para examinar el retorno a la bicameralidad en el perú

PARA EXAMINAR EL RETORNO A LA BICAMERALIDAD EN EL PERÚ
*
César Delgado-Guembes ( )
SUMARIO: I CARENCIAS REPRESENTATIVAS EN EL UNICAMERALISMO 1. Condiciones inapropiadas para que las
agrupaciones partidarias preparen y seleccionen a los militantes o invitados que postulan como candidatos
2. Dedicación desproporcionada a actividades individuales populistas que no agregan valor en los productos
institucionales 3. Selección de temas o materias de debate y votación sin definición de los principios, metas,
objetivos que debe cumplirse programada e institucionalmente en una agenda de largo plazo 4.
Insuficientes filtros para seleccionar la calidad de los productos y resultados institucionales 5. No existe
evaluación, seguimiento, ni control de calidad sobre la ejecución e implementación de los productos
aprobados con acuerdo institucional 6. Excesivo número de Comisiones impide concentración de los
representantes en temas prioritarios bajo estudio, debate y decisión 7. Distorsiones de las suplencias 8.
Anualidad de puestos directivos 9. Insuficiencias del debate en el Pleno 10. Exceso de delegación
representativa al personal de confianza II LO QUE DEBE EVITARSE Y NO DEBE TENER LUGAR EN EL BICAMERALISMO 1.
Redundancia representacional 2. Reiterancia funcional 3. Ausencia de especialización orgánica en los
perfiles de puestos 4. Debilitamiento de la agencia de intermediación 5. Sustentar su existencia en razones
de pura rutina y de inercia histórica III HACIA LA CONGRUENCIA DEL MODELO ORGANIZACIONAL
Con esta contribución al esfuerzo realizado por el Centro de Capacitación y
Estudios del Congreso pretendo exponer algunos de los criterios conforme a los
cuales vengo definiendo la posición que adopto en relación con el régimen de
Cámaras parlamentarias en el Perú.
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El autor es abogado (1983), tiene estudios de pregrado en filosofía (1974 1975) y ha concluido el posgrado en sociología (2007) por la Pontificia Universidad
Católica del Perú. En su condición de investigador de la institución parlamentaria ha
publicado libros y artículos especializados sobre el estatuto, la organización, gestión, procesos y
normatividad parlamentaria entre los que se cuenta Manual del Parlamento (2012); Para la
Representación de la República (2011); Prerrogativas Parlamentarias (2007); Congreso:
Procedimientos Internos (1995); y Qué Parlamento Queremos (1992). Es profesor de
derecho, gestión y procesos parlamentarios en varias universidades peruanas. Está
vinculado laboralmente al Congreso desde 1980, donde se ha desempeñado en posiciones
asesoriales y funcionariales. Fue Sub Oficial Mayor de la Cámara de Diputados (1991-1992),
Oficial Mayor del Congreso (2003), Director General Parlamentario (2003, y 2010), Director de
Comisiones (2004-2006), Jefe del Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria
(2009-2011), y asesor de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, de la Comisión de
Ética, y de la Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria. Desde el año 2012 es
Jefe del Departamento de Relatoría, Agenda y Actas.
Si bien fui entrenado y recibí formación práctica bajo el período bicameral, y
además dentro del período de vigencia del venerable Reglamento Interior de las
Cámaras Legislativas del año 1853 que rigió en la Cámara de Diputados hasta el
año 1988, me ha tocado trabajar bajo el régimen unicameral instalado bajo la
vigencia de la Constitución de 1993. Es cierto que la decisión de adoptar un
régimen
bicameral
tendría
consecuencias
afines
a
mis
preferencias
eminentemente personales, profesionales y subjetivas, porque se trataría de una
opción que me encontraría preparado y además en capacidad de aportar para su
implementación. Pero habiendo declarado la esfera de mis naturales preferencias
e intereses personales, subjetivos y profesionales, esta dimensión no puede ser la
que presida un análisis y una propuesta que no debe ni puede decidirse con el
sesgo de mi singularidad personal. Cierto es que no resulta sencillo ni muy claro
distinguir las esferas individuales de las que corresponden al ámbito de la
comunidad para la que se crean o reforman las instituciones, pero me resulta más
cómodo dejar expresados mis escrúpulos personales de forma que el lector quede
satisfecho con la declaración del conflicto dentro del cual debo proceder a
examinar esta cuestión.
Lo que sigue en consecuencia son puntos de partida que me orientan para
aclararme a mí mismo antes que a nadie en qué medida el bicameralismo puede
ser una alternativa apropiada para mejorar la gestión del Congreso peruano. Se
trata de una presentación preliminar de la cuestión, y el objetivo es pensar la
situación general de la representación para definir o establecer si existen aspectos
de la organización y procesos parlamentarios que justificarían la adopción del
bicameralismo como una alternativa que mejore las ineficiencias actuales.
I
CARENCIAS REPRESENTATIVAS EN EL UNICAMERALISMO
La realidad y experiencia reciente del unicameralismo como propuesta política del
constituyente que emerge luego del autogolpe de 1992, nos muestra una realidad
que permite caracterizar el régimen representativo actual con aspectos entre los
cuales quizá los más saltantes puedan ser los que se apuntan a continuación.
1. Condiciones inapropiadas para que las agrupaciones partidarias preparen
y seleccionen a los militantes o invitados que postulan como candidatos
Porque el centro del debate ha dejado de ser la cuestión ideológica que polarizó a
occidente y oriente entre el capitalismo y el comunismo, entre libertad o igualdad,
o entre democracia
y dictadura, la vida política exige hoy a los partidos que
seleccionen a sus cuadros y a sus candidatos según objetivos más prosaicos,
como lo son el mantenimiento de una vigencia que les asegure el acceso a
puestos de poder. Para mantenerse vigentes los partidos políticos que operan el
sistema desde 1993 necesitan captar el voto del electorado con campañas que
deben ser financiadas por aliados dispuestos a invertir en posiciones
representativas, y apoyadas con figuras capaces de atraer con mayor facilidad el
voto a través de la popularidad de los candidatos. De ahí el déficit representativo
en materia de operadores capacitados o entrenados en gestión de los procesos
estatales, porque esos mismos puestos tienden a ser ocupados los financistas o
por las figuras populares que llegan para aumentar el número de escaños y de
votos de los partidos con los que se alían.
De otro lado, junto con la lógica de operación basada en una estrategia de vote
seeking por partidos que gestionan su posición en el sistema político según el
modelo del catch all parties, que construye candidatos según su capacidad de
sumar y maximizar votos, se suma la fórmula del doble voto preferencial que sirve
para que las agrupaciones partidarias pierdan capacidad de manejo, dirección y
conducción de sus equipos en razón a la legitimidad externa que genera la
selección por un canal ajeno al de la organización partidaria.
2. Dedicación desproporcionada a actividades individuales populistas
que no agregan valor en los productos institucionales
Me refiero de modo específico y directo al erróneo sobredimensionamiento de
tareas que se asocian al ejercicio de la función representativa, como lo son la
atención prioritaria que se otorga a la presencia física en las localidades y
circunscripciones por las que postularon los congresistas, en desmedro del
cumplimiento de tareas típicamente estatales del Congreso en las que se concreta
esa misma función representativa como lo son las legislativas y de control intra e
interorgánico entre poderes del Estado y otros órganos constitucionales.
El énfasis en la proximidad con las bases territoriales del mandato ha afectado
notablemente el procesamiento social y políticamente efectivo de la demanda de
intervención estatal del Congreso en los dominios legislativo y de control político,
generando de este modo vacíos técnicos que progresivamente se dejan en manos
de los otros organismos constitucionales o estatales, los mismos que, ante las
ineficiencias técnicas e institucionales del parlamento copan la escena estatal
desplazando así la vigencia y eficacia del parlamento en la solución de problemas
de índole pública que no sabe atender mejor. Se trata de un concepto de la
función representativa desligado de los procesos institucionales, que parece ser
consecuencia de una visión del Congreso como agencia populista de atención de
la demanda sin procesar.
