iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y derogan

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y DEROGAN
DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD
HACENDARIA EN MATERIA DE DISCIPLINA Y AUSTERIDAD A CARGO DEL GOBIERNO
FEDERAL
MARIO DELGADO CARRILLO, Senador integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la
Revolución Democrática a la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en
los artículos 71, fracción II, 72, 73, fracción XXV y 78, fracción III de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, 8, numeral 1, fracción I, 163, fracción I, 164, 169 y 172 del
Reglamento del Senado de la República, me permito presentar a esta Honorable Cámara de
Senadores la presente Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman diversas
disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, de
conformidad a la siguiente:
Exposición de Motivos
El gasto público en México no puede seguir creciendo porque ha dado escasos resultados
y su impacto en la economía real ha sido insuficiente.
Dicho rubro incrementó su peso relativo en el PIB en 4 puntos en los últimos doce años ya
que ha crecido a una tasa promedio anual de 4%; más que el crecimiento económico. No
puede continuar esta tendencia, porque con ello debilitamos la posición financiera del
gobierno (el déficit primario crece desde hace cuatro años).
Los excedentes petroleros, que debieron usarse para estos períodos de recesión, ya fueron
ejercidos, creciendo el gasto corriente. A pesar de gastar mucho, no hay resultados
tangibles en los temas que más importan como seguridad pública, salud, educación y, lo
más preocupante, no hay crecimiento económico.
Hoy la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) nos pide autorizar un déficit mayor
para 2014 pero no hace explícita la forma como dichos recursos reactivarán la economía
del país. Lo que sí sabemos, conforme a lo presentado en el paquete económico, es que
pretenden que el gasto corriente siga incrementándose (10% en términos reales) y que los
recursos asignados a dicho rubro sean casi cuatro veces mayores que el gasto en inversión.
Asimismo, se plantea una reforma fiscal en un escenario de recesión. Una reforma que no
atiende el problema de una baja recaudación cuando no aumenta el empleo, baja la
productividad y la competitividad, casi 60% de la población ocupada lo hace en actividades
vinculadas con la informalidad, empresas que eluden y evaden el pago de impuestos, y un
escenario de bajo crecimiento económico.
En tiempos de austeridad hay que revisar el costo del gobierno antes de imponer más
impuestos que dificultan la recuperación económica. Es tiempo de revisar la efectividad e
impacto del gasto, pero en el corto plazo urge revisar el costo del gobierno, por eso la
necesidad de esta reforma a la ley de ejercicio del presupuesto federal.
Si bien es cierto que en pasadas administraciones y la actual, se han implementado medidas
de reducción del gasto, éstas han respondido más a la coyuntura que a una directriz de
carácter permanente. A lo largo de diez años, este concepto ha crecido a niveles
desproporcionados, por lo que el aparato público debe hacer un esfuerzo para reducir sus
niveles y disminuir el peso específico que tiene y ha tenido en el presupuesto público por
tanto tiempo.
Y hay que hacerlo bajo dos supuestos:
a) No podemos permitir más impuestos que se destinen al gasto corriente, y
b) Si hay una programación de déficit público, éste debe destinarse a impulsar
proyectos de reactivación económica y de apoyo directo a la infraestructura.
La actual Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria ya contiene reglas de
gasto público mejor orientado. Inclusive actualmente hay propuestas legislativas para que
los gobiernos locales apliquen medidas de responsabilidad fiscal y presupuestal. Sin
embargo, hay carencias en el nivel nacional que es necesario afrontar, entre las que
destacan:



La carencia de un Plan de Reactivación Económica para 2014,
La falta de una política de contención que evite que se utilicen los impuestos
adicionales para financiar gasto corriente, y
La inexistencia de una estrategia para focalizar los recursos públicos en los rubros
más importantes.
La coyuntura actual vuelve relevante la presente iniciativa porque la SHCP propone incurrir
en un déficit público equivalente al 1.5% del PIB y porque el pronóstico de crecimiento real
del PIB se ha reducido de 3.5 por ciento a 1.8 por ciento (y sigue a la baja). En un escenario
inercial conservador se consideraría adecuado financiar con déficit únicamente el monto
necesario para mantener un nivel de gasto igual al de 2013 en términos reales. Es decir, un
déficit de 112.2 mmp o 0.6 por ciento del PIB. Sin embargo, como medida contracíclica, la
SHCP ha propuesto incrementar el déficit público sin inversión de Pemex en 262 mil, 887.8
mdp.
Si bien la implantación de medidas contracíclicas es una práctica para reactivar la economía
de un país, es necesario asegurar que la forma en que se asignan los recursos adicionales
sea eficiente y eficaz. Si no, lejos de remediar la enfermedad, la pueden agravar.
Reconocemos la propuesta del Ejecutivo Federal para tener principio de balance y ancla
fiscal,1 como se incluye en la reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria contenida en el paquete económico 2014. Por virtud de la misma se
complementa la actual regla de déficit presupuestario (en ciclo económico a la baja) con
la atribución de la autoridad hacendaria para generar ahorros en momentos en que la
economía va mejor a lo presupuestado, poniendo límites máximos al gasto corriente
estructural que permitan prepararse mejor para el futuro de carácter cíclico.2 Esta
posición dual (que reacciona ante el decrecimiento y se anticipa al crecimiento) es
importante porque permite tomar medidas cuando hay escenarios de restricción y estar
sobre aviso generando ahorros, pagando deuda y mejorando la calidad del gasto cuando
hay una tendencia encima de lo programado. Sin embargo, esta regla por sí misma, es
necesaria pero no suficiente, porque requiere una instrumentación no sólo a nivel de
principio, sino de reglas puntuales y específicas de disciplina y austeridad presupuestal.
En este sentido, nuestra responsabilidad nos conmina a proponer que el déficit sea
destinado a promover proyectos de inversión en rubros con un alto efecto multiplicador y
con impacto social relevante. Si permitimos que se financie gasto corriente con deuda,
entonces únicamente se generarán presiones inflacionarias adicionales con dinero que sólo
promovería el consumo como motor de crecimiento efímero y de corto plazo. Un remedio
instantáneo que no resuelve el malestar con seriedad.
En resumen, se propone que los recursos adicionales estimados para el presupuesto 2014:



Se inviertan, no se gasten,
Se dediquen a financiar proyectos con alto efecto multiplicador e
impacto social, y
Se acompañen de una política de austeridad en el gasto público.
Es tiempo de implementar cambios fundamentales en las políticas de ejercicio del gasto por
parte del gobierno y evitar medidas inerciales. Es tiempo de contener y eliminar el gasto
corriente que sea presupuestalmente innecesario y, sobre todo, hacer eficiente su
aplicación para cumplir con las metas y resultados.
Por todo ello es necesaria esta reforma a la Ley de Presupuesto que aplica en el ámbito
federal de gobierno. Si queremos tomar en serio el federalismo hacendario, tenemos que
empezar y poner el ejemplo en casa.
1. Evolución del Gasto Público
1
El ejecutivo Federal propone adecuar el artículo 16 de la Ley de presupuesto federal para que anualmente la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, como parte de los Criterios Generales de Política Económica, establezca una meta de los
Requerimientos Financieros del Sector Público congruente con un manejo responsable de las finanzas públicas y
determinada por la capacidad de financiamiento del sector público federal. Lo anterior servirá para establecer esta medida
de balance como una alternativa más puntual para el análisis de la relación estructural entre los ingresos y el gasto público
en el tiempo.
2 http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/ppef/2014/ingresos/10_lfprh.pdf
El gasto del sector público debe destinarse a rubros estratégicos para alcanzar los resultados
que se esperan; sólo así cobra sentido incrementar los recursos financieros que se erogan
en el ejercicio.
Además de analizar el nivel actual de gasto corriente y el bajo gasto destinado a inversión,
debemos avanzar en el objetivo de alcanzar mayores resultados. Menos gasto innecesario
y más gasto necesario reditúa positivamente.
La alta incidencia del gasto en servicios personales y de operación con resultados tan
modestos en valor agregado debe llevar a la conclusión de que es necesaria también una
reforma a la administración pública, para modificar no solo la manera en que se gestionan
los recursos, sino también la dimensión y estructura de las dependencias de gobierno a fin
de que exista una consecuencia en eficacia y efectividad: disminuir el número de plazas de
alto nivel y reformar los procesos administrativos a niveles operativos para garantizar
mejores resultados. Lo que es un medio (la administración pública), no debe convertirse en
un fin. Esta estrategia de largo plazo debe ir acompañada en el corto de una reducción en
la alta burocracia.
