inconstitucionalidad de los estatutos de un
partido político por actos de aplicación fue en el expediente sup-jdc-21/2002,
relacionado con los Estatutos del Partido Verde Ecologista de México, en vir­
tud de que no contaban con procedimientos democráticos para la elección y
renovación de sus órganos directivos, además de que todas las decisiones en el
partido dependían, en gran medida, de su presidente nacional, centralizándo­se
de manera irrazonable la toma de decisiones.
•El expediente sup-jdc-2638/2008, constituye un caso reciente que ilustra
muy bien la relación entre el principio de auto-organización de los partidos y
los principios constitucionales del sistema democrático es el que declaró la
inconstitucionalidad de los estatutos del Partido del Trabajo.
Lo anterior es así, ya que en dicho asunto algunos militantes del partido
impug­naron la legalidad de los acuerdos tomados durante el Séptimo
Congreso Nacional ordinario del Partido del Trabajo, entre otros los relaTemas de Derecho
Procesal Electoral
377
cionados con el nombramiento de los dirigentes de los órganos de dirección
nacional del partido.
En su sentencia, la Sala Superior declaró inconstitucionales los estatutos del­partido por considerarlos antidemocráticos, al resultar insuficientes para garantizar elecciones de dirigentes apegadas a los prin­cipios
de legalidad, igualdad, libertad,­certeza, objetividad e imparcialidad,
aunado a que no establecían límites a la reelección, lo que es contrario
a los principios de igualdad y legalidad, al impedir la alternancia y la
participación efectiva de los militantes en los proce­sos de toma de deci­
siones, admitían explícitamente el denominado voto por aclamación,
contrario al principio democrático de toma de decisiones y vulnera los
principios generales del sufragio universal, libre, secreto, directo, personal
e intransferible, y no preveían un sistema de justicia intrapartidaria
independiente e imparcial.
En otro expediente, sup-jdc-355/2005 y sus acumulados, la Sala
Superior ordenó al Partido Revolucionario Institucional que modificara sus
estatutos con el objeto de establecer un periodo máximo de duración de
los integrantes con carácter representativo de su Consejo Político Nacional, para evitar la duración indefinida de sus integrantes y la consecuente
violación al derecho de­los demás afiliados de integrar y participar con
carácter representativo en dicho órgano.
De esta manera, en la resolución de mérito se destacó que la libertad o
capacidad auto-organizativa de los partidos políticos, que contiene varios
aspectos como son la autonormativa y la autogestiva, no es absoluta ni
ilimitada y puede ser sujeta a restricciones legales siempre y cuando se
respete el núcleo básico o esencial del correspondiente derecho políticoelectoral fundamental de asocia­ción, así como de otros derechos fundamentales de los propios ciudadanos afiliados, miembros o militantes.
Existen otros casos relevantes en que se ha declarado la inconstitucionalidad de normas intrapartidistas:
En el expediente sup-jdc-512/2008, la Sala Superior declaró la
inconstitucionalidad del artículo 39 del Reglamento para la Elección
378
Temas de Derecho
Procesal Electoral
de Dirigentes y Postulación de Candidatos del Partido Revolucionario
Institucional, que establecía un plazo de 24 horas para controvertir mediante el recurso de “protesta”, resoluciones relativas a procesos internos
de selección de dirigentes y de candidatos a cargos de elección popular,
plazo que se consideró muy breve y por tanto ineficaz e incompatible con
el derecho de acceso a una justicia intrapartidaria, máxime que dicho
medio era el comienzo de la cadena impugnativa al interior del partido.
Otro asunto, fue el relacionado con el expediente sup-jdc-1728/2006,
donde fue declarada la inconstitucionalidad del artículo 94, primer párrafo, de los Estatutos del Partido Acción Nacional, en virtud de que se
apartaba de los principios democráticos de legalidad y certeza, toda vez
que permitía al Comité Ejecutivo Nacional designar delegaciones en
los Estados de manera discrecional, sin que se precisaran causas, motivos,
supuestos, circunstancias, opciones, y límites de ese arbitrio y sin que
tampoco se esclareciera, cuáles eran los parámetros para calificar los
acontecimientos y, que estos, dada su magnitud o calidad, afectaran la
estructuración y funcionamiento del Comité o Consejo Estatal de que
se trataba.
Por su parte, en el juicio sup-jdc-338/2005 la Sala Superior determinó suprimir un artículo transitorio de los Estatutos del Partido Revolucionario Institucional, en razón de que su contenido no había sido
discutido ni aprobado por la Asamblea Nacional del partido, por lo que
su inclusión con posterioridad a la clausura de la Asamblea respectiva
conculcó los principios de certeza, legalidad y seguridad jurídica.
Un caso más que merece comentar es el relativo al expediente supjdc-2884/2008, promovido por Héctor Guzmán Ferrer, en contra de la
resolución emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral,
sobre la procedencia constitucional y legal de las modificaciones a la
declara­ción de principios, programa de acción y estatutos del Partido
Revolucionario Institucional, habida cuenta que en el mismo la Sala
Superior sostiene que de la interpretación sistemática y funcional del
artículo 47 del Código Federal­de Instituciones y Procedimientos ElecTemas de Derecho
Procesal Electoral
379
torales vigente a partir del 15 de­enero de 2008, se llega a la conclusión
de que los militantes tienen tres oportunidades para impugnar los actos
relacionados con la creación de los estatutos de un partido político, a
saber:
a) A través de la impugnación administrativa se pueden impugnar los proyectos
de estatutos, dentro de los catorce días naturales siguientes a la fecha en
que sean presentados ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral
para la declaratoria de procedencia constitucional y legal;
b) Por medio del juicio para la protección de los derechos político electorales
del ciudadano, dentro de los cuatro días siguientes a que se notifique, se
tenga conocimiento o se hagan sabedores de la declaración de procedencia
constitucional y legal de los estatutos, emitida por el Consejo General; y
c) Por medio del juicio para la protección de los derechos político electorales
del ciudadano, con motivo de un acto de aplicación de los Estatutos. En
las primeras dos hipótesis el control de la constitucionalidad y legalidad es
abstracto y en el último caso es concreto. En todos ellos, tanto la autori­
dad administrativa electoral, como el Tribunal Electoral, en su caso, deben
atender a la maximización del derecho de los partidos políticos para dictar las
normas y procedimientos de organización que les permitan funcionar de
acuerdo a sus fines.
Improcedencia del Juicio para la Protección de
los Derechos Político-Electorales del
Ciudadano, en Virtud de que la autoridad señalada
como responsable adolecía de tal carácter
Estimamos que otro caso relevante para el tema que nos ocupa, es
el rela­cionado con los juicios sup-jdc-1156/2010 y su acumulado supjdc-1158/2010, sup-jdc-1169/2010, así como sup-jdc-1170/2010,
promovidos por Héctor Padilla Gutiérrez, Felipe Caldiño Paz, Ricardo Chávez Pérez e Hilaria Domínguez Arvízu, ostentándose como
militantes del Partido Revolucionario Institucional, en contra de la
380
Temas de Derecho
Procesal Electoral
convocatoria para elegir Presidente del Comité Ejecutivo Nacional de
la Confederación Nacional Campesina para el periodo 2011-2015, los
cuales fueron declarados improcedentes, ya que la Sala Superior sostuvo
que el juicio para la protección de los derechos político-electorales sólo
era procedente para combatir actos de autoridades electorales y partidos
políticos, y la citada Confederación adolecía de alguna de esas calidades,
en atención a que del análisis a su normatividad interna se advertía que
era un órgano autóno­mo, independiente, con domicilio, objetivos y pa­
trimonio propios, constituida desde 1965 como una asociación civil, por
lo que no podía vulnerar, por sí sola, los derechos político-electorales
de sus agremiados o militantes, dado que no participaba directamente
en los actos de un proceso electoral constitucional, legal o partidario.
La Sala también argumenta que a diferencia de los partidos políticos,
la Confedera­­ción en comento, por si sola, no contribuía a la representación nacional, ni hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio
del poder público, pues su finalidad era diversa y estaba encaminada,
en lo general, al mejoramiento del nivel de vida de los campesinos y
demás miembros de la misma, sin que fuera obstáculo para arribar a
dicha conclusión, el hecho de que la Confederación Nacional Campesina fuera integrante del sector campesino del Partido Revolucionario
Institucional, pues ello no implicaba que los órganos de dicha confederación fueran órganos del referido instituto político; de igual forma,
sostiene que el contenido del artículo 25 de los Estatutos del Partido
Revolucionario Institucional se advertía que no existía identidad entre
los órganos de los sectores (en el caso la citada Confederación) con los
órganos del señalado instituto político; así como tampoco era idéntica
la membresía de aquella organización con la del partido en comento,
sino que los miembros de una podían no serlo del otro y viceversa, dado
que la afiliación de los militantes al partido debía realizarse de manera
individual, lo cual resultaba acorde con lo preceptuado por el artículo
41, base I, párrafo segundo in fine de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que “…Sólo los ciudadanos podrán
Temas de Derecho
Procesal Electoral
381
formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan
prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en
la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa”.
Aunado a lo anterior, refiere la Sala Superior, que resultaba oportuno mencionar que los derechos de los afiliados de la Confederación
Nacional Campesina, respecto de la elección del Presidente de su Comité
Ejecutivo Nacional, se encuentran regulados en los estatutos de dicha orga­
nización, y no en la normatividad interna­ del Partido Revolucionario
Institucional, por lo que la elección de dicho cargo se realizaba de confor­
midad con sus propias normas internas, sin que existiera en el caso una
vinculación directa e inmediata entre dichos procesos internos y los órganos del instituto político en comento, lo cual resultaba más evidente si
se tenía en cuenta que la participación de los sectores en la conformación
de los órganos del partido, no se realizaba de forma directa por conducto de sus dirigentes, sino que debía realizarse a través de delegados,
coordinadores, consejeros o representantes, según lo establecían diversos
artículos de los Estatutos del propio instituto político; además de que en
tales Estatutos también se establecían las garantías y los derechos de que
gozan sus militantes, sin que entre tales derechos se incluya el de ser elegido
como dirigente de alguna de las organizaciones que integran los sectores
del partido, en el caso, Presidente del Comité Ejecutivo Nacional de la
Confederación Nacional Campesina.
Disolución de Partidos Políticos
Otro tema que nos parece trascendente, es el relacionado con la diso­
lución de los partidos políticos. Al respecto, cabe mencionar que en la
jurisprudencia S3ELJ 49/2002, de rubro: “Registro de Partido Político. Su
Pérdida no Implica que Desa­parezcan las Obligaciones Adquiridas Durante su Vigencia”,11 se sostiene que al cancelarse el registro de un partido
En relación con este criterio, cabe puntualizar que actualmente constituye una jurisprudencia histórica, tal y como se despren­de
del “Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación número 4/2010, por el
11 382
Temas de Derecho
Procesal Electoral
político se pierden todos los derechos y prerrogativas otorgadas en la
ley, pero no se anulan ni suprimen las obligaciones o responsabilidades
derivadas de su actuación, como la de rendir informes del manejo de
los recursos otorgados a dichos institutos políticos.
Asimismo, en las resoluciones emitidas en los recursos de apelación
sup-rap-36/2005 y sup-rap-37/2005, promovidos por los partidos del
Trabajo y de la Revolución Democrática, respectivamente, se estableció
que la totali­dad de los bienes adquiridos por un partido político, con
recursos públicos o privados, ingresan a su patrimonio y como un todo
deben ser considerados cuando se actualizan los supuestos jurídicos para
su liquidación; de igual mane­ra, se determinó que podía utilizarse el
Programa de Resultados Electorales Preliminares (prep) como indicador de la posible pérdida del registro de los partidos para implementar
medidas de carácter precautorio, como intervenir su­administración.
Las anteriores determinaciones, fueron incorporadas con motivo de
la reforma constitucional 2007, en los artículos 41, fracción II, inciso c),
párrafo tercero, y 116, fracción IV, inciso g), de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que en los mismos se estableció
que la ley debía fijar el procedimiento para la liquidación de los partidos
políticos que perdieran su registro y los supuestos en los que sus bienes y
remanentes serían adjudicados a la Federación. Así, en el ámbito federal
dicha regulación la encontramos en el numeral 103 del Código Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Finalmente, consideramos oportuno mencionar el número de asuntos que se han presentado en contra de actos intrapardistas, a saber:
•En los años de 1996 a 2002 se presentaron 160 juicios para la protección de los
derechos político-electorales del ciudadano;
•En 2003, año de elecciones federales intermedias, el número de asuntos
fue de 307;
que determina la actualización de la jurisprudencia y tesis, así como la aprobación y publicación de la Compilación 1997-2010.”,
el cual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación de 1o. de octubre de 2010.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
383
•En 2004 el número aumentó a 433;
•En 2005, los juicios interpuestos sumaron la cantidad de 689;
•En 2006, año de elecciones federales concurrentes de Presidente de la Repú­
blica e integrantes del Congreso de la Unión, el número se duplicó a 1164;
•En 2007 se volvió a incrementar a 2037;
•En 2008 fueron 2149;
•En 2009 se presentaron 548; y
•En 2010 van 99.
En conjunto, de un total de 29,684 medios de impugnación promovidos ante la Sala Superior del Tribunal Electoral, desde 1996 a este año,
el 25.56 por ciento (7,586) está relacionado con aspectos vinculados a la
vida interna de los partidos políticos.12
Conclusiones
A manera de conclusión, nos permitimos señalar que los casos comentados
en esta exposición, además de otros que han precisado los derechos, las
obligaciones y los límites de la actividad de los partidos, tales como su deber
de transparencia y el derecho de sus militantes de petición y de acceso
a la información, constituyen un cuerpo jurisprudencial que nos permite
sostener que el sistema de justicia electoral es un medio de control del
poder político partidario, que busca salvaguardar los derechos y principios
constitucionales que le son aplicables a los partidos, en tanto “entidades de
interés público”, pero también una garantía institucional para contribuir­
a la conformación de un sistema de partidos cada vez más robusto sobre la
base de los principios del Estado constitucional y democrático y el prin­
cipio de auto-organización de los partidos, con pleno respeto al derecho
de asociación de los ciudadanos.
No obstante ello, actualmente, se postula con fuerza la necesidad de
emitir una ley que regule a los partidos políticos; sin embargo, esta pre Fuente: Página de Internet Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
12
384
Temas de Derecho
Procesal Electoral
tensión parece una quimera, pues difícilmente podrá materializarse en
la práctica, en virtud del estado actual de madurez y desarrollo de dichos
partidos, que a la fecha no permite este paso tan importante que ya se
ha dado en otros sociedades.
En efecto, los partidos políticos en México son renuentes a aplicar
desde la perspectiva política un principio elemental de auto contención
normativa y eso implicaría la expedición de una ley de partidos.
Si bien es cierto, ha habido un avance notable en la legislación mexicana,
pues basta ver las normas constitucionales actualmente en vigor, el apartado
del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, para
observar el amplio régimen jurídico que hay para los partidos políticos,
en ocasiones parece ser insuficiente, presentando ciertos retrocesos.
Así pues, ha sido en virtud de la jurisprudencia establecida por el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, como se ha logrado­
conformar la estructura de lo que es la vida y los asuntos internos de los
partidos políticos, siendo precisamente dicha jurisprudencia, la que en buena
medida ha nutrido reformas a la Constitución y a la ley, recordándole
a los partidos políticos que son los primeros obligados a sujetarse a la
propia Constitución y a las leyes que de ella emanan, por ser entidades
de interés público.
En tal virtud, fue el Tribunal Electoral el que en jurisprudencia esta­­
bleció qué elementos mínimos debían contener los estatutos de los par­ti­­
dos políticos para considerarlos democráticos, ello, sin necesidad de una
ley de partidos políticos, tuvo que ser dicho Tribunal, el que definiera
una materia tan trascendental para la vida pública de México, y esa
jurisprudencia partió de la interpretación directa de principios y de
normas constitucio­nales expresas, siendo dicha jurisprudencia una de
las más notables.
Esa aportación judicial, es uno de los logros de la justicia electoral
que queda para la posterioridad, al igual que darles a los integrantes de
los partidos políticos el acceso a la jurisdicción que hasta hace muy poco,
la tenían vedada, pues al interior de los partidos existen controversias y
Temas de Derecho
Procesal Electoral
385
conflictos derivados de la aplicación de sus normas que no encontraban
un derrotero jurídico ante una autoridad pública imparcial.
Tuvo que ser el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el que lo estableciera a través de la jurisprudencia y nunca contrariando ese principio de libertad y de autonomía que siempre han tenido
los par­tidos; pues siempre dispuso que debían respetarse para la defensa
de esos integrantes de los partidos políticos las instancias internas, y sólo
en aquellos casos en que el acudir a ellas hiciera prácticamente nugatorios los derechos de tales integrantes, entonces sería inútil e ineficaz
acudir a la jurisdicción interna para acudir en forma directa al Tribunal
Electoral en lo que fue la construcción intelectual del per saltum, que así
se conoce a esta figura jurídica, también creación del citado Tribunal.
Hoy con la reforma constitucional de 2007, las autoridades electora­
les sólo pueden intervenir en los términos que la propia Constitución
y las leyes señalen, lo que ya se venía haciendo, porque todas esas
jurispruden­cias se construyeron precisamente en aplicación directa de
la Carta Magna y de las leyes.
Además, ahora tenemos en el Código Federal de Instituciones y Pro­
cedimientos Electorales, todo un capítulo relativo a los asuntos inter­nos
de los partidos políticos, en específico los artículos 46 y 47 que refie­
ren esta materia, y en ella se plantea una problemática interesante e
inquietan­te respecto del asunto de la revisión constitucional y legal de
los estatutos.
Así, en el artículo 46 se establece lo que debe entenderse por asuntos
internos de los partidos políticos, es decir, los actos y procedimientos re­lativos
a su organización y funcionamiento con base en las disposiciones previstas en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en
el referido Código, así como en el Estatuto y reglamentos que aprueban
sus órganos de dirección.
En el párrafo 3 del citado artículo, contiene un enlistado de cuáles
son los asuntos internos de los partidos políticos y los menciona en forma
expresa; al respecto, cabe preguntarse: ¿son esos todos los asuntos internos?,­
la respuesta sería que no, pues como sabemos el legislador no puede
386
Temas de Derecho
Procesal Electoral
preverlo todo, en virtud de la dinámica en que se desenvuelven las activi­
dades de los partidos políticos.
Luego entonces, consideramos que lo que no esté ahí previsto dará
un margen mayor de actuación a las autoridades que conocen de estas
materias y no estén sujetas a disposición expresa en el sentido de que sólo
puedan intervenir en los términos estrictos de la Constitución y de la ley.
Se tendría que pensar lo anterior en términos enunciativos y la frase
de “intervenir en los términos que establezca esta Constitución y la ley” será meramente delimitadora de la competencia natural de estas propias autoridades,
porque las autoridades que conocen de esta materia, Instituto y Tribunal,
no tienen su competencia señalada más que en la Constitución y la ley.
Igualmente, en ese numeral se establece que ahora hay un tiempo
específico para que se puedan impugnar estatutos cuando son elaborados o modificados y que solamente los militantes de los partidos políticos
pueden hacer estad impugnaciones, lo que contraría ciertamente algún
criterio que ya la Sala Superior había establecido anteriormente, respecto
de que­en esta materia puede impugnar quien tenga interés legítimo en
la causa, no necesaria y estrictamente un afiliado, porque en los partidos
políticos también hay la participación de adherentes y de simpatizantes.
Resulta difícil pensar que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación interpretaría el acceso a la justicia en forma restrictiva, por­lo
que los estatutos que no sean impugnados en el plazo único que estable­ce
el artículo 47, sí podrían ser revisados en su constitucionalidad y legalidad
respecto de los actos concretos de aplicación.
De lo anterior, puede advertirse que la intención literal es la de una
voluntad poco proclive a ejercer una autocontención, pero nunca la ley
secundaria podrá restringir las facultades del Tribunal Constitucional,
y mucho menos las del control constitucional.
Así, aunque los partidos sean reticentes a la autocontención, y por ende
una ley de partidos políticos se vislumbre como quimérica, los Tribunales
Electorales estarán dispuestos a hacer efectivo el principio de constitucio­
nalidad y de legalidad.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
387
Bibliográficas
Córdova Vianello, Lorenzo y Salazar Ugarte, Pedro (coords.), Estudios sobre la Reforma Electoral 2007, Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, México, 2008.
Molina Piñeiro, Luis J., Ojesto Martínez Porcayo, José Fernando
y Patiño Manfer, Ruperto (coords.), ¿Polarización en las expectativas
democráticas de México 2008-2009?, Editorial Porrúa, Facultad de Dere­cho
de la Universidad Nacional Autónoma de México y otros, México, 2009.
Legislación
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, México, 2010.
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, México, 2010.
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, México, 2010.
Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2010.
Otras
Diario Oficial de la Federación de 13 de noviembre de 2007.
Diario Oficial de la Federación de 14 de enero de 2008.
Diario Oficial de la Federación de 1o. de julio de 2008.
Diario Oficial de la Federación de 1o. de octubre de 2010.
Electrónicas
Página de Internet: http://www.te.gob.mx
388
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Competencia entre
las Salas tepjf.
Situación actual y prospectiva
Juan Marcos Dávila Rangel,
Secretario de Estudio y Cuenta
Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Introducción. I. Jurisdicción y competencia. Necesaria aclaración conceptual; II. Competencia a partir de la reforma 2007-2008; III. Conflictos
entre Sala Superior y Salas Regionales; IV. El caso de las dirigencias estatales de los partidos políticos nacionales. Primer criterio; V. Modificaciones
a los criterios en función de un adecuado acceso a la jurisdicción electoral
federal; VI. Conclusiones. Obra consultada.
Sinopsis
La permanencia de las Salas Regionales del tepjf ha ocasionado preocupaciones, retos jurisdiccionales y distintas soluciones administrativas.
A casi 3 años del inicio de esta nueva distribución de competencias al
interior del tribunal electoral los retos han sido solucionados con prospectiva de cambio. En la coyuntura de los próximos años, el peso de las
Salas Regionales estará incrementando, a su vez, el balance del tribunal
como institución garante de la democracia.
389
Introducción
Un bosquejo sintetizado a la forma de integración de los órganos juris­
diccionales antecesores al actual tribunal especializado en materia electoral nos dará importantes reflexiones sobre el tema que analizaremos
en esta oportunidad.
El Tribunal de lo Contencioso Electoral, el cual estaba integrado
sólo por una instancia que era el Pleno del citado Tribunal, conocía de
todas las controversias de la materia electoral. Posteriormente, con la
promulgación en 1990 del anterior Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, se reglamentó la integración y competencia
del Tribunal Federal Electoral, compuesto por una Sala Central y cuatro
Salas Regionales, encargadas de resolver los juicios de apelación e inconformidad regulados en el código citado, en este caso, el mayor número
de atribuciones correspondía a la Sala Central y sólo en ciertos asuntos de
manera específica se otorgaba competencia a las Salas Regionales.
Producto de la reforma electoral de 1996 se modificó la naturaleza,
integración y atribuciones del hasta entonces Tribunal Federal Electoral,
para convertirse en el actual Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación.
Con la reforma de 22 de agosto de 1996 al artículo 99 de la Constitu­
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, la que fue Sala de Segun­da
Instancia del Tribunal Federal Electoral se transformó en la actual Sala
Superior, dotándola de una característica definitoria: la permanencia.
Esto, porque sus nuevas atribuciones así lo exigían, fundamentalmen­te,
el conocimiento de controversias surgidas en elecciones locales y la protección constitucional de derechos político-electorales de los ciudadanos.
Pese a esta novedad, el caso de la Salas Regionales fue distinto. Per­
maneció arraigado el esquema de temporalidad, pues únicamente tendrían
actividad durante los procesos electorales federales.
Resulta importante recordar la integración establecida para la Sala
Superior del Tribunal Electoral, consistente en una plantilla de 7 magis­
390
Temas de Derecho
Procesal Electoral
trados designados por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión,
a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en ternas por
cada uno de los sitiales disponibles, de esta manera, desde 1996 y aún
en la reforma de 2007, se ha mantenido la estructura de dicho órgano
jurisdiccional.
No obstante, en el caso de las Salas Regionales es preciso establecer
que originalmente eran órganos no permanentes, los cuales conocían
sola­mente del juicio para la protección de los derechos político-electorales
del ciudadano, el juicio de inconformidad y el recurso de apelación, y su
competencia, en estos medios de impugnación, se encontraba limitada
a situaciones o casos específicos, teniendo reservada la Sala Superior el
conocimiento del mayor número de asuntos.