La priorización del contacto externo de los congresistas tiene en último término
fines
electorales,
íntimamente
vinculados
al
propósito
de
mantener
al
representante en una campaña latente aún entre fechas electorales, disposición y
alternativa que se agudiza cuando los congresistas organizan su estrategia de
acción y comunicación con alto peso mediático. No son extraños los casos, por
ejemplo, en los que los congresistas conceden entrevistas a los medios en las
galerías del hemiciclo durante el desarrollo de una sesión, independientemente de
que al hacerlo así interrumpan el debate, o el silencio que suele reinar cuando se
concede un minuto de silencio para honrar el fallecimiento de algún personaje
distinguido, o de que exijan que se les reconozca el voto desde las galerías para
alguna votación en curso.
La idea de que representar es alienar la atención de las responsabilidades de los
representantes con las tareas estatales que debe cumplir el Congreso es una
forma de descuidar y también de incumplir el mandato, así ese descuido e
incumplimiento consista en la paradójica práctica de viajar a las localidades e
intensificar el contacto con la población. Cuando los viajes y el contacto se
anteponen a la contracción que deben mantener personalmente los congresistas a
las tareas estatales sobre las que el Congreso tiene responsabilidades
constitucionales la consecuencia es el empobrecimiento en la gestión estatal del
Congreso. Y ese empobrecimiento también es parte de la degeneración del
régimen democrático que, por definición constitucional, en el Perú, es
fundamentalmente representativo. Las formas participativas en el régimen
parlamentario en último término desestabilizan y afectan la eficiencia y la
gobernabilidad del país cuando se pone por delante el esquema populista y
electorero en detrimento de la concentración con la que deben emprender sus
funciones legislativas y de control político quienes deben representar al pueblo
ante el Estado.
3. Selección de temas o materias de debate y votación sin definición de los
principios, metas, objetivos que debe cumplirse programada e
institucionalmente en una agenda de largo plazo
La experiencia del unicameralismo se ha caracterizado por la definición de la
agenda de las sesiones según criterios de coyuntura, reciprocidad entre las
distintas agrupaciones parlamentarias, o capacidad de agencia e influencia del
gobierno.
Según esta lógica lo que se debate o vota en las Comisiones o en el Pleno no se
selecciona en base a la importancia o prioridad de los temas para alcanzar un
objetivo o meta nacional o institucional, sino en función de las distintas agendas de
los actores interesados en atender demandas populares de las localidades o de
potenciales electores.
El pragmatismo conforme al cual se define la agenda es una metodología de
operación que limita el impacto colectivo de los productos que se debaten y
aprueban en el parlamento, los mismos que tienen escasa trascendencia nacional.
Sin visión de futuro y sin perspectiva de colectividad difícilmente puede utilizarse
eficientemente el tiempo y los recursos en beneficio del país. He ahí una
responsabilidad en la representación que no practica el planeamiento de sus
actividades y procesos con vistas a la toma de decisiones que optimicen y
prioricen el trabajo representativo con fines públicos.
Si bien la experiencia del planeamiento no ha sido ajena al parlamento nacional,
ésta se redujo al período en el cual presidiera el Congreso Carlos Ferrero Costa,
quien bajo su conducción lideró el proceso de planeamiento estratégico para el
período 2001-2006, entre los diversos grupos parlamentarios y en el que
colaboraron además los estamentos del servicio parlamentario. El esfuerzo de
planeamiento se complementó con buen criterio con la aprobación de las
sucesivas Agendas Legislativas Anuales, en las que se priorizó los temas de
estudio y debate en conformidad con el plan estratégico multianual.
La experiencia del período liderado por Carlos Ferrero Costa lamentablemente no
ha sido sostenida por los sucesivos períodos. Se trata de una buena práctica sin
continuidad por las Mesas Directivas de los períodos siguientes. La falta de visión
de futuro y la actitud aplastante de un tipo de actitud política que antepone la
coyuntura presentista, el pragmatismo rentista y el cálculo de beneficios según
una agenda difusa de intereses, o clientes, no claros ni declarados, son formas
que niegan valor público en proporciones alarmantes en los diversos procesos
parlamentarios.
4. Insuficientes filtros para seleccionar la calidad
de los productos y resultados institucionales
Así como la tarea representativa tiene como una exigencia elemental la
identificación de objetivos y metas colectivas de largo plazo, es igualmente una
práctica indispensable el establecimiento de estándares y características para el
ingreso o admisión de demandas de procesamiento institucional, no menos que de
estándares y características para la adopción de acuerdos y conclusión de
productos o resultados corporativos.
Con el inicio del unicameralismo el Perú cambia radicalmente su concepto
histórico de parlamento. Probablemente el único cambio más importante y
esencial en el modelo que diseña y aplica el régimen que lideró el ingeniero
Fujimori, pero que mantienen y agudizan los demás regímenes desde entonces
hasta hoy, fue acelerar y recalentar todos los procesos de producción de debates
y resultados institucionales.
De ahí por ejemplo la significativa reducción del tiempo para debatir y estudiar las
iniciativas que llegan como demanda externa, que ha traído también como
consecuencia los escasos y pobres niveles de valor agregado en el procesamiento
de la demanda colectiva. La aceleración y recalentamiento generados por la
reducción del tiempo de estudio y debate se concretan tanto en la eliminación del
debate general como resultado del cual se determina si una iniciativa es admisible
y debe enviarse a una o más Comisiones, y a cuáles, sustituyendo este paso por
la asignación de dicha tarea a un Vicepresidente en la Mesa Directiva, que
obviamente procede a su sola discreción, sin el tamiz del debate plural entre
grupos parlamentarios que debería tener lugar en el Pleno.
De manera similar la aceleración y recalentamiento institucional que genera
pobreza en el valor agregado de la representación, también ocurre con la
sustitución de la modalidad de debate artículo por artículo de las propuestas que
contienen los dictámenes e informes de las Comisiones por un solo debate
proporcional de totalidad entre todas las agrupaciones, debate en el que se
atribuye facultades decisorias al Presidente de la Comisión, quien a su solo criterio
y discreción puede determinar el texto que se somete a votación. A este arreglo
debe sumarse la inutilidad de la regla relativa a la obligatoriedad de la segunda
votación, que en la práctica se exonera en más del 90 por ciento de los casos, con
lo cual el proceso de recalentamiento se intensifica privando a los representantes
de espacios adicionales de prevención, prudencia y reflexión.
Si a estas características se suma el recurso a los atajos que prevé el Reglamento
para exoneración de envío a Comisiones, de dictamen, de publicación de los
dictámenes, de ampliación de la agenda de la sesión, o de priorización en la
agenda, mediante sesiones virtuales de la Junta de Portavoces que adopta sus
acuerdos con criterio ponderado y del número proporcional de representantes que
la integra, la consecuencia son altísimos niveles de impredecibilidad en la calidad
de los resultados institucionales.
Pero, además, cuando existen los filtros que tienen el objetivo de asegurar
estándares en los distintos procesos parlamentarios, en la práctica del régimen
parlamentario peruano se advierte y constata que si bien existen reglas y
requisitos para la presentación de iniciativas, y para la presentación de dictámenes
o informes, la gran carencia es el hábito, la disposición y la voluntad de que esas
reglas y requisitos se observen y cumplan. Predomina una actitud generalizada de
resignación en los operadores que adoptan un estilo de comprensión mera y
puerilmente formal de unas y otros. Se asume que el solo hecho de enunciar el
requisito y organizar algún que otro argumento bajo el epígrafe exigido en el
Reglamento basta para que se den por cumplidos. Las instancias que examinan y
controlan los procesos de producción de resultados institucionales asumen su
tarea con niveles bajos de responsabilidad. Y este tipo de actitud esta difundida en
tal grado que forma parte de la cultura que mina y agudiza el descrédito
parlamentario cuando se analizan o comentan el tipo, la materia o el número de
leyes que arroja a la sociedad periódica y regularmente el Congreso, período tras
período.
5. No existe evaluación, seguimiento, ni control de calidad sobre la
ejecución e implementación de los productos institucionales
Precisamente en relación con el incumplimiento de los requisitos de presentación
otra grave carencia en el sistema representativo es que no existe modo de
comprobar que todas la ventajas y necesidades invocadas durante el proceso de
estudio y deliberación se cumplen.
