Información - Pontificia Universidad Javeriana

REFLEXIONES JURIDICAS ACERCA DE LAS INTEGRACIONES
EMPRESARIALES Y SUS EFECTOS EN EL MERCADO
CAMILA DE BRIGARD OCHOA
MARIA CAMILA HOYOS VEGA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLITICAS
BOGOTA, D.C.
2002
-2-
REFLEXIONES JURIDICAS ACERCA DE LAS INTEGRACIONES
EMPRESARIALES Y SUS EFECTOS EN EL MERCADO
Tesis de grado para obtener el título de Abogadas
CAMILA DE BRIGARD OCHOA
MARIA CAMILA HOYOS VEGA
Director
Dr. ALFONSO MIRANDA LONDOÑO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLITICAS
BOGOTA, D.C.
2002
-3-
TABLA DE CONTENIDO
Pág.
1.
1.1
1.1.1
1.1.1.1
1.1.1.2
1.1.2
1.1.2.1
1.1.2.2
1.2
1.2.1
1.2.2
2.
2.1
2.2
INTRODUCCIÓN
1
PRINCIPIO DE LA LIBERTAD DE COMPETENCIA
ECONOMICA
DIFERENTES ESTRUCTURAS DE MERCADO
Mercados según su estructura
Mercados de competencia perfecta
Mercados de competencia imperfecta
Mercado relevante de producto y mercados geográficos
Mercado relevante de producto
Mercado geográfico relevante
LA POSICION DOMINANTE EN EL MERCADO
Procedimiento para establecer si una empresa se encuentra
en posición dominante
Régimen sancionatorio del abuso de la posición dominante
6
9
9
10
11
16
17
22
23
26
29
2.2.1
2.2.1.1
2.2.1.2
2.2.1.3
2.2.1.4
2.2.1.5
2.2.2
2.2.2.1
2.2.2.2
2.2.3
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA
INTRODUCCIÓN
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA
COLOMBIANA
Evolución de la materia en el ámbito constitucional
Constitución Política de 1886
Reforma constitucional de 1936
Acto Legislativo I de 1945
Acto Legislativo I de 1968
Constitución de 1991
Evolución de la materia en el ámbito legal y reglamentario
Primera Etapa
Segunda Etapa
Normas supranacionales
38
38
39
41
43
46
61
64
78
89
3.
3.1
3.2
CONCENTRACION ECONOMICA
INTRODUCCIÓN
ASPECTOS GENERALES DE LAS CONCENTRACIONES
92
92
96
-4-
31
31
38
3.3
3.3.1
3.3.1.1
3.3.1.2
3.3.1.3
3.3.2
3.4
3.5
3.5.1
3.5.2
3.6
3.6.1
4.
4.1
4.2
4.3
ECONOMICAS
CONCENTRACION ECONOMICA COMO CONCEPTO
TIPOS DE CONCENTRACION
Operaciones de concentración y concentración económica
Concentración agregada y concentración de mercado
Concentración horizontal, vertical y conglomerados
Concentración de la riqueza del ingreso y de la propiedad
accionaria
GRUPOS EMPRESARIALES
TOMAS DE CONTROL
INTRODUCCIÓN
La Oferta Pública de acciones como el principal
mecanismo de la toma de control de sociedades
TACTICAS DEFENSIVAS DE LA TOMA DE CONTROL
Clasificación y explicación de las tácticas defensivas frente
a la toma de control
99
101
101
103
105
113
115
133
133
135
153
156
INTEGRACIONES EMPRESARIALES
INTRODUCCIÓN
INTEGRACION EMPRESARIAL COMO CONCEPTO
FORMAS JURIDICAS ADOPTADAS EN LOS PROCESOS
DE INTEGRACION EMPRESARIAL
Fusión
Efectos de la fusión
Clases de fusión
Adquisición
Compra de activos y pasivos
178
178
179
181
191
198
199
200
202
210
215
221
227
5.5
EL
CONTROL
DE
LAS
INTEGRACIONES
EMPRESARIALES
REGIMEN JURIDICO APLICABLE
Ley 155 de 1959
Decreto 1302 de 1964
Decreto 2153 de 1992
Circular Unica de la SIC (Circular 10 de 2001)
PROCEDIMIENTO ANTE LA SIC
OFRECIMIENTO DE GARANTIAS A LA SIC
LINEAMIENTOS DE ANALISIS DE LAS GARANTIAS
DE INTEGRACION
GUIAS PARA ANALIZAR INTEGRACIONES
6.
DERECHO COMPARADO
239
4.3.1
4.3.1.1
4.3.1.2
4.3.2
4.3.3
5.
5.1
5.1.1
5.1.2
5.1.3
5.1.4
5.2
5.3
5.4
-5-
181
183
184
188
189
235
6.1
6.1.1
6.1.2
6.1.3
6.2
6.3
6.4
6.5
ESTADOS UNIDOS
Ley Sherman
Clayton Act
Hart-Scott –Rodino Antitrust Improvements Act
COMUNIDAD ECONOMICA EUROPEA
CANADA
PANAMA
VENEZUELA
239
239
245
248
250
258
261
273
7.
DATOS Y ESTADÍSTICAS
280
8.
ANALISIS FINAL
283
BIBLIOGRAFÍA
295
-6-
INTRODUCCIÓN
Las exigencias del mercado y de la actividad comercial, han generado la
necesidad de que quienes producen bienes y servicios recurran a mecanismos
que les permitan fortalecer su posición en el mercado en el que participan.
De lo anterior se deriva el hecho de que las empresas deben alcanzar
condiciones de productividad aptas que les permitan participar en una
economía de mercado, que cada vez más advierte alta exposición a la
globalización y por ende al engrosamiento de temas como la competencia, la
eficiencia y la multiplicidad de nuevos agentes, que libremente concurren al
mercado y solo se mantienen en el si logran alcanzar los altos estándares de
calidad fijados por fenómenos como la oferta especializada y la demanda que
progresivamente va creando nuevas necesidades que solo se satisfacen
cumpliendo las exigencias y expectativas de consumo creadas por ella misma.
Uno de los mecanismos a través de los cuales una empresa puede llegar
fortalecer su posición en el mercado, es la ejecución de operaciones de
integración empresarial las cuales en la actualidad revisten diferentes formas
-7-
jurídicas tales como la fusión, la adquisición o compra global de activos y
pasivos, las tomas de control y los contratos de colaboración entre otros.
En términos generales, podemos decir que en una economía ideal, basada en
mercados de competencia perfecta no debería existir ninguna restricción para
que llevar a cabo las mencionadas operaciones, el fundamento de ello sería que
nuestra Constitución consagra la existencia de una libre competencia y dispone
además, que tanto la iniciativa privada como la actividad económica son libres.
Aun así, y reconociendo las falencias del mercado y la carencia de economía de
escala que afronta un país como Colombia, la misma Carta Política, al tiempo
que concede libertades impone ciertas responsabilidades otorgándole al Estado
por mandato de la ley, la facultad de controlar y evitar que se restrinjan estos
derechos o se abuse de una posición de dominio en el mercado.
De acuerdo al contexto en el que vivimos, el legislador y los entes reguladores se
han visto en la necesidad de crear y expedir diversas reglamentaciones con el
objeto de evitar que se restrinja la libre competencia y la libre iniciativa
empresarial.
-8-
Dentro de las normas que pretenden regular el mercado encontramos las que se
aplican a las operaciones de integración empresarial, a través de estas el Estado
encuentra una herramienta idónea para evitar que se ponga en peligro la
estabilidad económica del país o que se vea amenazada “(...) la libertad que tienen
los participantes en un mercado de concurrir a el, en contienda con los demás, con el
objeto de ofrecer y vender bienes o servicios a los consumidores, y de formar y mantener
una clientela.”1
Entonces, en aras de lograr un equilibrio, garantizando la libertad de empresa y
a la vez protegiendo al consumidor y al mercado en general, vemos como el
Estado a través de la rama legislativa y ejecutiva ha enfrentado la actualidad
económica que circunda nuestro mercado, expidiendo nuevas normas o
aplicando las existentes buscando dar cumplimiento a sus propios fines.
La actual Constitución Política de Colombia, consagró diversos artículos con el
propósito de lograr el correcto funcionamiento de la economía, y preservar el
Estado Social de Derecho2; es por esta razón que al mantener en la economía
MIRANDA LONDOÑO, ALFONSO. CEDEC, Bogotá, D.C., Editorial Javergraf, 1997, p.22
“La Constitución Política de 1991 estableció que Colombia es un Estado Social de Derecho, pero
además, para hacer efectiva su implantación en el país y su posterior desarrollo, en diversos artículos de la
Constitución Económica consagró un marco económico ontológicamente cualificado destinado para tal fin
(C-074/93)” ALMONACID SIERRA, JUAN JORGE Y GARCIA LOZADA, NELSON GERARDO. Principios
para la represión del abuso de la posición dominante, p. .97
1
2
-9-
una estructura que garantice la libre competencia se está contribuyendo a hacer
del artículo primero del articulado constitucional3, una realidad.
“Por medio de este marco económico se reafirma la garantía e
inviolabilidad de los derechos y libertades individuales clásicas que
permiten el funcionamiento de la economía de mercado: propiedad
privada, libertad de empresa, iniciativa privada, libertad de
profesión u oficio etc. Pero también permite reconocer la existencia
de la desigualdad social en el país y la necesidad de actuar sobre
este hecho al promover condiciones sociales que permitan el
equilibrio.”4
La importancia del estudio que a continuación se presenta, radica en analizar el
régimen jurídico que regula las operaciones de integración empresarial en
Colombia, establecer su aplicabilidad y así mismo determinar la incidencia de la
intervención del Estado en las mismas.
Como una de las principales características del Estado social de derecho esta la de procurar un
orden económico, al respecto ha dicho el doctor RAMÓN EDUARDO MADRIÑAN, en su obra El
Estado Social de Derecho, Pág. 58-59: “Entre las consecuencias que se derivan de la calificación del
Estado como ‘social’, es importante incluir la existencia de una regulación constitucional del
proceso económico y del estatuto de sus principales protagonistas; contenido que en otro
tiempo, hubiera sido inimaginable en el texto de una ley fundamental y que hoy constituye uno
de los núcleos esenciales de lo que la doctrina alemana ha denominado como
Wirtschaftsverfassung o ‘Constitución Éconómica’ (...) Entonces, es por su carácter ‘social’, que al
Estado compete hoy la dirección y regulación del proceso económico, lo que impone a este una
función de intervención y tutela de la economía. Y según lo expone el doctrinante español
ANGEL GARRONERA, tal protagonismo estatal no es mas que “... el reflejo de esa convicción típica del
‘Estado Social’ según la cual la economía ya no es un sistema espontáneo, perfecto y autorregulado, sino
que necesita la constante tutela e intervención del Estado como ‘regulador’.”
4JUAN JORGE ALMONACID SIERRA Y NELSON GERARDO GARCIA LOZADA, Principios para la represión del
abuso de la posición dominante, p. 97
3
-10-
Antes de iniciar nuestro estudio, nos parece de gran importancia definir tres
términos que usaremos a lo largo del presente trabajo, de tal manera que no se
presente confusión entre ellos:
“Fusión: Cualquier mecanismo utilizado para buscar la unión de
dos o más empresas en una compañía existente o para constituir
una nueva compañía. En el primer caso, la empresa absorbente trae
para sí el patrimonio y los socios de la otra u otras empresas a
fusionarse, mientras en el segundo caso, las sociedades a ser
fusionadas desaparecen para trasladar su contenido a una nueva
sociedad que las sucederá.”5
“Consolidación: Generalmente se refiere al proceso secuencial
mediante el que una empresa que ya tenia participación en la otra,
adquiere el control de la segunda a través de la transferencia de
activos netos.”6
“Integración: El artículo 51 del Decreto 2153 de 1992 da a
entender que a la Superintendencia de Industria y Comercio
deberán ser informados por constituir integraciones, los casos de
fusiones, consolidación, integración o adquisición de control. En
este orden de ideas, se podría considerar como integración al
término genérico que abarca las operaciones de “fusión,
consolidación, integración o adquisición de control.”7
Teniendo en cuenta las anteriores definiciones, en el presente estudio usaremos
el término genérico de integraciones empresariales para referirnos a todos los
casos de “fusión, consolidación, integración o adquisición de control.”
Concepto 96048285 del 27 de septiembre de 1996. SUPERINTENDENCIA
COMERCIO.
6 Ibídem
7 Ibídem
5
-11-
DE
INDUSTRIA
Y
1. PRINCIPIO DE LA LIBERTAD DE COMPETENCIA ECONÓMICA
Nuestra Constitución Política propende por la libre competencia, buscando así
que los consumidores tengan la posibilidad de adquirir bienes y servicios de
manera libre, dentro de una gama de opciones más amplia y a mejores precios.
Dice el artículo 333 de la Constitución Política de 1991:
“La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro
de los limites del bien común. Para su ejercicio nadie podrá exigir
permisos previos ni requisitos sin autorización de la ley.
La libre competencia económica es un derecho de todos que
supone responsabilidades.
La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que
implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones
solidarias y estimulara el desarrollo empresarial.
El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se
restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier
abuso de que personas o empresas hagan de su posición
dominante en el mercado nacional.
La ley delimitara el alcance de la libertad económica cuando así lo
exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación.”
Del anterior artículo se desprende que dentro del Estado colombiano rige el
principio de la libertad de competencia económica, pero sin olvidar que al ser la
libertad de competencia económica un derecho de todos los ciudadanos,
conlleva también ciertas responsabilidades tales como el respeto por el interés
-12-
general y por los derechos de los demás. En palabras de la Corte Constitucional
se dijo al respecto:
“Los derechos no se conciben en forma absoluta, sino que por el
contrario, están limitados en su ejercicio para no afectar otros
derechos y propender por la prevalencia del interés general. De esta
manera, el legislador en aras de proteger el derecho que le asiste a la
colectividad, puede limitar su acceso y prestación, (...)”.8
En el caso especifico de las operaciones de integración empresarial, podemos
decir que no están prohibidas por la ley, pero por ser estas, en ciertos eventos,
una amenaza a la competencia, se han establecido normas que tienen como
objetivo controlarlas de manera tal, que no se conviertan en una violación al
artículo constitucional trascrito y a la legislación relacionada con esos
fenómenos.
En este capitulo estudiaremos las formas de mercado existentes y observaremos
el grado de competencia que existe en cada una de las clasificaciones;
comenzaremos por exponer la clasificación de mercado de competencia perfecta
y mercado de competencia imperfecta para más adelante analizar la clasificación
adicional relacionada específicamente con el estudio de las integraciones
empresariales y sus efectos sobre la libre competencia.
8
Sentencia C-093 de 1996, Corte Constitucional, M.P. Hernando Herrera Vergara.
-13-
Como preámbulo a la explicación de las diferentes estructuras de mercado
encontramos un pronunciamiento de la Corte Suprema de justicia en el cual se
entra a analizar la competencia como concepto y sus alcances. Dicho
pronunciamiento en la parte de consideraciones textualmente dijo lo siguiente:
“La competencia, esto es, la oposición de fuerzas entre dos o más (rivales
entre sí) que aspiran a obtener algo, tiene su significado propio en el
campo de las relaciones mercantiles, pues aquello que se busca obtener no
se consigue como fruto de un esfuerzo momentáneo, sino como resultado
de un proceso en el que influyen factores de muy diversa índole, tales
como el prestigio comercial, la calidad de los productos o servicios
ofrecidos, los antecedentes personales y profesionales del empresario, las
condiciones de precios y de plazos, la propaganda y el lugar de ubicación
de los establecimientos de comercio.
Considerada objetivamente, la competencia debe significar una emulación
entre comerciantes tendiente a la conquista del mercado con base en un
principio según el cual logrará en mayor grado esa conquista el
competidor que alcance la mejor combinación de los distintos elementos
que puedan influir en la decisión de la clientela.
Así concebida la competencia, encaja perfectamente dentro del esquema de
la libertad de empresa (art. 32 C.N., hoy art. 333) y, por tanto, la
posibilidad de competir por la clientela se convierte en un verdadero
derecho para el empresario, garantizado en las disposiciones
constitucionales.
Pero ese derecho no es absoluto, como tampoco lo es la misma libertad de
empresa. Ambos están sujetos a limitaciones impuestas por el orden
jurídico a partir de la misma Constitución, en guarda de los intereses
comunes y con fundamento en el principio de que ya desde 1886
enunciaba el actual artículo 30 de la Carta Política: la prevalecía del bien
público o social sobre el interés individual o particular.”9.
Sentencia del 10 de junio de 1986, fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil
9
-14-
1.1 DIFERENTES ESTRUCTURAS DE MERCADO
El mercado es aquel lugar geográfico en donde se reúnen tanto los productores
como los consumidores y realizan un intercambio de bienes y servicios
mediante el pago de un precio.
Existen diferentes formas de clasificar el mercado, entre ellas las que más
interesan a nuestro estudio son:
1.1.1 Mercados según su estructura
“La literatura económica sobre la organización industrial establece
cuatro estructuras de mercado principales: competencia, monopolio,
oligopolio y competencia monopolística.
(...)
Lo que las distingue es el grado de competencia que en ellas se
presenta. En este sentido, lo que caracteriza una estructura de
mercado es el número de empresas, la intensidad de las barreras a la
entrada y cuan sustituibles sean los productos para los
consumidores10.”
Teniendo en consideración la afirmación anterior entraremos a clasificar el
mercado según su estructura:
SALDARRIAGA LOPERA,
la competencia, p. 84.
10
GUSTAVO
. Instrumentos de análisis económico para el estudio de
-15-
1.1.1.1
Mercados de competencia perfecta. Son mercados de competencia
perfecta aquellos en los que todo lo que se produce se consume por esa razón la
demanda es absolutamente elástica11, los precios son fijados por el libre juego de
la oferta y la demanda, no hay intervención del gobierno y los sindicatos no
tienen por si solos la capacidad para alterar los precios.
Como lo define Milton Spencer12, la competencia perfecta es aquella “industria o
estructura de mercado caracterizada por la existencia de un gran número de
compradores y vendedores dedicados a la compra y venta de una mercancía homogénea.
Cada comprador y cada vendedor tiene un conocimiento perfecto de los precios y
cantidades de mercado, sin discriminación y con una perfecta movilidad de los recursos.”
La demanda es absolutamente elástica cuando un cambio pequeño en el precio da como
resultado un gran cambio en las cantidades.
12 SPENCER Milton, Economía Contemporánea, segunda edición, Editorial Reverte S.A.
Barcelona, 1983.
11
-16-
LA SITUACIÓN DE UNA INDUSTRIA BAJO CIRCUNSTANCIAS DE
COMPETENCIA PERFECTA
Se podría decir entonces que el mercado de competencia perfecta reviste de
condiciones que a la postre son típicas de un mercado ideal, basado en la
estabilidad de los precios, una inflación controlada y además un consumo del la
totalidad de la producción. En consecuencia los factores mencionados llevan a
que haya equilibrio, pues todos los factores de producción generan un máximo
de utilidad sin necesidad de desgastes y sacrificios a nivel de costos.
-17-
EL EQUILIBRIO DEL MERCADO SE ENCUENTRA EN LA INTERSECCIÓN
DE LAS CURVAS DE OFERTA Y DEMANDA
1.1.1.2 Mercados de competencia imperfecta. Se caracterizan por fenómenos
como que no todo lo que se produce se consume, no hay libre juego de oferta y
demanda ya que alguna de las partes tiene mayor fuerza para fijar el precio, hay
altos niveles de intervención estatal, los sindicatos pueden tener injerencia en la
alteración de los precios y por ende la demanda es inelástica.
-18-
A su vez los mercados de competencia imperfecta se clasifican desde el punto
de vista de la oferta y desde el punto de vista de la demanda.
1. Desde el punto de vista de la demanda
1.1 Monopsonios: Aquellos en donde hay un solo consumidor.
1.2 Duopsonio: Aquellos en donde hay dos consumidores.
1.3 Oligopsonios: Hay mas de dos consumidores, pero pocos.
2. Desde el punto de vista de la oferta
Este tipo de clasificación atiende el comportamiento del sector productivo de la
economía, y por tal, para el tema central de análisis de este trabajo resulta de
gran importancia.
2.1 Monopolio: Hay un solo productor, no hay libre juego de la oferta y la
demanda pues unilateralmente uno de los agentes del mercado impone el
precio. Por lo anterior se puede decir que no hay competencia y se presentan
barreras para la entrada de otros competidores al mercado, el efecto causado por
-19-
un monopolio en el mercado puede llegar a ser fatal si se presentan abusos de la
posición que ostenta el agente en el mercado; esta es una de las razones por las
que el Estado interviene regulando la actividad monopolística para evitar que se
ocasione un perjuicio al consumidor.
LA SITUACIÓN DE UNA EMPRESA EN CIRCUNSTANCIAS
MONOPOLICAS
Hay que tener en cuenta que no necesariamente el monopolio es nocivo, ya que
hay casos en los cuales los monopolios arrojan resultados positivos, esto es
cuando reglamentan y regulan sus precios bajo los parámetros de la libre
competencia y cuando no se presenta un abuso de la posición dominante.
-20-
Se puede agregar además, que los monopolios traen ciertas ventajas como la
posibilidad de desarrollar actividades que impliquen una tecnología costosa, el
desarrollo de economías de escala o mercados donde naturalmente no puede
haber sino un productor.13
Entonces es del caso tener en cuenta que será el Estado quien entre a decidir
sobre la viabilidad de constituir una estructura de mercado donde sea un solo
productor quien controle un sector determinado de la en una industria
determinada.
Existen diferentes fuentes de donde surgen los monopolios, entre ellas se
encuentran la inscripción legal de licencias o patentes, monopolios naturales,
monopolios legales, existencia de un solo productor por ser éste el dueño de los
recursos estratégicos o de las técnicas de fabricación especial o por la realización
de una operación de integración empresarial.
2.2 Duopolio: Hay dos productores;
2.3 Oligopolio: Hay mas de dos productores pero no muchos. Las razones que
dan origen a este tipo de estructura de mercados son por una parte razones
tecnológicas (se requiere alta tecnología para desarrollar la actividad económica)
13
CFR. MIRANDA LONDOÑO, Alfonso. CEDEC III, Editorial Javergraf. Bogotá, 1999, p. 186
-21-
y por otra parte el capital (se necesita un capital elevado para el desarrollo de la
actividad económica).
2.4 Mercado de competencia monopolística: Es una mezcla entre monopolio
puro y competencia perfecta; se presenta cuando hay pocos productores de
bienes heterogéneos que tienen un control regional en la distribución de los
productos.
1.1.2 Mercado relevante de producto y mercados geográficos
Teniendo claridad sobre la clasificación de los mercados según su estructura y
más específicamente sobre la división entre mercados de competencia perfecta y
mercados de competencia imperfecta, podemos entrar a estudiar otra
clasificación que reviste de especial importancia para nuestro análisis ya que nos
ayuda a determinar con mayor exactitud si una operación de integración
económica restringe de alguna manera la competencia o conlleva a que se
produzcan abusos de la posición dominante.14
CFR. SALDARRIAGA LOPERA, GUSTAVO. Instrumentos de análisis económico para el estudio de la
competencia Derecho a la competencia, p. 83 a 105
14
-22-
1.1.2.1
Mercado relevante de producto.
Tal y como lo define el doctor
Saldarriaga Lopera15 “El mercado relevante de producto comprende: todos los
productos o servicios que el consumidor considera como intercambiables o
sustituibles.” Dice además el citado Dr. que para establecer el mercado relevante
de un producto es necesario analizar tanto los elementos intrínsecos del
producto (características físicas, precio y uso) como los elementos extrínsecos
del mismo (condiciones de competencia desde el punto de vista de la demanda
y la oferta).
DEMANDA ELASTICA
15
CFR. Ibídem, p. 83
-23-
DEMANDA DE ELASTICIDAD UNITARIA
-24-
DEMANDA INELASTICA
Entonces, a la hora de determinar si una operación de integración empresarial
restringe la competencia, los criterios mencionados serán de gran ayuda ya que
si se determinan estos elementos con relación a los productos o servicios
generados por una compañía, se puede establecer si al realizar una operación de
integración empresarial podría llevar a afectar al consumidor o a otros
-25-
competidores que participan en el mercado con productos de iguales o similares
características
•
Características físicas del producto.
Es importante determinar si dos productos de diferentes competidores
tienen iguales características físicas, y más aún se debe establecer si se
utilizan para un mismo fin. Si al establecer su uso, se observa que cada
bien sirve para algo diferente, entonces se considera que dichos
productos no compiten entre sí.
•
Elasticidad cruzada de la demanda. Se toman dos bienes y se observa
como si hay incrementos en la demanda de uno de los dos, frente a
aumentos en el precio del otro. Si se ve afectada la demanda, se considera
que estos bienes compiten entre sí.
•
Sustituibilidad. Se analiza si un producto es sustituible por otro. En
algunos casos se podría pensar que por sus características físicas o por su
uso, dos productos se sustituyen fácilmente entre sí, pero esto no siempre
se da ya que muchas veces existen diferencias en los precios como
consecuencia de valores diferenciales en los costos de producción. Este
tipo de situaciones son determinantes pues pueden llevar a que dos
-26-
productos que parecen coincidir en características físicas pertenezcan a
mercados diferentes.
•
Estructura de la demanda. Aquí se mira el mercado desde el punto de
vista de los consumidores; en este caso productos con características
similares, podrían pertenecer a mercados diferentes si quienes los
solicitan son consumidores de diferente estrato social o si son del sector
privado o público etc.
•
Sustituibildad de la oferta. Se analiza una empresa con relación a otras
que, aunque producen un bien distinto, tienen la capacidad técnica de
adaptar su producción al producto de la primera empresa, caso en el cual
competirían entre sí.
•
Barreras. Existen dos tipos de barreras: a) de orden jurídico y b) de orden
económico. Las primeras se refieren a aquellos obstáculos que se
presentan por la diferencia de normatividad que rige a una determinada
empresa con relación a otra.
-27-
Por su parte las segundas, son aquellas que se derivan de los altos costos de
transporte o de los costos que implica el obtener la tecnología de avanzada, lo
que hace complicada la entrada de nuevos competidores a un mismo mercado.
Tanto las barreras jurídicas como las barreras económicas deben ser analizadas
en cada uno de los puntos anteriores para establecer si dos empresas compiten
entre sí y si la operación de integración empresarial podría llevar a causar una
indebida restricción a la libre competencia.
1.1.2.2 Mercado geográfico relevante. Dos empresas que desarrollen un mismo
producto con iguales características físicas, de uso, demanda, oferta etc. no
competirán entre sí, si desarrollan sus actividades en zonas geográficas
diferentes, donde los consumidores se encuentran incapacitados para acceder a
alguna de las dos ya sea por razón de la distancia, de los costos de transporte o
por existir cierta reglamentación que impida la entrada del producto a una zona
determinada.
-28-
1.2 LA POSICIÓN DOMINANTE EN EL MERCADO 16
En palabras de la Corte Constitucional:
“Las normas sobre competencia se enderezan a evitar concentraciones en
los mercados y, desde este punto de vista, pueden proponerse evitar que se
den posiciones dominantes. Sin embargo cuando éstas se presentan o
cuando la ley las tolera, lo que puede obedecer a razones de eficiencia, lo
que en modo alguno se puede permitir es que, además de este factor de
pérdida de competitividad, las personas o empresas en esa situación hagan
un uso abusivo de su posición dominante o restrinjan y debiliten aún más
el nivel de competencia existente. (C.P., art.333)” 17
Se desprende de la anterior cita que nuestra legislación no prohíbe el hecho de
ostentar una posición de dominio en el mercado, por tal en algunos casos la ley
tolera las concentraciones económicas que se derivan de la misma. La limitación
que lleva a que los hechos sean sancionables por nuestras leyes está dada por el
aquellas concentraciones que evidentemente tienden a restringir indebidamente
la competencia.
“Algunos autores nacionales (Restrepo Salazar, 1993, 65, Suescún Melo
1996, 577, Miranda Londoño, 1997, 506) consideran que aunque la ley
155 de 1959 no se refirió expresamente a la posición dominante en el
mercado ni su abuso, de la lectura de su artículo 2º se infiere que la
posición dominante era entendida como la capacidad que tiene una
CFR. GUSTAVO SALDARRIAGA LOPERA, Instrumentos de análisis económico para el estudio de la
competencia Derecho a la competencia, Pág. 83 a 105 y CFR JUAN JORGE ALMONACID SIERRA Y NELSON
GERARDO GARCIA LOZADA, Principios para la represión del abuso de la posición dominante, p. 97
17 Sentencia T-375 de 1997, Corte Constitucional. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
16
-29-
empresa para determinar los precios en el mercado en razón de la
participación en el mismo.” 18
“Igualmente sostienen que para controlar determinadas operaciones que
podrían permitir que una empresa adquiriera dicha capacidad y abusara
de ella, la Ley 155, además de la vigilancia especial o precautelativa
prevista en el artículo 2º, impuso a las empresas el deber de informar
previamente al Gobierno los proyectos de fusión, consolidación o
integración de empresas dedicadas a una misma actividad económica
(Art. 4º) y la prohibición de las empresas comerciales de utilizar
procedimientos tendientes a monopolizar la distribución.”19
En cuanto al concepto de posición dominante, lo encontramos definido en el
Decreto 2153 de 1992, en su artículo 45 numeral 5º, en el cual textualmente se lee
que dicho fenómeno se entiende como “la posibilidad de determinar directa, o
indirectamente las condiciones de un mercado”.
Nuestra Corte Constitucional en sentencia T-375/97 define posición dominante
de la siguiente manera:
“Posición dominante se refiere a un poder de mercado que le permite a un
agente económico actuar con independencia de sus competidores, por lo
menos dentro de un grado relativamente amplio y apreciable. El poder de
mercado implica menos participación colectiva en la fijación de precios y
cantidades, y correlativamente, mayor unilateralidad y relevancia de las
decisiones que sobre estos extremos adopten las fuerzas dominantes que,
de llegar a ser avasallantes, sustituyen los mecanismos de mercado”.
ALMONACID SIERRA, JUAN JORGE Y GARCIA LOZADA, NELSON GERARDO, Principios para la
represión del abuso de la posición dominante, p. 172
19 Ibídem
18
-30-
El doctor Saldarriaga Lopera la define como “ (…) una posición de fuerza
económica por parte de una empresa en un mercado geográfico relevante, posición que
obstaculiza la competencia efectiva.”
Tomando las distintas definiciones citadas, quedan claros los elementos
fundamentales a la hora de analizar dicho concepto; entre ellos encontramos los
siguientes:
•
Gran participación en el mercado relevante;
•
Posibilidad de determinar las condiciones del mercado;
•
Posibilidad de tomar decisiones de forma independiente, es
decir sin tener en consideración las actuaciones de los demás
participantes en el mercado;
Es de gran importancia reiterar que en nuestro país no se reprime de ninguna
forma la posición dominante que ostente una determinada empresa en el
mercado, lo que si se castiga es el abuso que se pueda derivar de esta posición
de dominio.
“En efecto, el Constituyente sostuvo que:: Los procesos de ampliación del
mercado, como los que se desatan con la integración económica y con la
internacionalización de la economía, traen consigo, a nivel de las
unidades productivas, un grado notable de especialización y una mayor
-31-
concentración de la producción entre empresas que, en sí mismo, no es
ilícito.
Por eso, a la vez que la Comisión ha propuesto promover la
internacionalización de la economía colombiana, sobre bases de equidad y
conveniencia nacional, no ignoramos las exigencias propias de la
dimensión de los factores productivos para competir en las condiciones
características de un mercado ampliado.”
“Ni tampoco, conscientes de los resultados obtenidos en la experiencia
europea, proponemos que la concentración sea reprimida per se sino
cuando conlleve a abusos de la posición dominante en el mercado”
(Gaceta Const. 80, mayo 23/91, Pág. 20).”20
1.2.1 Procedimiento para establecer si una empresa se encuentra en posición
dominante
Teniendo en cuenta que la normatividad sobre competencia no trae
expresamente los parámetros que deben seguirse para establecer si una empresa
se encuentra o no ostentando una posición de dominio en el mercado , teniendo
como referencia el estudio del doctor. Lopera. a continuación reseñamos los
puntos más importantes de este proceso.
•
Establecer el mercado relevante y el mercado geográfico del producto;
•
Establecer la cuota de mercado que tiene la empresa;
•
Definir si existen o no rivales que estén en capacidad de afectar la posición
de la empresa.
20
ALMONACID SIERRA Y OTRO. OP. CIT., p..173
-32-
A lo anterior podemos añadir lo dispuesto por nuestra Corte Constitucional:
“Aunque el tamaño de la empresa y su alto porcentaje de control sobre un
porcentaje importante del mercado, normalmente se asocian a una
posición dominante, no pueden ser ellos los únicos elementos para
efectuar dicha calificación. En un mercado pueden incidir muchos otros
criterios y coyunturas que, en un momento dado no son ajenos a la
entronización de un poder material de control. Desde el punto de vista
geográfico, no es necesario que la posición dominante se extienda a todo el
mercado nacional. De lo contrario, empresas dominantes en una
determinada zona geográfica, sólo por la menor escala territorial de su
poder, quedarían habilitadas para cometer abusos en el mercado, lo que
acrece de toda justificación. La determinación del mercado, para los
efectos de calificar la existencia de una posición dominante, no sólo se
precisa a partir de las coordenadas geográficas, sino también con base en
el producto o bien materia de transacción. A este respecto, será decisivo
esclarecer en la realidad si el bien puede resultar, en término de precio,
calidades y demás característica, intercambiable por ellos. En este último
caso, se tratará de un mercado separado; en el primero, de un mismo
mercado.” 21
“La ausencia de desarrollo legal especifico (*), obliga a la Corte a ilustrar
los casos más notorios y universalmente reconocidos de abuso de la
posición dominante, apelando a la cláusula 86 del Tratado de Roma,
constitutivo de la actual Unión Europea, y a la correspondiente
elaboración jurisprudencial a que ha dado lugar, con el objeto de
profundizar en esta noción constitucional y en sus implicaciones
jurídicas.
(*) Véanse los artículos 50 del Decreto 2153 de 1992, 133 de la Ley 142
de 1994 y del Decreto 2327 de 1991 (N. del D.).”22
Existen en nuestra legislación ciertas prácticas que son consideradas en si
mismas como abuso de la posición dominante23:
Sentencia T-375 de 1997, Corte Constitucional, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Ibídem
23 CFR. ALMONACID SIERRA Y OTRO, OP. CIT., p .177
21
22
-33-
•
Discriminación vertical: La empresa que se encuentra en posición dominante
aplica
condiciones
discriminatorias
para
operaciones
equivalentes,
colocando de esta manera a un consumidor o proveedor determinado, en
una situación de desventaja frente a otro proveedor o consumidor en iguales
condiciones. Artículo 50, numeral 2º, Decreto 2153 de 1992.
•
Precios predatorios. Cuando se disminuyen los precios con la finalidad de
sacar a otros competidores del mercado y no como consecuencia de la
competencia normal en el mercado. Esta conducta se encuentra descrita en el
artículo 50, numeral 1 del Decreto 2153 de 1992.
•
Discriminación horizontal o primas de fidelidad. Conceder descuentos
especiales a los clientes con la finalidad de excluir competidores. Artículo 50
numeral 4º, Decreto 2153 de 1992.
•
Precios predatorios regionales o discriminación de precios. Se presenta
cuando se da un trato distinto a casos iguales, es decir otorgar precios más
bajos a algunos clientes por el simple hecho de encontrarse en un lugar
geográfico distinto dentro del territorio colombiano. Artículo 50, numeral 5º,
Decreto 2153 de 1992
-34-
•
Otras. “Los contratos de exclusividad, la restricción a las exportaciones e
importaciones, restricciones a la reventa de los productos, subordinación de una
venta a la compra de una cantidad determinada o a la compra de otro producto son
situaciones que puede utilizar una empresa en posición dominante para afectar las
condiciones de competencia en el mercado.”
Estas situaciones, a pesar de no estar consagradas en forma expresa en la ley
colombiana, son casos en los que se presenta abuso de la posición dominante y
frente a ellos cabe las mismas sanciones que cabrían para las situaciones que si
encuentran consagración expresa como las mencionadas anteriormente.24
“La conceptualización sobre el abuso de la posición dominante en el
derecho de competencia surge como un intento de ofrecer respuestas
jurídicas frente al fenómeno de la concentración del poder económico en el
mercado, el control de su uso o abuso y la regulación de sus efectos sobre
las estructuras de mercado o la dinámica de la libre competencia”25
1.2.2 Régimen sancionatorio del abuso de la posición dominante
Es la Superintendencia de Industria y Comercio y más exactamente el
Superintendente, quien se encuentra facultado para imponer tanto las medidas
necesarias para frenar el abuso de la posición dominante, como las multas a
CFR. GUSTAVO SALDARRIAGA LOPERA, Instrumentos de análisis económico para el estudio de la
competencia Derecho a la competencia, p. 102-103.
25 SIERRA ALMONACID, JUAN JORGE. Y GERARDO GARCÍA LOZADA, NELSON. Principios para la
represión del abuso de la posición dominante, p. 99 y siguientes.
24
-35-
quienes hayan violado la normatividad respectiva Estas facultades se
encuentran descritas en el Decreto 2153 de 1992.
El procedimiento mediante el cual se investigan las conductas se encuentra
regulado por el artículo 52 del mismo Decreto, proceso que entraremos a
analizar en el capitulo sexto de esta tesis.
-36-
2. INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMIA
2.1 INTRODUCCIÓN
El presente estudio es una aproximación al análisis de las diversas teorías que se
han dado a lo largo de la historia en materia de intervención del Estado en el
desarrollo de las economías, y mas específicamente, el desarrollo que ha tocado
las puertas de una economía en desarrollo como lo es la economía colombiana.
La intervención del Estado en la económica es planteada por primera vez por el
reconocido economista John Maynard Keynes quien establecía que “el Estado
podía contribuir significativamente a allanar las oscilaciones de los ciclos
económicos.”26
Keynes planteó como los gobiernos pueden influir en diferentes aspectos de la
economía de un país a través de la intervención en los niveles de producción,
PAUL A. SAMUELSON
1996, p..5.
26
Y
WILLIAM D. NORHAUS, ECONOMÍA, Mc Graw Hill., Madrid, España,
-37-
empleo e inflación dando un uso adecuado a la política fiscal 27y adicionalmente
la política monetaria28.29
“En respuesta a la Gran Depresión, John Maynard Keynes desarrolló su
revolucionaria teoría, que ayudó a explicar las fuerzas que provocaban
fluctuaciones económicas y sugirió un método para controlar los peores excesos
de los ciclos económicos. Gracias a Keynes y a sus sucesores modernos, sabemos
que un país, al elegir su pollítica macroeconómica –la que afecta a la oferta
monetaria, a los impuestos a al gasto público- puede acelerar o frenar su
crecimiento económico, recortar los excesos de una inflación de precios o del
desempleo provocados por los ciclos económicos o frenar los grandes superávit
o déficit comerciales.”30
Adicionalmente, entre las causas generadoras de teorías intervencionistas o no
intervencionistas del Estado en las economías, encontramos principalmente
temas
como
las
guerras,
los
desarrollos
industriales,
los
derechos
fundamentales, la lucha por la dignificación humana, el crecimiento económico,
las crisis económicas, la escasez, el desempleo y en general todos aquellos
La política fiscal es la facultad del Estado para gravar y para gastar.
La política monetaria “consiste en determinar la oferta monetaria y los tipos de interés, que
afectan a la inversión en bienes de capital y otros gastos sensibles a los tipos de interés.
29 CFR. PAUL A. SAMUELSON Y WILLIAM D. NORHAUS, ECONOMÍA, Mc Graw Hill., Madrid, España,
1996, p. 13
30 PAUL A. SAMUELSON Y WILLIAM D. NORHAUS, ECONOMÍA, Mc Graw Hill., Madrid, España,
1996, p. 391
27
28
-38-
aspectos que han obligado a los gobernantes a generar políticas que respondan a
las necesidades sociales que sin ningún reparo se han presentado en la
evolución de las sociedades contemporáneas.
En este capítulo se hace imprescindible el hecho de hacer un recuento histórico
en el que se visualice como a partir de la Revolución Francesa nació la idea de
mantener una economía en donde prevaleciera, de manera absoluta, la libertad
de comercio y la libre competencia.
El problema se generó cuando los efectos reales se comenzaron a dar, el
principal problema surgió por la creación de grandes estructuras económicas
que afectaban el interés general, pues lo que en principio parecía ser la salida a
los abusos de los gobiernos totalitarios se convirtió en un problema de grandes
dimensiones para los productores y los consumidores.
Por esta razón, los gobiernos se vieron en la necesidad de establecer un limite a
las libertades consagradas como absolutas. En aras a lograr este objetivo se
generaron dos corrientes; la primera de ellas basada en la teoría según la cual la
propiedad y los medios de producción debían estar en cabeza del Estado, siendo
este el único productor de bienes y servicios; de esta manera se daría protección
a las clases menos favorecidas y a la vez se limitaba la competencia económica.