Ahora bien, con la reforma de noviembre de 2007, distinto a como
se venía desarrollando su funcionamiento, las Salas Regionales funcionan de forma permanente y, por tanto, su ámbito de competencia se ha
ampliado y con esto, tanto sus cargas laborales como la complejidad de
los juicios y recursos que ahora conocen, de ahí que podría ser necesario,
en un mediano plazo, la revisión del número de sus integrantes o incluso
la adición de nuevos órganos jurisdiccionales.
I. Jurisdicción y competencia
Necesaria aclaración conceptual
Hasta el Siglo XIX los conceptos de jurisdicción y competencia aparecen como sinónimos. Indistintamente se hacía referencia a la falta de
jurisdicción como falta de competencia en sentido material, o en sentido
territorial.
En el Siglo XX, por regla general, se superó este equívoco; pero
quedan algunos residuos en la legislación y en el lenguaje forense.
La relación entre jurisdicción y competencia es la relación que existe
entre el todo y la parte. La jurisdicción es el todo; la competencia es la
parte: un fragmento de la jurisdicción.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
391
La competencia es la potestad de jurisdicción para una parte del sector
jurídico: aquel específicamente asignado al conocimiento de determina­
do órgano jurisdiccional. En todo aquello que no le ha sido atribuido
por ley, un juez, aunque sigue teniendo jurisdicción, es incompetente.
La jurisdicción es definida por Alcalá-Zamora y Castillo como la “…
función pública, realizada por órganos competentes del Estado, en virtud
de la cual, por acto de juicio, se determina el derecho de las partes, con
el objeto de dirimir sus conflictos y controversias, mediante decisiones
eventualmente factibles de ejecución”.1
En relación con la competencia, José Ovalle Favela comenta: “La
competencia es la suma de facultades que la ley da al juzgador para
ejercer su jurisdicción en determinado tipo de litigios o conflictos. El
juzgador por el solo hecho de serlo, es titular de la función jurisdiccional, pero no la puede ejercer en cualquier tipo de litigios, sino sólo en
aquellos para los que está facultado por la ley, es decir, en aquellos en
los que es competente.”2
Sobre el tema, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estable­
cido lo siguiente:
Jurisdiccion y competencia. La jurisdicción es la potestad del Estado convertido en
autoridad para impartir justicia, por medio de los tribunales que son sus órganos
jurisdiccionales, pero esa administración de justicia comprende actividades
muy diversas, por lo que ha habido necesidad de hacer una clasificación aten­
diendo a razones territoriales, a la cuantía de los asuntos, a la materia misma
de la controversia y al grado, lo cual origina la competencia de determinado
tribunal para conocer de un negocio. Así pues, la jurisdicción es la potestad de
que se hallan investidos los Jueces para administrar justicia y la competencia
es la facultad que tienen para conocer de ciertos negocios, y esa facultad debe
serles atribuida por la ley o puede derivarse de la voluntad de las partes.3
Alcalá-Zamora y castillo Niceto, Estudio de Teoría General e Historia del Proceso (1954-1972), unam, México, 1992,
1a. reimpresión, tomo I, de la página 29 a la 114.
2
Ovalle Favela José, Teoría General del Proceso, editorial Oxford, México, 1996, 3a. edición, página 134.
3 No. Registro: 245,837, tesis aislada, materia común, séptima época, instancia Sala Auxiliar, fuente Semanario Judicial de
la Federación, número 80, séptima parte, página 21.
1 392
Temas de Derecho
Procesal Electoral
En concordancia con ese criterio, en la siguiente tesis aislada se
puntualiza:
Jurisdicción y competencia. Frecuentemente se confunden estos dos concep­
tos, pero debe entenderse que la jurisdicción es la potestad de que se hallan
revestidos los Jueces para administrar justicia, y la competencia, la facultad
que tienen para conocer de ciertos negocios, ya por la naturaleza misma de las
cosas, o bien por razón de las personas. La jurisdicción es el género, y la compe­
tencia la especie. Un Juez puede tener jurisdicción y no competencia, pero no
al contrario. Para que tenga competencia, se requiere que el conocimiento del
pleito le esté atribuido por la ley. La jurisdicción y la competencia emanan de la
ley, mas la competencia algunas veces también se deriva de la voluntad de las
partes, lo que no sucede con la jurisdicción.4
De lo expuesto puedo concluir que la jurisdicción es una potestad del
Estado que recae ordinariamente en el Poder Judicial, la cual autoriza a
éste a resolver un asunto que sea sometido a su conocimiento; mientras
que la competencia determina cuál de esos órganos que componen el
Poder Judicial es el facultado para resolver un caso en particular.
Es posible afirmar que la jurisdicció n es el género, pues abarca el
amplio espectro de la función del Poder Judicial, y la competencia la
especie que da orden y coherencia al ejercicio de la jurisdicción.
La competencia es una medida de la jurisdicción. Todos los jueces
tienen jurisdicción; pero no todos tienen competencia para conocer en
un determinado asunto.
Un juez competente es, al mismo tiempo, juez con jurisdicción; pero
un juez incompetente es un juez con jurisdicción y sin competencia. El
punto contrario, o sea, juez sin jurisdicción, anula inmediatamente toda
posibilidad de competencia.
4
No. Registro: 365,844, tesis aislada, materia civil, quinta época, instancia Tercera Sala, fuente Semanario Judicial de la
Federación, número XXV, página 1648.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
393
El artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos prevé que todo acto de molestia debe ser dictado por autoridad competente para hacerlo conforme a la ley. Al formar parte de
la garantía de legalidad, la competencia es una condición que deben
satisfacer no sólo los juzgadores sino todas las autoridades y debe estar
señalada en la ley.
La competencia es un presupuesto procesal, es decir, una condición
esencial para que se pueda constituir y desarrollar válidamente el proceso.
Por esta razón, con independencia del derecho de las partes para
cues­tionar la competencia, el propio juez debe verificar, en cada proceso,
si tiene o no competencia para conocer de él. Si considera que no la tiene,
de oficio debe negarse al conocimiento. Así lo dispone el artículo 14 del
Código Federal de Procedimientos Civiles.
Ahora bien, el artículo 99 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos (cpeum) establece, de manera genérica, cuáles son
los casos en los que el Tribunal Electoral puede ejercer la función jurisdiccional en la materia electoral.
En efecto, en el citado precepto se advierte una referencia de manera
general al Tribunal Electoral y no en específico a alguno de los órganos
que lo integran (Sala Superior o Salas Regionales).
De la misma forma, observamos que en el citado precepto constitucio­
nal tampoco se definen o establecen medios de impugnación concretos
o vías específicas de las cuales deba conocer el Tribunal Electoral, sino
únicamente una referencia de cuáles son los actos que pueden ser some­
tidos a la potestad de este órgano.
El anterior argumento se ve reforzado si se toma en cuenta, que el
propio texto constitucional en el artículo supracitado, párrafo octavo,
dispone que la competencia de cada una de las Salas, así como los procedimientos para resolver los asuntos de su competencia, serán los que
determinen la Constitución y las leyes [entendemos la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación (lopjf) y Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral (lgsmime)].
394
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Es así que el Poder Revisor facultó al legislador ordinario para que
con sujeción a los principios y disposiciones establecidos en la norma
fundamental, determinara las facultades específicas de cada una de las
Salas del Tribunal Electoral para resolver determinados asuntos, esto
es: la competencia.
De acuerdo con la fracción IV del artículo 99 de la Constitución
General de la República, al Tribunal Electoral le corresponde resolver
las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las
autoridades competentes de las entidades federativas para organizar
y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante
los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del
proceso respectivo o el resultado final de las elecciones.
En el artículo 99, fracción V, de la Constitución Política de los Esta­dos
Unidos Mexicanos se establecen las bases del juicio para la protección de
los derechos político-electorales y se prevé como supuesto de proceden­
cia la impugnación de actos y resoluciones violatorios de los derechos
político-electorales del ciudadano de votar, ser votado y de afiliación,
sin establecerse límite sobre el tipo de elección en la cual serán objeto de
tutela ese tipo de derechos, pues se trata de derechos fundamentales, lo
cual exige la búsqueda de su más amplia protección y optimización.
Como se sostuvo en líneas anteriores, estas disposiciones constitucionales otorgan al Tribunal Electoral jurisdicción para resolver, con
fuerza vinculante, conflictos derivados de actos o resoluciones de las
autoridades electorales y de los órganos internos de los partidos políticos.
La importancia de realizar la distinción entre jurisdicción y competencia radica en la particular integración del Tribunal Electoral, ya
que por disposición constitucional y legal éste se encuentra conformado
por una Sala Superior y cinco Salas Regionales; de tal suerte que es el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el que ejerce jurisdicción para conocer de esa clase de controversias, y la competencia para
resolverlos recaerá en la Sala Superior en unos casos y las Regionales
en otros, de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y las jurisprudencias
respectivas.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
395
II. Competencia a partir de
la reforma 2007-2008
Con la reforma constitucional de mediados de noviembre de 2007, surgie­
ron varias dudas respecto a la competencia entre las distintas Salas del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
El actual sistema de competencia legal tiene como base el decreto
publicado el 1 de julio de 2008, en el Diario Oficial de la Federación,
por el que se reformaron diversas disposiciones de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación y de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Entre las reformas a la normativa mencionada está la de la compe­
tencia para conocer y resolver los juicios de revisión constitucional
electoral, la que se distribuyó entre las Salas Superior y Regionales, en
atención al objeto o materia de la impugnación; es decir, los juicios rela­
cionados con las elecciones de Gobernador y de Jefe de Gobierno del
Distrito Federal serán competencia de la Sala Superior, y las Salas Regio­
nales serán competentes para resolver los juicios vinculados con las
elec­ciones de autoridades municipales, diputados locales, así como a la
Asamblea Legislativa y titulares de los órganos político-administrativos
en las demarcaciones del Distrito Federal.
Si efectuamos un análisis de la “Iniciativa con proyecto de decreto
para reformar diversas disposiciones de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos”5, así como de los dictámenes emitidos por
las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación;
de Radio, Televisión y Cinematografía; y de Estudios Legislativos que
contienen Proyecto de Decreto de reformas a la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Reforma Electoral de
la Cámara de Senadores6 y de las Comisiones Unidas de Puntos Consti­
tucionales, y de Gobernación, con Proyecto de Decreto que reforma
5
Boletín del Centro de Capacitación Judicial Electoral. México. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Mayo
2008, novena época, año 1, número especial, de la página 11 a la 14.
6
Ibid, página 47 y 48.
396
Temas de Derecho
Procesal Electoral
los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artículo 134; y se
deroga un párrafo al artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, emitido por la Cámara de Diputados7, pode­
mos advertir que el órgano reformador tuvo por objeto “…fortalecer y
precisar aspectos relativos al funcionamiento y facultades del Tribunal
Electoral…”, así como hacer una distribución equitativa de las cargas
de trabajo entre la Sala Superior y las Salas Regionales.
Asimismo, de las citadas reformas se aprecia que la intención tanto
del órgano que modifica la Ley Fundamental como del legislador ordinario no fue la de limitar la procedencia del juicio de revisión constitucional
electoral, ni tampoco la de limitar la competencia de la Sala Superior
del Tribunal Electoral, sino únicamente la de hacer una distribución
más equitativa de las cargas de trabajo generadas por el conocimiento
de los medios de impugnación en materia electoral, para lo cual se esta­
bleció la permanencia de las Salas Regionales y se les dotó de nuevas
atribuciones en la materia.
En el sistema de competencias actual, las Salas Regionales del Tribunal Electoral han visto ampliado su espectro en el conocimiento y
resolución de los medios de impugnación en la materia, como es el caso
del juicio de revisión constitucional electoral, pero no sólo en éste, sino
también en el juicio para la protección de los derechos político-electorales
del ciudadano y en el recurso de apelación.
A partir de esta nueva configuración legal, la reflexión se focaliza en la
idea de que a lo largo de la evolución de la justicia electoral y, concre­ta­
mente, de los órganos encargados de la impartición de justicia federal, se
ha venido presentando un fenómeno de desconcentración de compe­tencias,
partiendo desde un sistema altamente centralizado, con la exis­tencia de
un órgano único de conocimiento, hasta el sistema de desconcentración,
como el actual.
Sin embargo, no debe perderse de vista que tal y como hemos observado al realizar el análisis de las reformas a la Constitución General de la
Ibid, página 166 y 167.
7 Temas de Derecho
Procesal Electoral
397
República, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley
General de Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral,
en este proceso de desconcentración competencial, se han transferido
de manera específica atribuciones o facultades a las Salas Regionales,
que antes correspondían a la Sala Superior.
Con el propósito de generar la mejor comprensión en el lector sobre
la nueva distribución de competencias entre la Sala Superior y las Salas
Regionales, traigo a colación un esquema que está contenido en una obra
especializada que fue editada por el Tribunal Electoral acerca de la reforma
constitucional del año 2007, el cual muestra, a mi forma de ver, una forma
didáctica y sencilla para entender, de primera mano, un aspecto que ha
generado una variedad importante de criterios con el paso de la experiencia
en la aplicación concreta de la mencionada reforma legal.
D is t ri b u c i ó n
d e c o m p e t e n c i a e n t re l a s
s a l a s d el t e p j f , res p e c t o d e
l o s m e d i o s d e i m p u g n a c i ó n e n m a t eri a ele c t o r a l 8
Medio de
impugnación
Juicio para la
protección de
los derechos
político-electorales
del ciudadano
Sala
Salas
Superior
Regionales
En única instancia por violación al En única instancia, por:
derecho de ser votado en las elec­ a) La violación al derecho de votar en las
elecciones constitucionales;
ciones de:
b) La violación al derecho de ser votado
a) Presidente
respecto de la elección de:
b) Diputados federales y senadores por
• Diputados federales y senadores por
el principio de representación propor­
el principio de mayoría relativa,
cional
• Diputados locales y a la Asamblea
c) Gobernador o de Jefe de Gobierno del
Legislativa del Distrito Federal,
Distrito Federal;
• Ayuntamientos y Jefes Delegacionales
en el Distrito Federal;
• Servidores públicos municipa­
les diversos a los electos para
integrar los ayuntamientos, y
8 gonzalez oropeza, Manuel, El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación: Sala Superior, en Estudios sobre la reforma
electoral 2007. Hacia un nuevo modelo, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2008, pág. 412.
398
Temas de Derecho
Procesal Electoral
(Continuación)
En única instancia en contra c) La violación de los derechos
de las determinaciones de los político-electorales por deter­
minaciones emitidas por los
partidos políticos en la selec­
ción de sus candidatos en las partidos políticos en la selección
de sus candidatos en las eleccio­
elecciones antes mencionadas
nes antes mencionadas o en la
o en la integración de sus órga­
integración de los órganos de
nos nacionales.
dichos institutos distintos a los
nacionales.
Juicio de revisión
constitucional electoral
En única instancia respecto de En única instancia respecto de las
las elecciones de:
elecciones de:
a) Gobernador y
a) Diputados locales y a la Asamblea
b) Jefe de Gobierno del Distrito
Legislativa del Distrito Federal
Federal
b) Ayuntamientos y de los titulares
de los órganos político-adminis­
trativos en las demarcaciones
territoriales del Distrito Federal.
Juicio de
Inconformidad
Recurso de
reconsideración
En contra de los cómputos dis­
tritales de la elección de Pre­
sidente de los Estados Unidos
Mexicanos
En segunda instancia, en contra
de las sentencias de fondo de
las Salas Regionales:
En las elecciones federales de
diputados y senadores por el
principio de mayoría relativa.
No tienen competencia
a) En juicios de inconformidad pro­
movidos en contra de los resulta­
dos de las elecciones de diputados
federales y senadores, así como
las asignaciones por el principio de
representación proporcional en las
elecciones federales de diputados
y senadores;
b) En los demás medios de impugna­
ción cuando las Salas Regionales
hayan determinado la no aplica­
ción de una ley electoral por consi­
derarla contraria a la Constitución.
Recurso de
apelación
En contra de actos y resoluciones En contra de actos y resoluciones
de los órganos centrales del Insti­ del Instituto Federal Electoral,
tuto Federal Electoral.
con excepción de sus de órganos
centrales.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
399
La competencia de las Salas Regionales del Tribunal Electoral se
encuentra prevista en los artículos 99 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (cpeum); 195 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación (lopjf); 44, párrafo 1, inciso b); 53, párrafo
1, inciso b); 83, párrafo 1, inciso b) y 87, párrafo 1, inciso b), de la Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación (lgsmime). Esos textos
jurídicos fueron objeto de modificaciones para incluir nuevas hipótesis
sobre la competencia de tales órganos, la cual puede ampliarse incluso,
a partir de acuerdos generales de delegación de competencia que sean
aprobados por el Pleno de la Sala Superior, situación que todavía no se
ha cristalizado hasta el momento en que se escribe este ensayo.
Lo anterior está previsto, en forma expresa, en el artículo 99, párrafo
noveno, constitucional, en el cual se establece la facultad de la Sala Supe­
rior de poder enviar asuntos de su competencia a las Salas Regionales
para su conocimiento y resolución. La regulación legal se encuentra en
el artículo 189, fracción XVII, de la lopjf.
En una circunstancia similar, aunque no idéntica, en ese mismo
párrafo del texto constitucional se estableció la facultad de la Sala Supe­
rior de poder ejercer la facultad de atracción, ya sea de oficio, o bien,
a petición de parte o de alguna de las Salas Regionales, lo anterior se
previó también en la fracción XVI del artículo 189 de la lopjf. Vale
enunciar que las determinaciones que emita la Sala Superior respecto
al ejercicio de ambas facultades, de delegación y de atracción, son defi­
nitivas e inatacables.
Entre otros requisitos, es exigible en las determinaciones en torno
al ejercicio de la facultad de atracción, que el asunto correspondiente
sea revestido de una justificación de importancia y trascendencia que
justifiquen el proceder del órgano jurisdiccional para determinar la
atracción de un medio impugnativo en específico.
Por lo que respecta a los acuerdos generales de delegación, por dis­
posición de la normativa secundaria, tendrán que observar los principios
de racionalidad, prontitud y expeditez en la impartición de justicia
400
Temas de Derecho
Procesal Electoral
electoral, además de ser publicados en el Diario Oficial de la Federación
para que surtan efectos.
Aspectos de mayor especificidad los pondrá encontrar el lector en los
artículos 92 a 96 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación9 publicado en la segunda sección del Diario
Oficial de la Federación de 9 de octubre del año 2009.
En otro tópico, si utilizamos el criterio de interpretación sistemática,
aplicado al texto de lo que leemos en los artículos 99, fracción IV, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 189 y 195 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 87 de la Ley
General de Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral,
junto con el examen puntual de las iniciativas y dictámenes a que me he
referido con antelación, podemos determinar que fueron desincorpora­
dos, a favor de las Salas Regionales, aspectos específicos de la competen­
cia que tenía la Sala Superior desde el año 1996.
Este criterio interpretativo se apoya, por otro lado, en el argumento
de que no existe disposición en la cpeum, la lopjf, la lgsmime, o bien,
referencia en las exposiciones de motivos de la multicitada reforma, que
permita discernir cuál fue la intención del legislador para establecer
casos de competencia de la Sala Superior para conocer de los medios de
impugnación, y supuestos específicos en que la competencia se atribuye
a la Salas Regionales.
La conclusión de este tipo de interpretación es, por una parte, que para
determinar la competencia de las Salas Regionales debe utilizarse, por
regla general, un criterio estricto, es decir, en atención a los actos expre­
samente previstos en la lopjf y en la lgsmime.
Por otra parte, inversamente a la citada conclusión, también puede
extraerse una interpretación paralela, la que podría consistir en que la
competencia de la Sala Superior, de manera opuesta a la de las Salas
Regionales, atendería a un criterio amplio para determinar cuáles son
los asuntos que deba conocer y resolver.
Puede consultarse de manera sencilla y ágil en la página de internet www.te.gob.mx, específicamente, en la siguiente liga:
http://200.23.107.66/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm
9 Temas de Derecho
Procesal Electoral
401
Pongamos un ejemplo. En términos de lo previsto en los artículos 189,
fracción I, inciso d), de la lopjf, y 87, párrafo 1, inciso a), de la lgsmime,
la Sala Superior tiene competencia para conocer del juicio de revisión
constitucional electoral, cuando se trate de actos o resoluciones relativos
a las elecciones de Gobernador y Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
Si empleamos los criterios estricto y amplio que formulamos a partir
de la interpretación sistemática ya invocada, las disposiciones jurídicas
anteriores deben tener el alcance “amplio” e inversamente el criterio
“estricto” ya formulados.
Así, la Sala Superior tiene competencia para conocer de actos y
resoluciones vinculados con dichas elecciones locales, pero también de
otros (ampliación de hipótesis) que sean impugnables a través el juicio
de revisión constitucional que no encuadren dentro de la competencia
estricta de las Salas Regionales.
En resumen, estas serían las líneas argumentativas que apoyan ese
criterio:
•Existen actos que no encuadran de manera específica en las hipótesis nor­
mativas contenidas en los preceptos que establecen la competencia, es
decir, que no emergen de manera directa de un proceso electoral, ya sea de
Gobernador, Jefe de Gobierno, diputados, ayuntamientos, o titulares de los
órganos político-administrativos en las demarcaciones territoriales del Distrito
Federal; o bien, pudiera haber actos y resoluciones complejos, que al mismo
tiempo pudieran tener vinculación indisoluble con varios de esos procesos.
•Del análisis de las anteriores disposiciones constitucionales y legales, así como
de la exposición de motivos de las reformas constitucionales y legales que
establecieron la nueva organización y competencias del Tribunal Electoral,
no se advierte la reducción o modificación de los casos de procedencia del
juicio de revisión constitucional, algo que sí sucede con el juicio ciudadano.
•El resultado de la reforma legal fue el de haber desincorporado a favor de
las Salas Regionales, una porción de las atribuciones de compe­tencia legal
fincadas desde la reforma de 1996 a la Sala Superior.
402
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Este primer acercamiento a la interpretación de las disposiciones lega­
les que establecen el subsistema de competencias entre Sala Superior y
Salas Regionales, permite abrir el camino para el estudio de los conflictos
que han surgido a partir de la experiencia pragmática de la aplicación
de esas reglas.
Tengamos en cuenta que este camino interpretativo puede ser obje­to
de discusiones, debates, críticas duras y hasta subjetivas, pero no olvide­
mos o perdamos de vista que el principio de acceso a la jurisdicción
conte­nido en el artículo 17 de la cpeum, obliga a que los medios de impug­
nación electorales tienen que ser sustanciados y decididos por el órgano
jurisdiccional competente, la pregunta es si en la mayoría de los casos será
la Sala Superior y en el menor número de hipótesis, las Salas Regionales.
III. Conflictos
entre Sala Superior y
Salas Regionales
La dinámica que seguiré para exponer los conflictos competenciales (aclaro
que por esta expresión no debe el lector vincularla a alguna figura procesal específica, sino solamente sirve para delimitar el campo de estudio
en este capítulo del ensayo), es preponderantemente casuística, es decir,
trato de mencionar cada tópico concreto y las posturas que han surgido en
los pronunciamientos jurisdiccionales. Para ello haré una breve explicación del tema y enseguida se expondrán las posiciones respectivas.
En la dinámica de las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, han sido ventilados criterios tendientes a delimitar la
competencia de cada una de ellas, tanto en atención a los tipos de medios
de impugnación como a la configuración de cada caso particular, sus
características y la posible generalización o similitud con asuntos que
pueden llegar a promoverse en el futuro, pues el desarrollo de la función
jurisdiccional implica también una mirada en prospectiva.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
403
a) Asuntos relacionados con denuncias por actos anticipados de campaña o
de precampaña difundidos por medios de comunicación electrónica
Una primera posición es que se atenderá al tipo de elección con la que
están relacionados los actos que se denuncian, esto es, si se relacionan
con la elección de diputados locales o ayuntamientos, la competencia
se surtirá a favor de las Salas Regionales, y si se vinculan con alguna
elección de Gobernador o Jefe de Gobierno, la competencia será a favor
de la Sala Superior.
En cambio, si los actos denunciados se relacionan con varias elecciones (diputados y Gobernador, ayuntamientos y Gobernador) sin que
sea posible escindir la causa, la competencia se surtirá a favor de la Sala
Superior.
Para resolver esta cuestión fue emitida la jurisprudencia que trascribo enseguida:
Competencia. Corresponde a la sala superior conocer del juicio de revisión
constitucional electoral cuando la materia de impugnación sea inescindible.
De acuerdo con lo establecido en los artículos 99, párrafo cuarto, fracción IV,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 189, fracción I,
inciso d), y 195, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Fede­
ración, así como el numeral 87, párrafo 1, incisos a) y b), de la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la Sala Supe­
rior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente
para conocer y resolver del juicio de revisión constitucional electoral relativo
a elecciones de Gobernador y Jefe de Gobierno del Distrito Federal, en tanto
que las Salas Regionales lo son para elecciones de autoridades municipales,
diputados locales, diputados a la Asamblea Legislativa y titulares de los órganos
político-administrativos en las demarcaciones territoriales del Distrito Federal.
