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Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria Joana Loyo Cabezudo 1. INTRODUCCIÓN A lo largo del siglo XX múltiples fueron los acontecimientos que modificaron sustancialmente el funcionamiento de lo que entonces era el Derecho Internacional. Una de las novedades más reseñables fue la instauración de la responsabilidad penal del individuo por crímenes internacionales y, como manifestación de ello, la creación de tribunales internacionales para su represión 1 . Si bien esta creación de tribunales puso de manifiesto la reacción de la sociedad internacional ante la comisión de crímenes y su negativa a que los mismos quedaran impunes, no es menos cierto que fueron varias las críticas que se les atribuyeron2. Independientemente de que las mismas fueran más o menos justificadas, lo que es interesante señalar es que “el mundo no puede pasar de una crisis de derechos humanos a otra, disponiendo la creación de Tribunales Penales Internacionales para cada caso específico y sólo cuando la coyuntura política lo permite”3. Por ello, el 17 de julio de 1998, la aprobación del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional supuso un hito importante al crear, por medio de dicho Tratado, una institución permanente con capacidad para ejercer su jurisdicción sobre personas respecto de los crímenes más graves de transcendencia internacional4. Dentro de la regulación que realiza el Estatuto el objeto de estudio del presente trabajo lo constituirá el análisis de la activación de la competencia de la Corte Penal Internacional. Para ello, además de referirnos a las vías establecidas en el Estatuto, analizaremos los casos concretos que hasta ahora se han remitido. A la vista de ello, comprobaremos si el conflicto 1 Los Tribunales de Núremberg y de Tokio, los Tribunales de las Naciones Unidas para la ex-Yugoslavia y para Ruanda, la Corte Especial para Sierra Leona y las secciones especializadas para crímenes internacionales dentro de las Administraciones de las Naciones Unidas en Kosovo (Unmik) y Timor Este (Untaet), son un claro ejemplo de ello. 2 En el caso de los Tribunales de Núremberg y de Tokio se ha defendido que fue un ejercicio de la justicia de los vencedores. Respecto de los dos Tribunales ad hoc para la ex-Yugoslavia y para Ruanda, señalar que eran órganos creados de manera excepcional, después de la comisión de los crímenes sobre los que tienen competencia. 3 Cid Muñoz, M.I., La Corte Penal Internacional: Un largo camino, Madrid, Dykinson, 2008, p. 25. 4 Artículo 1 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 1 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria que actualmente continúa produciéndose en Siria podría ser objeto de una remisión de este tipo. No obstante, antes de proceder a ello, señalaremos brevemente cuáles son las características que definen a la Corte con el fin de obtener unas nociones básicas que nos ayuden a comprender el posterior análisis. 2. LA CORTE PENAL INTERNACIONAL Las características definitorias de la Corte se enumeran en el primero de los artículos del Estatuto de Roma. El mismo dispone que “se instituye por el presente una Corte Penal Internacional (“la Corte”). La Corte será una institución permanente, estará facultada para ejercer su jurisdicción sobre personas respecto de los crímenes más graves de trascendencia internacional de conformidad con el presente Estatuto y tendrá carácter complementario de las jurisdicciones penales nacionales. La competencia y el funcionamiento de la Corte se regirán por las disposiciones del presente Estatuto”. La primera característica mencionada hace referencia a la forma de su constitución, al disponer el Estatuto que “se instituye por el presente una Corte Penal Internacional”. Es decir, la Corte se creó por medio de un tratado internacional. Como consecuencia de ello, la entrada en vigor de la misma estaba condicionada a que el número mínimo de Estados previstos en el propio Estatuto lo ratificara5. Este acontecimiento se produjo el 1 de julio de 2002 y, actualmente, ya son 122 los Estados que han manifestado su consentimiento en obligarse6. Este elevado número de adhesiones pone de manifiesto “una clara voluntad de los Estados de defender y reconocer los principios fundamentales expresados en el Estatuto”7. A propósito de esta constitución por medio de un tratado internacional debemos realizar una serie de matizaciones. En primer lugar, y respecto a la competencia temporal, mencionar que la Corte tiene competencia únicamente respecto de los crímenes cometidos después de la entrada en vigor del Estatuto8, es decir, después del 1 de julio de 2002. No obstante, si un Estado procede a la ratificación con posterioridad a dicha fecha, en principio, la Corte podrá ejercer su competencia únicamente respecto a los crímenes cometidos después de la entrada en vigor del Estatuto respecto de dicho Estado9. Esta regla contiene una salvedad: que el Estado manifieste su consentimiento y 5 El artículo 126 del Estatuto de la Corte establece que deben darse 60 ratificaciones para ello. Corte Penal Internacional: http://www.icccpi.int/en_menus/asp/states%20parties/Pages/the%20states%20parties%20to%20the%20rome%20statute.aspx (última consulta: 04/01/2014). 7 Zappalà, S., Qué es la justicia penal internacional, Capellades, Proteus, 2010, p. 154. 8 Artículo 11.1 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 9 Artículo 11.2 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 2 6 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria permita a la Corte que entre a conocer de los crímenes perpetrados con anterioridad 10. En segundo lugar, la consecuencia que se deriva de la firma y ratificación del Estatuto por parte de los Estados es que éstos pasan a aceptar la competencia de la Corte11. Este aspecto es relevante debido a que para que la Corte ejerza su competencia o bien el Estado en cuyo territorio se ha cometido el crimen o bien el Estado del que sea nacional el acusado deben ser Estados Partes o deben haber aceptado la competencia de la Corte12. En el apartado siguiente, al analizar las opciones de activación de la competencia, volveremos sobre este extremo y examinaremos la excepción prevista en el propio Estatuto a estos requisitos cuando es el Consejo de Seguridad quien remite la situación. Volviendo a las características, es conveniente poner de manifiesto que la Corte se constituye como institución permanente. Es interesante destacar esta segunda particularidad ya que los tribunales penales internacionales anteriores fueron creados no sólo con posterioridad a la comisión de los crímenes internacionales, sino que se establecieron para juzgar determinadas actuaciones realizadas durante situaciones concretas, lo que puso de manifiesto “importantes limitaciones que socavaban los principios más fundamentales de justicia”13. Una tercera característica es la facultad de la Corte para ejercer su jurisdicción sobre personas. Es interesante destacar que “la responsabilidad penal individual constituye en el derecho internacional una excepción y se ha afirmado como instrumento de relación de la comunidad internacional ante violaciones gravísimas de valores fundamentales”14. En cuarto lugar, la Corte exclusivamente tiene competencia respecto de los crímenes más graves de trascendencia internacional. Es decir, únicamente puede entrar a conocer de los crímenes que se hallen tipificados como tales en el propio Estatuto. En concreto, son cuatro los enumerados en el artículo 5: el crimen de genocidio, los crímenes de lesa humanidad, los crímenes de guerra y el crimen de agresión. La última característica, y la que más controversias ha generado, es la complementariedad de la Corte respecto de las jurisdicciones penales nacionales. A grandes rasgos, ya que este principio no se halla exento de matizaciones y encuentra múltiples dificultades a la hora de ser aplicado, podemos señalar que la Corte no entra a conocer de un asunto de manera automática, sino que sólo 10 Artículo 12.3 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. Artículo 12.1 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 12 Artículo 12.2 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 13 Escudero Espinosa, J.F., La Corte Penal Internacional y el Consejo de Seguridad. Hacia la paz por la justicia, Madrid, Dilex, 2004, p. 101. 