La ausencia de datos verificables o medibles en el tiempo respecto de la situación
existente antes de la presentación de las proposiciones de ley; la omisión de
estimados, cálculos o pronósticos sobre el cambio y mejora que representará la
ley que se propone como solución eficaz de la problemática existente; y en
consecuencia la ausencia de evaluación de la eficacia de la ley aprobada y vigente
como alternativa para eliminar las inconveniencias sociales detectadas al
momento de proponerla, son incentivos para seguir usando el sistema
representativo sin ninguna responsabilidad respecto a la proliferación desmedida
de normas sobre las que se desconoce su impacto en la colectividad.
El océano de supuestos sobre las virtudes de las leyes, de este modo, mantiene la
calidad de la ley, y de los representantes que la producen con su voto, en una
situación ilusoria o fantástica, porque no se llega a demostrar ni acopiar evidencia
respecto a la eficacia de las normas que se propusieron y aprobaron.
Si el Congreso es la agencia estatal natural en la producción de la ley y también
en el control político del gobierno, debe esperarse que el propio Congreso sea la
instancia más interesada en demostrar con transparencia de qué manera sus
productos y resultados han sido valiosos y se justifica en los procesos conforme a
los cuales la demanda ha sido transformada en un producto que mejora
efectivamente la calidad de vida colectiva. Sin evidencia ni prueba de que los
productos son lo beneficiosos que se argumentó que pudieran serlo el Congreso
no tiene manera de acreditar que su intervención ha sido beneficiosa o
provechosa para el país.
Así como no hay manera de demostrar que las leyes han cumplido el objetivo en
razón del cual se afirmó que era necesario aprobarlas, tampoco hay modo de
saber si las leyes se aplican según se previó que debían serlo, ni de determinar si
la ley de presupuesto se aplica y rinde los resultados que se aprobó que
generaran. De modo similar el propio Congreso carece de información sobre los
modos en los que tanto el gobierno como el aparato jurisdiccional del Estado
interpreta y aplica las normas y las disposiciones aprobadas por la representación
popular.
Esta carencia muestra un vacío en la operación del Congreso que no tiene
previsión en el diseño organizacional, y cuya ausencia además bien podría actuar
como un espacio institucional que debe explotarse. Sólo cuando se evalúan los
productos concluidos por una organización se aprende cómo puede mejorarse. La
inexistencia de una metodología que permita analizar la gestión institucional y el
valor colectivo que tienen los resultados y productos entregados a la comunidad
niega oportunidades de fortalecer y optimizar el desempeño de la función
representativa que los congresistas realizan por cuenta de la comunidad ante el
Estado.
6. Excesivo número de Comisiones impide concentración de los
representantes en temas prioritarios bajo estudio, debate y decisión
Un mal que se repite en la historia representativa del Perú es el criterio que se
utiliza para determinar el número de Comisiones que deben estudiar las iniciativas
legislativas. Las razones que determinan ese número varían período tras período,
pero en general forman parte del ideario programático del partido que gana una
elección, las mismas que refuerza y se complementan con el criterio reglamentario
que señala que las Comisiones se crean según la estructura de sectores que
define el número y competencias de los ministerios en el Poder Ejecutivo.
Estos supuestos de diseño organizacional se refuerzan con el incentivo y
conveniencia práctica que representa para los congresistas la posibilidad de
mayor acceso a puestos visibles que les permita actuar como voceros y agentes
de decisión ante los medios y ante el Pleno del Congreso. Reducir el número de
Comisiones hace inevitablemente más ruda y reñida la competencia entre las
expectativas de visibilidad mediática y pública. Y a ello se suma que quienes se
resisten a permanecer en grados variados de anonimato son quienes se opondrán
a reformar el Reglamento si lo que pretenden es contar con la expectativa y
oportunidad de ser directivo de alguna Comisión durante el período para el que fue
electo.
La consecuencia es que el contexto no resulta de los más favorables para que la
reproducción de la debilidad organizacional se supere o elimine. A lo cual se suma
que son quienes pretenden llegar a un puesto en la Mesa Directiva del Congreso
los que necesitan mantener alto y cultivar el mayor número de Comisiones, porque
de ese modo tienen más posibilidades de negociar y transar las adherencias que
necesitan para que aumente el número de votos y posibilidades de ser electos. El
sistema de déficit, de esta manera, reproduce un círculo vicioso que afecta la
calidad del proceso representativo.
¿Por qué se le atribuye la capacidad de disminuir la calidad del proceso
representativo a este factor? Fundamentalmente porque el mayor número de
Comisiones, en relación con el número de congresistas, tiene por efecto,
irremediablemente, el mayor número de puestos que cubrir y atender por el
conjunto
de
representantes,
porque
esos
puestos
se
distribuyen
proporcionalmente entre las agrupaciones parlamentarias. A mayor número de
Comisiones se sigue también mayor exigencia a las agrupaciones para quedar
proporcionalmente representadas en los puestos que se les reservan.
Tanto mayor es el número de Comisiones también mayor es la exigencia para las
agrupaciones con menor número de miembros, porque siendo pocos tendrán que
mantener presencia en más puestos. Los grupos parlamentarios con mayor
número de miembros cubren la mayor exigencia de presencia en puestos
delegando su espacio representativo entre los congresistas cuyo tiempo no resulta
partidariamente tan relevante, o entre los que sí son relevantes pero pueden
quedar cubiertos mediante el régimen de las suplencias.
La consecuencia ineludible, por lo tanto, es que el exceso de puestos por cubrir
debilita la posibilidad efectiva de responsabilizarse respecto de los temas y
asuntos que debe conocer cada Comisión. A mayor número de puestos por cubrir
por cada congresista aumenta también la exigencia de operar de manera
informada, conociendo el fondo de los distintos temas de la agenda, así como el
tipo de posición política que deberá sostenerse durante la etapa de estudio y
análisis por cuenta de la agrupación a la que se pertenece. El resultado es que, o
los congresistas se ausenten por falta de tiempo, que se los reemplace por sus
suplentes, que cumplan parte importante de su función quienes actúan como sus
asesores o personal de confianza, que simplemente asistan para evitar que se les
descuente la falta en sus ingresos mensuales sin llegar a participar de manera
significativa (o a participar de manera desinformada) en los debates, y que al
momento de votar voten sin conocer el fondo de la materia, sin calidad de
compromiso, o simplemente se abstengan.
Un sistema con estas características debiera significar que quienes pretenden
mejora la calidad del régimen representativo debieran poner las condiciones para
cambiarlo reduciendo o eliminando los arreglos que conducen a su ineficacia y, en
consecuencia, a daños públicos para la colectividad a la que representan. Sin
embargo, año tras año y período tras período el mismo sistema se reproduce
privilegiando la noción pragmática de que más conviene mantenerlo en razón al
régimen de incentivos que permite la transacción o negociación de respaldos en la
aspiración de quienes pretenden ocupar un puesto en la Mesa Directiva que se
elige anualmente.
7. Distorsiones de las suplencias
La exigencia de asistencia durante las sesiones del Pleno y de las Comisiones
produce inevitablemente ausencias. Las ausencias se convierten en signo de
incumplimiento, torpeza funcional, relajo ético o negligencia. Naturalmente a los
congresistas y a los grupos parlamentarios les incomoda verse en la posición del
faltoso o de quien tolera o condona la irresponsabilidad en el cumplimiento de un
mandato constitucional y popular.
Para acuñar la imagen de la responsabilidad se previó en el Reglamento la figura
del suplente en la membresía a las Comisiones. La idea central es que para no
perder la proporcionalidad en las votaciones los grupos parlamentarios pueden
acreditar un orden de reemplazo de los titulares por quienes los sucederán cuando
exista impedimento o dificultad de asistir de la índole que fuera. La suplencia
surge cuando un miembro de Comisión enferma o viaja y no puede asistir, tanto
como si durante la sesión debe salir de la sesión para ir a su Despacho, a una
conferencia de prensa, para conversar fuera de la sesión o para atender
necesidades biológicas indelegables.