En este contexto, cuando se impugnan actos o resoluciones relacionados con
elecciones cuyo conocimiento corresponda a las Salas Superior y Regionales,
404
Temas de Derecho
Procesal Electoral
y la materia de impugnación no sea susceptible de escindirse, la competencia
para resolver corresponde a la Sala Superior, para no dividir la continencia de la
causa, ya que las Salas Regionales únicamente pueden conocer de los asuntos
cuando su competencia esté expresamente prevista en la ley.
Cuarta Época:
•Juicio de revisión constitucional electoral. Acuerdo de la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. sup-jrc-133/2008.—
Actor: Partido Acción Nacional.—Autoridad responsable: Tribunal Electoral
del Distrito Federal.—18 de septiembre de 2008.—Unanimidad de votos.—
Ponente: Pedro Esteban Penagos López.—Secretario: Ernesto Camacho
Ochoa.
•Juicio de revisión constitucional electoral. sup-jrc-136/2008.—Actor: “Con­
ciencia Popular”, Partido Político Estatal.—Autoridad responsable: Sala de
Segunda Instancia del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de San
Luis Potosí.—8 de octubre de 2008.—Unanimidad de votos.—Ponente:
Flavio Galván Rivera, quien emitió voto concurrente.—Secretario: Alejandro
David Avante Juárez.
•Juicio de revisión constitucional electoral. sup-jrc-3/2010.—Actor: Conver­
gencia, Partido Político Nacional.—Autoridad responsable: Tribunal Electoral
del Poder Judicial del Estado de Durango.—13 de enero de 2010.—Unani­
midad de votos.—Ponente: Manuel González Oropeza.—Secretario: Carlos
Ortiz Martínez.
La Sala Superior en sesión pública celebrada el veintitrés de abril de
dos mil diez, aprobó por unanimidad de cinco votos la jurisprudencia
que antecede y la declaró formalmente obligatoria.10
10 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, año 3, número
6, 2010, páginas 15 y 16.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
405
Número de
asunto
sup-jrc-131/2008
sup-jrc-132/2008
sup-jrc-134/2008
sup-jrc-145/2008
sup-jrc-150/2008
sup-jrc-157/2008
sup-jrc-158/2008
sup-jrc-159/2008
Motivación de
la competencia
Aunque el acto reclamado ema­
naba de una autoridad electoral
local, lo cierto es que, o no puede
determinarse con qué elección
en particular se pueda relacio­
nar, o por lo pronto, no se re­
lacionará con elección alguna,
y toda vez que la Sala Superior
tiene la competencia originaria
para conocer y resolver los jrc,
ésta se surte en su favor.
Fundamentación de
la competencia
Artículos 99, párrafo cuarto, fracción IV,
de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 186, fracción III, in­
ciso b), y 189, fracción I, inciso d), de
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, así como 4 y 87, apartado 1,
inciso a), de la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia
Electoral.
Número de
asunto
sup-jrc-133/2008
sup-jrc-138/2008
Motivación de
la competencia
Conexidad de la causa inescindi­
ble (acto reclamado relacionado
con más de una elección en un
Estado o el Distrito Fede­ral, y
una de ellas es la de Gober­nador
o Jefe de Gobierno).
Fundamentación de
la competencia
Artículos 99, párrafo segundo, de la
Constitución Política de los Estados Uni­
dos Mexicanos; 189, fracción I, inciso
d), fracción XIII, 189 bis, 195, fracción
III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación; 87 de la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral.
b) Casos relacionados con demandas laborales promovidas por servidores
públicos del Instituto Federal Electoral (ife)
Al respecto, puede afirmarse que tratándose de cambios de adscripciones, la competencia se surte a favor de la Sala Regional que ejerce jurisdicción sobre la entidad en la que se encuentra el órgano desconcentrado
al cual se encontraba el actor adscrito originalmente.
Esta posición que ha sido sustentada en distintos juicios para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el ife y sus servidores (jli)
concluye que la competencia se surte a favor de la Sala Regional que
ejerce jurisdicción sobre la entidad en la que se encuentra el órgano
desconcentrado al cual se encontraba adscrito originalmente el actor,
406
Temas de Derecho
Procesal Electoral
con independencia de que el acto reclamado, generalmente emitido
por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, provenga de un
órgano central del instituto.
Considerar lo contrario, según criterio de la Sala Superior, sería
negar valor absoluto a las reformas, constitucional y legal, en materia
electoral, pues finalmente todos estos asuntos tendrían que ser resueltos
por la Sala Superior, atendiendo a la naturaleza del emisor del acto
reclamado.
Ahora bien, se puede suscitar un problema cuando: i) el órgano del
ife emisor del acto o resolución primigenio del cual deriva la cadena
impugnativa es una junta local o distrital ejecutiva; pero el que concluye
y dicta la resolución que se impugna ante el Tribunal Electoral, es un
órgano de carácter central, o bien, ii) tratándose, por una parte, de tres o
más actores, vocales locales o distritales del ife, cada uno en entidades
federativas diferentes, pertenecientes a circunscripciones electorales dis­
tintas, tienen idéntica pretensión de ser vocales en el Distrito Federal,
sin embargo, el ife nombra una persona diferente para ocupar la plaza
vacante.
Estos temas si bien se presentaron antes de las reformas legales
de 2008, con el nuevo régimen de competencias pueden tener varias
soluciones, lo cual conoceremos, en definitiva, cuando se planten las
demandas correspondientes:
•En el primer supuesto, la competente sería la Sala Superior, pues en nada afecta a
las reglas de competencia que la cadena impugnativa se haya generado u originado
en un determinado órgano, pues lo que interesa es quién es el que, finalmente,
dictó el acuerdo o resolución controvertidos.
•Para el segundo caso, la pretensión formulada por los actores (ser designados
vocales en la Ciudad de México) no determinaría la compe­tencia, esto es, en el
caso concreto, la competencia no se establecería para la Sala Regional Distrito
Federal, sino que se surtiría a favor de cada una de las Salas Regionales que
ejercen jurisdicción sobre las entidades en donde los actores están adscritos.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
407
•En caso de que dos o más Salas Regionales emitieran fallos contradi­c­torios,
una forma de solucionar tal situación se encuentra en la atribu­ción constitu­
cional de la Sala Superior para conocer y resolver la denun­cia de contradicción
de criterios respectiva y determinaría cuál de los fallos debe prevalecer, o bien,
la Sala Superior también podría ejercer, de oficio o a petición de alguna de las
Salas, incluso a petición del ife, parte demandada, o de los propios actores,
la facultad de atracción sobre dichos asuntos para evitar que las Regionales
colisionen en sus criterios.
Este planteamiento es interesante para todos los servidores públicos
del ife, empero, aclaro que bajo la nueva forma de distribución de competencias todavía no se ha conocido de un caso similar.
Número de
Motivación de
asunto
la competencia
sup-jli-34/2008 El órgano desconcentrado al
que se encontraba adscrito el
actor se encuentra ubicado
dentro de la tercera circuns­
cripción plurinominal.
Número
Cuaderno
Antecedentes
132/2008
155/2008
156/2008
161/2008
163/2008
169/2008
171/2008
22/2009
408
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Fundamentación de
la competencia
Artículos 189; 195, fracción XII, de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación;
así como 94 de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación.
Motivación de
la competencia
Aun cuando el acto lo emite un órgano cen­
tral, el acto materialmente impugnado es la
negativa de cambio de adscripción, o bien,
la destitución como Vocal Ejecutivo de un
órgano desconcentrado del ife.
El acto materialmente impugnado es la ne­
gativa del pago de prima de antigüedad
reclamada por el promovente, derivada de
un conflicto laboral con un órgano des­
concentrado del ife, o bien, se trata mera­
mente de un conflicto laboral de alguno de
los órganos desconcentrados del instituto.
Fundamentación de
la competencia
Artículos 195, fracción XII,
de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; 94,
párrafo 1, inciso b), de la Ley
General del Sistema de Medios
de Impugnación en Materia
Electoral.
c) Conocimiento de un medio de impugnación en que la Sala Superior dictó
una sentencia con anterioridad a la presentación de la nueva demanda
Este es un caso bastante especial. Tiene que dilucidarse, en primera cuenta,
que el nuevo acto no se trate de un incumplimiento a la sentencia dictada
por la Sala Superior, pues en este supuesto se surte la competencia para
conocer y resolver las impugnaciones presentadas en contra de actos o
resoluciones “nuevos”, emitidos con motivo de una sentencia previa de
la Sala Superior, a favor de ésta.
La postura de la Sala Superior ha consistido en que la competencia
se surte a favor de la Sala Regional correspondiente, sin importar que la
“sentencia previa” la haya dictado la Superior, si lo que se controvierte
en la demanda son vicios propios generados por el dictado del acto o
resolución que genera la nueva impugnación.
Número de
asunto
Motivación de
la competencia
Fundamentación de
la competencia
SUP-JDC-2660/2008
y
SUP-JDC-2661/2008
acumulados
SUP-JDC-2664/2008
SUP-JDC-2685/2008
Incidente de incumpli­
miento de sentencia dic­
tada por la Sala Superior
(lo accesorio sigue la suer­
te de los principal).
Acto reclamado derivado
del cumplimiento de una
sentencia dictada por la
Sala Superior.
Artículos 17, 99, párrafo cuarto, fracción V, de
la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 184, 186, fracción III, inciso c) y
189, fracción I, inciso e), de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación; 4, 79, párrafo 1,
80, párrafo 1, inciso g) y 83, apartado 1, inciso
a), fracción II, de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Número de
asunto
SUP-JLI-34/2008
Motivación de
la competencia
El acto controvertido no se re­
laciona con el cumplimiento de
una resolución emitida por la Sala
Superior, sino que se trata de un
acto nuevo
Fundamentación de
la competencia
Artículos 189; 195, fracción XII,
de la Ley Orgánica del Poder Ju­
dicial de la Federación; así como
94 de la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
409
d) Interpretación de los artículos 83, párrafo 1, inciso a), fracción II y 83,
párrafo 1, inciso b), fracción IV, de la lgsmime
Los mencionados preceptos legales disponen cuáles son los casos de competencia de las Salas del tepjf si nos enfrentamos a una demanda de juicio
para la protección de los derechos político-electorales del ciuda­dano (jdc).
La posición que se sostuvo en los primeros casos tuvo que ver con
que todo lo no expresamente conferido para las Salas Regionales, se
entiende que estaba reservado para la Sala Superior. La jurisprudencia
siguiente es ilustrativa:
Competencia. corresponde a la sala superior conocer del juicio por violaciones
al derecho de ser votado, en su vertiente de acceso y desempeño del cargo de
elección popular. Del análisis del desarrollo histórico del sistema de medios
de impugnación electoral y de la interpretación sistemática y funcional de
los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafos segundo y cuarto,
fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 184,
189, fracción I, inciso e), y 195 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación; así como 79, párrafo 1, 80, párrafo 1, inciso d), y 83 de la Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se colige
que tanto la Sala Superior como las Salas Regionales del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, tienen competencia para conocer y resolver el
juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano en
las hipótesis específicas previstas expresamente por el legislador ordinario. En
ese sentido, dado que la tutela del derecho fundamental de ser votado, en su
modalidad de acceso y desempeño de un cargo de elección popular, no está
expresamente contemplada en alguno de los supuestos de competencia de
las Salas Regionales, se concluye que es la Sala Superior la competente para
conocer de esas impugnaciones.
Cuarta Época:
•Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
sup-jdc-3060/2009 y acumulados.—Actores: Eusebio Sandoval Seras y
410
Temas de Derecho
Procesal Electoral
otros.—Autoridad responsable: Presidente Municipal de Tzintzuntzan, Mi­
choacán.—3 de febrero de 2010.—Unanimidad de seis votos.—Ponente:
Pedro Esteban Penagos López.—Secretarios: Ernesto Camacho Ochoa y
Jorge Orantes López.
•Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. supjdc-5/2010 y acumulados.—Actores: Moisés González Andrés y otros.—Auto­
ridad responsable: Ayuntamiento de Uruapan, Michoacán.—17 de febrero de
2010.—Unanimidad en el criterio.—Engrose: Flavio Galván Rivera.—Secre­
tarios: Ismael Anaya López, Isaías Trejo Sánchez y Rodrigo Quezada Goncen.
•Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. supjdc-25/2010. Acuerdo de Sala Superior.—Actor: Jaime Sánchez Rodríguez.—
Autoridades responsables: Presidente Municipal del Ayuntamien­to de Rayón,
Chiapas y otros.—22 de febrero de 2010.—Unanimidad de votos.—Ponente:
María del Carmen Alanis Figueroa.—Secretario: Alejandro David Avante Juárez.
La Sala Superior en sesión pública celebrada el veintiuno de julio de
dos mil diez, aprobó por unanimidad de cinco votos la jurisprudencia
que antecede y la declaró formalmente obligatoria.11
Número de
asunto
sup-jdc-2899/2008
sup-jdc-2901/2008
Motivación de
la competencia
Fundamentación de
la competencia
El acto reclamado no es alguno
de los que surtan la competencia
a favor de las Salas Regionales,
por lo que, al ser la Sala Superior
la originariamente competente
para conocer y resolver los jdc, la
competencia se surte a favor de
esta última.
Artículos 99, párrafo cuarto, fracción V
de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso
c) y 189, fracción I, inciso e) de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federa­
ción; así como 4 y 83 de la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral.
11 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, año 3, número
7, 2010, páginas 13 y 14.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
411
e) Competencia para conocer sobre la negativa de registro y financiamiento
local a un partido político nacional
Temas relacionados: pérdida de registro de partidos políticos locales cuando concurran elecciones que sean competencia de Sala Superior y alguna
de las Salas Regionales; pérdida de prerrogativas de los partidos políticos
nacionales determinada por autoridades locales; negativa de la solicitud de
los partidos políticos nacionales a participar en elecciones locales.
En la hipótesis de que un partido político nacional pretenda participar en una elección estatal y le niegan el registro y el financiamiento
público locales, podría decirse que, al tratarse de un partido político
registrado ante el Instituto Federal Electoral (registro nacional) sería
competente para conocer la Sala Superior, toda vez que las Salas Regionales tienen competencia expresa, solamente, para controversias
relacionadas con partidos políticos locales.
Otro supuesto se da cuando la materia que involucra únicamente
está relacionada con elecciones locales, con independencia de cuál sea
la vía, juicio de revisión constitucional o juicio para la protección de los
derechos políticos electorales.
En esta hipótesis, si realizamos una interpretación literal se podría
llegar a la conclusión de que por ser partido político nacional la competencia corresponde a Sala Superior; sin embargo, de una interpretación
funcional del sistema jurídico, se llega a la conclusión de que a pesar de
tratarse de un partido político nacional, lo cierto es que está contendiendo en una elección local, lo que lo pone bajo reglas distintas que atañen
al orden estrictamente local.
La circunstancia de que se trate de un partido político nacional se
debe al engranaje constitucional del diseño federalizado de registro de
los partidos políticos nacionales, pero ese diseño repercute y hace eco
en el sistema estatal, por lo que se entiende que esa es la pretensión del
legislador cuando crea las Salas Regionales, por lo que la competencia
corresponde a dichas salas.
412
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Número
Motivación de
de asunto
la competencia
sup-jrc-143/2008 El acto reclamado es una
resolución que niega el
registro a una asociación,
como agrupación política
local.
Número de Cuaderno de
Antecedentes
153/2008
157/2008
158/2008
159/2008
160/2008
21/2009
Fundamentación de
la competencia
Artículos 99, fracción V, de la Constitución Po­
lítica de los Estados Unidos Mexicanos; 185,
195, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación.
Motivación de
Fundamentación de
la competencia
la competencia
El acto materialmente impug­ Artículo 195, fracción XI, de la Ley
nado es una resolución de un Orgánica del Poder Judicial de la Fe­
órgano jurisdiccional local re­ deración.
lacionada con la negativa de
registro de un partido político
estatal.
f) Sanciones impuestas con motivo de la revisión de informes ordinarios no
vinculados a una elección en concreto (federal o local)
Si el financiamiento público ordinario revisado no guarda vinculación con
un proceso electoral local, es aplicable la regla general de que al no haber
disposición expresa, la competencia se surte a favor de la Sala Superior.
Empero, cualquier vínculo que tenga el financiamiento con los comi­
cios estatales, si no se trata de elección de Gobernador, entonces la compe­
tencia se surte a favor de la Sala Regional correspondiente.
Número de asunto
sup-jrc-131/2008
sup-jrc-132/2008
sup-jrc-134/2008
sup-jrc-145/2008
sup-jrc-150/2008
sup-jrc-157/2008
sup-jrc-158/2008
sup-jrc-159/2008
Motivación de la competencia
Aunque el acto reclamado emanaba
de una autoridad electoral local, lo
cierto es que, o no puede determi­
narse con qué elección en particular
se pueda relacionar, o por lo pronto,
no se relacionará con elección alguna,
y toda vez que la Sala Superior tiene la
competencia originaria para conocer
y resolver los jrc, ésta se surte en su
favor.
Fundamentación de la competencia
Artículos 99, párrafo cuarto, fracción IV,
de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso
b), y 189, fracción I, inciso d), de la Ley Or­
gánica del Poder Judicial de la Federación,
así como 4 y 87, apartado 1, inciso a), de
la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
413
Número de
Motivación de
asunto
la competencia
sup-jrc-133/2008 Conexidad de la causa
sup-jrc-138/2008 inescindible (acto reclama­
do relacionado con más de
una elección en un Estado
o el Distrito Federal, y una
de ellas es la de Goberna­
dor o Jefe de Gobierno).
Fundamentación de
la competencia
Artículos 99, párrafo segundo, de la Constitu­
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos;
189, fracción I, inciso d), fracción XIII, 189 Bis,
195, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; 87 de la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Ma­
teria Electoral.
g) Integración de autoridades electorales de entidades federativas
La Sala Superior ha conocido de asuntos relacionados con controversias en la integración de autoridades administrativas y jurisdiccionales
electorales locales y ha justificado su competencia sobre la base de que
éstas organizarán la próxima elección de Gobernador del Estado.
Sin embargo, una derivación a este tipo de solución se encuentra en
la idea de que ese planteamiento, podría llevar al absurdo de que cuando
la autoridad electoral únicamente prepare la elección de diputados o
ayuntamientos, se pudiera considerar que la competencia para conocer
de esos asuntos se surte a favor de la Sala Regional correspondiente.
Por consiguiente, consideramos que la Sala Superior sería la competente para conocer y resolver los asuntos relacionados con la integración
de autoridades administrativas y jurisdiccionales electorales locales,
independientemente del proceso electoral que organicen o califiquen.
h) Controversias sobre integración de autoridades electorales estatales en
la vía de juicio ciudadano
La competencia de la Sala Superior para conocer juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano relativos a la
integración de órganos electorales locales, implica que puede conocer
414
Temas de Derecho
Procesal Electoral
también de los planteamientos formulados por aspirantes a un proceso
de selección de funcionarios de órganos desconcentrados de esas autori­
dades electorales de la entidades federativas.
En este tipo de impugnaciones no es necesario atender a las facul­
tades, funcionamiento y estructura, además de la independencia y auto­
nomía de esos órganos o a la intervención de otros poderes en su designación.
Pues la reforma legal de 2008 previó, expresamente, la procedencia del
jdc cuando se aduzca la conculcación del derecho a integrar autoridades
electorales de entidades federativas.
La constante que se ha presentado en estos asuntos es que en la inte­
gración de los órganos electorales intervienen otros poderes en su confor­
mación como lo es Legislativo, por lo que es necesario tener en cuenta
que no es conveniente que las Salas Regionales conozcan de esos casos,
ya que están más próximas al problema y podría verse afectadas en su
funcionamiento por actos de presión de partidos.
Número de
asunto
sup-jrc-141/2008
sup-jrc-144/2008
sup-jrc-148/2008
sup-jrc-151/2008 y
sup-jrc-152/2008 acumulados
sup-jrc-161/2008 y
sup-jrc-164/2008 acumulados
sup-jrc-168/2008)
Número de asunto
Motivación de l
a competencia
Acto reclamado relativo a
la integración de órganos
electorales administrati­
vos y jurisdiccionales lo­
cales.
Motivación de la
competencia
sup-jdc-2761/2008 y Violación al derecho po­
sup-jdc-2762/2008
lítico-electoral de votar,
acumulados
así como de integrar la
sup-jdc-2732/2008
autoridad electoral de
una entidad federativa.
Fundamentación de
la competencia
Artículos 99, párrafo segundo, de
la Constitución Política de los Es­
tados Unidos Mexicanos; 189, in­
ciso d), 195, fracción III, de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la
Federación; 87 de la Ley General
del Sistema de Medios de Impug­
nación en Materia Electoral.
Fundamentación de la competencia
Artículos 41, párrafo segundo, base VI y 99,
párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186,
fracción III, inciso c) y 189, fracción I, inciso
e), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación, y 79, párrafo 2 y 83 de la Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
415
i) Apelación formulada en contra de un órgano desconcentrado del ife, pero
que actúa como auxiliar de una oficina central
La Sala Superior sería competente para conocer y resolver los recursos
de apelación que se interpongan en contra de actos o resoluciones
emitidos por los órganos desconcentrados actuando como auxiliares de
centrales del ife.
Esto se explica, porque hemos visto ocasiones en que la juntas ejecu­
tivas distritales o locales (órganos desconcentrados por disposición de
la ley) actúan en auxilio de las investigaciones iniciadas por los órganos
centrales del ife (Consejo General, Junta General Ejecutiva, Secretario
Ejecutivo), por lo que cabe la posibilidad de que se cuestione quién sería
el órgano competente para conocer. Tomaremos en cuenta el ente que
emite finalmente el acuerdo o la resolución reclamada, esto ocasiona
que conozca la Sala Superior.
Al respecto, puede reforzarse este argumento con la premisa de que la
autoridad jurisdiccional competente para el conocimiento de un recurso
de apelación de este grado de complejidad, tiene que mirar a la finalidad
de evitar que las autoridades electorales administrativas federales tengan claro qué Sala del Tribunal Electoral será la encargada de resolver
la impugnación. Si es la Sala Superior quien compete conocer, puede
suceder que los órganos centrales estén menos propensos a desechar
procedimientos sancionadores, dado que tendrían muy claro que sería
el máximo órgano de justicia electoral el que revisaría sus actos, cuestión
que es menos aprehensible si las competentes son las Salas Regionales,
por la existencia de la posibilidad de impugnación de sus fallos a través
del recurso de reconsideración en los casos previstos en la lgsmime.
Número de asunto
Tema
sdf-rap-1/2008
Actos que no influyen
en el procedimiento
especial sancionador,
pero que pueden inci­
dir en el ordinario.
416
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Sentido
Se revoca la resolución emitida por el Vocal Secretario
de la Junta Local Ejecutiva del ife en el df, por la que
se desechó la denuncia presentada por un ciudadano,
en base a que no se actualizaban los elementos del
procedimiento especial sancionador.
(Continuación)
Se ordena enviar el asunto a la Secretaría
del Consejo General del ife, para que de­
termine lo conducente conforme al pro­
cedimiento ordinario sancionador.
j) Elecciones intrapartidistas de diputados federales por ambos principios.
Aquí surgen dos circunstancias de gran interés: I) El caso relativo a una convención distrital partidaria, en la que se eligieron candidatos a diputados
federales por ambos principios (mayoría relativa y representación proporcional) y II) Cuando un partido político nacional registra a la misma
persona como candidato a diputado por el principio de representación
proporcional y por el de mayoría relativa en una elección federal.
La interrogante sobre qué Sala es competente para el conocimiento
de una impugnación en que se debata la elegibilidad del candidato ganador en el proceso interno puede responderse con estas líneas discursivas:
En primer lugar, si el Consejo General del ife lleva a cabo el registro
supletorio de los candidatos a diputados federales por mayoría relativa,
la cuestión de competencia se decanta a favor de Sala Superior.
En segundo término, debemos tomar en cuenta el criterio de imposibilidad de dividir la continencia de la causa. Así, si un candidato es
postulado por ambos principios y se ataca su elegibilidad, será la Sala
Superior la competente para conocer y resolver las impugnaciones
relacionadas con ambos tipos de elección, claro que siempre existirá
la posibilidad de una escisión y enviar una de las pretensiones a la Sala
Regional, pero este extremo es difícil que se presente en la práctica.
Por costumbre (no por obligación legal o reglamentaria) el Consejo
General del ife lleva a cabo el registro supletorio de candidatos a dipu­
tados federales que, por prevención del cofipe, le correspondería en
principio a los 300 consejos distritales electorales. Por tal motivo, si es
Temas de Derecho
Procesal Electoral
417
el Consejo General quien emite el acuerdo impugnado, entonces la
competencia recaería en la Sala Superior.