14 Zappalà, S., op. cit., p. 19. 3 11 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria cuando los Estados son incapaces o les falta disponibilidad para actuar puede ejercer su jurisdicción1516. 3. LA ACTIVACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA CORTE Una vez hemos mencionado brevemente las características que definen a la Corte Penal Internacional, vamos a pasar a continuación a analizar las opciones que le concede el Estatuto de Roma para ejercer su competencia. Dicho análisis teórico lo completaremos con el estudio de los casos reales que a día de hoy le han sido sometidos a la Corte con el fin de ver cómo se ha procedido a la aplicación del precepto en la práctica. El punto de partida de este análisis, por lo tanto, es el artículo 13 del Estatuto de Roma que dispone que la Corte podrá ejercer su competencia si: a) Un Estado Parte remite al Fiscal una situación; b) El Consejo de Seguridad, actuando con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, remite al Fiscal una situación; o c) El Fiscal ha iniciado una investigación. 3.1. Remisión de una situación por un Estado Parte Parece lógico deducir que sean los propios Estados Partes quienes se hallen capacitados, en primer lugar, para solicitar al Fiscal de la Corte que investigue determinada situación17. Así lo contempla el artículo 14 al disponer que “todo Estado Parte podrá remitir al Fiscal una situación en que parezca haberse cometido uno o varios crímenes de la competencia de la Corte y pedir al Fiscal que investigue la situación a los fines de determinar si se ha de acusar de la comisión de tales crímenes a una o varias personas determinadas”. Antes de continuar, debemos matizar que al hacer referencia a “todo Estado Parte” no se exige ningún tipo de vínculo o interés especial a la hora de proceder. Es decir, los Estados Partes no deben justificar un interés directo en la situación para realizar tal denuncia 18 . Por otra parte, es interesante poner de manifiesto que el Estatuto se refiere a 15 Artículo 17 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. Es decir, a pesar de la instauración de la Corte, siguen siendo los Estados quienes tienen el deber y la obligación de llevar a cabo la investigación y enjuiciamiento oportuno. Sólo en el caso de que no haya por parte del Estado disposición a actuar o éste se halle incapacitado para ello podrá, en principio, la Corte ejercer su competencia 17 Y es que, no debemos olvidar que la Corte se creó por medio de un Tratado Internacional, a través del cual los Estados que lo ratifican consienten en quedar sometidos a su jurisdicción cuando se cumplan las condiciones establecidas para ello. Por lo que no debe sorprender la atribución de la facultad a los mismos para remitir una situación. 18 Quesada Alcalá, C., La Corte Penal Internacional y la soberanía estatal, Valencia, Tirant lo Blanch, 2005, p.284. 4 16 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria “situaciones” y no a “causas”, vía por la que se deja al Fiscal “que decida sobre la base de su investigación a qué individuos acusar formalmente”19. No obstante, esta opción de remisión debe ser matizada. Y es que no basta con que el Estado que quiera remitir la situación a la Corte sea Parte, sino que deberá tener en cuenta las condiciones previas de ejercicio de la competencia de la Corte mencionadas anteriormente y reguladas en el artículo 12 del Estatuto. Es decir, deberá cerciorarse de que el Estado del territorio donde se cometió el crimen o el Estado del que es nacional el presunto autor, son Partes o han consentido la competencia20 ya que, en caso contrario, la Corte carece de competencia para entrar a conocer de determinada situación. En segundo lugar, el Estado remitente deberá tener en cuenta, a su vez, los límites temporales establecidos en el Estatuto. Es decir, como hemos indicado anteriormente, la Corte tiene competencia únicamente respecto de los crímenes cometidos después de la entrada en vigor del Estatuto 21 , es decir, después del 1 de julio de 2002. No obstante, si un Estado procede a la ratificación con posterioridad a dicha fecha, en principio, la Corte podrá ejercer su competencia únicamente respecto a los crímenes cometidos después de la entrada en vigor del Estatuto respecto de dicho Estado22, salvo que el Estado manifieste su consentimiento y permita a la Corte que entre a conocer de los crímenes perpetrados con anterioridad 23 . Por lo tanto, a la hora de remitir una situación este aspecto deberá ser tenido en cuenta, ya que podría excluir la competencia de la Corte. Una valoración general de esta primera posibilidad de remisión nos lleva a la conclusión de que si bien es la vía que menos controversias genera, también es cierto que “este sistema de activación del procedimiento puede resultar infrautilizado puesto que, tal y como demuestra la práctica internacional, los Estados tienden a evitar las consecuencias que su puesta en marcha implica”24. En efecto, no parece que sean muchos los Estados que estén dispuestos a renunciar al enjuiciamiento interno de tales crímenes a favor de la Corte, máxime si tenemos en cuenta que muchas veces serán 19 Cid Muñoz, M.I., op. cit., p. 57. Añadir que para realizar tal declaración de aceptación de la competencia el artículo 12.3 del Estatuto de Roma establece que: “Si la aceptación de un Estado que no sea Parte en el presente Estatuto fuere necesaria de conformidad con el párrafo 2, dicho Estado podrá, mediante declaración depositada en poder del Secretario, consentir en que la Corte ejerza su competencia respecto del crimen de que se trate. El Estado aceptante cooperará con la Corte sin demora ni excepción de conformidad con la Parte IX”. 21 Artículo 11.1 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 22 Artículo 11.2 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 23 Artículo 12.3 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 24 Bollo Arocena, M.D., Derecho Internacional Penal. Estudio de los crímenes internacionales y de las técnicas para su represión, Bilbao, Servicio Editorial Universidad del País Vasco, 2004, p. 549. 