Sector industrial y exterior
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TEMA 12: EL SECTOR INDUSTRIAL (I) 12.1 Delimitación y clasificación Las actividades industriales son las transformaciones de los recursos naturales, a través de sucesiones, por medio de procedimientos físicos o químicos. Las manufacturas forman un conjunto amplio de actividades, que se estudian haciendo 2 agrupaciones: • Desde una óptica de demanda, en función del dinamismo de mercado. Teniendo en cuenta el dinamismo podemos distinguir entre: • Demanda fuerte, que son las actividades más recientes (electrónica, ordenadores, productos farmacéuticos... ) • Demanda media • Demanda débil. Un país especializado en esta demanda contará con un mercado menos favorable por su avance industrial que otro especializado en demanda fuerte. Se pueden hacer otras clasificaciones. Así también podemos distinguir entre: • Bienes intensivos en trabajo • Bienes intensivos en capital Un país con abundancia relativa de trabajo (o capital) obtendría a un precio relativo inferior aquellos productos cuya tecnología está basada en mayor grado en el factor trabajo (o capital). • Teniendo en cuenta los factores de oferta, podemos distinguir 5 grupos según: • Intensidad de trabajo • Escala productiva • Diferenciación del producto • Recursos naturales • Ciencia Otra clasificación distingue: • Intensidad tecnológica alta (ordenadores, maquinaria eléctrica...): avanzada • Intensidad tecnológica media (química, material de transporte...): intermedia • Intensidad tecnológica baja (alimentos, papel, textil...): tradicional Características de las manufacturas avanzadas: • Se enfrontan a un mercado más dinámico • Utilizan menos trabajo por unidad de producto • Obtiene mayor valor añadido por unidad producida • Se desarrollan en establecimientos de dimensión media superior • Obtienen productos de menor grado de estandarización • Se encuentran más expuestos a la competencia exterior • Requieren de un esfuerzo tecnológico importante 1 12.2 Especialización productiva y comercial Las manufacturas de cada uno de los tres grupos (avanzadas, medias y tradicionales) no han crecido de la misma forma. Hacia el año 1966 las manufacturas tradicionales tenían gran importancia (71%), sobre todo la alimentación, el textil, confección y madera, mientras que las avanzadas tenían muy poca representación (4%). En 1977 el núcleo sigue estando en las manufacturas tradicionales, pero han perdido peso en beneficio de las avanzadas, que ya representan el 11%. La importancia de las manufacturas tradicionales es debida a: • Una concentración de la demanda en ellas • Una creciente especialización en estas producciones La industria española posee un mayor peso en las actividades tradicionales del conjunto de la Unión Europea que en las avanzadas, pero la especialización de la industria española es menos pronunciada que la del resto de la Unión Europea. ¿Por qué España se ha especializado en las industrias tradicionales? Por las características propias de estas industrias, es decir: • Pequeña dimensión de los establecimientos • Intensidad en recursos naturales y mano de obra • Uso de tecnologías estandarizadas 12.3 Eficiencia productiva Estudiaremos el crecimiento de la producción desde 3 puntos de vista: • Respecto el conjunto de la economía En este aspecto podemos distinguir 2 etapas: • La que va desde el año 1960 hasta la mitad de los 70 • La que va de la mitad de los 70 hasta la actualidad En la primera etapa el crecimiento fue muy importante y fue posible gracias a dos factores: −Marco internacional favorable −Liberalización de los lazos que había impuesto el régimen autárquico, como restricciones y dificultades para exportar. De esta manera se cambiaron las estructuras, la organización y las características de las empresas industriales, que permitieron un crecimiento de la eficiencia productiva. Esto supuso un aumento de la renta per cápita. La evolución de las manufacturas tradicionales está fuertemente ligada al ciclo del conjunto de la economía. Los ciclos han afectado más al crecimiento de la productividad que a la economía en general. 2 El peso de las exportaciones sobre la producción manufacturera española, que continuó aumentando durante los 60 y los 70, se ha duplicado desde entonces, y aún ha crecido más la proporción de la demanda interna industrial, satisfecha con importaciones, que casi no varió antes de 1980, en un marco de intensa protección. • Respecto a los países de su entorno Esta comparación se hará sólo con lo que respecta a las manufacturas y esto nos muestra de manera más clara el crecimiento industrial español. En los primeros años (1966−75) España ocupaba una muy buena posición, pero la crisis de los 80 supuso una pérdida importante de peso. Entre 1985 y 1997 se ha recuperado la posición perdida y la adhesión a la Unión Europea no ha impedido este crecimiento. La capacidad de crecimiento de los últimos años se ha reducido, pero esto es debido a la mayor madurez industrial. • Respecto la demanda interna Ha sido más grande el crecimiento de la producción manufacturera que el crecimiento de la demanda interna. Esto ha sucedido en etapas expansivas, pero también en las de crisis. En los 5 años posteriores a la incorporación de España a la Unión Europea se ha registrado un aumento muy superior de las importaciones, reflejando el impacto de la integración y algunas debilidades competitivas. También cabe mencionar el fuerte déficit comercial exterior de las manufacturas españolas. El crecimiento de la industria se basa en el aumento de la eficiencia en la obtención de los productos y esto permite que la retribución de trabajo y capital aumente con relación a los precios de los productos. El crecimiento de la producción industrial se ha basado en el aumento de la productividad del trabajo, hasta tal punto que el trabajo (los puestos de trabajo) existente en 1997 es sólo un poco superior al de 30 años antes. Esto representa un aumento importante del producto medio por trabajador, causado por: • Capitalización de las instalaciones • Calificación de los trabajadores • Cambios en la especialización sectorial de las manufacturas • Mejoras en la calidad y utilidad de los productos El crecimiento de la productividad del trabajo no ha sido constante a lo largo de todo el periodo, sino que se ha hecho más lento a partir de 1975. Hay un parecido importante entre el aumento de la producción y el de la productividad, cosa que nos demuestra la relación entre estas dos variables. El hecho de que el crecimiento sea más lento a partir de 1975 se debe a: • Menor tasa de aumento del valor añadido (que depende de los factores de oferta y demanda que han afectado al conjunto de la economía) • Disminución del esfuerzo de las empresas en nuevos equipos, técnicas y productos, que está justificado por el aumento del coste laboral por unidad de producto y el encarecimiento de las actividades de servicios. También se debe a las deficiencias de formación e información de sus responsables. Aún así, el peso de la industria española ha seguido aumentando debido a que: 3 • España compensa la menor productividad de la mano de obra en su industria con un salario aún menor, haciendo que el coste laboral unitario sea menor. • Reducción de los precios relativos • Mejora de la calidad de los productos 12.4 Política industrial El crecimiento de los 60 fue debido a una política que se apoyaba en las actividades intensivas en trabajo y las de transformados metálicos. Esto se llevó a cabo mediante los Planes de Desarrollo y las Acciones Concertadas. También se sumó la creación de empresas públicas. También se fomentó la exportación, la inversión, el trabajo, el desarrollo regional y la dimensión empresarial. Hacia los años 70 el intervencionismo se redujo, centrándose en el aumento de las exportaciones y el desarrollo regional. En la transición limitó la capacidad de acción gubernamental y a partir de 1995 apareció el déficit público, cosa que hizo volver a aparecer la intervención estatal. Durante la primera mitad de los 80 se reestructuró la técnica de las grandes empresas, se ajustaron las plantillas de trabajadores, reduciendo los excedentes laborales, y los resultados no fueron muy satisfactorios. Cuando se entró en la Comunidad Europea lo que se había de hacer era informar y ayudar a los pequeños y medianos empresarios, pero no fue así y las dificultades con las que se ha encontrado la industria en los 90 ha llevado a un nuevo replanteamiento. Se han establecido programas de ayuda a las pequeñas y medianas empresas, pero queda pendiente hacer eficaces las actuaciones públicas, la reordenación, la redefinición y el impulso de investigación tecnológica, estableciendo prioridades sectoriales. TEMA 13: EL SECTOR INDUSTRIAL (II) 13.1 Estructura de las empresas industriales: dimensión, propiedad y control Dimensión La estructura empresarial española se caracteriza por un predominio de la pequeña y mediana empresa (PYME). Casi todas las empresas españolas tienen menos de 250 trabajadores y más de las ¾ partes no supera los 10 trabajadores. Sólo en el sector energético, financiero y algunos servicios se aprecia una mayor presencia de grandes empresas, pero son menos