La actual dinámica de incremento del gasto público por encima del crecimiento
económico, es preocupante.
El gasto del sector público presupuestal ha aumentado de 19.5% a 24.1% del PIB de 2000 a
2012. El PIB solamente aumentó en el mismo periodo 2.6 veces. El gasto público
presupuestal subió de $1.2 billones a $3.6 billones, es decir 3 veces, mucho más rápido que
el PIB. Para 2012 se presupuestó en $3.7 billones, pero el ejercicio fue mayor. El gasto
corriente saltó de $0.7 billones a $2.2 billones en el mismo periodo.
El gasto público se incrementó más rápido que la producción y el empleo. Lo anterior genera
condiciones de precariedad, pobreza y menos desarrollo porque hay una mayor
transferencia de recursos de los individuos y las organizaciones hacia el gobierno y al mismo
tiempo hay un consumo más acelerado de los recursos petroleros que son destinados a un
gasto con resultados cuestionables.
El gasto público lo pagan los ciudadanos a corto o a largo plazo y su aumento debilita la
inversión y el empleo del sector privado.
Indicadores macroeconómicos del sector público, valor agregado bruto real,
variación promedio anual
2,2
1,9
1,3
1,1
1,2
0,8
0,8
0,5
0,0
-1,1
-1,3
-2,2
Total
Servicios educativos
Servicios de salud y de
asistencia social
2004-2011
-2,1
Industria petrolera
2007-2011
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI
a. Gasto público total
Como se puede observar en el Gráfico 1, el gasto neto devengado ha mostrado una
tendencia a la alza desde el año 2008, con un promedio de crecimiento anual real de 4%. El
único periodo en el que se registró una baja en este rubro fue 2003-2004.
3.706.922,20
3.783.708,30
3.661.841,80
3.531.324,30
3.420.590,00
3.139.910,40
3.013.516,90
2.803.432,40
2.668.482,70
2.697.579,40
2.621.366,80
2.406.391,30
2.375.056,90
Gráfico 1. Gasto Neto Devengado (2000-2012)
Millones de pesos constantes de 2012
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012A
/A Presupuesto Aprobado
Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, con información de la Cuenta
de la Hacienda Pública Federal 1980-2011, Presupuesto de Egresos de la Federación 2012, SHCP
Para el presupuesto de egresos 2014, la SHCP plantea un gasto neto total que asciende a 4
billones 479 mil 954.2 millones de pesos, lo que significa un incremento real del orden del
9.1% respecto a 2013. De estos, el 77.8% serán recursos programables, mismos que se
incrementarán 9.8% en términos reales.
Diagrama 1. Distribución del Gasto Neto Total por Clasificación Económica 2014
(Millones de pesos de 2014, porcentaje)
Servicios Personales
1,028,125
(23%)
Gasto Corriente
Gasto de Operación
2,679,4731.8
628,186
(59.8%)
(14%)
Gasto Programable
Pensiones y
Jubilaciones
3,486,884.7
(77.8%)
Gasto de Inversión
529,000.6
Gasto Neto Total
807,410.9
(12%)
4,479,954.2
(18%)
(100%)
Gasto No
Programable
993,069.5
Subsidios
494,162.2
(11%)
(22.2%)
Fuente: Elaboración propia con información del Presupuesto de Egresos de la Federación 2014. SHCP.
Es relevante resaltar que el gasto corriente representará más de la mitad del presupuesto
total (59.8%) y los servicios personales casi una cuarta parte (23%). Si a este último concepto
le agregamos los costos de operación, entonces tenemos un aparato burocrático que le
cuesta al Estado más de la tercera parte de sus recursos (37%). Lo anterior se debe en gran
medida a que el costo de operación 2014 se verá incrementado en un 12.5% respecto al
2013. También hay que resaltar que parte importante del crecimiento en gasto corriente se
deberá a los aumentos en los rubros de pensiones y jubilaciones y subsidios, los cuáles
registrarán tasas de crecimiento real de 15.5% y18.6%, respectivamente.
Si bien los recursos financieros del sector público se han incrementado en términos reales,
su proporción como parte de PIB se ha mantenido constante en los últimos años con un
valor cercano al 25%. Lo anterior significa que la carga del gasto público respecto a lo que
producimos es relativamente baja comparado con la media de los países pertenecientes a
la OCDE que es de 46%, o con las proporciones tan altas que mantienen países como
Dinamarca (58%), Finlandia (56%) y Francia (56%).
Gráfico 2. Gasto público como proporción del PIB 2012
Indonesia
China
México
Chile
India
Suiza
Rusia
Australia
Japón
Brasil
Turquía
Nueva Zelandia
Estados Unidos
Canadá
Israel
Polonia
España
OCDE 32
Noruega
Alemania
Portugal
Irlanda
Países Bajos
Reino Unido
Italia
Austria
Grecia
Bélgica
Suecia
Francia
Finlandia
Dinamarca
18
23
24
25
27
34
34
35
37
39
39
42
42
44
44
44
46
46
46
48
48
49
51
52
52
52
54
54
55
56
56
58
Fuente: OECD (2011), “General government expenditures”, in Government at a Glance 2011, OECD Publishing
La mayoría de estos países cuentan con gobiernos reconocidos por su gestión. Son
gobiernos modernos, con economías desarrolladas y redes de protección social muy
avanzadas. En este sentido, el ciudadano percibe que sus impuestos están siendo bien
invertidos y por ello aceptan un papel preponderante del Estado en la generación de riqueza
y bienestar. Ven que el gobierno, como instrumento, cumple razonablemente su finalidad.
El nivel de gasto de gobierno per se no es indicativo del nivel de eficiencia y eficacia de la
administración pública. Lo importante en esta materia es la calidad con la que se administra
el gasto.
En este sentido, es bueno que el gobierno mexicano cuente con la capacidad económica
para cumplir con sus objetivos, pero es más importante que tenga la meta de mejorar tanto
la cantidad como la calidad de los bienes y servicios públicos. Gastar es importante, pero
la forma de gastar ese dinero es aún más relevante.
b. Gasto Programable: Análisis de corriente vs gasto en inversión
En el año 2013, del total de presupuesto federal, 2 billones 344 mil 335.5 millones de pesos
serán destinados a gasto corriente y únicamente 716 mil 440.0 millones de pesos
corresponderán gasto de inversión. Esta lógica de asignación de los recursos ha prevalecido
en los últimos 30 años, generando una brecha abismal entre el gasto corriente y el gasto en
capital (Ver Gráfico 2). Mientras que la tendencia del gasto corriente se ha mantenido a la
alza, la del gasto en capital no ha sufrido mayores cambios.
Gráfico 3. Evolución del Gasto Programable por Clasificación Económica 1980-2012
Millones de pesos constantes de 2012
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, con información de la Cuenta
de la Hacienda Pública Federal 1980-2011, Presupuesto de Egresos de la Federación 2012, SHCP
En los últimos años, el gasto corriente ha representado un poco más de tres cuartas partes
del total del gasto programable como se evidencia en el Gráfico 4. Esto responde a una
lógica de administración y gestión gubernamental basada en la ejecución de acciones e
iniciativas que no toman en cuenta los resultados e impactos que puedan generarse en los
sectores productivos y en la sociedad en general. Si se integrara una perspectiva de gestión
efectiva –y no sólo legal como hasta ahora- por proyectos y basado en resultados, entonces
se podría trabajar en una programación de asignación de gasto de inversión por iniciativa
emprendida.
Gráfico 4. Peso relativo del Gasto Corriente en el Gasto Programable 2008-2014
79,4
74,5
75,9
75,4
76,6
76,6
76,8
20,6
25,5
24,1
24,6
23,4
23,4
23,2
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014/p
Gasto en Inversión
Gasto Corriente
/p Proyecto
Fuente: SHCP. Presupuesto de Egresos de la Federación 2014
Este año, se espera que el presupuesto 2014 siga dando prioridad al gasto corriente, ya que
éste registrará un aumento de 10.1% mientras que el de inversión sólo crecerá un 8.6% en
términos reales.
Lo anterior sin considerar el problema del ejercicio del gasto en inversión: normalmente se
ejecuta a partir de la segunda mitad del año, lo cual minimiza su impacto en el crecimiento
durante la primer parte del mismo.
c. Gasto corriente
Con el ritmo de crecimiento que muestra el gasto corriente y si no existe una reforma
estructural que promueva el uso eficiente y eficaz de los recursos públicos, la
instrumentación de cualquier reforma fiscal resultará ociosa. El presupuesto 2014 estima el
gasto corriente en 2 billones 679 mil 473.8 millones de pesos, que comparado con el
aprobado para 2013 implicaría un aumento de 246 mil 363.7 millones de pesos en términos
reales y un crecimiento del 10%.