5 20 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria los miembros de los Gobiernos, Jefes de Estado, en definitiva, los más altos cargos del Estado, los responsables de los mismos. Al inicio del epígrafe indicábamos que la explicación de la facultad de activación de la competencia de la Corte Penal Internacional la completaríamos con la mención a los casos concretos que hasta la actualidad le han sido remitidos. Pues bien, de las ocho situaciones que le han sido remitidas desde que comenzó su andadura 25 , cuatro, han sido llevadas a cabo por Estados Miembros: Uganda, República Democrática del Congo, República Centroafricana y República de Malí. La República Democrática del Congo26 remitió la situación a la Corte Penal Internacional en abril de 2004 con el fin de investigar las violaciones de derechos humanos cometidas durante los cinco años de guerra civil en dicho país. Luis Moreno - Ocampo, que ocupaba el cargo de Fiscal, decidió, en junio de 2004 iniciar las investigaciones, declarando que “the opening of the first investigation of the ICC is a major step forward for international justice, against impunity and for protection of victims”27. El 14 de marzo de 2012, se dictó la primera sentencia de la Corte, condenando a Thomas Lubanga Dyilio, jefe del movimiento rebelde Union des Patriotes Congolais, por crímenes de guerra, a 14 años de cárcel. En diciembre de 2003, el Presidente de Uganda28, Yowei Musevini, decidió remitir la situación al Fiscal de la Corte Penal Internacional, con el fin de que investigara los crímenes cometidos por el Ejército de la Resistencia del Señor. En julio de 2004, Luis Moreno - Ocampo, concluyó que se cumplían los requisitos establecidos en el Estatuto para abrir una investigación en Uganda. Posteriormente, en enero de 2005, la República Centroafricana29 remitió la situación al Fiscal con el fin de que investigara los crímenes cometidos en el contexto de conflicto armado entre el gobierno y las fuerzas rebeldes del país desde el año 2002. Fue en mayo del 2007 cuando el Fiscal, Luis Moreno - Ocampo, anunció abrir la correspondiente investigación para con este Estado alegando, en 25 Corte Penal Internacional: http://www.icccpi.int/en_menus/icc/situations%20and%20cases/Pages/situations%20and%20cases.aspx (última consulta: 04/01/2014) 26 Ratificó el Estatuto de Roma el 11 de abril de 2002. 27 Corte Penal Internacional: http://www.icccpi.int/en_menus/icc/press%20and%20media/press%20releases/2004/Pages/the%20office%20of%20the%20prosecutor %20of%20the%20international%20criminal%20court%20opens%20its%20first%20investigation.aspx (última consulta: 04/01/2014). 28 Estado Parte del Estatuto de Roma desde el 14 de junio del 2002. 29 Ratificó el Estatuto de Roma el 3 de octubre de 2001. 6 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria esta ocasión, que “we have a duty to show that massive crimes cannot be committed with impunity”30. Finalmente, el 13 de julio de 2012, el Gobierno de Malí31 decidió remitir la situación al Fiscal de la Corte, alegando que “il s´agit de violations graves et massives des droits de l´Homme et du Droit International Humanitaire commises notamment dans la partie Nord du terriroire”32. En enero de 2013, Fatou Bensouda, Fiscal de la Corte, decidió abrir la correspondiente investigación de los crímenes cometidos desde enero de 2012. A la vista de las situaciones remitidas nos gustaría realizar una serie de apreciaciones. Y es que, tomando en consideración los casos analizados, parece deducirse la confianza de los Estados parte, o por lo menos de unos pocos, para con la Corte y su capacidad de represión de los crímenes internacionales. No obstante, creemos que ello no implica que siempre vaya a ser posible activar esta vía remisión. Y es que, en aquellas situaciones en las cuales los más altos cargos del Estado o del Gobierno estén implicados, parece poco creíble que dicho Estado esté dispuesto a remitir la situación a la Corte, cuya actuación redunda en su propio perjuicio, a no ser que haya otra serie de intereses de por medio que van más allá de la mera represión de crímenes internacionales. No obstante, en los supuestos en los que no sea posible activar esta vía, la posible impunidad puede evitarse por medio de los dos mecanismos siguientes de activación de la competencia. 3.2. Inicio de oficio por el Fiscal La segunda vía de activación de la competencia de la Corte es la posibilidad de inicio de una investigación de oficio por el Fiscal. El artículo 15 dispone que el Fiscal podrá iniciar de oficio una investigación sobre la base de información acerca de un crimen de competencia de la Corte. Si, tras el análisis de la veracidad de la información recibida33, el Fiscal llega a la conclusión de que existe fundamento suficiente para abrir una investigación, puede presentar a la Sala de Cuestiones Preliminares una petición de autorización, la cual examinará la petición y la documentación que la justifique y autorizará34 o no la investigación. Es decir, “el Fiscal deberá convencer a la Sala de 30 Corte Penal Internacional: http://www.icccpi.int/en_menus/icc/press%20and%20media/press%20releases/2007/Pages/prosecutor%20opens%20investigation%20i n%20the%20central%20african%20republic.aspx (última consulta: 04/01/2014). 31 Estado Parte en el Estatuto desde el 16 de agosto del 2000. 32 Corte Penal Internacional: http://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/A245A47F-BFD1-45B6-891C3BCB5B173F57/0/ReferralLetterMali130712.pdf (última consulta: 04/01/2014). 33 Puede provenir de los Estados, obsérvese que no se exige que deban ser Estados Partes, de los órganos de Naciones Unidas, organizaciones intergubernamentales o no gubernamentales u otras fuentes fidedignas. 34 Sin perjuicio de las resoluciones que pueda adoptar posteriormente la Corte con respecto a su competencia y la admisibilidad de la causa 7 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria Cuestiones Preliminares de que se trata de una situación que merece la intervención de la Corte y que existen elementos suficientes para la apertura de las investigaciones”35. Es, en definitiva, “un sistema de control jurisdiccional y no político, que tiene como objetivo evitar procesos basados en elementos de prueba inconsistentes”3637. Tras la lectura del precepto la principal cuestión que nos planteamos es quiénes son los Estados sobre los que puede recaer una investigación de esta magnitud. Es decir, ¿está limitado el Fiscal a investigar a los Estados Partes o por el contrario puede extender su competencia incluso a aquéllos que no tienen esta condición? Para responder a este interrogante debemos volver al mencionado artículo 12, que recordemos se refiere a las condiciones previas para el ejercicio de la competencia. Es decir, ya hemos analizado cuales son los requisitos que deben darse para que la Corte pueda ejercer su competencia: el Estado en cuyo territorio haya tenido lugar la conducta o el Estado del que sea nacional el acusado del crimen, deben ser Estados Partes o deben aceptar la competencia de la Corte. Pues bien, estos mismos requisitos son exigidos también cuando es el Fiscal quien inicia de oficio una investigación. Es más, el Estatuto dispone que si la aceptación de un Estado que no sea Parte en el presente Estatuto fuere necesaria dicho Estado podrá, mediante declaración depositada en poder del Secretario, consentir que la Corte ejerza su competencia respecto del crimen de que se trate 38. Es la correlación entre los mencionados artículos la que conduce a la conclusión de que el Fiscal tiene la facultad de iniciar una investigación tanto respecto de Estados Partes como de Estados no Partes. No obstante, en este último caso, la posibilidad de posterior enjuiciamiento por la Corte estará condicionada a que el Estado en cuestión realice una declaración de aceptación. Sin perjuicio de ello, lo dicho en el apartado anterior respecto de los límites temporales deberá ser tenido en cuenta por el Fiscal a la hora de llevar a cabo su investigación. Una vez concluidos los aspectos teóricos de esta segunda vía de activación, a continuación examinaremos cómo se ha producido la aplicación del precepto en la práctica. Dos han sido concretamente las investigaciones iniciadas de oficio por el Fiscal: Kenia y Costa de Marfil. 35 Zappalà, S., op.cit, p. 162. Ibídem. 