Confiar que detrás de un titular hay un suplente permite en efecto mantener
relativamente el equilibrio entre las posiciones políticas en relación al voto y a las
decisiones de la Comisión, pero no es útil para generar un nivel de debate
suficientemente informado. Tampoco es útil para asegurar la legitimidad de los
acuerdos de las Comisiones, porque el principio de que los grupos parlamentarios
puedan mantener la proporcionalidad entre ellos no elimina las discordias o
discrepancias irresueltas al interior de los propios grupos. Los inadecuados niveles
internos de integración o disciplina, y la inexistencia de espacios de discusión al
interior de los grupos para asumir una posición colectiva respecto de los temas
cotidianos de las Comisiones, resulta en la posibilidad de que no exista
consistencia, primero, entre la posición del titular y del suplente, y luego entre la
posición que uno u otro sostengan durante el debate en la Comisión y la que sus
voceros o los distintos miembros del grupo asuman en el debate en el Pleno.
La falta de representatividad de los grupos parlamentarios en las Comisiones,
consecuencia de grados significativos de indisciplina o de incoherencia
organizacional, genera que las suplencias se conviertan en una alternativa cuya
única virtud consista en la ocupación física de puestos para evitar el descuento de
los titulares cuando no pueden estar presentes en una sesión. Obviamente este
tipo de “ventajas” más parecen un recurso para eludir el cumplimiento de un
mandato cuyos extremos
son especialmente más grandes entre otras cosas
porque los propios congresistas se convierten en víctimas de la lógica rentista en
razón de la cual prefieren tener más Comisiones y no las que sean temáticamente
necesarias en función del número de grupos y de las posibilidades efectivas de
sus miembros para asistir y participar de manera responsable e informada.
8. Anualidad de puestos directivos
Una característica central de la gobernabilidad es la sostenibilidad de las
iniciativas, procesos y objetivos de las instituciones en el tiempo. Cuando los
objetivos y metas de las instituciones son definidas, diseñadas, establecidas e
implementadas con el concurso real y grados elementales de consenso entre los
diversos actores que operan las instituciones, los resultados pueden alcanzarse de
manera razonable y regular independientemente de los sujetos que actúan como
titulares de las iniciativas y procesos institucionales.
La ausencia de participación efectiva de los actores, operadores y titulares de los
procesos, sin embargo, mella de manera esencial y trascendente la capacidad de
aplicación de las iniciativas, de los procesos y de los objetivos. Se convierten en
iniciativas, procesos y objetivos particulares definidos con el criterio coyuntural e
interesado de los actores, operadores y titulares que ejercitan sus funciones con
criterio miope, maximizando el poder temporal que les corresponde durante su
mandato, independientemente del beneficio y del futuro del país.
Este último es el caso de los puestos directivos que se elige con periodicidad
anual en la Mesa Directiva del Congreso. Porque el mandato en un puesto
directivo dura sólo un año la visión regular y el propósito frecuente de los
congresistas es explotar y maximizar lo más intensamente posible la capacidad
que les reconoce el sistema para disponer y tomar decisiones en las distintas
esferas directivas sobre las que tiene competencia la Mesa Directiva.
La lógica de este concepto directivo y de este tipo de funcionamiento tiene como
resultado que la agenda del Congreso queda sensiblemente orientada según un
modelo coyuntural que sacrifica el uso de los procesos con una perspectiva que
asegure la agregación de valor en la demanda que se transforma en productos
institucionales. El modelo coyuntural prioriza las solicitudes de acción colectiva de
acuerdo a los requerimientos particulares de la agencia en que se convierten los
intereses electorales de los congresistas. La agenda es una relación de intereses
particulares sin más horizonte histórico que el que de satisfacer los grupos de
interés local o nacional con los que cultiva algún vínculo, principalmente de
finalidad electoral, el representante.
Cuando existen mínimos institucionales perceptibles y compartidos, según una
visión de futuro y de largo plazo, es posible armonizar la dimensión electoral que
afecta la intervención o acción parlamentaria. Cuando la esfera prospectiva del
mandato se minimiza o no existe sólo queda la posibilidad de reducir el mandato a
la complacencia de los beneficios e intereses de quienes generan la expectativa
de una relación electoralmente positiva o satisfactoria.
En este escenario la anualidad de los puestos directivos complota con otros
factores propios del diseño o de las prácticas organizacionales que ocasionan
fallas críticas en la operación de la institución representativa. Además de los
graves efectos que ocasiona agendar materias sin ningún tipo de concierto ni plan
colectivo, conforme al cual se priorice qué es institucionalmente más importante y
qué exige la atención de los planes de trabajo, de estudio y de debate de las
Comisiones y del Pleno, el perjuicio que incidentalmente causa es el reforzamiento
de otras ineficiencias organizacionales como las que se ha referido en relación con
el número de Comisiones y con la atomización de las agendas de éstas que se
establecen con una lógica feudal, como si cada una fuera una isla desconectada
del Pleno o, peor aún, como si el Pleno fuera el espacio que cada una debe
conquistar para formalizar los arreglos alcanzados en la provincialidad marginal de
su ámbito.
El resultado natural es una pérdida de sinergia organizacional lamentable, a lo que
se suman también lamentables grados de ineficiencia institucional que significan
en último término un grado penoso de irresponsabilidad en el ejercicio político del
mandato representativo por quienes reciben autorización del pueblo para actuar
por su cuenta y en su interés.
9. Insuficiencias del debate en el Pleno
Otra forma de agravar las carencias del régimen representativo ha sido la reforma
que tuvo por propósito reducir el número y extensión de los debates en el Pleno,
cuyo supuesto fue la desconcentración de competencias deliberativas y
transaccionales del Pleno para trasladárselas al sistema de Comisiones.
Si el peso e importancia que tenía el Pleno en el debate parlamentario se asignó a
las Comisiones era previsible que, si no se introducían reformas trascendentales
en el rol de esta etapa del proceso, el objeto o finalidad deliberante del Pleno
representaría un grave revés en la función del parlamento y del régimen
representativo como instancia de debate plural en la que se tomaban las
decisiones finales que se entrega a la sociedad.
Las Comisiones han adquirido en la actualidad un papel muy parecido al que en
algún momento cumplió el régimen feudal, porque la desconcentración del Pleno
ha causado el sobredimensionamiento de su papel, y de modo singular el de los
Presidentes de Comisión que tienen competencia para aceptar sujeto a su único
albedrío las modificaciones propuestas durante el debate en el Pleno. Cuando el
régimen de Comisiones no está en condiciones de garantizar la eficiencia del
proceso de agregación de valor, de acopio extenso y plural de fuentes de
información, ni de siquiera asegurar que son los congresistas miembros de
Comisión los que personalmente investigan, estudian y preparan su participación e
intervenciones en el debate, cuando estas condiciones no se cumplen lo que
quiera que de ellas depende para que el Pleno debata se construye sobre una
base falsa y defraudatoria.
Por esta razón es que las reglas de debate que eliminan la discusión sobre la idea
general de las proposiciones y la evaluación de los requisitos de admisibilidad o
procedencia constitucional y reglamentaria se convierten en una puerta abierta
para el procesamiento laxo de propuestas normativas, conforme al cual se
transfiere a las Comisiones alternativas legislativas impropias o inconvenientes. Lo
anterior se agrava cuando los dictámenes adoptados en sesiones de Comisión en
las que no solamente los miembros no son suficientemente representativos de sus
grupos, sino que participan sin conocer adecuada ni informadamente la materia
sobre la que intervienen, si acaso concurren y no acontece que quien votó fue el
suplente que tampoco tuvo oportunidad de informarse satisfactoriamente respecto
de la naturaleza, alcances y efectos que se pretende lograr con la propuesta bajo
análisis y discusión.
Y a ello debe añadirse que luego de un debate ligero sobre la totalidad de la
iniciativa dictaminada (en el que puede muy bien ocurrir que el tiempo asignado a
los grupos con menor cantidad de integrantes no pase de cinco minutos,
independientemente de cuán extensa sea la iniciativa) el texto aprobado por el
Pleno quede sujeto a la decisión técnica que acepte el Presidente de la Comisión.
La revisión que sobre el texto final aprobado realizaba antes la Comisión de
Redacción es hoy obsoleta. No se utiliza.