-39-
La Segunda corriente creo la teoría llamada neoliberalismo, según la cual el
Estado debía intervenir para regular el mercado y la competencia generada en
su interior. Esta intervención debía realizarse a través de normas que
prohibieran practicas desleales o conformación de monopolios que atentaran
contra la libre competencia dentro del Mercado, así como a través de normas
que impusieran a las empresas la tarea de solicitar autorizaciones previas para
llevar a cabo ciertas conductas.31
Estas teorías neoliberales, esgrimidas de diferentes formas, han tomado un rol
esencial en los mercados, por ende hoy podemos decir que el Estado interviene
en la economía para ejercer un control sobre la misma, de tal forma que se logre
un equilibrio entre los diferentes sectores de la sociedad, y se solucionen
algunas fallas del mercado. Interviene a través de la regulación que “consiste en
las normas o leyes dictadas para controlar las decisiones de las empresas relacionadas
con los precios, la venta o la producción”32
Existen dos clases de regulación por parte del Estado, en primer lugar podemos
encontrar la regulación económica como tal, que es aquella a través de la cual se
Cnfr. JAECKEL Kovachs, Jorge “Ensayo Sobre Competencia Desleal”
PAUL A. SAMUELSON Y WILLIAM D. NORHAUS, ECONOMÍA, Mc Graw Hill., Madrid, España,
1996, p. 330.
31
32
-40-
controlan los precios, la calidad en el servicio o en los bienes producidos por
una empresa y las condiciones de entrada y salida del mercado.
Y en segundo lugar está la regulación social, que es aquella a través de la cual se
busca dar protección al medio ambiente, la salud, los trabajadores y los
consumidores; esta segunda clase de regulación va ligada a la económica ya que
las normas que la componen buscan subsanar defectos producidos por la
actividad de la economía.33
Las razones por las cuales un Estado entra a regular son principalmente 3 que se
pueden resumir de la siguiente forma:
•
Para contener el poder del mercado, esto es, fomentar la competencia entre
las distintas empresas y a la vez ejercer control sobre las estructuras de
concentración económica para evitar el abuso.
“Al fin y al cabo, la competencia, unida a un aumento de la
eficiencia y a unos bajos precios, es exactamente lo que un sistema
eficiente de mercado está destinado a garantizar.”34
33
34
Ibídem
Ibídem, p. 331
-41-
•
Para resolver las fallas de información. Se busca dar a los consumidores,
trabajadores y pequeños inversionistas una información verdadera y
oportuna para evitar que sean engañados y que se saque provecho de ellos.
•
Hacer frente a las externalidades que se presentan “cuando las empresas o los
individuos imponen costes o beneficios a otros fuera del mercado”35
Para nuestro estudio, consideramos de gran importancia la intervención del
Estado a través de la regulación, ya que parte de la regulación de la economía
está dada por la llamada “Política Antimonopolio” que puede ser definida como
aquella que “prohíbe la conducta que va contra la competencia e impide las estructuras
monopolísticas36”. Se busca con está controlar el abuso de las grandes y/o
poderosas estructuras económicas y la comisión de practicas que limiten la
competencia. “Este es el tipo de regulación que trata de aproximar los mercados al ideal
perfectamente competitivo.”37
En este capitulo veremos específicamente como interviene el Estado colombiano
en la economía y más específicamente como interviene a través de normas que
Ibídem, p. 32
Estructura monopolística, “en la teoría moderna de derecho, son aquellas que tienen un
excesivo poder de mercado (una gran cuota de mercado) y realizan actos anticompetitivos.”
37 PAUL A. SAMUELSON Y WILLIAM D. NORHAUS, ECONOMÍA, Mc Graw Hill., Madrid, España, 1996, p.
337.
35
36
-42-
tienen como finalidad mantener un equilibrio entre eficiencia de mercado y
justicia social.
Antes de entrar a estudiar mas a fondo la intervención de Estado, nos parece
importante aclarar que, algunos economistas han estudiado la relación costo
beneficio que se produce por la regulación ejercida por el Estado y han
encontrado que en la mayoría de los casos lo que sucede es que se da una
perdida de eficiencia en la cadena productiva, pero a costa de generar procesos
que hacen justa la distribución de la riqueza38.
Además hay quienes sostienen que la regulación por parte de Estado no busca
proteger a los sectores menos favorecidos e incentivar la competencia, sino que
por el contrario busca poner trabas a quienes intentan entrar a participar en un
sector de la economía que ya se encuentra regulado.
De hecho los economistas afirman lo siguiente: “dicen que la regulación
va en interés de los consumidores y de los trabajadores. No nos lo
creamos. El objetivo de la regulación es, por el contrario, aumentar las
rentas de los productores limitando la entrada e impidiendo la
competencia en la industria regulada. Cualquier beneficio que obtengan
los consumidores o los productores es puramente adicional” 39
CFR. SAMUELSON, PAUL A. Y WILLIAM D. NORHAUS citan como fuente de este postulado a
Robert W. Hahn y John A. Hird, “The Costs and Benefits of Regulation: Review and Synthesis”,
Yale Journal on Regulation, vol.8, 1991, p. 233-287.
39 Sobre este tema añaden los autores PAUL A. SAMUELSON Y WILLIAM D. NORHAUS en la pagina 332 de
su obra, que la idea según la cual “la intervención del Estado en la economía hace más mal que bien”, es
parte de la teoría expuesta por economistas de la Universidad de Chicago, como George Stigler, ganador
del Premio Nobel. Dicen además que esta teoría ha tenido gran influencia en la actualidad.
38
-43-
2.2 INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA COLOMBIANA
“Y es que el sistema jurídico colombiano permite la intervención del
Estado en la economía desde la reforma constitucional de 1936, pero al
mismo tiempo reconoce una serie de derechos y libertades que enmarcan a
nuestro país dentro de la denominada economía de mercado”40
2.2.1 Evolución de la materia en el ámbito Constitucional41
2.2.1.1 Constitución Política de 1886. La Constitución Política de 1886, vigente
hasta la promulgación de la Constitución que nos rige actualmente, lleva
inicialmente a afirmar que dentro de sus preceptos no hay consagración expresa
de la intervención del Estado en la economía, aun así haciendo interpretaciones
extensivas dicho concepto se vislumbraba en artículos como el 19 que
consagraba:
“Las autoridades de la República, están instituidas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y
bienes, y asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales
previendo y castigando los delitos.”
Tampoco se puede desconocer que esta Constitución ya preveía disposiciones
que por su carácter desencadenaban sin duda una evidente intervención del
Estado en el ámbito económico. Los marcos fijados por esta Carta, fueron limites
40 ALFONSO MIRANDA LONDOÑO, CEDEC (Centro de Estudios de Derecho de la Competencia), Javergraf,
Santa Fe de Bogotá, D.C., 1997, p. 48
41 Cnfr. - PALACIOS. Mejía Hugo, “la Economía en el Derecho Constitucional Colombiano”
Capítulo V.
- REBELLON. Rebellón, Bernardo, “Elementos del Derecho Económico” Capítulo I
-44-
precisos concebidos para defender el bien común e instaurar una política por
parte de Estado, que buscaba defender la necesidad de crear facultades que
ampararan el hecho de reglamentar, restringir y sancionar las conductas que
habrían de darse en la economía nacional. Como muestra de ello se encontraban
artículos que advertían que el interés privado debía ceder al interés general,
otros tantos que promulgaban la intervención del gobierno en determinados
sectores como educación, salud y el ámbito financiero entre otros.
2.2.1.2 Reforma Constitucional de 1936. En el texto de esta reforma, se establece
el mandato de intervencionismo por parte del Estado y se hace aun mas extenso
describiendo expresamente la forma como se debía llevar a cabo el desarrollo de
este tema en las actividades económicas del país.
Al respecto se dijo textualmente:
“Art. 28 C.P. El Estado puede intervenir, por medio de leyes, en la
explotación de industrias o empresas públicas y privadas con el fin
de racionalizar la producción, distribución y consumo de las
riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene
derecho.
PARAGRAFO. Las leyes que se dicten en ejercicio de la facultad
que otorga este artículo, requieren para su aprobación el voto
favorable de la mayoría de los medios de una y otra Cámara.”
-45-
Tal como quedó consagrado dicho artículo en el texto de la reforma, nos lleva a
opinar que aunque el constituyente se esmeró en hacer de este mandato un
desarrollo mas extenso de lo dicho en la Constitución Política de 1886, este fue
demasiado preciso y circunscribió el ámbito de intervención a determinadas
actividades dejando fuera de dicha orbita otras de fundamental importancia.
Afortunadamente
y
como
veremos
a
continuación
el
constituyente
posteriormente amplió el espectro, y marcó el camino que habrían de seguir sus
sucesores con el fin de lograr mayores desarrollos.
Otro punto a resaltar es que el momento histórico de liberalismo reinante que
influenciaba nuestra nación, llevaba a entender que la economía nacional tenía
que dejar de regirse por preceptos de Derecho Natural para pasar a fortalecerse
a través de regulaciones que impulsaran y fomentaran el crecimiento económico
por medio de planes de desarrollo e impulso de la iniciativa privada.
Sumado a lo anterior y como lo describió la misma Corte Suprema de Justicia en
sentencia de septiembre de 1939, los procesos que se estaban viviendo a nivel
mundial obligaban al Estado a tomar medidas que condujeran a la salvaguarda
de la economía nacional a través de mandatos como el que se consigno en el
texto de 1936.
-46-
Al respecto nos permitimos citar textualmente, un aparte de la sentencia citada
el cual dice lo siguiente:42
“Después de la guerra europea surgió una lucha económica de
proporciones enormes y un Estado de desequilibrio no conocido hasta
entonces. Hubo un periodo de inflación de papel moneda y de aumento de
la producción industrial y agrícola de grandes proporciones, después del
cual vino la catástrofe financiera y económica(…) Entonces se impuso el
intervencionismo del Estado como único medio de regular la vida de los
organismos económicos amenazados de muerte. (…) se llega a la
conclusión de que exige las siguientes condiciones: que se tenga como fin
racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de
dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho (…)”
La Corte dejó en claro cuales eran los limites de la aplicación del precepto de
intervención estatal teniendo en cuenta como se dijo anteriormente el momento
socio-económico que se estaba viviendo en ese entonces.
2.2.1.3 Acto legislativo I de 1945. Se evidencia el hecho de que el constituyente
hizo dos cambios que a simple vista y quedándose en las meras formalidades,
no traerían mayores avances; aun así al ver la redacción del nuevo texto y
haciendo un análisis mas profundo de lo allí dicho, se logra dilucidar que la
amplitud en l el ámbito de aplicación de la norma cobró fuerza, e hizo generar el
sentimiento de que la intervención del Estado ya no tendría las principales
ataduras creadas por la reforma de 1936.
42
Gaceta Judicial, Tomo XL VIII, septiembre y octubre de 1939, No. 1950, p. 611 y 612.
-47-
El texto de 1945 quedó redactado de la siguiente manera:
“El Estado puede intervenir por mandato de la Ley en la
explotación de industrias o empresas públicas y privadas con el fin
de racionalizar la producción, distribución y consumo de las
riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene
derecho. Esta función no podrá ejercerse en uso de las facultades
del artículo 76, ordinal 12, de la Constitución.” ( El subrayado es
nuestro)
Como se logra ver, el avance constó de dos elementos, el primero y mas
importante, se denota en la parte final del artículo, donde se suprime el requisito
de mayorías especiales para legislar sobre temas de intervención, avance este
que por la dinámica que comporta, nos lleva a concluir que el tema deja de ser
casi intangible, para tornar en un tema que se hace fundamental en términos de
desarrollo económico del país.
Por otra parte, en segundo lugar, se deja de lado el hecho de hablar en palabras
como “por intermedio de leyes” y se le da al texto un criterio fortalecido, pues se
habla del el mandato legal, se deja en claro que el instrumento de intervención
que le corresponde al gobierno ejecutar, será por mandatos del legislativo, en
aras a mantener el orden institucional establecido en una democracia
participativa como la que nos rige.
-48-
Con todo y los avances anteriormente nombrados, el constituyente consideró de
tal importancia el tema de la intervención, que consagró en los últimos apartes
del artículo la imposibilidad de legislar sobre el mencionado tema, a través de
leyes de facultades extraordinarias. Con ello demostró que el ámbito de
intervención del Estado en la economía debía tener una regulación nacida del
legislativo, como consecuencia del proceso instaurado para la expedición de la
leyes, en otras palabras la regulación debía tener como origen las decisiones
tomadas por las Cámaras en los distintos debates creados específicamente para
ello.
2.2.1.4 Acto Legislativo I de 1968. Nuevamente se dan pronunciamientos sobre
esta norma, de los cuales surge el nuevo artículo sexto del Acto legislativo I de
1968, el cual correspondería a la disposición que habría de regir hasta antes de la
promulgación de la Constitución de 1991.
“Art. 41 C.P. Se garantiza la libertad de empresa y la iniciativa
privada dentro de los limites del bien común pero la dirección
general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá,
por mandato de la Ley en la producción, distribución, utilización y
consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados, para
racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo
integral (…) Intervendrá también el Estado, por mandato de la
Ley, para dar pleno empleo a los recursos humano y naturales,
dentro de una política de ingresos y salarios, conforme a la cual el
desarrollo económico tenga como objetivo principal la justicia
social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad, y
de las clases proletarias en particular”
-49-
Se elevó por primera vez y de manera expresa, a canon constitucional, la
garantía de la libertad de empresa y la iniciativa individual. Así mismo se
amplió el campo dentro del cual el Estado tendría la facultad de intervenir con
el fin de alcanzar desarrollo económico, social, y cultural del país cumpliendo
así con los fines por el mismo impuestos.
Además de la consagración anteriormente citada dicho acto legislativo reformó
el Art. 120 de la Constitución Nacional y dispuso:
“Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y
suprema autoridad administrativa: numeral 14: Ejercer como
atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el
Banco de emisión y en las actividades de personas naturales o
jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la
inversión de los fondos provenientes del ahorro privado”
Otro punto de suma importancia, fue como con este acto legislativo, se liberó al
presidente de la necesidad de tener obligatoriamente que acudir de manera
previa a leyes que le facultaran para poder intervenir validamente en
actividades relacionadas con el ejercicio financiero, con esto se dejó prevista la
posibilidad de proteger de una manera autónoma los interés de todos aquellos
ahorradores que colocaban su dinero para ponerlo a disposición de la
intermediación financiera.
-50-
En el numeral 14, a diferencia de las demás disposiciones citadas con
anterioridad, encontramos que la decisión de intervenir ya no es de carácter
legislativo sino únicamente político y discrecional del presidente en tanto se
consagró como atribución constitucional propia para intervenir por parte del
mismo.
De manera específica, el presidente tenía una forma de intervenir que aunque
no era con la rigurosidad de la Ley, si tenía cierta formalidad; para ello
existieron los reglamentos constitucionales o autónomos, los cuales venían del
ejecutivo y los expedía basado en su calidad de suprema autoridad
administrativa.
Dichos reglamentos se caracterizaron por ser potestad reglamentaria no limitada
por la ley materia u objeto de reglamentación, luego no existía una
subordinación a la preexistencia de leyes. La razón de ello, es que este tipo de
reglamentos tenían su origen en la Constitución misma y por tal su validez
emanaba autónomamente de esta.
Es importante recalcar como el constituyente aunque dio vía libre al presidente
en materia de reglamentación, no lo hizo de manera absoluta, pues en el texto se
-51-
establecieron los limites de dicha función en tanto se subordinó a la intervención
en el Banco de Emisión y en el ahorro e los particulares.
2.2.1.5 Constitución de 1991. En Colombia y por distintos motivos, hace menos
de medios siglo, se comenzó a hablar directamente de temas como monopolios,
integraciones, concentraciones económicas, prácticas comerciales restrictivas de
la competencia y actuaciones de competencia desleal.
Como consecuencia de ello, se empezaría a vislumbrar en la Constitución
Nacional de 1886, y a través de sus reformas, la forzosa necesidad de incluir en
el debate social, político y económico estos temas y concluir en la expedición de
un marco normativo acorde a la realidad que se vive hoy en día en el país.
En la actualidad, además de contar con un completo pero disperso Régimen
General de derecho de la Competencia, encontramos un grandísimo respaldo
constitucional, originado en la conciencia del constituyente, quien después de
haber ventilado en el recinto de la Asamblea Nacional Constituyente varios
debates acerca de la regulación mas adecuada, expidió un articulado en el cual
se tomó lo mejor de cada uno de los proyectos presentados a la Comisión Quinta
(encargada de dicho asunto y de otros como lo social y ecológico).
-52-
El resultado fue la promulgación de la Constitución, el 7 de Julio de 1991
codificación que se mantiene vigente hasta el día de hoy. Para comenzar es
preciso traer a colación las consideraciones hechas por La Asamblea Nacional
Constituyente en relación a la forma en que se había llevado el tema en la
Constitución anterior y en sus respectivas reformas, y la forma como se debía
abordar el tema en la nueva Carta Política.
En el informe de ponencia de primer debate en plenaria, según consta en la
gaceta Constitucional No. 74 de mayo de 1991, La Asamblea Nacional
Constituyente en plenaria, se pronuncio al respecto en los siguientes términos:
“La Constitución debe mantener el esquema vigente que le permite al
órgano legislativo Nacional expedir normas de carácter general para
organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su
servicio, regular el comercio exterior, modificar los aranceles tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, dejando al
Presidente de la República la necesaria flexibilidad para disponer en cada
caso de las medidas que, a su juicio, las circunstancias hagan aconsejable,
con su sujeción a la ley. El ejercicio de las facultades que en estas materias
han hecho el congreso y el gobierno a partir de 1968, ha sido acertado.”
En esta forma y en relación al tema en cuestión, el constituyente de 1991, redactó
de manera acertada una variedad de artículos en los cuales consagró el espíritu
del constituyente en materia económica. Desde un punto de vista estricto
debemos reconocer que el mayor logro en materia de derecho de la competencia
fue el artículo 333 que consagró fundamentalmente, el principio de la libertad
-53-
económica cuyos alcances necesariamente recaen e inciden en la dirección de la
economía por parte del Estado43.
El espíritu de la norma creada en el seno de la constituyente es la expresión de
varios de los ideales promulgados por la corriente capitalista toda vez que su
fundamento está dado por el respeto de la propiedad privada, la libre empresa y
la libertad de competencia
Sin prescindir de lo anteriormente dicho, creemos pertinente hacer un breve
recorrido por los diferentes artículos constitucionales que de manera directa o
indirecta cobran relevancia cuando de temas económicos se habla. Nos
referimos a disposiciones que citaremos a continuación.
Artículo 60.- El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso
a la propiedad. Cuando el Estado enajene su participación en una
empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la
titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores,
condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria.
La ley reglamentará la materia.
La Corte Constitucional en sentencia T-240 de 1993 dispuso lo siguiente:
“La Constitución ha elevado la libre competencia a principio rector de la actividad económica, en beneficio
de los consumidores y de la misma libertad de empresa. Es del resorte de la ley prohibir -excepcionalmente
autorizar bajo ciertos supuestos y condiciones- conductas, acuerdos o prácticas que tenga por efecto
impedir, restringir, obstaculizar o falsear la libre competencia en cualquier mercado de bienes o de
servicios, tarea ésta del legislador esencial para conformar y mantener mercados eficientes y para que en
verdad la libre competencia pueda ser "un derecho de todos", como lo consagra la Constitución. La ley
debe impedir que personas o empresas que detenten una posición dominante en el mercado la exploten de
manera abusiva. Escapa al Juez que examina un contrato en particular, en ausencia de una norma legal
aplicable al caso, arbitrar remedios de una o de otra naturaleza, debiéndose circunscribir a interpretar la
regla contractual con un criterio constitucional de justicia sustancial, sin rebasar el ámbito del contrato.”
43
-54-
Por su parte este artículo, y sobretodo por el tema de análisis de esta tesis, no
podría haberse dejado de lado, en tanto busaca la democratización de la
propiedad del Estado, con el fin de darle una merecida participación a todas
aquellas personas que con derecho quieren acceder a la misma. Esto de fondo lo
que busca es evitar la concentración de la propiedad accionaria en pocas manos.
A nuestro parecer, en el artículo citado, la palabra que otorga las facultades
intervensionistas al Estado es "promover". Con ella, se otorgó una gran
responsabilidad al Estado, pues deberá ser el, quien auspicie, impulse,
promueva y proteja formas de adquirir propiedad. En el caso especifico, se
habló propiedad accionaria, la cual al ser adquirida genera incrementos en el
ingreso de todos aquellos que en condiciones de igualdad y leal competencia,
tienen acceso a ella.
“Artículo 75.- El espectro electromagnético es un bien público
inenajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y control del
Estado. Se garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso a
su uso en los términos que fije la ley. Para garantizar el pluralismo
informativo y la competencia, el Estado intervendrá por mandato
de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el uso del
espectro electromagnético.”
Adicionalmente se encuentra otro aporte muy importante de la Constitución de
1991, el cual fue tratar el tema de telecomunicaciones, dándole la importancia
-55-
que como tal, requería ya hace mucho tiempo. El artículo 75 tal ves es el mas
importante a este respecto pues reúne de una manera coherente los elementos
esenciales que se deben tener en cuenta a la hora de regular este sector.
Por otra parte es de resaltar, es que este artículo consignó los lineamientos
necesarios para entender, que por el hecho de ser una materia en constante
cambio, la legislación relacionada con ello debería ser flexible y fluctuante como
los constante cambios tecnológicos que acechan esta área.
Aunque se previó que el espectro estaría sujeto a la gestión y control del Estado,
también se previó el hecho de que el uso que este le debería dar, sería con el fin
de garantizar el pluralismo informativo y la competencia. Como bien se ve este
artículo es esencial en el terreno del derecho de libre competencia, pues obliga
que a través de la expedición de leyes, se le de un manejo acorde a los principio
de leal y libre competencia en el mercado.44
Como ejemplo de ello se encuentran el Decreto 1900 de 1990, que sus artículos sexto y trece
estableció:"Artículo 6. El Estado garantiza el pluralismo en la difusión de información y en la
prestación de opiniones, como un derecho fundamental de la persona, del cual se deriva el libre
acceso al uso de los servicios de telecomunicaciones". Y "Artículo 13 Las concesiones de
servicios de telecomunicaciones de que trata el presente decreto deberán otorgarse de modo tal
que se promuevan la eficiencia, la libre iniciativa y competencia, la igualdad de condiciones en
la utilización plena de derechos a la información y al libre acceso a los servicios de
telecomunicaciones".
También está La ley 142 de 1994 de Servicios Públicos Domiciliarios, que hace expresa mención
del tema de libre competencia, sobre todo en sus artículos 2 y 11.
44
-56-
Si se lograra colocar adecuadamente en práctica la legislación y la regulación
existente, el mercado dejaría de ser blanco obligado de la infracción y se evitaría
el tener que investigar, sancionar y desgastar el sector económico del país, al
paso que se afecta y se desgasta igualmente el sector público. Bajo un esquema
de aplicación real de las normas, se lograría alcanzar el disfrute de la libre, leal,
justa y equitativa competencia por parte de productores y de la comunidad en
general.
Por otra parte también, mencionó el tema de practicas restrictivas, al haber
consignado el deber por parte del Estado de evitar las prácticas monopolísticas
en el uso del espectro electromagnético. En nuestra opinión pareciera que el
constituyente tratara de evitar los monopolios, idea la cual debatimos en tanto lo
que debería haber prohibido, sería el abuso de la posición dominante. 45
“Artículo 333.- La actividad económica y la iniciativa privada son
libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie
podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la
ley.
A este respecto la Corte Constitucional se refirió con claridad y dijo que el ámbito de lo
sancionable en este aspecto se debería limitar a la prohibición y vigilancia de conductas que
lleven no a la posición de dominio sino al abusar de dicha posición “El bien común y la
competencia se definen a partir del concepto de mercado al cual apunta la norma. Existen dos opciones:
competencia perfecta y competencia posible, funcional o activa. Si bien la Carta no establece de manera
explícita alguna de ellas, del tratamiento que se otorga a la posición dominante, que sólo es sancionable
cuando se presta a abusos, y del hecho de que la competencia perfecta es un mero modelo abstracto e irreal,
se desprende que en Colombia la regulación de la competencia debe responder al criterio de competencia
posible, funcional o activa.
2. En un modelo de competencia perfecta cualquier restricción a la competencia se prohíbe. En la
competencia posible, funcional o activa, dicha prohibición debe apoyarse en el hecho de que la restricción
impida la eficiencia económica y presente ventajas admisibles para los partícipes en el mercado.”
Sentencia C 535 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes
45
-57-
La libre competencia económica es un derecho de todos que
supone responsabilidades.
La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que
implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones
solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El Estado, por
mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la
libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que
personas o empresas hagan de su posición dominante en el
mercado nacional.
La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo
exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación”
Es evidente que la sustancia más importante de esta declaración constitucional
viene dada por la consagración reiterada de la libertad económica, que
encontramos en el texto citado. En palabras del doctor Alfonso Miranda
Londoño, encontramos una explicación clara de los alcances de esta norma y de
los efectos productivos que se generan en el mercado al momento de su
aplicación.
“Se entiende por libertad de competencia económica, la posibilidad
efectiva que tienen los participantes en un mercado, de concurrir a él en
contienda con los demás, con el objeto de ofrecer y vender bienes o
servicios a los consumidores, y de formar y mantener una clientela. La
libre competencia económica se encuentra consagrada como derecho
constitucional en el artículo 333 de la Constitución Política.
Como es bien sabido, la libertad de competencia se puede ver
restringida, eliminada o alterada de diversas maneras: a) por el
establecimiento de monopolios de derecho (en la forma prevista por el
artículo 336 de la C.P.); b) por el reconocimiento de marcas, patentes y
demás derechos de la propiedad industrial; c) por la explotación abusiva
de la posición dominante en un mercado; d) por la realización de prácticas
restrictivas de la competencia; y e) por la realización de actos de
competencia desleal de tipo nacional o internacional (dumping).
Como puede observarse, las dos primeras formas de restricción o
alteración de la competencia son legítimas, en cuanto están contempladas
-58-
y reglamentadas por claras normas de carácter constitucional y legal, que
plasman principios y protegen bienes jurídicos tales como el arbitrio
rentístico del Estado o la protección de los derechos de la propiedad
industrial, que dentro de la escala de valores de nuestro ordenamiento
jurídico se prefieren en ciertas instancias al derecho a la libre competencia
económica.
Por otro lado, las tres últimas formas de restricción o alteración de
la competencia arriba señaladas, es decir, el abuso del poder
monopolístico, la realización de practicas restrictivas de la competencia y
la ejecución de actos desleales de comercio, constituyen "conductas
patológicas", que surgen de manera espontánea sin que las leyes
naturales del mercado puedan corregirlas o suprimirlas, y que por el
contrario le introducen importantes elementos de distorsión y
desequilibrio. Como bien se sabe, la existencia de este tipo de conductas
fue lo que impulsó a Marx a vaticinar la autodestrucción del capitalismo
como sistema económico, conclusión que parecía inevitable desde su
punto de vista, toda vez que Marx no le asignaba al derecho la capacidad
de modificar las conductas económicas, ni de cambiar el curso de la
historia a través de la aplicación pacífica de las normas jurídicas, y de la
transformación institucional.
Estas conductas que hemos llamado patológicas, deben ser
reprimidas por el Estado, con el objeto de garantizar la libertad de
competencia y la subsistencia misma de la economía de mercado. Para tal
efecto nuestro sistema jurídico, con base en los principios del antiguo
artículo 32 de la Constitución de 1886 y del artículo 333 de la
Constitución de 1991, contempla normas tales como las siguientes: a)
Normas sobre prohibición a las prácticas restrictivas de la competencia y
al abuso de la posición dominante en el mercado (contenidas
principalmente en la Ley 155 de 1959 y en el Decreto 2.153 de 1992); b)
Normas sobre protección al consumidor (contenidas principalmente en el
Decreto 3.466 de 1982); c) Normas sobre derechos antidumping y
compensatorios (contenidas en el Decreto No 150 de 1993) y d) Normas
sobre prohibición de las conductas de competencia desleal (contenidas en
los artículos 75 a 77 del Código de Comercio).46
Para concretar el valioso aporte del doctor Miranda, se podríamos decir en este
punto, que aunque el artículo constitucional, pilar del derecho de la
competencia actuante en nuestro país, no fue lo suficientemente específico en la
MIRANDA. Londoño Alfonso, Abuso de la Posición Dominante: Perspectivas de Aplicación
en Colombia a la Luz del Derecho Comparado” CEDEC II, p. 22 y 23.
46
-59-
destinación del control, al haber hablado indistintamente tanto del genero,
prohibición de las prácticas restrictivas de la competencia, como de la especie,
abuso de la posición dominante en el mercado, si trajo consigo una regulación
concomitante con las fluctuaciones actuales del mercado y los movimientos
dinámicos económicos que cada día cobran mayor validez en nuestro país.
El país debe ser agradecido con el resultado constitucional que comporta este
artículo, pues pone nuestra regulación acorde a las normatividades mas
importantes a nivel mundial, lo cual trae consigo una mayor facilidad de estar
integrados con el mundo moderno, con los avances tecnológicos, con los
movimientos societarios tan mencionados hoy en día. En otras palabras nos
pone en un nivel competitivo no solo a nivel nacional sino supranacional.
Tal y como lo describió el doctor Armando Montenegro en la presentación del
libro “ La Revolución Pacífica Modernización y Apertura Económica” lanzado
en 1991,
“(...) El fin de todos los esfuerzos y de todas la reformas fue el de
modernizar la economía, soltarla de sus amarras y coyundas, y lanzarla al
mundo con la mayoría de edad. El gobierno ha reconocido, como lo hizo la
opinión pública, que en lo económico, como en lo político, la edad de
tutela paternalista había pasado a la historia, para ceder el paso a una
nueva era, (...) la eliminación de muchas de las trabas y regulaciones que
frustraban a los operadores económicos en sus quehaceres, debe contribuir
a elevar los índices de productividad en la economía colombiana.”47
Cnfr. Textos tomados del libro de LOPEZ. Garavito Luis F. “Intervensionismo de Estado y
Economía en Colombia” p. 182
47
-60-
En el prólogo de ese mismo libro se encuentra como Cesar Gaviria también
apoya la nueva concepción económica del Estado afirmando lo siguiente:
“ (...) en la campaña electoral le propusimos al país un profundo revolcón
a nuestra economía. Esto es indispensable por cuanto nuestro viejo
modelo de desarrollo proteccionista y cerrado, ya no es capaz de
garantizar un ritmo de crecimiento adecuado. Nuestra economía tampoco
está en condiciones de proveer niveles de bienestar y de empleo que
requiere la sociedad colombiana del presente y del futuro.”
De lo anterior consideramos que se debe interpretar la Constitución con visiones
amplias, teniendo en cuenta los procesos mundiales a los que nos hemos visto
expuestos y que traen consigo entre otras cosas apertura del Comercio exterior
(eliminación de barreras arancelarias y subsidios), apertura de nuestra economía
y de las demás a procesos de inversión extranjera, generado consecuencialmente
flujo de divisas, programas de renegociación de la deuda, crecimiento interno a
nivel industrial y empresarial y como consecuencia de ello aceptación de
fenómenos integristas a nivel interno.
Por ello se debe argüir que el espíritu del constituyente fue el de fortalecer el
crecimiento la economía abriéndole paso al crecimiento empresarial, pero no
solo de la gran empresa sino de la mediana y pequeña y mas aun de las
empresas solidarias tal y como lo determinó el inciso tercero del nombrado
precepto constitucional.
-61-
Aun así, nuestra opinión debe ser apreciada en el entendido de que aunque
haya protección de todo lo anteriormente mencionado, no deben caber
interpretaciones que menoscaben la posibilidad de aceptar el surgimiento y la
protección de la posibilidad de adquirir posición dominante en el mercado48 o
de las diferentes acepciones que se deriven de fenómenos tales como la
concentración o la integración económica, pues figuras como estas desarrolladas
dentro de los limites de la Constitución, ley y la responsabilidad empresarial,
generan grandes beneficios para los actores del mercado, principalmente para el
destinatario final, el consumidor, que finalmente es quien disfruta de las
mejores tecnologías, de la mejor calidad y la mejor prestación de servicios o
recepción de bienes.
Igualmente del resultado de ese tipo de integraciones, así generen o no posición
dominante en el mercado, reporta para los agentes inmersos en ella beneficios y
crecimiento a todo nivel, que no necesariamente han de traducirse como la
posibilidad de abusar de la posición que fructuosamente se adquiere en el
mercado. Así las cosas, la obligada conclusión, será considerar que ni la
La Corte constitucional en Sentencia T-240 de 1993, Magistrado ponente Eduardo Cifuentes
Muñoz, definió la posición de demonio de la siguiente manera: “La posición dominante de una
empresa suele definirse como la posibilidad de ejercer un comportamiento independiente respecto de los
precios, condiciones de venta, volúmenes de producción y sistemas de distribución de bienes o de servicios
dado el control que ella puede ejercer sobre una parte significativa del mercado en razón de la magnitud
de sus recursos financieros, tecnológicos o del manejo estratégico de las materias primas y demás factores
económicos. El abuso de la posición dominante - no estrictamente ésta - es la que resulta censurable”
48
-62-
Constitución ni la ley prohíben per-se la posición de dominio, por el contrario la
aceptan y la regulan de una manera que genere beneficios generales.
Como se verá mas adelante en los siguientes capítulos, La Superintendencia de
Industria y Comercio, basada en las disposiciones normativas actuales, es la
encargada de velar por que todo lo dicho sea una realidad y por tal la encargada
de evitar que se distorsione la competencia y se den los llamados abusos de la
posición dominante en el mercado que busquen de manera ilegal mantener
fortaleza en el mercado pero de una manera si se quiere tiránica.
Por otra parte encontramos otra disposición constitucional no menos importante
que la que nos ocupó en la reflexión anterior, el texto de la misma se encuentra
consagrado como una forma de complementar la disposición del artículo 333 y
de reiterar una vez mas el impulso del constituyente por promulgar que la
intervención responsable y eficiente del Estado en la economía reporta
beneficios evidentes en la economía nacional.
El texto es claro y dispone:
“Artículo 334.- La dirección general de la economía estará a cargo
del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la
explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la
producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en
los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía
con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
-63-
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno
empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas,
en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los
bienes y servicios básicos. También para promover la
productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las
regiones.”
A continuación y basados en le texto que hace mayor referencia a la facultad
intervensionista del Estado en la economía y mas específicamente en la
interferencia en la mayoría de los sectores económicos relevantes de una
economía de mercado como la nuestra, haremos un corto análisis y de las
políticas económicas para hacer realidad el contenido de la norma.
En las economías y no necesariamente en las mas industrializadas, sino también
en economías como la nuestra en proceso de desarrollo, con problemas de
escala, pero aun así con elementos constitutivos de mercados emergentes, la
presencia del Estado se hace casi inevitable, en cuanto no está ausente en casi
ningún nicho de la vida económica.
Dicha presencia fundamenta su existencia en la imperante necesidad de cumplir
los cometidos que como agente regulador se le han impuesto. Estos los
podríamos sintetizar en 4 funciones que son:
-64-
•
Mejorar la eficiencia económica
•
Reducir la desigualdad de la distribución de la renta
•
Estabilizar la economía por medio de la política macroeconómica
•
Representar al país a nivel internacional49
El importante crecimiento de los controles y la regulación del Estado ha
derivado en obvias limitaciones al libre albedrío de la persona, sobre todo aquél
impulso natural viciado por la avaricia y la ambición de alcanzar a toda costa el
propósito netamente personal, pero así mismo ha derivado en una disminución
de la extremada pobreza y arraigada desigualdad, de la violación de la buena fe
comercial y de los usos empresariales, así como la intolerable perdida de los
recursos naturales.
Aun así y de una manera muy inteligente los poderes constitucionales del
Estado se dieron, no en búsqueda de absolutas restricciones, sino mas bien en la
búsqueda de garantizar de una manera amplia el interés público a través de la
vigilancia del sistema económico.
Aunque la opinión acerca del articulo constitucional en mención no podría ser
otra, lastimosamente en nuestro país se ha tornado un tanto en utopía, ya que
49
SAMUELSON. Paul & NORDHAUS. William “Economía” Capítulo XVI
-65-
los problemas que aquejan la población, en la actualidad sobrepasan los limites
de aplicabilidad de dicho precepto.
Siguiendo el recorrido por la Carta, se encuentra el artículo 335, el cual es otra
muestra evidente de la concepción del Estado actual. En este caso específico se
denota que el objetivo del mandato constitucional, no es otro que el de buscar
proteger actividades, que de suyo, comportan altos niveles de riesgo y que por
el hecho de estar estrechamente relacionadas con la captación, colocación y
manejo de los recursos del público, se hacen acreedoras a rigurosas regulaciones
que generan estricta vigilancia, amplio control y proliferación de normas a ese
respecto.
“Artículo 335.- Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal
d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y solo
pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforma a la
ley, la cual regulará la forma de intervención del gobierno en estas
materias y promoverá la democratización del crédito.”
Como muestra de que el esquema constitucional fue acogido en la normatividad
legal que rige la materia, encontramos toda la regulación que se hace de
intervención del Estado y del derecho a la Libre Competencia en el estatuto
Orgánico Financiero, Decreto 1730 de 1991, y su posterior reforma contenida en
el Decreto 663 de 1993. Dichas normas canalizan los elementos intervensionistas
-66-
a través de lo que se conoce como el órgano de inspección, vigilancia y control
del sector, es decir, la Superintendencia Bancaria.
Sin quererle restar importancia a una norma que representa un tema esencial en
la vida nacional y que como se lee en su texto, es un tema de orden público, no
entraremos a hacer un profundo análisis de la misma, toda vez que se sale un
poco del tema específico de ésta tesis.
2.2.2 Evolución de la materia en el ámbito legal y reglamentario
Las normas que tienen como finalidad mantener la competencia en nuestro país
han tenido un desarrollo a lo largo de los años. Antes de entrar en el estudio de
la evolución histórica de la legislación para la protección de la libre competencia
y más específicamente de la legislación que regula las integraciones
empresariales es importante dedicarle un momento a establecer cual es la
utilidad verdadera de este conjunto de normas y cual es la finalidad que ellas
persiguen.
En principio el análisis parece simple, podríamos decir que se ha buscado con
ellas, propender por el mantenimiento de un mercado en donde se garantice que
no sean unos pocos productores quienes establezcan las condiciones o mejor
-67-
dicho las reglas del juego dentro del mercado. Pero, como lo expone el doctor
Emilio José Archila, en su artículo “Criterios de la aplicación de las normas de
competencia”50, al referirse a la utilidad de las normas de competencia, existen
dos teorías sobre la contribución de éstas normas. La primera de ellas dice que la
única finalidad de esta normatividad es lograr la eficiencia económica; la
segunda establece que las normas sobre competencia deben estar encaminadas
no solo a lograr esta eficiencia, sino que además se deben tener en consideración
ciertos principios que propenden por el interés social.
A nuestro criterio es más acertada la posición de quienes creen que se debe
mirar, además de la eficiencia económica, el interés de la sociedad y es el
artículo 2, numeral 1 del Decreto 2153 el que nos ratifica este concepto:
“La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes
funciones:
Velar por la observancia de las disposiciones sobre promoción de la
competencia y prácticas comerciales restrictivas, en los mercados
nacionales sin perjuicio de las competencias señaladas en las normas
vigentes a otras autoridades; atender las reclamaciones o quejas por
hechos que afecten la competencia en los mercados y dar trámite a
aquellas que sean significativas, para alcanzar, en particular, las
siguientes finalidades: mejorar la eficiencia del aparato productivo
nacional; que los consumidores tengan libre escogencia y acceso a los
mercado de bienes y servicios; que las empresas puedan participar
libremente en los mercado; y, que en el merado exista variedad de precios
y calidades de bienes y servicios;” (el subrayado es nuestro).
50
Ibidem, p. 78
-68-
Al velar el anterior artículo por la protección de los consumidores y por la
protección del correcto funcionamiento del aparato económico del país, esta
velando a la vez, por la protección de los intereses de la sociedad, ya que si
funciona la economía de un país, se genera bienestar social y si además se
protege tanto la libre escogencia como el libre acceso al mercado de los
consumidores, se esta teniendo en cuenta el interés de la sociedad.
No se puede dejar a un lado la función social que implica la empresa, según lo
dispuesto por el artículo 333 de la Constitución Nacional, y por esto
consideramos que no se puede hablar sobre normas que regulan la competencia
entre empresa, sin remitirnos a las finalidades propias de la norma de normas.
Empezando, ahora si, el estudio central de este capítulo, nos concentraremos en
la legislación de la competencia a lo largo de los últimos años.
“No cabe concebir una competencia libre en el sentido de competencia
ilimitada o anárquica, sin mas norma que la voluntad omnímoda de los
competidores, por que la competencia es un fenómeno jurídico aunque los
móviles sean económicos. En los países civilizados la lucha entre los
rivales dentro del mercado no ha sido jamás desenfrenada o arbitraria,
pues toda forma de convivencia humana está sometida al Derecho y éste
supone siempre una limitación dentro de la libertad. Libre competencia,
en sentido jurídico, significa igualdad de los competidores ante el
Derecho.”51
51
GARRIGUES. Joaquín. “Curso de Derecho Mercantil”, p. 223
-69-
2.2.2.1 Primera Etapa
Ley 155 de 1959
La constitución de 1886, en su artículo 32 establecía que era el Estado el
encargado de la dirección general de la economía y le otorgaba a éste la
posibilidad de intervenir en ella en caso de presentarse determinadas
circunstancias.52
Con base en el articulo mencionado, en el año de 1959, aparece la Ley 155 que
dicto normas sobre las prácticas comerciales restrictivas. Contiene esta ley, 20
artículos tendientes a evitar los abusos por parte de las compañías productoras
de bienes y servicios.
En principio se podría creer que esta Ley fue la solución a la situación anterior
en donde se cometían prácticas restrictivas sin ser castigadas por falta de
normatividad al respecto, pero como lo exponen diferentes autores la realidad
fue otra y no se le dio a la Ley 155 la aplicación esperada, ya que quienes han
debido hacerla cumplir la pusieron de lado.