37 Añadir que cabe la posibilidad de que el Fiscal llegue a la conclusión de que la información presentada no constituye fundamento suficiente para una investigación. Tanto en este caso como en el supuesto de que sea la Sala de Cuestiones Preliminares la que no autorice la investigación, no impedirá que el Fiscal examine o presente ulteriormente otra petición basada en nuevos hechos o pruebas relacionados con la misma situación. 38 Artículo 12.3 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 8 36 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria La situación de Kenia fue la primera que se inició de oficio por el Fiscal de la Corte Penal Internacional. Kenia era Estado Parte de la Corte desde 15 de marzo de 200539 pero ello no obstó a que, ante la inactividad de dicho Estado, fuera el Fiscal quién, en virtud del artículo 15 del Estatuto de Roma, iniciara una investigación el 26 de noviembre de 2009 por la violencia electoral ocurrida en este país que produjo numerosos asesinatos y desplazamientos. Tras los correspondientes trámites a los que nos hemos referido, la Corte autorizó el 31 de marzo de 2010 la pertinente investigación. Al igual que Kenia, en Costa de Marfil, también, se procedió al inicio de las investigaciones de oficio por parte del Fiscal. La diferencia fundamental entre ambas radica, no obstante, en que Costa de Marfil no era Estado Parte del Estatuto de Roma40. Por ello, el 18 de abril de 2003, emitió una declaración de conformidad con el artículo 12.3 del Estatuto en la que aceptaba la jurisdicción de la Corte, que pasó posteriormente a confirmar el 14 de diciembre de 2010. Finalmente, tras los trámites oportunos y requeridos por el Estatuto, en octubre de 201141, la Corte autorizó el inicio de las investigaciones al Fiscal. A la vista de las dos situaciones remitidas podemos comprobar, por una parte, que esta segunda vía de activación permite entrar a conocer de los crímenes internacionales ante la inactividad de los propios Estados y, por otra parte, que posibilita la extensión de la competencia de la Corte a Estados que no son parte en el Estatuto a través de la manifestación de aceptación ad hoc. No obstante, debemos concretar que no todos los Estados estarán dispuestos a otorgar su consentimiento para que la CPI ejerza su competencia. Es más, actualmente no todos los Estados han manifestado su consentimiento en obligarse por el Estatuto de Roma. Ante estas situaciones que pudieran darse, todavía queda una última vía contra la impunidad, cuya activación corresponde al Consejo de Seguridad. 3.3. Remisión de una situación por el Consejo de Seguridad Como ya señalábamos al inicio del trabajo, en virtud del artículo 13 del Estatuto de Roma, el Consejo de Seguridad es uno de los legitimados para activar la competencia de la Corte pudiendo remitir al Fiscal una situación en la que parezca haberse cometido un crimen internacional. No obstante, deben darse determinadas circunstancias para que esta remisión pueda ser viable: concretamente, el Consejo debe actuar con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta de 39 Corte Penal Internacional: http://www.icc-cpi.int/en_menus/asp/states%20parties/african%20states/Pages/kenya.aspx (última consulta: 04/01/2014). 40 Costa de Marfil ha ratificado el Estatuto de Roma el 15 de febrero del 2013. 41 Corte Penal Internacional: http://www.icc-cpi.int/iccdocs/doc/doc1240553.pdf (última consulta: 04/01/2014). 9 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria Naciones Unidas, es decir, debe darse una situación de amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o actos de agresión42. El Capítulo VII, bajo el rótulo “Acción en caso de amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o actos de agresión”, regula las medidas que la Carta reconoce al Consejo para mantener o restablecer la paz y seguridad internacionales. Podemos afirmar que la discrecionalidad del Consejo se hace patente en dos momentos43: en primer lugar, a la hora de determinar cuándo nos hallamos ante una situación que suponga una amenaza a la paz o seguridad internacionales; y, en segundo lugar, para determinar qué medida debe ser adoptada. He aquí donde debemos centrar nuestra atención, dado que en la Carta en ningún momento se hace mención expresa a la posibilidad de remitir una situación a la Corte Penal Internacional 44 . No obstante, en tanto en cuanto dicha facultad de remisión supone una medida que “no implica el uso de la fuerza” y que el listado que la Carta establece al respecto no es exhaustivo, ha sido generalmente admitida su incardinación en el artículo 41 de la Carta 45 . Incluso hay quienes afirman que “la remisión de situaciones por el Consejo de Seguridad es el resultado de una decisión política mayoritaria que representa los intereses de todos los Miembros de las Naciones Unidas o, si se prefiere, de la comunidad internacional”46. Aclarado este primer aspecto, debemos preguntarnos acerca de la relación entre los crímenes internacionales competencia de la Corte y las situaciones de amenaza a la paz y seguridad internacionales. En otras palabras: ¿constituyen los crímenes internacionales una amenaza para la paz y seguridad internacionales? El Estatuto de Roma en su Preámbulo se ocupa expresamente de esta situación al reconocer que “esos graves crímenes constituyen una amenaza para la paz, la seguridad y el bienestar de la humanidad”. Y es que, “muchos de esos crímenes de transcendencia para la comunidad internacional en su conjunto son perpetrados en situaciones que constituyen una amenaza, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión”47. Así, llegamos a uno de los aspectos más controvertidos de la relación entre la Corte y el Consejo: la posibilidad de extender la competencia de la Corte a Estados que no son Parte en el Estatuto de 42 Artículo 13b) del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. Para un análisis más detallado sobre la discrecionalidad del Consejo de Seguridad y un estudio de la dinámica de su actuación véase Cano Linares, M.A., La actividad del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en caso de amenaza a la paz, Valencia, Tirant Lo Blanch, 2011, pp. 67-97. 44 Situación obvia, por otra parte, si tenemos en cuenta que la Carta de Naciones Unidas se firmó en San Francisco el 26 de junio de 1945. 45 Escudero Espinosa, J.F., op. cit., p. 149. 46 Ibídem, p. 153. 47 Ibídem, p. 136. 10 43 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria Roma48. Es decir, cuando es el Consejo el que remite una situación no es necesario que se cumplan las condiciones previas para el ejercicio de la competencia analizadas anteriormente y reguladas en el artículo 12 del Estatuto49. Por ello, a través de esta vía, un asunto puede ser sometido a la Corte “cuando el Estado implicado, por la comisión en su territorio de los hechos o por ser nacionales suyos los acusados, no haya ratificado el Estatuto o no haya consentido la competencia”50. Se trata de “una especie de justicia universal ejercida por la propia Corte Penal Internacional”51. Con la intención de fundamentar esta extensión de la competencia hay quienes consideran que “tanto los Estados Partes como los que no son parte en el Estatuto se encuentran obligados por la Carta de Naciones Unidas y vinculados por las determinaciones y medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad. Al plasmar los Estados signatarios del Estatuto de Roma la facultad del Consejo de Seguridad para remitir situaciones, no están sino reconociendo el poder que la Carta ya le otorga en el Capítulo VII para decidir qué medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada han de emplearse para hacer efectivas sus decisiones”52. Es por ello por