La suma de condiciones adversas resulta en un proceso cuya finalidad no es
asegurar la aprobación de normas socialmente convenientes o necesarias, sino
cumplir con la formalidad de las reglas que permiten que la mayoría convierta en
ley lo que quiera que haya sido incluido en la agenda de la sesión, sin plan alguno
ni objetivos nacionales o institucionales que hayan sido materia de acuerdo por las
fracciones parlamentarias. De ahí el abultamiento de leyes cuya tramitación y
aprobación sean formalmente irrefutables, pero que concreta y materialmente
sean de dudosa necesidad y conveniencia. Mientras los operadores del proceso
legislativo no ordenen su acción institucional según una visión de lo que se quiera
para el país, conforme a la cual se prioricen las tareas y planes de las Comisiones
y del Pleno en un cronograma de estudio, deliberación y votación, es muy
probable que sigan pasando por leyes propuestas mal concebidas, peor
evaluadas, pésimamente discutidas en el Pleno y redactadas sin garantías
adecuadas de legitimidad con el acuerdo pluralmente acordado.
10. Exceso de delegación representativa al personal de confianza
Hasta el año 1988 ningún representante, excepto limitadamente los que
integraban las Juntas Directivas de las Cámaras tenía posibilidad de contar con
personal de confianza contratado a su servicio. Ese año se toma la decisión de dar
facilidades y apoyo a los Despachos individuales de Diputados y de Senadores de
contratar a un asesor y a una secretaria. En esta condición operaron todos los
Despachos hasta el año 1992. A inicios del Congreso Constituyente de 1993 se
mantiene la misma dinámica de apoyo con personal de confianza, y
progresivamente se aumenta la cantidad de personal en los Despachos.
El año 2001, que coincide con el uso de la modalidad de distrito múltiple para la
elección de los congresistas, empieza el aumento de la cantidad de personal de
confianza en los Despachos hasta llegar a un número nominal que llega a ocho
puestos. De esta cantidad de puestos algunos cuentan con un régimen flexible,
conforme al cual es posible desdoblar las plazas entre varios colaboradores. La
flexibilidad ha generado una tendencia a desdoblar las plazas que en algunos
casos está fuera del control institucional, porque se maneja a base de arreglos
particulares en el Despacho de cada congresista, porque con la remuneración
reconocida a un mismo puesto se contrata a dos, tres o más personas que
reportan o establecen algún tipo de vínculo sólo con el Despacho de un
congresista.
En paralelo al esquema generalizado del régimen de apoyo se ha producido otra
tendencia
simultánea,
que
consiste
en
el
progresivo
deterioro
de
la
institucionalidad en el apoyo que presta el servicio parlamentario como cuerpo
especializado que reporta fundamentalmente al Estado y no a una fuerza política
ni persona en particular. El deterioro del servicio parlamentario puede plantearse
como una consecuencia del progresivo aumento del papel jugado por el personal
de confianza.
En efecto, en la medida en que el personal de confianza de los Despachos ha ido
en aumento ha crecido también la expectativa de este personal de incorporarse al
servicio parlamentario con el objeto de ganar y acceder a las ventajas de
permanencia que son propias de la indeterminación en el plazo de contratación del
servicio parlamentario.
Cuando en el Congreso sólo existía la noción del trabajo estatal prestado por el
cuerpo de personal con experiencia en los procesos parlamentarios quienes
integraban la planta solían contar con el expertise y destrezas que los calificaban
para desarrollar sus funciones de manera neutral a quienes quiera que fueran las
mayorías parlamentarias. Sin embargo, con el aumento de personal de confianza
y de las expectativas que éste trae consigo, progresivamente el servicio
parlamentario es repoblado con una lógica de funcionamiento y operación según
la cual la atención se sesga en razón del origen político del personal de confianza
que ingresa al servicio parlamentario.
Parte de esta lógica se ha agudizado régimen tras régimen a punto tal que, contra
toda tendencia previa, en la estructura orgánica del servicio parlamentario se ha
pervertido la noción de la línea de carrera y el acceso a las posiciones de dirección
hoy pueden ser ocupadas indiferentemente a la experiencia o capacidades
organizacionales que los puestos requieren.
Sin embargo, además del efecto que la creciente presencia e impacto del personal
de confianza causa en el servicio parlamentario, se nota otro efecto quizá más
grave en el sistema representativo del régimen unicameral. Este efecto es el
relacionado con la mayor dependencia que tienen los congresistas del personal de
confianza, del que se valen con cada vez mayor intensidad para cumplir con el
mandato popular recibido.
Si bien es cierto los congresistas son quienes en último término toman las
decisiones y se responsabilizan por ellas, y por lo tanto no pueden excusar sus
resultados en las deficiencias que pudieran existir en su elección o designación del
personal cuya contratación requieren, la delegación que efectúan en el personal
de confianza tiende a desvincularlos con la operación propiamente dicha de los
procesos parlamentarios en curso, porque se incrementa su dependencia de la
visión, capacidades, experiencias, hábitos y percepciones del personal que
cumple tareas asociadas a las funciones propias del mandato representativo.
El resultado es que a diferencia del representante que existió en el Perú hasta el
año 1988, cuando cada uno tenía que hacerse cargo personalmente de las
responsabilidades y tareas propias del estudio y debates en las Comisiones o en
el Pleno, con el aumento relativo de un tipo de representante con mayor nexo con
las localidades que con la problemática propiamente estatal (consecuencia del uso
del distrito múltiple en la elección de los congresistas, en reemplazo del distrito
único o nacional que rigió entre 1995 y el año 2000), el representante que llega al
Congreso a partir del año 2001, con abundante apoyo de personal de confianza en
sus Despachos, el grado de desentendimiento personal y estrecho con las
funciones inherentes al mandato han aumentado. Por lo tanto también debe
anunciarse una forma de degradación en la calidad del ya débil vínculo
representativo entre el congresista y labores constitucionales y estatales que debe
cumplir.
Puede verse entonces dos efectos notables que resultan del abuso de la práctica
que consiste en facilitar el trabajo parlamentario mediante la contratación de
personal de confianza. Primero, se ha debilitado la calidad de los servicios que el
servicio parlamentario presta al Estado. Y segundo, se ha debilitado la contracción
que los representantes prestaban antes al vínculo con las funciones que les
corresponde cumplir.
Es un caso pues en el que el exceso de ayuda ha supuesto una forma de
superprotección del mandatario que se convierte en una causa del deterioro del
régimen representativo a nivel estatal (por las debilidades que ha creado en el
servicio parlamentario) y a nivel de los operadores de las funciones
constitucionales (por la desatención progresiva que resulta de la menor
contracción personal del congresista con las tareas que debiera desempeñar sin el
elevado grado de delegación que protagoniza su personal de confianza).
La situación descrita exige una tarea quirúrgica importante, de manera que no se
desvirtúe más el margen de apoyo que puede recibir un congresista. El núcleo
central de la responsabilidad parlamentaria es representar al país en el ejercicio
de las funciones constitucionales prescritas, esto es, legislar y controlar al
gobierno. Esa es la esencia de la democracia representativa y obviar este
mandato es una forma también de negar tanto formas democráticas de gobierno,
como la modalidad representativa prescrita en el texto constitucional
Quizá un modo de enderezar el sesgo y distorsiones actuales lo sea reducir al
máximo la modalidad de apoyo a los Despachos minimizando el número de
puestos asignables, pero a la vez fortalecer el centro de gravitación de los grupos
parlamentarios proveyéndolos de equipos multidisciplinarios que los habiliten en el
proceso de toma de decisiones representativas en los diversos órganos de los que
son miembros sus integrantes.
II
LO QUE DEBE EVITARSE Y NO DEBE TENER LUGAR EN EL BICAMERALISMO
Las lecciones aprendidas del bicameralismo son fuente importante para rechazar
algunas modalidades de su funcionamiento que no garantizan la optimización del
régimen representativo peruano. La existencia de un régimen unicameral durante
más de 20 años deja ver vacíos y aspectos indeseables cuya reparación parece
urgente y necesaria. La cuestión es determinar qué es lo que no se quiere que
tenga el régimen bicameral si se lo propone como una alternativa eficaz para
superar las carencias y práctica representativa del unicameralismo que se ha
mantenido desde su aparición a fines del siglo XX.
Las siguientes pueden ser algunas de las características que sería deseable evitar
que tuviera un régimen bicameral en el que no se repitan las fallas históricas y en
lo posible se eliminen o neutralicen las deficiencias y limitaciones observadas
durante la experiencia del unicameralismo.