frecuentes en el sector industrial y tienden a disminuir a favor de las empresas de menor dimensión, debido a la especialización. La dimensión empresarial española ha sido considerada como una desventaja competitiva para limitar la competitividad y para dificultar la presencia en los mercados exteriores. A medida que se avanza en la dimensión, la productividad obtenida es mayor. Poseer una dimensión mínima facilita la adopción de estrategias exportadoras. La dimensión es sólo una barrera de entrada para empezar a exportar, pero lo deja de ser cuando la empresa se ha posicionado en los mercados exteriores. Para explicar los niveles de productividad hace falta hablar de 3 aspectos: • Nivel de capitalización: las empresas de menor dimensión tienen menor capacidad inversora. • Esfuerzo innovador: las empresas más innovadoras son capaces de generar nuevas fuentes de ventajas competitivas que pueden ser potencialmente rentabilizadas en los mercados interiores y exteriores. Las pequeñas empresas innovadoras dedican más recursos a investigar que las grandes, dada su mayor 4 especialización en actividades relacionadas con el desarrollo tecnológico. • Calificación de la mano de obra utilizada en la producción Propiedad y control Las empresas españolas tienen una estructura de la propiedad muy concentrada. Esto favorece un modelo de gestión en el que coinciden propiedad y control. La estructura de la propiedad de la empresa española muestra el siguiente perfil: • La identificación entre propiedad y control decrece con el aumento de la dimensión. • La propiedad y gestión familiar es la forma de gobierno más frecuente entre las empresas de menor dimensión, mientras que el holding lo es para las grandes empresas. • La empresa familiar sacrifica potencial de crecimiento al mantenimiento del control interno. • La participación de otra empresa en el capital social es una fórmula que se da en las grandes empresas. • El cambio más destacado de la empresa española desde su entrada en la Unión Europea ha sido el crecimiento externo a través de la adquisición de acciones de otras empresas. • Los cambios en la titularidad de la propiedad en la compra de empresas por parte del capital extranjero no ha supuesto grandes variaciones en la estructura de la propiedad de la empresa española. Si comparamos la empresa española con las del resto de Europa podremos distinguir 2 grupos: • Centroeuropeo: el accionista principal tiene el control mayoritario en más de la mitad de las empresas. • Anglosajón: predomina un capitalismo gerencial, donde el control mayoritario es ejercido por el accionista principal en menos del 10% de las empresas, con lo que la mayoría de capital de estas está distribuido entre accionistas minoritarios. 13.2 Conducta empresarial: organización, estrategias y financiación Las empresas pueden comprar los productos que necesitan para su proceso productivo o producirlos ellos mismos. La decisión dependerá de los costes que supongan una y otra opción. Por eso las empresas buscan un entorno industrial en el que las relaciones sean lo más rápidas y baratas posibles. Por eso algunas empresas utilizan la subcontratación y los acuerdos de cooperación, y eso influirá en la localización de las instalaciones industriales. En España, las empresas externalizan en el mercado una parte relevante de sus funciones manufactureras y de servicios y, en general, la empresa española está poco integrada. Por debajo de los 100 trabajadores las empresas optan por la subcontratación, mientras que las grandes empresas participan en un mayor grado en el proceso de intercambios y, en lo que respecta a las importaciones, las grandes empresas son menos flexibles puesto que las decisiones quedan reservadas al grupo empresarial al que pertenecen. Respecto al plano sectorial, las empresas que están en mercados con una elevada concentración de oferta están más integradas o ejercen mayor control sobre los proveedores y distribuidores. La empresa extranjera en España En los servicios, la inversión extranjera es baja, como también en la agricultura. En la construcción es un poco más elevada, y donde es muy importante es las manufacturas. 5 Características: • La presencia extranjera ha introducido mejoras en la organización y en la eficiencia empresarial, contribuyendo al crecimiento de algunos sectores. • La empresa extranjera se caracteriza por tener una dimensión media más alta que la española. • La gestión de los recursos humanos también es un elemento diferenciador a favor de la empresa extranjera (mejor nivel de cualificación y estabilidad de sus plantillas, por tanto, organización más eficiente y productiva). • Las empresas extranjeras tienen más propensión a importar que a exportar y esto lleva a un saldo comercial desfavorable. La empresa española en el exterior Hemos dicho que es importante la inversión extranjera en la producción manufacturera de España, pero el proceso de internacionalización también comprende: • La presencia comercial en el exterior • Las inversiones directas al exterior Características de la actividad exportadora de la empresa española: • Fuerte expansión: el mercado internacional ha dejado de ser un mercado secundario. • Permanencia: las vías de acceso a los mercados exteriores seguidas por la empresa española indican su voluntad de permanencia y compromiso con ellos. • Adaptación: las empresas españolas ya situadas en el mercado internacional desarrollan una estrategia de diferenciación del producto. Financiación La financiación puede cubrirse con recursos propios o con recursos ajenos. Diferencias entre la financiación de la empresa española y la europea: • Mayor coste de endeudamiento de la empresa española • Mayor peso en España de la financiación bancaria • Diferencias en la estructura financiera de las empresas españolas según su tamaño: la pequeña empresa soporta costes más elevados, y ha de pagar una prima de riesgo, cosa que dificulta la financiación bancaria de las pequeñas empresas y dificulta su inversión. 13.3 Resultados: productividad, rentabilidad y competitividad La rentabilidad económica es el beneficio generado por cada unidad productiva invertida, constituye el principal resultado de la actividad de las empresas y por ello es un indicador de su eficiencia. Las diferencias en la rentabilidad económica y en el coste de los créditos indican la capacidad empresarial para afrontar los efectos del proceso competitivo y de alcanzar ventajas frente a las empresas rivales. La rentabilidad de las empresas españolas se ha situado por debajo de la media europea en el periodo 1982−1994, pero ello no quiere decir que la empresa española sea menos rentable que el resto de empresas europeas. 6 TEMA 4: EL SECTOR EXTERIOR 4.1. Balanza de pagos y equilibrio exterior La balanza de pagos es un documento contable en el que se registran de modo sistemático las operaciones económicas entre los residentes del país y el resto del mundo, efectuadas en un determinado plazo de tiempo, normalmente un trimestre o un año. Hay tres grandes tipos de operaciones: • Las corrientes • Las de capital • Las financieras que dan origen respectivamente a las 3 grandes cuentas de balanza. Operaciones corrientes y de capital La balanza por cuenta corriente agrupa las transacciones exteriores referidas a la exportación e importación de mercancías y de servicios, a rentas del capital y del trabajo y a las transferencias corrientes internacionales. Si el saldo corriente es positivo, indica que el país ha realizado un préstamo neto al exterior y, por tanto, el país tiene capacidad de financiación con respecto al exterior. Si es negativo, indica que el país ha recibido un préstamo neto desde el exterior y, por tanto, el país tiene necesidad de financiación exterior. Entre 1964 y 1998 este saldo ha sido 22 veces negativo y 13 positivo, por tanto la economía española es más proclive al déficit que al superávit corriente. El saldo comercial se obtiene como diferencia entre los ingresos y los pagos derivados de las exportaciones e importaciones de mercancías. España tiene en los ingresos por turismo la rúbrica más importante para compensar el déficit de otras partidas de la cuenta corriente, en particular el déficit comercial. Dicha capacidad de financiación ha pasado por diversas situaciones. Se pueden distinguir 3 periodos: • Uno primero de inicio y consolidación de la actividad turística de masas entre 1964 y 1979, en que el superávit supuso en torno al 70% del déficit comercial. • Un segundo periodo, entre 1980 y 19995, en que la capacidad de financiación del turismo se elevó al 90%, pero se produjo un estancamiento, debido a la apertura con el exterior, las salidas de españoles al extranjero y el agotamiento de un modelo turístico de bajos precios y reducido gasto por visitante. • Desde 1995 hasta hoy se observa una poderosa recuperación de la capacidad del turismo para financiar el déficit público. Las transferencias han sido otra de las partidas que han permitido compensar la brecha del comercio exterior. Pueden distinguirse 2 etapas: • Una primera hasta 1985 en que destacan las remesas de los emigrantes • Una segunda desde 1986 hasta la actualidad compuesta por las aportaciones de la UE, y ha tenido su principal fuente en el Fondo Europeo de Garantía Agraria y en las aportaciones del Fondo Social Europeo. La balanza de capitales agrupa las transferencias de capital y los ingresos y pagos procedentes de la compra o venta de activos inmateriales y de activos no producidos. El más importante es el de las transferencias de capital, compuestas por las aportaciones de los fondos comunitarios. 