En virtud de la extensión que toma este documento, a continuación
pongo a consideración del lector una tabla en que se hace mención de
algunos casos similares a los anteriores y que han sido todos resueltos
por la Sala Superior del tepjf. El esquema es el mismo de las tablas ya
vistas en párrafos que anteceden.
Número de Cuaderno de
Antecedentes
24/2009
101/2008
103/2008
104/2008
105/2008
106/2008
107/2008
108/2008
111/2008
112/2008
113/2008
117/2008
118/2008
119/2008
120/2008
121/2008
122/2008
123/2008
124/2008
125/2008
418
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Motivación de
la competencia
El acto materialmente impug­
nado es una determinación re­
lacionada con la sustitución del
promovente como Coordinador
del Grupo Parlamentario local
del Partido Acción Nacional,
cargo que en términos de los
artículos 75 y 86 de los Es­
tatutos Generales del aludido
partido implica la integración al
Consejo y al Comité Directivo
Estatales, especifico.
El acto materialmente impug­
nado es la determinación de
una autoridad electoral u órga­
no partidario estatal, relativa al
proceso de selección intraparti­
dista a un cargo de elección po­
pular (diputado o integrante del
Ayuntamiento) o de dirigencia
estatal.
Casos especiales:
El Decreto emitido por la Sexa­
gésima Tercera Legislatura del
Congreso de Chiapas, por el que
se aceptó la licencia definitiva
como regidor de representación
proporcional en el Ayuntamien­
to de Chiapa de Corzo, y en su
lugar se nombró al suplente.
Fundamentación de
la competencia
Artículos 191, fracciones XIII y
XXVII, 195, fracción XI y 201,
fracciones I, X y XII, de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la
Federación; así como 83, párra­
fo 1, inciso b), de la Ley General
del Sistema de Medios de Im­
pugnación en Materia Electoral.
Artículos 195, fracción IV, in­
ciso d), de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación;
80, inciso f) y 83, inciso b),
fracción IV, de la Ley General
del Sistema de Medios de Im­
pugnación en Materia Electoral.
126/2008
127/2008
129/2008
130/2008
131/2008
133/2008
134/2008
141/2008
146/2008
149/2008
152/2008
154/2008
162/2008
164/2008
165/2008
166/2008
167/2008
170/2008
172/2008
174/2008
175/2008
1/2009
14/2009
20/2009
102/2008
135/2008
(Continuación)
La omisión de ser llamado a
desempeñar el cargo de dipu­
tado local en el Congreso de
San Luis Potosí, para el que
fue electo, con el carácter de
suplente, en sustitución del
diputado propietario quien fue
inhabilitado.
El acto impugnado está vincu­
lado con la presunta violación
al derecho político-electoral de
ser votado en una elección de
integrantes del Ayuntamiento.
El acto materialmente impug­
nado es la omisión de resolver
un medio de impugnación
partidista, relacionado con la
elección de precandidatos a
diputados locales en Coahuila.
En el último caso, se remitieron
las constancias presentadas por
el actor, en virtud de la proxi­
midad de la celebración de las
elecciones en el estado.
Artículos 195, fracción IV, in­
ciso b), de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación;
80, párrafo 1, inciso f) y 83,
párrafo 1, inciso b), fracción II,
de la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en
Materia Electoral.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
419
(Continuación)
Número de Cuaderno Motivación de
Fundamentación de
de Antecedentes
la competencia
la competencia
La demanda pre­ Se advirtió que las demandas a las cuales estaban
136/2008
sentada por el actor dirigidos los escritos se encontraban radicadas para
147/2008
estaba dirigida a la su estudio en la Sala Regional Monterrey./Artícu­
2/2009
Sala Regional Gua­ los 191, fracciones XIII y 201, fracciones I y XII, de
3/2009
dalajara.
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
4/2009
5/2009
6/2009
7/2009
8/2009
9/2009
10/2009
11/2009
12/2009
13/2009
15/2009
16/2009
17/2009
18/2009
19/2009
137/2008
El acto material­ Artículos 195, fracción IV, inciso c), de la Ley
138/2008
mente impugnado Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 80,
139/2008
es una determi­ párrafo 1, inciso f) y 83, párrafo 1, inciso b), frac­
140/2008
nación de una au­ ción III, de la Ley General del Sistema de Medios
142/2008
toridad municipal de Impugnación en Materia Electoral.
143/2008
relacionada con la
144/2008
elección de inspec­
145/2008
tores de sección de
un Municipio.
173/2008
Negativa de expe­ Artículos 195, fracción IV, inciso a), de la Ley
dir credencial para Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 80,
votar.
párrafo 1, inciso a) y 83 párrafo 1, inciso b), frac­
ción I, de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral.
177/2008
El acto reclamado Artículos 195 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
está relacionado con de la Federación; así como 83, de la Ley General
actos anticipados de del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
precampaña en un Electoral.
Municipio
420
Temas de Derecho
Procesal Electoral
sup-jrc-135/2008
sup-jrc-146/2008
sup-jdc-2683/2008
sup-jdc-2686/2008
(Continuación)
El acto materialmente impugna­
do es una controversia atribuida
al Instituto Estatal Electoral de
Aguascalientes y al Tribunal Lo­
cal, relativa a la revocación del
nombramiento de los tesoreros
estatales del Partido del Trabajo.
Acto reclamado relacionado con
un proceso electoral local de Go­
bernador.
Violación a derechos políticoselectorales, en función de las as­
piraciones del actor de participar
en el proceso de elección de Go­
bernador de un Estado.
Acto reclamado violatorio de los
derechos político-electorales de
sup-jdc-2699/2008
ser votado y afiliación, emitido
sup-jdc-2700/2008
por un órgano nacional de partido
sup-jdc-2701/2008
político, relativo a la integración de
al sup-jdc-2728/2008 otro órgano nacional del mismo
acumulados
instituto político
sup-jdc-2729/2008
sup-jdc-2764/2008
sup-jdc-2768/2008
sup-jdc-2697/2008
Artículo 195, fracción III, de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Fe­
deración
Artículos 99, párrafo segundo, de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 189, fracción
XIII y 195, párrafo primero, fracción
IV, inciso b), de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, y
83, apartado 1, inciso a), fracción
I e inciso b), fracción II, en relación
con el 80, apartado 1, inciso d), de
la Ley General del Sistema de Medios
de Impugnación en Materia Electoral.
Artículos 41, párrafo segundo, frac­
ción VI y 99, párrafo cuarto, fracción
V, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 184,
186, fracción III, inciso c), 189, frac­
ción I, inciso e), y 195, fracción IV,
de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación y 79, 80, párrafo
1, inciso g) y 83, apartado 1, inciso
a), fracción III, de la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral.
IV. El caso de las dirigencias estatales de
los partidos políticos nacionales. Primer criterio
Una vez concretada la reforma de 2007, comenzaron a surgir los primeros juicios en los que se debía determinar qué órgano electoral era
Temas de Derecho
Procesal Electoral
421
competente para conocer determinados asuntos, sí alguna de las Salas
Regionales ó la Sala Superior, pues las Regionales fueron dotadas de
una facultad que hasta antes de la reforma sólo era contemplaba por la
Sala Superior, la permanencia.
Esta disyuntiva comenzó a formar criterios que se veían reflejados
en las sentencias dictadas por los órganos electorales, es decir, comenzó
la aplicación concreta de las reformas, teniendo como consecuencia la
delimitación de la competencia tanto de la Sala Superior, como de las
Salas Regionales.
Al respecto, se inició una interpretación de la Ley Electoral y, con
esto, se fue trazando una línea respecto al criterio que se debía sostener.
Por lo que, conforme al párrafo octavo del artículo 99 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, se determinó que la distribución se realiza, primordialmente, conforme al objeto de impugnación
de cada caso.
Así, en los primeros casos, se estableció que la Sala Superior, confor­
me al artículo 189 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, tenía competencia en los asuntos relacionados con las elecciones
de Gobernador y de Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
De igual forma, se determinó que las Salas Regionales eran competentes para conocer de los asuntos vinculados con las elecciones de autori­
dades municipales, diputados locales, así como de los integrantes de la
Asamblea Legislativa y titulares de los órganos político-administrativos
en las demarcaciones del Distrito Federal.
Atendiendo a la competencia descrita con anterioridad, no se preveía
la competencia para juicios que versaran sobre los procesos de elección
de dirigentes estatales y municipales de los partidos políticos con registro
nacional.
Lo anterior tuvo como consecuencia que durante el desempeño de
la función jurisdiccional, dentro de la competencia de las Salas Regio­
nales, surgiera la incógnita, ¿Quién es competente para conocer de
los juicios relativos a los procedimientos de elección de los dirigentes
422
Temas de Derecho
Procesal Electoral
estatales y municipales de los partidos políticos con registro nacional?
Tal cuestionamiento no estaba previsto en la normativa electoral, por
tanto, la única forma de resolverlo fue mediante la interpretación de las
disposiciones jurídicas aplicables (lopjf y lgsmime).
Bajo estas circunstancias, se suscitó la oportunidad de emitir un criterio con la promoción de un juicio de revisión constitucional, realizada
por el Presidente de la Comisión Ejecutiva Estatal de Convergencia en
Veracruz, ante la Sala Regional del Poder Judicial de la Federación,
correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal Electoral,
con sede en Xalapa, Veracruz, contra la sentencia dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Veracruz, relativa al proceso de instalación
de un órgano de dirección estatal del partido político Convergencia.
Mediante la solicitud expresa del actor, consistente en que fuera la
Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
quién conociera del aludido juicio, a través del ejercicio de la facultad
de atracción, la Sala Regional Xalapa remitió el escrito de demanda,
para que fuera la Sala Superior quién determinara conforme a derecho,
lo que procediera.
En consecuencia, existió la oportunidad de estudiar quién sería el
órgano jurisdiccional electoral competente para conocer de los juicios
que se presentaran con una litis similar, es decir, la integración o elección
de órganos estatales y municipales de los partidos políticos con registro
nacional.
De esta forma, se integró la solicitud de facultad de atracción identi­
ficada con la clave de expediente sup-sfa-17/2009, en la cual, esa oportunidad delimitó, en ese momento, la competencia para conocer y resolver
este tipo de juicios.
Del análisis de procedencia de la aludida solicitud, se estableció que,
en principio, cumplía con el requisito que se estima necesario para que se
ejerza la facultad de atracción, es decir, que el juicio promovido estuvie­
ra revestido de la importancia y trascendencia necesaria para que se
ejerciera dicha facultad por la Sala Superior.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
423
Acto seguido, a efecto de determinar quién debería de conocer del
juicio, fue necesario realizar el estudio de la competencia de las Salas
Regionales, en donde se determinó que la competencia de éstas últimas
se encontraba limitada a los asuntos que se encontraran relacionados con
las elecciones locales, mismas que, por obvia razón, estaban constreñidas
a las autoridades electas por votación popular en un ámbito local.
Asimismo, se estableció que el legislador ordinario, al establecer el
subsistema de competencias, no realizó mención expresa de a quién corres­
pondía conocer de los juicios que encuadraran en la aludida hipótesis, por
tanto, se llegó a la conclusión que era la Sala Superior la competen­te
para conocer de las impugnaciones relativas a las dirigencias estatales y
municipales de los partidos políticos nacionales. Lo anterior, por corres­
ponderle la competencia “originaria” en materia electoral.
Por consiguiente, en la mencionada facultad de atracción se determinó que la Sala Superior es a quien corresponde conocer de asuntos
relacionados con los actos y resoluciones emitidos por las autoridades
electorales locales, relativos a la integración de órganos dirigentes de
partidos políticos nacionales.
En conformidad con los criterios contenidos en la sentencia del expe­
diente sup-sfa-17/2009, se determinó que para dejar un precedente de
que la competencia se surte favorablemente para la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se aprobó la tesis
relevante XXXII/2009:
Competencia. corresponde a la sala superior conocer de los juicios de revisión
constitucional electoral relativos a los procedimientos electorales de dirigentes
estatales y municipales de los partidos políticos nacionales. De la interpretación
sistemática, funcional e histórica de los artículos 99, párrafos segundo y cuar­
to, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
184, 189, fracción I, inciso d), 195, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, y 87, de la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, es posible considerar que la Sala Superior
424
Temas de Derecho
Procesal Electoral
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es la competente para
conocer y resolver los juicios de revisión constitucional electoral promovidos
para controvertir actos o resoluciones de las autoridades electorales locales,
relativos a los procedimientos de elección de los dirigentes estatales y munici­
pales de los partidos políticos nacionales. Lo anterior, porque esa hipótesis no
está prevista en la competencia de las Salas Regionales, por lo que corresponde
a la competencia originaria de la Sala Superior.
Cuarta Época:
•Solicitud de ejercicio de la facultad de atracción de la Sala Superior. supsfa-17/2009.—Solicitante: Convergencia.—29 de mayo de 2009.—Una­
nimidad de seis votos.—Ponente: José Alejandro Luna Ramos.—Secretario:
Fernando Ramírez Barrios.
La Sala Superior en sesión pública celebrada el siete de octubre de dos mil nueve,
aprobó por unanimidad de votos la tesis que antecede.12
Ese criterio permitió establecer un lineamiento respecto de los
asuntos que serían competencia de las Salas Regionales; tomando en
consideración el artículo 87, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, dispone que
las Salas Regionales son competentes para conocer del juicio de revisión
constitucional electoral, siempre que no encuadre en la hipótesis consistente en la promoción de un medio de impugnación, que controvierta
alguna resolución o acto vinculado con el procedimiento de integración
de una dirigencia estatal o municipal de un partido político con registro
nacional.
No es un caso extraordinario que el criterio elevado a la categoría
de tesis relevante se reflejó en sentencias emitidas posteriormente por
la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede­
12 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, año 3, número
5, 2010, páginas 56 y 57.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
425
ración, como es el caso de la ejecutoria dictada en el expediente supjrc-49/2010, en la que, con base en la citada tesis relevante, se determinó
que la competencia para conocer de la promoción de un medio de
impugnación, a fin de controvertir la sustitución de un Comité Directivo Municipal de un partido político por una Delegación de la misma
naturaleza, se surtía a favor de la Sala Superior.
V. Modificaciones a los criterios en función de
un adecuado acceso a
la jurisdicción electoral federal
Como quedó asentado en el capítulo anterior, la interpretación de las
disposiciones jurídicas electorales constituye normas a seguir respecto
de la competencia de las Salas del Tribunal Electoral. La mayoría de
esos criterios –como el que transcribimos– optan por resolver el punto
dudoso a favor de la Sala Superior. La situación ha empezado a cambiar
a partir del año 2011.
Pese a la fuerza del precedente, siempre es necesaria la creación de
nuevos criterios, en virtud de que las circunstancias evolucionan con las
cuestiones de competencia que plantean las distintas Salas Regionales
a la Sala Superior, respecto de asuntos que no son expresamente competencia de éstas últimas, pero que son promovidos ante ellas, como
parte de la idea de que la reforma constitucional y legal de 2007-2008
modificó, sustancialmente, el funcionamiento y competencias de los órganos jurisdiccionales especializados en materia electoral a nivel federal.
Estos planteamientos son sometidos a consideración de la Sala Superior, con el propósito de que ésta última sea quién decida qué órgano
de impartición de justicia electoral resulta competente para determinados asuntos, no previstos dentro de las hipótesis legales que fuimos
examinando.
Lo anterior tiene como consecuencia, que atendiendo a la particu­la­ridad
de cada caso se decida, y en su caso, se asuma competencia por parte de
la Sala Superior o se decida a favor de alguna de las Salas Regionales.
426
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Por ejemplo, en la jurisprudencia 10/2010 se determinó que las Salas
Regionales cuentan con competencia para decidir medios de impugnación en los que la litis está relacionada con acceso y desempeño como
miembro de órganos partidistas municipales y estatales. Ese criterio dice:
Competencia. corresponde a las salas regionales conocer de las impugnaciones
vinculadas con el acceso y desempeño de cargos partidistas Estatales y Mu­
nicipales. De la interpretación de los artículos 189, fracción I, inciso e) y 195,
fracción IV, inciso d), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
y 83, párrafo 1, incisos a), fracción III, y b), fracción IV, de la Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se desprende que,
si a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
compete resolver las impugnaciones promovidas respecto de la integración de
los órganos nacionales de los partidos políticos, así como de cualquier conflicto
interno relacionado con esa materia, a fin de otorgar funcionalidad al sistema,
la competencia de las Salas Regionales para conocer de las impugnaciones
vinculadas con la elección de dirigentes distintos a los nacionales, es decir,
estatales y municipales, se surte también respecto de todo aspecto inherente
a la integración de los respectivos órganos de los partidos políticos, esto es,
con el acceso y desempeño del cargo.
Cuarta Época:
•Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
sup-jdc-2975/2009. Acuerdo de Sala Superior.-Actor: Gonzalo Medina Ríos.Órgano responsable: Comité Directivo Estatal del Partido Acción Nacional
en el Estado de Colima.-25 de noviembre de 2009.-Unanimidad de cinco
votos.-Ponente: Manuel González Oropeza.-Secretarios: Valeriano Pérez
Maldonado y Mauricio Lara Guadarrama.
•Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
sup-jdc-3002/2009. Acuerdo de Sala Superior.-Actor: David Alfredo Gerardo
Ortega Appendini.-Órgano responsable: Comité Directivo Estatal del Partido
Temas de Derecho
Procesal Electoral
427
Acción Nacional en el Estado de Hidalgo.-2 de diciembre de 2009.-Mayoría
de cinco votos.-Engrose: Manuel González Oropeza.-Disidente: Flavio Galván
Rivera.-Secretario: Valeriano Pérez Maldonado.
•Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
sup-jdc-22/2010. Acuerdo de Sala Superior.-Actores: Cristina Gamiño Cár­
denas y otros.-Autoridades Responsables: Comité Directivo Estatal del Partido
Acción Nacional en el Estado de México y otro.-17 de febrero de 2010.Mayoría de seis votos.-Ponente: José Alejandro Luna Ramos.-Disidente:
Flavio Galván Rivera.-Secretario: Felipe de la Mata Pizaña.
La Sala Superior en sesión pública celebrada el treinta y uno de marzo de dos mil
diez, aprobó por mayoría de cinco votos la jurisprudencia que antecede y la declaró
formalmente obligatoria.13
La jurisprudencia trascrita establece que la competencia de las Salas
Regionales se surte para conocer de las impugnaciones vinculadas con
la elección de dirigentes distintos a los nacionales, es decir, estatales y
municipales, por tanto, se surte también respecto de todo aspecto inherente a la integración de los respectivos órganos de los partidos políticos,
esto es, en la vertiente de acceso y desempeño del cargo partidista.
Si partimos de la base que el derecho a ser votado comprende el
derecho de ser postulado a un cargo, a integrar órganos estatales ó
municipales, y a ocuparlo; por lo que se entiende incluido el derecho a
ejercer las funciones para las que fue encomendado, dicho supuesto local
se establece como competencia de las Salas Regionales, como parte de
la evolución de los criterios, a partir de una adecuada distribución de
competencias. Lo anterior, para lograr un efectivo acceso a la jurisdicción de las autoridades electorales, tanto federales, como locales.
Dicha distribución, trajo como resultado la descentralización de
la tutela de justicia en materia electoral, en determinados supuestos,
favoreciendo una justicia pronta y completa. La Sala Superior en busca
13 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, año 3, número
6, 2010, páginas 18 y 19.
428
Temas de Derecho
Procesal Electoral
de salvaguardar estos principios en la jurisdicción electoral, en distintas
ejecutorias, entre ellas, las que identificamos como sup-jrc-1/2010,
sup-jrc-4/2010, sup-jrc-6/2010, y la más reciente, sup-jrc-72/2011
(acuerdo de competencia) estableció criterios que den mayor amplitud
a la competencia de las Salas Regionales para conocer de los medios
de impugnación en materia electoral, buscando que la tramitación y
resolución de los mismos sea más eficaz y cercana a los ciudadanos que
la exigen en cada estado de la República.
Para ejemplificar lo anterior, resulta práctico el sup-jrc-72/2011
(acuerdo de competencia), en el que se determinó que, para lograr una
correcta distribución de competencias era necesaria una apertura en
la competencia de las Salas Regionales, para que éstas conocieran de
asuntos que en un principio resultarían competencia de la Sala Superior. Teniendo como punto de partida factores geográficos, temporales
y espaciales, propiciando así, un ahorro de tiempo y recursos a favor
de los justiciables.
En este nuevo criterio sustentado por la Sala Superior, resulta conve­
niente establecer que se determinó que ésta última no era competente
para conocer del juicio de revisión constitucional formulado por el
Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Frente Juvenil Revolucionario del Partido de la Revolucionario Institucional, pues del estudio
del mismo, se determinó que la competencia se surtía a favor de la Sala
Regional, con sede en la ciudad de Monterrey, Nuevo León.
Lo anterior, derivado de una nueva visión realizada en los distintos
juicios antes mencionados, porque se consideró que era dable concluir
que las Salas Regionales cuentan con competencia para conocer de
impugnaciones vinculadas con la elección de dirigentes distintos a los
nacionales, es decir, estatales y municipales.
Dicho criterio se apartó de la tesis XXXII/2009, cuyo rubro es el
siguiente: “Competencia. Corresponde a la Sala Superior conocer de los
juicios de revisión constitucional electoral relativos a los procedimient­
os electorales de dirigentes estatales y municipales de los partidos políTemas de Derecho
Procesal Electoral
429
ticos nacionales” tesis analizada en el capítulo 4 de este ensayo, como
parte de los primeros criterios trazados por la Sala Superior del Tribunal
Electoral.
La evolución del criterio anterior obedece, en gran parte, a la necesidad de hacer congruente el sistema de distribución de competencias de
los medios de impugnación en materia electoral federal, en razón a las
esferas de ejercicio del poder público; es decir, federal, Distrito Federal,
de los estados de la República, y de los Municipios.
Por lo que, podemos concluir que ha existido un proceso de la evolución de los criterios analizados en los puntos anteriores. La Sala Superior
ha definido, bajo un criterio obtenido con la interpretación gramatical
y sistemática del contenido de los artículos 189, fracción I, inciso e) y 195,
fracción IV, inciso d), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el artículo 83, párrafo 1, inciso a), frac­ción III, e inciso b),
fracción IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral, que las Salas Regionales tienen competencia para
conocer de las impugnaciones vinculadas con la elección de dirigentes
distintos a los nacionales, es decir, estatales y municipales, de los parti­dos
políticos con registro nacional, así también de las determinaciones
de los partidos políticos en la integración de sus órganos estatales y mu­
nicipales, así como de los conflictos internos relacionados con ellos,
siempre que tengan registro ante el ife.
La competencia, por tanto, atenderá predominantemente bajo esta
nueva perspectiva, a si los órganos partidistas son de ámbito nacional o
bien estatal o municipal, según sea el caso, se surtirá la competencia ya
sea de la Sala Superior o de las Salas Regionales.
VI. Conclusiones
Con la reforma constitucional del año 2007 se confirmó al Tribunal
Electoral como la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral,
así como el órgano especializado del Poder Judicial de la Federación.
430
Temas de Derecho
Procesal Electoral
La facultad de decidir sobre la no aplicación de leyes contrarias a
la Constitución otorgada al Tribunal Electoral, tuvo como principal
motivo fortalecer al mismo, lo que también puede decirse respecto de
las facultades de atracción y delegación de la Sala Superior.
El nuevo marco constitucional y legal de la justicia federal estableció
la permanencia de las Salas Regionales y modificó de manera importante su competencia, tomando en cuenta el papel fundamental que
han adquirido las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación en el sistema democrático mexicano.
No se puede establecer una competencia específica en las leyes,
toda vez que la distribución de la competencia atiende a los aspectos
particulares en cada caso, es por eso, que la las leyes prevén, de manera
general, esta distribución, pero no así de manera específica. En la inteligencia que conforme se van presentando los asuntos electorales en las
diferentes Salas del Tribunal Electoral, estas mediante la aplicación de
jurisprudencias y criterios relevantes formados en atención a la similitud
de los asuntos, podrán determinar a quién compete conocer de cada
caso conforme a sus peculiaridades.
La reforma legal electoral de 2008, trajo como consecuencia un
nuevo estudio, en el que se debía determinar qué órgano electoral era
competente para conocer determinados asuntos, sí alguna de las Salas
Regionales ó la Sala Superior.
Los criterios respecto a la competencia se formaron mediante los casos
prácticos, mismos que se veían reflejados en las sentencias dictadas por
los órganos electorales, teniendo como consecuencia la delimitación de
la competencia tanto de la Sala Superior, como de las Salas Regionales.