1. Redundancia representacional
Una primera y básica lección es evitar que las dos cámaras sean elegidas sobre la
misma base electoral (territorial, gremial, o estamental), para evitar que una y otra
operen como mellizas duplicando en el sistema estatal el mismo origen electoral.
Si alguna ventaja debiera tener el bicameralismo sería la ampliación de la base
plural en la representación de la comunidad ante el Estado, lo cual es una forma
de mejorar la calidad representativa del régimen político.
Lo que exige esta condición es que se defina un origen distinto para la segunda
Cámara, que no suponga la elección de sus miembros en circunscripciones
departamentales. La opciones básicas son compensar el origen y base local que
es propio del distrito múltiple con el origen nacional y genera del distrito único para
la segunda Cámara, la misma que además puede integrar otro tipo de
representantes cuya designación se genere mediante un proceso de agregación
corporativa basado en la participación de etnias, gremios, o instituciones. La
elección mediante la fórmula del distrito nacional representa una variación
importante que compensa la tendencia al localismo propia del distrito múltiple, y la
presencia de representantes étnicos, gremiales y corporativos amplía el espectro
de la diversidad de origen del poder en cumplimiento del principio representativo.
2. Reiterancia funcional
Es también una lección de la historia del bicameralismo que las dos cámaras no
cumplan ambas las mismas funciones, reiterando la segunda lo que la otra hace.
Contra el criterio generalmente repetido, es inútil, estéril e ineficiente la noción de
Cámara revisora que duplica y superpone simétricamente todas las funciones de
la otra. Cuando las dos Cámaras repiten las mismas funciones no sólo se pierden
oportunidades de desarrollar y ofrecer productos institucionales distintos y de
mejor calidad, sino que la yuxtaposición de los dos órganos en el cumplimiento de
las mismas funciones no justifica la inversión social en el régimen representativo
del sistema político.
Suele argumentarse que el bicameralismo aumenta la capacidad reflexiva del
régimen representativo, porque la Cámara revisora o detiene o retrasa las prisas
del unicameralismo, o mejora la calidad de los resultados esperables terminados
por la primera Cámara. Siendo innegable, y más allá del hecho físico de que
duplicar el proceso legislativo en dos instancias hace más lenta la producción de
resultados, esa visión del bicameralismo asume como cierto el supuesto de que el
mayor número de veces que un mismo asunto es revisado permite más
oportunidades de evitar errores. El supuesto parece basarse, sin embargo, en una
la falacia que consiste en que el número de veces que un tema se debate
aumenta la capacidad reflexiva de la agencia.
La reflexión tiene poco que ver con el número de pasos que un mismo asunto se
plantea, porque sea una o más Cámaras no es una propiedad inherente al
proceso ni a las Cámaras que el producto mejore. La reflexión depende, en
realidad, de la capacidad de los operadores de los procesos y de los miembros de
las Cámaras. Una sola Cámara puede ser más reflexiva que tres, y un solo
individuo puede también serlo más que cien. Si los partidos realizan a cabalidad el
entrenamiento y habilitan a sus militantes para competir en el sufragio electoral, la
selección que ellos realicen es la mejor garantía para la calidad del parlamento. Si
los perfiles para ocupar los puestos representativos se descuidan y los partidos
presentan a candidatos cuya capacidad y competencias son insatisfactorias el
descuido no puede salvarse con el dispendio que significa aumentar el número de
Cámaras porque la mayor cantidad de representantes carentes de destrezas
representativas no asegura mejores resultados en la institución parlamentaria.
Si la premisa y la decisión tomada es que el régimen es bicameral, una condición
básica del diseño de su funcionamiento es que cada rama del parlamento asuma
funciones distintas y no se repitan las mismas en ambas. La distribución de tareas
y de responsabilidades se basa en el principio de que las unidades
organizacionales en que se convierten cada una de las ramas del parlamento son
más útiles si se especializan y comparten las diversas tareas y actividades que
permiten el ejercicio más productivo y eficiente posible de la representación. La
yuxtaposición de las mismas tareas en los dos órganos del parlamento anula las
virtudes de contar con dos Cámaras.
Es cierto que históricamente y operativamente la experiencia ha sido y sigue
siendo que una Cámara actúe como revisora de la otra. Este diseño tiene especial
sentido en los países con una clara delimitación de los distintos orígenes
representativos, como ocurre en la división de Cámaras en el Reino Unido, o como
acontece en la mayoría de países de régimen federal.
Siendo deseable que cuando hay dos Cámaras se generen sinergias y formas de
coordinación y colaboración, esta necesidad y deseo aumentan de modo
significativo en países de régimen unitario de gobierno. Ello exige una actitud y
posición más innovadora, imaginativa y creativa en el proceso de diseño de un
modelo bicameral, porque no obstante las diferentes fórmulas basadas en el
origen de las Cámaras según distinto tipo de circunscripción o distrito, la
diversidad de origen puede seguir siendo un arreglo deficiente si ambas ramas del
Congreso se limitan a duplicar mecánica y simétricamente prácticamente las
mismas funciones o tareas por las que es responsable la institución
representativa.
En concordancia con esta línea y lógica se requiere definir y plantear las
situaciones o casos más relevantes que permitirían distribuir las funciones entre
cada una de las Cámaras de forma que sólo de modo excepcional o extraordinario
una de ellas revise los acuerdos de la otra antes que se tenga una iniciativa o
propuesta por corporativamente definitiva.
3. Ausencia de especialización orgánica en los perfiles de puestos
Para que el bicameralismo tenga la propiedad de convertirse en un modelo
organizacional superior al unicameral será necesario que el plantel de
representantes que acceda a los escaños de una y otra Cámara no se diferencie
únicamente por la edad de sus integrantes. Si se admite como parte del modelo la
conveniencia de evitar la reiterancia funcional, es congruente con esa lógica que
quienes sean miembros de ellas reúnan como requisito las capacidades y
competencias propias del perfil de los puestos que permitirán el óptimo
funcionamiento de la especialidad en cada una de ellas.
Esta característica tiene una dificultad normativa, porque de acuerdo al tipo de
Estado y sociedad que la Constitución establece el derecho pasivo de
participación política reconoce la capacidad de cualquier peruano de acceder a un
puesto representativo a condición de que, además de tener la condición de
ciudadano mayor de edad y de origen peruano, sin inhabilitación de los derechos
políticos y civiles, tenga una edad determinada. Cualquier otro requisito basado en
características específicas tendría la dificultad de ser considerado una forma de
discriminación o de impedimento de acceso al ejercicio de la representación
política de la sociedad.
La experiencia contradice el principio constitucional, porque durante el ejercicio del
mandato representativo se observa y constata que la radicalidad de apertura en el
acceso genera severas deficiencias y distorsiones en el cumplimiento de las
funciones estatales que le corresponde a la institución representativa. De todas las
deficiencias quizá la más notable es la insuficiente experiencia o competencias en
gestión pública y en el marco de operación constitucional del Estado. Las
capacidades adquiridas en la diversidad de actividades que forman parte de la
esfera o dominio privado pueden contribuir complementaria y aleatoriamente en el
cumplimiento de tareas representativas, pero el desempeño eficaz del puesto
requiere el entendimiento y comprensión cabal de los parámetros y condiciones
propios de la dimensión pública del Estado.
Si bien es cierto los talentos desarrollados en la actividad privada no deben ser
materia de forma alguna de discriminación contra actividades y personas exitosas
en aquélla, el ejercicio efectivo de un puesto representativo sí demanda una
formación, aprendizajes, capacidades, habilidades y actitudes compatibles con las
tareas y cultura propia del Estado.
A partir de las dos premisas anteriores, esto es, la ausencia tanto de redundancia
representacional por origen (que las Cámaras tengan un origen electoral distinto
conforme al cual la visión de quienes resultan elegidos no duplica el localismo al
que tiende la Cámara de Diputados elegida por distritos múltiples) como de
reiterancia funcional (que exista distribución efectiva de funciones y tareas en un
esquema asimétrico que niega el modelo de Cámaras revisoras), la consecuencia
es que el mismo modelo especifique el distinto tipo de perfil que se espera que
cumplan quienes sean miembros de una y otra Cámaras. La cuestión es cómo
definir esos perfiles de puestos y competencias sin a la vez afectar el principio de
la libertad de acceso a un puesto representativo que reconoce la Constitución.