Si bien buena parte del crecimiento en gasto corriente se explica por el incremento real en
pensiones y jubilaciones (15.5%), así como de subsidios (18.6%), es importante subrayar
que el rubro de servicios personales sigue creciendo; a un ritmo menor, pero sigue siendo
un concepto que crece en términos reales.
Otro concepto que sigue una tendencia a la alza es el gasto de operación con una variación
de 69 mil 678 millones de pesos respecto al 2013, lo que representa un crecimiento real de
12.5%. Si la política del gobierno es de austeridad, se debería de estar planteando un
esquema de ahorros, reflejado en un decremento sustancial de rubros como éste. Sin
embargo, vemos que las inercias presupuestales continúan perpetuándose y que las
intenciones de mejora en la gestión pública se quedan en el papel.
Variaciones en componentes del gasto programable 2013-2014
Tabla 1. Variaciones en componentes del gasto programable 2013-2014
(absolutas y relativas en términos reales)
(Absolutas y relativas en términos reales)
Absolutas
Tasa de
Crecimiento
Real
Servicios Personales
Gastos de Operación
Pensiones y Jubilaciones
Subsidios
$
$
$
$
27,943.60
69,678.00
71,125.80
77,616.30
2.8%
12.5%
15.5%
18.6%
Gasto Corriente
Gasto de Inversión
$ 246,363.70
$ 63,840.90
10.1%
8.6%
Gasto Programable
$ 310,204.70
9.8%
Fuente: El a bora ci ón propi a con da tos del Pres upues to de Egres os de l a
Federa ci ón 2014
Finalmente, en términos del peso específico que tendrán cada uno de los rubros en el gasto
programable, tenemos que el gasto en servicios personales sí registra una caída de 1.6% y
en cambio ganan terreno los rubros de pensiones y jubilaciones y subsidios pasando de
14.4% a 15.2%, y de 13.1% a 14.2% respectivamente. Sin embargo, el gasto en inversión
registra una caída de .2%, que a pesar de ser poco significativa en términos porcentuales,
representa una disminución de 63 mil 840 millones de pesos, casi 3 veces el presupuesto
de ingresos de Zacatecas para el año 2013.
La realidad es que actualmente se sigue asignando el doble de recursos a la operación de la
burocracia -gastos en servicios personales y costo de operación- que a la inversión.
Gráfico 5. Composición del gasto programable por clasificación económica 2009-2014
(% en términos reales)
/p Proyecto
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación 2014.
No podemos mantenernos como un país que no invierte; no podemos permitir que el
gobierno continúe gastando más recursos en su subsistencia que en el fomento a
actividades productivas con alto impacto social. Para ello, es necesario impulsar una
reestructuración profunda en la forma de asignación del presupuesto público, así como
adoptar medidas que aseguren una utilización más eficiente y eficaz de los recursos. Lo
anterior sólo se logrará en la medida que el sector público tenga objetivos y metas muy
claras y se comprometa a mejorar y transparentar su gestión, además de que actúe con
plena disciplina fiscal y presupuestal.
d. Evolución del gasto público en servicios personales
El gasto en servicios personales crecerá 8% en términos reales en el periodo 2009-2014. Lo
anterior representa un incremento de 75 mil 853.9 millones de pesos destinados a cubrir
las remuneraciones del sector público.
Gráfico 6. Gasto Público en servicios profesionales
(Millones de pesos de 2014)
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación 2014
Para el 2014, los servicios personales se estima que asciendan a 1 billón 28 mil 125 millones
de pesos lo que representa un incremento real respecto al 2013 de 2.8%. De esta manera,
en el 2014 habrá un aumento de 27 mil 943 millones de pesos para pago de remuneraciones
al personal que presta sus servicios en el gobierno, así como cualquier otra erogación
derivada de la relación laboral.
Gráfico 7. Composición del Gasto Programable 2014
Gasto de
Inversión;
23,2%
Servicios
Personales;
29,5%
Subsidios;
14,2%
Gastos de
Operación;
Pensiones y
Jubilaciones 18,0%
; 15,2%
Fuente: Presupuesto de la Federación 2014
Esta asignación de recursos continuará perpetuando el peso relativo que tienen los sueldos
en el presupuesto federal, que es desde hace muchos años cerca de la tercera parte del
gasto programable.
e. Situación del gasto en servicios personales
Las desigualdades en México reinar por doquier. Se las ve en la distribución del ingreso,
como en la distribución de los salarios en la burocracia.
Allende el problema de una burocracia mexicana cuantiosa, con una plantilla que asciende
a 1 millón 721 mil 501 empleados3, actualmente el problema más grave radica en la
asimetría de los sueldos de los funcionarios públicos. En el sector público mexicano hay 152
mil servidores que ganan cuando menos medio millón de pesos anuales, lo que convierte a
esta administración en una de las más caras del mundo. Lo anterior representa una
erogación de 135 mil millones de pesos, el equivalente al PIB de algunas naciones pequeñas.
Entre los países donde la economía es menor que el costo de la burocracia mexicana se
encuentran Macedonia, Armenia, Malta, Mongolia, Bahamas, Madagascar, Mali, Nicaragua,
Benin y Guinea4.
No sólo hay una mala distribución de la riqueza en el país, sino que la desigualdad también
se manifiesta en las percepciones del aparato burocrático: unos cuantos ganan mucho (con
independencia de sus prestaciones adicionales) y la inmensa mayoría de los trabajadores al
servicio del Estado ganan muy poco (si es que tienen una relación laboral con el Estado).
3
Esta cifra no incluye los maestros de preescolar, primaria y secundaria de las entidades federativas, salvo del D.F.
2012: Los retos de México ante el Cambio de Gobierno. Centro de Investigación en Economía y Negocios. Instituto
Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Campus Ciudad de México.
4
El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados documenta que
tan sólo entre 2006 y 2011 el número de plazas de nivel subsecretario en la Presidencia de
la República aumentó de cinco a siete; los directores adjuntos de 15 a 59, y los directores
de área de 124 a 132.
En la Secretaría de Hacienda aumentó el número de directores generales. Existen 570
puestos de mando superior, destacando seis subsecretarías, 26 direcciones generales y 116
direcciones generales adjuntas. Esto implica que por cada dirección general existen cinco
direcciones adjuntas.
El problema es que así como hay un grupo selecto de funcionarios que perciben altas
remuneraciones, también se cuenta con una plantilla laboral muy mal pagada y cuyas
responsabilidades son críticas para lograr una mejor calidad de vida de la población, como
son los casos del personal de la Defensa Nacional, del sector Salud y una gran cantidad de
maestros que realizan sus actividades en condiciones de precariedad.
Tabla 2. Remuneraciones de servidores públicos 2012
(Pesos corrientes)
Remuneraciones de servidores públicos
2012
Entida d
Entre
Entre
Entre
Entre
Entre
Entre
3 y 3.5
2.5 y 3
2 y 2.5
1.5 y 2
1 y 1.5
0.5 y 1
mi l l ones mi l l ones mi l l ones mi l l ones mi l l ones mi l l ones
Total
%
Seguri da d Públ i ca
59
65
227
292
894
2966
4,503
2.95%
Ha ci enda
52
215
471
704
1882
7224
10,548
6.91%
Economía
19
37
54
73
214
883
1,280
0.84%
Pres i denci a de l a Repúbl i ca
16
16
16
49
75
167
339
0.22%
Goberna ci ón
14
51
33
70
197
734
1,099
0.72%
Rel a ci ones Exteri ores
14
36
27
157
222
438
894
0.59%
Sa l ud
13
57
32
58
225
4758
5,143
3.37%
Comuni ca ci ones y Tra ns portes
12
33
72
127
845
2489
3,578
2.34%
Procura duría Genera l
7,742
5.07%
12
103
108
69
493
6957
Educa ci ón Públ i ca
9
20
98
128
198
41799
Tra ba jo y Previ s i ón Soci a l
9
19
18
98
131
338
613
0.40%
Des a rrol l o Soci a l
9
13
36
127
233
1020
1,438
0.94%
Energía
8
161
337
4458
6754
28961
Medi o Ambi ente
7
18
72
129
134
1212
Funci ón Públ i ca
7
24
42
86
147
Agri cul tura , Ga na dería
6
28
23
38
158
Tri buna l es Agra ri os
6
0
0
70
3
Turi s mo
6
16
30
18
Procura duría Genera l
5
1
6
Cons ejería Jurídi ca del Ejecutivo Federa l
2
3
Defens a Na ci ona l
1
Cons ejo Na ci ona l de l a Ci enci a y Tecnol ogía
1
Ma ri na
Total
42,252 27.66%
40,679 26.63%
1,572
1.03%
374
680
0.45%
1706
1,959
1.28%
269
348
0.23%
79
411
560
0.37%
27
111
6957
7,107
4.65%
0
11
16
23
55
0.04%
30
193
329
863
12872
14,288
9.35%
14
15
70
47
3203
3,350
2.19%
0
9
111
196
480
1920
2,716
1.78%
287
969
2,021
7,384
14,401
127,681 152,743
100%
Fuente: Secretaría de Ha ci enda y Crédi to Públ i co. 2012.