Se estableció que la Sala Superior, conforme al artículo 189 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, tenía competencia
en los asuntos relacionados con las elecciones de Gobernador y de Jefe
de Gobierno del Distrito Federal.
Y las Salas Regionales eran competentes para conocer de los asuntos
vinculados con las elecciones de autoridades municipales, diputados
Temas de Derecho
Procesal Electoral
431
locales, así como de los integrantes de la Asamblea Legislativa y titulares de los órganos político-administrativos en las demarcaciones del
Distrito Federal.
A partir de nuevas reflexiones se estableció ampliar la competencia
de las Salas Regionales, para que éstas últimas conocieran de las impugnaciones vinculadas con la elección de dirigentes partidistas distintos a
los nacionales, es decir, estatales y municipales, siempre que el partido
político tenga registro nacional.
Esta evolución, desde mi perspectiva, muy positiva, fortalece el lla­
mado “federalismo judicial”, pues permite que la competencia del Tribunal Electoral, actuando en sus Salas Regionales, acerque el ejercicio
de un servicio público, como es la impartición de justicia en materia
electoral, lo más posible a los ciudadanos sea que se encuentren en el
Distrito Federal, sus delegaciones, o bien, en alguna de las entidades
fede­rativas o municipios que las integran.
Obra
consultada
Alcalá-Zamora y Castillo Niceto, Estudio de Teoría General e Historia
del Proceso (1954-1972), México, 1992, unam, tomo I, primera reimpresión.
Ovalle Favela José, Teoría General del Proceso, editorial Oxford, México,
1996, tercera edición.
Boletín del Centro de Capacitación Judicial Electoral. Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, México, Mayo 2008, novena época,
año 1, número especial.
Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación,
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
432
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Sitios de Internet
Suprema Corte de Justicia de la Nación
Internet: http://www.scjn.gob,mx
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Internet: http://www.te.gob.mx
Sentencias de la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación
sup-jrc-72/2011
sup-jrc-572/2011
sup-jdc-573/2011
sup-sfa-17/2009
sup-jrc-49/2010
sup-jrc-1/2010
sup-jrc-4/2010
sup-jrc-6/2010
Temas de Derecho
Procesal Electoral
433
Las notificaciones en
los medios de impugnación en
materia electoral
Víctor Manuel Zorrilla Ruíz
Propósito y delimitación del tema
El objetivo de este artículo es proporcionar un panorama general de
los tipos de notificaciones que se practican en la sustanciación de los
medios de impugnación en materia electoral. Al respecto, se incluyen
algunas nociones conocidas del tema, como el significado de la notificación en sentido amplio y algunas comunicaciones procesales que se
originan en la sustanciación de los referidos medios de impugnación y
en los conflictos o diferencias laborales.
Para lo anterior, se observan las reglas que para las notificaciones se
señalan en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, pero también la supletoriedad de otras leyes aplicables
en algunos casos. Así también, algunos criterios que ha emitido la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
la Suprema Corte de Justicia de la Nación y algunos de los principios
generales del derecho procesal.
435
Destacan en este trabajo las notificaciones personales y las de correo
electrónico. Las primeras porque constituyen el pilar de los demás tipos
de notificaciones al tratarse de un acto procesal que requiere de mayores
formalidades legales para su validez jurídica; y las segundas, por lo novedoso que representan en el país como un medio más de comunicación
procesal directa entre el Tribunal y las partes que intervienen en un
determinado juicio, a través de actuaciones firmadas electrónicamente.
En general, nos proponemos comentar la importancia de las notificaciones en los medios de impugnación en materia electoral que se
tramitan en la Sala Superior del Tribunal Electoral, dada la celeridad
con que generalmente se resuelven estos tipos de medios y el carácter
definitivo e inatacable de las resoluciones del referido Tribunal.
Finalmente, en la medida de lo posible, contribuir a que las diversas
instancias que intervienen en la cadena impugnativa en los juicios y recursos en materia electoral, cuenten con algunas nociones generales para
procurar que las notificaciones sean realizadas respetando la garantía
constitucional de audiencia y el derecho de defensa de los justiciables.
Algunas nociones generales
Previo al análisis de las notificaciones que se practican en los medios
de impugnación en materia electoral, se considera necesario abordar
algunos conceptos básicos sobre el tema. La notificación es considerada
como un medio de comunicación procesal entre la autoridad judicial y
los justiciables. Es el acto mediante el cual, de acuerdo con las formalidades legales preestablecidas, se hace saber una resolución judicial o
administrativa a la persona a la que se reconoce como interesado en su
conocimiento o se le requiere para que cumpla un acto procesal1.
Conforme a esta definición, a través de la notificación se persigue
hacer del conocimiento de la persona interesada una determinación
1
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, Diccionario Jurídico Mexicano, ,
Porrúa, México, 2009, tomo I-O, página 2496.
436
Temas de Derecho
Procesal Electoral
judicial o administrativa, de acuerdo a las formas establecidas en la ley
respectiva. Pero va más allá que el simple conocimiento. Maurino nos
dice que la fórmula audiatur altera pars (óigase a la otra parte) nos conduce
a la regla de oro del derecho procesal que establece que “nadie puede
ser condenado sin ser oído”2.
En este sentido, la notificación permite hacer efectiva la garantía
de audiencia y el derecho de defensa consagrados en el artículo 14 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que las
partes que intervienen en un proceso sean escuchadas y hagan valer los
derechos o hagan cumplir las obligaciones.
Incluso, en el derecho comunitario internacional integrado al orden
jurídico nacional por disposición del artículo 133 de la Constitución Política de nuestro País, se consagra la garantía de audiencia y el derecho
de defensa.
Así, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su
artículo 14, primer párrafo,3 y el precepto 8º, párrafo primero,4 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, establecen, en esencia,
el derecho fundamental de todo gobernado a ser oído públicamente y
con las debidas garantías ante un tribunal competente, independiente
e imparcial establecido por la ley.
Al efecto, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación ha sostenido que la garantía de audiencia sólo se puede
tener como respetada por la autoridad judicial si se demuestra el conoci Maurino, Alberto Luis, Notificaciones procesales, Buenos Aires, Astrea, 2004, página 2
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Artículo 14.1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públi­
camente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido por la ley, en la
substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u
obligaciones de carácter civil.
4
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
8. Garantías Judiciales.
1. Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación
penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cual­
quier otro carácter.
2
3
Temas de Derecho
Procesal Electoral
437
miento fehaciente del gobernado, del acto o resolución del que derive la
probabilidad de afectación a algún derecho por parte de la autoridad5.
La notificación también hace efectivo el principio procesal de contradicción, dando la oportunidad a que las partes conozcan todas las
providencias y puedan contradecirlas; y a su vez, el principio de impugnación para que se enmienden los errores o vicios en que la autoridad
haya incurrido.
Por otra parte, existen en las leyes algunos actos procesales que por
su importancia y para efectos de este trabajo merecen atención. En
primer lugar, la citación y el emplazamiento, los cuales aunque suelen
confundirse, presentan diferencias notables.
La citación consiste en el llamamiento que se da de orden judicial a
una persona, para que se presente en el juzgado o tribunal en el día y hora
que se le designan, bien a oír una providencia, o a presentar un acto o
diligencia judicial que suele perjudicarle, bien a prestar una declaración6.
Por emplazamiento, se entiende el llamamiento que se hace a algu­
no que venga ante el juzgador a hacer valer su derecho o cumplir su
mandamiento; esto es, la citación que se hace a una persona de orden
judicial, poniendo en su conocimiento la promoción de una demanda,
apelación u otro recurso, para que en el término que se señala conteste a
la primera o se conforme con ella, y se oponga o adhiera a la segunda, o
se presente a usar de su derecho7. El emplazamiento es considerado por
la doctrina como un acto procesal de gran relevancia porque permite
integrar válidamente la relación jurídico-procesal.
Al respecto, la Sala Superior del Tribunal Electoral en los recursos
de apelación identificados como sup-rap-1/2007, sup-rap-80/2009 y
sup-rap-103/2010, ha sostenido que la falta de emplazamiento o su
defectuosa práctica constituyen una violación procesal de carácter grave
que produce indefensión, puesto que da origen a la omisión de las demás
Sentencia dictada en el expediente identificado como sup-rap-66/2009, el quince de abril de 2009, consultable en la
página web www.tepjf.gob.mx.
6
Pallares, Eduardo, Diccionario de Derecho Procesal Civil, Porrúa, México, 2005, página 337,.
7
Ibídem.
5
438
Temas de Derecho
Procesal Electoral
formalidades del juicio8. Por tanto, si el emplazamiento es efectuado
sin las formalidades legales, se debe reponer el procedimiento desde el
momento en que se cometió tal violación procesal.
El Tribunal Constitucional Español, en la misma posición, ha sostenido que con el indebido emplazamiento o llamamiento al juicio, se
vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de dere­
cho de acceso al proceso, por lo que recae en el órgano judicial no sólo
el deber de velar por la correcta ejecución de los actos de comunicación,
sino también el de asegurarse que dichos actos sirven a su propósito de
garantizar que la parte sea oída en el proceso.9
Otros actos que suelen darse en el proceso jurisdiccional son el reque­
rimiento y la vista, el primero consiste en la conminación que hace la
autoridad judicial a una persona determinada, para que realice o se
abstenga de realizar una conducta, cuyo cumplimiento tiene carácter
obligatorio, incluso mediante la aplicación de los medios de apremio
contemplados en la ley. Por su parte, la vista consiste en una orden de la
autoridad judicial para poner del conocimiento de una de las partes, un
acto o hecho determinados para que se imponga de éstos y haga valer
lo que a su derecho convenga.
Notificaciones en los medios de
impugnación en materia electoral
Conforme a lo dispuesto por los artículos 199, fracción XII, de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y 9, fracción I, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del citado Poder de la Unión,
los Magistrados del Tribunal Electoral se encuentran facultados para
sustanciar los medios de impugnación en dicha materia que se sometan
a su conocimiento.
Las sentencias pueden ser consultadas en la página de internet www.tepjf.gob.mx
Sentencias 79/2009 de 23 de marzo de 2009, y 93/2009 de 20 de abril de 2009, consultables en la página de internet
www.tribunalconstitucional.es
8 9
Temas de Derecho
Procesal Electoral
439
Asimismo, durante la sustanciación de los medios de impugnación y
conflictos o diferencias laborales, los Magistrados pronuncian diversos
acuerdos para resolver dentro de los plazos establecidos en las leyes
aplicables; entre los proveídos que dictan se encuentran:
a)Radicación y admisión del juicio o recurso;
b)Requerimientos de documentos e informes (que pueden tener autoridades
federales, estatales o municipales, partidos o agrupaciones políticas, parti­
culares);
c)Reconocimiento de la personería (tanto del actor como del tercero intere­
sado) y autorización de las partes para oír y recibir notificaciones, así como
del domicilio para dicho fin;
d)Admisión y desechamiento de pruebas;
e) Reconocimientos o inspecciones judiciales;
f)Apertura de paquetes electorales;
d)Cierre de instrucción; y,
h)Las demás diligencias necesarias para la debida instrucción de los asuntos.
En este contexto, pueden derivarse diversos tipos de notificaciones
que se requieran para la debida resolución de los asuntos. La Ley Gene­
ral del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en
su artículo 26, párrafo 3, dispone que las notificaciones de los juicios y
recursos que regula se podrán hacer personalmente, por estrados, por
oficio, por correo certificado o por telegrama, según se requiera para la
eficacia del acto, resolución o sentencia a comunicar, salvo disposición
expresa de la ley; también podrán hacerse por medio electrónico cuando
las partes así lo soliciten.
La citada disposición jurídica deja abierta la posibilidad de utilizar
el tipo de notificación que el Tribunal estime más eficaz para el cumplimiento de sus determinaciones, salvo disposición expresa de la ley.10
10
Esta salvedad es porque en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se establecen
reglas específicas para las notificaciones de las sentencias que se dicten en cada tipo de juicio o recurso.
440
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Asimismo, en la mencionada ley, las notificaciones están reguladas
por el principio de la recepción, no por el del conocimiento, lo cual quiere
decir que la notificación produce plenamente su efecto cuando han sido
observadas todas las normas establecidas por la propia ley para que el
acto notificado llegue a su destinatario; en otras palabras, se considera
válida una notificación cuando se tiene constancia de su recepción o se
cuenta con el acuse de recibo.
Con la salvedad de la llamada notificación automática, por la cual
los partidos políticos nacionales que tengan representantes registrados
ante los diversos Consejos del Instituto Federal Electoral se entenderán
notificados de esta forma, siempre que dicho representante se encuentre
presente en la sesión en que se emita la determinación correspondiente
y que tenga a su alcance todos los elementos necesarios para quedar
enterado de su contenido11.
Así también, cuando se trate de actos y resoluciones que, en los términos de las leyes aplicables o por acuerdo del órgano competente, deban
hacerse públicos a través de otros medios como el Diario Oficial de la
Federación o los diarios o periódicos de circulación nacional o local, o
en lugares públicos o mediante la fijación de cédulas en los estrados de
las Salas del Tribunal Electoral12.
La ley invocada señala en su artículo 26, párrafo 2, que durante los
procesos electorales las notificaciones se podrán practicar en cualquier
día y hora. Esta misma disposición interpretada a contrario sensu, nos
permite derivar que si no hay proceso electoral, las notificaciones se
deben practicar en días y horas hábiles. A su vez, el artículo 163 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, dispone qué días se
consideran como inhábiles.13
11
Jurisprudencia 19/2001, de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, publicada en la
Revista del citado Tribunal, suplemento 5, año 2002, páginas 23 y 24.
12
Artículo 30 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
13
El artículo señala que se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo,
1o. de mayo, 16 de septiembre y 20 de noviembre.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
441
Finalmente, el artículo 73 del Reglamento Interno del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, dispone que durante el
tiempo que no corresponda a un proceso electoral, serán horas hábiles
las que medien entre las ocho y las diecinueve horas.
A continuación se intenta explicar, de manera breve, cada tipo de
notificación en los medios de impugnación en materia electoral.
Notificación Personal
Este tipo de notificación se efectúa i nformando directa y personalmente
al interesado la existencia de la providencia, que se le pone de presente
en su original o en copia o leyéndosela, bien sea por el mismo secretario o por un subalterno de éste14. Se debe practicar con el interesado o
con las personas autorizadas para ello, en el domicilio señalado para el
mismo efecto, y surtirá sus efectos a partir de que se realice. Requiere de
algunos elementos indispensables para su validez. La Ley General del
Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en su artículo
27, párrafo 2, dispone que la cédula de notificación deberá contener:
a)La descripción del acto, resolución o sentencia que se notifica;
b)Los fundamentos legales;15
c)Lugar, hora y fecha en que se hace;
d)Nombre de la persona con quien se entienda la diligencia; y
e)Firma del Actuario o notificador.
Los anteriores elementos contribuyen a dar certeza jurídica a la
notificación, para que el destinatario tenga pleno conocimiento de la
determinación judicial que se le notifica; de las circunstancias de lugar,
tiempo y modo en que aquélla se practica, con quién se practica y qué
Echandía, Devis, Teoría General del Proceso, Universidad, Buenos Aires, 2007, página 486.
Este requisito no está contenido en el artículo 27, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, pero lo extraemos del deber constitucional de las autoridades para fundar sus actos.
14 15
442
Temas de Derecho
Procesal Electoral
actuario la realiza. Son elementos que deben ser contenidos en todo
tipo de notificaciones.
Al efecto, la Sala Superior del Tribunal Electoral ha sostenido que la
notificación personal tiene como principal propósito que exista certeza
de que el sujeto jurídico que es parte o que tiene interés jurídico en el
proceso le sea debidamente comunicado el acto notificado. Por tanto, para
que se pueda dar la existencia de tal certeza en el acto procesal de la
notificación personal, es preciso que la autoridad que la realiza cuente
con plena seguridad de que la hizo a la persona que va destinada, o en
su caso, a otras personas ligadas directamente con el sujeto a notificar,
para que dicha autoridad esté en posibilidades de presumir de forma
certera que se transmitió la comunicación procesal16.
Por otro lado, el invocado artículo 27, establece diversos supuestos
que pueden presentarse al momento de que el actuario realiza la notificación personal:
a)Si no se encuentra presente el interesado, se entenderá la notificación con la
persona que esté en el domicilio (entrega indirecta de la notificación, con per­
sona autorizada o persona no autorizada que se encuentre en el domicilio);
b)Si el domicilio está cerrado o la persona con la que se entiende la diligencia
se niega a recibir la cédula, el actuario la fijará junto con la copia del auto,
resolución o sentencia a notificar, en un lugar visible del local, asentará la
razón en el expediente y procederá a fijar la notificación en los estrados.
En este supuesto, el actuario debe asentar dos razones: la primera
con motivo de la notificación en domicilio cerrado o por la negativa de
su recepción; y la segunda, correspondiente a la fijación que se haga
en los estrados del Tribunal de la cédula de notificación con la razón
correspondiente.
Finalmente, se establece que cuando los promoventes o comparecientes omitan señalar domicilio, éste resulte incierto o se encuentre ubi16 Sentencia dictada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el expediente identificado
como SUP-RAP-1/2007, consultable en la página web: www.tepjf.gob.mx
Temas de Derecho
Procesal Electoral
443
cado fuera de la ciudad en la que tenga su sede la autoridad que realice la
notificación, ésta se practicará por estrados. En este supuesto, el actuario
deberá asentar las circunstancias del caso en la razón correspondiente
y dar cuenta al magistrado instructor para que se ordene la notificación
por estrados ante la imposibilidad de notificar personalmente.
Para todos los casos que se presenten al realizar una notificación de este
tipo, se debe dejar en el expediente la cédula y la razón de la diligencia.
Asimismo, en aras de darle certeza jurídica a la diligencia de notificación
personal es factible acudir a los principios generales del derecho, en
términos de lo previsto en el artículo 2, párrafo 1, de la propia ley, confor­
me a los cuales para hacer una notificación personal el notificador debe
cerciorarse, por cualquier medio idóneo, que la persona que debe ser
notificada es con quien se entiende la diligencia, o bien con su represen­
tante o autorizado para oír notificaciones; a falta de todos ellos, se puede
practicar la notificación con la persona que se encuentre en el domicilio,
quien debe ser identificada plenamente, además de precisar el carácter
con el que recibe la notificación (abogado, familiar, empleado, dependiente, conocido, etcétera)
De igual manera, el notificador se debe cerciorar con los medios
idóneos que el domicilio en donde practica la diligencia corresponde
al señalado para recibir notificaciones. El significado de la expresión
“cerciorarse del domicilio” ha sido establecido en tesis de jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
al sostener que “el diligenciario deberá precisar las características del
inmueble u oficina, que el tercero se encontraba en el interior, que éste
abrió la puerta o que atiende la oficina u otros datos diversos que indubitablemente conlleven a la certeza de que se actúa en el lugar correcto
y con una persona que dará noticia al interesado tanto de la búsqueda
como de la fecha y hora en que se practicará la diligencia de notificación
respectiva…”17
17
Notificación personal practicada en términos del artículo 137 del Código Fiscal de la Federación. Datos que el notificador
debe asentar en las actas de entrega del citatorio y de la posterior notificación para cumplir con el requisito de circunstancia­
ción, cuando la diligencia relativa se entiende con un tercero. Localización: Novena Época; Instancia: Segunda Sala; Fuente:
444
Temas de Derecho
Procesal Electoral
En este tenor, resulta importante que el notificador asiente en su
razón los elementos objetivos que lo llevaron a cerciorarse de que el
domicilio es el correcto para efectuar la notificación y además que en
éste vive o puede ser localizado el interesado o sus autorizados para
recibir notificaciones.
Notificación por Estrados
Los estrados son definidos como los lugares públicos destinados en las
oficinas del Tribunal Electoral, para que sean colocadas las copias de
los autos, acuerdos, resoluciones y sentencias, para su notificación y
publicidad18.
Para las notificaciones por estrados, las cédulas deben contener:
a)La descripción del acto, resolución o sentencia que se notifica;
b)Los fundamentos legales;
c)Lugar, hora y fecha en que se realiza; y
d)la firma del Actuario.
Asimismo, las notificaciones por estrados se practican conforme al
procedimiento siguiente:
a)Se fijará copia del auto, resolución o sentencia, así como de la cédula de
notificación en la carpeta del medio de impugnación que corresponda, y se
asentará la razón de la diligencia en el expediente respectivo, y
b)Los proveídos de referencia permanecerán fijados en los estrados por un
plazo mínimo de siete días y se asentará la razón de su retiro.
Con respecto a este tipo de notificaciones, es importante destacar que
mediante Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXX, Julio de 2009; página: 404; tesis: 2a./J. 82/2009; jurisprudencia;
Materia(s): Administrativa.
18 Artículo 28 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
445
del Poder Judicial de la Federación número 2/2010 de cinco de abril de
dos mil diez, se implementaron los estrados electrónicos a fin de darle
publicidad en el portal de internet del citado Tribunal, a los acuerdos,
resoluciones y sentencias que se publican en los estrados de la Sala
Superior19.
A través de esta publicidad, se permite la consulta remota y de fácil
acceso para las partes o cualquier interesado, sin necesidad de acudir al
Tribunal Electoral. Esto, con el propósito de aplicar el principio de máxi­ma
publicidad establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Sin embargo, este tipo de publicaciones en internet, no susti­
tuyen a las notificaciones que se practican en los estrados de la Sala Su­
perior, ya que son solamente una herramienta más de consulta para los
justiciables y la ciudadanía en general.
De ahí que debamos tener clara la diferencia entre notificación y
publicación. Si bien ambas son comunicaciones de los actos procesales, la
primera atiende, principalmente, al principio del contradictorio derivado
de la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 Constitucional, en
tanto es una notificación formal, por lo que sólo perjudica o beneficia
a una de las partes en el juicio; en cambio, la publicación se perfila más
bien como una manifestación del principio de publicidad encaminado
a permitir un conocimiento de la ciudadanía en general sobre las actividades de la autoridad jurisdiccional.20 Este tipo de publicidad de las
actuaciones procesales, tiene la ventaja de conservar digitalizada toda
la memoria judicial del Tribunal.
Sobre este tipo de notificación por estrados, conviene traer a cuenta
que la Sala Superior en sentencia dictada en el expediente identificado
como sup-jdc-11/2007, sostuvo que en cuestiones relacionadas con poblaciones indígenas, en temáticas que versen sobre la imposibilidad de
Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación número 2/2010 de cinco
de abril de dos mil diez, relativo a la implementación de los “estrados electrónicos”, publicado en el Diario Oficial de la
Federación, que es de 14 de abril de dos mil diez
20
Tesis S3EL 053/2001, de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, publicada en la Revista
Justicia Electoral 2002, Tercera Época, suplemento 5, páginas 100-101.
19 446
Temas de Derecho
Procesal Electoral
ejercer sus derechos políticos de votar y ser votados, el acto de autoridad
debe comunicarse en forma efectiva a los destinatarios y no basta con su
publicación en algún medio oficial de difusión. Incluso, se debe ponderar
la utilización de traducciones escritas y otras formas de comunicación
de masas en las lenguas indígenas21.
Esto, porque el artículo 2, apartado A, fracción VIII, de la Constitu­
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, reconoce como derechos
de los integrantes de las colectividades indígenas y como garantía tendien­te
a conseguir un acceso pleno a la jurisdicción estatal, que en todos los
juicios en los cuales sean parte, individual o colectivamente, se tomen
en cuenta sus costumbres y especificidades culturales.
De igual manera, el artículo 8, apartado 1, del Convenio 169 Sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, 1989, establece
que cuando se aplique la legislación nacional a los pueblos indígenas
deben tomarse en consideración sus costumbres o su derecho consuetu­
dinario. A su vez, el artículo 30 del citado Convenio, prevé que los
gobiernos deben adoptar medidas que vayan acorde con las tradiciones
y culturas de los pueblos indígenas, con el fin de darles a conocer sus
derechos y obligaciones, especialmente los derivados del propio Convenio, entre los que se encuentran las prerrogativas ciudadanas y de
participación política.22
El anterior mandato se traduce en el deber de la autoridad jurisdiccional de interpretar las disposiciones constitucionales y legales, con
especial consideración de las normas consuetudinarias indígenas del
caso y de las particulares condiciones o cualidades culturales del pueblo
o comunidad indígena, las cuales comprenden el grado de desarrollo
artístico, científico e industrial, la lengua indígena, los medios o las vías de
comunicación a su alcance, los conocimientos de la población, etcétera.
Sentencia dictada en el expediente identificado como sup-jdc-11/2007, aprobada por la Sala Superior del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, el seis de junio de dos mil siete, publicada en la página de internet www.tepjf.gob.mx
22
El Convenio fue adoptado en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989, y ratificado por México el 13 de agosto de 1990.