El dilema no tiene una solución normativa sino operativa y supone la interacción
entre tres factores críticos: el Estado, el Congreso y los partidos políticos. Según el
régimen político nacional la actividad estatal se sustenta en el principio del origen
representativo del poder popular en la república. Los partidos políticos son la
agencia natural de selección de los cuadros de candidatos entre los que el pueblo
elige. Por esta razón los partidos se convierten en la agencia especializada en la
definición de los potenciales representantes. Para que cumplan esta misión deben
contar con los medios razonables para honrar la misión que el régimen político les
confía.
Una vez establecidas las distintas funciones y tareas propias de cada una de las
Cámaras empieza la programación del entrenamiento y capacitación en los
partidos políticos, de forma que optimice el valor agregado que debe potenciar con
la certificación de calidad de los candidatos que presente en las elecciones
parlamentarias. Con el proceso de certificación que debe otorgar y garantizar el
partido se cumple con la exigencia inherente a la especialidad política de cada una
de las Cámaras, porque a los requisitos constitucionales relativos a la edad, la
nacionalidad y la habilitación política se agregan los que hayan contribuido a
aportar los partidos con el proceso de entrenamiento, capacitación y certificación
con el que selecciona a quienes propondrá como candidatos.
Cuando el perfil de puestos y competencias de cada cámara asegura la
aproximación a la visión de un futuro políticamente más representativo y
productivo en el parlamento nacional se estrecha la brecha entre lo deseable y lo
factible. Cuando existe la oportunidad y la voluntad de revisar la situación del
régimen representativo que ha resultado como consecuencia del unicameralismo
lo peor que podría ocurrir sería desperdiciar la ocasión sin innovar y proponer
alternativas que no repitan los errores del bicameralismo. El objetivo en una
coyuntura de reforma es descubrir espacios inexplorados de actuación e
intervención que fortalezcan la posición institucional del régimen representativo.
No recurrir mecánicamente a diseños obsoletos que fueron probablemente
óptimos cuando se los propuso hace tres siglos o más. El desafío consiste en
concretar las ventajas del bicameralismo según un tipo y diseño organizacional
capaz de generar mayor valor y mejores resultados políticos tanto que el
unicameralismo vigente como el que limitadamente sería capaz de ofrecer un
bicameralismo definido según el criterio clásico de las cámaras revisoras.
4. Debilitamiento de la agencia de intermediación
En la medida que parte importante del peso que se pone en el éxito de la reforma
en el régimen representativo se fija en el difícil y complicado proceso de
entrenamiento, capacitación y certificación que se encomienda a los partidos
políticos, se deduce que lo menos deseable sería cargar a estas organizaciones
con exigencias y responsabilidades sin proveerlos de los medios necesarios para
que cumplan su misión. Privarlos de medios sería una forma de negar la visión de
futuro de la que se parte.
Por lo tanto, para que la instancia partidaria pueda asumir su responsabilidad y
garantizar razonable y confiablemente que los perfiles de puestos y competencias
son suficientemente asegurados con los candidatos que postulan al pueblo en el
proceso electoral, el propio sistema político debe respaldar el rol que se les
asigna.
Los frentes de apoyo para la labor de los partidos políticos son varios. En primer
término parece ser de ayuda especial el reconocimiento de la atribución plena de
facultades para integrar las listas de candidatos según la certificación que están
dispuestos a ofrecer a la sociedad. Para ello es deseable la modificación del
sistema electoral de forma que las listas sean cerradas y bloqueadas, de manera
que no quepan variantes que los exima de manejo en el desempeño de las
funciones parlamentarias. Si se espera que se responsabilicen de la certificación
que otorgan y de las competencias que garantizan en el ejercicio de los puestos,
no puede privárselos de medios críticos para llegar a puestos representativos
según las prioridades y orden de calificación conforme al cual se llega a una lista
de candidatos.
Las supuestas e ilusorias ventajas del voto preferencial representan el detrimento
de la capacidad de gestión de los partidos, a los que se condena a invitar a
quienes les mejoren oportunidades de ganar la elección sea mediante el
financiamiento de las campañas o mediante el arrastre de popularidad de figuras
sin vida partidaria. El voto preferencial es un incentivo para la perversión de la
lógica partidaria, que sólo los debilita y los somete a la complacencia utilitaria.
En segundo término, convenios de capacitación con instituciones educativas. La
necesidad de opciones de capacitación va asociada con la generación de
oportunidades entre las escuelas de formación especializadas en gestión de la
demanda pública y en organización de la estructura estatal. La temática de la
gobernabilidad y del planeamiento prospectivo, las bases del funcionamiento
operativo del Estado, las reglas de organización constitucional del régimen político
y de manera especial las relativas a la naturaleza y características de la institución
parlamentaria son parte de la malla de conocimientos en los que se espera la
certificación con la que los partidos avalan al equipo de candidatos que propone al
electorado. Los partidos tienen la opción de recurrir al entrenamiento in house, o a
la contratación de los servicios por instituciones educativas especializadas con las
que realicen la tercerización del entrenamiento. En cualquier caso existe un núcleo
indelegable a terceros constituido por el adiestramiento en la doctrina del partido y
en la formación en actitudes y virtudes cívicas y partidarias.
Tercero, financiamiento de la capacitación y certificación. Sería una pretensión
vana esperar que la reforma del régimen representativo se basara sólo en la
modificación de la Constitución o del Reglamento del Congreso. Emprender una
reforma en ese nivel es una tarea vana, estéril e improductiva. Cuando se
formulan alternativas para reformar el parlamento con las reglas que definen la
conducta y los procesos institucionales se equivoca el punto de gravitación. Las
reformas del parlamento son póstumas o tardías cuando el enfoque queda en la
sola redefinición de los procesos parlamentarios o las reglas de operación y
agregación de valor de la demanda política. La reforma empieza antes. Y,
además, no es gratuita.
En efecto ya es demasiado tarde para reformar el parlamento cuando se prescinde
que todos los procesos y reglas dependen de quienes las operan. El punto crítico
e institucionalmente más gravitante es el papel que cumplen los partidos políticos
en el proceso de capacitación y de certificación de los equipos de candidatos que
proponen al electorado. Pero ese proceso ni es gratis ni el barato. Los partidos se
organizan conforme a un tipo de asociación en el que no se concibe el interés
lucrativo. Se los concibe como instancias desprendidas y desinteresadas en la
ganancia. Pero por más altruista que sea una organización su fin colectivo
requiere medios y recursos para alcanzarlo. Cuando hay mecenas que ofertan su
ayuda generosa los partidos tienen gran parte del problema solucionado, pero el
altruismo del mecenazgo no es precisamente un bien en el que la sociedad sea
pródiga. Puede haber mecenas, pero mecenas desinteresados es una especie
todavía más complicado de encontrar.
Para compensar la dificultad de las tareas emprendidas por los partidos se ha
planteado con alguna insistencia la necesidad de
prever el financiamiento de
actividades de los partidos políticos. La propuesta tiene críticas importantes
basadas principalmente en las deficiencias y vicios observados en la naturaleza
poco seria de las agrupaciones y movimientos que emergen como clubes de
aventureros que se lanzan al escenario político con la esperanza de satisfacer el
ego y deseo de fama, poder o dinero de quienes los impulsan con fines
eminentemente electoreros. Sin embargo, una propuesta integral basada en la
visión integral del sistema en el que los partidos ocupan un papel crítico genera
una situación significativamente distinta.
Si se tratara de asignar fondos públicos a partidos que del nombre sólo exhiben la
etiqueta de una caricatura carece de sentido botar desaprensivamente los escasos
recursos públicos en empresas de improvisación política. La situación es en efecto
muy distinta si se concibe a los partidos como los principales garantes de la
operación del régimen representativo a través de la certificación que garantizan de
la capacitación y habilidades de sus cuadros para desempeñar eficazmente las
funciones representativas en el parlamento. No es lo mismo asignar recursos para
desperdiciarlos en un esquema de partidos parasitarios, que invertirlos en el
potenciamiento de mejores cuadros representativos educados y formados según
la dinámica de cada uno de los partidos políticos.