52
CFR. MIRANDA LONDOÑO,Alfonso. CEDEC, Editorial Javergraf, Bogotá, 1997, p.25
-70-
Expone el Dr. Alfonso Miranda Londoño53 cuatro razones básicas por las cuales
considera la Ley 155 no fue aplicada:
•
Falta de voluntad política de las personas a la cabeza del gobierno y de las
autoridades encargadas, quienes no tuvieron el valor suficiente de
enfrentarse a los grandes grupos económicos;
•
Dado el esquema proteccionista que se dio en nuestro país durante varios
años, no se estructuró una política adecuada para promoción de la
competencia;
•
Falta de recursos técnicos y humanos para hacer el adecuado análisis
“econométrico” que se requería para la implementación de las normas;
•
“Por último han señalado los estudiosos en el tema, un defecto estructural de la
legislación, que tiene que ver con el desarrollo del parágrafo del artículo 1º de la Ley
155 de 1959, por medio del decreto 1302 de 1964. En efecto, como se recordará,
aunque el artículo 1º de la Ley 155 de 1959 contiene un postulado general de
prohibición de las prácticas restrictivas de la competencia al estilo de la Ley Sherman
53
IBÍDEM, P. 26
-71-
o del artículo 85 del Tratado de Roma, el parágrafo de dicho artículo establece la
posibilidad de establecer excepciones a la prohibición general.”54
Mirando más específicamente el tema central de nuestro trabajo, el cual será
contemplado con profundidad en capítulos posteriores, la Ley 155 introdujo en
su artículo 4º, un requisito previo para aquellas empresas que tuvieran la
intención de realizar una operación de integración económica. Dice el artículo:
Artículo 4 del la Ley 155 de 1959:
“Las empresas que se dediquen a la misma actividad productora,
abastecedora, distribuidora o consumidora de un artículo
determinado, de materia prima, producto, mercancía o servicios
cuyos activos individualmente considerados o en conjunto
asciendan a veinte millones de pesos ($20.000.000), o más, estarán
obligadas a informar al gobierno nacional de las operaciones que
proyecten llevar a cabo para el efecto de fusionarse, consolidarse o
integrarse entre sí, sea cualquiera la forma jurídica de dicha
consolidación, fusión o integración.
Parágrafo 1º. - El gobierno nacional deberá objetar la operación,
previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y
Planeación, si tiende a producir una indebida restricción a la libre
competencia.
Parágrafo 2º . - Si pasados treinta (30) días de haberse presentado
el informe de que trata este artículo, no se hubiere objetado por el
gobierno la operación, los interesados podrán proceder a
realizarla.
Parágrafo 3º . - El informe que deben dar los interesados y su
trámite serán absolutamente reservados, y los funcionarios que
revelen en todo o en parte el contenido de los expedientes,
incurrirán en la destitución del empleo que impondrá el respectivo
“Parágrafo.- El Gobierno, sin embargo, podrá autorizar la celebración de acuerdos o convenios
que no obstante limitar la libre competencia, tengan por fin defender la estabilidad de un sector
básico de la producción de bienes o servicios de interés para la economía en general.”
54
-72-
superior, sin perjuicio de las demás sanciones establecidas en el
Código Penal”
Como se puede observar de la simple lectura del citado artículo, no se impone la
obligación de dar previo aviso a todas las empresas que deseen realizar una
operación de integración empresarial, la ley impone ciertos requisitos que de
constituirse, surge la obligación de dar aviso a la autoridad competente:
i.
a las empresas que se dediquen a la misma actividad productora,
abastecedora,
distribuidora
o
consumidora
de
un
artículo
determinado, de materia prima, producto, mercancía o servicios; y
ii. a aquellas que tengan activos superiores al monto determinado. Surge
entonces la duda de cual será la finalidad de imponer esta restricción
solo a ciertas empresas? La razón principal de este requisito es muy
sencilla: las integraciones empresariales entre empresa de activos que
superen un monto determinado, pueden concluir en creación de
nuevas empresas más grandes y fuertes que amenacen la libre
competencia, constituyéndose así una practica restrictiva que debe ser
repelida por el Estado, mientras que si sucede una integración
empresarial entre empresas pequeñas, se creería en principio que no
existe posibilidad de incurrir en una práctica restrictiva y de esta
-73-
manera no se estaría atentando contra el derecho a competir
libremente que consagra nuestra Carta Política.
Por otro lado se ve claramente como el Estado el que debe objetar la operación
de integración en caso de considerarla nociva para la competencia. Se establece
un plazo de treinta (30) días luego de los cuales si no se ha presentado el
informe por parte de la SIC, se entenderá aceptada la operación. 55
“Como se puede observar, en la Ley 155 de 1959 la carga de la prueba
sobre los efectos anticompetitivos de una fusión o integración dependía
del Estado, el cuál tenía en primer lugar que producir un informe sobre
las características de la integración, y en segundo lugar debía objetarla si
lo encontraba procedente, dentro de los 30 días siguientes a la producción
de dicho informe. En el evento de que la integración no fuera objetada en
el plazo establecido en la norma, operaba el silencio administrativo
positivo, y la integración se podía realizar.”56
Surge con el articulo 4 de la ley 155 el siguiente interrogante ¿Si no se prohíbe en
nuestro país el monopolio per se, ni la obtención de una posición de dominio en
el mercado, por que se prevé la posibilidad de que el gobierno objete una
operación de integración empresarial?
El silencio administrativo positivo, según lo dispuesto por el artículo 41 del Código
Contencioso Administrativo se presenta “solamente en los casos expresamente previstos en
disposiciones especiales”, dice además el artículo que “el silencio de la administración equivale
a decisión positiva.”
“Se entiende que los términos para decidir comienzan a contarse a partir del día en que se inicio
la actuación.”
“El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocatoria directa en las condiciones que señalan
los artículos 71, 73 y 74.”
56 MIRANDA LONDOÑO, Alfonso. Op. Cit. p. 47.
55
-74-
La razón principal es que en la Ley 155 de 1959, al igual que la Ley Sherman
(que será estudiada en el capitulo de derecho comparado), tiene carácter
subjetivo. Esto se observa en el artículo 1º de la Ley 155, que establece la
prohibición de realizar acuerdos que restrinjan o que tiendan a restringir la
libertad de competencia; esto quiere decir que la simple intención de afectar la
competencia en el mercado, es suficiente para que las sanciones previstas para
estos comportamientos.57
Es así como si el gobierno observa que se esta amenazando o que se tiene la
intención de restringir la competencia, puede entrar a objetar una operación de
integración empresarial. Como sustento de la anterior afirmación citamos el
siguiente aparte de la Circular externa numero 02 del 7 de enero de 2000, donde
dice la SIC:
“De otra parte, las operaciones que le sean informadas a la
Superintendencia de Industria y Comercio en razón de lo previsto en el
artículo 4 de la Ley 155 de 1959 y en el Decreto 2153 de 1992, sólo
podrán ser objetadas en caso que tiendan a producir una indebida
restricción a la competencia.
La posibilidad de restringir indebidamente la competencia no es una
consecuencia necesaria del tamaño de las empresas involucradas o su
participación en el mercado. Sin embargo, un tamaño muy pequeño y una
participación ínfima en el mercado son conclusivos de que nos e producirá
el efecto descrito en el parágrafo anterior.” (el subrayado es nuestro)
57
CFR. MIRANDA LONDOÑO, Alfonso. Op. Cit. P. 42 y siguientes.
-75-
Posteriormente la Ley 155 fue modificada por el Decreto Extraordinario 3307 de
1963 y más adelante reglamentada por el Decreto 1302 de 1964.
Decreto 1302 de 1964
Por su parte el Decreto 1302 de 1964 estableció unas presunciones de hecho58
sobre los casos de integración en donde se genera una restricción indebida a la
libre competencia.
Dice el artículo 5º del mencionado Decreto:
“Para los efectos del Parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 155 de
1959, se presume que una concentración jurídico económica tiende
a producir indebida restricción de la libre competencia:
Cuando ha sido precedida de convenios privados entre las
empresas con el fin de unificar e imponer los precios a los
productores de materias primas o a los consumidores, o para
distribuirse entre sí los mercados, o para limitar la producción,
distribución o prestación del servicio;
Cuando las condiciones de los correspondientes productos o
servicios en el mercado sean tales que la fusión, consolidación o
integración de las empresas que los producen o distribuyen pueda
determinar precios inequitativos en perjuicios de los competidores
o de los consumidores.
Parágrafo.- Al tenor de lo dispuesto en el artículo 4º de la misma
ley, entiéndase por activos, individual o conjuntamente
considerados, los activos brutos de las empresas que pretendan
fusionarse o integrarse.”
58
Presunciones de hecho son aquellas que admiten prueba en contrario.
-76-
Adicionalmente, el Decreto 1302 de 1964 contiene disposiciones sobre la
documentación, anexos, términos y suspensión de autorizaciones otorgadas
para realizar operaciones de integración empresarial. Todas estas disposiciones
hacen referencia a la Superintendencia de Regulación Económica, que
anteriormente cumplía algunas de las funciones que hoy cumple la
Superintendencia de Industria y Comercio.
Constitución Política de 1991
En 1991 se expide la actual Carta Política y por primera vez en la historia se le
otorga rango constitucional a la libertad de competencia. Dice el artículo:
“La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro
de los limites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir
permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
La libre competencia es un derecho de todos que supone
responsabilidades. (…)”
Expone el doctor Alfonso Miranda, de los diferentes textos de los debates de la
Asamblea Nacional Constituyente, como se puede observar la tendencia que fue
adoptada con respecto a las prácticas restrictivas y a la constitución de
monopolios.
-77-
En un principio se adoptó una posición que buscaba acabar con cualquier
intento de restringir la competencia, concediendo la posibilidad de acabar con
los monopolios. Esta posición fue cediendo y se propone entonces que se tome
en cuenta la experiencia en Europa, para que así no se considere al monopolio
como una figura mala en si misma, si no que solo sea reprimida en caso de que
ésta afecte a la comunidad.59
“El espíritu final del articulado sobre protección de la Competencia, fue
resumido por el constituyente Jesús Pérez Gonzáles-Rubio en la Ponencia
para Segundo Debate titulada “Régimen Económico, Libre Empresa e
Intervención del Estado”, en cuyos apartes más significativos se puede
leer lo siguiente:
“La libre competencia es principio básico de este sistema económico. La
nueva Constitución lo recoge de manera expresa al señalar que ella es un
derecho de todos, que como cualquier derecho presupone
responsabilidades. Es un postulado que quiere tutelar de tal manera, que
le impone al Estado la obligación de impedir que se obstruya o restrinja la
libertad económica, así como la de evitar o controlar cualquier abuso de
posición dominante en el mercado nacional.”
“La verdad es que poniéndose a la altura de nuestro tiempo caracterizado
por la internacionalización de la economía, que implica facilitar a las
empresas nacionales ser todo lo grande que sea posible para que puedan
alcanzar la capacidad competitiva que las saque avantes en el mercado
internacional, no prohíbe las posiciones dominantes del mercado nacional
sino apenas su abuso”
Como lo expone el doctor Emilio José Archila Peñalosa en su artículo
“Antecedentes Constitucionales y Régimen de Prácticas Comerciales Restrictivas”60, los
objetivos de la redacción final del artículo 333 de la Constitución se pueden
resumir en cuatro puntos:
59
60
CFR. MIRANDA LONDOÑO, ALFONSO. Op. Cit., p. 32-34.
ARCHILA, EMILIO JOSÉ. CEDEC, Editorial Javergraf, Santa Fe de Bogotá, 1997, p. 13 y siguientes.
-78-
Ampliar el ámbito de libertad económica;
perfeccionar los elementos de la economía de mercado;
precisar la responsabilidad del Estado en la conducción de la economía y del
proceso de desarrollo; y
dotar al Estado de instrumentos eficaces para alcanzar los mencionados
propósitos.
Decreto 2153 de 1992
El 30 de diciembre de 1992 se expide el Decreto 2153 por el cual se reestructura
la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones.
Este Decreto, como su mismo encabezado lo anota, fue dictado por el Presidente
de la República en ejercicio de las atribuciones que le confiere el Artículo
Transitorio 20 de la Constitución Política.
Sobre la naturaleza jurídica de este Decreto se debatió bastante, ya que hay
quienes consideran que el Artículo Transitorio 20, no da facultades al gobierno
para dictar normas de derecho sustancial y consideran así mismo que contiene
el Decreto normas con este carácter. Con base en este argumento se presentó
-79-
demanda de inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado y esta fue resuelta
declarando el Decreto como constitucional.
La cita que se transcribe a continuación nos da un panorama general del Decreto
2153 del 1992:
“Adicionalmente resulta importante resaltar la influencia que los artículo
85 y 86 del Tratado de Roma61, constitutivo de la Comunidad Económica
Europea, ejercieron sobre la redacción del decreto. En efecto, el decreto no
solamente establece una prohibición genérica sobre las prácticas
restrictivas de la competencia, sino que además define las diferentes
categorías de conductas y da listados no taxativos de aquellas conductas
que se consideran violatorias del derecho de la Competencia, con lo cual se
pretende ilustrar en forma práctica a los destinatarios de las normas, que
son los participantes en el mercado, y prevenirlos sobre las conductas que
se encuentran prohibidas.”62
En lo que interesa a nuestro estudio, introduce el Decreto 2153 de 1992, en el
capitulo V, (denominado Disposiciones Complementarias), el artículo 51,
trascrito a continuación:
“Artículo 51 del Decreto 2153 de 1992: “Integración de empresas.- El
Superintendente de Industria y Comercio no podrá objetar los casos de
fusiones, consolidación, integraciones o adquisición de control de
empresas que le sean informados, en los términos del artículo 4 de la Ley
155 de 1959 cuando los interesados demuestren que puede haber mejoras
significativas en eficiencia, de manera que resulte en ahorro de costos que
no puedan alcanzarse por otros medios y que se garantice que no
resultará en una reducción de oferta en el mercado.”
De la lectura de este artículo podemos extraer las siguientes conclusiones:
El tratado de Roma, en la parte de protección a la libre competencia será analizado en el
capítulo de Derecho Comparado.
62 MIRANDA LONDOÑO, ALFONSO . CEDEC III, Editorial Javergraf. Bogotá, 1999, p. 44
61
-80-
•
Para dar cumplimiento a este artículo deberá el Superintendente remitirse a
lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley 155 de 1959, en donde se establece
cuales son las empresas que deben dar el informe en caso de planear una
operación de integración empresarial.
•
Se establece una prohibición al Superintendente de Industria y Comercio de
objetar dichos informes cuando se demuestre que la operación de integración
empresarial se traducirá en una mayor eficiencia y que no se presentará una
reducción de la oferta en el mercado.
Parece sencillo el análisis de este artículo pero realmente no lo es, ya que
comienzan a surgir varias dudas al respecto. El artículo 4 de la Ley 155,
establece que el informe debe presentarse al gobierno nacional, mientras que el
Decreto establece que es el Superintendente de Industria y Comercio quien
deberá abstenerse de objetar el informe.
Al respecto es importante aclarar que deben leerse los dos artículos en
concordancia con la Constitución de 1991, en donde se establece la posibilidad
de que el Presidente de la República, delegue en las Superintendencias, las
funciones de inspección, vigilancia y control. Por otro lado, al remitirse al
-81-
artículo 51 del Decreto, al artículo 4 de la Ley 155 de 1959, podríamos decir que
deben dar informes a la Superintendencia casi todas, sino todas, las empresas
que planeen una operación de integración empresarial, ya que $20.000.000 en
activos es una suma bastante baja, considerando las magnitudes de las empresas
en la actualidad y más aún de las empresas que por lo general realizan este tipo
de operaciones.
Entonces si tenemos en cuenta la finalidad de la norma - evitar limitaciones a la
competencia -, ¿seria necesario que casi todo aquel que desee realizar una
operación de integración económica rinda el tan mencionado informe? Este
tema lo desarrolla la SIC como veremos a continuación.
Dice el numeral 21 del artículo 2º del Decreto 2153 que deberá la SIC instruir a
sus destinatarios sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones en las
materias que tengan que ver con la protección al consumidor, la promoción de
la competencia y la propiedad industrial y en las demás áreas propias de sus
funciones. Además deberá la SIC fijar criterios que faciliten el cumplimiento de
las disposiciones en las mencionadas materias y señalar los procedimientos para
su cabal aplicación.
-82-
En cumplimiento de lo anterior, redacta la SIB la Circular externa número 02 de
2000, del 7 de enero, en donde desarrolla temas relacionados con la
documentación para procesos de integración. Dice la Circular:
“(…)Régimen de autorización general: En el anterior contexto con el
alcance previsto en el número 21 del artículo 2º del Decreto 21 53 de
1991, entiéndase de manera general y para todos los efectos, que la
Superintendencia de Industria y Comercio no objetará las operaciones de
fusión, consolidación, integración o adquisición de control de empresas
que no presenten una de las siguientes condiciones:
*Que conjuntamente representen el 20% o menos del mercado respectivo;
medido en términos de ventas durante el año inmediatamente anterior a
aquel en que se realizará las operaciones; o
*Cuyos activos conjuntamente considerados no superen el equivalente de
50.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes63 al momento de
aprobarse la operación por quien sea competente.”
Del anterior artículo se desprende que aquellas empresas que cumplan con los
requisitos mencionados por la norma, están exentas de presentar informe
alguno a la Superintendencia de Industria y Comercio.
Por otro lado, consideramos relevante para nuestro estudio, mencionar que el
Decreto 2153 de 1992 en numeral 4º de su articulo 45 define el termino ‘Control’
como:
“Control: La posibilidad de influenciar directa o indirectamente la política
empresarial, la iniciación o terminación de la actividad de la empresa, la
variación de la actividad a la que se dedica la empresa o la disposición de
“A partir del primero (1) de enero del año 2002, regirá como salario mínimo legal diario para
los trabajadores de los sectores urbano y rural, la suma de diez mil trescientos pesos ($10.300.00)
moneda corriente.” Decreto número 2910 de 2001.
63
-83-
los bienes o derechos esenciales para el desarrollo de la actividad de la
empresa.”
Al respecto ha dicho la SIC: “ En efecto se ejerce control sobre empresas
cuando, entre otras situaciones, se tiene mas del 50% de las acciones
ordinarias con derecho a voto de una empresa, cuando el inversionista
tiene un bloque grande de acciones con derecho de voto de menos del 50%
pero las acciones restantes en su mayoría están a titulo de pequeños
inversionistas a través de directorios entrelazados, mediante vínculos de
propiedad entre compañías o empresas que se dedican a diferentes
actividades económicas en industrias que no se relacionan entre sí, que
surgen, entre otros, a través de fusiones y adquisiciones y/o inversiones
dentro de un amplio rango de industrias. Estos conglomerados pueden, en
ocasiones, facilitar actividades que lesionan la competencia mediante el
cruce de subsidios hacia las actividades menos rentables.”
2.2.2.2 Segunda Etapa
Decreto 1122 de 1999
Este Decreto fue expedido para “suprimir trámites, facilitar la actividad de los
ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer
el principio de la buena fe”.
Contiene un Capítulo denominado “De la Protección del Consumidor y de la
Preservación de la Libre Competencia” en donde se incluyen normas sobre fijación
de precios, se designa a la SIC como organismo único nacional de acreditación,
se establece el procedimiento para adoptar decisiones en las investigaciones de
promoción de la competencia, prácticas comerciales restrictivas, competencia
desleal y protección al consumidor, y se dictan otras disposiciones.
-84-
En cuanto al informe que se debe presentar a la SIC frente a una operación de
integración empresarial y la objeción de la operación dispuso el Decreto lo
siguiente:
“Artículo 239. Pronunciamiento de la Superintendencia sobre
integraciones empresariales. Modifíquese el artículo 4 de la Ley 155 de
1959 así: "Artículo 4. La Superintendencia de Industria y Comercio debe
pronunciarse sobre la fusión, consolidación, integración y adquisición del
control de empresas que conjuntamente atiendan el 20% o más del
mercado respectivo o cuyos activos superen una suma equivalente a
veinte
mil
(20.000)
salarios
mínimos
legales
mensuales
vigentes, en los casos exigidos por las normas sobre prácticas comerciales
restrictivas. Además de las causales previstas en las normas vigentes, las
operaciones deberán objetarse cuando sean el medio para obtener
posición de dominio en el mercado."
Posteriormente, el Decreto 1122 de 1999, fue declarado inexequible por sentencia
de
la
Corte
Constitucional
“inconstitucionalidad
por
C-923/9964
consecuencia”
ya
por
que
se
haberse
configuro
declarado
una
la
inexequibilidad de la norma que le servia de base, es decir, la ley 489 de 1998.
Esta ley era la que concedía facultades extraordinarias al Presidente de la
República, bajo las cuales se dicto el Decreto 1122.
Decreto 266 de 2000
Se puede consultar el texto completo de la sentencia en la pagina de Internet con la siguiente
dirección: www. secretariasenado.gov.co/leyes/
64
-85-
El 22 de febrero de 2000, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas
por el numeral 5º del Artículo 1º de la Ley 573 del 7 de febrero de 2000, el
Presidente de la República expide el Decreto 266 de 2000, por el cual se dictan
normas para suprimir y reformar las regulaciones, trámites y procedimientos.
Este Decreto recoge partes sustanciales del, declarado inexequible, Decreto 1122
de 1999.
En el Artículo 18 del Decreto 266 de 2000 se estableció lo siguiente:
“Pronunciamiento de la Superintendencia sobre integraciones
empresariales.- Modificase el inciso 1 del artículo 4 de la Ley 155 de
1959, el cual quedará así: “Artículo 4. La Superintendencia de
Industria y Comercio deberá pronunciarse sobre la fusión,
consolidación, integración y adquisición del control de empresas
que conjuntamente atiendan el 25% o más del mercado respectivo o
cuyos activos superen una suma equivalente a cincuenta mil
(50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en los casos
exigidos por las normas sobre prácticas comerciales restrictivas.
Además de las causales previstas en las normas vigentes, las
operaciones deberán objetarse cuando sean el medio para obtener
posición dominante en el mercado.”
Podemos ver cómo en este nuevo artículo se recoge la redacción y la finalidad
del artículo 329 del Decreto 1122/99, pero se aumentan los montos de los
requisitos para contraer la obligación de presentar el informe a la SIC, quien
deberá pronunciarse al respecto. Ya, no se habla del 20% del mercado
respectivo, sino del 25%, ni de veinte mil (20.000) salarios mínimos legales
mensuales vigentes sino de cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales
-86-
mensuales vigentes. Se busca de esta manera reducir el número de operaciones
de integración que deben ser estudiadas por la SIB y actualizar los valores
dispuestos.
Surgen frente a éste artículo varias dudas, las cuales presentamos en una
consulta escrita a la Superintendencia de Industria y Comercio, entidad que
respondió las inquietudes como sigue:
Primera pregunta: El artículo 118 del Decreto 266 de 2000 dice que la
Superintendencia de Industria y Comercio deberá pronunciarse sobre las
integraciones cuando las empresas conjuntamente atiendan el 25% o más del
mercado respectivo. Dado que la ley, la jurisprudencia o la doctrina no han
definido este concepto se pregunta ¿a qué se refiere la expresión mercado
respectivo; cuál es su alcance y cuales son los mecanismos para establecer dicho
mercado? ¿Podría entenderse como “el mercado relevante?
Respuesta de la SIC:
“La expresión mercado respectivo, la que se entiende también como mercado relevante,
en términos generales se refiere al mercado del producto o servicio, de sus sustitutos y
del ámbito geográfico de los competidores potenciales que operan en el lugar donde se
presenta la competencia. Por lo anterior, para determinar el alcance del mismo hay que
-87-
definir el producto o servicio de que se trate, los competidores que elaboran los bienes
sustitutos, la región geográfica donde se presenta la competencia y las dificultades de
acceso al mercado tales como tecnología, capacidad de planta, costos de transporte etc.
Para acreditar el 100% del mercado es necesario sumar las participaciones en las ventas
de quienes intervienen en la operación, de los competidores y de los productores de bienes
y servicios sustitutos de los ofrecidos.”
Segunda pregunta: Por otro lado el artículo se refiere a los casos exigidos por las
normas sobre prácticas comerciales restrictivas; ¿cuales son las normas que
consagran estos casos y cuales son los casos específicos?
Respuesta de la SIC:
“En cuanto a cuáles son los casos exigidos por las normas sobre prácticas comerciales
restrictivas, el artículo reitera lo establecido en el artículo 4 que modifica, es decir, que
los casos exigidos son tanto los contemplados por el artículo en mención como los
señalados en el artículo 118 del decreto 266 de 2000. Es decir, empresas que se dediquen
a la misma actividad productora, abastecedora, distribuidora o consumidora de un
artículo determinado, materia prima, producto, mercancía o servicio.”
Tercera pregunta: El pronunciamiento de la Superintendencia de Industria y
Comercio es necesario en los casos de consolidación, integración y adquisición
-88-
de control, respecto de empresas que reúnan alguno de los requisitos (25% o
más del mercado respectivo o cuyos activos superen una suma equivalente a
cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales vigentes), o que reúnan ambos
requisitos?
Respuesta de la SIC:
“La Superintendencia de Industria y Comercio de acuerdo con lo contemplado en el
artículo objeto de consulta, debe pronunciarse sobre la fusión, consolidación, integración
y adquisición del control de empresas cuando se presenten cualquiera de las situaciones
siguientes:
a. Que las empresas atiendan conjuntamente el 20% o más del mercado
b.
Que sus activos superen una suma equivalente a cincuenta mil salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
El artículo establece que la Superintendencia se pronunciará cuando se presente alguno
de los dos supuestos, ya que la conjunción “o” permite contemplar cualquiera de las dos
alternativas.”
A pesar de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 266 de 2000, la anterior
consulta nos provee parámetros de gran ayuda para interpretar las normas que
continúan vigentes.
-89-
El Decreto 266 de 2000 fue declarado inexequible, en su integridad, por la Corte
Constitucional, en sentencia C- 1316 del año 2000. Dice la sentencia que se
declaró inexequible el Decreto ya que no es posible invocar una norma
inexistente para delimitar la materia que debe regular el gobierno nacional en
desarrollo de las atribuciones por el conferidas, por que se estaría violando el
numeral 10 del articulo 150 de la Constitución Nacional.
Entonces, dice la Corte :
“Si el Presidente al expedir el decreto 1122 de 1999 no tenía
facultades para crear nuevos trámites, mal puede tenerlas al ejercer
unas facultades cuyo ámbito material es el mismo decreto 1122. Lo
contrario, equivaldría a subsanar vicios de extralimitación de
facultades violatorios del artículo 150-10 superior, en que se
incurrió al expedir el decreto 1122 de 1999.”
Conceptos de la Superintendencia de Industria y Comercio
Los conceptos emitidos por la SIC no pueden ser considerados como normas, ya
que no tienen carácter obligatorio, pero decidimos incluir este aparte dentro del
presente capitulo con la única intención de observar, de alguna manera, cual es
la interpretación o el análisis que hace la Superintendencia de Industria y
Comercio, de las normas que expusimos anteriormente.
-90-
Según lo dispuesto en el articulo 25 del Código Contenciosos Administrativo65 y
con la finalidad de dar cumplimiento a las funciones que le impone el Decreto
2153 de 199266, la SIC expide conceptos relacionados con el tema de las
integraciones empresariales.
A continuación presentamos los conceptos mas recientes, que a nuestro juicio,
son relevantes para nuestro estudio.
1.
Concepto No. 00071009-01
Régimen legal en materia de integraciones empresariales
Dice la SIC en este concepto:
“la legislación colombiana los actos de concentración corresponden a la
denominación genérica de operaciones de integración empresarial. Ahora bien, en
cuanto hace al control que se ejerce sobre tales actos consagra la circular externa
No. 02 de 2000 expedida por esta Superintendencia, que las operaciones de fusión,
consolidación, integración o adquisición de control de empresas en que las
entidades intervinientes conjuntamente posean una representación superior al
20% del mercado respectivo, medido en términos de ventas durante el año
inmediatamente anterior; o cuyos activos conjuntamente considerados superen un
monto de 50.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes,[1] deberán informar
la operación que pretenden llevar a cabo a efectos de que ésta Superintendencia
otorgue la autorización correspondiente.
Artículo 25. - “Consultas. El derecho de petición incluye el de formular consultas escritas o
verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que
dispongan normas especiales.”
“Estas consultas deberán tramitarse con economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y
resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días.”
“Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las
atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.”
66 Dice el artículo 2º, numeral 21: “La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las
siguientes funciones: Instruir a sus destinatarios sobre la manera como deben cumplirse las
disposiciones en las materias a que hace referencia el numeral anterior [protección al
consumidor, la promoción de la competencia y la propiedad industrial], fijar los criterios que
faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su cabal aplicación.”
65
-91-
De suerte que, en los supuestos mencionados en el párrafo precedente, ésta Entidad
luego de realizar un estudio jurídico-económico con base en la información que le
ha sido suministrada por mandato del artículo 9 del decreto 1302 de 1964 y de la
citada circular externa 002 antes mencionada, determinará la procedencia y
conveniencia de la integración empresarial, pudiéndola objetar cuando tiendan a
producir una indebida restricción a la libre competencia, la cual habrá de
presumirse, entre otros, en los siguientes supuestos:
a. Cuando la concertación ha sido precedida de convenios ligados entre las
empresas con el fin de unificar e imponer los precios a productores de materias
primas o a los consumidores, o para distribuirse entre si los mercados, o para
limitar la producción, distribución o prestación del servicio.
b. Cuando las condiciones de los correspondientes productos o servicios en el
mercado sean tales que la fusión, consolidación o integración de las empresas que
los producen o distribuyen pueda determinar precios inequitativos en perjuicio de
los competidores o de los consumidores.
c. Cuando las operaciones constituyan el medio para obtener posición de dominio
en el respectivo mercado.
Así mismo, podrá condicionarse el desarrollo de un proceso de integración
empresarial al cumplimiento de aquellos aspectos que a juicio de ésta
Superintendencia resulten necesarios para garantizar que el proceso que pretende
llevarse a cabo no conducirá a una restricción indebida de la competencia.
En este orden, debemos señalar que, los procesos de integración en que no se
configure ninguno de los supuestos indicados, esto es, ni el porcentaje de
participación en el mercado, ni el monto de los activos referido, no necesitarán
remitir a esta entidad ningún documento, ni esperar respuesta o pronunciamiento
alguno para ejecutar su correspondiente proyecto. Bastará simplemente con que el
representante legal de cada una de las involucradas comunique al órgano social
facultado para decidir la operación y que éste de su aprobación en forma
documentada y justificada.”
2.
Concepto 99077445 del 4 de febrero de 2000
Este concepto es un ejemplo de aprobación condicionada por parte de la
Superintendencia de Industria y Comercio, para la realización de una
operación de integración empresarial.
-92-
Cristalería Peldar S.A. y la Compañía Nacional de Vidrios informan a la
SIC que se va realizar una operación de integración empresarial entre ellas.
La SIC responde que no hay objeción para que esta se lleve a cabo, pero
impone ciertas condiciones con la finalidad de no afectar ni a la
competencia, ni a los consumidores.
Entre las condiciones podemos encontrar las siguientes:
• “Compromiso de las empresas que se integraran de mantener directa o
indirectamente esquemas que permitan la adquisición de envases de vidrio en
pequeñas cantidades.”
• “Reportar justificadamente las variaciones de precios anuales que resulten 5
puntos por encima o debajo de la inflación anual.”
• “Hacer publicas periódicamente las condiciones de venta y de adquisición de
materia prima, de manera que cualquier adquirente o proveedor pueda establecer de
manera exacta las que le correspondería según sus particularidades, incluyendo pero
sin limitarse a:
- Producto
- Cantidades
- Precios
- Forma de Pago
- Descuentos”
• “Informar periódicamente la participación, en el capital de clientes y proveedores
y de estos en Cristalería Peldar S.A.”
3.
Concepto No. 99056809 del 15 de octubre de 1999
Se da respuesta a una consulta presentada con relación a las integraciones
jurídico-económicas de empresas que se dedican a la distribución de
energía eléctrica. Los puntos que se deben resaltar de este concepto se
resumen de la siguiente manera:
-93-
•
El articulo 4 de la Resolución 042 expedida por la Comisión de
Regulación de Energía y Gas establece que las empresas que presten el
servicio de energía eléctrica, si tienen la obligación de informar
previamente a la SIC si se va a realizar una operación de integración
empresarial.
• La misma Resolución establece que la SIC las operaciones de integración
que sean informadas cuando:
a) “tiendan a producir una indebida restricción a la libre competencia en los
términos del parágrafo del artículo 4 de la Ley 155 de 1959.
Se entenderá que se presenta esa indebida restricción, entre otros, si se dan los
supuestos del artículo 5 y 867 del Decreto 1302 de 1964; o,
b) sean el medio para obtener posición de dominio en el mercado, según lo señalado
en el artículo 239 del Decreto 1122 de 1999.
Se entenderá que hay posición de dominio cuando se configure lo previsto en el
numeral 5 del articulo 45 del Decreto 2153 de 1992.”
4.
Concepto No. 93420780 del 9 de diciembre de 1993
Por medio de este concepto informa la SIC a el representante legal y al
apoderado de J. Gómez & CIA. Ltda. Los siguiente:
a) “Uno de los criterios que se contienen en el articulo 4 de la Ley 155 de 1959 a
fin de determinar cuando el proyecto de integración económica debe ser
previamente informado a esta Superintendencia, es que las entidades involucradas
se dediquen a la misma actividad distribuidora.”
b) “Que las sociedades estén individual o conjuntamente en condiciones de
determinar los precios de los productos o servicios que proveen o intermedian; o de
determinar las demás condiciones del mercado respectivo, son conclusiones que
corresponden a la Superintendencia de Industria y Comercio como resultado del
estudio que debe sustentar su posición, una vez la propuesta de integración le sea
informada y no, como parece concluirse en su escrito, un factor que los interesados
puedan deducir por si mismos para decidir si deben o no proceder a cumplir con el
requerimiento legal.”
Según el artículo 8º de Decreto 1302 de 1963, se objetara la operación jurídico –económica
cuando el interesado no haya suministrado las informaciones necesarias sobre los antecedentes,
modalidades y finalidades de la operación.
67
-94-
2.2.3 Normas Supranacionales
Dice el artículo 2 de la Decisión 285 que las normas del Acuerdo de
Cartagena se aplican a aquellas "prácticas restrictivas de la libre competencia
que se originen en la Subregión o en las que intervenga una empresa que
desarrolla su actividad económica en un País Miembro" que produzcan o
amenacen con producir un daño a la producción o a las exportaciones.
Teniendo en cuenta que Colombia es un País Miembro es relevante
mencionar la Decisión por contener normas sobre competencia, aunque vale
aclarar que con relación al control sobre las integraciones empresariales nada
se dice.
La Decisión 285 fue expedida por la Comisión del Acuerdo de Cartagena
durante el mes de marzo de 199, en desarrollo del articulo 7568 del Acuerdo.
Esta Decisión es de gran importancia para nuestro estudio ya que incluye
normas que tienen como objetivo ejercer un control sobre aquellas practicas
que restrinjan la competencia en el Mercado Subregional Andino.
Principalmente, la Decisión 285 a través de su articulado busca otorgar
Dice el Dr. Gabriel Ibarra Pardo en su articulo "El control de las practicas restrictivas de la
Competencia en el Acuerdo de Cartagena: un análisis comparativo de la decisión 285" : "En
el caso concreto del Acuerdo de Cartagena, el artículo 75 pretende proteger a la competencia misma en
primer lugar, a diferencia de lo establecido en los artículos 85 y 86 del Tratado de Roma que defienden
de manera primordial el bien jurídico de la integración económica, al declarar que las prácticas
restrictivas de la competencia son incompatibles con el Mercado Común."
68
-95-
protección a los consumidores, al derecho de libre competencia y la
Integración económica entre los países miembros.
Los artículos 3 y 4 de la Decisión 285 del Acuerdo de Cartagena contienen
aquellas practicas que son consideradas como restrictivas de la competencia.
En primer lugar se encuentran los acuerdos, prácticas concertadas y
actuaciones paralelas, tanto verticales como horizontales y en segundo lugar
encontramos la explotación abusiva de la posición dominante en el mercado.
El artículo 3 de la decisión 285 establece en su encabezamiento que "Se
entiende por prácticas restrictivas de la libre competencia los acuerdos,
actuaciones paralelas o prácticas concertadas entre empresas que produzcan
o puedan producir el efecto de restringir, impedir o falsear la competencia."
"Teniendo en cuenta que el inciso segundo del artículo 3 incluye dentro de
las prácticas restrictivas tanto los acuerdos de tipo vertical como los de tipo
horizontal, podríamos decir que la norma abarca, tomada en conjunto con el artículo
4 de la decisión los siguientes tipos de prácticas: a) Acuerdos verticales u
horizontales sobre fijación de precios; b) Acuerdos verticales u horizontales sobre
fijación de otras condiciones del mercado; c) Acuerdos verticales u horizontales para
la distribución de mercados; d) Subordinar la contratación a la aceptación o compra
de prestaciones accesorias no relacionadas por su naturaleza con el contrato original;
e) Actuaciones paralelas o prácticas concertadas cuyo efecto o intención sea el de fijar
precios u otras condiciones del mercado; y f) Otros acuerdos de efecto equivalente.
-96-
Se echa de menos dentro de la tipificación de las prácticas concertadas, una
mención a las fusiones o tomas de control de empresas, las cuales por su importancia
han merecido un tratamiento especial en la mayoría de las legislaciones sobre
prácticas restrictivas. La importancia de las fusiones o tomas de control consiste, en
este caso, en que el acuerdo de fusión produce una concentración del mercado que
puede desembocar en la constitución de una posición dominante en el mismo."69
IBARRA PARDO, Gabriel. El control de las practicas restrictivas de la competencia en el
acuerdo de Cartagena: un análisis comparativo de la decisión 285"
69
-97-
3. CONCENTRACIÓN ECONOMICA
3.1 INTRODUCCIÓN
El propósito de este capítulo, es acercar al lector a temas tales como la
Concentración Económica, los Grupos Empresariales, las Tomas de Control y las
Tácticas Defensivas de estas, desde la perspectiva del Derecho de la
Competencia. Para tales efectos haremos una división sistemática de los temas,
con el fin de lograr una mayor precisión y un mejor criterio de entendimiento.
“Es evidente que en Colombia existe un acentuado problema de
concentración económica que se concreta en la concentración de la
riqueza, la concentración del ingreso, de la propiedad accionaria y
de la participación de las empresas en los mercado”70
Como tema importante dentro de los grupos empresariales está el de la
concentración industrial, que “consiste en el estudio de como la forma como
producción está distribuida o concentrada en las diferentes empresas de un sector o rama
de la economía de un país71.” Para medir el grado de concentración existen
ALFONSO MIRANDA LONDOÑO, CEDEC, Editorial Javergraf, Santa Fe de Bogotá, 1997, p. 42.
SALDARRIAGA LOPERA, Gustavo. Instrumentos de análisis económico para el estudio de la
competencia Derecho a la competencia, p. 92.
70
71
-98-
diferentes índices que buscan establecer que tanto control tiene una empresa
determinada sobre un sector o rama de la economía72.
Los índices más utilizados son el Coeficiente de Concentración, el índice
Herfindah-Hirshman73 y el índice de Entropía. En principio se podría pensar
que estos índices son de gran utilidad ya que arrojan cifras sobre la
concentración en las industrias, pero si se toma en consideración que por lo
general los censos que se realizan a nivel industrial en muchos países tienen
únicamente cifras de carácter económico, surge el problema de poner de lado
aquellos factores tales como el comportamiento, calidad de los productos,
publicidad, inversión en tecnología e investigación y estructura de las
compañías, que modificarían los resultados de ser tenidos en cuenta.74
El doctor Gustavo Saldarriaga Lopera nos presenta en su artículo, algunos datos
estadísticos que muestran cifras sobre la concentración en nuestro país entre
1974 y 1988. Para este estudio se tomo el índice CR4 que “mide el grado de
concentración en las 4 empresas más grandes de cada rama o sector industrial”.
CFR. Ibídem
Es importante anotar que este índice es el utilizado en Estados Unidos para medir el grado de
concentración de una compañía en el mercado. En el capítulo de derecho comparado nos
referiremos con más detalle al tema.
74 CFR. SALDARRIAGA LOPERA, GUSTAVO, Op. Cit. p. 92 y siguientes.
72
73
-99-
Como resultado del estudio se estableció que la estructura de mercado que
predomina en la industria en Colombia es el “oligopolio altamente
concentrado”, entendido éste como la estructura de mercado en donde “los
cuatro mayores establecimientos generan entre el 75% y el 100% de la producción de
la rama industrial.” Esta estructura aporta el 44.6% de la producción y a ella
corresponden el 60% de las ramas industriales.
Con el 18.3% de la producción se encuentran la estructura de mercado llamada
por el autor como “oligopolio moderadamente concentrado” definida como
aquella en la que “los cuatro mayores establecimientos generan entre el 50%y el 75%
de la producción de la rama industrial”, y a esta estructura pertenecen el 14.8% de
las ramas industriales.
Los oligopolios levemente concentrados, estructura en donde los cuatro
mayores establecimientos generan entre el 0% y el 25% de la producción de la
rama industrial, contribuyen con e 6.4% de la producción y a ella corresponden
el 7.5% de las ramas industriales.
Finalmente dicen estas estadísticas que en la estructura competitiva se localiza el
19.4% de las ramas industriales pero ella aporta una parte muy baja de la
producción industrial de solo el 1.2%.
-100-
De la información mencionada podemos concluir que el mercado en nuestro
país tiene un bajo nivel de competencia ya que la concentración empresarial es
bastante elevada y por tal son pocas empresas las que producen la mayor
cantidad de bienes y servicios en Colombia.