lo que se ha llegado a afirmar que “dado que se trata de una situación susceptible de ser enmarcada en el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, el principio de soberanía de los Estados queda subordinado al restablecimiento de la paz y seguridad internacionales”53. Finalmente, para concretar cómo debe proceder el Consejo a la hora de remitir una situación debemos acudir al Acuerdo de relación entre la Corte y las Naciones Unidas 54 . El artículo 17 dispone que es el Secretario General quien debe transmitir el texto de la decisión del Consejo de Seguridad al Fiscal, junto con los documentos y otros antecedentes que sean pertinentes. A pesar de que el Acuerdo se refiere al “texto de la decisión” lo que no ha lugar a dudas es que el Consejo de Seguridad deberá valerse de una resolución, aprobada con el voto favorable de nueve de sus 48 Decimos que se trata de uno de los aspectos más controvertidos debido a que uno de los principios básicos sobre el que se asienta el Derecho Internacional Público es la manifestación del consentimiento por parte de los Estados para quedar obligados jurídicamente. No obstante, como vamos a ver en este apartado, este principio fundamental se ve alterado en el caso que nos ocupa. Y es que, cabe la posibilidad de que determinado Estado, sin haber otorgado su consentimiento en obligarse por el Estatuto de Roma, quede sometido a la jurisdicción de la Corte. 49 Escudero Espinosa, J.F., op. cit., p. 154. 50 Ibídem. 51 Lirola Delgado, I., Martín Martínez, M. La Corte Penal Internacional. Justicia versus impunidad, Barcelona, 2001, p.174, citado en Bollo Arocena, M.D., op. cit., p. 551. 52 Escudero Espinosa, J.F., op. cit., p. 156. 53 Quel López, F.J. y Bollo Arocena, M.D., “La Corte Penal Internacional: ¿Un instrumento contra la impunidad?” en Blanc Altemir, A (Ed.), La protección internacional de los derechos humanos a los cincuenta años de la Declaración Universal, Madrid, Tecnos, 2001, p. 164. 54 Texto negociado del proyecto de Acuerdo de relación entre la Corte Penal Internacional y las Naciones Unidas, de 7 de septiembre de 2004, disponible online en: http://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/3EBEECA5-0EAC-4685-950F1488CF56BE64/0/ICCASP3Res1_Spanish.pdf (última consulta: 04/01/2014). 11 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria miembros, incluidos los cinco miembros permanentes, para proceder a ello55. No obstante, no será necesario una calificación expresa como situación amenazadora o quebrantadora de la paz y seguridad internacionales56. Llegados a este punto nos gustaría realizar una apreciación personal. Consideramos que es interesante poner de manifiesto que el Consejo de Seguridad, en tanto que órgano político de Naciones Unidas, podría llegar a menoscabar la independencia, imparcialidad o efectividad de la Corte. Es decir, que “la influencia del Consejo sobre un órgano de tipo jurisdiccional puede tener efectos negativos”57. Es cierto que la facultad de remisión no exime a la Corte de su derecho a examinar su propia competencia 58 o las causas de admisibilidad 5960 . Es decir, que al igual que ocurre cuando son los Estados Partes quienes actúan, el Consejo, también, remite una “situación” al Fiscal. Por lo tanto, “el monopolio de acción penal es del Fiscal y sólo él puede identificar por su nombre a la persona presuntamente responsable de un crimen”61. No obstante, por otra parte, debido al poder de veto de los miembros permanentes del Consejo, personalmente creemos que parece poco probable que llegue a remitirse a la Corte una situación en la que se pretenda enjuiciar a los nacionales del Estado que ostente la condición de miembro permanente, como puede ser el caso de Estados Unidos62, o de aquellos Estados que mantengan vínculos o intereses con los mismos. Por lo que, obviamente, consideramos que hay un gran margen de discrecionalidad a la hora de decidir cuáles son las situaciones que se remiten a la Corte, discrecionalidad que afecta negativamente un Tribunal Penal Internacional como es la Corte. En todo caso, desde una perspectiva teórica, un uso adecuado de esta tercera alternativa de remisión proporciona una vía más para que la Corte pueda ejercer su competencia, sobre todo cuando los propios Estados Partes e, incluso, el Fiscal, mantienen una actitud pasiva. En definitiva, “puede 55 Bollo Arocena, M.D., op. cit., p.551. Ibídem, p.552. 57 Porchia, O., “Les relations entre la Cour Pénale Internationale et l´Organisation des Nations Unies”, en Chiavario, M., (dir.): La justice pénale internationale entre passé et avenir, Guiffré Editorie, Milano, 2003, p.114, citado en Quesada Alcalá, C., op. cit., p. 219. 58 Artículo 19.1 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 59 Artículo 17 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 60 Gutiérrez Espada, C., “La Corte Penal Internacional (CPI) y las Naciones Unidas. La discutida posición del Consejo de Seguridad”, Anuario de Derecho Internacional, nº 18, 2002, p. 33. 61 Ibídem, p. 28. 62 Cinco son los Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad: EEUU, Rusia, China, Francia y Reino Unido. Actualmente, sólo Francia y Reino Unido han ratificado el Estatuto de Roma: Corte Penal Internacional: http://www.icccpi.int/en_menus/asp/states%20parties/Pages/the%20states%20parties%20to%20the%20rome%20statute.aspx (última consulta: 24/12/2012). 12 56 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria constituir una importante herramienta de combate contra la impunidad” 63 que, cuando menos, “refuerza los mecanismos de represión de los crímenes internacionales” 64 , a pesar de que “se produce una clara limitación de la soberanía de los Estados, que no consienten, al menos “directamente”, a dicho ejercicio de la competencia por la CPI”65. Respecto a las situaciones concretas remitidas hasta el momento por el Consejo de Seguridad debemos referirnos, en primer lugar, a Darfur, Sudan, primera remisión realizada en base al artículo 13b) del Estatuto. Señalar de antemano que Sudán no es Estado Parte en el Estatuto de Roma y, sin embargo, a través de esta vía, la competencia de la Corte para con un Estado no Parte ha sido posibilitada. En efecto, a través de la Resolución 1593 (2005), el 31 de marzo de 2005, el Consejo, tomando nota del informe de la Comisión Internacional de Investigación sobre las transgresiones del derecho internacional humanitario y las normas de derechos humanos en Darfur, determinó que la situación en el Sudán seguía constituyendo una amenaza a la paz y la seguridad internacionales, por lo que, actuando en virtud del Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, decidió remitir la situación en Darfur desde el 1 de julio de 2002 al Fiscal de la Corte Penal Internacional. Asimismo, decidió que tanto el Gobierno de Sudán como el resto de partes en el conflicto de Darfur y, lo que es más importante, todos los Estados (sean o no partes en el Estatuto de Roma) y organizaciones competentes debían cooperar plenamente con la Corte y el Fiscal66. Es interesante añadir que esta facultad de remisión generó no pocas críticas. Así, hubo quienes afirmaron que “la Comunidad Internacional, la CPI y los actores locales juegan en Darfur una extraña partida de póker mentiroso, sobre un fondo de crímenes contra la humanidad”67. Otros, se mostraron más optimistas al afirmar que “sea cual sea el resultad a corto plazo, lo cierto es que 63 Fernandes, J.M., La Corte Penal Internacional: Soberanía versus justicia universal, Madrid, Reus, p. 134. Zappalà, S., op. cit., p. 164. 65 Quesada Alcalá, C., op. cit., p. 266. 