21
Temas de Derecho
Procesal Electoral
447
Por tanto, la autoridad jurisdiccional que conozca o resuelva de
un asunto relacionado con los derechos políticos de los integrantes de
una comunidad indígena debe ponderar si un acto o resolución que se
ordene notificar en los estrados del Tribunal o en cualquier otro medio
de difusión oficial, puede ser conocido por aquéllos, atendiendo a las
condiciones particulares de dicha comunidad.
Notificación por Oficio
Estas notificaciones se realizan a los órganos y autoridades responsables.23 Para el caso de las notificaciones por oficio, dependiendo de la
ubicación territorial del órgano o autoridad a notificar, se atenderán
las siguientes reglas:
a)Cuando la responsable cuente con domicilio en la ciudad donde se encuentra
la sede de la Sala respectiva, la diligencia será practicada de forma inmediata
y sin intermediación alguna, recabándose el acuse de reci­bo respectivo, el cual
deberá ser agregado a los autos correspondientes;
b)Para el caso de que el domicilio se encuentre en alguna de las ciuda­des
sede de las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judi­cial de la
Federación, se podrá realizar mediante el Despacho corres­pondiente.
En este caso, el despacho consiste en el oficio que una Sala envía a otra, para
que ésta ordene en auxilio de aquella, la práctica de alguna notificación.
c)Si el domicilio se encontrara en lugar distinto de los previstos anteriormente,
la diligencia se practicará mediante el uso de mensajería especializada.
Los oficios de notificación deberán contener:
a)La descripción del acto, resolución o sentencia que se notifica;
b)Los fundamentos legales;
c)Fecha en que se realiza;
Artículo 29, párrafos 1 y 3, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
23
448
Temas de Derecho
Procesal Electoral
d)La denominación oficial del órgano o autoridad a notificar; y
e)La firma del Actuario.
Para efectuar la notificación por oficio el actuario entregará en la
oficialía de partes o en la sección que corresponda del órgano o autoridad a notificar, oficio de notificación acompañado de la copia del auto,
resolución o sentencia, recabando el acuse de recibo respectivo;
En relación a este supuesto, es importante referir que la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, no autoriza
como en el caso de la notificación personal, a dejar fijado el oficio en un
lugar visible del local para el caso que éste se encuentre cerrado o la perso­
na con quien se entiende la diligencia se niegue a recibir la notificación.
Por tanto, en el caso que el domicilio se encuentre cerrado o la perso­
na que atiende al actuario judicial se niegue a recibir la notificación,
se deberá asentar la razón de imposibilidad correspondiente para dar
cuenta al magistrado instructor.
Asimismo, al realizar la notificación por oficio, se dejará en el expediente el acuse respectivo y el auto, resolución o sentencia, asentando
la razón de la diligencia.
Por otro lado, en caso de que el órgano o autoridad a notificar se
encuentre fuera de las ciudades sede de las Salas que integran el Tribunal
Electoral, se enviará el oficio de notificación y copia del auto, resolución
o sentencia, por mensajería especializada, solicitándose el acuse de recibo, el cual será agregado a los autos junto con la razón de notificación.
Para realizar la notificación mediante Despacho, se enviará por
mensajería especializada a la Sala Regional respectiva, el oficio con la
copia del auto, resolución o sentencia a notificar, solicitando el acuse
de recibo y la remisión de las constancias que acrediten la notificación
correspondiente.
Este tipo de notificación en todos los casos que se realice, surtirá sus
efectos a partir de que se tenga constancia del acuse de recibo por parte
del órgano o autoridad responsable.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
449
Con relación a este tipo de notificación, la Sala Superior ha considerado que en las notificaciones por oficio que realicen las autoridades,
éstas deben aportar los acuses de recibo, las razones de notificación o
bien, algún otro documento que acredite su notificación.24
Notificación por Correo certificado
La notificación por correo certificado se hará mediante el Servicio Postal
Mexicano, agregando al expediente un ejemplar del oficio correspondiente y el acuse del recibo postal.25
El correo certificado deberá contener:
a)La descripción del acto, resolución o sentencia que se notifica;
b)Los fundamentos legales;
c)Fecha en que se realice;
d)El nombre del interesado, la denominación oficial de la autoridad u órgano
a notificar;
e)Los datos de la dirección, código postal y entidad federativa a la que será
remitida, y
f)La Firma del Actuario
El correo se deposita en la Oficina del Servicio Postal Mexicano para
su despacho, con la copia del auto, resolución o sentencia. El Actuario
asentará la razón correspondiente en los autos del expediente y agregará
el comprobante de depósito de la pieza postal.
Esta notificación surte sus efectos cuando se tiene constancia del acuse
de recibo por parte del destinatario, el cual se debe agregar en el expediente. Presenta el inconveniente de la demora en la entrega del correo
y la obtención del acuse de recibo.
24 Sentencia dictada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el expediente identificado
como sup-rap-276/2008, consultable en la página web: www.tepjf.gob.mx
25 Artículo 29, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
450
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Según criterio de la Sala Superior del Tribunal Electoral, para que
la correspondencia registrada o correo certificado tenga eficacia, debe
entregarse al destinatario o a su representante legal en su domicilio y
una vez recibida por cualquiera de esas personas, debe recabarse en un
documento especial la firma de recepción, que se entregará al remitente
como constancia.26
Por ello, no es recomendable la notificación por correo certificado
de proveídos que ordenen requerimientos o vistas con apercibimiento
en los medios de impugnación, porque para hacer efectivo un apercibimiento es necesario tener la certeza que el destinatario recibió directa
o indirectamente la notificación correspondiente.
Notificación por Telegrama
Para la notificación por telegrama éste se hará por duplicado, para que
la oficina que lo transmita devuelva un ejemplar sellado que se agregará
al expediente27.
El Telegrama de notificación deberá contener:
a)Lugar y fecha de la emisión;
b)Nombre y domicilio del destinatario;
c)Los datos del expediente en que se actúa, y
d)La trascripción de la parte conducente del auto, resolución o sentencia que
se notifica.
El Telegrama se redacta por duplicado y se deposita en la oficina de
telégrafos recabando el acuse de recepción. Posteriormente, el Actuario
debe asentar la razón en autos y anexar el acuse del telegrama con el
sello de recepción de la oficina de telégrafos.
26
Sentencias dictadas en los juicios identificados como sup-jdc-98/2008 y sup-jdc-629/2011, consultables en la página
web: www.tepjf.gob.mx
27
Artículo 29, párrafo 4, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
451
La notificación por telegrama surte sus efectos en cuanto se tiene
constancia de su recepción. Esta notificación ha caído en desuso dado
que es difícil obtener la certeza de su recepción por parte del destinatario y porque actualmente se cuenta con medios de comunicación más
eficaces como el correo electrónico o incluso el fax.
Notificación por Fax
Exclusivamente en casos urgentes o extraordinarios y a juicio de la Sala
Superior, su Presidente o los Magistrados Electorales, las notificaciones
que se ordenen podrán efectuarse a través de fax y surtirán sus efectos a
partir de que se tenga constancia de su recepción o se acuse de recibido28.
En las notificaciones vía fax el Actuario deberá cerciorarse, por
cualquier medio de información fehaciente, del teléfono de fax del
órga­no o autoridad a notificar, asentando en la razón correspondiente
la información necesaria para tal efecto.
La cédula de notificación por fax deberá contener:
a)La denominación del órgano o autoridad al que se envía;
b)Los fundamentos legales;
c)El número de teléfono de fax al que se transmita;
d)La descripción del acto, resolución o sentencia que se notifica;
e)La fecha de transmisión;
f)El señalamiento del número de fojas que se envían incluyendo la cédula;
g)El número de fax del actuario judicial a quién se enviará el acuse de recibo, y
h)La firma del Actuario con el sello correspondiente.
Asimismo, al establecer comunicación con la persona con quien
se entenderá la diligencia, se pedirá el “tono de fax” y se transmitirá
la cédula de notificación con la copia del auto, resolución o sentencia.
Ibídem.
28
452
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Posteriormente se confirmará la recepción del fax con la persona
con quien se entendió la diligencia, solicitando el acuse de recibo respectivo que deberá contener el nombre de quien recibe, el cargo que
ostenta, el número de fojas que recibió, la fecha y hora, y en su caso, el
sello del órgano receptor.
El Actuario asentará la razón en autos, a la que anexará el reporte
de transmisión del fax y el acuse de recibo o constancia de recepción. En
el caso en que la persona con quien se entendió la diligencia no acuse
de recibo al Actuario, se asentará en la razón de notificación respectiva,
relacionando las circunstancias en las que se llevó a cabo la misma.
En la notificación por fax, la constancia de transmisión, más el acuse
de recibo se agregarán al expediente. En el supuesto de que no se obtenga
el acuse de recibo, se asentará en la razón actuarial la fecha y la hora en
que inició y concluyó la notificación.
Respecto a este tipo de notificación, la Sala Superior en tesis rele­
vante ha sostenido que el acuse de recibo es la expresión de un acto
transmitido desde el número con el que se estableció la conexión, por el
cual la persona receptora admite de manera positiva que se ha recibido,
ya sea total o parcialmente, los documentos objeto de la transmisión.29
Sin embargo, en el evento de que en la razón respectiva no se asienten
los elementos suficientes para tener satisfecha la constancia de recepción
ni se acuse el recibo por el destinatario, tales elementos pueden perfeccionarse a través de una comunicación posterior del notificador o por
cualquier otro medio adecuado.
Notificación por Correo electrónico
El primero de julio de dos mil ocho, se publicó en el Diario Oficial de la
Federación el decreto por el cual se reformaron diversas disposiciones
de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Tesis S3EL 011/98, de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, publicada en la Revista
Justicia Electoral 1998, Tercera Época, suplemento 2, páginas 62 y 63.
29
Temas de Derecho
Procesal Electoral
453
Electoral, entre ellos los artículos 9, párrafo 4; 26, párrafo 3, y 29, párrafo
5. Con esta reforma se introducen las notificaciones por correo electrónico en los medios de impugnación de la materia, siempre y cuando las
partes que intervienen en éstos así lo soliciten.
Este tipo de notificación permite que los acuerdos, resoluciones o sentencias que se dicten en los medios de impugnación en materia electoral,
sean transmitidos en archivo digital a las partes interesadas. Además,
que tales archivos estén dotados de certidumbre y seguridad jurídica en
la identificación de su autor, al estar firmados electrónicamente por el
actuario del Tribunal Electoral, por medio de un certificado de firma
electrónica avanzada.
Para que las partes en los medios de impugnación en materia electoral puedan ser notificados de esta forma, deberán obtener una cuenta de
correo electrónico que les será proporcionada por el Tribunal Electoral.
Así, las notificaciones que reciban en su cuenta de correo, surtirán sus
efectos a partir de que se tenga la constancia de su recepción o, en su caso,
se cuente con el acuse de recibo correspondiente.30
Las notificaciones por correo electrónico se realizan de acuerdo al
siguiente procedimiento:
a)Se digitaliza el acuerdo, resolución o sentencia que se ordena notificar;
b)En el caso que se ordene notificar la determinación judicial en copia certifi­
cada, ésta se firmará por medio del certificado de firma electrónica avanzada
por el Secretario o Subsecretario General de Acuerdos del Tribunal;
c)El actuario desde su cuenta de correo electrónico, por medio de cédula que
será suscrita con su certificado de firma electrónica avanzada, notificará la
determinación digitalizada en archivo adjunto, y
d)El actuario elaborará la razón actuarial con base en la constancia de envío y
acuse de recibo generado por el sistema de notificaciones electrónicas, así
30
Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación número 3/2010 de seis de
septiembre de dos mil diez, relativo a la implementación de las notificaciones por correo electrónico, publicado en el Diario
Oficial de la Federación de primero de octubre del citado año.
454
Temas de Derecho
Procesal Electoral
como con la impresión de la cédula respectiva firmada autógrafamente para
agregar ambas al expediente.
Conforme a este procedimiento se brinda la seguridad de que una
vez agregada la constancia de envío y acuse de recibo, la parte notificada
pueda tener conocimiento efectivo del envío, de la fecha, del plazo de la
notificación, y lo que es más importante, todo esto podrá ser demostrado
de un modo seguro y objetivo con las constancias del sistema de notifi­
caciones electrónicas, las cuales pueden ser almacenadas por tiempo
indeterminado.
Además, el propio sistema permite saber qué determinación se noti­
ficó y en caso de duda, pueden extraerse de aquél todos los elementos
probatorios que sean necesarios, los cuales no son susceptibles de ser
modificados una vez encriptados.
No obstante, puede ser el error humano en el contenido de la determinación judicial que se ordene notificar, lo que podría presentarse y
realizar en forma errónea una notificación de este tipo, pero este extremo
no sería atribuible al sistema de notificaciones.
Entre las ventajas que se podrían destacar de este tipo de notificaciones están:
•El sistema de notificaciones por correo electrónico posee un servidor exclu­
sivamente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Es decir,
el dominio de toda la información lo tiene el propio Tribunal.
•Para notificar o introducir datos sólo pueden acceder los actuarios judiciales;
•A los actuarios judiciales se les ha provisto de un certificado de firma electró­
nica avanzada y nadie puede afectar el documento firmado digitalmente;
•Las partes notificadas en los medios de impugnación en materia electoral,
sólo pueden ver y copiar la información, pero no pueden modificar, escribir
ni alterar su contenido, ni responder los correos que reciban;
•En el servidor del Tribunal queda constancia del envío, de la fecha en que es
recibido y abierto el correo electrónico, del expediente que fue notificado y,
Temas de Derecho
Procesal Electoral
455
de ser requerido, puede verse su contenido. Es decir, quedan registradas día
a día las notificaciones que se realicen por este medio;
•Se evitan los casos de nulidades de notificaciones, como cuando se notifica
en domicilio distinto del señalado para tal efecto; los referentes a la falta de
fecha y hora de notificación; los que se originan con motivo de alteraciones
en las actuaciones o en el contenido de la resolución; por los errores en la
persona a notificar o en la búsqueda e identificación del domicilio, y por las
demoras para la práctica de las diligencias;
•Se facilita la reposición del expediente en caso de pérdida, al quedar digitali­
zadas todas las determinaciones que se dicten en la sustanciación del medio
de impugnación; y
•Representan un ahorro de tiempo y recursos económicos en la administración
de justicia, ya que no solo permiten las notificaciones del Tribunal en tiempo
breve, sino también la comunicación de aquél con las autoridades electorales
federales y locales.
Seguramente, más adelante se podrá notificar la jurisprudencia
del Tribunal Electoral por correo electrónico a las Salas Regionales, a
las autoridades electorales locales (Institutos y Tribunales) y al propio
Instituto Federal Electoral, conforme a lo mandado por el artículo 232,
párrafo último, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.31
Notificaciones en el juicio para
dirimir los conflictos o
diferencias laborales de los servidores del
Instituto Federal Electoral
El juicio mencionado en este apartado se rige por lo dispuesto en el Libro
Quinto de La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral. En este libro se contempla una jurisdicción de carác El artículo 232, párrafo último, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, establece que cuando la Sala Superior
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación declare formalmente la jurisprudencia, ésta se notificará de inmediato
a las Salas Regionales, al Instituto Federal Electoral y, en su caso, a las autoridades electorales locales.
31
456
Temas de Derecho
Procesal Electoral
ter laboral distinta a la electoral, por lo que se prevé que puedan surgir
situaciones que no se encuentren previstas en el propio libro. Así, el
artículo 95 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral dispone la aplicación supletoria de otras legislaciones,
de los principios generales de derecho y de la equidad.32
En cuanto a las notificaciones personales, cuando se trata de la pri­
mera que se realiza a la parte demandada (Instituto Federal Electoral),
se aplican las reglas establecidas para el emplazamiento a persona moral
en el juicio laboral, previstas en el artículo 743 de la Ley Federal del
Trabajo. Por tanto, el actuario al practicar el emplazamiento debe
buscar al representante legal de la parte demandada, que en este caso
es el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral,33 o bien a otra
persona que tenga facultades legales para representarlo, lo que debe
hacer el actuario exigiendo en uno u otro caso, que le exhiban los documentos que acrediten su personalidad y así efectuar la notificación.
Las posteriores notificaciones personales se harán en el domicilio
designado para tal efecto, con la persona que se encuentre presente, y
si aquél se encuentra cerrado, se podrá fijar en la puerta de entrada la
cédula de notificación al que se acompañará la copia del auto o resolución correspondientes.34
Cabe señalar que las demás notificaciones intraprocesales que se
originen con motivo de la sustanciación de este tipo de juicios, como
las citaciones para la audiencia de conciliación, admisión y desahogo
de pruebas y alegatos, o para rendir testimonios o absolver posiciones,
se llevan a cabo conforme a las normas de la Ley Federal del Trabajo.
Así, para citar a una persona que comparezca a absolver posiciones, la
notificación deberá ser practicada en forma personal de acuerdo a las
reglas señaladas por el artículo 743 de la Ley Federal del Trabajo.
Tesis Relevante S3LA 002/99 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, publicada en
la Revista Justicia Electoral 2000, Tercera Época, suplemento 3, página 52.
33
Artículo 125, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
34
Artículo 744 de la Ley Federal del Trabajo.
32 Temas de Derecho
Procesal Electoral
457
Sin embargo, en cuanto a la notificación de la sentencia que ponga
fin al juicio, la propia ley de medios establece que aquélla se notificará a
las partes personalmente o por correo certificado si señalaron domicilio,
en caso contrario, se hará por estrados35.
Comentarios finales.
La notificación constituye un acto procesal de suma importancia, pues si
no fuera por esta las actuaciones de la autoridad judicial o administrativa
serían desconocidas para las partes, quienes carecerían de oportunidad
para hacer valer su derecho constitucional de audiencia. Por este motivo,
ningún acuerdo, resolución o sentencia puede cumplirse sin haber sido
notificada previamente a las partes.
Las actuaciones que se originan en la sustanciación de los medios de
impugnación en materia electoral que se resuelven en la Sala Superior
del Tribunal Electoral, por general son públicas para las partes y los
demás interesados. Pero, además de ese carácter de públicas, es necesario
notificarlas en los plazos y formas establecidos en la ley procesal electoral
federal, para establecer con certeza cuándo se empiezan a computar
los plazos o términos, si procede hacer efectivo algún apercibimiento
y, en general, si fue conocida real o presumiblemente la determinación
judicial.
Asimismo, en tales notificaciones se puede acudir a los principios
generales del derecho para dar certeza jurídica a los gobernados y así
garantizar su derecho constitucional de defensa, por ejemplo, en el caso
del cercioramiento del domicilio para notificar o en la identificación de
las personas con quien se entienda la diligencia y la relación que éstas
tengan con la parte interesada.
En igual sentido, se utilizan los avances tecnológicos con las notificaciones por correo electrónico que constituyen un instrumento novedoso
de comunicación procesal para hacer del conocimiento de las partes que
35 Artículo 106, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
458
Temas de Derecho
Procesal Electoral
intervienen en un juicio o recurso, todas las actuaciones que se dicten
durante su tramitación.
Este nuevo medio de comunicación procesal también brinda certeza en las notificaciones, ya que permite hacer del conocimiento de
las partes en un plazo breve, todas las actuaciones que se dicten en la
tramitación de los juicios o recursos. Pero además, por medio de cédula
que es autenticada con la firma electrónica del actuario judicial investido
de fe pública.
De esta forma, se garantiza que la notificación por correo electrónico
no pueda ser alterada o modificada; asimismo, se cuenta con el registro de
cada notificación, lo que permite contar con todos los datos de identi­
ficación del actuario judicial, del expediente y de la determinación
judicial de que se trate, así como la hora y fecha en que se notificó para
el caso de que se presente una impugnación.
Con estas notificaciones se logra acelerar el trámite y resolución de
los medios de impugnación, sin demérito de la garantía de audiencia y
el derecho de defensa de las partes. Más adelante, seguramente veremos la implementación de nuevos canales de comunicación entre las
autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales electorales que
permitan los juicios o recursos en línea, con la seguridad que brindan
los adelantos tecnológicos.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
459
El control judicial de
la distritación y la redistritación
electoral. Un poder
discrecional sometido a
principios constitucionales
Sergio Arturo Guerrero Olvera1
Sumario: I. Introducción; II. El punto de partida: el caso Quintana Roo
(sup-jrc-234/2007); II.1. Decisión de procedibilidad; II.2. Decisión sustan­
tiva; II.3. Decisión de consecuencias jurídicas; III. Problemáticas procedimentales; III.1. Violaciones espontáneas con efectos continuados o
violaciones permanentes; III.2. Violaciones que trascienden al resultado
final; IV. Problemáticas sustantivas; IV.1. Las facultades discrecionales;
IV. 2. Los principios constitucionales frente a la discrecionalidad; V.
Conclusiones.
Introducción
Desde que en 1951, en su primera edición en francés, Maurice Duverger
inauguró el estudio de los partidos políticos2 como un aspecto propio
del estudio de la Ciencia Política y el Derecho Constitucional, la visión del
denominado constitucionalismo sociológico no ha dejado de aportar elementos para discutir la influencia real de las constituciones, los partidos y
División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro.
(Duverger, 1957)
1
2 461
los sistemas electorales en su contexto social e ideológico, es decir, en su
concreta dialéctica humana.
Duverger hizo importantes aportaciones al tema de los sistemas electorales que suelen olvidarse en la actualidad o que se citan como mera
referencia bibliográfica para adornar trabajos de pseudo-investigación.
Este trabajo no es la aplicación científica del marco conceptual de
Duverger, por lo cual se inscribe en la línea pseudocientífica de la cita retórica, pues solamente se invocan algunas de sus aportaciones como punto
de partida para poner en perspectiva comparada la actual problemática
de una serie de cuestiones vinculadas al tema concreto relacionado con
la división territorial en distritos electorales.
Una de las aportaciones principales de Duverger (1996: 57 y 171)
consiste en caracterizar a los sistemas electorales como un factor técnico
esencial de un sistema político.
Para dicho autor la cuestión consiste en saber de qué forma se repar­
tirán los escaños de los diputados, tendiendo en cuenta los sufragios
expresados por los electorales.
La concepción de Duverger, dada su especial perspectiva, no incluye diversas cuestiones que actualmente parecen problemáticas, como
las relacionadas con el tipo de órganos del Estado que desarrollan esa
actividad y las irregularidades en que pueden incurrir, lo cual conviene analizar a partir de la idea de que las actividades políticas pueden
disciplinarse a través del derecho o como diría Ferrajoli, la aspiración
contemporánea de someter a un sistema de garantías a los poderes en
estado salvaje.3
3 A diferencia de los poderes salvajes institucionales, dice: …“la función garantista del derecho en general consiste en la mini­
mización del poder, de otro modo absoluto: de los poderes privados, tal y como se manifiestan en el uso de la fuerza física, en
la explotación y en las infinitas formas de opresión familiar, de dominio económico y de abuso interpersonal; de los poderes
públicos, tal y como se expresan en las arbitrariedades políticas y en los abusos de poder policiales y administrativos […]
Precisamente la función garantista del derecho no se cumple ni hacia abajo, frente a los ámbitos de vida domésticos o pura­
mente privados, ni hacia arriba, en las relaciones internacionales entre estados. Es sobre todo en estas sedes infra y supra
jurídicas donde permanecen y se desarrollan micropoderes y macropoderes salvajes, que son en realidad las formas de poder
más incontroladas e ilimitadas por las que pueden verse perjudicados y subvertidos los mismos poderes jurídicos y el orden
global del estado de derecho” (Ferrajoli, 2001: 931 -933).
462
Temas de Derecho
Procesal Electoral
A diferencia de esta aspiración, Duverger llegó a considerar que la
elección de un sistema electoral era una cuestión política (1996: 158),
excluyendo, o al menos sin contemplar, la posibilidad de controlar esa
decisión desde el sistema jurídico.
A pesar de los nuevos enfoques con que se analiza el sistema electoral,
lo cierto es que siguen prevaleciendo algunas enseñanzas de Duverger,
como sus famosas tres leyes sociológicas fundamentales acerca de los
sistemas electorales:
1.El escrutinio mayoritario a una sola vuelta tiende al bipartidismo,
2.La representación proporcional tiende a un sistema de partidos múltiples e
independientes unos de otros y
3.El escrutinio mayoritario a dos vueltas tiende a un multipartidismo atempe­
rado por las alianzas. (Duverger, 1996: 172-173).
Al margen de la actualidad de esos fenómenos sociológicos, cabe
añadir otras cuestiones relacionadas con el sistema electoral.