7 Operaciones financieras En la balanza de operaciones financieras se recogen los cambios en la posición acreedora o deudora de España con el exterior, según los instrumentos que se han utilizado para obtener u otorgar esa financiación. Desde la década de los 80 pueden destacarse 3 etapas: • 1980−1986: abarca los años inmediatamente anteriores a la adhesión de España a la C.E.E. Se observa que tanto las entradas como las salidas de recursos financieros se mantienen en niveles bajos con relación al PIB, ya que hay insuficiente liberalización de las operaciones y pq las necesidades de financiación de la economía se vieron reducidas merced a resultados positivos en la balanza de cuenta corriente durante el trienio 84−86. • 1987−1991: presenta una clara diferenciación con la anterior por el hecho de la gran disparidad entre las entradas, que alcanzaron una altura significativa en relación con el valor del PIB, y las salidas que se situaron en niveles poco más elevados que en la etapa anterior. En 1989 la peseta se incorporó al Sistema Monetario Europeo, y en los años posteriores a su entrada se registró un notable déficit comercial. También fueron años de importantes entradas de inversiones directas. • 1992−1999: se observa un panorama plenamente liberalizado de las operaciones financieras. Se impone un estado cercano al equilibrio. 4.2.La política de tipos de cambio El comercio exterior es el eslabón más débil de las relaciones económicas exteriores de España. En estos casos la política económica debe orientarse hacia reformas estructurales a largo plazo, como aumentos de productividad, incorporación de progreso técnico, alteraciones en la especialización productiva o aumento de la cantidad o calidad del trabajo, el capital y las infraestructuras, centradas todas estas en la oferta. A veces se plantean otras actuaciones menos importantes y más a corto plazo, influyendo sobre la demanda, y son las más frecuentes. Se pueden distinguir políticas que tienden a: • Desviar el gasto desde las importaciones a la producción nacional: aranceles o medidas equivalentes, y tipo de cambio de la moneda. • Contener el gasto: una política fiscal que aumente los impuestos y disminuya el gasto público y una política monetaria que haga más onerosas las condiciones de los créditos a las empresas y a las familias. Desviación del gasto La utilización del arancel a la importación ha sido uno de los instrumentos más comunes dentro y fuera de España para desviar el consumo desde los productos foráneos a los nacionales que compiten con ellos., pero hoy día es un instrumento de escasa importancia en la regulación de los flujos comerciales exteriores. El otro instrumento tradicionalmente utilizado por España ha sido el tipo de cambio nominal de la peseta. Se llama tipo de cambio nominal de una moneda a la cantidad de ella que hay que dar a cambio de una unidad de moneda extranjera. España ha recurrido con periodicidad a devaluar su moneda como forma de recuperar la competitividad de sus exportaciones y disminuir la de sus importaciones. Así, entre 1959 y 1995 se efectúan 11 devaluaciones. Hay que tener en cuenta que la forma de llevar a cabo una política de tipo de cambio y los efectos que pueda tener dependen, en gran medida, del marco legal e institucional en que se desarrolle. Cuatro etapas: 8 • 1959−74: el fracaso del modelo autárquico acabó forzando un cambio profundo en la orientación económica. La devaluación y unificación del cambio y la integración en el Fondo Monetario Internacional abrió la fase de los tipos de cambio fijos, con una banda de oscilación del 1%. En 1967 se devaluó la peseta, lo que proporcionó entre 1969 y 1973 unos buenos resultados en la balanza de pagos. • 1974−89: la crisis del Sistema Monetario Internacional condujo a los tipos de cambio flotantes . Los problemas internos condujeron a que las autoridades depreciaran el cambio de la peseta en 1976, 1977 y 1982, pero se dieron unos resultados poco deseables: elevados déficits comerciales, altos tipos de interés y persistencia del diferencial de inflación. • 1989−98: Integración de la peseta en el compromiso de cambios del SME. Establecimiento de tipos de cambio fijos con las monedas europeas y una banda de oscilación frente a ellas en el mercado del 6%. Los malos resultados exteriores obligaron a devaluar la peseta en 1992, y 1993 se ampliaron las bandas de fluctuación al 15%. • 1999 en adelante: Al cumplir con los requisitos establecidos en el Tratado de Maastricht, España se incorpora a la moneda única el 1 de enero de 1999. A partir de este momento, el cambio de la peseta frente al euro se establece de forma inalterable en 166,386 pesetas. La peseta desaparecerá el 1 de julio del 2002 a favor del euro como única moneda europea. Contención del gasto Se refiere al control del gasto interno. El déficit corriente con el exterior equivale a la diferencia entre la renta nacional disponible y el gasto en consumo e inversión y una forma de aminorar este déficit es reducir el gasto nacional. Sin embargo, si España quiere alcanzar los niveles de renta por habitante de los países de su entorno europeo y reducir su tasa de desempleo, deberá crecer más deprisa que ellos, lo que implica expandir el gasto. La economía española ha recurrido a políticas de moderación del gasto y del crecimiento para conseguir disminuir el déficit comercial. Cabe distinguir 3 periodos: • 1977(Pactos de la Moncloa)−1992(Plan de Convergencia). Predomina la política monetaria restrictiva, con moderado crecimiento de la cantidad de dinero y elevados tipos de interés nominal, y con él, la inflación y el déficit comercial exterior. La política fiscal se basa en un aumento de los ingresos y un aumento aún mayor de los gastos, debido, sobretodo, a la construcción del Estado del Bienestar. • 1993−1997. El gobierno socialista busca contener el gasto público y la presión fiscal, y se diseña una política de dinero más abundante, que impulse la bajada de los tipos de interés y así se pueda contener la inflación. • A partir de 1998 se entra en una mayor sincronía con el resto de países europeos tanto en política monetaria como fiscal. Los estatutos del Banco Central Europeo asignan como fin prioritario el mantenimiento de la estabilidad de precios, la cual cosa justifica que el Banco Central Europeo practique un apolítica monetaria estricta. Todo esto queda recogido en el Programa de Estabilidad del Reino de España. 4.3 La inversión extranjera El proceso de apertura de la economía española se inició a comienzos de los 60 y estuvo acompañado de una política favorable a la penetración de capital extranjero. Esto contribuyó a dotar de mayor alcance al proceso 9 de internacionalización de la economía española y en 1959 se adoptó una normativa muy favorable a la introducción de capital extranjero. Por el contrario, la corriente inversora del signo opuesto se mantuvo sometida a una regulación restrictiva hasta casi finalizada la década de los 70. Los 3 ámbitos en los cuales fue favorable la introducción de capital extranjero son: • Complementó el ahorro nacional, facilitando un mayor dinamismo de la actividad inversora. • Fue un mecanismo de provisión de divisas, compensando el saldo deficitario de otras partidas de la balanza de pagos. • Actuó como resorte promotor de la modernización productiva, gerencial y tecnológica del tejido empresarial. Por tanto el capital extranjero contribuyó de una forma muy notable al proceso de crecimiento e internacionalización de la economía española y los recursos movilizados por el capital extranjero mantuvieron una tendencia continuadamente creciente a lo largo del tiempo. La integración en la Unión Europea añadió un atractivo adicional al mercado español como punto de destino del capital extranjero. Desde un punto de vista sectorial, el capital extranjero se ha orientado preferentemente hacia actividades del sector manufacturero y, en proporción levemente menor, al sector servicios, siendo marginal la actividad inversora en el sector primario. Más de la mitad de las inversiones en España provienen de los países comunitarios. En la actualidad, el proceso de internacionalización de la economía española descansa muy centralmente sobre las actividades de servicios. TEMA 6: LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA (II) El proceso de formación de la UEM no se inicia hasta 1970 con el Informe Werner, donde se contiene un plan para la consecución de la unificación monetaria que sirvió para impulsar los esfuerzos encaminados a asegurar la estabilidad de los tipos de cambio en la Comunidad y para sentar las bases de la creación del Sistema Monetario Europeo (SME) que se constituyó en 1979. El SME gozó de una relativa estabilidad durante algunos años, pero entre los países comunitarios existían divergencias macroeconómicas, por eso, si se deseaba consolidar el mercado único era necesario avanzar en la integración monetaria. Por ello, a finales de los 80 se propuso el programa de construcción de una unión monetaria en Europa. 