Los altos sueldos de los funcionarios de la administración pública no se justifican en un país
con 55.3 millones de personas viviendo en condiciones de pobreza. Si bien es necesario que
exista un grupo de servidores públicos que administren los recursos y que gestionen
profesionalmente iniciativas, proyectos y acciones para cumplir con los objetivos del
gobierno y que cuenten con incentivos para una adecuada función y un compromiso ético
con el desempeño honesto, la falta de una estructura que privilegie el ascenso bajo méritos
promueve la aplicación de un gasto corriente improductivo y muchas veces clientelar.
f. Antecedentes de las medidas de disciplina presupuestaria y contención del gasto para
el Gobierno Federal en el periodo 2000-2013
Disciplina presupuestal, transparencia, racionalización, eficacia, eficiencia, administración
al servicio de los ciudadanos y empresas, son palabras de uso obligatorio en materia de
gasto público. En muchas economías estas palabras no son solo literatura, sino acción
constante y hábito público.
Por ello, es tiempo de que en México pasemos del programa y ajuste contable a los
resultados concretos. Pasar de la idea de la ley, a la práctica del ejercicio republicano del
gobierno, evaluando en qué medida el gasto y su reasignación impacta en el crecimiento
económico y la generación de empleo.
Los indicadores no deben ser más cuántos pesos se gastan por dependencia y su peso
relativo en el aparato gubernamental, sino cuántos pesos hay que gastar para que las
mexicanas y los mexicanos tengan empleo bien remunerado y las empresas sean
competitivas. Lo demás, sigue siendo discurso.
f.1. Medidas de racionalidad adoptadas durante el periodo 2000-2006
El 30 de marzo de 2006 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria la cual estableció en sus capítulos IV y V diversas
disposiciones relacionadas con medidas de austeridad y disciplina presupuestaria. Sin
embargo no se definieron lineamientos explícitos para reducir los recursos asignados a la
contratación de servicios personales. Las propuestas se centraron únicamente en
establecer bases generales para la modificación de las estructuras orgánicas de las
dependencias por medio de adecuaciones presupuestarias compensadas, así como en la
homologación de procesos de administración de recursos humanos.
Otra parte importante tuvo que ver con la introducción del Servicio profesional de carrera,
mismo que cuenta con su propia ley y cuyos balances no son del todo positivos.
f.2. Medidas de racionalidad adoptadas durante el periodo 2006-2012
El día 4 de diciembre de 2006 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto con
las medidas de Austeridad y Disciplina del Gasto de la Administración Pública Federal (APF)
el cual impuso una reducción del 10 por ciento a los sueldos y salarios netos del Presidente
de la República, de los secretarios y subsecretarios de Estado, oficiales mayores, titulares
de unidad y puestos equivalentes en las dependencias y entidades paraestatales, respecto
de los salarios cubiertos en diciembre de 2006.
Asimismo integró a las propuestas:





La disminución del 2% en la contratación de servicios personales
Un ajuste del 5% en el gasto de operación de las dependencias y
entidades de la APF,
La contratación consolidada en compras de materiales, suministros y de
servicios diversos
Fijación de los niveles salariales de los servidores públicos de mandos
medios, superiores y homólogos;
Reducción al mínimo indispensable los gastos de representación y
comisiones oficiales
El resultado inmediato fue un ahorro de 25 mil 500 mdp, que se reasignaron en el
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio fiscal 2007.
Dentro de la reforma fiscal de 2007, el Gobierno Federal se comprometió a ahorrar el 20
por ciento del gasto de operación y administrativo de las dependencias del Gobierno
Federal, esto es, un ahorro anual del 5% mínimo en el periodo 2008-2011.
El 29 de mayo de 2009, la SHCP emitió en el DOF los Lineamientos de austeridad,
racionalidad, disciplina y control del ejercicio presupuestario 2009, para promover una
reducción en el gasto de operación y administrativo de las dependencias y entidades de la
APF, de 3.5% del gasto de servicios personales y 6.4% de los gastos de operación,
administrativos y de apoyo. Se cancelaron las contrataciones, las plazas vacantes y sus
recursos; se establecieron medidas de ahorro y racionalidad en los rubros de materiales,
suministros, servicios generales, comisiones oficiales, difusión e información, aportaciones
a fideicomisos, donativos, asesorías, consultorías y comunicación social, entre otros. El
resultado fue un ahorro por 35 mil millones de pesos.
El 23 de julio de 2009, la SHCP anunció un segundo ajuste en el gasto público por 50 mil
millones de pesos, para totalizar una reducción de gasto por 85 mil mdp. De esta manera
para el periodo 2007-2009, la SHCP reportó ahorros por 145 mil mdp, (a precios de 2010),
por concepto de ajustes en servicios personales, en el gasto de operación y administrativo
de las dependencias y entidades de la APF.
Por su parte, la Auditoría Superior de la Federación comprobó que los ahorros
presupuestarios derivados del Programa Nacional de Reducción de Gasto Público emitido
el 12 de marzo de 2010, ascendieron a 27,249.9 millones de pesos. Esta cifra representó
casi el doble (96.2%) de la meta prevista para el ejercicio fiscal 2010 por 13,892.0 millones
de pesos, y un avance del 53.9% respecto de la meta para el 2012.
El problema, más allá de esta voluntad de reducción del gato corriente, es que tampoco
existió evidencia de que los ahorros presupuestarios fueran destinados a los programas
prioritarios del Gobierno Federal, conforme a los objetivos planteados. La lección es que
además de la reducción del gasto, hay que dar seguimiento a qué se destinan los ahorros:
no se puede salir de la taberna, para volver a entrar por la otra puerta.
Además de ajustar el gasto, se trata de que las reasignaciones en serio nos ayuden a gastar
mejor.
f.3. Medidas de racionalidad adoptadas a partir de 2012
El 10 de diciembre de 2012, el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicano,
Lic. Enrique Peña Nieto, dirigió un mensaje a la Nación haciendo el compromiso con la
austeridad en el gasto. Señaló que “los gobiernos tienen la responsabilidad moral de ser
medidos y austeros en sus gastos. El Gobierno que hoy inicia, tiene el compromiso de
racionar el gasto corriente y destinar mayores recursos al gasto de inversión en obras,
programas y acciones de beneficio directo a la población. En este marco, junto a la
propuesta de Paquete Económico 2013, expediré un decreto que establezca medidas de
austeridad y disciplina presupuestal en el ejercicio del gasto público. Un Gobierno eficaz
debe ser capaz de hacer más con menos.”
Entre los objetivos principales de este decreto se destacan:



Promover un uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos,
Implementar acciones en materia de disciplina presupuestaria, y
Modernizar a las dependencias y entidades de la administración pública federal.
El Decreto incluye también medidas de ahorros para 2013, como la reducción de 5.0% en el
concepto de sueldos y salarios para los niveles medios y superiores, lo que tendrá que
generarse a partir de las reorganización de las áreas. Dicho recorte significará ahorros por
2,000 millones de pesos que podrán destinarse a gastos de inversión o apoyos de programas
sociales.
Lo que se busca es tomar medidas responsables, ordenadas y eficaces que admitan un
mayor ahorro en materia de servicios personales, para que a partir de esto se presente un
programa de mediano plazo de racionalidad de la administración pública federal.
La lógica reactiva de reducción de gasto en los últimos años evidencia (a partir de los
decretos sexenales) que las medidas tomadas responden a un escenario coyuntural. No se
trata de una política constante y permanente y lo más importante, sustentada en la ley.
Hay que caminar de manera firme para que no sólo se trate de manifestaciones unilaterales
de voluntad que se expresan como decretos del ejecutivo, sino que sea la aplicación
constante y perpetua de la ley, más allá de las coyunturas.