66 Varios comentarios debemos hacer respecto de esta resolución: en primer lugar, observamos que el Consejo actuó en virtud del Capítulo VII de la Carta, es decir, no se hizo mención expresa al artículo concreto que fundamentaría su actuación, si bien señala que la situación en Sudan constituye una amenaza a la paz y seguridad internacionales. En segundo lugar, a través de esta facultad de remisión, como hemos mencionado en un principio, se ha posibilitado a la Corte ejercer su jurisdicción sobre un Estado no Parte. Debido a que todo Estado que no sea parte en el Estatuto no tiene la obligación de cooperar con la Corte, es interesante observar como es el propio Consejo de Seguridad quien impone a Sudan esta obligación de cooperar con la Corte y el Fiscal. En tercer lugar, al remitir la situación, establece la fecha a partir de la cual deben comenzar las investigaciones: 1 de julio de 2002. En último lugar, el Consejo considera el informe de la Comisión Internacional de Investigación para poner de manifiesto las transgresiones del derecho internacional humanitario y las normas de derechos humanos en Darfur, pero no menciona expresamente la comisión de crímenes internacionales concretos. Como vamos a ver a continuación, en la segunda situación remitida por el Consejo todos estos matices van a ser expresamente abordados, de lo que cabe deducir, en nuestra opinión, una mayor implicación del Consejo en su facultad de remisión. 67 Tubiana, J., “Tanteos postelectorales en Sudán. Justicia internacional o reconciliación nacional”, Le Monde diplomatique en español, nº 178, 2009, p. 13. 13 64 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria constituye un precedente importante en la lucha contra la impunidad”68. ¿Y cuál fue la reacción de Sudán? Elfaith Erwa, embajador de Sudán en Naciones Unidas, alegó que su país no había ratificado el Tratado de Roma y criticó al Consejo por “violar la soberanía nacional y ejercer una cultura de superioridad al imponer que los juicios se llevan a cabo por ese Tribunal”69. La segunda vez que el Consejo de Seguridad hizo uso de su facultad de remisión fue a través de la Resolución 1970 (2011), el 26 de febrero de 2011, respecto de un Estado no Parte en el Estatuto de Roma: la República Árabe Libia. En este caso consideró que los ataques generalizados y sistemáticos contra la población civil que estaban teniendo lugar en Libia podían constituir crímenes de lesa humanidad y destacó la necesidad de que las personas responsables de los ataques contra los civiles rindieran cuentas por ello. En esta segunda ocasión, la remisión de la situación de Libia se hizo no sólo en virtud del Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, sino que se mencionó expresamente el precepto que habilitaba a ello: el artículo 41. Al igual que hizo con Darfur, el Consejo remitió la situación a partir de una fecha determinada, que en este caso data del 15 de febrero de 2011. Asimismo, impuso la obligación a Libia, en tanto Estado no Parte en el Estatuto de Roma, de cooperar plenamente con la Corte y el Fiscal70. Si tenemos en cuenta que dos han sido las situaciones remitidas por el Consejo, de ocho que actualmente están en curso, personalmente consideramos que la participación del Consejo en la Corte es mayor de la que en un principio pudiera parecer. ¿Quiere esto decir que el Consejo de Seguridad es consciente del papel que puede llegar a desempeñar a la hora de poner fin a la impunidad de la comisión de los crímenes más graves para la comunidad internacional? Sin perjuicio de esta mayor implicación del Consejo, debemos señalar que, a pesar de no haberlo mencionado, en las dos resoluciones por las que remite la situación recuerda continuamente su facultad de suspensión71, lo que deja entrever, todavía, un abismo de reticencia para con la Corte o, 68 Quispe Remón, F. “La Corte Penal Internacional y Sudán: el mandato de detención para Omar Al Bashir” Revista Española de Derecho Internacional, Vol. 61, nº 2 julio - diciembre, 2010, p. 545. 69 López - Jacoiste Díaz, E., “La Resolución 1593 (2005) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y la intervención de la Corte Penal Internacional en la crisis de Darfur: ¡A la sexta va la vencida!”, Revista Española de Derecho Internacional, Vol. 57, nº 1, enero - junio, 2005, p.494. 70 Como podemos apreciar, en esta segunda resolución del Consejo se hace mención expresa al artículo 41 de la Carta y se califican los ataques generalizados y sistemáticos contra la población civil como crímenes de lesa humanidad. En esta segunda ocasión, también, se produce la remisión de la situación de un Estado que no es Parte en el Estatuto de Roma, por lo que se permite extender la competencia de la Corte y entrar a conocer de determinados crímenes que, en caso contrario, quedarían impunes. Debido a ello, y como hemos indicado con respecto a Darfur, es el Consejo de Seguridad quien impone a Libia la obligación de cooperar con la Corte. 71 En virtud del artículo 16 del Estatuto de Roma el Consejo de Seguridad tiene la capacidad de suspender una investigación o enjuiciamiento a través de una resolución dictada con arreglo al Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas. 14 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria si se quiere, de afirmar su capacidad para decidir remitir una situación pero de recordar que, si lo considera oportuno, tiene la misma capacidad para suspenderla. Por otra parte, no debemos perder de vista que la decisión de remisión del Consejo siempre estará condicionada por decisiones políticas que le impulsará a actuar en determinadas ocasiones, pero no en otras. En todo caso, en nuestra opinión, un uso adecuado de esta facultad de remisión constituye un mecanismo indiscutible contra la impunidad y represión de crímenes internacionales72. 4. SIRIA Y LA CORTE PENAL INTERNACIONAL No podíamos dejar pasar la oportunidad de analizar la posibilidad de activación de la Corte Penal Internacional para enjuiciar los crímenes cometidos en la República Árabe Siria. Y es que, la Comisión de Investigación Internacional Independiente creada para Siria por el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas73 publicó, el 16 de agosto de 2013, un Informe74 en el que recogía pruebas que afirmaban que las fuerzas gubernamentales y progubernamentales habían cometido crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, y que los grupos armados antigubernamentales, por su parte, serían responsables de crímenes de guerra. En las próximas líneas examinaremos las posibilidades que tiene la Corte Penal Internacional para ejercer su jurisdicción sobre Siria. Pues bien, a la vista de lo que llevamos dicho hasta el momento, hemos concluido que tres son las vías por las que se puede activar la competencia de la Corte. En primer lugar, los Estados Partes son quienes pueden remitir la situación al Fiscal, por lo que lo primero que tenemos que analizar es si Siria ostenta esta condición 75 . Debemos recordar que para que la Corte pueda ejercer su competencia en base a esta remisión por Estados Partes, deben darse dos requisitos: el Estado en cuyo territorio haya tenido lugar la conducta de que se trate o el Estado del que sea nacional el acusado del crimen, deben ser Estados Partes o deben aceptar la competencia de la Corte 76. Pues bien, debido a que el conflicto sirio se ha desarrollado en Siria y los responsables de los crímenes serán, principalmente, sirios, no se cumple ninguno de los requisitos para que la Corte pueda ejercer su competencia a través de esta primera vía. Y es que, Siria, no es Estado Parte en el Estatuto de 72 Ya hemos puesto de manifiesto que no todos los Estados son parte en el Estatuto de Roma. Es más, incluso aquellos que han procedido a ratificar el mismo no siempre estarán dispuestos a remitir situaciones que les puedan llegar a perjudicar. Por otra parte, como hemos explicado, el Fiscal no siempre tiene la capacidad de iniciar de oficio una investigación, al ser necesario que los Estados sean parte o que hayan aceptado la competencia de la Corte. Por ello, ante estas situaciones que pudieran darse, este último mecanismo en manos del Consejo proporciona la posibilidad de activar la competencia de la Corte y de superar los obstáculos anteriores. 