6.1. Costes y beneficios de la Unión Monetaria Los procesos de unificación monetaria implican tanto beneficios como costes, y no puede establecerse con carácter general cuál es el balance de unos y otros. Los que sí es posible conocer son las circunstancias que aumentan la probabilidad que tal balance sea favorable. Beneficios: • Eliminación de los costes de transacción asociados a la utilización de varias monedas en las transacciones económicas entre los socios de la UEM. • Desaparición de los riesgos derivados de las variaciones del tipo de cambio, una vez establecido el euro. 10 • Estímulo a las mejoras en la eficiencia y la competitividad, pues una moneda única hace más transparentes las diferencias entre los precios de los distintos países miembros. • Contribución a la creación de un clima de estabilidad macroeconómica. Las mejora de eficiencia que posibilita el uso de una moneda común, sólo se traducirán en ganancias reales de bienestar si los agentes económicos de los países miembros consiguen adaptarse al nuevo contexto de mayores exigencias de productividad. Costes: • Los que conlleva la sustitución de las monedas nacionales por la común, desde su fabricación hasta los que se derivan de los ajustes de índole administrativa, contable o informática que genera su uso. • Los costes asociados a la pérdida del tipo de cambio y de la autonomía en el diseño de la política monetaria como instrumentos de estabilización frente a posibles shocks o perturbaciones que afecten de manera diferente a los países miembros. Los primeros son inevitables, pero se producen de una vez por todas y pueden ser compensados por los beneficios. Los segundos pueden llegar a tener mayor alcance y están presentes a lo largo de la vida de la unión monetaria. Sin embargo, su valoración resulta prácticamente imposible. Lo que sí es factible es conocer las circunstancias que pueden reducir los costes asociados a la eliminación de la autonomía de la política monetaria. Son: • La similitud de las estructuras productivas de los países miembros. • La semejanza en el nivel de apertura y en la especialización comercial. • La homogeneidad en las condiciones macroeconómicas. • La existencia de mecanismos comunes de ajuste que permitan contrarrestar los efectos negativos de los shocks de tal naturaleza que pudieran producirse, siendo los fundamentales: la movilidad de la mano de obra dentro de la unión monetaria y la capacidad estabilizadora y distributiva de la política presupuestaria común. 6.2. La construcción de la Unión Monetaria Europea El diseño del proceso que ha conducido al nacimiento de la UEM, al comienzo de 1999, se inició el año 1989 cuando se presentó y aprobó el Informe Delors, donde se establecía un plan gradual con tres etapas para lograr la formación de una unión monetaria y económica en Europa. Este plan fue reflejado en su práctica totalidad en el Tratado de la Unión Europea (aprobado en el Consejo de Maastricht a finales de 1991), y sus rasgos son los siguientes: • Durante la primera etapa (iniciada en julio de 1990), se debía alcanzar la liberalización plena de los movimientos de capital y la integración financiera t bancaria, así como una reducción en los diferenciales de inflación y de tipos de interés, junto con una estabilidad cambiaria creciente. En la segunda etapa (que comenzaría en 19949, se debía aumentar el grado de convergencia de las políticas económicas nacionales, así como crearse el Instituto Monetario Europeo (IEM), el cuál tendría como misión coordinar, junto con la Comisión, las políticas monetarias de los países y hacer los preparativos técnicos necesarios para facilitar la transición a la unión monetaria. Por último, a partir de la fecha de comienzo de la tercera etapa (1 de enero de 1999), la soberanía de los Estados miembros que accediesen a la unión monetaria pasaría al Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), constituido por el Banco Central Europeo (BCE) y por los bancos centrales nacionales. • El acceso de los países a la tercera fase de la unión monetaria se supeditaba a la superación de unos criterios económicos de convergencia nominal, los denominados Criterios de Maastricht que pretendían garantizar la estabilidad macroeconómica, al establecer límites a las tasas de inflación, tipos de interés, déficit y deuda pública y variaciones en el tipo de cambio. 11 • Se contemplaba una cláusula de exclusión que permitía al Reino Unido y a otros países quedarse al margen de la moneda única si así lo deseaban. • Se establecía un marco institucional para la aplicación de la política monetaria caracterizado por un banco central federal e independiente, mientras que no se consideraba necesaria la centralización de la política fiscal. CRITERIOS DE CONVERGENCIA NOMINAL ESTABLECIDOS EN EL TRATADO DE MAASTRICHT (1992) • Tipo de cambio La moneda no debe haber sido devaluada ni haber salido del margen de fluctuación normal en los dos últimos años. No debe superar en más de 1,5 puntos porcentuales la media de los tres países de menor inflación. • Inflación • Déficit público • Deuda pública No debe exceder el 3% del PIB. No debe superar el 60% del PIB. • Tipos de interés a largo El tipo nominal a largo plazo no ha de exceder en más de dos puntos al tipo plazo de medio de los tres países con menor inflación. Durante la primera fase de la UEM el escenario económico y monetario evolucionó de forma indeseada y se desató una crisis de gran magnitud en el SME. Durante el bienio 1992−93 se produjo la salida temporal de la lira y la libra esterlina del mecanismo de cambios del sistema, así como la ampliación de las bandas de fluctuación de las monedas participantes a un 15%. Sin embargo, la entrada en la segunda etapa de la UEM, en 1994, junto a la creación del IME y el impulso dado por los nuevos socios comunitarios (Austria, Finlandia y Suecia) estuvieron en la base de los avances negociadores que cristalizaron en la Cumbre de Madrid en diciembre de 1995. En dicho Consejo Europeo, se ratificó la voluntad de avanzar en el proceso de la UEM y se fijó el nombre de la nueva moneda única, el euro, así como los pasos y el calendario para su implantación. El Consejo Europeo de Dublín, de diciembre de 1996, abordó dos cuestiones esenciales para la construcción y funcionamiento de la UEM. Por una parte el contenido del Pacto de Estabilidad y Crecimiento encaminado a preservar el rigor fiscal dentro de la UEM. PLAN PARA LA INTRODUCCIÓN DEL EURO Etapas Fechas Actuaciones • Selección de países participantes en la UEM • Establecimiento del BCE: Periodos de preparación − Adopción de decisiones, por parte del BCE, sobre la estrategia y el − Comienzo: marco operativo de la política monetaria única. al inicio de 1998 − Puesta a punto de la organización operativa de la política monetaria y del sistema TARGET. • Preparación de la comunidad financiera para la ejecución de la política monetaria en euros. 12 Establecimiento de la UEM e inicio del perio− do transitorio − Comienzo: 1 de enero de 1999 − Finales del 2001 − Comienzo: Periodo de canje 1 de enero del 2001 − 1 de julio Culminación de del 2002, a la UEM más tardar. • Fijación irrevocable de los tipos de conversión de las monedas nacionales con respecto al euro. • Entrada en vigor de los reglamentos del Consejo relativos a la introducción del euro. • Comienzo de la actividad operativa del SEBC y ejecución de la política monetaria. • Emisión de los billetes y monedas denominados en euros. • Retirada de los billetes y monedas nacionales. • Derogación del curso legal de los billetes y monedas nacionales. Por otra parte se fijó el marco de relaciones entre los socios de la Unión que pasarán a ser miembros de la UEM y aquellos otros que no estuvieron entre los países fundadores de la UEM, decidiéndose al respecto que los países que accediesen a la UEM en un momento posterior al inicial habrían de superar los mismos criterios que los socios fundadores. En mayo de 1998 se celebró un Consejo Europeo en Bruselas, la denominada Cumbre del euro, en la que, conforme al plan establecido, se decidió quienes serían los socios de la vanguardia de la UEM; estos fueron los once siguientes: Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Holanda, Irlanda, Italia, Luxemburgo y Portugal. Al comienzo de enero de 1999 se realizó la fijación irrevocable de los tipos de cambio de las monedas nacionales con el euro y se inició la definición y ejecución de la política monetaria única. Desde 1999, los países miembros de la UEM han adoptado un nuevo régimen de política económica que queda definido por los rasgos siguientes: • Una política monetaria común, cuya estrategia es definida por el Sistema Europeo de Bancos Centrales(SEBC) que está compuesto por los bancos nacionales y por el Banco Central Europeo (BCE). El objetivo primordial es velar por la estabilidad de los precios, y para ello en BCE dispone de una situación de autonomía formal de los gobiernos. Con la moneda única no se dispone del tipo de cambio como mecanismo para afrontar eventuales problemas de competitividad. • En lo que concierne a política fiscal de la zona del euro no es previsible, a tenor de lo establecido en el Tratado de la Unión Económica, que se reduzca el grado de autonomía de que disponen los gobiernos nacionales. El margen de maniobra para la aplicación de políticas fiscales diferenciadas, por parte de los países socios de la UEM, es ya muy reducido, en virtud de lo estipulado en el denominado Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Se acordó que los países de la UEM deberían mantener sus déficit públicos por debajo de la cota del 3% del PIB.. • En los restantes ámbitos de la política económica, lo más probable es que se siga progresando en el sendero de la armonización y de la convergencia, aunque es difícil predecir a qué ritmo y con qué intensidad. 