Hacia ese sendero de responsabilidad perdurable y constante debemos avanzar.
2. Casos de disciplina presupuestal
a.
España
Como parte de las medidas necesarias para hacer frente a la crisis económica global, España
inició en el año 2010 un ambicioso programa de reformas a su administración pública
basado en los siguientes ejes:
a. Disciplina presupuestaria y transparencia pública.
b. Racionalización del sector público: supresión de órganos y entidades
duplicadas, ineficientes o no sostenibles.
c. Mejora de la eficiencia de las administraciones públicas.
d. Administración al servicio de los ciudadanos y las empresas
Con las medidas adoptadas por el Gobierno desde finales del año 2011, y en el marco de
disciplina presupuestaria, el déficit del conjunto de las Administraciones Públicas de España
se redujo hasta el 6. 98% del PIB en 2012, frente al 8.96% registrado en 2011, lo que supone
una corrección muy significativa en un contexto de fuerte caída de la actividad económica.
Este «adelgazamiento» no es temporal, ni siquiera consecuencia última de la crisis, sino que
desde el comienzo de la legislatura se está propiciando un cambio estructural en la
Administración apoyado en criterios de eficiencia. Son muchas e importantes las reformas
de Administración Pública llevadas a cabo en este último año y medio a iniciativa del
Gobierno de la Nación.
El conjunto de todas las medidas de reforma estructural de las Administraciones Públicas
abordada por el Gobierno de España supondrán un ahorro de 37.620 millones de euros,
para el periodo 2012-2016. Al final de este periodo, con la total implantación de las
reformas, las Administraciones estarán ahorrando 17.534 millones de euros anuales con
respecto a lo gastado en 2011.
Las medidas de racionalización administrativa, supresión de organismos y estructuras,
eliminación de duplicidades y mejora de la gestión de medios y servicios significarán unos
ahorros acumulados totales de 6.440 millones de euros, a los que se sumarían los generados
por las medidas ya cuantificadas en materia de empleo público.
Y, cuando se produzca la total efectividad de las reformas, unos ahorros para ciudadanos y
empresas de 16.295 millones de euros.
b.
Distrito Federal
Durante la última década, el Gobierno del Distrito Federal ha emprendido una serie de
iniciativas y acciones que buscan hacer más eficiente el gasto, entre los que destacan la
aplicación de la Ley de Austeridad para el Gobierno del Distrito Federal, la Ley de
Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal y las Reglas para la Aplicación de las 10
Acciones para la Protección del Ingreso Familiar, Inversión y el Empleo.
Desde 2003 con la abrogada Ley de Austeridad para el Gobierno del Distrito Federal y
recientemente, como parte de la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal
decretada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y puesta en vigor en 2010, la
Ciudad de México cuenta con reglas taxativas sobre la disciplina en el gasto en servicios
personales, vehículos, combustibles, papelería, viajes, sin excepción, en toda la
administración pública del Distrito Federal. Ya son casi 10 años de esas disposiciones que
sientan las bases jurídicas de un ejercicio de presupuesto republicano, austero, racional y
eficiente.
Con la aplicación de las Reglas para la Aplicación de las 10 Acciones para la Protección del
Ingreso Familiar, Inversión y el Empleo, se estableció una reducción del 10% al salario de los
Servidores Públicos del Distrito Federal, así como la reducción del 20% en los gastos de
operación, asociados al gasto corriente, relacionados con vehículos, telefonía, fotocopiado,
mobiliario y equipo de oficina.
Estas medidas compensan de algún modo el trato poco favorable de la federación a los
ingresos que a la Ciudad de México corresponden. Debemos retomar este ejercicio de
disciplina, con independencia de seguir peleando por los recursos federales que
corresponden a la Ciudad.
3. Objetivos de la iniciativa de austeridad: Calidad del Gasto
En consecuencia, a partir de estos datos, se evidencia que hay que revisar y en su caso
modificar las tendencias sobre cómo el gobierno federal ha venido actuando para ejercer el
presupuesto destinado a gasto corriente, pues no ha sido un ejercicio en el que sobresalga
la disciplina presupuestal, la austeridad administrativa y la eficiencia económica, pues el
presupuesto en este concepto se destina, mayormente, a la alta burocracia.
Desde una perspectiva integral, es posible identificar que en el ejercicio del gasto público,
las reformas legales pasadas, y en las cuales tenemos especial interés, tienden a fortalecer
los siguientes pilares:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Equidad en el sistema de coordinación fiscal
Presupuestación basada en resultados y orientación al desempeño
Disciplina y racionalidad en el ejercicio del gasto
Homologación de las cuentas nacionales
Fortalecimiento del sistema nacional de fiscalización
Fortalecimiento de la capacidad de entidades federativas y municipios de contar con
ingresos propios
En adición, hay que corregir la ineficacia del gasto de gobierno. No solamente se debe
asegurar el ejercicio de los recursos en tiempo y forma (porque a veces ni el calendario
presupuestal se cumple), de manera transparente y auditable, sino también asegurar su
resultado. La evaluación del ejercicio del gasto debe tener como objetivo presentar el valor
agregado que genera, es decir en cuanto contribuye al crecimiento económico, a la
reducción de la pobreza y al avance en rubros para los que está diseñado: educación salud,
seguridad, vivienda.
El gasto del gobierno debería impulsar el crecimiento económico y la creación de empleo,
para lo cual debe generar sinergias con el sector privado en temas como la infraestructura,
facilitar la apertura y operación de negocios, elementos que son esenciales para
incrementar la actividad productiva en México.
Lo anterior, sin menoscabo de transitar hacia la transparencia, creación de sistemas de
información en línea que permitan observar el presupuesto y el avance en el ejercicio del
gasto. Esto implicaría llevar los informes de finanzas públicas a un “Sistema Inteligente de
las Finanzas Públicas en México” que de manera mensual permita observar el porcentaje
de avance por rubro y dependencia. Esto sería un elemento previo a un “Sistema de
Evaluación Oportuno del Valor Agregado del Gasto Público Federal”. Sobre este tema
insistiremos después, en otra oportunidad legislativa.
Por ello, como parte de las medidas de ejercicio racional del gasto, proponemos reformar
la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en específico modificar los
artículos del capítulo de disciplina y racionalidad en el gasto, a fin de que la Federación
ejerza los recursos públicos vinculados con gasto corriente con disciplina, austeridad y
eficiencia para hacer frente a las necesidades de la población, a sus programas sociales, a
una mejor prestación de servicios públicos.
Esta iniciativa retoma las experiencias de los decretos de los Ejecutivos Federales, en
especial el emitido en diciembre de 2012, los acuerdos y las leyes del Distrito Federal sobre
austeridad y gasto eficiente, así como otras experiencias internacionales en el tema.
Las principales acciones que se plantean son las siguientes:
De carácter general








Las disposiciones de disciplina y austeridad constituyen criterios generales de
política económica y gasto eficiente, por lo cual son de cumplimiento insoslayable.
En ningún caso el gasto administrativo y de apoyo podrá ser mayor en términos
reales al ejercido durante el ejercicio presupuestal anterior.
Los ahorros deberán destinarse a mitigar el déficit de origen o bien a financiar los
programas prioritarios de la instancia que los genere.
El Ejecutivo Federal deberá formular un Programa permanente de Uso Eficiente de
los Recursos Materiales y Servicios Generales en la Administración Pública Federal
y un Programa de Modernización Integral de las Estructuras Orgánicas de la
Administración Pública Federal.
Todo servidor público que se exceda en el gasto en bienes y servicios reembolsará
el doble de su costo, sin perjuicio de otras responsabilidades.
Ningún servidor público puede recibir remuneración mayor a las que señala la ley.
Se eliminan los tabuladores autorizados por la autoridad administrativa y ahora
todo tabulador debe ser establecido en ley expedida por el Congreso de la Unión.
El poder legislativo, judicial o los órganos autónomos, siguiendo estos criterios
deberán optimizar sus presupuestos.
De carácter transitorio



Para el ejercicio fiscal 2014 y 2015, el gasto en servicios personales se reducirá en
el concepto de sueldos y salarios para niveles superiores del 10 por ciento para
quienes percibieron en 2013 entre 1 y hasta 2 millones de pesos al año y del 15
por ciento para quienes percibieron más de 2 millones de pesos.
Durante los ejercicios fiscales de 2014 y 2015 no se adquirirán o se sustituirán
vehículos, salvo en el caso de las áreas prioritarias. Queda prohibido adquirir o
sustituir vehículos para el uso de altos funcionarios.