Aunque los datos presentados anteriormente fueron recolectados algunos años
atrás, no se alejan de los que continua sucediendo en nuestro país en cuanto a la
concentración empresarial. Esto se puede observar en el estudio realizado por
los doctores Guillermo Bonilla y Horacio Osorio75 citado por el doctor Alfonso
Miranda Londoño76 como sigue:
“La actividad industrial en Colombia se desenvuelve en un marco
de poca competencia, ya que las cuatro primeras empresas de las
estructuras de mercado que se identifican como competitivas
originan el 45.3% de la producción industrial y se localizan en el
77.5% de las ramas industriales. El nivel del índice de la
concentración media de la industria es aproximadamente del
66.0%.”(…)“La presencia de poder de mercado en la mayoría de las
ramas industriales también se verifica en la percepción de la
mayoría (54%) de los entrevistados, quienes reconocieron estar
expuestos a prácticas que, desarrolladas por una empresa o un
grupo de empresas, afectan el suministro y/o los precios de sus
principales materias primas.”
BONILLA, GUILLERMO Y OSORIO, HORACIO, Estructura de Mercado y Practicas Comerciales en
los Sectores Industrial, Minero-Energético y de Servicios Públicos en Colombia, Volumen XXIV
No. 2. Mayo-agosto de 1993. “Promoción a la Competencia y Desarrollo Económico”, p. 254.
76 MIRANDA LONDOÑO ALFONSO, CEDEC , Javergraf, Santa Fe de Bogotá, D.C., 1997, p. 47
75
-101-
Podemos decir entonces, que la concentración empresarial en nuestro país es
evidente, son unos pocos quienes tienen en sus manos la capacidad de producir
los bienes y servicios en nuestro país, y por consiguiente son ellos mismos los
que reciben los más altos ingresos.
El Estado colombiano en aras a procurar que la desigualdad entre unos y otros
no sea tan elevada, y con la finalidad de proteger a los sectores menos
favorecidos, intervienen a través de regulaciones que frenen el abuso por parte
de quienes ostentan el poder económico, pero a la vez interviene a través de
regulaciones que promuevan la competencia77 para lograr una eficiencia
económica satisfactoria y benéfica para el país.
3.2
ASPECTOS
GENERALES
DE
LAS
CONCENTRACIONES
ECONÓMICAS
En materia de concentraciones económicas, se pueden encontrar toda clase de
posiciones; unas eclécticas, otras extremistas e irreconciliables, pero el factor
común en unas y otras es que sus desarrollos han generado la necesidad de
La Corte Constitucional en Sentencia T-798 de julio 31 de 2001 se pronunció de la siguiente
manera: “La competencia permitida según esas disposiciones, es aquella que se adelanta libre de
procedimientos tortuosos o ilegítimos. Por tanto, la conciben ajena a mecanismos consistentes en
descrédito para el competidor, en cualquiera de sus formas, o en desorganización del mercado en su
conjunto. Tales normas parten del principio, universalmente aceptado, según el cual la clientela se alcanza
mediante la afirmación de las propias calidades y el continuo esfuerzo de superación y no a través de la
artificial caída del rival”
77
-102-
darle a un tema tan trascendental para la economía un campo de debate a nivel
interno y externo.
Me refiero con ello, a que la concentración empresarial no es un fenómeno de
fácil asimilación, pues sus efectos tienden a tomar dos caras dependiendo del
contexto, del momento, del manejo y de la forma como ella se enfrente. Es así
que esta clase de fenómeno trae consigo efectos que pueden ser tenidos como
beneficios, pero que eventualmente pueden también ser tildados de
perjudiciales.
En fin, un hecho económico defendido, tolerado y mas aun impulsado por unos
o un hecho, castigado, reprimido y restringido por otros. Lo cierto es que se
puede tener como el origen de múltiples análisis, por parte, no solo del sector
empresarial, sino por parte de los poderes públicos, en tanto son estos los que
por una parte, vigilan, inspeccionan, controlan y ejecutan, por otra regulan
legislan y estructuran y por otra juzgan y condenan los desaciertos.
No es para menos que fenómenos de este talante generen ese tipo de reacciones
a todos los niveles pues abarcan puntos álgidos en la vida nacional. El hecho de
que este tipo de movimientos existan, generan una interrelación de sectores,
como los son por supuesto el económico pues de una manera u otra tocan
-103-
manifestaciones de competitividad empresarial, flujo de ingresos, sistemas de
distribución de la riqueza, en el político por cuento se crea la cultura de definir
políticas comerciales y empresariales en esta área, y en lo social, toda vez que el
punto de partida y llegada de estos movimientos es el consumidor como uno de
los agentes que de manera fundamental mueven el mercado.
Frente a todo lo anterior, el caudal del derecho ha sido creciente, se ha buscado
una forma de plasmar en la regulación lo fáctico, algunos lo llamarían “el poder
fáctico de lo normativo”, pues el legislador toma los sucesos y los plasma
siguiendo los parámetros impuestos por la Constitución.
Varias ramas del derecho han tenido que ver en el manejo y regulación de las
concentraciones económicas, entre ellas, y la que hoy nos concierne analizar,
está el derecho que propugna por un mercado justo, por unas condiciones leales
para competir; un derecho que propugna por la iniciativa empresarial, la
libertad de mercado, y en general que busca alcanzar altos niveles de
competitividad pero a la vez busca a toda costa el beneficio del consumidor
-104-
3.3 CONCENTRACIÓN ECONÓMICA COMO CONCEPTO78
Tomando
como
referencia
el
artículo
“Control
de
Operaciones
De
Concentración y Derecho de la Competencia”, en palabras de su autor el Doctor
Radoslav Depolo Rasmilic, el concepto de concentración podría definirse de la
siguiente manera:
“Desde un punto de vista puramente etimológico, concentrar significa
reunir en un centro o punto lo que estaba separado. Cuando se habla de
concentración se alude siempre a una situación en la que unos pocos
controlan o dominan la mayor parte de un todo, y a los medios por los
cuales se ha obtenido ese control. Para las ciencias sociales, la
concentración se refiere al reagrupamiento de riquezas o de poder en una
o pocas manos y designa tanto el proceso que lleva a ese reagrupamiento
como al resultado del mismo. Desde un punto de vista económico
concentración se refiere principalmente a la propiedad o al control de una
elevada proporción de un conjunto de recursos económicos o de una
actividad radicada solo en una pequeña proporción de aquellas unidades
78 Dice el Dr. Alfonso Miranda Londoño en su artículo”Abuso de la Posición Dominante:
Perspectivas de la Aplicación en Colombia a la Luz del Derecho Comparado” que parte del
problema del abuso de la posición dominante en el mercado, se debe a la concentración de la
propiedad y así mismo de los mercados. Como sustento de su posición cita al doctor Agudelo
Villa quien en su obra “Obras Selectas. Tomo II- Ideas Económicas”. Cámara de Representantes
p. 10 y ss. “dice al respecto:
“En Colombia imperan cuatro tipos de desigualdad: desigualdad del ingreso entre el sector de colombianos
que tienen empleo y la creciente masa de personas total o parcialmente desempleadas; la desigualdad de
ingresos entre la población campesina y la urbana; la desigualdad de ingresos entre las diferentes regiones
del país; la desigualdad de riqueza y de poder social entre la gran mayoría de la población colombiana y la
mínima formada por los grupos de latas rentas.”
“La acción de los monopolios a través del mecanismo de los precios, por medio de los
procedimientos descritos, está agudizando la inequidad en la distribución del ingreso y
empeorando las condiciones de desigualdad de la sociedad colombiana y por ello, para
conseguir el objetivo de combatir tales desequilibrios, es indispensable controlar las tendencias y
prácticas monopolísticas y el alto grado de concentración del poder personal que está cerrando
las oportunidades de acceso a la dirección económica a importantes sectores de profesionales y
técnicos”
-105-
que poseen el control del conjunto, o en un reducido número absoluto de
tales unidades”79
Vemos como entonces la noción de concentración, es un medio justificativo de lo
que se conoce como control, pues si partimos de la premisa sugerida en la cita
anterior, la concentración deriva necesariamente en actos de control el cual es un
elemento generador de posiciones de dominio, manejo y dirección al interior de
lo concentrado o aglutinado.
En la actualidad es inevitable asociar estos dos tipos de conceptos, pues como se
ha demostrado en el devenir de los tiempos, la nuevas tendencias a nivel
empresarial es buscar alternativas que les permitan lograr sobrevivir en un
mercado cada día mas competitivo y pujante. Con ello queremos decir que es
imposible restar importancia al gran auge que ha surgido con relación a las
operaciones con fines de integración económica a nivel mundial, pero también a
nivel local.
No se puede alejar de ello el crecimiento concomitante del tratamiento legal que
se la ha venido dando a nociones como las de concentración, control, e
integración y del funcionamiento de los mecanismos de supervisión, de todos
aquellas figuras que se adoptan para lograr dichos fines. Esto se fundamenta en
DEPOLO. Rasmilic Radoslav, “Control de Operaciones De Concentración y Derecho de la
Competencia” Tomado del Libro Derecho de la Competencia, Superintendencia de Industria y
Comercio, p. 205
79
-106-
la necesidad de regular las gestiones que de manera directa o indirecta
repercuten cada vez mas generando una serie de efectos en mercados
determinados.
3.3.1
Tipos de Concentración 80
Diferenciar los tipos de concentración que se pueden dar en el mercado, es tan
solo una herramienta para dar a conocer una diversidad de gestiones que
buscan unánimemente un fin claro y específico. Las empresas en su desarrollo
están en constante búsqueda de senderos de crecimiento que les generen muy
altos beneficios sin tener que hacerlo a costa del consumidor, es decir la
búsqueda por implementar instrumentos idóneos que les permitan desplegar a
cabalidad sus metas de evolución.
La distinción que se propone a continuación delimita la diferencia entre el
resultado en si mismo y la forma de alcanzarlo, a la vez que distingue los
diferentes caminos dicha forma de lograr el resultado previsto.
3.3.1.1 Operaciones de concentración y concentración económica. Aunque la
distinción entre uno y otro concepto no es tan nítida como quisiéramos, resulta
80
Cnfr. Ibídem, p. 206 a 214
-107-
practico ponerlo en términos comunes de relaciones entre el genero y la especie;
teniendo como genero la concentración en si misma considerada, al tanto que la
especie serían las operaciones que causan el efecto deseado.
En últimas la distinción se hace mas que todo con fines académicos pero que
colaboran de manera eficaz al momento de aplicar la regulación que existe al
respecto. El sentido lógico, entonces sería, el de analizar en orden cronológico el
suceso que se pretende estudiar, luego primero se tendrá que centrar la atención
en los medios para luego concluir el por que de los fines, su posible eficiencia y
las repercusiones que de ello se derivan al interior del mercado.
El Derecho de la Competencia juega un papel esencial en este campo, ya que
será el encargado de juzgar si el resultado final se adhiere a lo que en el se ha
estipulado, o si por el contrario le contraría y genera como efecto obligado
cualquier tipo de restricción a abuso reprochables que desvirtúen sus mandatos.
En conclusión, aunque las operaciones de concentración y control pueden
haberse erguido como consecuencia de distintos ropajes jurídicos como lo serían
entre otros la fusión, la adquisición, la compra de activos, las tomas de control e
incluso otras modalidades contempladas en el derecho societario como la
escisión; lo que realmente será punto de atención, es el resultado que estas
-108-
generen. Pues talvez ellas bajo una óptica autónoma pueden ser consideradas
como legales, pero su resultado se a de mirar así mismo de manera autónoma,
para luego decidir si la operación se acoge a la ley.
En últimas y como se dijo al principio de este aparte, la distinción es una forma
de encontrar en que parte del proceso se cometió la infracción, de lo cual surgirá
necesariamente el reprochable consecuencial del medio utilizado para llegar a la
meta trazada.
3.3.1.2 Concentración agregada y concentración de mercado. Según el doctor
Depolo, en el ámbito de la economía industrial la medición se distingue según
los dos tipos de concentración económicas referidos en el titulo de este acápite.
Para comenzar y como su nombre lo indica la medición cuando es global está
tomando en cuenta el grado de concentración de la economía, los elementos de
juicio para que esta se pueda llevar a cabo son la porción de concentración de
todo el sector industrial en su conjunto, o de al menos la parte mas
representativa de este. El análisis entonces se centrará en la injerencia que pueda
llegar a tener un sector sobre los demás o el grado de control que ejerza uno de
estos o un conjunto de estos sobre los demás subsectores.
-109-
Para que el estudio sea objetivo, el análisis no podrá ser sectorizado, es decir no
se mira el grado de importancia del tamaño de las empresas en un sector sino
este en relación con todos los demás sectores que componen la economía.
En cuanto a la medición de mercado la visión es distinta y por lógica se reduce
al trabajo de investigación a de un mercado determinado. A diferencia de la
concentración global, la de mercado sintetiza sus esfuerzos en encontrar el
tamaño de las empresas que participan en un sector industrial en particular. Se
podría considerar que la medición es relativa dependiendo del elemento que
para ello se acoja, pero en este caso parecería que el mas acertado sería el que
examina el volumen de ventas que se plasma en los asientos contables de la
empresa.
Partiendo de lo anterior, creemos que la importancia que reviste este tipo de
mediciones es considerable, si tenemos en cuenta que la primera forma de es
determinante a la hora de causar efectos a nivel macro, es decir de ocasionarlos
en el ámbito de la economía nacional, mientras que la otra forma genera
repercusiones en un campo mas limitado como lo sería el fenómeno de
competencia a nivel micro, es decir en una industria en concreto.
-110-
Una vez mas, se abre el espectro de la intervención jurídica en el proceso
económico descrito; valdría la pena hacer también distinción entre lo que es
aplicable en uno y otro caso. Por una parte, el hecho de hablar en términos
“macro” lleva a la intrusión de todo el derecho en el fenómeno en cuestión, pues
este a mas de generar efectos económicos, genera el pronunciamiento de todos
los sectores influyendo de manera drástica en las políticas de gobierno. Por su
parte cuando en términos de “micro” se habla, nos trasladamos nuevamente a
un campo limitado del derecho, que por cierto es el tema de análisis de esta
investigación, y que reporta la necesidad de intervención del derecho de la
competencia, el cual será en últimas el elemento regulador y controlador de
fenómenos
susceptibles
de
darse,
como
estructuras
monopolísticas
y
oligopolísticas en el mercado.
3.3.1.3 Concentración horizontal, vertical y conglomerados. Este tipo de
distinción, alude específicamente a las empresas, parte de la premisa de que el
fenómeno de conglomerado ya es un hecho tangible y que por tal allí, el objeto
de estudio será concretamente la posición que corresponde a cada una de estas
en dicho conglomerado.
-111-
Acogiendo la doctrina del doctor José Ignacio de Narváez81, la distinción entre
uno y otro fenómeno es:
“Otros métodos de concentración utilizados han consistido en la
integración horizontal, que tiene efecto en extensión mediante el dominio
o la absorción de compañías que se dedican a una determinada actividad
económica; y la integración vertical, que actúa en profundidad, pues
merced a ella se denominan todas las etapas de los procesos de producción
y también la distribución y venta de los productos o servicios. Estas
formas de integración o la combinación de amabas en fusión o en varias
sociedades subordinadas a una matriz. En la cual todas actúan con
derroteros o directrices trazados por la sociedad controlante, y aunque
aquellas pierden autonomía administrativa, económica y/o financiera,
frente a la comunidad subsiste la individualidad jurídica de cada una de
ellas”
De la misma manera, el autor define el fenómeno de conglomerados en los
siguientes términos:
“La palabra conglomerado, deriva del verbo latino “conglomerare”, que
significa reunir en una sola masa. (…) por conglomerado de sociedades se
entiende la unión coherente de varias en un conjunto compacto. Se trata
de un fenómeno de la economía contemporánea que facilita la
concentración de la riqueza y del poder económico. El ámbito de acción de
los conglomerados es inconmensurable, pues con una dirección
centralizada, se expanden en diversas actividades económicas y variados
campos tecnológicos. Las sociedades que los conforman intercambian
servicios piramidales dentro de un complejo manipuleo de acciones
valores e intangibles.”
Como se deriva de la doctrina del doctor Narváez y en consonancia con lo que
evidenciamos en la actualidad, podemos decir entonces, que la integración
81
NARVÁEZ GARCIA, José Ignacio “Teoría general de las Sociedades”, p. 466-467
-112-
horizontal es la forma mas común y permanente de lograr concentrar esfuerzos
en aras a alcanzar un beneficio común Esta conclusión es cierta toda vez que en
materia de concentraciones la forma típica es aquella que busca que empresas
de una misma industria aúnen sus esfuerzos para ganar posiciones de dominio
en el mercado de dicha industria. Es así que una empresa tenderá por esencia a
comprar parte o todos los activos de otra, que se dedique a su misma actividad
y de esta manera lograr aumentos masivos en la fabricación distribución y venta
de bienes que si no iguales por lo menos son similares, lo cual a futuro se verá
en significativos aumentos en el ingreso y por ende en el capital.
En cuanto a la concentración vertical, podríamos añadir que, esta es la típica
cadena productiva que se reconoce en el mercado y que tiene como fin lograr
hacer mas eficiente el ciclo de producción distribución y venta de bienes o
servicios. También se da cuando una empresa, que por lo general es la que se
dedica a la producción originaria del bien, compra parte o la totalidad de los
activos de otra, que por lo general es su proveedor o distribuidor final,
buscando hacer una cadena de oferta que favorezca la competitividad de ambas.
Frente a los conglomerados y aunque la definición citada es muy diciente, es
menester distinguir su elemento esencial el cual se sintetiza en que esta forma
de concentración se lleva a cabo entre empresas ubicadas en diferentes líneas de
-113-
comercio por regla general o excepcionalmente entre una misma línea de
comercio pero en regiones geográficas diferentes. Por otra parte otra
característica diferenciadora, es que el proceso de control lo lleva a cabo una
empresa sobre o u otras sin que esta o estas sean competencia en el mercado, o
estén envueltas en la cadena productiva o distribuidora del mismo bien.
Una vez recorrido el espectro de distinción entre os tipos de concentración, es
importante variar el punto de análisis y hacerlo desde un punto mas jurídico. El
derecho de la competencia se compromete en un rol básico en este tipo de
movimientos empresariales. Aunque cada tipo de aglutinación de empresas
reviste una forma específica, no se hecha de menos la necesidad vital de
intervenir en ellas con las herramientas jurídicas otorgadas por dicha rama del
derecho
Cabe señalar que la intervención jurídica que se haga en una y otra, tendrá que
ir estrechamente relacionada con los efectos que cada una genera en particular.
Por su parte cuando de concentración horizontal se trata, los efectos son
sumamente tangibles, toda vez que este tipo de concentración afecta muy
claramente el mercado en el que se genere. Todo esto viene dado por los sucesos
que a nivel de competidores se suscitan, es decir, el hecho de que dos o mas
empresas que en su momento fueron rivales decidan unir fuerzas, otorga al
-114-
mercado unas nuevas características, que si bien son definitivamente benéficas
para los integrados, pueden generar dificultad en el resto de competidores que
permanecen compitiendo en forma individual.
Criterios establecidos como el control a las practicas restrictivas de la
competencia, fueron creados para abatir todas aquellas actividades que de suyo
son dañinas en el mercado. La legislación contempla toda clase de controles y
sanciones, para aquellos competidores que obstruyan la libre concurrencia al
mercado por parte de competidores antiguos, o de nuevos competidores que
pretenden entrar en condiciones que garanticen el libre desarrollo de
actividades permitidas.
A continuación, y aunque ya fueron citadas en capítulos anteriores,
enunciaremos algunas de las normas mas relevantes que buscan hacer realidad
el hecho de competir en condiciones leales y sin mas restricciones que las que
impone la ley y la constitución.
Los parámetros generales impuestos en la Constitución de 1991, se reconocieron
en normas posteriores y se dejaron intactos en normas anteriores. El texto del
articulado que describe lo enunciado en el análisis dice lo siguiente:
-115-
"Art. 333 (..) El Estado, por mandato de la Ley, impedirá que se
obstruya o restrinja la libertad económica y evitará o controlará
cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición
dominante en el mercado nacional."
"La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo
exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación."
Ley 155 de 1959, en su artículo primero contiene un postulado general de
prohibición de las prácticas restrictivas de la competencia, el cual se mantiene
acorde a los mandatos constitucionales y considera textualmente lo siguiente:
"Artículo 1.- Quedan prohibidos los acuerdos o convenios que
directa o indirectamente tengan por objeto limitar la producción,
abastecimiento, distribución o consumo de materias primas,
productos, mercancías o servicios nacionales o extranjeros y en
general, toda clase de prácticas y procedimientos o sistemas
tendientes a limitar la libre competencia y a mantener o
determinar precios inequitativos."
"Parágrafo.- El Gobierno, sin embargo, podrá autorizar la
celebración de acuerdos o convenios que no obstante limitar la
libre competencia, tengan por fin defender la estabilidad de un
sector básico de la producción de bienes o servicios de interés para
la economía general."
Por su parte el Decreto 2153, norma fundamental en este aspecto, reiterando lo
dicho en las dos normas citadas dispuso concretamente:
Art. 46.- PROHIBICION. En los términos de la Ley 155 de 1959 y
del presente Decreto están prohibidas las conductas que afectan la
libre competencia en los mercados, las cuales, en los términos del
Código Civil, se consideran de objeto ilícito.”
-116-
Retomando el análisis que veníamos haciendo, solo nos queda por concluir
frente a las concentraciones de carácter horizontal, que el hecho de que este tipo
de movimientos generen una reducción en el numero de competidores en el
mercado en razón a la integración de algunos de aquellos, entraña mayores
riesgos en el mercado, y que para que estos sean de alguna manera matizados el
derecho de la competencia debe defender por encima de todo el interés publico
y el de aquellos que desafortunadamente caen en las redes de los efectos nocivos
que puede llegar a causar una concentración mal controlada.
Frente a las integraciones de tipo vertical, el panorama no es absolutamente
distinto, por que aunque sus efectos son otros, ya la concentración no elimina
competidores de un mismo mercado, si puede engendrar perjuicios al interior
del mismo.
Con la afirmación anterior queremos mostrar como ya no se afecta un mercado
determinado, en tanto los concentrados hacen no tienen la calidad de
competidores, pues el hecho de que exista una cadena hacia abajo, demuestra
que en cada eslabón hay un mercado diverso y que por ello las consecuencias no
son tanto a nivel competitivo. Aun así contiene elementos que de suyo las hacen
riesgosas pues aunque suceda lo dicho, las condiciones de mercado se pueden
dar para que una integración de este tipo si pueda llegar a generar problemas en
-117-
el campo horizontal pues la condición de productor o distribuidor reforzada por
una integración puede generar posición de dominio en cada uno de los
mercados donde se ejerza la actividad.
Aunque hemos reiterado que la posición de dominio no debe ser en si misma
una conducta reprochable, si es menester por parte de las entidades de control y
vigilancia hacer seguimiento a estas actividades con el fin de evitar que estas
pasen de ser posiciones beneficiadas en forma legal, a ser posiciones que
generen abusos ilegales en el mercado.
En cuanto a los conglomerados, el riesgo potencial es casi intangible, pero aun
así existe y debe ser tenido en cuenta. El afectar un mercado en condiciones de
conglomerado es una probabilidad muy difícil de establecer. Las empresas
vinculadas a este tipo de manifestaciones, ni hacen parte de un grupo de
competidores de un mercado específico, ni tienen relación en la cadena de
producción, aun así pueden provocar distorsiones competitivas y efectos
nocivos en el campo horizontal, por que su posición de dominio es muy fuerte y
podría llegar a desviarse y a ocasionar las mismas consecuencias de una
integración de tipo vertical.
-118-
Como quedó demostrado, el tema de las concentraciones económicas, es uno de
los aspectos mas relevantes y sensibles del mercado, por esa razón hoy
conocemos una interminable lista de legislaciones, incluyendo la nuestra, que
han tomado acciones frente a esto y han desarrollado un amplísima regulación
al respecto. Este tema será tratado de manera separada en un capítulo entero
destinado al desarrollo conceptual y sistemático del mismo.
3.3.2 Concentración de la riqueza del ingreso y de la propiedad accionaria82
La concentración de la riqueza del ingreso y de la propiedad accionaria, son
fenómenos que pueden ser reconocidos como universales; la historia misma es
la encargada de demostrar como desde siempre, y hasta nuestros días, estos han
Estado presentes en la evolución del hombre y de las sociedades que este ha
conformado.
Además de eso, no es propia de determinadas sociedades, pues ésta ha sido
motivo de guerras, disputas, discusiones, análisis, motivo de debates
82 El doctor Alfonso Miranda en su Artículo “Abuso de la posición Dominante: Perspectivas de la
aplicación en Colombia a la Luz del derecho Comparado en la Página 45 opina lo siguiente: “Pero la
concentración en la propiedad de las empresas y la formación de los grupos de interés económico, se
traduce en la concentración de la participación de las empresas en los mercados, fenómeno que es
indicativo de la posición dominante en los mismos. Por esta razón las normas sobre prácticas restrictivas
de la competencia regulan y establecen restricciones a las fusiones, consolidaciones o integraciones y en
general a las tomas de control de las empresas, ya que a través de estas operaciones jurídico-económicas,
se produce la concentración de los mercados.”
-119-
económicos
y
políticos
a
todo
nivel
en
sociedades
desarrolladas
e
industrializadas, pero también en sociedades en proceso de desarrollo y de
economías con menos crecimiento industrial.
Siguiendo lo anteriormente expuesto, y aunque el tema trae consigo efectos de
magnitudes inconmensurables, pues toca todos los sectores de un país
derivándose de ello conflictos de índole socio cultural, en este estudio nos
centraremos en un sentido particular de este fenómeno, que se en el sector
empresarial.
El presupuesto que nos guiará en esta parte de la investigación, se encuentra
claramente reseñado en el artículo “La Democratización de la propiedad
accionaria en Colombia” de autoría del doctor Andrés Hoyos Jaramillo y de la
doctora Ana Mercedes García.83
“Debido a que las tomas de control generan movimientos especulativos y
tienden a producir una gran concentración del mercado, del ingreso y de
la riqueza, ha surgido el interés en los países mas desarrollados, por
restringirlas y reglamentarlas. De tal manera que no resulte perjudicada
la economía ni los inversionistas o terceros individualmente considerados.
Dentro de esta tendencia se han desarrollado las ideas de democratización
industrial y económica, como estrategia para acercar las relaciones entre
el trabajo y el capital y evitar la concentración del patrimonio de las
empresas”
JARAMILLO. Hoyos, Andrés y CARCÍA. Ana Mercedes “La Democratización de la Propiedad
Accionaria en Colombia”
83
-120-
El desarrollo que le daremos a esta parte del capitulo, pretende ser muy
profundo, aun así en el transcurso de este se nombrarán otros temas que
también hemos considerado de vital importancia en esta tesis y que por tal serán
profundizados de manera particular mas adelante. Tal será el caso de cuestiones
como los grupos empresariales, las tomas de control y sus tácticas defensivas
entre otros.
3.4 GRUPOS EMPRESARIALES
Este tema se encuentra regulado en nuestra legislación nacional en el artículo 28
de la Ley 222 de 1995, allí se determinó que las sociedades relacionadas por
vínculos de control conforman un grupo empresarial cuando entre ellas exista
unidad de propósito y dirección, citando textualmente le texto legal dice lo
siguiente:
“Art. 28. Grupo Empresarial. Habrá grupo empresarial cuando además
del vínculo de subordinación, exista entre las entidades unidad de
propósito y dirección.
Se entenderá que existe unidad de propósito y dirección cuando la
existencia y actividades de todas las entidades persigan la consecución de
un objetivo determinado por la matriz o controlante en virtud de la
dirección que ejerce sobre el conjunto, sin perjuicio del desarrollo
individual del objeto social o actividad de cada una de ellas.
Corresponderá a la Superintendencia de Sociedades, o en su caso a la de
Valores o Bancaria, determinar la existencia del grupo empresarial
cuando exista discrepancia sobre los supuestos que lo originan”
-121-
Para lograr un mejor entendimiento, consideramos necesario descomponer la
noción traída por el legislador y aunque el artículo se debe entender como un
todo, definiremos concepto por concepto.
•
Vinculo de subordinación
El concepto de subordinación es un elemento esencial del grupo empresarial,
consiste en que las condiciones que rodean las circunstancias afectan de manera
apreciable la autonomía de decisión administrativa y/o las decisiones de
dirección que tenga una sociedad en un momento determinado.
Esto se da como consecuencia de la influencia dominante que llega a ejercer una
sociedad sobre otra.84 El artículo 260 C.Co. circunscribe la subordinación al
poder de decisión de una compañía sobre otra u otras. La consecuencia derivada
se da cuando las que se encuentren en situación de subordinación pierdan la
posibilidad de actuar, decidir y operar autónomamente .
El Art. 260 del Código de Comercio, reformado por el artículo 26 de la Ley 222 de 1995 define
el concepto de subordinación así: “Una sociedad será subordinada o controlada, cuando su poder de
decisión se encuentre sometido a la voluntad de otra u otras personas que serán su matriz o controlante,
bien sea directamente caso en el cual aquella se denominará filial o con el concurso o por intermedio, en
cuyo caso se llamará subsidiaria”
84
-122-
Es así que el poder de decisión de una compañía está directa (Filial85) o
indirectamente (Subsidiaria86) sometido a la voluntad de otra u otras personas
llamadas matrices o controlantes. El legislador acertadamente, no quedo
satisfecho con el solo hecho de haber definido en forma genérica el fenómeno de
la subordinación; en razón a ello consagró, de manera no taxativa, una serie de
casos que por el hecho de darse el supuesto de hecho ahí consagrado, se debe
presumir que una sociedad se encuentra en Estado de subordinación.87
La doctrina,88 al analizar el artículo de las presunciones, clasificó y dio nombre
propio a cada supuesto fáctico, fue así que le llamo subordinación jurídica o
interna, a la contemplada en el numeral primero del Artículo 261 C.Co.89 Por su
parte, está el control a través del voto, se encuentra consagrado en el numeral
En las filiales, hay un control directo por parte de la matriz.
En las subsidiarias, hay una especie de intermediación en el control, pues aunque la matriz
mantiene el poder decisorio, para ejercerlo se vale del concurso de otra u otras entidades, pero
que a la vez también están bajo el dominio de esta.
87 Ver artículo 261 del código de Comercio, modificado por el artículo 27 de la Ley 222 de 1995.
88 GAVIRIA. Gutiérrez Enrique, “Matrices y Subordinadas”.
89 Es el típico caso de control y se da cuando mas del 50% del capital de una compañía pertenece
a otra, de manera directa o de manera indirecta lo cual se hace con el concurso de las filiales o las
subordinadas
85
86
-123-
segundo del artículo citado.90 Por último se describe la subordinación conocida
como externa o económica.91
Faltaría indicar que aunque existe el régimen de presunciones, la lista que lo
contiene es de carácter enumerativa y no taxativa y por ello quien logre probar
la existencia de control demostrando los elementos configurativos descritos en
el artículo 260 C.Co., frente a la autoridad administrativa competente, también
será considerado como controlante o controlado según sea el caso.
En sustento de lo anterior, al Superintendencia de sociedades, desvirtúa la
taxatividad de la lista de presunciones y dice lo siguiente
Formas sutiles de “control económico” se pueden presentar en la medida en que
los intereses económicos surgidos entre varias (al menos dos) unidades,
produzcan una vinculación de tal grado que el cabal proceso productivo de una
90 Se constituye el control cuando la mayoría mínima decisoria para elegir uno de los máximos
órganos sociales el cual es la junta directiva, se encuentre conjunta o separadamente e manos de
la matriz y sus subordinadas. Esta situación de control es real pero en varios casos relativa, pues
depende completamente de lograr los niveles de quórum necesarios para que se de una votación
que genere una decisión. De lo contrario se deduce, que si no hay quórum, no importa que se
den los elementos descritos como constitutivos de situación de control, pues no hay lugar a la
toma de decisiones y por tal no se hace tangible la figura.
91 En este caso, lo que genera la subordinación es el tipo de acto jurídico que han celebrado unas
sociedades entre si, los fines de esta, son necesariamente buscar la recuperación económica de
las partes y la prosperidad de su actividad, un ejemplo diciente es la celebración de contratos de
transferencia de tecnología, contratos de franquicia y hasta de distribución; mediante estos
alguna de las partes adquiere una posición de dominio sobre la otra y por tal somete su
autonomía al poder de la dominante.
-124-
se encuentre condicionado a alguna decisión de otra (suministro de materias
primas, dependencia tecnológica, canales de distribución. etc..,).92
Además las presunciones consagradas en la ley son de hecho, que pueden ser
desvirtuadas demostrando que a pesar de darse las causales reguladas por la
ley, no se afecta el poder de decisión de la compañía presuntamente controlada,
y por ende no se esta en condiciones de crear un grupo empresarial.
Habiendo presentado las figuras, se logra deducir, que la subordinación no solo
se configura como clásicamente se ha dicho, a través del poder económico
representado en el capital social, sino a través de la prestación de algún tipo de
servicios, la distribución de bienes o a través de la votación de decisiones al
interior de los máximos órganos sociales, para elegir el órgano decisorio de la
sociedad.
Aunque la regla general es que la subordinación y el control sean propios de
personas jurídicas, la Superintendencia de Sociedades en diferentes oficios ha
determinado que estas figuras son predicables en otros casos diversos.
Superintendencia de Sociedades, Oficio OA/18184 del 10 de septiembre de 1.980, citado en la
Circular 30 de 1997 expedida por la misma Superintendencia.
92
-125-
El fenómeno también se puede predicar en personas naturales93, se debe seguir
el principio de que cuando el legislador no distingue, es por que no cabe tal
distinción, acá es aplicable pues la ley habló de personas y no determinó el si
deberían ser naturales o jurídicas, luego la figura se flexibiliza y se aplica al
primer tipo de personas, cuando del estudio se desprenda que estas se
encuentran en los presupuestos señalados por el párrafo primero del artículo
261 C.Co.
Así como el legislador no definió el tipo de personas, tampoco entró a
determinar la calidad que debe preceder a las mismas, de lo cual se intuye que
la figura se podría dar aun en personas naturales que siquiera tengan la calidad
de socios o accionistas de la matriz o controlante.
En la práctica y aunque el ente controlador mantenga esa teoría, la aplicación de
esos supuestos no es tan sencilla, pues los efectos legales en la subordinación
originada en personas naturales no son tan evidentes y pueden abrir un amplio
campo de discusión, por ejemplo en el caso de las personas naturales la
Superintendencia de Sociedades aunque hace extensivos los efectos de la norma
de presunción de subordinación, también obliga a aquella persona a inscribir en
el registro mercantil el documento en el que conste la situación considerada
como controlante.
93
Oficio 220-50924 de noviembre 12 de 1996
-126-
Frente al tema del registro las disposiciones están contenidas en las leyes 222 de
1995 ( artículo 30)94 y 488 de 1998, y se debe llevar a cabo en la Cámara de
Comercio correspondiente a la circunscripción de cada uno de agrupados, lo
que se registra será entonces aquel documento privado en el que se haga constar
tal situación, así como el presupuesto que la origina.
El legislador conserva la idea de que esta obligación busca dar publicidad a los
vínculos que llevaron a las sociedades a constituirse en grupo y por tal sirve
como punto de referencia y protección para asociados y acreedores.
94 Art. 30. Obligatoriedad de Inscripción en el Registro Mercantil. Cuando de conformidad con lo
previsto en los artículos 260 y 261 del Código de Comercio, se configure una situación de control, la
sociedad controlante lo hará constar en documento privado que deberá contener el nombre, domicilio,
nacionalidad y actividad de los vinculados, así como el presupuesto que da lugar a la situación de control.
Dicho documento deberá presentarse para su inscripción en el registro mercantil correspondiente a la
circunscripción de cada uno de los vinculados, dentro de los treinta días siguientes a la configuración de
la situación de control.
Si vencido el plazo a que se refiere el inciso anterior, no se hubiere efectuado la inscripción a que alude
este artículo, la Superintendencia de Sociedades, o en su caso la de Valores o Bancaria, de oficio o a
solicitud de cualquier interesado, declarará la situación de vinculación y ordenará la inscripción en el
Registro Mercantil, sin perjuicio de la imposición de las multas a que haya lugar por dicha omisión.
En los casos en que se den los supuestos para que exista grupo empresarial se aplicará la presente
disposición. No obstante, cumplido el requisito de inscripción del grupo empresarial en el registro
mercantil, no será necesaria la inscripción de la situación de control entre las sociedades que lo
conforman.
Parágrafo Primero. Las Cámaras de Comercio estarán obligadas a hacer constar en el certificado de
existencia y representación legal la calidad de matriz o subordinada que tenga la sociedad así como su
vinculación a un grupo empresarial, de acuerdo con los criterios previstos en la presente ley.
Parágrafo Segundo. Toda modificación de la situación de control o del grupo, se inscribirá en el
Registro Mercantil. Cuando dicho requisito se omita, la entidad estatal que ejerza la inspección,
vigilancia o control de cualquiera de las vinculadas podrá en los términos señalados en este artículo,
ordenar la inscripción correspondiente.
-127-
Por otro lado, y para efectos tributarios, el artículo 95 de la Ley 488 de 1998
también incluyó la obligación de registro pero en una entidad diferente que es la
DIAN y de información diferente como lo son los Estados financieros
consolidados.
En Colombia no hay un régimen específico en relación a las implicaciones
tributarias de los grupos empresariales, pero tampoco se puede decir que se
rigen por la regulación de contribuyentes autónomos. Por ello es importante
llamar la atención del legislador y de los diferentes entes reguladores para que
se haga lo pertinente y se desde la perspectiva fiscal.
•
La unidad de propósito y dirección:
El fundamento de esta figura son los fines perseguidos, los objetivos buscados
de la matriz en conjunto con sus subordinadas. No basta una interdependencia
surgida de la unión de patrimonios, ni de fuerzas para que otorgue la calidad de
grupo empresarial a un conglomerado, es estrictamente necesario que dichos
fines y objetivos sean planificados y que sean conjuntos; es imperioso que en el
trasfondo de aparentemente formal se descifré una realidad de fondo que será la
consecución por parte de unos y de otros de los mismo propósitos, sin embargo,
-128-
esto a de interpretarse sin perjuicio de que cada una de las subordinadas
continúe desarrollando su objeto social en forma individual.
La Superintendencia de Sociedades ha caracterizado la unidad de propósito y la
unidad de dirección95y estos han sido los parámetros que se han constituido en
vías de interpretación y análisis cuando de grupos empresariales se habla.
Se tiende mucho a confundir el contexto que rodea el elemento de la unidad de
propósito y dirección con la supuesta necesidad de revaluar el contenido del
objeto social de las personas que conforman el grupo empresarial, por ello es
menester dejar en claro, que nada tiene que ver la actividad de explotación
económica de cada una de las empresas, pues aunque los objetivos de estas han
La Superintendencia de Sociedades, en su Circular Externa 30 del 26 de noviembre de 1997,
determinó cuales eran las características fundamentales de la figura diciendo lo que citamos a
continuación . “(...) se puede afirmar que se presenta unidad de propósito cuando la relación de las
entidades involucradas a través de la subordinación, presentan una finalidad, que es comunicada por la
entidad controlante y asumida por las controladas, encaminada a la ejecución de un fin o designio que se
asume en beneficio del grupo sin perjuicio de la actividad correspondiente de los sujetos que lo componen.
En este orden de ideas, existe unidad de dirección cuando las empresas que conforman el grupo están
dominadas o subordinadas a la expresión del poder de la controlante, que tiene la facultad de decisión, y
ello con el propósito de que todas actúen no solo bajo la misma dirección, como es lógico, sino bajo los
mismos parámetros, sean ellos explícitos o no”.
Al mismo respecto, en el Oficio 220-5007, de febrero 4 de 1997, la misma Superintendencia se
manifestó diciendo que:
“Con relación a la unidad de dirección, la misma se configuraría en múltiples maneras, prevaleciendo, en
todo caso, la atribución a la controlante de la facultad de intervenir activamente en forma directa o
indirecta en la toma de decisiones que afectan a los sujetos subordinados integrados en el grupo, para la
ejecución de los designios definidos por la misma; Ello incluye entre otras actividades, la definición y
aplicación de las estrategias, de políticas, planes y orientaciones económicas, administrativas o
financieras pertinentes, a fin de que los sujetos que conforman el grupo las pongan en marcha y con su
desarrollo se logre el objetivo previsto.”
95
-129-
de ser comunes, cada cual continúa realizando su objeto con independencia de
las demás.
Aun así la noción preliminar que acabamos de describir, no es excluyente con el
hecho de que las finalidades particulares de cada una de las empresas llamadas
a formar el grupo empresarial, deben ceder frente a las finalidades genéricas del
grupo, las cuales van directamente ligadas a las determinaciones que haga la
matriz. Esto se manifiesta a través de instrucciones de todo tipo y de
lineamientos de obligatorio cumplimiento decretados por la controlante.
El hecho de que exista un grupo empresarial genera como consecuencia
secundaria, la necesidad de que las misma partes, o las diferentes
superintendencias guiadas por el cumplimiento de los preceptos fácticos de la
norma determinen la presencia de dicho grupo en el mercado. Esto se hace a
través de la inscripción que de ello se ha de dar en el registro mercantil.
Es significativo, aclarar que el hecho de que exista unidad de propósito y
dirección no implica en si mismo y necesariamente que exista unidad de
empresa, pues si partimos de la definición del Artículo 25 del Código de
Comercio
-130-
•
Informe Especial
Otro de los efectos importantes que se derivan del surgimiento de un grupo
empresarial es el hecho de que las partes envueltas deben presentar un informe
especial, a la asamblea general de accionistas de la sociedad o a la junta de
socios, el cual se encuentra regulado en el artículo 29 de la Ley 222 de 199596.