6.3.Los efectos de la UEM sobre la economía española La pertenencia a la UEM está propiciando un clima de estabilidad de precios y disciplina fiscal. Además, la sustitución de las monedas nacionales por el euro supondrá un estímulo a la competencia y eficacia dentro del área, al hacer más transparentes las diferencias entre los precios de los bienes y servicios de los países miembros. 13 Las ganancias de eficiencia y bienestar económico sólo se materializarán adecuadamente en ganancias de bienestar si los agentes económicos y sociales son capaces de ajustarse a este marco con mayores exigencias de productividad. Si las economías de los países de la UEM no logran mantener los precios y la calidad de su producción en línea con los de sus socios, se pueden dar problemas de recesión y paro. Frente a las ventajas existen algunos costes posibles, entre los que habría que destacar los asociados a la eliminación de la autonomía en la política monetaria y a la pérdida del tipo de cambio como mecanismo de estabilización. Al trasladar estas ideas al terreno de la economía española en el seno de la UEM, aparecen vario hechos, que de algún modo definen los cambios más significativos que pueden esperarse. Básicamente son: • El análisis comparado de las economías de la UEM pone de relieve que, pese a la existencia de un proceso de convergencia, subsisten diferencias importantes en sus niveles de productividad y renta, así como en otros rasgos de sus estructuras productivas y comerciales, y por consiguiente, sugiere que el riesgo de que algunos países sufran shocks asimétricos no debe despreciarse. • Se debe destacar que en la economía española concurren una serie de divergencias en relación con sus socios que aumentan su vulnerabilidad ante dicho tipo de shocks. Entre ellas, resalta su menor productividad, asociada a un déficit de capitalización especialmente acusado en los activos que más influencia tienen sobre ella: la tecnología, el capital humano y las infraestructuras. Otra divergencia importante es la que se da en su especialización productiva y comercial, por el peso muy inferior de las ramas que tienen un mayor contenido tecnológico y mejores perspectivas de crecimiento. Hay que mencionar también la especial problemática del paro. • La relativa debilidad de los mecanismos estabilizadores de la UEM. El Presupuesto comunitario está incapacitado para desempeñar un papel estabilizador, al tiempo que su reducida entidad restringe su función redistributiva. Tampoco es posible tener gran confianza sobre la capacidad estabilizadora de los movimientos migratorios dentro de la zona euro, ya que la inmovilidad de la mano de obra ha sido la tónica general en los países de la Unión en las últimas décadas. ¿Qué puede esperarse de la participación en la UEM? La UEM ofrece, sobre todo, un clima de estabilidad macroeconómica propicio para la inversión productiva y, por consiguiente, para el crecimiento y la creación de empleo, junto a un ambiente de mayores presiones competitivas, que habrán de ser afrontadas sin el recurso de la devaluación. La UEM no proporciona ni mecanismos estabilizadores, ni recursos distributivos suficientes para encarar las condiciones adversas que pudieran presentarse de manera específica en alguno de los socios. La resolución de los problemas asociados con la eventual aparición de shocks externos de naturaleza o efectos asimétricos en algún país se hace recaer, casi exclusivamente, sobre los gobiernos nacionales. En este sentido, la vía de actuación que puede seguirse es, básicamente, la política fiscal, aunque constreñida a lo estipulado en el Pacto de Estabilidad. TEMA 7: EL SECTOR PÚBLICO Capítulo 4, apartado 4 7.1. Inversión en infraestructuras El concepto de capital comprende el capital fijo de las empresas y las infraestructuras. La influencia de estas últimas en la producción se ejerce a través de una doble vía: una primera, directa, como una variable más de la función de producción, y una segunda, indirecta, en virtud de sus efectos sobre los otros dos factores de producción, el trabajo y el capital empresarial. Las economías externas ligadas a la creación de infraestructuras se manifiestan en la vertiente de la oferta, reduciendo los costes de producción de las demás actividades e induciendo nuevos flujos de inversión empresarial y aumentos en el nivel de producción. 14 El concepto de infraestructuras se limita a aquella parte del capital público que se orienta principalmente a las empresas y que condiciona la capacidad y funcionamiento del sistema productivo en su conjunto. Así puede hablarse de infraestructuras de transporte, comunicación, energéticas e hidráulicas. Concepto de infraestructuras: bienes de capital, esencialmente de naturaleza pública, cuyos efectos externos poseen una acusada delimitación espacial, y son de muy difícil sustitución por otros bienes. El Estado es el que asume la dirección fundamental de las inversiones de interés general, quedando en manos de los niveles inferiores de gobierno las actividades complementarias de interés regional o local. Tomando como indicador para medir la inversión en infraestructuras, la participación en el PIB del volumen de inversión total diferencia dos momentos fundamentales: son los periodos 1970−77 y 1988−93. En el primero de ellos, la inversión en infraestructuras se situó alrededor del 3% del PIB, pero ya al final del periodo comenzó a mostrar síntomas de retroceso, cayendo con fuerza a partir de 1978. El estancamiento duró casi una década, alcanzándose valores del 2% del PIB. La incipiente recuperación de la inversión iniciada en 1987 se confirmó en el periodo 1988−91, en el que la participación se situó en el 3,1% del PIB. En los años siguientes, coincidiendo con la crisis, se recortaron las inversiones, entre ellas, las destinadas a infraestructuras y se situaron en el 2,1% en 1997, ya que la inversión en infraestructuras fue el principal mecanismo de ajuste de la política presupuestaria. Por sectores, la participación más importante ha correspondido a carreteras y comunicaciones, aunque cabe hablar de la mayor atención en el 60 a las obras hidráulicas y la caída continuada del peso relativo de la inversión en ferrocarriles. El efecto de las infraestructuras en el crecimiento económico confirma la existencia de una relación positiva entre ambas variables, pero este efecto va siendo menor conforme se alcanzan altos niveles de desarrollo económico. Aún así, en España, la dotación de infraestructuras está todavía por debajo de la media europea. Capítulo 13 7.2. El papel del Estado en las economías actuales El decir que los mercados se ajustan automáticamente sólo es una utilización de la metáfora de la mano invisible. Adam Smith en 1776 explicó con claridad el peso de los factores institucionales como condicionantes de la actuación de los individuos., y dos siglos más tarde Coase ha denominado costes de transacción al precio que los agentes económicos deben pagar por hacer que funcionen los mercados. La primera tarea del Estado en la economía es la configuración y mantenimiento de un marco institucional, que es el fundamento de la organización económica de toda sociedad. Ahora bien, el Estado no se limita a actuar como legislador y árbitro para el sector privado, sino que en múltiples aspectos es un activo participante en los mercados, porque: • Condiciona precios, cantidades y los tipos de productos a intercambiar (a través de la fijación del salario mínimo, las tarifas eléctricas o las normas de calidad) • Actúa como un agente económico más, que acude a los mercados de fondos prestables o emprende actividades empresariales en concurrencia con el sector privado • Modifica la distribución de la renta, que resulta de los mercados de factores productivos, por medio de impuestos directos progresivos y sistemas de transferencia de rentas. 