Cada dependencia deberá presentar un plan de ahorro del 10 por ciento real de
su gasto de operación, objetivo que deberá cumplir para cada uno de los próximos
tres ejercicios fiscales.
Bienes y Servicios



Se establecen las reglas sobre adquisición y sustitución de vehículos a lo
estrictamente indispensable y con costos bajos según el precio del mercado.
Tratándose de viajes oficiales sólo se podrán realizar aquellos estrictamente
necesarios y plenamente justificados. Queda prohibido realizar viajes aéreos en
primera clase.
En materia de bienes y servicios, como lo son remodelación de oficinas,
convenciones, exposiciones, seminarios, se sujetarán a lo estrictamente
indispensable.






Los bienes y servicios de uso generalizado deberá procurarse que sean de manera
consolidada, conforme a la ley de adquisiciones federal.
Se prohíbe cubrir con cargo al Presupuesto de Egresos, primas de seguros de gastos
médicos mayores.
No se realizarán adquisiciones de inmuebles sin la previa justificación costobeneficio y autorización en los términos de las disposiciones aplicables.
Se enajenarán aquellos bienes improductivos u obsoletos, ociosos o innecesarios,
a través de subastas consolidadas a través del Servicio de Administración y
Enajenación de Bienes.
Se deberán publicar en las páginas de internet de las dependencias y entidades
con base trimestral el gasto de convenciones, ferias, simposios, reuniones,
congresos, entre otros.
LA SHCP coordinará los procesos de aseguramiento de los bienes del gobierno
federal.
Recursos Humanos








Ningún servidor público podrá superar el monto de las percepciones y
remuneraciones netas del Titular del Poder Ejecutivo Federal.
No se podrán contratar honorarios con cargo al concepto de servicios personales
(partida 1000).
No se autorizarán bonos o percepciones extraordinarias ni gastos de
representación para servidor público alguno de la administración pública federal,
salvo autorización previa del titular de la SHCP.
Habrá como máximo 10 asesores por dependencia o entidad de la Administración
Pública Federal.
Para hacer movimientos de personal y readscripciones sólo procederán las
adecuaciones presupuestarias compensadas. quedan exceptuadas la creación de
nuevas plazas propuestas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el
órgano legislativo.
Sólo tendrán secretario particular los funcionarios de alto nivel y quedan
prohibidas las plazas de secretarios privados.
Sólo habrá escoltas y vehículos blindados para las personas que por sus funciones
y las de prevención e investigación del delito lo requieran.
Los entes autónomos ajustarán sus criterios en el gasto de servicios profesionales
por honorarios y que tampoco sean mayores a lo que percibe el titular del
ejecutivo federal.
Es fundamental hacer una revisión, y en su caso, modificación de las actuales reglas de
disciplina presupuestal a fin de obligar a la Federación a cumplir con las atribuciones que la
Constitución y las leyes establecen respecto de la eficiencia, eficacia y economía con que
debe conducirse el manejo financiero de su presupuesto para gasto corriente, en especial,
servicios personales.
Desde hace tiempo, se han planteado iniciativas para establecer reglas específicas básicas
a fin de que el gobierno federal gaste con eficiencia y con el rigor que corresponde a un
gobierno eficiente y que se dé seguimiento, monitoreo y evaluación al destino de los
recursos para las necesidades más apremiantes de la población, modificando las
disposiciones aplicables para limitar el ejercicio discrecional, poco racional y superfluo de
los recursos públicos y asegurar, en contrapartida, como lo exige cualquier mexicana y
mexicano, un desempeño legal, orientado a resultados tangibles y necesario.
Es hora de que las directrices de coyuntura se trasformen en principios de cumplimiento
legal ineludible. Es una exigencia ciudadana legítima que debe tener traducción legal.
En resumen,
Si aplicamos unas cuantas medidas, podríamos obtener beneficios tangibles y evitar que
los gastos del gobierno sean ineficientes e ineficaces. El gobierno federal hoy gasta más
de tres veces de lo que hacía hace 10 años y con resultados limitados.
Aun no se conocen el alcance de las medidas propuestas por el gobierno federal, pero de
acuerdo con el Documento Cómo Gastar Mejor para Crecer, de Fundación Ethos, si se
hubieran ahorrado uno de cada 10 pesos que gasta el gobierno federal, se acumularía una
bolsa de 395 mil millones de pesos, cifra mayor a lo que se busca recaudar con la
inminente reforma fiscal y a la propuesta de deuda adicional para el 2014 y la propuesta
para 2015.
Si se llevara a cabo una disminución de tan solo el 10% del presupuesto destinado a las
remuneraciones de los funcionarios que ganan cuando menos un millón de pesos se
generaría un ahorro de 3,948 millones5, cifra equiparable a las participaciones totales que
recibieron en 2012 entidades federativas como Colima (3,613.7 mdp) y Baja California Sur
(3,351.8 mdp). Además seguimos siendo un país altamente ineficiente en su operación,
tan solo en las cámaras y seis dependencias, el rubro de Otros Gastos generó un
incremento en el presupuesto 2013 de 56 mil 144 millones de pesos6, cifra similar al
presupuesto para el 2014 del Poder Judicial.
Si se aplicara una reducción del 5% al gasto programable de operación se podrían generar
ahorros mayores a los 100 mil millones de pesos, incluyendo en esta estimación los que
provienen de eliminar estructuras duplicadas y redundantes, simplificación
administrativa, eliminación de viajes, comidas, gastos de representación, gastos de
publicidad e imagen seguros médicos, reducción de salarios, entre otros.
5
2012: Los retos de México ante el Cambio de Gobierno. Centro de Investigación en Economía y Negocios. Instituto
Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Campus Ciudad de México.
6 ¿Cómo gastar mejor para crecer? Estudio sobre gasto público ante una reforma inminente. Ethos Laboratorio de Políticas
Públicas. Septiembre 2013.
Al día hay 964 mil empleados en el gobierno federal, sin incluir los órganos autónomos ni
los organismos descentralizados. Estos empleados tienen prestaciones acumuladas de
304 mil millones de pesos. El 2.9% de ellos (28 mil empleados) reciben el 22% de todos los
salarios pagados (67 mil millones). El promedio por empleado es de 2.4 millones, cuando
en el sector privado el nivel de director es de 1 millón de pesos por empleado.
Por lo tanto, una reducción del gasto en prestaciones de los servidores públicos de alto
nivel, acompañado de las medidas señaladas en el gasto de operación, tiene un impacto
importante en la contención del gasto innecesario del gobierno federal.
Por todo lo anterior, y con la finalidad de que la denominación del capítulo IV de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria corresponda realmente al objetivo
de disciplina y austeridad en el ejercicio del gasto corriente, especialmente en servicios
personales, someto a consideración de la H. Cámara de Senadores, la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA
EN MATERIA DE DISCIPLINA Y AUSTERIDAD A CARGO DEL GOBIERNO FEDERAL.
ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforman los artículos 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70 y 71 de la
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue:
CAPÍTULO IV
De la Austeridad y Disciplina Presupuestaria
Artículo 61.- Los ejecutores de gasto, en el ejercicio de sus respectivos presupuestos,
deberán tomar medidas para racionalizar el gasto destinado a las actividades
administrativas y de apoyo, el cual en ningún caso podrá ser mayor en términos reales al
ejercido durante el ejercicio presupuestal anterior, sin afectar el cumplimiento de las
metas de los programas aprobados en el Presupuesto de Egresos.
Los ahorros generados como resultado de la aplicación de dichas medidas deberán
destinarse, en primer lugar a mitigar, en su caso, el déficit presupuestal de origen y en
segundo lugar a los programas prioritarios del ejecutor de gasto que los genere, sin
contravenir lo establecido en el párrafo anterior, por lo no se podrán usar estos recursos
para incrementar los gastos en servicios personales.
El Ejecutivo Federal, por conducto de las instancias facultadas, establecerá los criterios
generales para promover el uso eficiente de los recursos humanos y materiales de la
Administración Pública Federal, a fin de reorientarlos al logro de objetivos, evitar la
duplicidad de funciones, promover la eficiencia y eficacia en la gestión pública, modernizar
y mejorar la prestación de los servicios públicos, promover la productividad en el
desempeño de las funciones de las dependencias y entidades y reducir gastos de operación.
Dichas acciones deberán orientarse a lograr mejoras continuas de mediano plazo que
permitan, como mínimo, medir con base anual su progreso.