Dicho informe debe ser elaborado por la junta directiva, si ésta existe, y ha de
ser presentado por el representante legal en las reuniones ordinarias de la
sociedad.
“Art. 29. Informe Especial. En los casos de grupo empresarial, tanto los
administradores de las sociedades controladas, como los de la controlante, deberán
presentar un informe especial a la asamblea o junta de socios, en el que se expresará la
intensidad de las relaciones económicas existentes entre la controlante o sus filiales o
subsidiarias con la respectiva sociedad controlada.
96
Dicho informe, que se presentará en las fechas señaladas en los estatutos o la ley para las
reuniones ordinarias, deberá dar cuenta, cuando menos, de los siguientes aspectos:
1) Las operaciones de mayor importancia concluida durante el ejercicio
respectivo, de manera directa o indirecta, entre la controlante o sus filiales o
subsidiarias con la respectiva sociedad controlada;
2) Las operaciones de mayor importancia concluidas durante el ejercicio
respectivo, entre la sociedad controlada y otras entidades, por influencia o en
interés de la controlante, así como las operaciones de mayor importancia
concluidas durante el ejercicio respectivo, entre la sociedad controlante y otras
entidades, en interés de la controlada, y
3) Las decisiones de mayor importancia que la sociedad controlada haya
tomado o dejado de tomar por influencia o en interés de la sociedad
controlante, así como las decisiones de mayor importancia que la sociedad
controlante haya tomado o dejado de tomar en interés de la sociedad
controlada.
La Superintendencia de Sociedades, o en su caso la de Valores o Bancaria, podrá en cualquier
tiempo, a solicitud del interesado, constatar la veracidad del contenido del informe especial y si
es del caso, adoptar las medidas que fueren pertinentes.”
-131-
Este informe especial, al hacerse una interpretación al tenor de la ley, tiene una
característica peculiar otorgada por la redacción del artículo, y es que este si
hizo una distinción y habló exclusivamente de sociedades, de lo cual se
concluye que dicho informe no tendrá carácter obligatorio para todas aquellas
personas que aún siendo parte del grupo no tengan dicha condición.
Por lo anterior, en caso de que en el grupo empresarial, uno o alguno de sus
componentes sean personas de naturaleza no societaria como las fundaciones o
corporaciones y personas naturales, entre otros, estas no tendrán la estricta
obligación de presentar el informe al órgano de dirección. Aun así esto ha sido
muy debatido y por regla general tal obligación ha sido extensiva a todas las
partes.
Esta obligación tiene como finalidad proteger los intereses de los accionistas
minoritarios, que pueden verse afectados por la toma de decisiones que,
beneficiando al grupo en general, afectan sus propios interese, o aun mas los
interese de la sociedad misma.
Este debe contener puntos esenciales como la enumeración y descripción de las
principales operaciones entre la controlante, sus filiales y subsidiarias y en
general las sociedades o personas controladas, al interior del grupo empresarial.
-132-
Así mismo, la enumeración y descripción de todas aquellas operaciones que
revisten de importancia económica, realizadas por las controladas con terceros,
en virtud de las instrucciones dictadas por la controlante o al menos a favor de
los interés de esta. Aunque hacemos la discriminación de las operaciones, el
informe también deberá contener las operaciones entre controlante y terceros, en
beneficio de las controladas.
Esta última afirmación es la muestra de que los intereses de todo el grupo
empresarial son importantes y que la controlada también debe trabajar por la
prosperidad de todo el conglomerado y en alguna forma mostrar la defensa de
minoritarios.
Otro punto que debe contener dicho informe, será la indicación de las decisiones
adoptadas durante el ejercicio por influencia o interés de otras entidades
agrupadas.
Las consecuencias por la no presentación del informe especial, no se encuentran
reguladas y por tal no hay sanciones atribuibles por el incumplimiento. Aun así,
de ese tipo de hechos, se derivan perjuicios. En razón a ello se genera
-133-
responsabilidad solidaria e ilimitada por los encargados de su elaboración y
presentación posterior.
Otro punto significativo, es el posible afianzamiento de las obligaciones de las
controladas, por parte de la controlante. Esto factible toda vez que la situación
grupal se encuentre reconocida y debidamente registrada. Con ello la sociedad
matriz puede servir de garante de las obligaciones de las subsidiarias, siempre y
cuando el representante haya sido anteriormente autorizado para ello, en virtud
de una decisión tomada por el respectivo órgano social.
•
Efectos frente a los accionistas minoritarios
Una de las consecuencias mas sensibles, es la posición que se deriva de la
conformación de un grupo empresarial, para los socios o accionistas
minoritarios, pues las amplísimas facultades que se otorgan a las controlantes,
se radican específicamente en cabeza, de aquellos socios o accionistas que a su
vez controlan en ese interior. Es una verdad evidente que aunque los
minoritarios de la controlante pueden verse afectados, los que realmente
sufren como consecuencia de su posición son todos aquellos que ni siquiera
tienen partes de interés cuotas o acciones en las controladas del grupo.
-134-
La razón genérica de nuestra afirmación, se deduce por simple lógica, ya que
si su sociedad, la cual es controlada en el grupo, se ve perjudicada por
decisiones de la controlante, no solo no tiene el poder para oponer a ello, sino
que además, es el mas perjudicado al interior de su propia sociedad en tanto ni
siquiera tiene participación alguna en los beneficios que se produzcan en otras
sociedades por ese tipo de decisiones.
Es claro que las pretensiones propias de un minoritario, miembro no
solamente de las controladas sino en cierta forma miembro de la controlante,
pierden casi toda validez como consecuencia del surgimiento del grupo
empresarial; y esto se evidencia aún mas, cuando las pretensiones ya no de
minoritarios sino de las controladas también pierden significativamente el
potencial que antes tenían de intervenir en decisiones confines a sus propios
intereses. Por tal el silogismo que de allí nace concluye la pobre participación
del minoritario.
Todo lo anterior, llevó, a que en aras a defender los principios de lealtad y
buena fe comercial, se analizara y decidiera que las facultades de las
controlantes no fueran absolutas y arbitrarias, sino que contrario a ello, se
buscara a la vez crear prerrogativas y garantías protectoras de las calidades de
múltiples de minoritarios miembros del grupo.
-135-
Aunque la legislación hace aun mas vulnerable al minoritario en tanto no le
concede, ni medios de defensa, ni escapatoria al dominio de otros sobre el, hoy
se ven avances, y se denota la coexistencia de facultades y garantías, con ello
vino el respeto por el derecho de retiro, el cual con el fin de evitar mayores
perjuicios al minoritario, le permite salir de la sociedad sin que por ello soporte
mayores cargas que la venta de sus acciones y el apropiamiento de las utilidades
que le corresponden. Igualmente se debe aceptar que esto no es suficiente y que
se debería contemplar el pago de indemnizaciones y la aplicación de
responsabilidades al causante del agravio.
•
Prohibición de la Imbricación
El artículo 262 del Código de Comercio, modificado por el artículo 32 de la Ley
222 de 1995, prohíbe la imbricación entre una subordinada y las sociedades
controlantes, atribuyendo a dichas actuaciones la sanción de ser un acto ineficaz.
Art. 262.- Modificado, Art. 32, Ley 222 de 1995. Las sociedades
subordinadas no podrán tener, a ningún título, partes de interés,
cuotas o acciones en las sociedades que las dirijan o controlen.
Serán ineficaces los negocios que se celebren, contrariando lo
dispuesto en este artículo.
El legislador buscando proteger los intereses de los acreedores y la prenda
garante de sus acreencias, imprimió en la legislación este tipo de norma,
-136-
evitando que los interés recíprocos desenlacen inversiones de las sociedades
filiales o subsidiarias en la matriz o en sociedades vinculadas a esta en
detrimento de los intereses de terceras personas.
La concepción del legislador es afortunada, en cuanto engendra el hecho de que
las subordinadas no tengan capacidad para invertir en la matriz, en sus filiales y
en sus subsidiarias. Así mismo dicha prohibición se debe interpretar en el
sentido de que estas mismas subordinadas no puedan recibir para si, invocando
beneficios comunes, acciones, cuotas o partes de interés de aquellas.
En últimas, y para concluir éste aparte, la norma al hacer la prohibición descrita,
precave el desvanecimiento de una parte del capital de la matriz, cuyo efecto
principal sería la duplicación ficticia de los aportes de los asociados,
evidenciando una gran confusión en cuanto a la prenda general de los
acreedores.
De llegarse a dar este tipo de ejercicios entre las sociedades que se encuentran
vinculada entre si, se sancionaría con la ineficacia de los mismos. Se ha dicho
que en caso de duda o controversia alrededor de las mismas, la encargada de
estudiar y reconocer si se dieron los elementos configurativos de la acción
-137-
prohibida, es la Superintendencia de Sociedades, como entidad encargada de la
inspección, vigilancia y control de aquellos entes.
En el Artículo “Alianzas Estratégicas, Competencia y Control Societario”
De autoría del doctor Carlos M. Álvarez, se retoman otras normas relacionadas
con el tema y se explica acertadamente el alcance de las mismas.
“Por otra parte, el parágrafo del artículo 148 de la Ley 222 de 1995
establece otra consecuencia digna de mención para el objeto de estudio,
respecto de la sociedad controlante. En este caso, se trata de un
levantamiento del velo corporativo, cuando la subordinada entra en
concordato o liquidación obligatoria, siempre que dicha situación haya
sido originada por causa o con ocasión de las actuaciones que la
controlante haya realizado en virtud del control que ejerce:
Parágrafo.- Cuando la situación de concordato o de liquidación
obligatoria haya sido producida por causa o con ocasión de las
actuaciones que haya realizado la sociedad matriz o controlante en virtud
de la subordinación y en interés de esta o de cualquiera de sus
subordinadas y en contra del beneficio de la sociedad en concordato, la
matriz o controlante responderá en forma subsidiaria por las obligaciones
de aquella. Se presumirá que la sociedad se encuentra en esa situación
concursal, por las actuaciones derivadas del control, a menos que la
matriz o controlante o sus vinculadas, según el caso, demuestren que esta
fue ocasionada por una causa diferente.
Finalmente, el parágrafo del artículo 455 del Código de Comercio
establece unas reglas diferentes para decretar el pago de dividendos en
acciones a los accionistas, al régimen común de exigir una mayoría
cualificada del 80%:
Parágrafo.- Adicionado por Art. 33, Ley 222 de 1995.- En todo caso,
cuando se configure una situación de control en los términos previstos en
la ley, sólo podrá pagarse el dividendo en acciones o cuotas liberadas de la
misma sociedad, a los socios que así lo acepten.
La norma, como todas las anteriores, pretende proteger los intereses de
accionistas minoritarios, que podrían verse desamparados del control
ejercido en forma individual o conjunta por los controlantes. No
obstante, en caso de una situación de control contractual, esta norma
pierde su fundamento, puesto que los controlantes afectan las decisiones
de la administración, mas no de la junta de socios o la asamblea de
accionistas.
-138-
3.5 TOMAS DE CONTROL
3.5.1 Introducción
Las tomas de control, son un concepto de obligatorio análisis cuando de
concentración económica y grupos empresariales, se habla. La razón de esto, se
traduce en que este es un mecanismo jurídico-económico por medio del cual las
empresas a través de adquisiciones corporativas buscan originar posición de
dominio en el mercado que les represente un beneficio significativo.
Esta figura, aunque carece de regulación específica, si encuentra en las normas
de derecho de la competencia un limite a su potencial poderío, además las
figuras mencionadas de concentración económica y grupos empresariales, si
tienen regulación específica que por ende se hace extensiva a esta figura.
Como lo dijimos en el acápite relacionado con la concentración económica,
Colombia es un país que lejos de ser ajeno a dicho fenómeno, ha generado como
consecuencia del mismo, altos índices de concentración del ingreso, de la
propiedad accionaría y por ende de la riqueza.
-139-
Las tomas de control, no encuentran prohibición genérica en nuestro país,
aunque como ya lo dijimos, si limites en la legislación. Frente a esto y como se
explicara con mayor amplitud en el capitulo de derecho comparado, en la
legislación de los Estados Unidos de América, aunque no se aplica tampoco la
prohibición per se97 del monopolio, en apartes de la ley Sherman y la Ley
Clayton, se hace énfasis en evitar la constitución de monopolios que puedan
generar abusos al interior del mercado.
Como lo señala el doctor Alfonso Miranda en su artículo Anotaciones sobre el
Derecho Monopolístico en los Estados Unidos de América98
“La toma de control de empresas a través de fusiones o adquisiciones
puede constituirse en una violación a las §1 y 2 de la ley Sherman, y a la
§7 de la ley Clayton, que específicamente prohíbe las fusiones y
adquisiciones de las empresas competidoras, cuando tales fusiones o
adquisiciones tengan el efecto de restringir la competencia o formar un
monopolio.
En los casos de Brown Shoe Co. vs. U.S. 99 y U.S. vs. Von's Grocery
Co. 100 la Corte Suprema de los Estados Unidos condenó las fusiones,
tomas de control y consolidaciones económicas en general, alegando que
existiría una tendencia hacia la concentración de las industrias en el
evento de que la Corte aprobara dichas operaciones.”
Sistema de medición conceptual, muy estricto, en virtud del cual se toma una conducta, se
mira en relación a lo dispuesto en la norma prohibitiva y si se concluye que evidentemente
llevará a restricciones de la libre competencia, sin necesidad de ahondar mas en el problema se
declara per se la ilegalidad.
98 MIRANDA LONDOÑO, Alfonso, CEDEC III, Centro de Estudios de Derecho de la
Competencia, p. 177
99 370 U.S. 294 (1962)
100 384 U.S. 270 (1966)
97
-140-
3.5.2 La Oferta Pública de acciones como el principal mecanismo de la toma de
control de sociedades101
El referirse al tema de la oferta pública de acciones, necesariamente nos remite a
temas como el mercado accionario, las transacciones que allí se llevan a cabo y
las
diferentes
relaciones
económicas
que
se
generan
perceptible
e
imperceptiblemente alrededor de factores como el precio y las acciones de las
sociedades.
En Colombia el mercado bursátil y por tal el tema de la oferta pública de
acciones no ha tenido tanta acogida en comparación con otros países. Uno de los
casos mas reconocidos por la implementación de todo tipos de mecanismos
económicos que pretenden conseguir el control y el poder al interior del
mercado bursátil es los Estados Unidos.
La cifras que se manejan en los gigantes mercados bursátiles de Norteamérica en
cuanto a movimientos de capitales, han generado que la concentración de la
propiedad accionaria sea casi inexistente y que por el contrario el capital se
encuentre atomizado y por tal la propiedad esté en diferentes personas
naturales o jurídicas.
101
Cfr. GIRALDO MORENO, Carlos Mario. La Oferta Pública de Acciones.
-141-
Por el contrario en Colombia predomina la concentración económica y no se da
cabal cumplimiento a los principios de la oferta publica de acciones102, razón por
la cual las tomas de control en nuestro país pueden generarse por la vía bursátil,
pero por lo general se dan como consecuencia de otro tipo de ejercicios mas
jurídicos que económicos.
En Colombia se han implementado diferentes políticas de índole tributaria,
programas de incentivos al sector privado buscando lograr que el mercado de
capitales nacional se sumerja en la implementación de procesos como el de la
oferta publica de acciones y se consiga democratizar la propiedad accionaria,
que como ya se dijo hoy en día es extremadamente concentrada.
Aunque no se puede negar que se han dado algunos avances en ese sentido,
tampoco se puede negar que no han sido suficientes para lograr el cometido
102 Actualmente en Colombia la materia de la oferta Pública de Acciones se encuentra regulada
en la Resolución 400 de 1995, esta regula íntegramente el régimen de la oferta pública de valores
y el registro Nacional de Valores, desarrollados anteriormente por las Resoluciones 1447 de 1994
y 626 de 1992. Así mismo el del Decreto 653 de 1993 enuncia en su artículo 10.01:
"Conforman el mercado público de valores la emisión, suscripción, intermediación y
negociación de los documentos emitidos en serie o en masa, respecto de los cuales se realice
oferta pública, que otorguen a sus titulares derechos de crédito, de participación, de tradición o
representativos de mercancías ". Entre otras cosas determina cuales son los requisitos para que
una Oferta pública sea valida:
- que sea seria,
- definitiva,
- completa,
- comunicada en debida forma y
- con un plazo mínimo de vigencia.
-142-
buscado. Aun no existe una conciencia clara de los beneficios que reporta el
desarrollo del mercado público de acciones, los gobiernos se han dedicado a
implementar políticas encaminadas a reducir el déficit fiscal, la pobreza, los
problemas de violencia y otras cuestiones básicas, dejando de lado un tema que
creemos es de vital importancia para el progreso de una economía que se
encuentra en la senda del desarrollo.
Es innegable, y así se debe hacer ver al mercado colombiano, que la Oferta
Pública de Acciones como mecanismo de Toma de Control de sociedades por
acciones presenta varias ventajas, que representan en general un crecimiento
sostenido de la economía y específicamente del mercado.
Entre otros beneficios podemos nombrar la protección y fiscalización del ahorro
privado en las ofertas primarias; y en el campo de las Ofertas Públicas de
Acciones secundarias se protege el funcionamiento interno del mercado y
específicamente a los accionistas minoritarios de aquellas empresas que lleguen
a ser controladas por una persona o grupo, en razón de la adquisición de la
mayor parte de sus acciones, en razón de una Oferta Pública de Acciones
Adicionalmente no podemos dejar de lado el beneficio que se genera por la
democratización del mercado pues se genera una mayor posibilidad de que los
-143-
accionistas minoritarios participen en el sobreprecio derivado de la toma de
control. Finalmente, es importante pues permite una mayor transparencia de la
operación, dándole así al organismo fiscalizador la posibilidad de llevar a cabo
un mejor control.
Aunque dejamos constancia del provecho que traería consigo el estimular el
crecimiento del mercado publico de valores y de las transacciones que se
llevarían al interior de este como la oferta pública, no dejamos de lado el hecho
de que es un proceso largo que merece ser estudiado a fondo para evitar que su
implementación degenere en efectos contraproducentes y nocivos para la
economía.
El doctor Carlos Mario Giraldo, al referirse al desarrollo de este campo en los
Estados Unidos deja claro que pueden generarse efectos económicos riesgosos
tales como el surgimiento de tendencias altamente monopolísticas, agudos
endeudamientos en las sociedades oferentes y en las que son el blanco de la
toma de control, unas en busca de lograr ese efectos y las otras en procura de
evitarlo, así como el crecimiento artificial en el valor de las acciones de unas y
otras.
“La expansiva utilización de la Oferta pública es responsable de gran
parte del incremento en el volumen de operaciones y del aumento en el
índice indicativo de las acciones (Dow Jones) que vivió Wall Street. A
pesar de producir efectos positivos como los de estimular la inversión
-144-
privada en el mercado accionario, inyectando dinero en la economía y en
la industria, simultáneamente genera un crecimiento artificial en los
precios accionarios que puede degenerar en el futuro en graves crisis e
innumerables quiebras (...).103
Partiendo de las palabras del doctor Giraldo, pero también de los beneficios que
se derivan de las transacciones que encuentran arraigo en el mercado público de
valores, se concluye que aunque hay controversia, existen así mismo
argumentaciones tanto de un lado como del otro que deberían llevar a la
creación de nuevos caminos y opciones que permitan el desarrollo de este
campo en condiciones sanas que no pierdan de vista los riesgos en los que se
puede incurrir, pero que abran nuevos caminos para la adquisición de capitales
en condiciones mas igualitaria y democráticas.
Retomando el tema que nos señala el titulo de este acápite, en este contexto las
tomas de control al interior de las sociedades, parten de la base de que existen
acciones para ser adquiridas en el mercado publico de valores, ya sea por que en
la constitución de una sociedad, en el acto de suscripción104 de las acciones, se
deja parte del capital accionario (el que no ha sido suscrito por los accionistas
originarios de la sociedad en constitución) en manos del mercado, las cuales al
ser adquiridas por terceros inversionista, incrementan el capital suscrito
Ibidem, p. 16 y 17
El Código de Comercio define Suscripción en su Art. 384 como: " Un contrato por el cual una
persona se obliga a pagar un aporte a una sociedad de acuerdo con su reglamento respectivo y a
someterse a sus estatutos. A su vez, la compañía se obliga a reconocerle la calidad de accionista
y a entregarle el título correspondiente".
103
104
-145-
generando nuevos recursos para la sociedad constituida; o ya sea por que en
una sociedad en la que ya se encuentra suscrito todo el capital accionario se
toma la decisión al interior de los órganos de dirección, de sacar a vender
acciones al mercado para que sean adquiridas por terceros105, buscando así
incrementar el patrimonio social.
En ambos casos lo que se está dando es una clara oferta pública, figura que
propicia el surgimiento de movimientos bursátiles que pueden acabar en lo que
se conoce como una toma de control.
En cuanto a la adquisición del control accionario de una sociedad, la Resolución
No. 400 de 1995 establece:
Art. 1.2.5.6.- " Toda persona o grupo de personas que conformen
un mismo beneficiario real y pretenda, directamente o por
interpuesta persona, durante un lapso de doce (12) meses
continuos, hacerse a la propiedad de un cinco (5%) o más del
número de acciones en circulación de una misma clase de
cualquier sociedad cuyas acciones se hallen inscritas en alguna
bolsa de valores, deberá hacerlo mediante una oferta de
adquisición dirigida a todos sus titulares, en los términos
establecidos en los artículos siguientes ... "
El inversionista adquirente de las acciones que se están ofreciendo en el
mercado tiene la potestad de iniciar la compra de activos de una sociedad y
El Estatuto Orgánico del Mercado de valores en su numeral 2.2.0.2, determina que será
requisito fundamental para que un documento pueda ser negociado a través de una oferta
pública, que este registrado en el Registro Nacional de Valores
105
-146-
consolidarse como controlador dentro de la misma106. Esto obviamente depende
de la cantidad de acciones que puede llegar a adquirir y de los diferentes
ejercicios financieros que utilice para comprarlas.
Tras las tomas de control encontramos considerables estudios y cálculos que lo
que proyectan es que la adquisición que se haga, consume el control y el poderío
al interior de una sociedad, específicamente al interior de los órganos de
dirección, permitiendo ostentar el control sobre las mayorías y por tanto sobre
las decisiones que se han de tomar en el futuro de la sociedad.
“la Oferta Pública es una importante innovación como método de
acceso al poder societario. Sus ventajas con relación a la
Carlos Mario Giraldo en la Pág. 33 de su obra menciona que de manera genérica, la oferta
pública es el ofrecimiento de compra de acciones que se hace a todos los accionistas de una
empresa, a un precio mayor que en la bolsa, todo con el fin de apoderarse del control accionario
de la mencionada empresa.
La oferta pública se realiza en el momento en que los inversionistas financieros se dan cuenta de
la existencia de sociedades sub-valuadas, es decir sociedades en las que sus activos no están
realmente reflejados en su precio en la bolsa de valores pues éste resulta ser inferior. Al
presentarse esta situación los inversionistas reconocen en esas sociedades la posibilidad de
expandirse, a precios mucho más económicos con relación a lo que les significaría el montaje de
la infraestructura necesaria para dicha expansión. Lo anterior es sólo uno de los beneficios que
encuentran los inversionistas en la Oferta Pública, pues existen otros tales como la disminución
de los costos de producción, disminución de la burocracia administrativa, aumento de
posibilidades monopolísticas y el mejoramiento de la posición en el mercado para la imposición
de una estructura de precios.
Según el Artículo 1.2.1.1. de la Resolución 400 de 1995 expedida por la Superintendencia de
Valores: "Se considera como oferta pública de valores, aquella que se dirija a personas
determinadas, con el fin de suscribir, enajenar o adquirir documentos emitidos en serie o en
masa, que otorguen a sus titulares derechos de crédito, de participación y de tradición o
representativos de mercancías” Néstor Humberto Martínez, citando regulación extranjera define
"Hay emisión en serie o en masa de documento cuando por tener las mismas características y
otorgar los mismos derechos dentro de su clase se ofrecen en forma genérica y se individualizan
en el momento de cumplirse el contrato respectivo" Publicación del mencionado autor
“Intervención del Estado en el Mercado Público de Valores” p. 88
106
-147-
consecución de poderes y votos son varias. Estadísticamente está
comprobado que las directivas de la sociedad tienen una gran
ventaja e influencia sobre los socios al momento de la votación en la
asamblea general, por lo que generalmente, imponen las listas
mayoritarias y las decisiones deseadas (...)”
“La sociedad generalmente inicia una labor con meses de
anticipación a través de la cual obtiene los poderes deseados. Los
costos que demanda esta tarea son sufragados con dineros de la
misma sociedad, mientras que el opositor o disidente tienen que
sortear sus propios gastos, con riesgo de no obtener retribución
alguna en caso de derrota.”107
El riesgo que corre el beneficiario real108 o quien está pretendiendo adquirir las
acciones que lo llevarán probablemente a gozar del control al interior de la
sociedad oferente, se ve disminuido cuando el inversionista previendo que lo
que le la sociedad ofrecerá en el mercado público no es lo suficiente, comienza la
compra de activos de la sociedad con anterioridad a que esta expida su oferta
pública, razón por la cual compra la acción a menores precios pero además
como consecuencia de ello el inversionista no entra con las manso vacías sino ya
Ibidem, p. 22 y 23
ta108 Resolución No. 400 de 1995 establece : Art. 1.2.1.3.- " Se entiende por beneficiario real
cualquier persona o grupo de personas que, directa o indirectamente, por sí misma o a través de
interpuesta persona, por virtud de contrato, convenio o de cualquier otra manera tenga respecto
de una acción de una sociedad, o pueda llegar a tener, por ser propietario de bonos
obligatoriamente convertibles en acciones, capacidad decisoria; esto es, la facultad o el poder de
votar en la elección de directivas o representantes o, de dirigir, orientar y controlar dicho voto,
así como la facultad o el poder de enajenar y ordenar la enajenación o gravamen de la acción.
Para los efectos de la presente resolución, conforman un mismo beneficiario real los cónyuges o
compañeros permanentes y los parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, segundo
de afinidad y único civil, salvo que se demuestre que actúan con intereses económicos
independientes, circunstancia que podrá ser declarada mediante la gravedad de juramento ante
la Superintendencia de Valores con fines exclusivamente probatorios.
Igualmente constituyen un mismo beneficiario real las sociedades matrices y sus subordinadas.
Parágrafo.- Una persona o grupo de personas se considera beneficiaria real de una acción si tiene
derecho para hacerse a su propiedad con ocasión del ejercicio de un derecho proveniente de una
garantía o de un pacto de recompra o de un negocio fiduciario o cualquier otro pacto que
produzca efectos similares, salvo que los mismos no confieran derechos políticos ".
107
-148-
tiene consigo parte del capital que aunado al que adquirirá en el mercado
público le otorgarán el control que tanto busca.
Las reacciones que pueda tomar la sociedad que terminará controlada, no son
muchas, pues ante la adquisición anterior y posterior a la oferta, el inversionista
ya ha conseguido un poderío estudiado y forjado por la sagacidad de sus
movimientos financieros. Es en este momento en el que se puede decir que en
las transacciones utilizadas para lograr la toma de control se mueven grandes
cantidades de dinero pues el inversionista debe contar con este para comprar los
activos que le ofrecen y la sociedad que se ve amenazada por el futuro
controlante debe entrar a sufragar con grandes sumas de dinero las tácticas
defensivas frente a la toma que ve venir.
Es allí donde se evidencia uno de los peligrosos efectos de la toma de control
pues la capacidad económica directa o la capacidad de endeudamiento tanto del
adquirente como de la sociedad que se protege deben ser muy altas, o de lo
contrario se puede generar una crisis que puede llevar a la quiebra de unos y
otros.
Nuevamente es importante señalar la controversia que este tipo de sucesos
genera, pues mientras unos critican duramente la eventualidad que existe de
-149-
perder el control de una sociedad que ha sido propia y por la cual ha trabajado
mucho tiempo, otros comentan los favores que se generan al adoptar procesos
que intervienen la concentración interna y permiten de una manera democrática
el acceso de nuevos socios que tomarán el lugar de los antiguos directivos que
habrían ostentado el poder por periodos de tiempo relevantes y ya merecían ser
sustituidos por novedosas cabezas que seguramente modificaran el horizonte de
la sociedad.
Otros beneficios traídos por la implementación de la oferta pública, es que “A
través de ella se vincula el ahorro privado a la actividad productiva de las sociedades y se
hacen posibles estrategias tan importantes como las de expansión y fortalecimiento y, en
ocasiones, cancelación de los pasivos que pesan sobre la situación financiera empresarial.
Simultáneamente, pretende la democratización de la propiedad societaria al ofrecerse
participación abierta al público, especialmente cuando la oferta está dirigida a personas
indeterminadas y se realiza a través de la utilización de medios masivos de
comunicación”.109
Por demás vale la pena mencionar que otro beneficio que se da al interior de la
sociedad que saca sus acciones a la bolsa para ser vendidas, es que el proceso
por el que se atraviesa cuando se hace la oferta primaria y las posteriores ofertas
109
Ibidem, p. 114
-150-
y contraofertas, aumenta el valor intrínseco del precio de las acciones que
constituyen el capital social.
Con el animo de ampliar los conceptos analizados en este punto de la tesis,
haremos una breve alusión al derecho comparado, y mas específicamente en
relación con la legislación de los Estados unidos de América.
La competencia por obtener participación en un mercado determinado, la
búsqueda de optimizar procedimientos, optimización de capital de trabajo, la
búsqueda de un mayor valor interno para la compañía y la búsqueda de un
mayor retorno para los accionistas o para los inversionistas han puesto a la
figura de las fusiones y adquisiciones como una de las alternativas mas
atractivas para las compañías extranjeras y ahora nacionales que buscan
alcanzar o desafiar los retos antes planteados.
Legislaciones como la de los Estados Unidos de América110 en particular, ante la
gran demanda del mercado, se han visto obligadas a adoptar reglas que
permitan a sus empresas fusionarse, ser adquiridas y adquirir otras empresas
Al hablar de legislación de los Estados Unidos de América se entiende que me refiero tanto a
los estatutos corporativos (RUPA, UPA) como al conjunto de casos que las Cortes de los
distintos estados de los Estados Unidos han resuelto en el tema de las fusiones y adquisiciones
de compañías.
110
-151-
tanto de su sector como en uno ajeno, bajo unos parámetros claros y adecuados
totalmente a la agilidad de los negocios y competitividad en el mercado.
Teniendo en cuenta que en la actualidad las transacciones adquieren un carácter
internacional cruzando fronteras nacionales, consideramos de vital importancia
para el abogado Colombiano, tener un conocimiento muy básico de los
principales preceptos que regulan en los Estados Unidos de América el tema de
las fusiones y adquisiciones.
Figuras:
Las principales figuras en virtud de las cuales el gran número de transacciones
corporativas de fusiones y adquisiciones se realizan, se pueden resumir de la
siguiente manera. Tres son las modalidades de fusión que se presentan en la
legislación Norte Americana.
La primera de estas figuras es la de fusión con intercambio de acciones (stock
swap statutory merger), en la cual las compañías A y B se unen dejando de existir
ya sea la compañía A o la compañía B. En el evento en que la tanto la compañía
A como la compañía B dejan de existir y se forma una nueva compañía C, la
operación toma el nombre de consolidación.
-152-
Los accionistas tanto de la compañía A como de la compañía B tienen el derecho
a votar para que la fusión sea aprobada y reciben acciones de la compañía que
sucede a la fusión ya sea la compañía A o la compañía B o en el caso de la
consolidación reciben acciones de la nueva compañía C.
La figura que ilustraría esta operación es la siguiente:
Figura No. 1:
Accionistas
Accionistas
COMPAÑÍA A
COMPAÑÍA B
Fusión
COMPAÑÍA
COMPAÑÍA
COMPAÑÍA
C
A
B
ACCIONISTA DE LA COMPAÑÍA RESULTANTE (A O B O C)
Es de altísima importancia mencionar que de acuerdo con las leyes de estados
como Delaware, en su estatuto General de Ley de Sociedades, articulo 262
(Delaware General Corporation Law) todos los accionistas de una compañía que se
-153-
ve envuelta en un proceso de compra por parte de otra compañía cualquiera,
tienen el denominado derecho de valoración (Apraisal rights) en virtud del cual
de no estar conforme con el precio que el posible oferente ofrece, el accionista
puede acudir a la corte de Chancery para que sea esta Corte la que valore las
acciones a ser vendidas de tal forma que se cuente con un “peritazgo” de estas.
Por obvias razones, las acciones que están listadas en la Bolsa de Valores de
Nueva York no presentan esta opción para sus tenedores por la simple razón de
la libre transferibilidad inmersa en estas acciones.
La Segunda de las figuras de fusión, la cual propiamente dicho a se considera
una adquisición, es la de fusión en la que se presenta un intercambio de dinero
por activos (cash for assets acquisition).
En esta fusión los accionistas de la
compañía A adquieren los activos de la compañía B la cual puede, a elección de
sus accionistas, continuar existiendo o liquidarse y dejar de existir.
Surge con la adquisición de los activos de la compañía B un tema supremamente
interesante y complejo que es el de la absorción de los pasivos y contingencias
de la compañía B por parte de la compañía A. Puede, como es lógico, darse el
caso en el que la compañía A decida no asumir los pasivos o contingencias de la
compañía B o por el contrario que los accionistas de la compañía A decidan que
-154-
su compañía asume los pasivos y contingencias de la compañía B, pero siempre
y cuando que esto se vea reflejado en el precio de compra mediante una
reducción del mismo, equivalente al valor de los pasivos y contingencias que se
encuentren en el estudio de auditoria jurídica (due diligence). En este caso no se
requiere de cambio alguno a los estatutos (By-laws or articles of incorporation) de
ninguna de las dos compañías para realizar esta operación, salvo que se decida
liquidar la compañía B, caso en el cual se deben adoptar las decisiones
necesarias para la liquidación de la sociedad lo cual en la mayoría de los casos
altera los estatutos de la sociedad.
La figura No. 2 ilustra esta operación:
Accionistas
Accionistas
COMPAÑÍA A
COMPAÑÍA B
COMPRA DE ACTIVOS CON O SIN P&C
COMPAÑÍA A
La cual asume a discreción de
sus accionistas los Pasivos y
Contingencias de B.
Liquidarse
Continuar
existiendo
pero
sin los activos
vendidos a la
-155-
La tercera de las figuras es la de la fusión con intercambio de dinero por
acciones (cash for stock acquisition).
Mediante esta figura la fusión se realiza mediante la adquisición por parte de la
compañía A de las acciones de la compañía B. Los accionistas de la compañía B
reciben como contraprestación por sus acciones el pago de un precio. Para
efectos de establecer el precio adecuado, se contratan los servicios de una firma
de banca e inversión la cual como resultado de una valoración de la compañía
indica el precio.111 Al igual que lo mencionado en la primera de las figuras, los
accionistas cuentan con el derecho de valoración de sus acciones (Apraisal
rights).
Junto con la propiedad de las acciones se adquiere no solo el control de la
compañía sino además el total de los activos pasivos y contingencias de la
misma.
Ninguna de las compras o ventas de compañías que se realizan en el mercado de los Estados
Unidos de América se realizan sin la asesoría de una firma de banca de inversión. La razón por
la cual esto se hace es por el precedente que el famoso caso de Smith Vs. Van Gorkin sentó, al
encontrar responsable de la valoración inadecuada de las acciones de la compañía que estaba en
venta a sus administradores los cuales tuvieron que pagar cada uno al demandante una
indemnización de 3 millones de dólares.
111
-156-
Dado el gran numero de accionistas que puede llegar a tener una compañía en
los Estados Unidos de América, los cuales en el momento de presentárseles una
oferta pueden ser difíciles de contactar, se tiene la figura de la oferta general
(tender offer) en virtud de la cual se le ofrece por escrito al mayor numero de
accionistas posible, la opción de vender sus acciones.
Como resultado de esta oferta general la compañía compradora quedara dueña
de un gran porcentaje de la compañía que desea adquirir. Si el porcentaje de
participación que obtuvo como resultado de la operación antes mencionada no
es satisfactorio para tomar las medidas que se tienen trazadas para la
adquisición, o si al centro de los accionistas de la compañía que adquiere a la
otra compañía no hay unanimidad respecto de la adquisición, se puede realizar
lo que se conoce como el establecimiento de una subsidiaria con el animo de
hacer una fusión hacia adelante o una fusión hacia atrás. En la fusión hacia
adelante la compañía subsidiaria es unida a la compañía que se desea adquirir
mientras que en la fusión hacia atrás sucede lo contrario.
Conclusiones y Comentarios aplicables al tema en la legislación
Colombiana:
-157-
El Rol del abogado moderno es el de ser un facilitador de negocios; es el ser un
eslabón en la cadena que se trazan las empresas para alcanzar sus metas; no solo
hace que su labor y gestión durante los procesos sea muy delicada y cuidadosa
para así no dejar de mirar asuntos que en el futuro puedan complicar la
operación de la nueva compañía, como es el caso de la omisión de posibles
contingencias que se derivan en estos procesos.
El abogado también tiene en desarrollo de lo anterior que tener claro que su
gestión tendrá un impacto muy alto en el proceso que le sigue a la firma de los
documentos de fusión o adquisición, el de la operación de la figura escogida ya
que ayudara a sentar las pautas para la dirección que se toma con la nueva
compañía, la cual estará inmersa en obstáculos como el acople de culturas de
trabajo,
diferentes
maneras
de
hacer
las
cosas,
diferentes
esquemas
organizacionales, en donde a la hora de resolver controversias las pautas que los
abogados de la fusión fijaron pueden hacer que estos obstáculos sean simples
obstáculos susceptibles de ser superados sin problema en contraste con grandes
problemas que le den muerte a la figura elegida.
El abogado Colombiano en una fusión o adquisición como las descritas en el
presente articulo debe estar familiarizado con las maneras como los abogados
extranjeros atienden las necesidades de sus clientes los cuales en desarrollo de
-158-
sus políticas de expansión global adquieren o venden o se fusionan con
compañías extranjeras.
Si bien en el momento de realizar las transacciones las normas colombianas
priman, es importante para el abogado local entender que tienen en mente sus
clientes extranjeros los cuales con seguridad lo que pretenden es adoptar a el
escenario colombiano las actuaciones que han realizado bajos las normas de
Norteamericanas.
3.6 TÁCTICAS DEFENSIVAS DE LA TOMA DE CONTROL
Cuando una sociedad es objeto de ofertas por parte de terceros inversionistas
para la compra de sus acciones, debe tener en cuenta las observaciones que
acerca de ello puedan hacer los accionistas de la misma.
Dentro de las posibles observaciones cabría el hecho de que los accionistas
rechacen de plano la oferta, o aun sabiendo que ella existe guarden silencio
frente a ella, actitud que será tenida como una aceptación tacita de dicha oferta.
En el caso de que lo que se de sea una negación abierta a la oferta presentada, la
sociedad tendrá posibilidades de defensa dentro de las cuales encontramos un
-159-
defensa frente a la forma, a través de la cual lo que se estará buscando es atacar
al oferente aludiendo a que este faltó a los requisitos formales exigidos por la ley
y la regulación para realizar dicha oferta112.
Esta defensa tendrá que llevarse a cabo frente a la autoridad competente para
analizar los hechos, la cual en el caso colombiano será acudir a la jurisdicción,
ésta defensa pude no traer como resultado la efectiva protección de la sociedad,
pero al menos implica una ampliación de términos, que otorga tiempo hábil a la
sociedad para diseñar estrategias que busquen atacar el fondo de la operación.
En esta situación es fundamental el hecho de que la sociedad maneje la sicología
de sus accionistas, pues en esos momentos estos por temor a terminar con
posiciones desventajosas prefieren salir a vender sus acciones.
En la Resolución que hemos venido citando se dispone que los requisitos formales son: Art.
1.2.5.7.- " De forma previa a la realización de la oferta de adquisición de valores, deberá
presentarse a la Superintendencia de Valores la siguiente información:
1. Proyecto de aviso de oferta, el cual deberá contener:
1.1. Número mínimo y máximo de acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones
que se propone adquirir y número de acciones o bonos obligatoriamente convertibles en
acciones de los cuales es propietario, así como el porcentaje que uno y otro representa respecto
del total de acciones en circulación de la compañía.
Para efectos de determinar el porcentaje de que trata el inciso anterior, se tomará en cuenta el
número de acciones a que den derecho los bonos obligatoriamente convertibles que se posean,
en el momento de realizarse la oferta;
1.2. Precio al cual se ofrece comprar;
1.3. Plazo para presentar aceptaciones a la oferta, el cual no podrá ser superior a quince (15) días.
Este plazo no podrá comenzar a correr antes de quince (15) días comunes contados a partir de la
fecha de publicación del aviso de oferta;
1.4. Nombre de la sociedad o sociedades comisionistas por cuyo conducto se realizará la misma.
2. En el evento que se trate de negociaciones sometidas a la autorización de la Superintendencia
Bancaria, copia de la providencia mediante la cual se imparte dicha autorización ... "
112
-160-
Esto se puede controlar ofreciéndoles beneficios o utilizando la estrategia que se
conoce como Caballero Blanco, la cual se conoce como la situación en la cual la
sociedad frente a una inminente toma de control, prefiere salir a buscar un
tercero inversionista amigo al que se le hace una oferta de venta sabiendo que si
la acepta culminará en actuaciones benéficas basadas en la colaboración entre
sociedades, en procura de evitar la toma de control.113
Por otra parte existe la defensa al interior mismo de la sociedad , la cual se basa
en modificaciones estatutarias que permitan proteger la efectiva realización de
la toma de control, creando un cerco difícil o casi imposible de sobrepasar y por
tanto haciendo casi inviable la posibilidad de que se de la toma.