Sin riesgos razonablemente asumidos no puede haber ganancias. Para que el
círculo vicioso rompa su espiral de experiencias indeseadas es necesario tomar
acción, confiar y apostar por el uso sano de una alternativa cuyo fin es curar el
régimen político del mal que padece. Si no se puede confiar en los núcleos
saludables de nuestra propia identidad colectiva no cabe ninguna esperanza. Ante
el fatalismo de derrotas prematuras es preferible emprender riesgos y luchar
desde la entraña dura de la fe en nuestra propia condición histórica y política.
Cuarto, apoyo de las instancias que deben validar el proceso interno de los
partidos según el cual el acceso a una posición como candidato no se entiende
como una forma de limitar el derecho político a la participación en los procesos
electorales (derecho igualitario a ser elegido). Se trata en buena cuenta del
ejercicio de colaboración y control hermenéutico que realizan el sistema electoral a
cargo principalmente del Jurado Nacional de Elecciones y de la Oficina Nacional
de Procesos Electorales, así como los órganos jurisdiccionales que forman parte
del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional.
No es difícil suponer, imaginar ni prever que más de una persona que se sienta
afectada por el proceso de definición de las candidaturas a cargo de los partidos
políticos recurra a cualquiera de estas instancias con el propósito de eliminar las
limitaciones fijadas para optimizar la calidad del régimen representativo. La
interpretación maximalista del derecho pasivo de participación y acceso a la vida
política lejos de afirmar la calidad de la vida democrática tiende a convertir el
sistema político en un escenario proclive a la perversión o corrupción de las
instituciones, costumbres y prácticas de organización colectiva.
Si una parte significativa del malestar y de la miseria del régimen representativo lo
genera la necesidad de fondos para organizar las campañas, o las ineficiencias
del voto preferencial, en la medida que inducen a los partidos a la práctica de
invitar a candidatos que los apoyen con el financiamiento o la postulación de
personas de escasa significación o valor para el partido, aunque de especial
utilidad para aumentar el número de sus escaños, el bien público que se confía a
los partidos se anula cuando ellos mismos carecen de medios eficaces para
asumir directamente su responsabilidad sin los incentivos negativos de las
concesiones a las que el pragmatismo los fuerzan y obligan.
5. Sustentar su existencia en razones de pura rutina y de inercia histórica
No parece un argumento sólido reemplazar el proceso de indagación e innovación
organizacional de las más importantes instituciones del Estado sustituyendo la
observación y el análisis del funcionamiento y resultados con la invocación de que
el bicameralismo es una forma más conveniente para el país por el solo hecho de
que ello ha ocurrido así en la mayor parte de nuestra historia.
Siendo innegable que los países tienen tradiciones y tienen una historia en las
cuales se concretan el arraigo y la identidad colectivos, no es menos cierto que
unas y otra no son inmutables y exigen la adecuación a las distintas necesidades
externas e internas que los tiempos imponen. Conservar el perfil de las
instituciones no obstante las deficiencias colectivas que se observan y padecen en
nombre del arreglo o convención que alguna vez se planteó como deseable puede
convertirse en una decisión destructiva de los propios orígenes en los que se
basaron los arreglos y convenciones fundacionales.
Existe pues un innegable valor en la historia del Perú la afinidad con el
bicameralismo. El unicameralismo es históricamente una excepción que se
construyó fundamentalmente no para fortalecer la institución parlamentaria sino
para facilitar las necesidades organizacionales del gobierno y del Poder Ejecutivo.
De ahí que la velocidad de los procedimientos no haya mejorado la calidad de los
planteamientos ni de los resultados del debate y de la coordinación parlamentaria,
sino precisamente todo lo contrario. El bicameralismo eleva los costos de
transacción del gobierno con el Congreso, no sólo por el número de Cámaras sino
también porque los liderazgos se duplican y, en relación con el Senado, se
mejoran.
Existen razones históricas para comprender el origen del unicameralismo y otras
para voltear la mirada una vez más al bicameralismo. Unas y otras sin embargo no
son suficientes cuando lo que se busca es una respuesta para la sostenible
gobernabilidad y el desarrollo futuro de nuestra colectividad con productos
representativamente más idóneos. De lo que se trata es de reconocer y denunciar
qué está mal para encontrar las razones por las cuales eso ocurre, para definir
una meta y objetivos según los cuales comparar el desarrollo que nos proponemos
alcanzar, para establecer el proceso y las actividades que nos corresponderá
realizar para anular las deficiencias encontradas, y para aproximarnos al estado
deseado que proyectamos en el futuro inmediato como nuestro destino.
III
HACIA LA CONGRUENCIA DEL MODELO ORGANIZACIONAL
La labor consiste, por lo tanto, en diagnosticar lo que anda mal y que debe
corregirse, con el propósito de identificar los modos en los que deben realizarse
los cambios. Para esta tarea no basta la repetición de argumentos eminentemente
formales y, para estos fines, organizacionalmente insuficientes. Preferir el
bicameralismo sólo por razones históricas, no obstante existirlas para explicarlo,
es una postulación inadecuada e institucionalmente irrelevante porque lo que se
pretende conseguir no es una forma idealizada de bicameralismo en la que se
repitan los moldes organizacionales que funcionaron antaño, sino un tipo de
organización parlamentaria apropiada para superar las carencias y deficiencias
representativas e institucionales que encontramos hoy en el unicameralismo. Lo
que necesitamos no es ni un unicameralismo ineficiente y pernicioso, ni un
bicameralismo cuya existencia consista en la sola y mera reiteración de las
mismas faltas de las que hoy se reprocha al unicameralismo que se pretendería
superar con argumentos únicamente históricos.
El bicameralismo puede efectivamente ser un instrumento de perfeccionamiento
de la misión representativa del Congreso. Lo que debe precisarse es cuál es el
espacio que no llega a cubrirse eficientemente con el arreglo unicameral que
puede cumplirse mejor con el bicameral. Está definitivamente lejos del
bicameralismo la pretensión de solucionar o de eliminar los difíciles problemas
representativos que confronta el parlamento peruano, porque su existencia no
tiene ese tipo de propiedad, y no existe una cura mágica ni milagrosa capaz de
sanar imperfecciones que nacen fuera de la sede de la institución parlamentaria
(como en los ciudadanos, como en los partidos políticos, o como en el propio
sistema electoral). La cuestión es mantener la perspectiva de los problemas y la
capacidad de las alternativas institucionales para solucionar problemas concretos
y específicos más allá de la raíz de una situación para la que el bicameralismo no
llega ser su solución.
La alternativa del bicameralismo puede pues muy bien ser una respuesta
adecuada respecto de algunos de los problemas organizacionales de la institución
parlamentaria, con la cual cabría mejorar la capacidad de gestión por la que es
constitucionalmente responsable el Congreso. El diseño de esa alternativa debe
basarse, sin embargo, en la afirmación plena del principio de democracia
representativa según el cual los congresistas deben focalizar y concentrar el
ejercicio de su mandato prioritariamente en las dos funciones estatales más
importantes de la agencia representativa, la legislación y el control político.
Si existen espacios organizacionales descuidados o inexplotados cabe identificar
con claridad qué y cómo será posible que una segunda Cámara se especialice en
desarrollar las tareas desatendidas por el régimen unicameral. La principal
exigencia será que el diseño del régimen representativo sea congruente con la
visión del Congreso que se desea recrear, y con los objetivos y tareas que formen
parte de sus funciones constitucionales.
A partir de la visión y de los objetivos definidos a un término futuro debe definirse
el diseño de la estructura organizacional con la cual se planea alcanzar las metas
y resultados institucionales. Parte de la congruencia organizacional supondrá
luego la determinación de los puestos y los perfiles de competencias necesarios
para que la estructura organizacional alcance los objetivos y metas, y realice las
tareas y actividades que los procesos institucionales requieran. De igual manera
es una exigencia adicional que los procesos se rediseñen de forma tal que la
estructura operada con personal calificado según los perfiles de puestos asegure
la agregación de valor en la transformación de la demanda en los productos
institucionales.
Advertir cuáles son las tareas no cubiertas es de por sí una oportunidad para
fortalecer los procesos y la posición política del Congreso en el régimen
representativo del Perú. Falta la concurrencia de visiones en este sentido y la
voluntad de decisión que lleve a concretar el diseño en una estructura y personal
con competencias suficientes para hacerlo realidad.