15 Con tales actuaciones, el sector público pretende corregir los resultados de los mercados, con el propósito de mejorarlos, atendiendo objetivos, tales como: • Paliar los llamados fallos del mercado, situaciones como el monopolio, los efectos externos o los bienes públicos. • Modificar la distribución de la renta en sentido igualitario mediante una política de gasto público que realice abundantes transferencias en efectivo, financiado con sistemas impositivos progresivos. • Reducir las perturbaciones cíclicas de la economía y conseguir así una senda equilibrada de crecimiento. Para atender estas tareas, el sector público dispone de: • Regulaciones, que tienen varias formas, desde las muy amplias hasta las concretas y cambiantes. Esto hace complejo su estudio. • Hacienda pública, que es el soporte financiero de toda la actividad económica estatal, pero, mientras que la política de ordenación requiere una hacienda mínima, en la de proceso es determinante el peso que el gasto público haya alcanzado. • Empresas públicas, que son instrumentos autónomos en teoría, aunque a la práctica tienen una estrecha dependencia con el presupuesto de todos los países. En los últimos decenios ha crecido de forma espectacular la integración comercial y financiera de los países avanzados, de modo que las políticas anticíclicas autónomas apenas son viables; de otro lado ha aumentado la integración institucional entre los diversos Estados, con lo que el margen de maniobra legal para practicar políticas nacionales se ha reducido drásticamente. En suma, nuestro tiempo es propicio para reconsiderar el papel del Estado en la economía. 7.3 Organización de las intervenciones públicas en la economía española Unión Europea Las empresas públicas son formas organizativas de la iniciativa privada, circunstancialmente adoptadas por los gobiernos, y regulaciones y hacienda son instrumentos de actuación eminentemente públicos, que se ponen en práctica mediante organizaciones exclusivas, las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas actúan a través del criterio de autoridad y no por el de mercado, y la parte principal de su financiación se obtiene de manera coactiva por el sistema tributario. Dentro de las Administraciones Públicas hay que distinguir entre: • Administración Central, que está compuesta por el Estado y los Organismos Autónomos y controla el grueso de los ingresos públicos, aunque el proceso de descentralización a favor de las Administraciones Territoriales y el crecimiento de las pensiones (que figuran en la Seguridad Social) le hicieron perder protagonismo en los 80. La centralización de los ingresos hace que el Estado sea el origen de múltiples transferencias hacia las restantes administraciones. • Administración de la Seguridad Social, que se especializa funcionalmente en la gestión del núcleo del Estado del Bienestar, es decir, de los gastos de protección social que abarcan sobre todo pensiones y sanidad. Su sistema de financiación es mixto: obtiene recursos a través de las cotizaciones sociales que pagan empresarios y trabajadores. • Administraciones Territoriales. La creación de las 17 Comunidades Autónomas como instituciones políticas y administrativas intermedias entre las a Administraciones Central y Local ha sido la razón fundamental del rápido proceso de descentralización. Este proceso no se ha hecho a costa de las 16 Corporaciones Locales, sino por reducción del peso del Estado. Cada vez la competencia de las Administraciones Locales será mayor (en el 2002 se calcula que el 53% lo gestionará la admón. Central y un 47% la admón. Local). Las empresas públicas se suelen dividir en industriales y comerciales, por una parte, y financieras, por otra. Las empresas públicas fueron creadas con el propósito de alcanzar ciertos objetivos considerados estratégicos para el Estado, como la presencia o el control de sectores productivos claves, o bien el fomento del desarrollo nacional o de zonas atrasadas: su importancia relativa es cada vez menor, como consecuencia del proceso privatizador desarrollado en la segunda mitad de la década de los 90. Desde la integración en Europa hay que contar con las instituciones de la Unión Europea como una parte de los poderes públicos que pueden intervenir en la economía española tanto en el ámbito de las regulaciones, como en el hacendístico. Buena parte de las normas que ha cumplir los agentes económicos nacionales emanan de Bruselas. 7.4 Las regulaciones básicas Una hacienda raquítica y un intenso intervencionismo regulador fueron los rasgos distintivos del marco institucional que conformaba la economía española al final del franquismo. En la regulación básica fueron especialmente estrictos los condicionamientos establecidos sobre las relaciones económicas con el exterior y sobre los mercados de factores productivos capital y trabajo. Se había creado una economía muy protegida por defensas comerciales (arancelarias y administrativas) y fuertes restricciones a los movimientos de capitales. En cuanto a los mercados de factores productivos, el de trabajo estaba sometido a prolijas regulaciones que trataban de establecer un equilibrio formado por bajos salarios y seguridad en el empleo, con una suerte de paternalismo, que reducía severamente la libertad de contratación entre empresarios y trabajadores y no reconocía los derechos de asociación o huelga. En los mercados financieros no había libertad de precios, es decir, de tipos de interés; casi la mitad de la financiación que podían otorgar bancos y cajas debía ir a determinados sectores y empresas, y el acceso al mercado estaba muy restringido. La organización económica española era extraordinariamente rígida y tenía grandes dificultades para adaptarse a cambios inducidos desde fuera o como consecuencia del propio proceso de desarrollo, porque la inflexibilidad de los mercados de factores productivos impedía que los recursos se trasladaran con diligencia desde sectores obsoletos a otros con futuro. Las deficiencias resultaban tan evidentes que hubo un acuerdo generalizado sobre la necesidad de una doble reforma del marco institucional: • Modernización de la hacienda para conseguir un sector público más amplio y equitativo. • Liberalización de las regulaciones básicas del sector privado. Este aspecto se encontró con el viento a favor de una mayoritaria en los países industriales, que reclamaba flexibilizar la economía como condición para recuperar perdidos ritmos de crecimiento y que inspiró a las políticas desreguladoras y privatizadoras de la década de los 80. España contó con dos puntos de apoyo importantes: la transición política y la integración en las Comunidades Europeas. El cambio de régimen hizo posible la reforma fiscal, punto de partida de la modernización de la hacienda, y de los Pactos de la Moncloa y la Constitución de 1978 representaron sendos impulsos liberalizadores. La integración en Europa, que en sí mismo es apertura al exterior, favoreció un nuevo e intenso proceso de desregulación. La organización institucional de la economía española poco tiene que ver con la de veinte años atrás. Sólo en el mercado de trabajo, en las actividades de servicios y en la propia organización del sector público es donde persisten las rigideces del marco institucional de la economía española, de modo que allí ha de concentrarse 17 un nuevo impulso reformista, ineludible si se quiere ser competitivo en el marco europeo de fin de siglo. 7.5 La hacienda de las Administraciones Públicas El crecimiento del sector público en los últimos años ha sido importantísimo, aunque no regular. El Estado del Bienestar se basa en la utilización de la política hacendística para promover un proceso de distribución de renta, tanto en efectivo, con objeto de que se garanticen unos mínimos ingresos a todos los ciudadanos, como en especie, a través del suministro de bienes preferentes como la educación o la sanidad. La crisis económica exigió un aumento de las atenciones públicas al aparato productivo para impedir o aplazar su hundimiento en forma de subvenciones o transferencias de capital, y otro paralelo en ayudas para aliviar el desempleo. Los gastos sociales fueron la causa principal del aumento del gasto público en la segunda mitad de la década de los 70, mientras la crisis fue el origen de que el proceso se prolongara en los primeros años 80. En los años que siguen a 1985 cabe distinguir dos claras etapas: • Una primera de estabilización o suave descenso que el peso de la hacienda tiene en la economía nacional • Una segunda, a partir de 1989, en que se vuelve a crecer de forma significativa como consecuencia principalmente de la crisis y las inversiones públicas. El tamaño de la hacienda responde a dos condicionamientos: el papel que se atribuya a l sector público en la economía nacional y la fase del ciclo en la que se sitúe. La política discrecional consiste en la asunción de ciertas obligaciones por el Estado, como el pago de pensiones, las prestaciones por desempleo o la universalización de la asistencia sanitaria gratuita. Entre 1975 y 1985 fue la suma de factores discrecionales y automáticos lo que disparó el tamaño de la hacienda, mientras que en el primer quinquenio de los 90 pesó exclusivamente el comportamiento automático. Hacia 1975 España partía de un nivel muy inferior al del resto de Europa, aunque las diferencias se recortaron diez años más tarde, debido a la modernización de la hacienda. A partir de aquí el gasto se estabilizó en ambas economías, aunque España sigue estando por debajo del nivel comunitario. La composición de ingresos y gastos en España y Europa ha sido muy similar los últimos años, sin existir diferencias apreciables. GASTO PÚBLICO El gasto público en España supone la mitad del PIB de cada ejercicio. Más de la mitad del gasto