Por ejemplo, hoy se cuestionan diversos aspectos normativos no
abordados por Duverger, como los siguientes: ¿cuántos escaños deben
repartirse?,4 ¿cada cuánto tiempo hay que determinar el número de
Por ejemplo, en la tesis jurisprudencial 8/2010, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto de las
entidades federativas, ha sostenido una figura que podríamos denominar de relativa libertad de configuración, pues impone el
deber de no alejarse significativamente de los principios constitucionales que determinan la cantidad de escaños disponibles:
“Diputados locales. La libertad legislativa de los estados para combinar los sistemas de elección (mayoría relativa y representación proporcional) en la integración de sus congresos locales, está sujeta a los límites impuestos por la fracción II del
artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tomando en cuenta los porcentajes señalados
en el artículo 52 de la propia constitución. El precepto constitucional citado inicialmente establece un principio general según
el cual el número de representantes en las Legislaturas de los Estados debe ser proporcional al de sus habitantes y establece
los números mínimos de diputados según el número de habitantes. Por otro lado, la Constitución General de la República no
prevé el número máximo de diputados que pueden tener las Legislaturas de los Estados, por lo que este aspecto corresponde
a cada uno de éstos dentro de su margen de configuración legislativa. Ahora bien, el párrafo tercero de la fracción II del artículo
116 constitucional dispone que para la integración de las Legislaturas debe atenderse a los principios de mayoría relativa
y de representación proporcional, sin señalar condiciones adicionales, razón por la cual gozan en la materia de un amplio
espacio de configuración legislativa y en esa medida están facultadas para imprimir al sistema electoral las particularidades de
sus realidades concretas y necesidades, a condición de instaurar un sistema electoral mixto, aunado a que ante la falta
de disposición constitucional expresa que imponga a las entidades federativas reglas específicas para combinar los sistemas de
elección conforme a los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, debe tomarse como parámetro el
establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 52 para la integración de la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión, esto es, en un 60 por ciento y 40 por ciento, respectivamente. Por tanto, las Legislaturas
4 Temas de Derecho
Procesal Electoral
463
escaños y en relación con qué circunstancias se debe hacer esa determinación?, ¿quién está legitimado para determinar la geografía política
electoral?, ¿qué órgano del Estado debe realizar estas actividades?, ¿con
base en qué datos?, ¿con qué periodicidad?, ¿es posible controlar la regularidad de la información y las decisiones adoptadas al respecto? O
más preciso ¿es judicialmente controlable esta actividad?
Al menos en nuestro modelo jurídico, los temas relacionados con los
sistemas electorales ya no se reducen a la descripción y prescripción de
los métodos de escrutinio mayoritario a una o dos vueltas, al modelo
de representación proporcional o a los regímenes mixtos y al sistema de
partidos.
Abordar los sistemas electorales desde el punto de vista jurídico, impli­
ca analizar cuestiones de autoridades competentes, representatividad,
sistema político, geografía electoral, modelos de listas, distribución de
votos entre coaliciones y alianzas y, en general el control judicial con
visión constitucional de los procesos de distritación, entre otros aspectos.
Así, por ejemplo, el estudio de los sistemas electorales puede organizarse a partir de tres ejes principales, como lo propuso Lijphart (Arend,
1995: 29, 49):
a) La fórmula electoral. Que incluye, por ejemplo la mayo­ría relativa, las formas
de representación y la distribución de escaños en restos mayores.
b) La magnitud de la circunscripción. Referida al número de representantes
que se eligen por circunscripción y
c) El umbral electoral. Que implica el estudio de los requisitos que debe reunir un
partido para verse representado. A estos elementos le agregó cuatro variables
que, en su concepto eran menores pero no necesariamente insignificantes:
la estructura del voto; el malapportionment (que puede traducirse como
la asignación desproporcionada de escaños dependiendo de la población
regional) la diferencia entre las elecciones legislativas de los sistemas parla­
mentarios y los presidencialistas y la posibilidad de la unión de listas.
Estatales, dentro de la libertad de que gozan, no deben alejarse significativamente de las bases generales previstas en la Ley
Fundamental, a fin de evitar la sobrerrepresentación de las mayorías y la subrrepresentación de las minorías, o viceversa.”
464
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Nholen (1998: 39-41) ha propuesto al menos tres perspectivas o
enfoques de la investigación sobre sistemas electorales. Una de carácter
normativo, que estudia los sistemas electorales desde convicciones teó­
ricas o casi axiomáticas con el objeto de guiar la conducta a los “mejores
métodos”; otro enfoque es el empírico y de orientación estadística, que
consiste en el análisis de un gran número de casos para llegar a resultados relevantes y un tercero que es el enfoque empírico de orientación
histórica, que se centra en el estudio de los sistemas electorales concretos
y en el análisis de su contexto sociopolítico individual.
Lo que aquí se propone se aproxima al último de los enfoques en
la medida en que el eje central de estudio es una sentencia dictada con
motivo de la impugnación de una redistritación concreta en Quintana
Roo, los problemas jurídicos que implicó y que pueden resultar objetivamente medibles en términos de consecuencias normativas.
No se trata de una visión meramente judicialista de la geografía electoral como elemento del sistema electoral, que poco sirve para analizar
un contexto sociopolítico, sino del intento de un conjunto de reflexiones
jurídicas relacionadas con la regulación normativa del modelo en abstracto, con el objeto de explicitar el poder discrecional que subyace a
los actos de distritación, con base en el método de la inducción, propio
de la dogmática jurídica.5
El punto de partida:
el caso Quintana Roo (sup-jrc-234/2007)6
La disposición interpretada en dicho juicio está en el artículo 28 de la
Ley Electoral de Quintana Roo que regula los términos en que puede
realizarse una nueva distritación o redistritación.7
A diferencia del excelente análisis comparado y del marco constitucional y jurisprudencial realizado en: La geografía electoral
a la luz de la justicia constitucional (González, 2009: 15).
6
Radicado en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que en adelante se identificará con
las siglas tepjf.
7 “Artículo 28. El ámbito territorial de los quince distritos electorales uninominales del Estado, se determinará mediante la
aprobación de las dos terceras partes de los integrantes del Consejo General y se sujetará a los criterios siguientes:
5
Temas de Derecho
Procesal Electoral
465
El juicio se promovió por el Partido Nueva Alianza en Quintana
Roo, en contra de la resolución de 28 de agosto del 2007, emitida por
el Tribunal Electoral de la referida entidad, en la que se confirmó el
acuerdo de 18 de julio del mismo año, emitido por el Consejo General
del Instituto Electoral local, por el cual aprobó una nueva distritación.
En el ámbito decisional del fallo aparecen tres aspectos interesantes
que son destacables y que se propone agrupar de la siguiente manera:
a) Decisión de procedibilidad. Atinente a la determinación de la oportunidad
para impugnar actos de preparación de la nueva distritación;
b) Decisión sustantiva. Relacionada con la validez del acto administrativo y
c) Decisión de consecuencias jurídicas. Vinculada a la indeterminación de los
efectos.
Un análisis separado de cada aspecto nos ofrecerá respuestas puntuales a problemas concretos, sin que por ello se asuma que se trate de
las “mejores respuestas posibles”, pues se aclara que este trabajo no
tiene por objeto un análisis crítico, ya que la cuestión principal será la
de describir la doctrina concreta del tepjf.8
I. Los distritos uninominales deberán atender invariablemente a la densidad de población, las condiciones geográficas y las
circunstancias socioeconómicas prevalecientes de las distintas regiones de la entidad;
II. Por lo menos dieciocho meses antes del proceso electoral ordinario de que se trate y cuando así lo acuerde el Consejo
General, este ordenará la realización del estudio técnico para la determinación de los distritos electorales uninominales en
que deberá dividirse el Estado;
III. De acordarlo el Consejo General, el Registro Federal de Electores previo convenio de colaboración que celebre con el
propio Instituto, será la instancia que formule el estudio técnico para realizar la división territorial del Estado en distritos
electorales uninominales, para su aprobación correspondiente;
IV. Invariablemente, la delimitación de la geografía electoral y su modificación deberán resolverse entre dos procesos
electorales ordinarios;
V. En los trabajos de distritación se deberá observar que su desarrollo permita efectuar cualquier modificación a la cartografía
electoral, las secciones, el padrón y la lista nominal;
VI. Para la numeración de los distritos se establecerá un punto geográfico inicial y un sentido para asignarla siguiendo la
continuidad territorial de los mismos;
VII. Una vez concluidos los trabajos de distritación, la resolución que en su caso expida el Consejo General, se mandará a
publicar en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado;
VIII. Entretanto no se apruebe la modificación de los distritos electorales uninominales, seguirá utilizándose la que se
encuentre en vigencia.”
8 Al respecto, no comparto la idea de que una sola sentencia sea suficiente para formar doctrina en nuestro país, aunque no
desconozco que en otros sistemas si es creíble esta afirmación. La función jurisdiccional en México no se ha distinguido por
466
Temas de Derecho
Procesal Electoral
Una sencilla aplicación del método prospectivo, nos permitirá tener
un panorama más amplio de respuestas posibles a problemas hipotéticos
derivados de la doctrina del tepjf, para lo cual se asumirán los principios
de congruencia y consistencia del fallo como forma de medición de las
consecuencias normativas de esos criterios.
Decisión de procedibilidad
Una de las cuestiones debatidas en la cadena impugnativa consistió
en determinar si es posible impugnar cada una de las determinaciones
adoptadas durante la preparación de la distritación o si deben impugnarse en forma autónoma.
El partido actor sostuvo la ilegalidad del fallo impugnado en el cual
se determinó que debieron impugnarse oportunamente los acuerdos de
11 de diciembre del 2006 y 12 de marzo del 2007, en los cuales se determinó utilizar el Conteo 2005 sin estimaciones,9 pues en su concepto, tal
situación podía impugnarse junto con el acuerdo que aprobó la nueva
distritación, de 18 de julio del 2007.
En la sentencia se estimó que, como lo expuso la responsable, los acuer­
dos preparatorios, previos a la aprobación de la redistritación, adquieren
definitividad y firmeza cuando no son impugnados oportunamente, como
en el caso aconteció.
Lo anterior se sostuvo, además, en una cuestión probatoria, consisten­
te en que el actor estuvo en aptitud de conocer los criterios adoptados en
los acuerdos de 11 de diciembre del 2006 y 12 de marzo del 2007, al
menos, desde su emisión y en ocasiones posteriores cuando se aplicaron
formar “líneas jurisprudenciales” o un sistema sólido y respetable de precedentes. No obstante, debemos reconocer que el
estudio de sentencias, así sean concretas, puede contribuir a una mejor comprensión de las pautas interpretativas de los jueces,
aunque ello, desde luego, no garantiza un mínimo de previsibilidad en la coherencia normativa de sus futuras decisiones.
9 Datos sin estimaciones. Conjunto de personas contadas en el II Conteo de Población y Vivienda; excluye la estimación de
población en viviendas particulares habitadas sin información de ocupantes. Datos con estimaciones. Conjunto de Personas
Contadas en el II Conteo de Población y Vivienda, más una estimación de 2,625,310 personas correspondiente a 647,491
viviendas particulares habitadas sin información de ocupantes. Al 50 por ciento de la población estimada se les asignó sexo
hombre y al resto mujer, los valores en las demás variables no se especifican. De conformidad con la información disponible
en la página de internet: http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/proyectos/conteos/conteo2005/bd/
consulta2005/pt.asp?c=7247
Temas de Derecho
Procesal Electoral
467
en los primeros escenarios de distritación, siendo que no los impugnó
oportunamente.
En esas condiciones, se determinó que habían causado estado la deter­
minación de adoptar el dato del Conteo 2005 sin estimaciones y el de asignar
un distrito a los municipios que estuvieran dentro del rango del más
o menos15 por ciento de la población total, pues eran criterios aprobados
en acuerdos previos a la distritación que no fueron oportunamente
controvertidos.
En suma, se determinó que los actos denominados preparatorios de
la aprobación final de la distritación adquieren definitividad y firmeza
al no ser impugnados en tiempo, con lo cual se excluyó la posibilidad
de impugnarlos al momento de controvertir la resolución final de ese
procedimiento.
Con motivo de esta sentencia y debido a la trascendencia del tema
en cuestión, en la sesión de 31 de octubre del 2007, la Sala Superior
aprobó la tesis XXXVIII/2007 del rubro “Redistritación. Los acuerdos y
resoluciones adoptados por el Consejo General del instituto electoral durante las fases
del proceso correspondiente, adquieren definitividad si no se impugnan oportunamente
(Legislación de Quintana Roo).”
Como se expondrá más adelante, es interesante verificar si este
criterio resiste su aplicación a otros casos hipotéticos, nada excéntricos,
que podrían presentarse en diversos juicios.
Decisión sustantiva
Este aspecto está relacionado con la validez del acto administrativo.
Al respecto, en términos generales y como una consecuencia de
la definitividad de los actos preparatorios que no fueron impugnados
oportunamente, se estimó que la aplicación de los acuerdos adoptados en
esos actos, al momento de determinar la nueva distritación, eran legales,
sin que se hayan atacado vicios propios de la determinación de fondo.10
En la sentencia, se justificó con lo siguiente: “El cúmulo de actividades necesarias para obtener los datos necesarios, la
implementación de la metodología, la combinación de la información correspondiente y adoptar una determinación final
10 468
Temas de Derecho
Procesal Electoral
En esa lógica, se determinó que era fundado el agravio relativo a
que no debió incluirse a los habitantes de la zona limítrofe con Yucatán
y Campeche, porque con ello se trasgredieron acuerdos previos en los
que se determinó no incluirlos, los cuales adquirieron definitividad al
no haberse impugnado oportunamente.
Además, se consideró que la pertenencia de esa franja territorial se
encontraba sub iudice pues el Senado de la República no había resuelto en
esos momentos la controversia territorial correspondiente.11
Este criterio cerró el círculo interpretativo, en cuanto consolida la
doctrina de la Sala Superior, consistente en que no se admite la impugnación de actos anteriores al acuerdo de aprobación de la distritación
o nueva distritación definitiva, descartando la posibilidad de que la
impugnación de actos preparatorios se haga cuando trasciendan al
resultado de esa distritación o redistritación. En adelante se pondrán
contraejemplos asociados a este criterio para verificar su capacidad de
coherencia y consistencia normativa.
Decisión de consecuencias jurídicas
Este es uno de los elementos más destacados de la sentencia analizada
y está vinculado a la indeterminación de los efectos fijados con motivo
de la revocación del acto impugnado.
En la sentencia se revocó la resolución impugnada y el acuerdo
de 18 de julio de 2007, emitido por el Consejo General del Instituto
Electoral de Quintana Roo, exclusivamente por lo que hace a la inclusión de la población de la zona limítrofe en controversia con Yucatán
implica la realización de distintos actos y determinaciones que debe ir adoptando la autoridad administrativa electoral para
lograr la finalidad perseguida, pues la variedad de actividades y de sujetos involucrados en dichos actos, hace prácticamente
imposible efectuar la redistritación en un solo acto.”
11 La referencia a una zona limítrofe en conflicto se entiende como el espacio territorial cuya pertenencia es controvertida
por dos o más entidades federativas y cuyo reconocimiento está pendiente de resolver por el Senado de la República, en
términos del artículo 46 constitucional, que establece, en la parte que interesa, que las entidades federativas pueden arreglar
entre sí, por convenios amistosos, sus respectivos límites con aprobación de la Cámara de Senadores, la cual conocerá de
aquellos casos en los que exista conflicto por tal motivo. En el caso, los estados de Quintana Roo, Yucatán y Campeche se
disputan la pertenencia de cierto espacio territorial con el que tienen limítrofes comunes.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
469
y Campeche, para el efecto de que dicha autoridad, en plenitud de
atribuciones, determinara fundada y motivadamente lo que en derecho
correspondiera en cuanto a dicha distritación.
Debe precisarse que en la sentencia no se ordenó aprobar de inmediato una nueva distritación para que rigiera en el proceso electoral que
estaba en ciernes, sino que solamente se ordenó excluir la zona limítrofe
en conflicto de la distritación aprobada y actuar conforme a derecho,
lo cual, desde luego, generó un incidente de aclaración de sentencia12 y
dos incidentes de inejecución que se declararon, todos ellos, infundados.
Esta determinación relativa a las consecuencias, es una de las más
problemáticas y es la que se propone resolver con base en la aplicación
de los principios constitucionales que regulan los procesos democráticos.
Problemáticas procedimentales.
Denomino problemáticas procedimentales de la distritación, a las cuestiones derivadas del criterio sostenido por la Sala Superior y surgidas
entre dos actos concretos: el acuerdo de inicio de los trabajos y el acuerdo
final de distritación o nueva distritación. La distritación o redistritación
es producto de un procedimiento complejo, integrado por diversos actos
que tienen por finalidad la aprobación de una demarcación geográfica
territorial. Los actos previos a la determinación final son las etapas durante las cuales pueden surgir cuestiones como las que ahora se exponen.
La idea de que los actos o decisiones preparatorias del acuerdo final
de distritación solamente son impugnables en lo individual, sin posibilidad de impugnarlas como una violación que se actualice al emitir el
último acto plantea diversas cuestiones que ameritan una breve reflexión.
El criterio es aparentemente rígido y absoluto, pero sólo aparente­
mente, porque ello se debe a la forma en que está redactado no a su carácter
de regla pétrea o absoluta. Algunas reflexiones develarán el carácter de
Una situación que generó diversas interpretaciones por parte de los consejeros electorales. Véase la noticia publicada en:
http://www.noticaribe.com.mx/noticias/eleccion_2008/2007/10/pediran_al_trife_aclarar_fallo.html.
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
regla relativa o prima facie que tiene el criterio en estudio, en dos casos
que me interesa destacar.
Violaciones espontáneas con
efectos continuados o violaciones permanentes.
El caso de autoridades incompetentes o de hecho
Vamos a partir de una concepción ideológica, si así se quiere llamar, de
cierta Teoría de las Normas: En el Derecho no hay reglas absolutas o
mejor dicho, en un sistema jurídico, las normas son hipotéticas en tanto
son susceptibles de derrotabilidad por otras normas.13
Al respecto, puede resultar útil la distinción empleada por Alexy
(2002: 269) acerca de las normas regulativas o prescriptivas, consistente
en diferenciar la obligación concluyente o definitiva de la obligación prima
facie.14
Tratándose de normas prescriptivas existen dos tipos de obligacio­nes:
las concluyentes y las que son prima facie. Una obligación es concluyente,
cuando no contiende con ninguna otra o mejor dicho, es postinterpretativa
en cuanto define el alcance definitivo de un conjunto de disposiciones
al que suele llamarse sistema jurídico.
Una obligación es prima facie, cuando hay deber de cumplirla, a menos
que exista otra obligación más fuerte o importante, por lo cual es de
carácter preinterpretativa,15 en tanto requiere de la asignación de sentido frente al caso concreto en asociación con otras normas con las que
puede contender en primacía o prevalencia.
“La ley es un laberinto borroso. Un sistema legal es una pila de reglas y principios borrosos. Y es dinámico. Cada día jueces
y legisladores añaden nuevas leyes y suprimen o dan la vuelta a las viejas. No es un arte o una ciencia. No se participa en el
juego hasta que no se ha hecho apuesta. Por eso, uno tiende a mentir, a engañar, a estafar, al menos en cierto grado. En
ninguna otra faceta de nuestras vidas rige el principio de la borrosidad como aquí.” (Kosko, 1995: 249)
14 A decir verdad, desde mi punto de vista, todas las normas son prima facie en cierto sentido, es decir, frente a algún caso
particular de la infinidad existente, lo que sucede es que cada caso particular puede introducir problemáticas diferentes a
partir de concretos y novedosos conflictos normativos.
15 Me permito emplear con cierta libertad los conceptos de Dworkin al exponer las etapas interpretativas. (1992: 57-58).
13 Temas de Derecho
Procesal Electoral
471
Pues bien, sobre esta base es preciso señalar que la norma prescriptiva establecida por la Sala Superior no es de carácter concluyente, sino
prima facie frente la existencia de otros casos concretos en que esa regla
debe ceder, como se tratará de demostrar enseguida.
La determinación de la geografía electoral16 no es un acto espontáneo
y único, que pueda realizarse en un solo momento, pues para establecer
las condiciones que permitan su aprobación, se requiere de un conjunto
de actos preparatorios que conforman un procedimiento complejo y
multidisciplinario.17
Al respecto, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha sostenido lo siguiente: “Geografía
electoral. Concepto y propósitos. Por geografía electoral se entiende la delimitación del ámbito territorial para el registro y
distribución de los ciudadanos que habrán de participar en unas elecciones, de tal forma que para las elecciones federales,
en los artículos 53 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 11, párrafo 1; y 82, párrafo 1,
inciso j), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se establece la división del territorio nacional en
trescientos distritos electorales federales uninominales. La delimitación de cada uno de estos distritos cumple con cuatro
propósitos, que son los siguientes: a) Se busca que cada voto emitido tenga el mismo valor, por servir siempre para elegir un
número similar de representantes; b) Se pretende evitar que en la delimitación de los distritos prevalezcan motivos políticos
que beneficien a un partido en especial; c) Facilitar a los ciudadanos la emisión del sufragio, de tal forma que les sea asequible
el traslado al lugar donde habrán de sufragar y la autoridad no encuentre dificultades para recibir los expedientes de casilla y
realizar los cómputos respectivos, y d) La homogeneidad de la población, con lo cual se busca preservar, en la medida de lo
posible, la división geográfica preestablecida de barrios, colonias, delegaciones, municipios y la integridad de comunidades
rurales e indígenas. Por otro lado, la distribución geográfica se sustenta en estudios y actividades que tienen un alto grado
de complejidad técnica y la utilización de diversas disciplinas, como son, entre otras, las de carácter electoral, demográfico,
estadístico, de vialidad, topográficos, para contar con estudios sobre vías de comunicación, infraestructura urbana, tiempos
de traslado, accidentes geográficos, aspectos étnicos y sociológicos, por citar algunos ejemplos. Finalmente, la delimitación de
la geografía electoral implica la realización de diversas actividades técnicas, multidisciplinarias, a través de una metodología
y planeación determinada que tendrá como resultado que los distritos electorales se constituyan en ámbitos territoriales con
elementos que tienden a reflejar una cierta unidad, con rasgos y características similares que se ven reflejados precisamente
en el hecho de que el número de ciudadanos, ubicados en un mismo distrito electoral y que participan en un determinado
proceso electoral, sea muy parecido, atendiendo a vialidades, medios de comunicación, aspectos socioculturales, accidentes
geográficos, densidad poblacional, movilidad demográfica, entre otros, por lo que el referente para establecer el porcentaje
de participación en la votación, que pudo haberse presentado en una determinada casilla, es precisamente el que se haya
dado en el distrito electoral respectivo.” Se puede consultar en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes
1997-2002, páginas 480 y 481, Sala Superior, tesis S3EL 079/2002.
17 Por ejemplo, en el punto 17, del Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral de Quintana Roo, por medio del cual se
aprueba la metodología para el proceso de realización del estudio técnico para la determinación del ámbito territorial que
corresponderá a cada uno de los quince distritos electorales uninominales que conforman el Estado de Quintana Roo, de
doce de diciembre del dos mil seis, se estableció el diseño metodológico y se dividió en tres etapas consistentes, en esencia,
en: 1) Generación de escenarios modelo; 2) Evaluación de Escenarios con condiciones geográficas y las circunstancias
socioeconómicas prevalecientes y 3) Aprobación de la nueva distritación del Estado. La primera etapa se subdividió en tres
subetapas: a) Selección de información a utilizar en el modelo; b) criterios que el modelo deberá respetar en la generación
de escenarios y c) información de salida del modelo.
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
La determinación de los espacios físicos que corresponden a cada
distrito es el producto de una serie de actos sucesivos y complejamente
relacionados.
Por ejemplo, en el caso de que la nueva distritación18 sea emitida
por una autoridad administrativa, existen algunos actos jurídicos básicos
que deben adoptarse:
a) Un acuerdo del pleno del Consejo General del Instituto Electoral corres­
pondien­te para iniciar los trabajos de nueva distritación, fijando presupuesto
disponible, calendario de trabajo, comisionados encargados de los trabajos,
etcétera.
b) Reuniones de grupos de trabajo para recibir las propuestas de métodos a
adoptar en los trabajos: número de distritos, demarcación territorial, datos
poblacionales, etcétera.
c) Sesiones de aprobación de propuestas, por ejemplo, aprobado el método
aplicable (recocido simulado19 u otro similar), el sistema informático a
implementar, la compañía o los sujetos encargados del mismo, etcétera.
d) Vaciado de datos en el sistema informático, rectificación manual, etcétera.