“En muchas oportunidades la sociedad opta por diluir la efectividad de la
oferta, a través de la suscripción de bloques de acciones que han sido
autorizadas pero no suscritas, bien sea a nombre propio o a nombre de
personas que actúan en coordinación con sus directivas. Los mismos
ejecutivos de la empresa pueden ejercer sus opiniones para la adquisición
de acciones, en ocasiones con dineros prestados por la misma sociedad.
Una de las mas ingeniosas medidas repelentes de ofertas utilizadas por
algunas sociedades es la de proceder, en el momento en la oferta, a
adquirir importantes bloques accionarios en empresas que realizan
actividades similares a las del oferente, con el fin de crear
incompatibilidades similares a las del oferente, con el fin de crear
incompatibilidades desde el punto de vista de la ley antimonopolio. Esta
es una defensa exclusiva de países que como Estados Unidos y el Japón,
tienen una profunda tradición antimonopolística.”114
113
114
Cnfr. Ibidem, p. 94
Ibidem, p. 95
-161-
3.6.1 Clasificación y explicación de las Tácticas Defensivas frente a la Toma de
control115
3.6.1.1 Clasificación
A. Tácticas Antecedentes
Son aquellas que la empresa como posible objetivo de una Toma de Control
realiza para prevenir ésta. Son precauciones que se recomienda considerar una
vez que prevé la realización de una adquisición hostil por medio de oferta
pública de acciones. Son mecanismos bastante flexibles, eficaces y de bajo costo
razón por la cual son muy recomendables. Pueden ser estatutarias o
contractuales.
Estatutarias
En la constitución de las sociedades y la consecuente elaboración de los
estatutos bajo los cuales estas se rigen, se toman toda clase de medidas
anticipadas que pretenden evitar que en el futuro se puedan dar tomas de
control; por tal el escenario en el que estas medidas se sitúan no existe aun una
Existen diversas clasificaciones de las tácticas defensivas del control, sin embargo nosotras
decidimos tomar la adoptada por nuestro director de tesis el Dr. Alfonso Miranda Londoño.
115
-162-
oferta pública de compra de acciones, por el contrario las medidas que se
implementan pretenden que esta no pueda llegar a existir y que de proponerse
por parte de terceros inversionista no logre llegar a su cometido.
En Colombia las sociedades en constitución, buscan hacerse a equipos jurídicos
debidamente preparados que implanten este tipo de medidas en los estatutos y
eviten a-priori los riesgos de las tomas de control. Esto ha llevado a que en el
ámbito societario se den altísimos índices de concentración de la propiedad
accionaria y por tanto la riqueza se encuentra en poscas manos.
Se conocen comúnmente con el nombre de "Repelentes para Tiburones" (shark
repellants), son disposiciones o cláusulas que se introducen en los estatutos de
la sociedad y que son por lo general resultado de una modificación llevada a
cabo en prevención de la Toma de Control. Dichas cláusulas están destinadas a
limitar la adquisición mediante la creación de requisitos especiales y dilatorios
que hacen más difícil aquella.
1. Mayorías Extraordinarias para Votación (Supermajority Voting Rules)
Otra metodología, por cierto muy utilizada en nuestro país, es el hecho de que
aun cuando nuestra legislación exige mayorías calificadas muy altas, los
-163-
estatutos exijan mayorías aun mas altas para poder llevar a cabo reformas
estatutarias como una fusión, y la venta de activos entre otros.
En los artículos 110 numeral 7 y 427 del Código de Comercio, se le da libertad a
los socios para que puedan establecer para mayorías decisorias muy altas para
casos que así lo ameriten; aun así la misma ley hace la salvedad de que ello se
puede llevar acabo siempre y cuando la ley no impongan mayorías especiales.
Es una táctica de defensa para casos de fusión y venta de activos, consistente en
una reforma a los estatutos de la sociedad "blanco" para establecer un porcentaje
calificado superior al normal, que impida el fácil acceso del incursionista a la
adquisición de acciones necesarias para tener una posición dominante al
momento de una votación aprobatoria de liquidación, fusión o venta de activos;
esta reforma debe tener cierta estabilidad y para esto se deben enmendar las
mayorías necesarias para efectuar una nueva reforma, evitando así que dicha
táctica sea abandonada por los nuevos miembros de la Junta Directiva de la
sociedad "blanco".116
2. Acciones de Veto (Veto Stock)117
116
117
CLARK. Robert Charles “Corporate Law” Editorial Advisory, p. 567
Ibídem, p. 574
-164-
Se introducen en los estatutos de la sociedad un tipo de acciones que le da a
quien las posea la facultad de vetar fusiones, adquisiciones o cambios orgánicos
importantes, que puedan determinar la ejecución de una toma de control. Esta
medida estatutaria opera de manera similar a la anterior, por tal es una
enmienda que se realiza de los estatutos para crear una clase de acciones
especiales que conceden al accionista la facultad de vetar fusiones, adquisiciones
o cambios orgánicos importantes.
3. Junta Directiva Escalonada (Staggered Board)118
Esta táctica tiene como objetivo instaurar una Junta Directiva prácticamente
inamovible en su totalidad y en un solo momento, por medio de un cambio
estatutario según el cual la Junta es elegida para períodos considerables, de tal
manera que sólo un número reducido de sus miembros es renovable
anualmente.
Como consecuencia de esto, el incursionista se ve desmotivado ya que ni
siquiera en caso de apoderarse de la mayoría de las acciones podría obtener el
control de la sociedad debido a la imposibilidad de colocar inmediatamente
personas de su entera confianza e interés en dicho cargo. Lo anterior se debe a
118
Ibídem, p. 576
-165-
que sería necesario esperar varios años para renovar totalmente la Junta
Directiva.
La Juntas Directiva Escalonada, como se puede ver es otra estrategia es la de
diseñar en los estatutos un forma de elección de la junta directiva que sea por
periodos de tiempo definidos (de aproximadamente 3 o 5 años), con el fin de
que la renovación de los miembros sea en periodos distintos. Con ello se
consigue que la junta para poder modificar la junta en su totalidad se debe
esperar largos periodos de tiempo.
Con ello la sociedad oferente sabe que de lograr la toma de control que persigue,
le dará mayoría en las acciones, pero no mayoría en la junta directiva y por tal le
tocara resignarse a trabajar con miembros que no son de su equipo, sino que por
el contrario son la representación en uno de los máximos órganos sociales, de la
sociedad controlada.
4. Derecho de Preferencia (Preference Stock)
Es una figura contemplada en nuestra legislación mercantil, su existencia se
debe a que en los estatutos de la sociedad se establece que en caso de que un
accionista decida vender sus acciones cuotas o participaciones, los demás
-166-
accionistas tienen la facultad de ser los primeros en ir el ofrecimiento. De esta
forma se impide que los accionistas puedan disponer con total libertad de sus
acciones en favor del de quien le ofrece grandes beneficios a cambio de que le
venda sus acciones para llevar a cabo una pretendida toma de control.
Se da cuando las cláusulas estatutarias de una sociedad establecen que en caso
de que un accionista decida vender su cuota o participación, deberá ofrecérsela
primero a la sociedad misma o a los demás accionistas, según lo dispuesto. De
esta forma se impide que los accionistas puedan disponer con total libertad de
sus acciones en favor del incursionista quien pretende persuadirlos con el
premium.
5. Píldora de Veneno (Poison Pill)119
Mecanismo que como táctica puede ser tanto antecedente como concomitante,
pero que se incluye para efectos de este estudio como antecedente porque por lo
general consiste en cláusulas estatutarias que por encontrarse establecidas al
iniciarse la Toma de Control, aseguran una mayor efectividad de la defensa.
Cuando se vislumbra como una medida concomitante se puede se da por medio
de la implementación de movidas financieras a nivel bursátil; esta medida se
119
Ibídem, p. 574
-167-
configura una vez se ha dado la oferta pública, los accionistas de la sociedad
blanco de dicha oferta salen al mercado público a adquirir el derecho de
suscripción de acciones de la oferente con el fin de que en caso de darse la
fusión, la sociedad que en principio terminaría controlada resulta finalmente
controlando.
Siendo la toma inminente, el mecanismo busca evitar que el incursionista,
haciendo una primera oferta quede en posesión de un porcentaje relevante de
acciones que le otorguen cierto control, permitiéndole posteriormente la
posibilidad de congelar a los accionistas que hasta el momento no hubiesen
vendido, puesto que de darse tal situación, el incursionista propondría una
segunda oferta para adquirir las acciones restantes a un precio mucho menor,
perjudicando gravemente a la sociedad entera.
La Multiplicación de Acciones, se puede ver como una subdivisión de la Píldora
Venenosa que reside en los estatutos de la empresa que va a ser objeto de la
toma, de tal manera que al adquirir el porcentaje accionario fijado en ellos, las
acciones
preexistentes
automáticamente
se
multiplican
en
el
número
establecido, siendo así que el porcentaje que representaban las acciones
compradas por el incursionista se ven reducidas en la misma proporción, lo cual
trae como consecuencia la disminución del poder que ellas reportan.
-168-
6. Conversión de Acciones (Conversation Rights Version)
La Junta Directiva crea una nueva clase de acciones llamadas preferenciales, las
cuales se reparten entre los accionistas como dividendos. Estas acciones
conceden un beneficio que se puede describir de las siguiente manera: los
accionistas que las poseen al momento de la toma tiene derecho a una relación
de conversión equivalente al mayor precio de adquisición pagado por el
incursionista, o si es mayor, el precio corriente del mercado de la acción de la
sociedad "blanco", lo cual conlleva la excesiva onerosidad del proceso para el
adquirente, desestimulándolo no sólo a él sino también a los accionistas que no
sienten la necesidad de venta bajo presión en el momento de la oferta pues sus
expectativas podrían ser satisfechas en el futuro gracias a ese beneficio.
7. Acciones de Redención (Redemption Rights Version)
Se emiten acciones con derecho de redención y es en éstas donde radica el
veneno, puesto que aquellos accionistas que las posean tendrán la facultad de
obligar a la compañía a redimir sus acciones durante los treinta (30) días
siguientes a la fecha en que se realizó la adquisición.
-169-
El oferente hostil una vez ha consolidado su poder se encontraría al mando de
una sociedad que se ve seriamente disminuída en sus activos al encontrarse
compelida a cumplir con el derecho otorgado por las acciones de redención.
Esta táctica se vuelve más efectiva en la medida que el valor de redención sea
arbitrariamente alto pues encarece la toma favoreciendo a los accionistas.
8. Acciones de Garantía (Rights Plan Version)120
En esta modalidad se le da a los accionistas comunes como dividendo sobre sus
acciones, derechos o garantías en lugar de acciones prefereciales. El accionista
que posea tal derecho tendrá la facultad de comprar acciones preferenciales de
conversión en condiciones muy ventajosas, en eventos en que se presente una
fusión o una adquisición en la cual perezca la sociedad "blanco".
El incursionista queda en posición vulnerable ya que está sujeto a que los
accionistas compren las acciones que deseen a un precio menor a aquel al cual él
las compro, sin poder oponerse a tal venta, diluyéndose el control logrado.
9. Incluir en el objeto social actividades que de suyo están reguladas por el
Estado y que por ende al momento de ser blanco de una posible toma de
120
GIRALDO, Carlos Mario. Op. Cit., p. 101
-170-
control, necesitan de múltiples avales , autorizaciones y demás diligencias que
hagan engorrosa la compra de acciones por parte de terceros.
Contractuales
Tácticas que se revisten del ropaje contractual, encaminadas a hacer más
gravosas las condiciones de la toma para el incursionista.
1. Paracaídas Dorados (Golden Parachutes)121
Estas medidas protectoras encuentran su fundamento en el hecho de que la
adquisición por parte de terceros de acciones de una sociedad blanco de una
toma de control, genere costos tan altos que hagan que la opción de acceder a
dichas acciones no sea tan atractiva.
Estas medidas por lo general, se basan en que en el caso de que se de una fusión
producto de una oferta pública, la sociedad que se dispone a ejecutar la toma de
control, al hacerlo deberá pagar altas indemnizaciones a los directivos de la
controlada, como reconocimiento al perjuicio que les ocasiona el hecho de que
121
Ibídem, p. 98
-171-
con motivo de la toma estos sean removidos y reemplazaos por los directivos de
la controlante.
Tienen lugar cuando los contratos laborales de la empresa se pactan a término
fijo, de larga duración y con altas indemnizaciones, compensaciones, beneficios
pensionales, para el caso de la terminación de los mismos; de tal manera que si
el incursionista consigue realizar la toma, para estar en capacidad de nombrar
en dichos cargos a personas de su confianza deberá pagar grandes sumas de
dinero, conllevando lo anterior a una disminución en el atractivo de la toma que
por su alto costo se vuelve infinanciable, desistiendo por esto el incursionista de
su propósito.
Los paracaídas dorados podrían asimilarse a un seguro de altos ejecutivos de la
empresa, ya que si pierden sus empleos tendrán derecho a una indemnización
que amortigua el "siniestro".
No obstante su gran eficacia esta táctica es un arma de "doble filo", ya que
siendo tan cuantiosos los beneficios que recibirán los subordinados en caso de
perder sus empleos como consecuencia de la toma, podrían llegar los
administradores a consentir en ella para procurárselos.
-172-
2. Acuerdos son sindicatos122
Negociar con los trabajadores que en caso de que se de una toma de control,
estos perderán los beneficios logrados en las convenciones colectivas. El fin de
esta medida será que el oferente que triunfe tenga que entrar a la sociedad con
una carga laboral inmensa como lo es el hecho de tener que sentarse a
renegociar con trabajadores que defenderán a cabalidad sus beneficios y por
regla general exigirán mas.
Son contratos que tienen como finalidad al igual que los anteriores hacer
excesivamente onerosa la toma por parte del incursionista. En este caso el sujeto
con el cual se celebra el convenio es el sindicato de empresas, las condiciones y
términos del mismo se refieren a indemnizaciones, prebendas, etc, que los
trabajadores se permiten exigir al nuevo contralador de la sociedad.
Básicamente son consecuencia de una sugestión que para tales efectos la
compañía logra en aquellos que la conforman sobre lo desfavorable que para
ellos sería el advenimiento de la transacción hostil.
3. Acuerdos con acreedores123
122
123
Ibídem, p. 99
Ibídem
-173-
En las sociedades con altos índices de endeudamiento, existe un método de
defensa bastante sencillo y es que estas hacen acuerdos con sus acreedores en el
sentido de que si llegare a prosperar una oferta pública estos por mandato
estatutario tienen derecho a reducir sus plazos de vencimiento para el cobro. Es
evidente que esta situación baja los incentivos a los posible oferentes que
seguramente
no
les
interesa
tener
que
pagar
acreencias
en
plazos
determinantemente cortos.
Como se ve consiste en la exigibilidad inmediata de las deudas de una
compañía en el caso de presentarse una adquisición hostil. Se desarrolla por
medio de un convenio pactado entre la sociedad y sus acreedores,
entendiéndose por éstos últimos a los bancos, las compañías de seguros y todos
aquellos que posean un derecho de crédito frente a la sociedad "blanco", para
que en virtud de las cláusulas aceleradoras resulte desastroso el logro del
control social.
En estos casos el incursionista enfrenta a una empresa endeudada y desbaratada
siendo su única salida la refinanciación de los créditos. Por tanto, las empresas
con altos niveles en su cuenta de pasivos son las ideales para implementar esta
táctica.
-174-
4. Joyas de la Corona (Crown Jewels)124
Los conglomerados por regla general tienen muy diversificado el objeto de las
distintas sociedades que hacen parte de este, por tal se puede ver como en un
solo conglomerado puede existir la participación de diferentes industrias. La
joya de la corona recibe ese nombre en tanto se considera que en el
conglomerado una de las divisiones industriales o comerciales tiene un posición
privilegiada y aventajada frente a las demás que lo componen y es la que hace
atractiva a la empresa y por ende la convierte en blanco de tomas de control.
La defensa en este sentido se enmarca en que la posibilidad de terceros de
acceder a la joya de la corona es determinante al momento de optar por una
toma de control, por tal como ésta se encuentra altamente protegida y muy
difícilmente puede ser adquirida por el oferente razón por la cual hay un
evidente desinterés por parte del oferente en adquirir partes de ese
conglomerado.
La sociedad amenazada vende o promete en venta a otra un activo de su
propiedad (el activo en cuestión es aquel que atrae al incursionista, lo motiva a
iniciar el proceso que deviene en la toma), le da la opción de compra para así
desestimular a quien planea efectuar la adquisición.
124
Ibídem, p. 100
-175-
La efectividad de este instrumento depende de la libertad de acción que tengan
los directivos para llevar a cabo el negocio sin verse precisados a consultar a los
accionistas y a contar con su aprobación, ya que muy probablemente no la
consigan debido a lo atractivo que resulta para aquellos acceder a las
pretensiones de compra con "premium" del adquirente.
B. Tácticas concomitantes
Estas tácticas se implementan durante la Toma de Control, se ejecutan paralelas
a su desarrollo. Su riesgo de fracaso es mayor, al igual que su costo en
comparación con las que se realizan en forma antecedente, puesto que la toma
es prácticamente inminente y por lo tanto muy difícil de frenar.
Así las cosas estas medidas ya no tienen la calidad de ser preventivas frente a
una posible oferta pública, pues como lo enunciamos en el titulo, esta oferta ya
ha sido presentada y aunque si son preventivas de la toma de control, son
concomitantes a la oferta pública. Por tal su fin es evitar que dicha oferta sea
ejecutada y por tal se consolide la llamada toma de control.
-176-
Estas medidas implican en cierta medida la revisión ética de las conductas y
actitudes que puedan darse en los directivos de la sociedad. Es en estos
momentos donde los deberes sociales de lealtad, fidelidad, diligencia por parte
de los directivos deben salir a flote y ser respetados en su integridad en procura
del bien social.
“Ante todo se pretende que las juntas directivas en sus decisiones y
propuestas garanticen la independencia, renuncien al conflicto de
intereses y visualicen como principal propósito de su acción, el
beneficio del accionista.”125
Las juntas directivas deben informar a los accionistas los sucesos que se están
presentando y contar con las posiciones que unos y otros pueden adoptar. Aun
así y como es bien sabido en últimas la decisión si es enteramente de la junta,
pero para que esta sea valido y no genere conflictos al interior de la sociedad,
como la adopción de medidas de índole judicial deben tener en cuenta ciertos
preceptos como:
•
Cumplir en todo con sus deberes fiduciarios como directivo de una
sociedad;
•
Demostrar que las decisiones tomadas tuvieron como fundamento un
riesgo real que de darse perturbaría la integridad de la sociedad;
125
Ibidem, p. 105
-177-
•
Demostrar diligencia y sagacidad en las decisiones tomadas, siempre
partiendo de la buena fe comercial;
•
Ser proporcional con las medidas tomadas frente al riesgo real en el que
se está.
En fin en caso de impugnación por medio de acciones sociales y privadas frente
a las decisiones y estrategias adoptadas por las directivas, estas probando los
elementos anteriores se exoneran de responsabilidad e invierten la carga de la
prueba frente a los impugnadores que deberán probar que no se actuó conforme
a los deberes fiduciarios que se tenían.
La s medidas que hoy en día se adoptan frente a una inminente amenaza de
toma de control son la siguientes:
1. Caballero Blanco (White Knight)126
Táctica que se reconoce comúnmente con el nombre de "contra-oferta", consiste
en que la compañía "blanco" recurre a una persona amiga para que como tercero
que es frente a la adquisición hostil, lance una oferta concurrente que en sí
misma mejore las condiciones presentadas por el incursionista, todo esto con el
126
Ibídem, p. 102
-178-
objetivo de atraer la atención de los accionistas quienes percibirían una utilidad
mayor.
Una vez efectuada la compra de las acciones por parte del caballero blanco, la
táctica surte total efecto, y debido a su naturaleza los accionistas de la sociedad
atacada readquieren sus acciones pagándolo al caballero el mismo precio que él
pagó, aún cuando el precio en bolsa de dichos títulos haya disminuido
considerablemente en relación a aquel que se sostuvo durante el período de la
oferta pública, es así como la empresa atacada paga al caballero por sus servicios
como salvador de aquella.
Ahora bien, si el caballero blanco fracasa en su intento de repeler la toma, para
que no se desprendan consecuencias desfavorables para él que es extraño al
objeto del proceso adquisitivo, la sociedad que implora su ayuda, le otorga
ciertas garantías cuales son diferentes opciones de compra sobre los principales
bienes activos de la sociedad a precios por debajo de los comerciales, esta
situación es conocida como Opción de Bloqueo, nuevamente se hace uso de la
llamada estrategia del Caballero Blanco, pero en este caso el riesgo que corre ese
tercero amigable a la sociedad, es muy alto, razón por la cual se le ofrecen
ciertas comisiones de éxito, y garantías en caso de fracaso que le aseguren que
-179-
independiente mente del resultado obtenido el participar como estrategia de
salvamento ente una toma d control le reportará beneficios.
2. Demandas Antimonopolísticas (Defensive Lawsuits)127
Tal y como se explicó al principio de este acápite se podría como medida de
defensa, o como medida dilatoria de la ejecución de la toma de control, el acudir
a la jurisdicción a atacar la formalidad utilizada por el oferente, y alegar que este
no cumplió con todos los requisitos que le exige le legislación y la regulación
que existe a ese respecto. Ejemplo acudir a un juez alegando que se incumplió el
requisito de publicidad establecido en la ley para llevar a cabo una oferta
pública válida.
Como medio defensa toman vida cuando la administración y la dirección de la
compañía llevan a que ésta demande al incursionista ante la autoridad
competente del país respectivo, alegando una serie de violaciones legales en las
que supuestamente éste último ha incurrido para llevar a cabo su adquisición
hostil, como lo suele ocurrir en la mayoría de los casos.
3. Propaganda128
127
128
Clark, p. 572
Ibídem
-180-
Se presenta como instrumento de defensa cuando los administradores de la
sociedad "blanco", usando fondos de la misma, publican comunicados de
prensa, boletines, avisos e informaciones, con el ánimo de denigrar al
adversario, sacando a la luz todos los aspectos negativos que presenta el
incursionista en forma de argumentos, con los cuales se pretende hacer
reflexionar a los accionistas para que éstos finalmente no accedan a la oferta.
4. Tierra Arrasada (Scorched Earth)129
Táctica que incluye otras muchas anteriormente descritas, puesto que lo que
busca es dejar a la empresa en condiciones ruinosas, destruida para que así el
incursionista obtenga una carga, un problema, en lugar de el beneficio anhelado.
5. Defensa Pack-Man (Turn About)130
Táctica consistente en una contra-oferta lanzada por la empresa objeto de la
Toma de Control, para adquirir las acciones de la compañía incursionista. Tiene
el riesgo de que las sociedades se embarquen en un proceso de autodestrucción
129
130
Giraldo, p. 100
Clark, p. 575
-181-
mutua, devorándose una a otra, con el pago del premium a los accionistas de la
empresa contraria.
6. Manipulación de cuotas (Share Manipulations)
Una medida netamente financiera es la de hacer que la sociedad a los ojos de
terceros no sea tan atractiva; esto se hace a través de movimientos contables que
eviten los excesos de liquidez de una sociedad. Cuando una sociedad es tan
liquida y tienen tanta capacidad monetaria, inevitablemente se convierte en
blanco de otras sociedades que desean hacerse a esos excesos de liquidez para
sufragar los costos financieros en los que han incurrido; es allí donde se hace
todo lo posible por lograr la toma de control.
También existe la posibilidad de realizar movimientos bursátiles en las acciones
de una sociedad con el fin de lograr un incremento en el valor de la acción y
generar dificultades a las posibles sociedades oferentes que no pueden o
prefieren no incurrir en costos tan altos.
6.1. Venta de Acciones 131
131
Giraldo, p. 99
-182-
Se presenta cuando la compañía "blanco" ante la inminencia de la toma, vende
sus acciones a entidades amigas en las cuales confía no van a ofrecerlas al
incursionista; todo lo anterior con el propósito de dificultarle la obtención del
porcentaje accionario necesario para el control. También existe lo que se conoce
como Recompra de acciones a otros accionistas (Repurchase from other shares
holders), táctica defensiva que consiste en la recompra por parte de la sociedad
atacada de sus propias acciones en sus manos de los accionistas que la
conforman, con el fin de impedir la toma de poder necesario por parte del
incursionista para asumir el control.
6.2 Acciones de Cheque en Blanco: “Consiste en obtener que la asamblea general
autorice a la junta directiva la suscripción de acciones preferenciales en el momento en el
que lo considere necesario, acciones que solamente tendrían derechos de votación, mas no
de participación dentro de las utilidades sociales y que tendrían gran influencia en una
votación por el control de la sociedad.”132
132
Ibidem, p. 103
-183-
4. INTEGRACIONES EMPRESARIALES
4.1 INTRODUCCION
En los últimos años se han presentado un sin número de operaciones de
integración empresarial alrededor del mundo. La razón principal de ellas, es
meramente económica, buscan los empresarios adquirir posiciones más fuertes
en el mercado y disminuir los costos de producción a través de la maximización
de los recursos.
“Aparte de las razones anteriormente expuestas, se mencionan otros
motivos de índole económica, financiera o jurídica.133 Se habla, entre otros
propósitos, de la necesidad de dominar los mercados nacionales, la
preocupación por diversificarse, la conquista de mercados extranjeros, el
interés por atraer capitales y créditos, el deseo de progresar técnicamente
y de lograr la innovación empresarial, la adquisición de marcas
prestigiosas, la búsqueda de una mayor solvencia financiera, la
compensación de cargas fiscales, la exención tributaria sobre plusvalías en
133
Es muy interesante la investigación empírica realizada por RONALD J. GILSON, en relación con los
distintos ciclos de fusiones en los Estados Unidos (1ª fase: 1890-1905; 2ª fase: 1920-1928; 3ª fase: 19601971). “El autor sostiene que, “en contra de la opinión popular, relativamente pocas fusiones parecen
haber tenido como objetivo la monopolización del mercado [… La ola de conglomerados de la década de
los 60 no tuvo prácticamente ningún efecto sobre la concentración del mercado ni produjo una
concentración económica agregada” (Some of the essentials of Finance and Investment, West-bury, New
York, Foundation Press, 1993, p. 19). Otros factores mencionados por el autor precitado son los
siguientes: 1) El deseo de obtener ganancias especulativas por el incremento del valor de las acciones en el
mercado; 2) El aprovechamiento de cambios en la infraestructura económica (estos cambios dieron origen
a nuevas definiciones del mercado y a nuevas tecnologías de producción y distribución); 3) El deseo de los
empresarios de salir de una industria después de haber obtenido los mayores beneficios de ella (Ibídem, p.
19).”
-184-
la enajenación de activos134, la necesidad de evitar la aplicación de normas
sobre competencia desleal, colusión o conflicto de intereses entre varias
empresas etc.135..”136
4.2 INTEGRACION EMPRESARIAL COMO CONCEPTO
Integración según el Diccionario de la Lengua Española es: “Acción o efecto de
integrar o integrarse” a su vez integrar significa: “Constituir la partes un todo.
Completar las partes que faltaban. Incorporase a un grupo, para formar parte de el.”
134 “La utilidad que representa la exención de gravamen sobre las plusvalías en la transferencia
de activos y la neutralidad tributaria propias de las operaciones de fusión, resulta innegable
(Art. 14-1 Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 6º de la ley 6ª de 1992). Se trata de una
norma de admirable ingenio, porque propone la ficción jurídica según la cual tales operaciones
no entrañan enajenación para efectos tributarios. Esta muy significativa contribución normativa
crea un incentivo importante a operaciones beneficiosas para el sistema económico, en general, y
para las sociedades, particularmente en momentos de crisis económica.”
135 FRANCISCO REYES VILLAMIZAR, Transformación, Fusión & Escisión de Sociedades, Editorial Temis,
Santa Fe de Bogotá, 2000, p. 80-81.
136 “Para un análisis detallado de estas motivaciones puede verse la obra de RITA LARGO GIL,
titulada La fusión de sociedades mercantiles, fase preliminar, proyecto de fusión e informes
(Madrid, Editorial. Civitas, 1992, Págs. 68 y siguientes.). El profesor GABINO PINZÓN afirma sobre
este particular que, lo que se procura o pretende con la fusión es “una verdadera concentración
de empresas, bien para absorber negocios complementarios o afines y conseguir una mejor
organización y un mayor desarrollo de la empresa social; bien para conseguir cualquier otro fin
lícito y laudable, como abaratar la producción; o bien para fines ilícitos y legalmente
sancionables, como la formación de verdaderos monopolios” (Sociedades comerciales, Vol. I, op.
cit.,pág.297). JUAN MASCAREÑAS menciona, entre otras motivaciones de la fusión, las siguientes:
(a) Economías de escala e integración horizontal; (b) Economías de integración vertical; (c)
Eliminación de ineficiencias; (d) Ventajas fiscales no aprovechadas; (e) Empleo de excedentes de
tesorería, y (f) Combinación de recursos complementarios. (Manual de fusiones y adquisiciones
de empresas, Madrid, Editorial. McGraw-Hill, 1993, p. 1-7). También PATRICK A. GAUGHAN se
refiere a motivaciones de la fusión, tales como la expansión territorial, la búsqueda de sinergias,
la diversificación de actividades, factores de índole financiera y motivos tributarios (op. cit., p.
104-147).”
-185-
Por su parte, y en relación con el tema de ésta tesis, es el fenómeno que se da
como consecuencia de movimientos de índole socio-empresariales, mediante los
cuales dos o mas empresas, después de analizar el mercado, sus elementos y
posibilidades, deciden dejar atrás el pasado en el cual tenían la condición de
competidores entre si, para pasar a crear un solo sujeto, el cual tendrá una
nueva forma empresarial, se regirá por lineamientos comunes creados al interior
de los órganos de dirección y en general, se regirán en adelante con políticas
conjuntas en procura del bien común y del impulso de sinergias137.
Ahora la diferencia, será la calidad que ostenta cada una de las piezas que hacen
parte del nuevo ente; se deja de lado la defensa y el desarrollo individual para
pasar formar parte de una defensa y búsqueda de fines conjuntos derivados del
resultado que forja el hecho de buscar economías de escala138 a través de una
operación de integración empresarial.
“Por lo demás es bien interesante el concepto de integración a que se
refiere el precitado decreto 2153 de 1992, en el que se abarcan hipótesis
tan disímiles, desde el punto de vista jurídico como ´Los casos de fusiones,
consolidación, integración o adquisición de control`. Se trata ciertamente
El vocablo griego "sinergia" significa cooperación, consiste en la acumulación del potencial de
dos o mas empresas diferentes, teniendo como objetivo alcanzar el crecimiento del proceso
productivo. Generalmente este fenómeno se representa tiene como consecuencia el mejor
aprovechamiento de los recursos existentes en cada empresa, que al trabajar conjuntamente
producen un incremento eficiente. En últimas el análisis lleva a concluir que una vez se
encuentran esas dos o mas empresas actuando conjuntamente, la eficiencia será superior a la que
se alcanzaría si se sumaran separadamente las eficiencias de cada una.
138 Al consolidar una integración empresarial, es preciso eliminar todas aquellas duplicidades
innecesarias y combinar los aspectos más favorables de cada organización; de esta manera se
conseguirá el fin último el cual nos es otro que obtener escalas crecientes y mas eficientes de
producción.
137
-186-
de un concepto bien amplio, en el que debe prevalecer, aunque no siempre
ocurra así en la práctica, la realidad económica sobre la puramente
normativa o formal.”139
4.3
FORMAS
JURÍDICAS
ADOPTADAS
EN
LOS
PROCESOS
DE
INTEGRACIÓN EMPRESARIAL
Existen diferentes formas a través de las cuales una compañía puede fortalecer
su posición en el mercado y volverse más eficiente. En Colombia podemos
encontrar como mecanismos de integración empresarial, la fusión, la
adquisición y la compra de activos y pasivos. A continuación estudiaremos las
principales características de cada una de estas figuras.
4.3.1
Fusión
Tal y como lo anotan PAUL A. SAMUELSON
Y
WILLIAM D. NORHAUS “Las
compañías pueden conseguir poder de mercado creciendo (reinvirtiendo las
ganancias y construyendo nuevas plantas), pero una forma mucho más fácil de
aumentar su cuota de mercado o, simplemente, de agrandarse, es fusionarse con
otra compañía” 140
REYES Villamizar Francisco. “Grupos de Sociedades Subordinadas, Fusiones,
Concentraciones, Compra de Activos”, p. 236
140 PAUL A. SAMUELSON Y WILLIAM D. NORHAUS, ECONOMÍA, Mc Graw Hill., Madrid, España,
1996, p. 341.
139
-187-
Podemos decir que es la fusión la figura más utilizada para realizar una
integración empresarial. Según lo dispuesto por nuestro Código de Comercio en
su artículo 172 “habrá fusión cuando una o más sociedades se disuelvan sin
liquidarse141, para ser absorbidas por otra o para crear una nueva.” Entonces, que para
que se de una fusión debe presentarse la disolución de una sociedad o
sociedades las cuales serán absorbidas por una nueva compañía que se
convertirá en la titular tanto de los derechos como de las obligaciones de la o las
sociedades disueltas.
Para el doctor JOSÉ IGNACIO NARVÁEZ GARCÍA, “Doctrinalmente, fusión es la unión
jurídica de dos o más sociedades que se compenetran recíprocamente para que una sola
de ellas, como organización jurídica unitaria, sustituya la pluralidad de entes de
derecho.”142
Por su lado el doctor FRANCISCO REYES VILLAMIZAR, dice que “La fusión es una de
las modificaciones más trascendentales que pueden proponerse al máximo órgano social
Existe en nuestra legislación, artículo 80 C. de Co., una figura especial conocida con el nombre
de “fusión impropia”, en donde “una sociedad que se encuentra disuelta y en Estado de
liquidación, determina la continuación de su empresa social mediante la constitución de una
nueva sociedad que asume íntegramente los derechos y obligaciones de la compañía disuelta.
142 JOSÉ IGNACIO NARVÁEZ GARCÍA, Teoría General de las Sociedades, Santa Fe de Bogotá, Editorial
Legis,1998, p. 250.
141
-188-
de una compañía.143 No solamente representa la extinción de una o varias sociedades,
sino que, además implica la consolidación patrimonial en una sociedad nueva o en otra
ya existente.”
4.3.1.1 Efectos de la Fusión. Teniendo claridad sobre la definición de fusión
podemos estudiar entonces, los efectos que se producen al realizar este tipo de
operación de integración empresarial.
•
En primer lugar, se presenta un traspaso de bienes, derechos y obligaciones
(incluyendo las tributarias y laborales) de la sociedad que se disuelve a la
sociedad que la absorbe o a la nueva sociedad. Esta transferencia se da de
pleno derecho y a título universal.144 Al respecto dice el inciso 1º del artículo
178 del Código de Comercio:
“ en virtud del acuerdo de fusión, una vez formalizado, la sociedad
absorbente adquiere los bienes y derechos de las sociedades
absorbidas, y se hace cargo de pagar el pasivo interno y externo de
las mismas.”
•
En segundo lugar, se produce la extinción de por lo menos una de las
sociedades involucradas en la fusión, en el caso de la fusión absorción y de
143
“Según KLEIN, “probablemente el cambio más significativo que los accionistas pueden realizar en su
sociedad es la terminación de su existencia –al menos su existencia como persona jurídica independiente –
. Esa terminación de la existencia de la sociedad puede ocurrir como resultado de una fusión o de la venta
de sus activos, seguida de la liquidación” (WILLIAM A. KLEIN, et al., Business Organization and Finance.
Legal and economic principles. Fifth edition, Wesrbury, The Foundation Press, 1993, p. 206).”
144 CFR. FRANCISCO REYES VILLAMIZAR, Transformación, Fusión & Escisión de Sociedades, Editorial
Temis, Santa Fe de Bogotá, 2000, p. 87.
-189-
todas las sociedades en el caso de la fusión creación. Esta extinción, como ya
se anotó se produce sin necesidad de que se liquiden las sociedades.145
•
En tercer lugar, como lo anota el Dr. FRANCISCO REYES V., “Mediante el
procedimiento de intercambio de acciones, cuotas o partes de interés, los socios o
accionistas de las sociedades que participan en el proceso de fusión se incorporan a la
nueva sociedad que se crea o a la compañía absorbente.”146
4.3.1.2 Clases de Fusión. Podemos clasificar las fusiones en dos grupos, el
primero de ellos según la actividad que desarrollen las empresas que realicen la
operación de integración empresarial y el segundo de ellos según la figura
jurídica que utilicen las compañías al fusionarse.
•
Primer grupo
a) Fusiones horizontales. Son aquellas en las que se da la unión de empresas
que se dedican a la misma actividad o que pertenecen a la misma rama
145
CFR. REYES VILLAMIZAR, FRANCISCO. Transformación, Fusión & Escisión de Sociedades. Bogotá:
Editorial Temis, 2000, p. 94.
146 Ibídem, p. 96.
-190-
industrial.147 Un ejemplo de una fusión vertical podría ser el caso en que
se unieran dos compañías productoras de bebidas gaseosas.
b) Fusiones verticales. Son aquellas que se realizan entre empresas que se
dedican actividades distintas pero que pertenecen al mismo proceso de
producción. En este caso el ejemplo podría ser la unión entre una
compañía productora de bebidas gaseosas y una compañías productora
de envases plásticos, necesarios para el embotellamiento de las bebidas.148
c) Consorcios. Son aquellas fusiones que se realizan entre empresas que se
dedican a actividades totalmente distintas sin relación alguna. Un
ejemplo podría ser la unión entre una empresa productora de productos
alimenticios y una empresa productora de vehículos automotores.
“Las fusiones horizontales –en las que se unen compañías de la misma industria- están
prohibidas en Estados Unidos por la ley Clayton cuando es probable que reduzcan
considerablemente la competencia en la industria. La jurisprudencia y las directrices sobre
fusiones emanadas en 1982 y 1984 del Departamento de Justicia han aclarado este vago criterio.
De acuerdo con dichas directrices, las industrias se dividen en tres grupos: no concentradas,
moderadamente concentradas y muy concentradas. Las fusiones de los dos últimos tipos serán
puestas en cuestión incluso en los casos en los que las empresas sólo tengan una pequeña cuota
de mercado. Por ejemplo, en una industria muy concentrada, si una empresa tiene una cuota de
mercado del 10 por ciento y adquiere otra que posee una de 2.5 o más, el Departamento de
Justicia probablemente se opondrá a la fusión.” (PAUL A. SAMUELSON Y WILLIAM D. NORHAUS,
ECONOMÍA, Mc Graw Hill., Madrid, España, 1996, p. 341-342)
148 “En las últimas décadas los tribunales han adoptado una dura actitud hacia este tipo de fusiones.
Temían que los contratos en exclusiva pudieran limitar la competencia si se fusionaban dos empresas
independientes. Los tribunales han tendido a prestar relativamente poca atención a la posible eficiencia de
las operaciones conjuntas de las fusiones verticales.” (PAUL A. SAMUELSON Y WILLIAM D. NORHAUS,
ECONOMÍA, Mc Graw Hill., Madrid, España, 1996, p. 342)
147
-191-
•
Segundo Grupo
a) Fusión por creación. Se da este tipo de fusión cuando todas las
sociedades que son parte en la operación de integración, deciden
disolverse y crear una nueva compañía.
Para el Dr. JOSÉ IGNACIO NARVAÉZ GARCÍA hay fusión por creación
“cuando dos o más sociedades se disuelven y funden todos sus elementos
patrimoniales en una nueva compañía que las sucede en sus derechos y
obligaciones, caso en el cual desaparecen las compañías que concurren a crear la
nueva sociedad.”149
Por su lado el doctor FRANCISCO REYES V. dice, refiriéndose a la fusióncreación, que “En esta operación de reestructuración empresarial, dos o más
compañías se extinguen sin liquidarse, con el propósito de crear una nueva
sociedad que recibe el patrimonio de las compañías fusionadas.”150
149
NARVÁEZ GARCÍA, JOSÉ IGNACIO. Teoría General de las Sociedades, Santa Fe de Bogotá, Editorial
Legis,1998, p. 252.
150 REYES VILLAMIZAR, Francisco. Op. Cit., p. 98
-192-
b) Fusión por absorción. Se da esta modalidad, cuando una de las
compañías parte de la integración absorbe a otra u otras. La o las
compañías absorbidas se disuelven, mientras que la absorbente no.
Dice el doctor JOSÉ IGNACIO NARVAÉZ GARCÍA, que se da fusión por
absorción “cuando una sociedad absorbe o incorpora el patrimonio, los asociados
y la totalidad de derechos y obligaciones de las sociedades absorbidas (…)”151
Por su parte el doctor FRANCISCO REYES V. dice que hay fusión-absorción
cuando “una o más sociedades se extinguen para transferir en bloque sus
patrimonios a otra sociedad ya existente que subsiste como persona jurídica.”152
El proceso de fusión, tal y como lo anotan los doctrinantes citados, es un proceso
complejo, compuesto de diferentes pasos “concatenados entre sí”. No es de
nuestro estudio el análisis de cada uno de estos pasos, pero si vale la pena
mencionar que dentro del proceso de fusión, uno de los pasos que se debe
cumplir para el perfeccionamiento de la operación de integración, es la solicitud
de autorización ante la Superintendencia de Industria y Comercio, en los casos
en los que así lo exija la ley, tal y como se observó en el capítulo anterior.153
NARVÁEZ GARCÍA, JOSÉ IGNACIO. OP. CIT., P. 252.