público son transferencias en efectivo que se hacen en favor de familias o empresas. En esta parte del gasto público los más destacados son algunas prestaciones sociales, las pensiones y los subsidios de desempleo. Resta aquella parte del gasto sobre la cual es el sector público, en un sentido estricto, quien decide como emplearla en consumo o inversión. Con esta parte del gasto público se paga a los funcionarios, se hacen las compras de bienes y servicios necesarios para la marcha de la Administración y se destinan recursos a la inversión. La forma más ilustrativa de estudiar el gasto público es a través de la clasificación funcional, una óptica con la que se recoge el destino de las finanzas públicas. Clasificación funcional • Servicios generales y defensa 18 • Prestaciones sociales: − Pensiones − Desempleo − Otras • Bienes sociales − Educación − Sanidad − Vivienda y servicios colectivos • Servicios económicos − Subvenciones y transferencias de capital − Inversiones • Intereses de la deuda Conviene destacar los gastos sociales, y entre ellos, sobresalen los pagos por pensiones, que sobrepasan una quinta parte de todo el gasto de las Administraciones Públicas españolas, destacada posición que alcanzaron durante los años que van de 1975 a 1985 por un doble motivo: el aumento del número de pensionistas y el crecimiento de las pensiones medias. El resultado final de todo ello es que se ha doblado el número de pensionistas entre 1975 y 1995. Entre las prestaciones sociales en efectivo destacan, junto a las pensiones, los subsidios por desempleo. Se trata de transferencias que garantizan determinadas rentas durante cierto periodo a aquellos trabajadores por cuenta ajena que pierden su empleo involuntariamente; esto excluye a quienes buscan su primer empleo y a los parados de larga duración. El segundo gran bloque del gasto público, que también forma parte del gasto social, corresponde a los bienes sociales o prestaciones en especie, principalmente sanidad y educación. Los gastos educativos han crecido como resultado de un aumento de la escolaridad en los niveles no básicos, asumidos, en su mayor parte por el sector público, como la enseñanza universitaria. En sanidad se universalizó el sistema de Seguridad Social, aumentando así el colectivo de beneficiarios, sin que el gasto siguiera idéntico ritmo, por lo que transitoriamente se produjo una caída de las prestaciones reales medias que parece haberse contenido en los últimos años. Los gastos en servicios económicos recogen dos categorías distintas que han tenido un comportamiento también diverso: las subvenciones y las transferencias de capital, mucho más importantes al comienzo que al final del decenio de los 80, por su asociación con la crisis, y las inversiones públicas, sacrificadas entre 1975 y 1985, pero que han renacido con vigor a partir de la última fecha. Desde entonces, y especialmente hasta 1992, la inversión pública intentó reducir el retraso en infraestructuras y equipamientos acumulado durante los lustros anteriores. También han crecido los gastos de servicios generales, si bien en una proporción menor que la del conjunto. A pesar de que la descentralización no se haya hecho del modo más barato y funcional posible, no ha dado lugar tampoco a un crecimiento incontrolado de los gastos en servicios generales, por lo 19 que, en 1990, España seguía teniendo una proporción de empleo público, respecto al empleo total, inferior a la media de la OCDE. La última partida del gasto en ganar altura ha sido la de pagos por intereses de la deuda, situada por encima del 5% del PIB, una cifra equivalente a la de los gastos en educación, por ejemplo. INGRESOS PÚBLICOS Ingresos • Impuestos • Directos • Renta de personas físicas • Renta de sociedades • Otros • Indirectos • Generales de ventas • Consumos específicos • Otros • Cotizaciones sociales • Otros ingresos Los ingresos no respondían en 1975 a los patrones europeos por dos razones: la presión fiscal era muy inferior en España y la estructura de los ingresos públicos diferente. Un sistema tributario que tenía una escasa capacidad de recaudación daba lugar a una hacienda insuficiente, incapaz de atender a programas de gasto que eran moneda corriente en los países industriales de Europa y que proporcionaban cohesión social y puntos de apoyo para el progreso económico. La modernización de la hacienda exigía una reforma de la tributación que diese más capacidad recaudatoria al sector público, pero la reforma era un requisito necesario también por el otro motivo aludido, la inconveniente estructura de los ingresos públicos. A un sistema tributario ideal la ciencia económica le pide equidad, flexibilidad, neutralidad, sencillez administrativa y transparencia; de todo ello carecía la estructura tributaria de 1975. El cambio del sistema tributario fue un largo proceso que comenzó en 1977 y culminó en 1986.El aumento de la presión fiscal fue bien visible hasta acercarse a los patrones europeos y ha permitido abordar los nuevos gastos a que antes se ha hecho alusión. La falta de equidad se ha corregido en parte por medio de la imposición directa, en especial con la creación de un impuesto progresivo sobre la renta de las personas físicas y de un impuesto sobre el patrimonio. La escasa flexibilidad ha sido paliada al introducir impuestos más sensibles a la coyuntura, cuya recaudación aumenta en las fases de auge y disminuye en tiempos de dificultad. La neutralidad en la asignación (que el sistema impositivo no distorsione la asignación de recursos) se ha procurado reduciendo la importancia relativa de las cotizaciones sociales y con el cambio del impuesto sobre el tráfico de empresas. En cuanto a la sencillez administrativa y la transparencia, siguen siendo las asignaturas pendientes no sólo del sistema tributario español sino en las modernas haciendas de los países industriales. 20 Resultados de los cambios legislativos: • Fuerte aumento de la presión fiscal, visible en el crecimiento de lo que representan impuestos y cotizaciones sociales en el PIB y que ha permitido hacer frente a los nuevos compromisos de gasto público asumidos. • El crecimiento de los ingresos se ha basado, sobre todo, en los impuestos directos, en particular los que gravan las rentas de las personas físicas y de las sociedades. • Cambio en la composición de los impuestos indirectos, pasando a ser actualmente el IVA su gran soporte. Las cotizaciones sociales crecieron también aumentando su participación en el PIB. EL DÉFICIT Y LA DEUDA Este crecimiento tan rápido e intenso del gasto público fue muy difícil de financiar de manera ajustada y completa por la vía de los ingresos ordinarios. Resultaban inevitables desfases temporales entre el aumento de los gastos y la respuesta de las medidas para cubrirlos, lo que abrió una puerta al déficit público. Las situaciones de crisis económica multiplican las necesidades de gasto, mientras reducen las posibilidades de mantener los ingresos, y esto las convierte en fuentes potenciales de un mayor déficit. Dos fueron las razones de que el déficit presupuestario apareciese en la economía española a partir de 1976: el desfase de los ingresos en tiempos de rápido crecimiento del gasto y el desequilibrio presupuestario originado por la crisis. El déficit prolongado acaba creando problemas adicionales (inflación o acumulación de la deuda). Tres etapas cabe distinguir al analizar el déficit de la economía española en los últimos veinticinco años: • 75−85: continuado y rápido crecimiento alimentado por la crisis y el desfase de los ingresos. • 85−95: el déficit se estabilizó en términos de función presupuestaria, en estrecha conexión con la coyuntura económica: descendió en los años de la expansión y creció espectacularmente durante la recesión de 1992−94. • 95−...:el déficit se ha reducido y podría llegar a desaparecer. Desde la óptica de la financiación del déficit se pueden distinguir dos grandes etapas: • 76−84: la financiación incluyó abundantes préstamos del Banco de España y recursos del sistema financiero por medio de coeficientes de inversión obligatoria; era un sistema barato pero que afectaba negativamente a las posibilidades de control monetario y de lucha contra la inflación, y también a la asignación eficiente del crédito bancario. • 84−...: el déficit se financia con recurso a los mercados de capitales con la ventaja de que no interfiere directamente en la política monetaria, aunque provoca un encarecimiento de la financiación en toda la economía, entorpeciendo la inversión privada, y alimenta el propio déficit público con elevados costes de intereses. 7.6 Empresas públicas Las empresas públicas difieren del resto porque no actúan en los mercados a través del principio de autoridad. Las empresas públicas fueron un instrumento ampliamente utilizado en Europa durante todo el siglo XX y muy en particular tras la Segunda Guerra Mundial, cuando se generalizaron las nacionalizaciones en los sectores de energía, transportes e industrias básicas. A partir del decenio de los 80, la necesidad de flexibilizar el sector público, los problemas de gestión y las abundantes pérdidas, abrieron las puertas a las privatizaciones y a una progresiva disminución de la importancia de este instrumento. En España, las empresas públicas no alcanzaron la significación que tuvieron en otros países. 