A fin de lograr los objetivos descritos con anterioridad, el Ejecutivo Federal deberá formular
un Programa de Uso Eficiente de los Recursos Materiales y Servicios Generales en la
Administración Pública Federal y un Programa de Modernización Integral de las
Estructuras Orgánicas de la Administración Pública Federal.
El Programa de Uso Eficiente de los Recursos Materiales y Servicios Generales en la
Administración Pública Federal será de observancia obligatoria para todas las
Dependencias, Entidades y Órganos Desconcentrados de la Administración Pública Federal
y será actualizado de forma bianual.
I.
El Programa de Uso Eficiente de los Recursos Materiales y Servicios Generales
en la Administración Pública Federal considerará las siguientes directrices:
a) Establecer mecanismos para monitorear anualmente la evolución de los recursos
destinados a gasto corriente empleados por las Dependencias y Entidades de la
Administración Pública Federal, a fin de frenar su incremento en el corto plazo y
lograr una reducción gradual constante a mediano plazo.
b) Promover el uso intensivo de las tecnologías de la información y comunicaciones a
fin de reducir el costo de los recursos materiales y servicios generales del gobierno.
c) Simplificar los procesos internos en las Dependencias y Entidades; eliminar todos
aquellos que no están relacionados con las actividades sustantivas del ente público
y que no contribuyan a la rendición de cuentas y la transparencia. Estas reingenierías
de procesos deberán traducirse en una disminución de los costos de operación y
costos de los servicios personales del ente público.
d) Adoptar estándares generales y parámetros para la asignación de espacios de
trabajo y uso de los recursos materiales comunes en toda la Administración Pública
Federal, y
e) las demás que sean necearías para cumplir su fin.
II.
El Programa de Modernización Integral de las Estructuras Orgánicas de la
Administración Pública de la Administración Federal considerará las siguientes
directrices:
a) Contener el incremento del costo global de los servicios personales en las
Dependencias, Entidades y Órganos Desconcentrados.
b) Disminuir el porcentaje del presupuesto dedicado a servicios personales.
c) Reorientar los recursos de la Administración Pública Federal, por medio de la
eliminación y fusión de Dependencias, Entidades y Órganos Desconcentrados.
d) Homologar de las condiciones laborales y prestaciones salariales de todos los
servidores públicos de la Administración Pública Federal.
e) Lograr una distribución eficiente de los recursos humanos al servicio de la
Administración Pública Federal que permita hacer eficiente la actuación del
gobierno.
f) Modernizar la estructura de la Administración Pública Federal a fin de contar con
recursos para atender las necesidades futuras de crecimiento del aparato
gubernamental sin que esto signifique aumentar el porcentaje del presupuesto
destinado a gasto corriente.
Las dependencias y entidades deberán cumplir con los compromisos e indicadores del
desempeño de las medidas que se establezcan en los programas a que se refiere el párrafo
anterior. Dichos compromisos deberán formalizarse por los titulares de las dependencias y
entidades, y el avance en su cumplimiento se reportará en los informes trimestrales
correspondientes.
ARTÍCULO 62.- Este capítulo establece los criterios generales de política económica y gasto
eficiente que regirán para la elaboración, control y ejercicio anual del Presupuesto de
Egresos que realicen los ejecutores de gasto, por lo cual su cumplimiento es forzoso. Se
aplicará sin perjuicio de lo dispuesto por otros ordenamientos legales y la autoridad
competente, en el ámbito de su competencia, interpretará y vigilará su debida observancia.
Los Poderes Legislativo y Judicial y Entes autónomos, respetando su autonomía, evaluarán
y ajustarán dichos criterios con la finalidad de optimizar sus presupuestos.
Artículo 63.- En materia de gastos de vehículos, viajes oficiales, bienes y servicios, se estará
a lo siguiente:
I. Vehículos: Las unidades nuevas que se adquieran deberán tener un bajo costo conforme
al mercado y ser las estrictamente indispensables para destinarse exclusivamente a uso
oficial al servicio de servidores públicos de la Administración Pública Federal.
Sólo podrán exceder el costo señalado en el párrafo anterior, los vehículos blindados que
se adquieran por ser necesarios en atención a las funciones que realicen y los relacionados
con la prestación directa de servicios públicos, obra pública o programas sociales.
II. Viajes oficiales: Con excepción del titular del Ejecutivo Federal, los servidores públicos
de la Administración Pública Federal sólo se podrán realizar los viajes oficiales estrictamente
necesarios y debidamente justificados para el desarrollo sustantivo de sus funciones. Queda
prohibido realizar viajes aéreos en primera clase.
En todos los casos, los servidores públicos que efectúen el viaje oficial deberán remitir un
informe del propósito de su viaje, los gastos efectuados y de los resultados obtenidos al
Congresos de la Unión o en su caso a la Comisión Permanente dentro del plazo de 15 días
hábiles, una vez concluido aquel.
III. Bienes y Servicios: Los ejecutores de gasto deberán sujetar el gasto de los servicios de
telefonía y fotocopiado, combustibles, arrendamientos, viáticos, honorarios, alimentación,
mobiliario, remodelación de oficinas, equipo de telecomunicaciones, bienes informáticos,
pasajes, gastos de orden social, congresos, convenciones, exposiciones, seminarios,
espectáculos culturales o cualquier otro tipo de foro o evento análogo a lo estrictamente
indispensable.
Se promoverá la contratación consolidada de materiales, suministros, mobiliario y demás
bienes, así como de los servicios cuya naturaleza lo permita, a través de licitaciones públicas
con enfoques que permitan reducir costos, adoptando las mejores prácticas nacionales e
internacionales.
Las dependencias y entidades se abstendrán de realizar adquisiciones de inmuebles sin la
previa justificación costo-beneficio y autorización en los términos de las disposiciones
aplicables.
Se enajenarán aquellos bienes improductivos u obsoletos, ociosos o innecesarios, a través
de subastas consolidadas que se efectúen preferentemente a través del Servicio de
Administración y Enajenación de Bienes, observando las disposiciones aplicables.
Todo servidor público de quien se determine que utiliza los servicios arriba enlistados
para uso no vinculado a su cargo en cantidad excesiva, deberá reembolsar el doble de su
costo, sin menoscabo de las responsabilidades del orden civil o penal que pudieran
derivar de la violación del presente ordenamiento.
La autoridad competente establecerá las medidas necesarias para determinar que un
servidor público utiliza los servicios arriba enlistados para uso no vinculado a su cargo. La
Secretaría establecerá los valores unitarios que se consideran un uso excesivo y hará
públicos los costos de referencia para el reembolso correspondiente.
Los ejecutores de gasto de los bienes y servicios en materia de gastos de orden social,
congresos, convenciones, exposiciones, seminarios, espectáculos culturales o cualquier
otro tipo de foro o evento análogo, sólo autorizarán esos bienes y servicios hasta por un
importe igual al ejercido en el ejercicio presupuestal anterior. Deberán integrar expedientes
que incluyan, entre otros, los documentos con los que se acredite la contratación u
organización requerida, la justificación del gasto, los beneficiarios, los objetivos y
programas a los que se dará cumplimiento.
Los ejecutores deberán publicar en sus páginas de internet con base trimestral el gasto a
que se refiere el anterior párrafo.
Los servidores públicos que no cumplan con lo establecido en este artículo incurrirán en
falta grave.
Artículo 64.- …
I.
Las remuneraciones que constitucional y legalmente correspondan a los
servidores públicos de los ejecutores de gasto por concepto de percepciones;
II.
Las aportaciones de seguridad social;
III.
Las primas de los seguros que se contratan en favor de los servidores públicos y
demás asignaciones autorizadas cuyo costo en ningún caso podrá exceder al de
las aportaciones realizadas a la seguridad social, ni tener como finalidad
conceptos que ya están contemplados en los mecanismos de Seguridad Social
vigentes.
Las dependencias y entidades solicitarán el apoyo de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público en la elaboración de sus programas de aseguramiento y manuales de
procedimientos sobre la contratación de seguros y soporte de siniestros, en la
determinación de sus niveles de retención máximos y en la prevención y disminución de
los riesgos inherentes a los bienes con que cuenten, así como en el proceso de siniestros
reportados a las compañías de seguros con las que mantengan celebrados contratos de
seguros sobre bienes.
IV.
Las obligaciones fiscales que generen los pagos a que se refieren las fracciones
anteriores, conforme a las disposiciones generales aplicables.