REYES VILLAMIZAR, Francisco. Op. Cit., p. 99
153 Para obtener información detallada sobre el proceso de fusión se puede ver: FRANCISCO REYES
VILLAMIZAR, Transformación, Fusión & Escisión de Sociedades, Editorial Temis, Bogotá, 2000, p. 115 –
151
152
-193-
4.3.2 Adquisición
La adquisición, se da, como su nombre lo indica, cuando una empresa adquiere
participaciones significativas de otra. Esta adquisición se puede negociar de
forma directa con los socios o accionistas de la empresa a ser adquirida o se
puede realizar a través del mercado público de valores, si las acciones de la
empresa a ser adquirida están en la bolsa de valores.
Dice el doctor FRANCISCO REYES V. “La actividad empresarial contemporánea se
canaliza, en buena parte, mediante los grupos de sociedades, cuya innegable importancia
se hace patente en los inmensos recursos económicos que estos generan. La estructura de
los grupos societarios permite el mejoramiento de la productividad y, habitualmente, la
reducción de costos. La adquisición de participaciones mayoritarias de una compañía en
otra u otras y la consecuente sujeción de estas últimas al control de aquella, constituye
una de las formas más eficaces y expeditas de concentración empresarial.”
Es importante anotar que por ser las adquisiciones una forma de concentración
empresarial, pueden, al igual que las fusiones, llegar a ser causantes de una
indebida restricción a la libertad de competencia en el mercado. Por está razón,
148, y JOSÉ IGNACIO NARVÁEZ GARCÍA, Teoría General de las Sociedades, Bogotá: Editorial Legis,1998,
p. 253 – 264.
-194-
también están sujetas a la legislación que establece la necesidad de solicitar
autorización previa a la realización de la operación, si se cumplen los supuestos
establecidos en las normas al respecto.
4.3.3 Compra de activos y pasivos
“Por medio de esta operación una sociedad adquiere el patrimonio
íntegro de otra, sin que por ese solo hecho se genere la extinción de
la compañía enajenante.”154
En la realización de este tipo de operación se aplican las normas relativas a la
enajenación de establecimiento de comercio que están consagradas en los
artículos 525 y siguientes de nuestro Código de Comercio.
No se puede olvidar que a través de la compra de activos y pasivos también se
puede producir concentración económica. Por esta razón son aplicables a este
tipo de operaciones, todas las normas que establecen la obligación de informar,
“En palabras de PUPO CORREIA , “ya no habrá fusión sino simplemente traspaso, si una
sociedad se limitare a adquirir el establecimiento de otra, pero sin que los socios de esta pasaren
a ser socios de la adquirente. En tal hipótesis, la sociedad que transfiere su establecimiento
persistirá como persona jurídica apta para reconstituir su actividad en el mismo o en otro ramo,
a través de la organización de un nuevo establecimiento” (op. cit., p. 510). Por supuesto que en
estos casos se trata de operaciones por fuera del giro ordinario de los negocios de la sociedad
adquirida.”
154
-195-
en los casos en que así lo exija la ley, a la Superintendencia de Industria y
Comercio para que esta autorice u objete la operación.155
155 La escisión de una sociedad se puede definir como “La división de su patrimonio social en dos o más
partes, a fin de traspasar en bloque una, varias o la totalidad de estas partes resultantes de la división a una
o varias sociedades preexistentes o constituidas a raíz de esta operación, recibiendo los accionistas de la
sociedad escindida acciones o participaciones de las sociedades beneficiarias en contraprestación a esta
aportación”. FERNANDO CERDÁ ALBERO, Escisión de la sociedad anónima, Valencia, edit. Tirant lo
Blanch, 1993, p. 297. Citado por FRANCISCO REYES VILLAMIZAR, Transformación, Fusión & Escisión de
Sociedades, Editorial Temis, Bogotá, 2000, p. 168.
-196-
5. EL CONTROL DE LAS INTEGRACIONES EMPRESARIALES
El fenómeno de la concentración económica ha generado a lo largo de la historia
toda clase de posiciones eclécticas motivo de debate y origen de divergentes
opiniones al respecto. Desde la época de la revolución industrial principalmente
situada en el Reino Unido, se han venido dando toda clase de procesos que de
una manera u otra conducen a que se incremente la concentración de capital en
pocas manos, sobre todo en el sector económico industrial; o por el contrario
procesos que han buscado desvanecer las rutas que conducen a ese tipo de
manifestaciones de índole económica.
Las integraciones empresariales156 son tal vez uno de los núcleos fundamentales
que originan la mencionada concentración económica. Estudiosos del tema se
Algunos doctrinantes especializados en el tema como el Dr. Emilio Archila P. diferencian el
tema de integraciones empresariales del de integraciones jurídicas, aludiendo a que en uno y
otro caso los efectos e implicaciones operacionales, económicas y jurídicas que resultan de la
operación son diversas.
156
Las diferencias a que se ha hecho referencia se fundamentan en los siguientes puntos:
“Sobrevivencia: En el caso de las integraciones jurídicas se mantiene la entidad jurídica y
patrimonial de la empresa sobreviniente o sobreviviente, ampliando una empresa a costa
de la otra, mientras que en el caso de las integraciones económicas, las empresas
participantes continúan existiendo separadamente como centros obligacionales.
Prolongación en el tiempo: Las integraciones jurídicas tienen carácter permanente. Las
integraciones económicas, por su parte, son, en mayor o medida, volátiles. En tratándose
de integraciones económicas, la durabilidad de la relación dependerá de la permanencia de
los estímulos económicos que guiaron a conformar el esquema de que se trate.
-197-
han dedicado a profundizar en la materia llegando a diversas y contrapuestas
opiniones. Por un lado encontramos corrientes dedicadas a demostrar las
bondades que conlleva la implementación de este tipo de procesos, pero por
otro lado y de manera paralela, encontramos corrientes que en búsqueda de la
Estrechez del vinculo: En el caso de las integraciones económicas, el esquema que se
diseñe puede implicar una mayor o menor intensidad de unión, en tanto que en el caso de
las integraciones jurídicas la posibilidad es única, absoluta y esta determinada por la ley.
Efectos respecto de la competencia: En cuanto hace a la posibilidad de competir, las
integraciones jurídicas ponen fin a la alternativa. En el evento de integraciones
económicas la variable solo se atenúa o desaparece en cuanto lo acordado mantenga a los
participantes actuando conjuntamente.
Oponibilidad: Las fusiones jurídicas son oponibles a todos los asociados, con el único
requisito de que se de cumplimiento a las disposiciones procedimentales y de publicidad
previstas. Por su parte, las integraciones económicas vinculan exclusivamente a quienes
resulten participando en los tratos, siempre y cuando cuenten con licitud de objeto.
Relevante en cuanto este aspecto de la oponibilidad es la posibilidad o no de que existan
fusiones de hecho, es decir, aquellas en donde las empresas en cuestión omiten las
formalidades requeridas para dar nacimiento a una persona jurídica nueva. En cuanto a
este punto diré que, por ahora, frente a las normas de competencia y practicas comerciales
restrictivas, el carácter “de hecho” de la fusión no tiene relevancia por cuanto de
presentarse una situación tal, las empresas estarían actuando económica y
operativamente como una sola y así serán tratadas.
Ahora bien, desde la óptica societaria creo que el resultado tristemente seria diverso, pues
la naturaleza de procedimental que tiene el ritual de fusión así lo dispondría. En efecto, la
omisión de los casos previstos para formalizar la fusión, además de hacer la fusión
inoponible la haría contraria al orden publico.
Problema de medio o de fin:: En los casos que se consideran de integraciones jurídicas, la
utilización del mecanismo mismo activa algunas normas legales. Independientemente de
las consecuencias que se generen el hecho de optar por la fusión societaria hará que las
normas establecidas deban ser observadas, los procedimientos seguidos y la intervención
del Estado obtenida si se trata de una sociedad vigilada. Cuando quiera que se este
pensando en una fusión deberán aplicarse las disposiciones contenidas en los artículos
172 y siguientes del Código de Comercio y, en caso de llenarse los demás requisitos que
trae la ley 155 de 1959, informarse a la Superintendencia de Industria y Comercio.
Distinto es el caso en los eventos de integraciones económicas, puesto que entonces es el
resultado lo que puede causar la aplicación de normas propias al régimen de competencia,
diferentes de las que regulan la operación que conduce a la integración. Me explico con
un ejemplo: la adquisición de acciones o participación en una sociedad que sea
competidora de la adquirente no esta regulada en la normatividad sobre integraciones o
practicas comerciales restrictivas, pero si el resultado de la compra de acciones o
participación es que la sociedad adquirente pasara a ser controlante de la empresa de
cuyas acciones o participación se trata habremos de concluir que la operación debe ser
informada y podría ser objetada por el Superintendente de Industria y Comercio.
Tomado de “Homenaje a Fernando Hinestrosa, 30 años de rectorado”,
Universidad Externado de Colombia, Tomo III, Estudios de Derecho Comercial.
“Apuntes sobre integraciones empresariales y Competencia” Emilio José Archila
Peñalosa, p. 12-14
-198-
defensa de una justa distribución del ingreso y basados en el perjuicio que
genera la excesiva concentración de la riqueza, del ingreso y de la propiedad
accionaria han pretendido inhibir la existencia de este tipo de mecanismos o
estrategias utilizadas al interior del sector empresarial.
En últimas la realidad que se percibe en la actualidad es que las expresiones que
buscan la integración de empresas son cada vez mas acentuadas, cada día
encontramos nuevas operaciones que implican el surgimiento de fusiones,
adquisiciones, consolidaciones o tomas de control de empresas, herramientas
utilizadas para alcanzar la integración a la que nos hemos Estado refiriendo.
A nivel mundial el tema ha sido manejado de distintas formas, y como resultado
de ello se han expedido toda clase de legislaciones y regulaciones (como se verá
en el capitulo de Derecho Comparado), algunas de éstas son de índole
proteccionista y por tanto tendientes a restringir la aparición de integraciones
pero por otra parte encontramos otras mas abiertas y ligadas a la realidad que
nos circunda y por tanto inspiradas en principios como la libertad de empresa y
la libre y leal competencia en el mercado.
Por supuesto Colombia no ha sido un país ajeno a este tipo de procesos, que por
cierto son cada vez mas crecientes, es un país que conciente de las nuevas
-199-
tendencias que se presentan en el mercado ha tenido que recurrir a herramientas
que le permitan en cierta forma controlar el mercado, pero sin evitar ni
restringir de manera absoluta, los desarrollos empresariales que apuntan al
aglutinamiento empresarial con la finalidad de unificar esfuerzos y generar
mayores niveles de competitividad.
“Con la legislación antimonopolística se trata de controlar los abusos de
los monopolios y de la concentración de la riqueza en pocas manos, pero
sin desalentar el crecimiento de las empresas o su integración para poder
aprovechar las ventajas técnicas de la producción en grande escala,
indispensable para el desarrollo de determinadas ramas industriales de
técnica avanzada, que requieren grandes inversiones de capital,
cuantiosos gastos de investigación científica y adquisición de patentes,
por encima de los recursos de las empresas pequeñas.
(…)
Es decir no se persigue mantener por si muchas medianas y pequeñas
empresas, que no pueden organizar la producción en condiciones
económicas y que frecuentemente operan con gran desperdicio de
recursos, sino impedir las prácticas restrictivas y garantizar la real
operancia de la fuerza competitiva que protege los intereses de los
consumidores, promueve el desarrollo técnico y evita los efectos regresivos
en la distribución del ingreso.”157
Aunque hoy en día en Colombia existe una regulación relacionada con el control
de operaciones de integración empresarial, no podemos negar que su existencia
tan solo se remite a la expedición de la ley 155 de 1959, lo cual demuestra la
reacción tardía frente a la preocupación que genera un tema que afecta e influye
las políticas económicas que se deben adoptar en un país.
157
AGUDELO. Villa Hernando, “Ideas Económicas, obras selectas” Tomo II Pág. 11
-200-
La citada ley es eminentemente de corte intervencionista del Estado en la
economía, toda vez que delega en este la facultad de sancionar tanto los
convenios tendientes al monopolio o a limitar la producción, abastecimiento,
distribución o consumo de las riquezas, como las prácticas o procedimientos
tendientes a limitar la libre competencia.
La mencionada ley dispuso en su artículo 1 lo siguiente:
“Artículo 1.- (Modificado Artículo 1º Decreto 3307 de 1993).
Quedan prohibidos los acuerdos o convenios que directa o
indirectamente tengan por objeto limitar la producción,
abastecimiento, distribución o consumo de materias primas,
productos, mercancías o servicios nacionales o extranjeros y en
general, toda clase de prácticas y procedimientos o sistemas
tendientes a limitar la libre competencia y a mantener o determinar
precios inequitativos.
Parágrafo.El Gobierno, sin embargo, podrá autorizar la celebración de
acuerdos o convenios que no obstante limitar la libre competencia,
tengan por fin defender la estabilidad de un sector básico de la
producción de bienes o servicios de interés para la economía
general.”
Con infortunio, encontramos que la ley aunque fue expedida en el año de 1959,
tan solo fue tenida en cuenta y comenzó a ser desarrollada como herramienta
fundamental de control de las integraciones en el país e instrumento de
intervención estatal, hace tan solo algunos años cuando la Superintendencia de
Industria y Comercio analizó bajo la óptica del legislador de dicho año y
-201-
regulación posterior, casos tan nombrados como los de AVIATUR158, EEPPMISAGEN159, BAVARIA-LEONA160, AVIANCA-SAM-ACES161, PHILIPS DE
COLOMBIA S.A-PMMS MEDICAL SYSTEMS LTDA MARCONI162, PELDARCONALVIDRIOS163, OLIMPICA e INCOPAC-MERCAEXPRESS-EL GATO164 ,
En este caso la SIC abrió investigación contra AVIATUR y otros por medio de la Resolución
No. 1236 del 8 de febrero de 1999, la cual culminó con sanciones interpuestas mediante
Resolución No.21743 del 21 de octubre de 1999, confirmada por la Resolución No. 01 del 3 de
enero de 2000. AVIATUR omitiendo la obligación de dar aviso a la SIC teniendo que hacerlo
llevó a cabo un proceso de integración empresarial con otras sociedades cuyo objeto social era el
de una agencia de viajes, por tal la SIC, al ver que los requisitos que obligan a avisar si se habían
constituido, pero el aviso se había omitido, sancionó.
159 Resolución 000007 de Enero 7 de 1997 de la Superintendencia de Industria y Comercio en la
cual se objeta la adquisición de acciones de ISAGEN por parte de EEPPM, por considerar que
bajo los lineamientos de la ley 142 de 1994 y las disposiciones regulatorias de la resolución 42 de
1999 expedida por la Comisión de regulación de energía y gas no se puede permitir porcentajes
superiores a los determinados por la franja de potencia por que se consolidaría en el mercado una
posición de dominio que no se encuentra aceptada.
160 Bavaria utilizando la figura de compra de activos de la cervecería Leona, busco derivar de
ello una operación de integración la cual fue aceptada por la SIC, pero con los
condicionamientos suficientes como para evitar que se consolidara por ello una posición de
dominio que pudiera degenerar en abuso de la misma.
161 Por medio de la Resolución No. 25983 de 3 de octubre de 2000, la SIC decidió aceptar las
garantías ofrecidas por las empresas investigadas incluyendo mis representadas y dar por
terminada en forma anticipada la investigación, sin imponer sanciones a las investigadas,
mediante el cumplimiento de unos compromisos específicos a los cuales se hace referencia por
medio del presente escrito.
Por medio de la Resolución No. 25983 de 3 de octubre de 2000, la SIC decidió aceptar las
garantías ofrecidas por las empresas investigadas incluyendo mis representadas y dar por
terminada en forma anticipada la investigación, sin imponer sanciones a las investigadas,
mediante el cumplimiento de unos compromisos específicos a los cuales se hace referencia por
medio del presente escrito.
162 la SIC autorizó sin condicionamientos la integración Philips – Marconi, por considerar que la
operación que estaba siendo estudiada por esa autoridad, no ameritaba ninguna objeción. Dicha
decisión fue comunicada mediante auto de respuesta del 6 de mayo de 2002 a la comunicación
radicada por parte de las sociedades involucradas con No. de radicación 02033624 del 19 de abril
de 2002.
163 Se llevó a cabo una integración entre las mencionadas empresas, la cual fue aceptada por la
SIC, pero con los condicionamientos suficientes que mitigaran la posible aparición de
actuaciones abusivas en el mercado.
164 En este caso OLIMPICA e INCOPAC celebraron un contrato de cuentas en participación en el
cual el socio gestor es OLIMPICA; bajo estos parámetros adquirieron el establecimiento de
comercio denominado MERCAEXPRESS INVERSIONES ubicado en Cali y el establecimiento de
comercio denominado EL GATO ubicado en Sogamoso. El resultado de estas transacciones , fue
la integración de las sociedades mencionadas y teniendo en cuenta el alto porcentaje de
158
-202-
HEWLETT
PACKARD
COLOMBIA-COMPAQ
FINANCIAL
SERVICES
COLOMBIA LLC165 entre otros.
Actualmente la aplicación de la mencionada ley y de los decretos relacionados
con el tema que en ésta se regula, claramente tienen un punto de partida
obligado y es el respeto de las disposiciones constitucionales establecidas por el
constituyente de 1991, entre las cuales priman el derecho a la libertad
empresarial y el derecho a la libre competencia económica en el mercado.166
El articulado de 1991, fue novedoso y visionario al haberle otorgado a las
libertades mencionadas la importancia que ya hacía mucho tiempo se merecían.
El hecho de linear los actos del mercado bajo los supuestos contemplados en la
orbita de este tipo de libertades, no solo contribuye al libre acceso al mercado en
condiciones de ofertante o demandante, sino que imponen altos niveles de
responsabilidad a estos mismos actores y al Estado que por el mismo mandato
participación de OLIMPICA en el mercado y el hecho de que sobrepasa los limites salariales
impuestos en la ley la SIC inició la investigación por el hecho de haber omitido la obligación de
aviso. En mayo 10 de 2002, la SIC aprobó el ofrecimiento de garantías que se le hizo dentro del
proceso mediante resolución No. 14289 y el 24 de mayo mediante resolución No. 11711, razón
por la cual hoy en día se está surtiendo ante esa autoridad todo el proceso para obtener la
autorización de llevar a cabo la integración.
165 Las sociedades involucradas presentaron escrito de aviso de la operación de integración ante
la SIC con No. de radicación 02015377 del 22 de febrero de 2002 y recibieron respuesta de la
misma autoridad en auto del 3 de mayo de 2002, en el cual dice el despacho determino que no
encontraba motivos para objetar la operación, pero delimitó la actuación condicionándola a
cumplir ciertos requisitos tales como que una vez se produjera la integración no se podría
desmejorar el servicio, ni establecer relaciones exclusivas con sus distribuidores en el mercado
de servicio, razón por la cual les indicó que como cumplimiento de dichos condicionamientos
debían allegar al despacho unos determinados documentos.
166 Mirar capitulo tercero de éste trabajo de tesis.
-203-
constitucional se hace responsable de controlar que dichos derechos se lleven a
cabo siguiendo los parámetros legales.
Con lo anterior nos referimos a que como consecuencia de la aplicación de estos
principios, se impulsa el desarrollo y a la vez se amplía el ámbito de acción de
temas como la prohibición del abuso cuando se ostenta posición de dominio en
el mercado y la comisión de prácticas consideradas como restrictivas de la
competencia.
5.1 RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE
Aunque ya se mencionaron varias de las normas relacionadas con el tema en el
capitulo tercero de este trabajo, bajo este titulo traeremos a colación las normas
que se aplican en la actualidad específicamente en el ámbito del control que
ejerce el Estado sobre las integraciones empresariales.
Para comenzar fundamentamos nuestro estudio en el Art. 333167 de la
Constitución Política, que aunque es posterior a algunas de las disposiciones
“Artículo 333.- La actividad económica y la iniciativa privada son libres,
dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir
permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
La libre competencia económica es un derecho de todos que supone
responsabilidades.
167
-204-
que rigen la materia, como lo hemos reiterado tantas veces, es el punto de
partida para la correcta aplicación de lo dispuesto en las leyes y en la regulación
actual
5.1.1 Ley 155 de 1959
Esta ley en el cuarto se refiere específicamente a los limites que se deben tener
en cuenta en el caso de querer llevar a cabo una operación de integración,
textualmente dispone lo siguiente:
“Artículo 4.- Las empresas que se dediquen a la misma actividad
productora, abastecedora, distribuidora, o consumidora de un
artículo determinado, materia prima, producto, mercancías o
servicios cuyos activos individualmente considerados o en
conjunto asciendan a VEINTE MILLONES DE PESOS
($20'000.000.oo), o más, estarán obligados a informar al Gobierno
Nacional de las operaciones que proyecten llevar a cabo para el
efecto de fusionarse, consolidarse, o integrarse entre sí, sea
cualquiera la forma jurídica de dicha consolidación, fusión o
integración.
Parágrafo 1. El Gobierno Nacional deberá objetar la operación,
previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y
Planeación, si tiende a producir una restricción a la libre
competencia.
La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica
obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el
desarrollo empresarial. El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se
obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier
abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado
nacional.
La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el
interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”
-205-
Parágrafo 2. Si pasados treinta (30) días de haberse presentado el
informe de que trata este artículo no se hubiere objetado por el
Gobierno la operación, los interesados podrán proceder a
realizarla.
Parágrafo 3. El informe que deben dar los interesados y su trámite
serán absolutamente reservados, y los funcionarios que revelen en
todo o en parte el contenido de los expedientes, incurrirán en la
destitución del empleo que impondrá el respectivo superior, sin
perjuicio de las demás sanciones establecidas en el Código Penal.”
5.1.2 Decreto 1302 de 1964
Este decreto reglamenta el artículo 4 de la ley 155 de 1959 y determina cuales
son las situaciones que restringen la libre competencia y que por tal deben ser
rechazados o en el caso de haberse dado sancionados. El artículo quinto del
mencionado decreto dispone lo siguiente:
“Artículo 5.- Para los efectos del parágrafo 1° del artículo 4° de la
Ley 155 de 1959, se presume168 que una concentración jurídico
económica tienda a producir indebida restricción de la libre
competencia:
a)
b)
168
Cuando ha sido precedida de convenios privados entre las
empresas con el fin de unificar e imponer los precios a los
productores de materias primas o a los consumidores, o para
distribuirse entre si los mercados, o para limitar la
producción, distribución o prestación del servicio;
Cuando las condiciones de los correspondientes productos o
servicios en el mercado sean tales que la fusión,
consolidación o integración de las empresas que los
producen o distribuyen pueda determinar precios
inequitativos en perjuicio de los competidores o de los
consumidores.
Es una presunción de hecho que por tanto admite prueba en contrario.
-206-
Parágrafo.- Al tenor de lo dispuesto en el artículo 4° de la misma
ley, entiéndase por activos, individual o conjuntamente
considerados, los activos brutos de las empresas que pretendan
fusionarse o integrarse.”
Así mismo en el artículo noveno del mismo decreto se desarrolla el tema de
integraciones en cuanto se determinan los documentos que se deben anexar
cuando se acude a la SIC a solicitar la autorización legal para poder llevar a cabo
una operación de integración. Como se ve esto hace parte de la obligación de
aviso que tienen quienes según ciertos requisitos deben avisar con anterioridad
para que se verifique el control previo que debe ejercer la SIC.
“Artículo 9º.- Toda solicitud tendiente a obtener la autorización
para una concentración jurídico-económica de empresas, deberá
contener los siguientes anexos informativos:
Certificación expedida por la secretaría general de la
Superintendencia de Regulación Económica, acerca de la
circunstancia de que ninguna de las empresas de que se trate ha
sido sancionada o reconvenida por la práctica de sistemas o
procedimientos de la libre competencia;
La capacidad de operación, los mercados abastecidos por la
empresas interesadas en la integración;
Los sistemas de operación en general, y concretamente de
transporte, distribución y venta establecidos por las empresas que
pretenden fusionarse, consolidarse o integrarse;
Certificación de la secretaría de la Superintendencia de Regulación
Económica, sobre presentación de los documentos exigidos
correspondientes al semestre anterior a la fecha de la solicitud
conforme a lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 155 de 1959;
-207-
Copia de escritura de constitución de cada una de las sociedades
interesadas y de las escrituras reformatorias del contrato de
sociedad, registradas conforme a la Ley, más el certificado de la
Cámara de Comercio, o de la entidad correspondiente, que
acredite quiénes tienen su representación si se trata de personas
jurídicas; por si se trata de personas naturales, certificado de la
Cámara de Comercio en donde conste que la empresa se haya
inscrita en el registro público de comercio;
Copia del último balance de cada empresa, debidamente
autenticado;
Si se tratare de sociedades, copias completas de las actas en que
conste las autorizaciones de fusión, consolidación o integración
acordadas por las respectivas asambleas generales de socios y las
juntas directivas, o copia registrada de los documentos en que se
convinieren las condiciones de fusión, consolidación o integración
si se trata de empresas de propiedad individual;
Las demás informaciones que solicite el director ejecutivo de la
Superintendencia de Regulación Económica, cuando considere que
las establecidas en este artículo no son suficientes.”
5.1.3 Decreto 2153 de 1992
Este decreto es tal vez uno de los mayores avances en términos de normatividad
inherente a fenómenos de competencia desleal y prácticas restrictivas de la
competencia, como veremos a continuación es fundamental a la hora de analizar
este tipo de conductas pues no solamente las describe y delimita sino que otorga
de manera expresa y clara la facultad a la Superintendencia de Industria y
Comercio para adelantar investigaciones y de ser el caso imponer sanciones.
-208-
Haremos un recuento de los artículos que a nuestro parecer son los mas
importantes en el tema de la integración empresarial. Reconocemos que podrían
haber metodologías diferentes de mostrar la injerencia de este decreto en el tema
de análisis, pero con el fin de dar un mayor orden lo haremos exponiendo las
normas en el orden en que fueron decretadas.
Para comenzar citaremos el artículo segundo en el cual determinan las funciones
a cargo de la SIC y tal y como se vera en la cita, el texto además de otorgar
funciones determina la finalidad que la implementación de las mismas conlleva.
Textualmente el artículo expresa lo siguiente:
Artículo 2.- Funciones.
La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las
siguientes funciones:
1.
Velar por la observancia de las disposiciones sobre
promoción de la Competencia y prácticas comerciales
restrictivas, en los mercados nacionales sin perjuicio de las
competencias señaladas en las normas vigentes a otras
autoridades; atender las reclamaciones o quejas por hechos
que afecten la competencia en los mercados y dar trámite a
aquellas que sean significativas, para alcanzar, en particular,
las siguientes finalidades: mejorar la eficiencia del aparato
productivo nacional; que los consumidores tengan libre
escogencia y acceso a los mercados de bienes y servicios; que
las empresas puedan participar libremente en los mercados;
y, que en el mercado exista variedad de precios y calidades
de bienes y servicios.
2.
Imponer las sanciones pertinentes por violación de las
normas sobre prácticas comerciales restrictivas y promoción
de la competencia, así como por la inobservancia de las
instrucciones que en desarrollo de sus funciones que imparta
la Superintendencia.
-209-
Por su parte el Superintendente de Industria y Comercio de conformidad con el
artículo cuarto numerales 10º, 11º, 12º, 13º, 14º, 15º y 16º, encuentra la expresión
clara que le faculta para actuar en los procesos de integración.
Según el numeral 10 del artículo 4º del Decreto 2153, el Superintendente de
Industria y Comercio vigilará el cumplimiento de las disposiciones sobre
promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas. Y según el
numeral precedente será el mismo quien como funcionario competente, puede
ordenar, de forma cautelar, la suspensión inmediata de las conductas que
puedan resultar contrarias a dichas normas.
En relación con los numerales 11º, 12º y 13º del artículo 4º del Decreto 2153, el
Superintendente de Industria y Comercio debe ordenar, de manera cautelar o
definitiva según sea el caso, la modificación o terminación de las conductas
violatorias del régimen establecido para la libre y leal competencia en el
mercado. Pero también se le faculta para aceptar el ofrecimiento que el supuesto
infractor le haga de garantías, figura que será ampliada mas adelante en este
mismo capitulo.
En cuanto a los dispuesto en los numerales 15 y 16 del artículo 4 del decreto
2153 de 1992, la responsabilidad trasciende al campo personal puesto que en
-210-
estos numerales se faculta al Superintendente de Industria y Comercio para que
en caso de encontrar mérito para sancionar a una empresa, lo haga también a
aquellas personas que coadyuvaron en la toma de decisiones que llevo a la
comisión de conductas prohibidas por la ley y la regulación.
Como muestra de todo lo anteriormente dicho citaremos los artículos que
motivaron los comentarios realizados:
Artículo 4.- Funciones del Superintendente de Industria y
Comercio.
Al Superintendente de Industria y Comercio, como jefe del
organismo, le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:
1. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones sobre promoción de
la competencia y prácticas comerciales restrictivas establecidas por
la Ley 155 de 1959, disposiciones complementarias y en particular
aquellas a que se refiere el presente decreto, respecto de todo aquel
que desarrolle una actividad económica, independientemente de
su forma o naturaleza jurídica, con sujeción al artículo 2o. numeral
1o, del presente decreto;
2. Ordenar, como medida cautelar, la suspensión inmediata de
conductas que puedan resultar contrarias a las disposiciones a que
se refiere a el numeral anterior;
3. Decidir sobre la terminación de investigaciones por presuntas
violaciones a las disposiciones a que refiere el numeral 10 del
presente artículo, cuando a su juicio el presunto infractor brinde
garantías suficientes de que suspenderá o modificará la conducta
por la cual se le investiga;
4. Ordenar a los infractores la modificación o terminación de las
conductas que sean contrarias a las disposiciones sobre promoción
de la competencia y prácticas comerciales restrictivas a que alude
el presente decreto;
-211-
5. Pronunciarse sobre la fusión, consolidación, integración y
adquisición del control de empresas;
6. Imponer sanciones pecuniarias hasta por el equivalente a dos
mil (2.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al
momento de la imposición de la sanción, por la violación de las
normas sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales
restrictivas a que se refiere el presente decreto.
Así mismo, imponer las sanciones señaladas en este numeral por
violación a la libre competencia o incumplimiento en materia de
tarifas, facturación, medición, comercialización y relaciones con el
usuario de las empresas que presten los servicios públicos de
telecomunicaciones, energía, agua potable, alcantarillado y aseo,
en estos últimos sectores mientras la ley regula las funciones de la
Superintendencia de servicios Públicos.
7. Imponer a los administradores, directores, representantes
legales, revisores fiscales y demás personas naturales que
autoricen, ejecuten o toleren conductas violatorias de las normas
de la promoción de la competencia y prácticas comerciales
restrictivas a que alude el presente decreto, multas de hasta
trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes en el
momento de la imposición de la sanción, a favor del Tesoro
Nacional (…)”
En el numeral primero del artículo 11º del decreto que hemos venido
mencionando se hace una nueva delegación de facultades pero ya no en
Superintendente sino en el delegado que según el decreto tiene competencia
para conocer de los casos relacionados con practicas restrictivas de la
competencia y competencia desleal.
Como se explicará mas adelante en este mismo capitulo, parte del
procedimiento al que se bebe sujetar la investigación de practicas que
-212-
supuestamente violen el ordenamiento jurídico, es la iniciación de una
investigación preliminar que determine si existe mérito suficiente para que el
superintendente inicie la investigación formal.
Dicha etapa previa deberá ser surtida por el Superintendente Delegado para la
Promoción de la Competencia, tal y como lo determina el siguiente texto:
“Artículo 11.- Funciones especiales del Superintendente Delegado
para la Promoción de la Competencia.
1. Iniciar de oficio, o por solicitud de un tercero, averiguaciones
preliminares sobre infracciones a las disposiciones sobre
promoción de la Competencia y prácticas comerciales restrictivas
señaladas en el numeral 10 del artículo 4o. del presente decreto;”
En la parte de disposiciones complementarias del decreto, el artículo 44 del mismo
es claro y reitera una vez mas las atribuciones de la SIC para participar controlar
vigilar y es del caso sancionar, los sucesos constitutivos de la materia de estudio.
Esto se demuestra tanto en su contenido como en la remisión directa que se hace
a la ley 155 de 1959, se prueba la facultad de intervención otorgada por la
mencionada ley, sus decretos reglamentarios y sobre todo por la Constitución
Política.
“Artículo 44.- Ámbito Funcional.
La Superintendencia de Industria y Comercio continuará ejerciendo las
funciones relacionados con el cumplimiento de las normas sobre
promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas
consagradas en la Ley 155 de 1959 y disposiciones complementarias, para
lo cual podrá imponer las medidas correspondientes cuando se
-213-
produzcan actos o acuerdos contrarios a la libre competencia o que
constituyan abuso de la posición dominante.”
Un tema de trascendental importancia es el regulado en el artículo 46º del
decreto de 1992, pues es a través de este que se otorga el efecto jurídico a todas
aquellas operaciones jurídicas celebradas en contravía de las normas de
promoción de la competencia.
Tanto el legislador de 1959, como el de 1992 determinaron que las mencionadas
actuaciones estarían condenadas por ilicitud en su objeto. En términos de la
legislación contenida en el Código Civil, la sanción jurídica que se debe imponer
a este tipo de actos viciados es la de la nulidad absoluta.
Consideramos que el hecho de imponer como sanción la declaratoria de nulidad
absoluta por objeto ilícito de una operación de integración empresarial es una
medida absolutamente fuerte y por ende con la capacidad de generar efectos
altamente perjudiciales para quien se hace acreedor de la misma, y aun más
para terceros ajenos a la operación.
Bajo una óptica un poco amplia pensamos que es una sanción un tanto
desfasada y desproporcionada, pues la legislación actual contiene sanciones de
orden pecuniario y figuras adecuadas que aunque implican perjuicios para los
-214-
infractores, no tienen la capacidad de llegar a generar un caos económico para
las empresas envueltas o aun para la economía nacional.
Como entender que una integración que se lleve a cabo con todo lo que ello
implica para las partes integradas y para terceros afectados por dicha operación,
con motivo de una decisión de la SIC se determine que esta está viciada de
nulidad absoluta por objeto ilícito y por tal se debe en lo posible retrotraer cada
uno de los efectos causados; definitivamente las consecuencias podrían ser
fatales y afectar a todo el nuevo conglomerado, a terceros e inclusive ser
extensiva a la economía nacional.
El mencionado artículo dice textualmente:
“Artículo 46.- Prohibición.
En los términos de la Ley 155 de 1959 y del presente Decreto están
prohibidas las conductas que afectan la libre competencia en los
mercados, las cuales, en los términos del Código Civil, se
consideran de objeto ilícito.”
Por otra parte y ubicándonos también en las disposiciones complementarias en
el artículo 51, se estableció una excepción al principio invocado por el artículo 5º
del decreto 1302 de 1964 , citado al principio de este titulo, en virtud de la cual la
SIC en determinados eventos y bajo ciertos parámetros, pierde la facultad de
objetar las integraciones empresariales. Para que ello se configure los
-215-
interesados deben demostrar que de llevarse a cabo dicha operación, ésta
revestirá de tal importancia que deberá subsistir pues de ella se generaran
incrementos en la eficiencia productiva de las empresas, se da una memorable
reducción en los costos de producción y por ende se genera una mejora
significativa en la calidad y el precio que se ofrecerá al consumidor final,
bondades que no se lograrían a alcanzar de ninguna otra manera.
Aun así, la SIC antes de aplicar la excepción alegada, debe determinar que de no
objetar, el mercado seguirá funcionando en condiciones normales y sin ningún
tipo de restricciones generadas por la integración.
“Artículo 51.- Integración de Empresas. El Superintendente de Industria
y Comercio no podrá objetar los casos de fusiones, consolidación,
integraciones o adquisición del control de empresas que le sean
informados, en los términos del Artículo 4 de la Ley 155 de 1959 cuando
los interesados demuestren que pueden haber mejoras significativas en
eficiencia, de manera que resulte en ahorro de costos que no puedan
alcanzarse por otros medios y que se garantice que no resultará en una
reducción de la oferta en el mercado.”
5.1.4 Circular Única de la SIC (Circular 10 de 2001)
Esta circular de la SIC, evidencia la competencia de esta autoridad en la materia
que ha venido siendo análisis en esta tesis; con la expedición de la circular
referida en el titulo, se evidencia como ésta buscó en cierta forma unificar lo
dicho en la ley 155 de 1959, en el decreto 1302 de 1994 y en el decreto 2153 de
-216-
1992 en lo concerniente al control de las integraciones y en lo concerniente a las
facultades de las que goza la SIC en esta materia.
Según este punto de vista, no podría haber sido otro el preámbulo de la circular,
en el cual textualmente la SIC hace alusión a las normas mencionadas.
“De acuerdo con las normas contenidas en el decreto 2153 de 1992 y el
decreto 1302 de1964, la Superintendencia de Industria y Comercio señala
de manera general los documentos y la información que sea necesaria
presentar con la solicitud de estudio de integraciones empresariales de
conformidad con el artículo 4 de la ley 155 de 1959, así:
En virtud de lo señalado en el número 1 del artículo 2 del decreto 2153 de
1992, al aplicar las disposiciones de prácticas comerciales restrictivas, la
Superintendencia de Industria y Comercio debe orientar sus esfuerzos a
"mejorar la eficiencia del aparato productivo nacional; que los
consumidores tengan libre escogencia y acceso a los mercados de bienes y
servicios; que las empresas puedan participar libremente en los mercados;
y, que en el mercado exista variedad de precios y calidades de bienes y
servicios."
(…)
En el primer punto de la circular, se fijan los parámetros que deben guiar a esa
Superintendencia en las investigaciones que puedan culminar con sanciones u
objeciones a las operaciones de integración empresarial que se estén estudiando.
El texto de la circular acepta de manera general las operaciones de integración y
solo exceptúa la posibilidad de llevar a cabo una de estas sin la necesidad de
-217-
cumplir con la carga de avisar a la SIC, cuando se verifique la existencia de unos
requisitos descritos de manera taxativa.
Es importante recordar que el análisis e investigación de integraciones, solo se
circunscribe a aquellas situaciones en las cuales por su tamaño y poder
determinante en el mercado, merecen pasar por el control previo de la SIC. de
esto se deduce que todas aquellas operaciones que se lleven a cabo y que no
revistan de la importancia determinada en la ley, podrán llevarse a cabo sin que
ninguna autoridad pueda oponerse a ello, esa es la expresión máxima y sin
condicionamientos del derecho a la libertad de empresa.
“1. Régimen de autorización general
En el anterior contexto con el alcance previsto en el número 21 del
artículo 2 del decreto 2153 de 1992, entiéndase de manera general y para
todos los efectos, que la Superintendencia de Industria y Comercio no
objetará las operaciones de fusión, consolidación, integración o
adquisición de control de empresas que no presenten una de las siguientes
condiciones:
•
Que conjuntamente representen el 20% o menos del mercado
respectivo; medido en términos de ventas durante el año inmediatamente
anterior a aquel en que se realizará las operaciones; o
•
Cuyos activos conjuntamente considerados no superen del
equivalente de 50.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes al
momento de aprobarse la operación por quien sea competente.
Como consecuencia de lo anterior, las empresas que se encuentren en la
situación descrita no necesitarán remitir a esta Entidad ningún
documento, ni esperar respuesta o pronunciamiento alguno. Bastará para
que se entienda cumplido el requisito previsto en el artículo 4 de la ley
155 de 1959, que en el caso de sociedades, el representante legal de cada
involucrado en la operación, ponga en conocimiento del órgano social
competente para decidir la operación y que éste dé su aprobación de
-218-
manera documentada y justificada. En los demás casos, que quien tengan
autoridad para tomar la decisión deje constancia escrita del cumplimiento
de las condiciones indicadas.
De la información, soporte y de la aprobación se deberá guardar
constancia junto con los demás papeles del comerciante.
La manifestación y aprobación comprometerá la responsabilidad personal
en los términos del número 16 del artículo 4 del decreto 2153 de 1992. “
En el segundo punto de la Circular Única de la SIC, se estableció el régimen de
información particular que los interesados deben aportar cuando pretendan
conseguir la autorización de llevar a cabo una integración empresarial. Es un
texto regulatorio que sin pretender desarrollar ni derogar el artículo 9º del
decreto 1302 de 1964, comunica cuales han de ser los documentos adicionales
que deben allegarse a la SIC.
2. Régimen de información particular
Las operaciones de fusión, consolidación, integración o adquisición de
control de empresas que no estén dentro del régimen de autorización
general previsto en número 1 de esta circular externa, deberán ser
informadas según las disposiciones legales correspondientes.
En desarrollo de la letra h del artículo 9 del decreto 1302 de 1964 y el
número 21 del artículo 2 del decreto 2153 de 1992, además de los anexos
informativos previstos en el artículo 9 antes citado a las solicitudes
tendientes a obtener la autorización de concentraciones jurídico
económico, deberá acompañarse:
2.1 Descripción de la operación
2.1.1 Identificación de las entidades involucradas
2.1.2 Forma jurídica que revestirá la operación;
2.1.3 Forma jurídica que adoptará la entidad resultante;
2.1.4 Precisión sobre si todas las entidades involucradas subsistirán;
2.1.5 En caso de subsistencia de las entidades, señalamiento de la forma
mediante la cual se pondrá en práctica la coordinación y determinación
del efecto que tendrá sobre los
-219-
órganos decisorios;
2.1.6 Precisión de los tiempos en que sucederán los pasos de la
integración.
2.2 Identificación del mercado
2.2.1 Producto
2.2.1.1 Relación de los productos que cada entidad involucrada en la
integración trabaja, entendiendo por éstos todos los bienes producidos y
servicios prestados;
2.2.1.2 Marcas y nombres de los productos que pertenecen a la misma
especie de los ofrecidos;
2.2.1.3 Productos que sean sustitutos perfectos de los ofrecidos; 2.2.1.4
Productos que sean sustitutos imperfectos de los ofrecidos.