21 Hasta comienzo de los 90 se perseguía un doble objetivo: racionalización organizativa para mejorar la gestión y adelgazamiento limitado y selectivo. Los intentos de racionalizar la gestión llevaron a construir algunos holdings intermedios como fórmula para agilizar la presencia de las empresas consideradas viables en mercados abiertos y competitivos. Se ensayó una política de reducción parcial y selectiva del sector público empresarial desarrollada en un doble frente: privatización o cierre de algunas empresas consideradas no viables en el ámbito público o situadas en sectores en los que la presencia pública era de difícil justificación y privatización parcial de ciertas empresas cuyos títulos fueron sacados a bolsa para obtener recursos. Durante ese período, el sector público empresarial español estaba organizado en tres grandes grupos: • Instituto Nacional de Industria (INI), que representaba la empresa pública de clara vocación industrial, habiendo segregado, en 1992, sus empresas en dos bloques: Teneo y las restantes. Las empresas del INI no integradas en Teneo pertenecían a sectores muy castigados como el siderúrgico, el naval, el de armamento y la minería. • Instituto Nacional de Hidrocarburos (INH) se constituyó en 1981 para coordinar el sector de hidrocarburos. En 1987 se creó a partir del INH, el holding Repsol, después privatizarlo. • Dirección General del Patrimonio del Estado, que era más diverso, aunque sus empresas pertenecían en su mayor parte al sector servicios, destacando Argentaria. En 1995 se llevó a cabo una importante reorganización suprimiendo el INI y el INH. Los activos del INI se transferían a otros tantos entes ahora definitivamente independientes para susbsistir sin auxilios públicos pasaban a depender de la recién creada Agencia Industrial del Estado(AIE), mientras las del grupo Teneo se integraban ahora en la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), junto a las del INH. En verano de 1996 se definió en el Programa de Modernización del Sector público empresarial la nueva filosofía rectora de las empresas públicas que desde entonces se ha llevado a la práctica. TEMA 10: SISTEMA Y MERCADOS FINANCIEROS 10.1 Mercados e intermediarios financieros La existencia de mercados permite a ahorradores e inversores intercambiar directamente activos financieros. Los mercados contribuyen además a incentivar el uso de los activos financieros. Por un lado fomentan la adquisición de activos por agentes que no estarían dispuestos a hacerlo si tuviesen forzosamente que mantenerlos en su poder hasta su vencimiento. Por otro lado reducen los costes de intercambio de activos, al ser más fácil encontrar eventuales compradores o vendedores. Sin embargo, no siempre se dan acuerdos entre ahorradores e inversores, ya que los deseos son diferentes entre ellos. Es preciso, entonces, disponer de un procedimiento alternativo a esa relación directa que asegure la continuidad de la inversión: en esto consiste la labor que realizan los intermediarios financieros, que adquieren los títulos emitidos por los demandantes de fondos y los transforman en títulos por ellos emitidos (compran activos como inversiones y crean activos nuevos que colocan entre el público para captar fondos con los que financiar aquellas inversiones). Los intermediarios financieros posibilitan una cierta transformación de plazos, evitando que ahorradores y compradores tengan que ponerse de acuerdo sobre el plazo de préstamo de los fondos. Clasificaciones de los mercados e intermediarios financieros Primera clasificación: • Mercados primarios: se negocian nuevos activos. • Mercados secundarios: se intercambian activos ya existentes 22 Segunda clasificación: • Mercado monetario: se intercambian activos cuyo vencimiento es a corto plazo. Tienen una elevada liquidez y reducido riesgo de impago. Constituye un punto de referencia para la formación de los tipos de interés en el resto de mercados. • Mercado de capitales: se negocian activos financieros cuyo vencimiento es a medio y largo plazo. Podemos distinguir: • Renta fija: deuda pública y obligaciones emitidas por las empresas no financieras • Renta variable: se intercambian las acciones de las empresas. Tercera clasificación: • Intermediarios financieros bancarios: pueden emitir pasivos que son considerados dinero. Son los bancos, cajas de ahorro y cooperativas de crédito. • Intermediarios financieros no bancarios: son las sociedades de crédito hipotecario, las entidades de financiación, las sociedades mediadoras en el mercado de dinero, las instituciones de inversión colectiva y las compañías de seguros. • Mediadores: se limitan a comprar y vender activos financieros por cuenta propia. 10.2 El sistema bancario Estructura institucional y composición Banco de España Bancos Entidades Cajas de ahorro Sistema bancarias Cooperativas de crédito crediticio Sociedades de crédito hipotecario Entidades Establecimientos Sociedades de arrendamiento financiero de crédito financieros de Entidades de financiación crédito Entidades de factoring Sociedades mediadoras del mercado de dinero Instituto de Crédito Oficial Instituciones de inversión colectiva Sociedades y agencias de valores 23 Otras instituciones financieras Empresas de seguros y fondos de pensiones Sociedades y fondos de capital−riesgo Sociedades de garantía recíproca Regulación y competencia A finales de la década de los 60 el sistema bancario español se encontraba sometido a una intensa regulación por parte de la Administración. A partir de mediados de los 70 se inició un proceso de liberalización y desregulación. Este proceso fue lento, y entre las medidas tomadas cabe destacar: • Liberalización de la creación de sucursales • Disminución gradual de los coeficientes de inversión obligatoria • Liberalización de los tipos de interés • Homogeneización de las entidades • Autorización parcial de la banca extranjera Esta reforma culminó a finales de los 80 y se crearon las condiciones precisas para generar una mayor competencia entre las entidades bancarias españolas. A partir de los 80 también influyó positivamente el hecho de que se inició un proceso de desintermediación. La consecuencia de esta mayor competencia fue la convergencia de los precios de los servicios bancarios en la Unión Europea. Además también hay que decir que las entidades nacionales siguen ostentando un papel predominante en su país de origen. Eficiencia y rentabilidad Las entidades financieras españolas han adoptado en los últimos años varias estrategias para hacer frente a la competencia: Fusiones: el resultado ha sido un aumento considerable del grado de concentración del sistema bancario, que ha sido justificado por: • La necesidad de alcanzar economías de escala para ser más eficientes • Lograr una dimensión adecuada a las necesidades competitivas derivadas de la realización del Mercado Único Europeo Interés por ganar cuota de mercado: los gestores bancarios consideraban prioritaria la reducción de los costes de explotación y los responsables de las cajas de ahorro daban mayor importancia al crecimiento de su balance, estando dispuestas a incurrir en mayores costes. De esta manera las cajas de ahorro ganaron cuota de mercado. Participar de un modo activo en la distribución y la colocación de productos desintermediados: las entidades bancarias se convirtieron en los principales distribuidores de las emisiones de deuda pública y optaron por potenciar los productos desintermediados. A partir de 1990 la intensificación de los niveles de competencia entre las propias entidades bancarias condujeron a una caída tanto en los márgenes de intermediación como en los niveles de beneficio. 10.3 Mercados monetarios y de capitales 24 Los mercados monetarios españoles han experimentado en los últimos años un intenso proceso de crecimiento, en cambio, el alto grado de desarrollo alcanzado por los mercados monetarios no ha sido todavía alcanzado por los mercados de capitales, en particular en lo que respecta al segmento primario. Desde finales de los 80 ha tenido lugar un proceso de reforma del mercado bursátil español, siendo la Ley del Mercado de Valores, aprobada en 1988, el texto básico en este sentido El mercado de renta fija se limita con carácter casi exclusivo a los títulos emitidos por el sector público. La modificación a finales de los 90 del trato fiscal en la inversión de deuda pública y el auge de los fondos de inversión han contribuido a hacer más atractivo el mercado de la deuda pública a largo plazo. El mercado de la renta variable tiene dos signos característicos: • Reducido número de empresas cotizadas • Distribución de la propiedad de las acciones poco favorecedora de su transmisión. Cabe señalar también el creciente peso que ha adquirido la inversión extranjera, que es el verdadero motor de los mercados bursátiles a partir de 1985. Sector público nacional Administraciones públicas Admón . central Admón de la Seg. Social Admones. Territoriales Estado Organismos autónomos Comunidades Autónomas Corporaciones Locales Empresas públicas Emp. Públ. Industriales y comerciales Emp. Públ. financieras 25