ARTÍCULO 65.- El gasto en servicios personales se hará conforme al puesto o categoría que
se les asigne, de conformidad con los tabuladores autorizados por Ley. Quedan prohibidos
los manuales de percepciones o instrumentos análogos emitidos, validados, publicados o
difundidos por cualquier autoridad administrativa.
Ningún servidor público de la Administración Pública Federal, podrá percibir
remuneraciones mayores a las señaladas en esa Ley. Ningún servidor público podrá
superar el monto de las percepciones y remuneraciones netas del Titular del Poder
Ejecutivo Federal.
En materia de incrementos en las percepciones, deberán sujetarse estrictamente a las
previsiones salariales y económicas a que se refiere el artículo 33 fracción II de esta Ley,
aprobadas específicamente para este propósito por la Cámara de Diputados en el
Presupuesto de Egresos, las cuales en ningún caso podrán ser superiores al porcentaje de
aumento autorizado al salario mínimo vigente en el Distrito Federal durante el año
correspondiente.
Sujetarse, en lo que les corresponda, a lo dispuesto en las leyes laborales y las leyes que
prevean el establecimiento de servicios profesionales de carrera, así como observar las
demás disposiciones generales aplicables. En el caso de las dependencias y entidades,
deberán observar adicionalmente la política de servicios personales que establezca el
Ejecutivo Federal por conducto del Programa de Uso Eficiente de los Recursos Materiales y
Servicios Generales en la Administración Pública Federal y del Programa de Modernización
Integral de las Estructuras Orgánicas de la Administración Pública Federal.
No se autorizarán bonos o percepciones extraordinarias ni gastos de representación para
servidor público alguno de la administración pública federal, salvo autorización previa del
titular de la Secretaría.
Solamente contarán con Secretario Particular, el Presidente de la República, los Secretarios
de Estado y los Subsecretarios o puestos homólogos. Queda prohibida la creación de plazas
de Secretario Privado o equivalente.
Sólo habrá, como máximo, diez asesores por Dependencia o entidad.
Únicamente podrán disponer de escolta, en caso de ser necesario y por el plazo que se
determine, los servidores públicos responsables de prevención e investigación del delito y
de procuración de justicia, así como aquellos servidores públicos que la requieran en
atención a sus funciones y/o temas concretos que atiendan, y sólo por el plazo que se
determine, previa autorización del Presidente de la República, a través de la Secretaría.
Esos servidores públicos y aquellos que en atención a sus funciones y/o temas concretos
que atiendan y, si lo requieren, podrán utilizar automóviles blindados, previa autorización
señalada en el párrafo anterior.
Los servidores públicos que no cumplan con lo establecido en este artículo incurrirán en
falta grave.
ARTÍCULO 66.- No se permitirán traspasos de recursos que en cualquier forma afecten las
asignaciones del capítulo de servicios personales aprobadas por Ley, excepto los casos que
autorice la Secretaría, de conformidad con la normatividad aplicable. Asimismo, cuando se
trate de readscripción de plazas, se deberá efectuar la transferencia de asignaciones
presupuestales del capítulo de servicios personales a la unidad ejecutora que se adscriba.
Procederá la transferencia de asignaciones presupuestales tratándose de readscripciones
que cumplan la excepción señalada en el párrafo anterior y cuando la propia unidad
ejecutora solicite transferir sus recursos.
Los movimientos que realicen los ejecutores de gasto a sus estructuras orgánicas,
ocupacionales y salariales, así como a las plantillas de personal, deberán realizarse
mediante adecuaciones presupuestarias compensadas, las que en ningún caso
incrementarán el presupuesto regularizable para servicios personales del ejercicio fiscal
inmediato siguiente, salvo en el caso de la creación de plazas conforme a los recursos
previstos específicamente para tal fin en el Presupuesto de Egresos en los términos del
artículo 33, fracción II de esta Ley.
En el caso de las Dependencias y Entidades, adicionalmente a lo dispuesto en el párrafo
anterior, deberán observar las disposiciones generales aplicables al servicio profesional de
carrera, distinguiendo entre aquellos casos contratados al amparo del artículo 34 de la ley
de la materia, además de obtener las autorizaciones de la autoridad competente.
Asimismo, las Dependencias y Entidades deberán mantener actualizados sus registros
internos de plazas, empleos, los compromisos y pagos respectivos de conformidad con la
ley general de contabilidad gubernamental.
Los mandatos previstos en los artículos 65 y 66 se establecerán en el Programa de Uso
Eficiente de los Recursos Materiales y Servicios Generales en la Administración Pública
Federal y en el Programa de Modernización Integral de las Estructuras Orgánicas de la
Administración Pública Federal.
ARTÍCULO 67.- Los Entes Autónomos ajustarán sus criterios de economía y gasto eficiente
con el fin de que el sueldo de los servidores y funcionarios públicos, así como los gastos por
concepto de servicios profesionales con personas físicas con cargo al presupuesto de
servicios personales, no sean mayores al salario del titular del Ejecutivo Federal previsto en
la Ley.
ARTÍCULO 68.- No procederá hacer pago alguno por concepto de servicios personales a
servidores públicos de mandos medios y superiores de las Dependencias, Entidades y Entes
autónomos cuyas estructuras orgánicas básicas o las modificaciones a las mismas no
hubieran dictaminadas por la autoridad competente y sus respectivas percepciones
aprobadas por Ley.
ARTÍCULO 69.- Queda prohibido celebrar contratos de prestación de servicios
profesionales por honorarios con personas físicas con cargo al presupuesto de servicios
personales.
ARTÍCULO 70.- ...
La autoridad competente contará con un sistema de administración de los recursos
humanos de las dependencias y entidades y para tal efecto estará facultada para dictar las
normas de su funcionamiento y operación. El registro del personal militar lo llevarán las
Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina, según corresponda.
Los Poderes Legislativo y Judicial y los Entes autónomos, por conducto de sus respectivas
unidades de administración, convendrán con la Secretaría y la autoridad competente la
manera de coordinarse en el registro del personal de dichos ejecutores de gasto, a efecto
de presentar periódicamente la información correspondiente, de conformidad con las
disposiciones jurídicas aplicables.
ARTÍCULO 71.- Salvo lo previsto en las leyes, el Ejecutivo Federal, por conducto de la
autoridad competente, determinará en forma expresa y general los casos en que proceda
aceptar la compatibilidad para el desempeño de dos o más empleos o comisiones con cargo
a los presupuestos de las dependencias y entidades, sin perjuicio del estricto cumplimiento
de las tareas, horarios y jornadas de trabajo que correspondan. En todo caso, los
interesados podrán optar por el empleo o comisión que les convenga.
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor a partir del primero de enero de 2013.
SEGUNDO.- Publíquese en el Diario Oficial Federal para su debida observancia.
TERCERO.- Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.
CUARTO.- Los ejecutores de gasto deberán realizar todas las adecuaciones administrativas
necesarias para el debido cumplimiento del presente Decreto.
Las medidas de austeridad en ningún momento irán en detrimento de la calidad en el
desempeño de la función y administración pública. Los funcionarios responsables deberán
presentar un programa de ajuste que lo garantice y el cual tendrán que evaluar de manera
sistemática.
QUINTO.- Los programas mencionados en el artículo 61 serán presentados por el Ejecutivo
Federal a más tardar el 30 de enero de 2014.
La Secretaría informará dentro de los dos primeros meses de cada ejercicio fiscal, a partir
del 2014, los resultados obtenidos de los programas referidos.
SEXTO.- Para el ejercicio fiscal 2014 y 2015, el gasto en servicios personales de la
Administración Pública Federal se reducirá en el concepto de sueldos y salarios para niveles
superiores respecto de lo autorizado para 2013. Dicha reducción será del 10 por ciento para
quienes percibieron en 2013 entre 1 y hasta 2 millones de pesos al año y del 15 por ciento
para quienes percibieron más de 2 millones de pesos.
SÉPTIMO.- Durante los ejercicios fiscales de 2014 y 2015 no se adquirirán o se sustituirán
vehículos, salvo en el caso de las áreas de seguridad nacional, salud, seguridad pública,
atención a la población, y otras áreas prioritarias, siempre que sean para operación. Queda
prohibido adquirir o sustituir vehículos para el uso de altos funcionarios.
OCTAVO.- Cada dependencia deberá presentar un plan de ahorro del 10 por ciento real de
su gasto de operación, objetivo que deberá cumplir para cada uno de los próximos tres
ejercicios fiscales. Se informará al Congreso de la Unión de sus avances de forma semestral.
SENADOR MARIO DELGADO CARRILLO
Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República
a 9 de octubre de 2013.