Las decisiones se adoptan por grupos interdisciplinarios y con la
presencia de representantes partidistas, de tal manera que las posibilidades del consenso es una de las virtudes más apreciadas en los trabajos
18 Estipulativamente se asignan los siguientes significados: Distritación. Es un acto jurídico de carácter administrativo por el
cual se establece el tamaño de los distritos electorales. En la resolución se hace referencia a la forma en que primigeniamente
estaba distribuido el territorio y la población de los distritos en Quintana Roo. Redistritación o nueva distritación. Se emplean
indistintamente estos términos para hacer alusión a un acto jurídico que sustituye a otro con la intención de establecer una
nueva distribución de los distritos que altera la división primigenia u precedente, con base en los criterios establecidos en el
artículo 28 de la Ley Electoral de Quintana Roo.
19 Algoritmo recocido simulado. El recocido simulado es un algoritmo basado en una analogía entre la simulación de reco­
cido de sólidos y la problemática de resolver problemas de optimización combinatoria de gran escala. Por su simplicidad,
este sistema es ampliamente utilizado cuando se tratan de resolver casos en los que existen múltiples factores que deben
tomarse en cuenta al momento de dividir o repartir en partes iguales de algo. Por ejemplo, en materia electoral se emplea
como método para establecer la forma en que se asignan los curules de representación proporcional, con base en los votos
recibidos por cada candidato, partido o coalición. En la distribución de distritos electorales, por lo general, se emplea con la
finalidad de armonizar la distribución de la manera más óptima posible, tomando en cuenta la mayor cantidad de criterios
legales (densidad poblacional, territorio, facilidad de las vía de comunicación, continuidad territorial, etcétera).
Temas de Derecho
Procesal Electoral
473
preparatorios. Cartógrafos,20 sociólogos,21 actuarios,22 ingenieros en informática, profesionales en Derecho y autoridades electorales combinan
esfuerzos, experiencia y conocimiento en estos trabajos preparatorios,
por lo cual podemos clasificarlos, sólo para distinguir sus principales
funciones en los siguientes: trabajos especializados, elaborados preponderantemente por especialistas en cartografía, actuaría, informática y socio­
logía; trabajos normativos, orientados por juristas; y trabajos administrativos,
dependientes de las autoridades.
Para avanzar en los trabajos y superar cada una de esas etapas se
requiere la adopción de determinaciones autónomas con efectos materiales y jurídicos inmediatos. Así se reconoció en la sentencia analizada,
donde se señaló:
El legislador previó la realización de múltiples actividades preparatorias de la
aprobación final de la distritación, que adquieren autonomía e independencia en
la medida en que cada trabajo o actividad signifique un avance para constituir
una información determinada o fijar una metodología que permita proseguir
con la finalidad perseguida.
Tales actividades requieren la inversión de tiempo y trabajo profesional multi­
disciplinario y por ello, la ley establece que la realización del estudio técnico
para la determinación de los distritos electorales uninominales en que se dividirá
al Estado, debe realizarse por lo menos dieciocho meses antes del proceso
electoral ordinario de que se trate, cuando así lo acuerde el Consejo General y
que, invariablemente, la delimitación de la geografía electoral y su modificación
deberán resolverse entre dos procesos electorales ordinarios.
Así, por ejemplo, una de las actividades complejas necesarias en el procedimien­
to de distritación, consiste en delimitar el ámbito territorial para el desarrollo de
las elecciones, así como para el registro y distribución de los ciudadanos que
habrán de participar en ellas.
Ya sean peritos prácticos o científicos, a fin de analizar mapas, vías de comunicación, densidad poblacional, etcétera.
Con una participación decisiva, por ejemplo, en la determinación de distritos donde predominan las comunidades indígenas.
22 Es necesaria su participación para el desarrollo de complicadas fórmulas matemáticas.
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Procesal Electoral
La delimitación de la geografía electoral implica la realización de diversas
actividades, con un alto grado de dificultad técnica, que requiere: estudios de
carácter multidisciplinario, la existencia de una metodología, la planeación de un
programa de actividades, la asistencia de personal especializado, infraestructura
(material, computadoras, locales, información de censos poblacionales y de
registros ciudadanos, recursos económicos, etcétera) y la participación cercana
de los partidos políticos, como observadores y críticos del proceso.
Por ejemplo, la decisión de adoptar o no un dato del inegi con estima­
ciones o sin estimaciones, se tendrán consecuencias directas sobre el resto
de los datos a considerar.23
Variar a cada momento la fuente de información puede provocar
un desgaste infinito y desacuerdos posteriores. De tal manera que los
acuerdos de los encargados, buenos o malos, deben clausurar ciertas
etapas del procedimiento.
Desde el punto de vista jurídico, la distritación constituye un acto jurí­
dico que reúne los elementos típicos del acto de autoridad, aunque no
siempre sean los elementos del acto administrativo, pues puede emitirlo
una autoridad legislativa, como se prevé, por ejemplo, en los artículos
11 y 12 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, que establece una
distritación inicial elaborada por la legislatura y la posibilidad de que el
instituto electoral presente iniciativas de ley para proponer una nueva
distritación.24
Vale la pena señalar que en la tesis jurisprudencial 9/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
9a. Época, Tomo XXXI, Febrero de 2010, página 2314, en la que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
sostuvo que no es necesario repetir en las leyes ordinarias el deber impuesto en la fracción II del artículo 116 constitucional,
relativo al criterio poblacional: “Criterio poblacional. El artículo 23 del Código Electoral para el Estado de Tamaulipas no lo
viola por el hecho de no reiterar la obligatoriedad de los datos oficiales del Sistema Nacional de Información Estadística y
Geográfica, para efecto de las distritaciones electorales de esa entidad federativa.”
24 En la jurisprudencia 10/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo
XXXI, Febrero de 2010, página 2317, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostuvo que la determinación
de las demarcaciones territoriales eran competencia de la autoridad administrativa electoral. Dicha tesis tiene el siguiente
rubro: “Distritos electorales uninominales del Estado de Tamaulipas. La emisión de los acuerdos necesarios para desarrollar
y ejecutar el procedimiento relativo a la delimitación de sus demarcaciones territoriales constituye una facultad del Consejo
General del Instituto Electoral de la entidad y no una atribución legislativa.”
23 Temas de Derecho
Procesal Electoral
475
En todo caso, el acuerdo de distritación debe emitirse por una autoridad competente para que sea válido y pueda tener vigencia.25
Si planteamos un caso en el que los actos preparatorios los ejecuta
y resuelve una autoridad incompetente, ¿estaríamos dispuestos a decir
que son definitivos e inatacables una vez aprobada la distritación? El
hecho de que no se hayan impugnado autónomamente los actos preparatorios, no significa que puedan convalidar actuaciones de autoridad
incompetente. Por ejemplo, puede ocurrir que esas actuaciones se realicen por una comisión instalada indebidamente o sin las formalidades
debidas, sin que ello se impugne oportunamente, dejando hasta el final
tal controversia.
Este caso plantea diversas variantes, por ejemplo, cuando un órga­
no incompetente o una autoridad de hecho ejecuta y resuelve actos
preparatorios, pero el acuerdo final lo emite una autoridad competente,
caso en el cual, hace suyas las determinaciones de procedencia ilegal y
convalida, de alguna manera, lo hecho por órganos incompetentes o
autoridades de hecho.
Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha declarado inconstitucionales algunas disposiciones
de leyes electorales locales en las que se prevé que la función administrativa de organizar las elecciones se subordine a la
aprobación calificada de las legislaturas. Así, por ejemplo, en la tesis P./J. 110/2005, publicada en el Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, Septiembre de 2005, página 699, que dice: “Instituto Electoral del Estado de
México. Los artículos 17, segundo párrafo, y 95, fracción XXXVI, del Código Electoral Estatal transgreden los artículos 41
y 116, fracción iv, incisos b) y c), de la constitución política de los estados unidos mexicanos, al suprimir las facultades de
aquel organismo para encargarse de la geografía electoral de la entidad. Conforme a los citados preceptos constitucionales
y los artículos 10 y 11 de la Constitución Política del Estado de México, el Instituto Electoral de la entidad es el órgano
especializado y profesional que tiene a su cargo la organización de las elecciones y la potestad excluyente de definir la geo­
grafía electoral. En ese sentido, los artículos 17, segundo párrafo, y 95, fracción XXXVI, del Código Electoral del Estado de
México, reformado mediante Decreto Número 52, publicado en la Gaceta del Gobierno el 1o. de enero de 2002, al establecer,
respectivamente, que “La demarcación de los cuarenta y cinco distritos electorales será modificada por el Consejo General
cuando lo soliciten las dos terceras partes de los miembros presentes de la Legislatura del Estado”, y que es atribución del
Consejo General “A solicitud de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Legislatura del Estado, ordenar
los estudios para la división del territorio de la entidad en distritos electorales”, transgreden los principios contenidos en los
artículos 41 y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que
subordinan la atribución propia y exclusiva del citado órgano electoral respecto de la determinación de la geografía electoral,
porque al condicionarlo a la solicitud que sobre la materia realice el Congreso Estatal, deja de gozar de la independencia y
autonomía con las que debe adoptar sus decisiones.” En sentido similar, la , tesis P./J. 63/2000, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, junio de 2000, página 340, Pleno, del rubro: “Instituto Electoral del estado de
Campeche. Los artículos 9o. Bis, punto 2, 11 bis, punto 1, y 54, punto 1, inciso j), del código electoral estatal, transgreden
los artículos 41 y 116, fracción iv, incisos b) y c), constitucionales, al suprimir las facultades de aquel organismo para
encargarse de la geografía electoral de la entidad.”
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
De cualquier manera no es de fácil solución, pues las variantes pueden
incrementarse, aunque ello no impide vislumbrar la posibilidad de que
en este tipo de casos excepcionales, como el de la incompetencia de los
actos emitidos en forma preparatoria, sean impugnados en cualquier
momento, exceptuando con ello la regla de definitividad de los actos
intermedios sostenida en la sentencia impugnada.
Violaciones que trascienden al resultado final
Otro caso es el de las violaciones procedimentales que pueden trascender
o consumarse al aprobar la distritación final, es decir, los casos en que la
violación no tiene trascendencia durante el procedimiento preparatorio,
porque su ejecución o afectación se consolida al realizar la aprobación
definitiva.
Pensemos en el caso en que existe error en los datos poblacionales,
por ejemplo, al tomar en cuenta un dato menor o mayor imperceptible
en su oportunidad o incluso de otra población. Este sería el supuesto de
violaciones espontáneas con efectos permanentes o continuos, caso en
el cual, es difícil sostener que han adquirido definitividad por el simple
hecho de no impugnarlos oportunamente y en forma individual.
En fin, estas dos cuestiones son ejemplos de que la norma definida en
el precedente tiene el carácter de prima facie, es decir, es regla general
pero no definitiva, en la medida en que sería posible admitir al menos
estas dos excepciones.
Problemáticas sustantivas
Existen otros problemas de una nueva distritación que son independientes del procedimiento preparatorio, vinculado a dos aspectos íntimamente relacionados:
a) La facultad de distritar y su aspecto discrecional y
b) La posibilidad de controlar judicialmente el acto de distritar.
Temas de Derecho
Procesal Electoral
477
En cuanto al primer aspecto podemos agrupar las siguientes
cuestio­nes: ¿Cuándo debe emitirse una nueva distritación? ¿cuántos
escaños deben repartirse? ¿cada cuánto tiempo hay que determinar el
número de escaños y en relación con qué circunstancias se debe hacerse
esa determinación? ¿quién determina la geografía política electoral? ¿con
base en qué datos? ¿con qué periodicidad? ¿qué órgano del Estado debe
realizar estas actividades?
En relación con la segunda cuestión cabe preguntarse: ¿es posible
controlar la regularidad de la información y las decisiones adoptadas al
respecto? y ¿es judicialmente controlable esta actividad?
No me propongo ofrecer respuestas completas y correctas a estas
preguntas, pero si una agenda de estudio de tareas a futuro que conside­
ro pendiente abordar desde la dogmática jurídica, por lo pronto me
ocuparé de una cuestión en particular que atraviesan varias de las micro­
determinaciones involucradas en el acuerdo de nueva distritación y que es
el relativo al ejercicio de un poder discrecional.
Más allá de las pocas regulaciones expresas que puedan existir, el
caso Yucatán plantea las preguntas comunes en estos rubros.
Las facultades discrecionales
En cuanto al aspecto cronológico, predomina la postura de que la nueva
distritación puede hacerse en cualquier momento, a voluntad de las auto­
ridades.26 Conforme a este criterio, la nueva distritación puede hacer­se
entre dos procesos electorales, en cualquier oportunidad. En otras
En la legislación de Querétaro hay una disposición que parece resolver el problema y que podría servir de modelo para
otras legislaciones. El artículo 12 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, establece que para modificar la división de los
distritos uninominales del Estado, dentro de los seis meses posteriores a la publicación de los resultados del Censo General
de Población y Vivienda realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, así como de los conteos que se
realizan cada cinco años, el Consejo General ordenará al Director General la realización de un estudio técnico, con base en
el censo o conteo respectivo, para la determinación de los distritos uninominales y circunscripciones plurinominales en que
deberá dividirse el Estado para la elección inmediata posterior. Dicha regla aparenta imponer una obligación de actualizar
la distritación, empero, debe aclararse que solamente se impone la obligación de realizar un estudio, lo que no garantiza la
aprobación oportuna de una nueva distritación, pues esos trabajos administrativos se presentan solo como una propuesta
de ley, la cual debe aprobarse por la legislatura, la cual, desde luego, está sometida a intereses de oportunidad política.
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
palabras, jurídicamente no es relevante el crecimiento poblacional, la
existencia de censos más recientes o actualizados, o bien, la antigüedad
y desfase sociológico de la distritación vigente.
Es cierto que, en principio, las legislaciones en general y la de Yucatán
en particular, establecen que Invariablemente, la delimitación de la geografía
electoral y su modificación deberán resolverse entre dos procesos electorales ordinarios.27
La disposición establece un periodo de tiempo específico en el que
debe realizarse la distritación, pero no lo vincula a otras condiciones de
aplicación que aseguren su eficacia, por ejemplo, como pretende hacerse
en la legislación de Querétaro, al señalar que los estudios deben realizarse seis meses posteriores a la publicación de los resultados del Censo
General de Población y Vivienda realizado por el Instituto Nacional de
Estadística y Geografía, así como de los conteos que se realizan cada
cinco años cuando se den las condiciones para hacerlo, siendo esta última
parte la que nuevamente introduce una condición indeterminada que
privilegia la discrecionalidad.
Entonces, el problema más agudo radica en que, por regla general,
se establece el plazo dentro del cual puede hacerse la distritación, pero
no se impone la obligación de efectuarla en un plazo concreto dadas
ciertas circunstancias que justificarían una actualización.28
La Sala Superior construyó el criterio de la oportunidad para distritar con base en máximas de la experiencia, al sostener
lo siguiente: “Redistritación. Los trabajos de. Deben resolverse entre dos procesos electorales ordinarios (Legislación del
Estado de México). La delimitación de la geografía electoral y su modificación, deben realizarse en actos fuera del proceso
(como sería el registro de nuevos partidos políticos) en razón de que dicha actividad, incluyendo la redistritación, no solo
está excluida en la regulación de la etapa de “preparación de la elección”, sino que además implica la realización de diversas
actividades con un alto grado de dificultad técnica, que requieren: estudios de carácter multidisciplinario, la existencia de una
metodología, la planeación de un programa de actividades, la asistencia de personal especializado, infraestructura adecuada
(material, computadoras, locales, información de censos poblacionales y de registros ciudadanos y recursos económicos) y
la muy importante participación cercana de los partidos políticos como diseñadores y observadores del proceso, todo lo cual
requiere de tiempos para su realización, mismos que no podrían cumplirse en el pleno desarrollo de un proceso electoral local, y
además de que tal redistritación impactaría en la cartografía electoral, cuya unidad básica es la sección, por lo que cualquier
modificación en esta área altera el padrón electoral, y en consecuencia las listas nominales de electores. Resulta pues, basa­do en
la experiencia derivada, tanto del conocimiento de la complejidad de la tarea ya descrita, como del conocimiento derivado
de la regulación que de esta tarea contienen otras legislaciones aplicables en nuestro país, que los trabajos de redistritación
se deberán realizar entre dos procesos electorales ordinarios.” Consultable en la Revista Justicia Electoral 2001, Tercera
Época, suplemento 4, de la página 52 a la 53, Sala Superior, tesis S3EL 025/2000.
28 Hubo opiniones de periodistas que exigían, con la más elemental lógica, la redistritación inmediata en Quintana Roo. Véase:
http://www.sipse.com/opinion/1223--redistritacion-campana-electoral-2009-promesas-campana.html
27 Temas de Derecho
Procesal Electoral
479
Este tipo de disposiciones abren un espacio de discrecionalidad
que tiende a confundirse con arbitrariedad, por lo cual, el inejercicio o
ejercicio de estas facultades puede ubicarse, fácilmente, en el espacio
sublegal de la legitimidad sospechosa, dado el oportunismo electoral
con que se puede utilizar.29
En efecto, uno de los problemas más politizados de una distritación
deriva de que las normas que la regulan están configuradas como facul­
tades discrecionales.
Podemos afirmar, que las potestades subjetivas, los poderes arbitrarios, la autonomía, la soberanía exclusiva o la facultad de elegir cursos
de acción, pueden moverse en espacios de antijuridicidad poco identificables y medibles conforme a los cánones tradicionales.
La legitimidad de una decisión discrecional no puede abandonarse
a simples requisitos de motivación y fundamentación superficial,30 exiEn el anecdotario periodístico se da cuenta de diversas y numerosas manifestaciones en torno a la redistritación. Como
se advierte por ejemplo, de la siguiente nota: “Aplazan el debate sobre redistritación en Quintana Roo. Javier Chavez, Hugo
Martoccia. Chetumal, qr, 19 de junio. Los consejeros del Instituto Electoral de Quintana Roo (Ieqroo) aplazaron la discusión
del proyecto de redistritación, que le quita dos distritos electorales al municipio de Othón P. Blanco (considerado bastión
priísta), luego que un grupo de manifestantes irrumpió en la sesión. Partidos de oposición al Revolucionario Institucional
acusaron al gobierno del estado, de extracción priísta, de ‘’reventar’’ la sesión nocturna del organismo y acordaron crear
un frente común. Con el proyecto de redistribución de 15 distritos electorales, el municipio de Benito Juárez (donde se
encuentra Cancún) pasa de cuatro a seis distritos, debido a que concentra cerca de 50 por ciento de la población estatal.
Esa zona es considerada hostil al pri. En cambio, el municipio de Othón P. Blanco (donde se ubica Chetumal), considerado
el principal bastión del pri, pierde dos cabeceras y se queda con tres distritos. Este lunes, alrededor de mil personas, entre ellas
algunos líderes y militantes del tricolor y de Convergencia, marcharon y se instalaron frente al Ieqroo para exigir dar marcha
atrás a la redistritación. Argumentaron que el proyecto excluye, con base en la cartografía del Instituto Federal Electoral
(ife), una franja de 4 mil 800 kilómetros cuadrados que desde hace 10 años está en litigio con Campeche. Los partidos
Acción Nacional (pan), de la Revolución Democrática (prd) y del Trabajo (pt), que defienden el proyecto de redistritación,
sostuvieron que éste no tiene relación con la supuesta entrega de territorio a Campeche. Entre los manifestantes estaban
Manuel Valencia, presidente de la Gran Comisión del Congreso del estado; Pedro Flota Alcocer, secretario general del pri, y
Luis Ramón Villanueva, presidente del Comité Pro Defensa de los Límites del Estado.”
http://www.jornada.unam.mx/2007/06/20/index.php?section=estados&article=038n3est
30 Aunque parece que esta es la tendencia, se ha avanzado hacía un control más estricto de los poderes discrecionales, como
se advierte, por ejemplo, de la Jurisprudencia 2a./J. 86/99, sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Julio de 1999, página 144, que dice:
“Condonación de multas fiscales. El particular afectado con la resolución que la niega, posee interés jurídico para promover
el juicio de amparo indirecto en su contra. El artículo 74 del Código Fiscal de la Federación, autoriza al contribuyente para
solicitar ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la condonación de multas por infracción a las disposiciones fiscales.
Si la resolución emitida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es en el sentido de negar la condonación, ello ocasiona
una lesión en la esfera jurídica del contribuyente, por lo que esa determinación puede ser impugnada a través del juicio de
amparo, pues es claro que le produce afectación en su interés jurídico dado que la autoridad al resolver discrecionalmente
concediendo o negando la condonación, al ejercer la facultad discrecional que le otorga la ley, deberá tomar en cuenta las
29 480
Temas de Derecho
Procesal Electoral
gible solo en la fase reglada de un acto complejo, sino que también debe
someterse a criterios de racionalidad (razonabilidad) y maximización de
las funciones, finalidades y valores del Estado, de tal manera que las normas que dejan abiertas diversas posibilidades para actuar en cualquier
momento, deben interpretarse en el sentido de que la oportunidad debe
fijarse razonablemente para hacer efectivos los valores democráticos
protegidos por el sistema jurídico.
Los principios constitucionales
frente a la discrecionalidad
En esencia, en los artículos 1, 35, 41 y 116, constitucionales, se establece un haz de principios rectores del derecho electoral. La igualdad, la
prohibición de discriminar irrazonablemente, la universalidad de las
elecciones y su autenticidad, la secrecía, la imparcialidad y objetividad
con que deben conducirse las autoridades electorales y la observancia
a la equidad en la contienda, entre otros.
El tepjf ha afirmado que la universalidad del sufragio se funda en el
principio de un hombre, un voto, lo que significa que todos los sufragios
expresados por la ciudadanía tienen el mismo valor a efecto de determinar el número de sufragios obtenidos por cada contendiente, para
determinar el triunfador, si se trata de una elección por el principio de
mayoría relativa, así como la correspondiente asignación, para el caso
de cargos por el principio de representación proporcional.
Estos principios democráticos forman parte del derecho positivo
de rango constitucional, por lo cual, tienen el carácter de norma con
auténtica fuerza normativa, esto es, no constituyen programas de acción
para el legislador, sino que son normas que deben observarse por todos
circunstancias, así como los motivos que tuvo la autoridad que impuso la sanción, lo que implica que esa actuación de la
autoridad sea susceptible de violar garantías individuales del gobernado pues las facultades discrecionales concedidas por
la ley siguen sujetas a los requisitos de fundamentación, motivación, congruencia y exhaustividad exigidos por la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y por la ley secundaria.”
Temas de Derecho
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los operadores jurídicos y en especial por los órganos de control constitucional.
Con base en lo anterior, es posible sostener que un crecimiento poblacional evidente y sustancial, objetivamente probado con datos oficiales que altera el valor del voto de cada ciudadano, es más que suficiente
para ordenar coactivamente la realización de una nueva distritación
entre dos procesos, que no puede sujetarse más al caprichoso acuerdo
partidista o a la oportunidad política que tiende a aprobar cualquier cosa
en nombre del consenso político y que suele ser oportunista y arbitraria.
Lo anterior, porque el déficit de legitimidad de un acto discrecional
que genera sospechas, solamente puede compensarse cuando el acto está
investido de ciertas garantías mínimas de regularidad: transparencia,
razonabilidad y coherencia normativa.
La transparencia tiene que ver con la disponibilidad siempre abierta
de la información necesaria para que la autoridad ejerza sus funciones,
la razonabilidad tiene que ver con las condiciones fácticas y jurídicas de
actuar de la mejor manera posible, maximizando recursos y derechos,
mientras que la coherencia normativa tiene que ver con la continuidad
interpretativa y la consecución de todos los fines del derecho coordinados entre sí.
Es cierto que, en términos generales, la legalidad de un acto discre­
cional estriba, en el cumplimiento de dos condiciones necesarias: justificación de la competencia de la autoridad y motivación y fundamentación
de la fase reglada.
Sin embargo, esos dos requisitos son insuficientes frente a los valores
constitucionales que aseguran el mismo valor a cada voto ciudadano y
sobre esa base, es menester construir una norma, también prima facie,
que permita, a través de la interpretación, considerar como cuestiones
de derecho relevantes, las condiciones objetivas de actualización de la
distritación.
Se insiste, un factor objetivo, en sentido institucional, es el elegido
por la legislación electoral queretana, consistente en la publicación de
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Temas de Derecho
Procesal Electoral
los censos de población y sus actualizaciones, a partir de los cuales los
datos oficiales que demuestren evidente alza poblacional ofrecen una
justificación razonable para emitir una nueva distritación y convertir
votos en escaños en forma proporcional.
Este elemento relevante está reconocido en la Constitución, en
tanto que sus artículos 1, 35, 41 y 116, entre otros, reconocen que el
modelo democrático es la fuente de los poderes públicos, con lo cual
se asumen los postulados más importantes de cualquier democracia,
consistente en la igualdad y que el poder del sufragio radica en que el
voto de los ciudadanos vale lo mismo, de tal manera que la coherencia
con la Constitución exige que todas las normas secundarias se ajusten
para conseguir, en