73 A/HR/S-17/1, de 22 de agosto de 2011. 74 6th Report of Commission of Inquiry on Syria: A/HRC/24/46 75 Artículo 14 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 76 Artículo 12 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 15 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria Roma. Si bien firmó el Estatuto el 29 de noviembre del año 2000, a día de hoy no lo ha ratificado77. Es interesante destacar que llegó a declarar, en el Consejo de Seguridad, su intención de proceder lo antes posible a ratificarlo78. En todo caso, Siria tiene la posibilidad de ratificar el Estatuto en el momento que considere oportuno 79 . No obstante, debemos tener en cuenta el peligro que ello conlleva. Debemos recordar que en virtud del artículo 11, que se refiere a la competencia temporal, si ratificase ahora el Estatuto, la Corte ejercería su competencia únicamente con respecto a los crímenes cometidos después de la entrada en vigor del Estatuto respecto de Siria. Es decir, cabría la posibilidad de que los crímenes cometidos a lo largo del conflicto quedaran impunes, con una excepción: que diera su consentimiento para enjuiciar los cometidos con anterioridad a la entrada en vigor. Lo dicho hasta ahora nos sirve también para negar la posibilidad de activación de la competencia de la Corte por el Fiscal. Es decir, debemos recordar que el Fiscal ostenta la facultad de iniciar de oficio una investigación sobre la base de información acerca de la competencia de la Corte 80. No obstante, para ello, deben darse los requisitos antes mencionados: el Estado en cuyo territorio se hayan perpetrados los mismos o el Estado del que sea nacional el acusado del crimen, deben ser Estados Partes o deben aceptar la competencia de la Corte81. Como acabamos de concluir, Siria no es Estado Parte. Respecto a la posible aceptación de la competencia señalar que, actualmente, en nuestra opinión, parece poco probable, por no decir prácticamente imposible, que Siria realice tan generosa acción. Máxime si tenemos en cuenta que el Informe de la Comisión de Investigación apunta tanto a las fuerzas gubernamentales y progubernamentales como a los grupos armados antigubernamentales como responsables de crímenes internacionales. La última vía de activación es la única en la que, a día de hoy, podemos confiar para que los crímenes cometidos en Siria no queden impunes. Nos estamos refiriendo a la facultad de remisión del Consejo de Seguridad, siempre y cuando no decida su posterior suspensión 82. El Consejo de Seguridad, hasta la fecha, ha dictado cuatro resoluciones relacionadas con el conflicto sirio83. A pesar de lo que pudiera parecer, consideramos que sólo cabe una manera de calificar la actuación desempeñada hasta el momento: de absoluta inactividad, con la salvedad de la actuación seguida a 77 United Nations Treaty Collection: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XVIII10&chapter=18&lang=en (última consulta: 04/01/2014). 78 Zappalà, S. op. cit., p. 153. 79 Artículo 12 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 80 Artículo 15 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 81 Artículo 12 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 82 Artículo 13b) del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 83 S/RES/204(2012), S/RES/2043(2012), S/RES/2059(2012) y S/RES/2118(2013). 16 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria propósito del uso de armas químicas que, no obstante, sigue siendo irrelevante desde nuestro punto de vista84. Debido a que “es posible establecer una gradación en la forma de presión que el Consejo de Seguridad ejerce sobre el Estado que, al violar masivamente los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, está poniendo en peligro la paz y seguridad internacionales”85, ¿por qué no remite el Consejo de Seguridad la situación a la Corte Penal Internacional como siguiente paso en virtud del artículo 41 de la Carta de Naciones Unidas? Obviamente, tal y como hemos analizado a lo largo del trabajo, para que ello sea posible el Consejo debe dictar una resolución, y he aquí el quid de la cuestión, sin que ninguno de los miembros permanentes ejerza su derecho de veto. La actitud mantenida por Rusia respecto del conflicto pone en duda que sea proclive a aceptar una medida de este tipo. Es más, no ha tardado en declarar que remitir la situación a la Corte es una medida “ill-timed and counterproductive”86. Es interesante traer a colación los argumentos esgrimidos por la Comisión de Investigación establecida para Siria referentes al efecto de disuasión que una remisión de este tipo generaría en el conflicto 87 . Y es que, explica que “It is important to highlight the possible deterrent effect the establishment of ICC jurisdiction could have on the commission of crimes in Syria. It would be a message to all parties involved in the conflict that crimes are not only monitored by the International Community but also sanctioned. As opposed to an ad hoc mechanism that has yet to be created, the ICC is a well-known, fully functioning institution that could immediately initiate investigations. ICC jurisdiction over Syria could especially have an effect on the opposition that seeks international legitimization. Finally, the existence of ICC jurisdiction contributes to political negotiations because it moves the fundamental issue of accountability to the fore”. 84 Defendemos que continúa siendo irrelevante por la razón de que, si bien se ha conseguido que Siria proceda a destruir su arsenal químico, el conflicto sirio continúa desarrollándose. Además, independientemente del alto número de víctimas que dichas armas causaron, las víctimas que han muerto a causa del conflicto por armas convencionales sobrepasan desmesuradamente dicha cifra. Pero, al parecer, ese matiz no es lo suficientemente relevante como para pedir una mayor actividad por parte del Consejo. El Consejo de Seguridad en sus resoluciones se ha limitado a condenar las violaciones generalizadas de los derechos humanos, se ha limitado a recordar la rendición de cuentas y a señalar que deben limitarse los actos de violencia armada, se ha limitado a apoyar los esfuerzos por encontrar una solución negociadora y en establecer una Misión de Supervisión de las Naciones Unidas en Siria. No obstante, el conflicto sigue desarrollándose y, como consecuencia de ello, el número de víctimas continua en aumento. Nosotros no defendemos una posible intervención armada, tal y como lo hiciera en su momento Estados Unidos. Desde nuestro punto de vista, el papel que la Corte Penal Internacional podría estar llamada a desempeñar podría ser más eficaz. 85 Ripol Carulla, S., El desarrollo de la potestad sancionadora del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (Contribución al estudio del concepto de sanción), Bilbao, IVAP, 2003, p. 119. En esta línea también: Comellas Aguirrezábal, M.T., La incidencia de la práctica del Consejo de Seguridad en el Derecho Internacional Humanitario, Navarra, Aranzadi, 2007, p.93. 86 Human Rights Watch: http://www.hrw.org/sites/default/files/related_material/Q&A_Syria_ICC_Sept2013_en_0.pdf (última consulta: 04/01/2014). 87 Informe de la Comisión de Investigación Internacional Independiente sobre la situación en la república Árabe Siria (A/HRS/22/59), de 5 de febrero de 2013, anexo XIV, p. 128. 17 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria Para finalizar, ¿cuál es la posición de la comunidad internacional a propósito de esta facultad de remisión del Consejo de Seguridad? El informe de la Comisión de Investigación nos da la respuesta: “There are 121 States Parties to the Rome Statute that represent almost two thirds of all UN Member States. Almost 60 States from all regions of the world have explicitly called on the UN Security Council to refer the situation in Syria to the ICC. The UN High Commissioner for Human Rights, Special Procedures Mandate Holders of the Human Rights Council and numerous NGO have also demanded a referral. Finally, the UN General Assembly, the UN Human Rights Council, Arab States, the Group of Friends of the Syrian People, the UN Secretary General, and others have called for accountability in Syria and/or action by the UN Security Council”88. Como podemos apreciar, varios son los que se pronuncian a favor de la remisión de la situación por el Consejo. No obstante, siendo realistas, en estos momentos no parece que vaya a adoptarse una medida de este tipo. Llegados a este punto, si algo “positivo” podemos destacar de los crímenes competencia de la Corte, es que los mismos no prescriben 89 , por lo que siempre quedará la posibilidad de que, algún día, los responsables de estas violaciones masivas, sistemáticas y generalizadas de derechos humanos rindan cuentas. 5. CONCLUSIONES Si bien es cierto que la aprobación del Estatuto “constituye uno de los más grandes logros de la Comunidad Internacional desde que fuera creada la Organización de las Naciones Unidas en 1945”90, los obstáculos con los que se ha encontrado la Corte a la hora de comenzar su andadura no han sido pocos. En el presente trabajo únicamente hemos examinado un aspecto concreto del Estatuto de Roma: la activación de la competencia de la Corte. No obstante, una vez superado ese primer estadio las dificultades continúan para ésta en el ejercicio su competencia, debiendo destacar, principalmente, los límites impuestos por el principio de complementariedad. Tras analizar las tres alternativas por las que es posible activar la competencia de la Corte hemos podido comprobar cómo las mismas no están exentas de dificultades y controversias. A pesar de ello, la suma de las tres hace que las posibilidades de represión de los crímenes internacionales aumenten considerablemente. En primer lugar, si bien hasta ahora cuatro Estados Parte en el Estatuto de Roma han sido quienes han tomado la iniciativa de remitir una situación al Fiscal, no es menos cierto que no siempre será sencillo activar esta vía. Y ello, por la simple razón de que los 88 Informe de la Comisión de Investigación Internacional Independiente sobre la situación en la república Árabe Siria (A/HRS/22/59), de 5 de febrero de 2013, anexo XIV, p. 129. 89 Artículo 29 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. 90 Bollo Arocena, M.D., op. cit., p. 517. 18 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria Estados, sobre todo cuando los más altos cargos de sus gobiernos estén implicados en la comisión de crímenes competencia de la Corte, no estarán dispuestos a renunciar al enjuiciamiento interno de los mismos y “ceder” su competencia a la Corte. A no ser, todo hay que decirlo, que detrás de dicha acción haya intereses y motivos que van más allá de la mera represión de crímenes internacionales. En segundo lugar, la activación de la competencia de la Corte a través de la actuación de oficio por el Fiscal debe ser positivamente valorada. No sólo por el hecho de que otorga a la Corte la posibilidad de ejercer su jurisdicción ante la pasibilidad de los Estados Partes o del propio Consejo de Seguridad, sino porque también, a través de esta vía, incluso aquellos Estados que no son Parte en el Estatuto de Roma, órganos de Naciones Unidas u Organizaciones, entre otros, pueden remitir información al Fiscal cuando entiendan que se han cometido crímenes de su competencia. En tercer lugar, la posibilidad de activar la competencia de la Corte mediante la remisión realizada por el Consejo de Seguridad, si bien la más polémica de todas, en tanto en cuanto permite extender la competencia de la Corte a Estados que no han ratificado el Estatuto de Roma, es, a nuestro parecer y bien utilizada, uno de los mayores logros del Estatuto de Roma. Y es que, no todos los Estados confían en la instauración de la Corte y se niegan a dar su consentimiento en obligarse por el Estatuto. Ello conlleva el riesgo de la posibilidad de comisión de crímenes internacionales y, lo que es aún peor, su impunidad ante la negativa de los Estados de perseguirlos internamente. Por ello, esta facultad de remisión del Consejo de Seguridad crea una vía más para lograr la represión de tales conductas. A pesar de ello, no olvidamos que el Consejo de Seguridad, en tanto que órgano político de Naciones Unidas, cuenta con un gran margen de discrecionalidad para decidir qué situaciones son las que remite a la Corte. Es más, si tomamos en consideración el derecho de veto de los miembros permanentes no parece creíble que vaya a remitirse a la Corte una situación en la que estén implicados los nacionales de dichos Estados, lo que puede condicionar negativamente esta facultad de remisión. No obstante, el mero hecho de que el Estatuto de Roma contemple esta posibilidad de remisión es un acontecimiento que debe ser celebrado, si bien la eficacia para lograr la represión de los crímenes internacionales dependerá del correcto uso que del mismo se haga. Poco más de diez años lleva la Corte funcionando activamente, con una sentencia dictada y ocho situaciones remitidas. Algunos consideraran que estos resultados no son suficientes. No obstante, si tenemos en cuenta todos los obstáculos a los que la Corte tiene que hacer frente cuando pretende ejercer su competencia, parece un logro que haya sido capaz de dictar esa única sentencia. En todo caso, no deja de ser llamativo el hecho de que todos los casos iniciados por la Corte estén centrados 19 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria en el continente africano, circunstancia que ha generado no pocas críticas91 y que puede llegar a poner en entredicho la propia razón de ser de la Corte. A pesar de ello, el hecho de que cuente con 122 ratificaciones92 pone de manifiesto el apoyo de la mayoría de Estados en esta institución. Por ello, confiamos en que, con el paso del tiempo y según vaya sentenciando los casos que tiene pendientes, la Corte demostrará su capacidad para poner fin a la impunidad de los crímenes más graves de transcendencia para la comunidad internacional. 91 Estaún Sanz, E., “La Corte Penal Internacional ¿Un laboratorio de justicia universal para África?”, Cuadernos Manuel Giménez Abad, nº 3, junio, 2012, p.120. 92 Corte Penal Internacional: http://www.icccpi.int/en_menus/asp/states%20parties/Pages/the%20states%20parties%20to%20the%20rome%20statute.aspx (última consulta: 04/01/2014). 20 TRABAJOS Y ENSAYOS Joana Loyo Cabezudo Número 18, febrero de 2014 Alternativas a la impunidad en el mecanismo de activación de la Corte Penal Internacional. Especial análisis de la posibilidad de remisión de la situación en Siria BIBLIOGRAFÍA BOLLO AROCENA, María Dolores, Derecho Internacional Penal. 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