2.2.2 Consumidores
2.2.2.1 Descripción de los consumidores a los cuales están destinados
cada uno de los productos de las entidades involucradas, señalando las
condiciones que determinan su condición de tales;
2.2.2.2 Principales características del uso de los productos por parte de los
potenciales consumidores, enfatizando los que implicarían inelasticidad
de la demanda.
2.2.3 Competidores
2.2.3.1 Identificación de los competidores para cada uno de los productos
señalados en el punto 2.2.1 anterior, señalando respecto de cual o cuales
de los productos compiten;
2.2.3.2 Características relevantes de los competidores, tales como:
2.2.3.2.1 Porcentaje del mercado atendido;
2.2.3.2.2 Condición de nacional o extranjero;
2.2.3.2.3 Condiciones arancelarias con las que ingresa al país;
2.2.3.2.4 Capacidad instalada;
2.2.3.2.5 Participación ó relaciones con los productores de materias
primas y distribuidores;
2.2.3.3 Inversión inicial mínima para iniciar una empresa que pueda
competir en el mercado señalado, para cada uno de los productos
identificados;
2.2.3.4 Requerimientos tecnológicos para iniciar una empresa que pueda
competir en el mercado señalado, para cada uno de los productos
identificados.
2.2.4 Zona
-220-
2.2.4.1 Determinación de la extensión nacional, territorial, subregional o
mundial del mercado, justificando las razones económicas por las cuales
opera a ese nivel;
2.2.4.2 Si el mercado es más reducido que el nacional, precisar las
barreras que implican tal limitación;
2.2.4.3 Participación porcentual de todas las empresas involucradas en la
operación, en el mercado de cada producto identificado en el punto 2.2.1,
dentro de la extensión señalada.
2.3 Proveedores y canales de distribución
2.3.1 Breve descripción del proceso productivo y distributivo de los
productos señalados en el punto 2.2.1;
2.3.2 Relación de las materias primas utilizadas, precisando el producto
para el cual se utilizan;
2.3.3 Proveedores de las materias primas, discriminando entre nacionales
y extranjeros;
2.3.4 Condiciones arancelarias, de transporte y seguros bajo las que las
materias primas importadas ingresan al país;
2.3.5 Participación o relaciones de las empresas involucradas con los
proveedores de materias primas;
2.3.6 Distribuidores de los productos, precisando el producto para el cual
se utiliza cada canal;
2.3.7 Participación o relaciones de las empresas involucradas con los
distribuidores;
2.3.8 En caso que los distribuidores no operen a nivel nacional, delimitar
la zona de trabajo.
2.4 Otros datos
2.4.1 Volumen de ventas durante los últimos 12 meses, de las empresas
involucradas en la operación, discriminando entre lo producido
nacionalmente y lo importado;
2.4.2 Condiciones arancelarias, de transporte y seguros bajo las que los
productos importados ingresan al país;
2.4.3 Capacidad de planta o producción instalada y la utilizada en los
últimos 24 meses;
2.4.4 Relación de socios, accionistas y otros beneficiarios, forma y cuantía
de la participación;
2.4.5 Certificado de existencia y representación expedido con antelación
no mayor de 30 días;
2.4.6 Balance general y Estado de resultados elaborados de conformidad
con lo previsto en el artículo 29 del decreto 2649 de 1993, a nivel de 6
dígitos del PUC.
-221-
5.2 PROCEDIMIENTO ANTE LA SIC
Cuando se investiga la presunta violación de normas de la promoción de la
competencia y prácticas restrictivas es preciso tener en cuenta que el
procedimiento aplicable fue el establecido en el Decreto 2153 de 1992 en su
artículo 52, el cual citaremos a continuación:
“Artículo 52.- Procedimiento.
Para determinar si existe una infracción a las normas de promoción a la
competencia y prácticas comerciales restrictivas a que se refiere este
decreto, la Superintendencia de Industria y Comercio deberá iniciar
actuación de oficio o por solicitud de un tercero y adelantar una
averiguación preliminar, cuyo resultado determinará la necesidad de
realizar una investigación.
Cuando se ordene abrir una investigación, se notificará personalmente al
investigado para que solicite o aporte las pruebas que pretenda hacer
valer. Durante la investigación se practicarán las pruebas solicitadas y las
que el funcionario competente considere procedentes.
Instruida la investigación se presentará al Superintendente un informe
motivado respecto de si ha habido una infracción. de Dicho informe se
correrá traslado al investigado.
Durante el curso de la investigación, el Superintendente de Industria y
Comercio podrá ordenar la clausura de la investigación cuando a su
juicio el presunto infractor brinde garantías suficientes de que
suspenderá o modificará la conducta por la cual se le investiga.
En lo no previsto en este Artículo se aplicará el Código Contencioso
Administrativo.”
En este tipo de procedimientos investigativos, la Superintendencia de Industria
y Comercio es la autoridad competente para conocerlos y actúa en virtud a sus
facultades administrativas conferidas por la ley y la Constitución. El fin de este
-222-
tipo de investigaciones es que la SIC procure la defensa de los intereses
generales que emanan de un derecho colectivo de rango constitucional como lo
es la libertad de empresa y la protección del orden público a través de la
promoción de las normas que protegen la leal competencia en el mercado.
Como se puede observar, el proceso descrito en el citado artículo procura que en
las actuaciones dirigidas por la SIC, prime la justicia pero también la celeridad.
Es por ello que un proceso que se lleve a cabo frente a esta autoridad tarda en
resolverse un tiempo aproximado de un año o un año y medio, lapso en el cual
habiéndose iniciado una investigación de oficio o a petición de parte, se han
llevado a cabo determinadas actuaciones que concatenadas entre si llevan a que
se de una decisión final.
Como se dijo este tipo de investigaciones las puede iniciar directamente la SIC o
indirectamente cuando reciba una denuncia que preste merito para darle curso a
una investigación. Como consecuencia del acto de iniciación se da paso a lo que
se conoce como la investigación preliminar, la cual como lo dijimos
anteriormente, el facultado para instruirla es el Superintendente Delegado para
la Promoción de la Competencia.
-223-
Durante la mencionada investigación previa, el funcionario que la conduce,
puede decretar pruebas de oficio y practicar las aportadas en la denuncia si es
que la hubo. En este periodo si el investigado, que no ha sido notificado, se
entera que se esta dando curso a dicha investigación preliminar, puede en
virtud del derecho fundamental a la defensa participar aportando nuevas
pruebas o acudiendo a las diligencias en las que se están practicando las
decretadas de oficio o las solicitadas por el denunciante.
Cumplida a cabalidad esta etapa previa y por ende habiendo recaudado el
acervo probatorio que fundamenta al menos la posición del denunciante o la de
la SIC, si la investigación se inició de oficio , el mismo funcionario que ha venido
instruyendo debe considerar si hay merito para iniciar una investigación formal.
Partiendo del supuesto de que si hay merito para investigar, se expide una
resolución que da inicio a lo que se conoce como la investigación formal, la cual
en sus consideraciones finales solicita que se notifique personalmente al
investigado con el fin de que pueda ejercer su derecho de defensa. Para el efecto,
la autoridad le otorga al investigado un término prudencial de 15 días hábiles
para que solicite o aporte las pruebas que pretenda hacer valer en la
investigación.
-224-
Una vez se haya cumplido la etapa en la que se diligencian las pruebas y por
ende se haya recogido todo el acervo probatorio que sustenta la posición de las
partes, el expediente ingresa al despacho del Superintendente Delegado quien
después de analizar la integridad del expediente, debe rendir ante el
Superintendente de Industria y Comercio un informe motivado, en el cual
teniendo en cuenta el recaudo y la practica de las pruebas correspondientes, le
explica la situación de hecho y sugiere si la investigación se debe dar por
terminada o por el contrario se hace necesario seguir desarrollándola con el fin
de imponer sanciones al denunciado.
Es fundamental tener en cuenta que la opinión del Superintendente Delegado
no obliga al Superintendente de Industria y Comercio, pues este entre sus
facultades tiene la posibilidad de acoger o no la recomendación y por tal decidir
a favor o en contra de dicho informe motivado.
Una vez salga el expediente del despacho del Delegado y se rinda el
mencionado informe, de este se debe correr traslado al investigado para que en
un término prudencial pueda formular lo que se conoce como alegatos de
conclusión. En el memorial que presente el denunciado ya no solo se dará a
conocer la simple posición de este, sino que teniendo como fundamento las
-225-
pruebas practicadas se entrará a determinar si las pruebas son lo
suficientemente contundentes como para poder probar la posición alegada.
En este Estado de las cosas y habiendo recibido los alegatos de conclusión, el
Superintendente ya debe conocer todo el expediente y por tanto ya tiene las
herramientas para entrar a hacer un análisis autónomo de los hechos y las
pruebas. En caso de que este llegare a considerar que si existe mérito para
sancionar al denunciado, antes de expedir la resolución sancionatoria tiene la
obligación de reunirse y plantear el tema a un órgano denominado el Consejo
Asesor en Materia de Competencia. Es obligatorio para el Superintendente
escuchar el concepto del Consejo cuando va a sancionar, pero no está obligado a
acatar el concepto que dicho organismo le exprese.
Surtido lo anterior el Superintendente decide el caso mediante una resolución
que culmina el proceso investigativo resolución, la decisión final que se tome
será únicamente susceptible del recurso de reposición en la vía gubernativa, y
otorga la facultad al investigado para que libremente pueda acudir ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de solicitar la nulidad de
los actos y el restablecimiento de su derecho.
-226-
En cuanto al tema sancionatorio es preciso advertir que la autoridad
administrativa según la delegación de facultades realizada por el Presidente de
la República, puede imponer multas hasta de 2.000 salarios mínimos a las
empresas y hasta de 300 salarios mínimos a los administradores que según la
investigación resulten culpables por coadyuvar o tolerar las conductas
restrictivas.
Adicionalmente el Superintendente está facultado para ordenar a los infractores
instrucciones de comportamiento que busquen la protección del mercado y de
los derechos de libertad de empresa y el derecho a la libre competencia
económica, las instrucciones pueden estar orientadas a que los sancionados
modifiquen sus conductas por el bien del mercado, o bien realicen unas nuevas
que promuevan el mismo fin.
5.3 OFRECIMIENTO DE GARANTÍAS A LA SIC
Siguiendo la disposición que hemos venido comentando, adicionalmente se
debe considerar la posibilidad que tienen los investigados de ofrecer garantías169
La Superintendencia de Industria y Comercio, en resolución No. 1573 del 15 de julio de 1994,
definió garantías de la siguiente forma: “El concepto de garantía implica que el investigado oferente de
la misma se coloca en una situación en la cual no se encontraría de otra manera, a partir de la cual quien
la recibe, el Superintendente, obtiene una seguridad adicional a la que tendría en condiciones corrientes,
respecto de que en adelante el infractor respetará las reglas de comportamiento respecto de la competencia”
169
-227-
a la SIC de conformidad con lo previsto en el inciso 4º del artículo 52 del Decreto
2153.
Dicho inciso establece a favor del investigado que durante la investigación y en
cualquier momento anterior a la presentación del informe motivado, el
Superintendente ostenta la facultad de darla por terminada de manera
anticipada a través de la figura de las garantías.
El ofrecimiento y la aceptación de garantías dentro de los procesos de
investigación que adelanta la SIC por la presunta realización de prácticas
comerciales restrictivas o de competencia desleal, es un evento procesal previsto
en el decreto 2153 de 1992, que implica la posibilidad para el investigado, de
ofrecerle al Superintendente que suspenderá o modificará la conducta por la
cual se le investiga. En caso de que el Superintendente considere que las
garantías son suficientes, facultad que es discrecional y que en la actualidad
encuentra sustento en doctrina proferida por la SIC, ordenará la clausura de la
investigación sin pronunciarse sobre el fondo del asunto y sin imponer
sanciones al investigado170.
En resolución No. 4374 del 25 de noviembre de 1998, la Superintendencia de Industria y
Comercio, introdujo como requisitos mínimos de las garantías los siguientes: “a) Una análisis
detallado de la conducta que se investiga, en los términos mismos de la Resolución de Apertura; b) Un
ofrecimiento de que se variará específicamente la conducta investigada para despojarla del elemento
anticompetitivo o que la misma se suspenderá en su integridad, según sea el caso; y c) Un
condicionamiento, esquema de seguimiento, limitación contractual, participación de un tercero o cualquier
otro mecanismo que permita entender que se procedió y nunca se reincidirá.”
170
-228-
“La suficiencia es un calificativo. Un calificativo de referencia, relativo a
que lo que se propone es bastante para lo que se necesita, que es lo apto o
idóneo para el fin propuesto. En nuestro caso la suficiencia se predicará
de un parámetro general y de uno particular.”
“…”
“En lo que hace al parámetro particular, las garantías serán suficientes
cuando brinden tranquilidad al Superintendente de que la obligación
principal será cumplida y que se neutralizarán los efectos nocivos de
incumplimiento de lo prometido.”
“…”
“Por su parte, existirá suficiencia general en la medida en que se pueda
concluir que la implementación de la corrección, asegurada con las
garantías, incentiva los fines de la aplicación de las disposiciones sobre
competencia, contemplados en el número 1 del artículo 2 del decreto 2153
de 1992.”171
La facultad para decidir sobre la aceptación de garantías es discrecional, lo que
en ningún momento implica una arbitrariedad, pues para ello la entidad ha
desarrollado una serie de criterios. El Superintendente solo acepta las garantías
que se le ofrecen, cuando éstas le brinden certeza en relación con la eliminación
del elemento anticompetitivo por el cual se dio inicio a la investigación.
“La anterior atribución implica el uso de una potestad discrecional. La
discrecionalidad no significa en ningún momento desconocimiento del
principio de legalidad, sino que consiste en la realización, por parte de la
administración, de juicios de valor, apreciaciones subjetivas y
estimaciones, con el fin de permitirle el cumplimiento de los cometidos
estatales, el bien común y el interés general, al momento de tomar ciertas
decisiones. Tampoco implica arbitrariedad al momento de decidir, puesto
que consiste en un margen de amplitud de juicio con el único fin de
realizar materialmente los fines del legislador, adoptando la decisión que
más convenga.”172
171
172
Concepto de la SIC radicado bajo el No. 98013991 del 29 de abril de 1999
Ibídem.
-229-
De allí se deriva la doble ventaja que ofrece este instrumento: El investigado
tiene la oportunidad de obtener la terminación anticipada de la investigación,
sin que exista un pronunciamiento de fondo por parte de la Entidad, en relación
con la legalidad o ilegalidad de las conductas por las cuales se abrió la
investigación y sin que pueda resultar sancionado. La Autoridad de la
Competencia por su parte, obtiene la certeza sobre el respeto de la ley por parte
del investigado, ya que sin entrar en el desgaste de tener que demostrar la
realización de prácticas restrictivas o desleales por parte del investigado, logra
la cesación o modificación de las conductas que motivaron la investigación.
En el caso específico de integraciones empresariales, es importante hacer
algunas consideraciones especiales; estamos de acuerdo con doctrinantes como
el doctor Alfonso Miranda Londoño en el sentido de que el artículo 4º de la Ley
155 de 1959 establece una obligación de información de operaciones de
integración empresarial, con el objeto de ejercer un control de carácter
preventivo, que el legislador ha considerado necesario encomendar a la SIC y a
otras autoridades administrativas, con el fin de impedir que con la realización
de este tipo de operaciones se produzca una indebida restricción a la libre
competencia.
-230-
Como se puede observar, la facultad mencionada no hace referencia a la
investigación y sanción de conductas prohibidas por las normas sobre prácticas
restrictivas de la competencia, sino al ejercicio de una función de promoción de
la competencia, razón por la cual es posible aceptar las garantías que se ofrecen
en los casos de integraciones empresariales, toda vez que su aplicación elimina
cualquier posible efecto anticompetitivo que dicha operación pudiera haber
producido.
En efecto, el hecho de haber omitido la obligación de aviso que impone la ley a
ciertos agentes económicos, no se debe considerar como la efectiva realización
de Practicas Comerciales Restrictivas de la Competencia, sino talvez podría ser
calificado como el simple incumplimiento de un deber legal, que solo en tanto se
logre demostrar que dicho incumplimiento causó efectos nocivos y restrictivos
en le mercado, se le puede calificar de práctica restrictiva.
En este sentido creemos que el ofrecimiento de garantías en el caso de
integraciones empresariales tiene un carácter propio y especial que la SIC
deberá reconocer al momento de analizar la figura.
De otra parte y de conformidad con la doctrina de la SIC, es claro que el
ofrecimiento de garantías no implica de ninguna manera una confesión o la
-231-
aceptación de que se incurrió en una conducta ilegal. En efecto, por definición
legal, la aceptación de las garantías por parte de la Superintendencia produce la
terminación anticipada de la investigación, antes de que la Entidad se pronuncie
sobre el fondo del asunto, esto es, antes de que se califique la conducta
investigada como anticompetitiva.
En estas condiciones, la ley no exige a los investigados que renuncien a su
presunción de inocencia, sino que precisamente les ofrece la posibilidad de
obtener la terminación de la investigación sin sanciones y sin realizar
reconocimiento alguno en relación con la naturaleza de las prácticas
investigadas.
Otras características fundamentales dentro del ofrecimiento de garantías es lo
que la SIC ha denominado el colateral y el esquema de seguimiento, de
conformidad con el concepto citado, en relación con el colateral, las garantías no
se pueden referir de manera exclusiva al cumplimiento de la ley, sino que “…el
esquema que se proponga debe contener algún condicionamiento, limitación contractual,
gravamen, participación de un tercero, depósito judicial, póliza de seguro, pignoración o
similares, en relación directa y que puedan tenerse como proporcionales a los riesgos que
existen de que la conducta continúe o de que se den sus efectos dañinos.”
-232-
Y en relación con el esquema de seguimiento La SIC considera indispensable
para la aceptación de garantías, que se establezca un sistema de seguimiento
que permita corroborar el cumplimiento de lo prometido. Dicho esquema de
seguimiento se puede dar a través de informes que se presentan periódicamente
a la SIC.
En la eventualidad de que quien ofrece garantías a la SIC, incumpla las
obligaciones derivadas de las mismas, la consecuencia inmediata será la
terminación de los efectos de la resolución que ordenó el cierre anticipado de la
investigación y la inmediata reanudación de la misma, sin excluir la posibilidad
que de dicho incumplimiento se generen sanciones impuestas por la
autoridad.173
5.4
LINEAMIENTOS
DE
ANÁLISIS
DE
LAS
OPERACIONES
DE
INTEGRACIÓN
Parte de la reflexión obligada que se debe hacer en este punto específico de la
tesis, es que en Colombia no existe la figura por medio de la cual la SIC deba
sujetarse a unos lineamientos claves para la revisión de una operación de
Cnfr. Concepto de la Superintendencia de Industria y Comercio No. 96016746 del 28 de mayo
de 1996
173
-233-
integración empresarial en virtud de los cuales se establecen ciertas fases de
análisis que en últimas derivan en la conclusión que se persigue.
Como se verá más adelante esta figura ha sido adoptada en la legislación
panameña y los resultados proporcionados por la aplicación de la misma , son el
someter a los particulares (agentes económicos que se sujetan al control de
integraciones empresariales), a reglas de juego claras que le otorguen la
seguridad jurídica necesaria.
A continuación a modo de conclusión de este acápite, basándonos en el libro
“Guía Práctica para la Ejecución de la Ley Antimonopolio para una Economía
en Transición”, del autor Craig W. Conrad, presentaremos una propuesta de
lineamientos que podría ser incorporada en la normatividad nacional que rige la
materia y que seguramente traería grandes beneficios no solo para los
particulares sino para las autoridades competentes.
a) La importancia de la estructura del Mercado: estructura, conducta y
desempeño.
“Estos temas comparten un principio subyacente, según el cual la
estructura del Mercado afecta su conducta, desempeño y comportamiento.
En otras palabras, si un Mercado tienen una estructura de muchos
-234-
competidores, la conducta de las firmas en el Mercado será determinada
por la estructura y ellas competirán vigorosamente una contra otra.”174
Como se explicó en capítulos anteriores, el hecho de que exista una estructura
de mercado permite una mayor eficiencia de tal manera que los consumidores
podrán encontrar precios mas bajos y una mayor variedad de productos.
Es importante anotar que existen otros factores que pueden influir en que se de
un mercado competitivo. Es así como la existencia de productos sustitutos, o la
entrada fácil al mercado pueden generar alto nivel de competencia sin
necesidad de que exista un gran número de competidores.
b) Combinación de firmas: fusiones, adquisiciones y compañías matrices.
En primer lugar veremos cuales son las transacciones que deben ser revisadas.
La forma concreta de la transacción no es de gran importancia, lo que hay que
mirar es el efecto que generara en la competencia la unión de dos o más
competidores y se hará este análisis siempre que las empresas que van a formar
parte de la operación de integración empresarial sean competidoras antes de
CONRATH CRAIG, Guía Practica para la ejecución de la ley antimonopolio para una economía en
transición, Bogotá, D.C., Superintendencia de Industria y Comercio, 1998, p. 218.
174
-235-
realizarse la operación, ya que si las empresas parte de la operación no compiten
se resta importancia a la integración en cuanto muy posiblemente no se afectara
el mercado.
c) Como revisar una operación de integración empresarial?
Se podría decir que gran parte de las operaciones de integración empresarial
que se realizan no generan un efecto perjudicial en el Mercado, sino que por el
contrario contribuyen a que el capital se mueva como una respuesta a las
condiciones del mercado y se establezcan mecanismos para subsanar las
deficiencias de ciertas empresas que por si solas no serían lo suficientemente
productivas o cuya administración es ineficiente.
“En su regulación de fusiones, la Unión Europea reconoció que estas
fusiones pueden estar “en línea con los requerimientos de una
competencia dinámica y tener la capacidad de incrementar la
competitividad de la industria europea, mejorando las condiciones de
crecimiento y elevando el estándar de vida en la Comunidad”. Regulación
4064/ 89 en el Control de Fusiones, 1990 OJ L 257/14.”175
Por el contrario, hay operaciones de integración que merecen una revisión
cuidadosa ya que pueden perjudicar la competencia en el mercado al fortalecer
Citado por: CONRATH CRAIG, Guía Practica para la ejecución de la ley antimonopolio para una
economía en transición, Santa Fe de Bogotá, D.C., Superintendencia de Industria y Comercio, 1998,
p. 222
175
-236-
demasiado a empresas que por si solas ya tienen una posición dominante o al
disminuir la cantidad de participantes en el mercado.
c.1) Definición de mercado: Las firmas fusionadas compiten?
En primer lugar se debe definir un producto relevante y el mercado geográfico.
Se observara si la operación de integración empresarial que va a ser realizada es
entre empresas que se encuentran en el mismo mercado relevante.
“La razón para definir el mercado (o mercados) es determinar que
competencia podría ser afectada por la práctica. La competencia puede ser
analizada únicamente en un mercado. En particular, es obviamente
esencial definir un mercado, con el fin de decidir si una firma tiene una
posición dominante.” (…)
“Definir el mercado es un tema muy práctico. La pregunta fundamental
es: Que competencia es realmente relevante para esos clientes y
firmas particulares?”176 (el resaltado es nuestro)
“Pero definir los mercados también tiene una base teórica. La cuestión
fundamental por preguntar al hacer tal definición es: “Si existiera una
sola firma vendiendo ese producto en esta área, podría esta elevar el precio
por encima del nivel competitivo?”. Si la respuesta es “sí”, entonces, el
mercado esta apropiadamente definido. La venta de ese producto en esa
área es un mercado relevante. Los efectos competitivos pueden ser
analizados en ese mercado. Si la respuesta es “no”, entonces el mercado
no necesita ser definido.”
Se hace el anterior análisis con la finalidad de establecer si es o no posible la
realización de una integración sin que las compañías integradas queden en una
posición tal que puedan abusar del poder obtenido por medio de la operación.
CONRATH CRAIG, Guía Practica para la ejecución de la ley antimonopolio para una economía en
transición, Bogotá, D.C., Superintendencia de Industria y Comercio, 1998, p. 91.
176
-237-
Otro punto de gran importancia que hay que entrar a mirar es la sustituibilidad
de los productos. La sustituibilidad consiste en la capacidad que tiene el
consumidor de adquirir otros bienes y servicios que le generen igual satisfacción
y tengan precios similares que aquellos producidos por las compañías que van a
ser integradas.
En cuanto al tema de definir el mercado geográfico, lo que se busca es establecer
donde se encuentra la región o área geográfica donde se presenta competencia
real.
Principalmente se establece el mercado geográfico a través del análisis de los
siguientes criterios:
Area de ventas de cada una de las plantas de producción de las
compañías que van a ser integradas.
Que tan lejos irían los consumidores si los precios se aumentaran en una
pequeña cantidad.
Costos de transporte de los productos.
-238-
Barreras de entrada de los productos a zonas determinadas.
Preferencia de los consumidores por los productos locales.
Diferencias sustanciales de precios.
Luego de haber determinado tanto el mercado relevante como el mercado
geográfico, la SIC tendrá la posibilidad de establecer que tanto compiten las
compañías a ser integradas entre ellas mismas y como se podría afectar a los
demás competidores del mismo mercado. Es así como si las compañías a ser
fusionadas no se encuentran en el mismo mercado relevante podemos decir que
por lo general la SIC no tendría razones para oponerse a la realización de la
transacción.
c.2) Medida de la concentración177
“Una breve explicación de por que las participaciones de mercado son importantes ayudara a
aclarar este asunto. Considere un ejemplo según el cual la firma A que tiene 10% de un mercado
para un producto industrial típico. Si esta eleva sustancialmente sus precios, sus clientes no
estarían conformes y les gustaría comprarle a otros proveedores. Cada uno de los otros
proveedores que responden por un 90% del mercado, puede hacer pequeñas expansiones de su
producción y atender a todos los clientes inconformes. Por lo tanto, la firma A no tendrá éxito en
su intento de elevar el precio, pues no puede actuar independientemente de sus consumidores o
competidores.”
177
“Pero ahora considere que pasaría en el caso de la firma B, la cual tiene el 70% de este mercado.
Si elevara su precio sustancialmente, a sus clientes les gustaría cambiar a otros proveedores,
-239-
Luego se debe entrar a establecer la concentración en cada mercado relevante en
que compiten las compañías parte de la operación de integración. Por regla
general, si se observa que un mercado determinado es competitivo y así mismo,
no tiene un alto nivel de concentración, no existirán en principio, objeciones que
frenen la transacción.
Es de gran importancia mencionar que aunque la participación en el mercado es
uno de los aspectos que se debe analizar para aprobar u objetar una integración,
no necesariamente una participación alta debe objetar per se una transacción.
Existen diferentes mecanismos para medir la concentración. A continuación
enumeraremos los más conocidos de ellos:
(i) Determinar si las empresas más grandes tienen una participación de
mercado de más del 40%.
pero éstos solamente pueden abastecer a una cierta porción de los compradores descontentos
porque no tienen suficiente capacidad en sus fabricas. Muchos clientes no tendrían alternativa
distinta de pagar el precio alto.”
“En resumen, la firma B tiene libertad para actuar “sin aquellas [firmas] que tienen una
participación de mercado mas pequeña, y tiene la capacidad de satisfacer prontamente la
demanda de aquellos [clientes] que les gustaría escaparse”. Hoffmna-La Roche, 41. La firma B
puede actuar independientemente de sus competidores y sus clientes, hasta cierto grado”
CONRATH CRAIG, Guía Practica para la ejecución de la ley antimonopolio para una economía en
transición, Bogotá, D.C., Superintendencia de Industria y Comercio, 1998, p. 218.
-240-
(ii) El método conocido como el CR4; consiste en establecer la participación
de mercado de las 4 empresas más grandes.
(iii) El Índice Herfindaf-Hirschman (HHI). Se utiliza para establecer el
tamaño de las empresas. Este índice, al igual que los anteriores ha sido
explicado en otros capítulos del presente estudio.178
c.3) El efecto de la integración en el mercado.
Adicionalmente a la concentración deben mirarse otros factores para establecer
el verdadero efecto de la integración en el mercado. Entre ellos podemos
encontrar las condiciones de entrada al mercado, características de producción,
factores relacionados, capacidad de reacción de los competidores y otros.
5.5 GUÍAS PARA ANALIZAR INTEGRACIONES 179
“Es una medida que da reconocimiento al tamaño relativo de las firmas en el mercado. El
HHI es calculado sumando los cuadrados de las participaciones de mercado individuales para
todos los participantes. Por ejemplo, un mercado consistente de cuatro firmas con
participaciones de mercado de 30%, 30%, 20%, 20% tienen un HHI de 2.600 (302 + 302 + 202
+202 = 2600). El HHI viene desde 10.000 en el caso de monopolio puro hasta un numero que se
acerca a cero, en el caso de un mercado compuesto de cientos de pequeñas firmas”(…) “ La
política antimonopolio de Estados Unidos considera que un mercado con un HHI mayor de 1800
es un mercado concentrado en el cual las fusiones son examinadas detalladamente.” CONRATH
CRAIG, Guía Practica para la ejecución de la ley antimonopolio para una economía en transición, Santa
Fe de Bogotá, D.C., Superintendencia de Industria y Comercio, 1998, p. 225.
179 CONRATH CRAIG, Guía Practica para la ejecución de la ley antimonopolio para una economía en
transición,Bogotá, D.C., Superintendencia de Industria y Comercio, 1998, p. 225.
178
-241-
Luego de haber estudiado puntos lineamientos anteriores., presentamos a
continuación un cuadro donde se exponen los mismo de manera puntual. Es del
caso precisar, que estos lineamientos han sido tomados directamente del libro,
Guía Practica para la ejecución de la ley antimonopolio para una economía en transición
del autor CRAIG CONRATH.
1. Se deben definir los mercados relevantes.
2. Las firmas compiten una con otra en un mercado relevante?
a) Si no, existe una de las siguientes condiciones poco usuales:
1. Competencia potencial – ¿ Es una de las firmas dominantes y la otra la
más probable de entrar al mercado (o una de los poco probables de entrar
al mercado)?
2. Integración vertical perjudicial- ¿Está una de las firmas en una posición
poco usual como proveedor para la otra firma, como la de ser un
monopolio natural o servicios públicos?
-242-
Si las firmas integradas no compiten una con otra y ninguna de éstas
condiciones poco usuales existe, entonces la integración debe permitirse.
b) Si las firmas integradas compiten una con otra entonces se debe
aplicar el siguiente paso.
3. ¿Cuáles son las participaciones de mercado en el mercado relevante?
4. La integración creará (o incrementará) una firma con gran participación
de mercado que es posible que sea dominante o la integración creará un
mercado relevante?
a) Si no, se debe permitir que la transacción proceda.
b) Si es así, se debe ir al siguiente paso.
5. Cuales son las condiciones de mercado que afectan si una posición
dominante existe?
a) Condiciones de entrada.
b) Características de producción.
c) Uso de la capacidad.
-243-
d) Crecimiento, estabilidad o cambio en el mercado.
e) Tamaño relativo de las firmas.
f) Acción gubernamental.
6. Considerando todos los factores relevantes, ¿la integración crea
(fortalece) una posición dominante en el mercado o crea un mercado
altamente
concentrado?
¿Puede
la
firma
integrada
actuar
independientemente de sus competidores?
a) Si no, la integración debe permitirse.
b) Si es así, la integración debe ser prohibida, salvo que las firmas
integradas puedan demostrar que existe una de las siguientes
condiciones que exceden el efecto prejudicial en la competencia.
1. Hay eficiencias que no pueden ser creadas sin una integración.
2. Una de las firmas fracasaría en el futuro cercano y sus activos saldrían del
mercado.
-244-
6. DERECHO COMPARADO
En este capitulo nos concentraremos en dar una reseña de los sistemas
adoptados en otros países en cuanto al tema de la libre competencia y la
regulación especifica de las integraciones empresariales como mecanismo para
proteger el derecho a competir en el mercado.
6.1 ESTADOS UNIDOS180
6.1.1 Ley Sherman
Ҥ1. Se declara ilegal todo contrato, intriga en forma de consorcio u otra, o
conspiración que pretenda limitar el comercio entre los diferentes Estados o con
otras naciones.
§2. Toda persona que monopolice o intente monopolizar o se combine o
conspire con otra y otras para monopolizar una parte cualquiera del comercio
entre los diferentes Estados o con otras naciones, será considerada culpable.”
CFR. JUAN JORGE ALMONACID SIERRA Y NELSON GERARDO
represión del abuso de la posición dominante, p. 99 siguientes.
180
-245-
GARCIA LOZADA,
Principios para la
La
legislación
Antitrust
del
derecho
norteamericano,
se
encuentra
principalmente en la § 2 de la ley Sherman. Esta Ley establecía en principio un
sistema que básicamente consistía en evitar la creación de empresas que
ostentaran una posición dominante en el mercado, prohibiendo los monopolios
y hasta consagrando la posibilidad de disolver empresas por concentración de
poder. Estas disposiciones no tomaban en cuenta si se afectaba o no al
consumidor o a determinado sector de la industria, simplemente condenaban la
concentración de poder en una determinada empresa.
“ En este punto es importante recordar que la filosofía inspiradora de la ley
Sherman está vinculada, por un lado con ciertas finalidades meramente
económicas, como son: asegurar la eficiencia del sistema productivo, en especial
en lo que se refiere a la asignación de recursos entre los distintos sectores
económicos, incentivar la producción, la investigación y las innovaciones, y
permitir la distribución de la riqueza entre los distintos sectores de la
población.”
“Pero, de otra parte, se encuentra vinculada también a determinadas finalidades
no económicas o sociales, entre las que se puede citar: la descentralización del
poder económico, la reducción del campo en que la voluntad privada pueda
incidir unilateralmente sobre el bienestar de terceros, la incentivación de las
-246-
posibilidades individuales de ejercer funciones empresariales y la tendencia a
estructurar la sociedad mediante unidades mas reducidas y cercanas a las
inquietudes individuales.” 181
Tiene el derecho Antitrust de los Estados Unidos, diferentes etapas. En la
primera de ellas, anterior a la década de los ochenta, se consideraba que el
monopolio era malo per se. Citamos a continuación apartes del caso United
States vs. Columbia Steel Co. de 1948 que muestran claramente esta tendencia:
“ Nos encontramos aquí con el problema del tamaño. La lección debió ya haber
sido grabada a fuego en nuestra memoria por el (juez) Brandeis. La maldición
de ser grande nos muestra que el tamaño puede convertirse en una amenaza
industrial por que crea grandes desigualdades contra competidores existentes o
potenciales. Puede ser una amenaza industrial, por su control sobre los precios.
Este control en la industria del acero, implica una poderosa influencia sobre
nuestra economía. Pues el precio del acero establece los precios de cientos de
otros artículos. Nuestro nivel de precios determina, en gran medida, si
tendremos prosperidad o depresión, una economía de abundancia o de escasez.
El tamaño en la industria del acero debe, por lo tanto, ser celosamente
custodiado. En un análisis final, ese tamaño es la medida del poder de un
181
Ibídem, p. 104
-247-
puñado de hombres sobre la economía. Ese poder puede ser utilizado con la
velocidad del rayo. Puede ser benigno o peligroso. La filosofía de la Ley Sherman es
que no debe existir. Pues todo poder tiende a desarrollarse en un gobierno en sí mismo.
El poder de controlar la economía debería estar en las manos de los representantes
elegidos por el pueblo, no en las manos de una oligarquía industrial. (…) Esa es la
filosofía de la ley Sherman. Está fundada en la teoría de la hostilidad a la
concentración en manos privadas de un poder tan grande que solo el gobierno
debería tenerlo.”182
La segunda etapa de interpretación de la ley Sherman se da entrada la década
de los ochenta. Se cambia la tendencia dada la influencia que tiene la escuela de
Chicago sobre el de derecho Antitrust. Se propone un nuevo método de
investigación conocido como “economic analysis of law” y a partir de éste se
dice entonces que todo se debe analizar desde la perspectiva de la eficiencia
económica.
“Desde esta óptica resulta que es leal la concentración si puede quedar
plenamente justificada por responder a una estrategia económica racional,
racionalidad que ésta determinada cuando se establece que la práctica que
propende por la búsqueda de una mayor eficiencia económica, de mayores
182
JUAN JORGE ALMONACID SIERRA Y NELSON GERARDO GARCIA LOZADA,
del abuso de la posición dominante, Pág. 116 siguientes.
-248-
Principios para la represión
beneficios para el consumidor o cuando genera mayores beneficios y utilidades
al conjunto del conglomerado social. Jurídicamente una determinada situación
de monopolio o concentración de poder puede parecer anticompetitiva, pero se
justifica por la utilidad que económicamente genera.”
Entonces, basándonos en la teoría actual del derecho Antitrust en Norteamérica,
podemos decir que el monopolio no es considerado negativo en sí mismo, si no
que se debe entrar a analizar si es benéfico, es decir si es eficiente desde el punto
de vista económico, o si por el contrario es perjudicial o ineficiente.
Adicionalmente cabe anotar que el monopolio, en el derecho norteamericano,
tiene una connotación criminal, y por tal para que se consolide como ilícito, no
es suficiente que exista el monopolio, sino que es necesario que exista además
una intención culpable. Es está otra razón por la cual no puede considerarse que
le monopolio es malo “per se”.
“Monopolizar no es simplemente tener un monopolio, el término implica alguna
intención positiva y malintencionada, mucho más allá de la habilidad
meramente competitiva encaminada a apoderarse y ejercer el poder dentro del
mercado”183
183
JUAN JORGE ALMONACID SIERRA Y NELSON GERARDO GARCIA LOZADA,
del abuso de la posición dominante, p. 116.
-249-
Principios para la represión
Partiendo de lo anterior, podemos decir que establecer si un monopolio es o no
ilegal no es un asunto sencillo, por esta razón exponemos a continuación ciertos
elementos que nos ayudan a establecer cuando se está en presencia de una
conducta ilegal de monopolización del mercado bajo los parámetros de la ley
Sherman. En primer lugar se debe establecer si existe o no un monopolio. La
Corte Suprema de los Estados Unidos ha determinado que si una empresa posee
el 90% del mercado ostenta una posición de monopolio. Teniendo este hecho
establecido, el siguiente paso es entrar a mirar si se da el uso del denominado
“poder monopólico”. “Quien goza de poder monopólico se encuentra en
condiciones de incidir unilateralmente sobre las condiciones de mercado, las
cuales deben establecerse como fruto del libre juego de las fuerzas que allí
convergen”.184 Se usa el poder monopólico cuando se incide en los precios en
forma directa o cuando se excluye del mercado a los demás competidores; es
aquí cuando se presenta la intención culpable a la que nos referimos
anteriormente. Entonces, podríamos concluir que existen, a la luz de la ley
Sherman, monopolios legales y monopolios ilegales. Los primeros son aquellos
que han sido creados sin mala intención, es decir sin el propósito de excluir del
mercado a otros competidores a través de prácticas restrictivas de la
competencia. Un ejemplo de un monopolio legal podría ser el caso de una
empresa que sea la primera en sacar al mercado un nuevo invento.
184
JUAN JORGE ALMONACID SIERRA Y NELSON GERARDO GARCIA LOZADA,
del abuso de la posición dominante, p. 114.
-250-
Principios para la represión
Los segundos son aquellos en donde, por el contrario, se da el uso o la amenaza
de uso del poder monopólico para perjudicar a los competidores y obtener de
esto un beneficio.
“En conclusión, la § 2 de la ley Sherman propende por que los monopolios
existentes se consoliden legalmente, y pretende que su formación, existencia,
acrecentamiento y perduración en el tiempo quede sometida siempre a la
dinámica propia de las fuerzas del mercado; por eso es un ilícito que el
monopolista use el poder que su propia estructura de mercado le otorga, como
escudo para impedir el sometimiento del monopolio a la dinámica propia del
mercado”185
6.1.2 Clayton Act
Esta ley fue expedida en 1914 con el principal propósito de aclarar la ley
Sherman. Además de contener disposiciones sobre la prohibición de realizar
ciertas prácticas restrictivas de la competencia (v.g. discriminación de precios),
185
JUAN JORGE ALMONACID SIERRA Y NELSON GERARDO GARCIA LOZADA,
del abuso de la posición dominante, p. 119 y siguientes.
-251-
Principios para la represión
estableció que es ilegal realizar fusiones a través de las cuales se adquieran
acciones de los competidores.186
.
El Clayton Act de 1914 busca frenar los problemas que se presentan ante las
restricciones a la competencia, regulando de esta manera las operaciones de
integración empresarial. La § 7 de esta norma, prohíbe cualquier fusión y
cualquier adquisición de acciones o activos que afecte el comercio en cualquier
lugar del país en una determinada actividad, o cuyo efecto disminuya
sustancialmente la competencia o tienda a crear un monopolio.
Entonces, con miras a hacer cumplir la anterior disposición, la § 15 del Clayton
Act faculta al Fiscal General187 a dirigirse a una corte para que esta ordene que
no se lleve a cabo una operación de integración que viole la § 7. Adicionalmente
el Federal Trade Commission Act en su §13 (b) faculta a la Federal Trade
Commission para conseguir la misma orden. (Nota: al Federal Trade
Commission nos referiremos mas adelante).
La jurisprudencia norteamericana que se refiere al Clayton Act analiza las
fusiones en tres categorías: a) horizontal, que se refiere a fusiones entre
PAUL A. SAMUELSON Y WILLIAM D. NORHAUS, ECONOMÍA, Mc Graw Hill., Madrid, España,
1996, p. 330 y siguientes.
187 Fiscal General es, en el derecho norteamericano, el jefe de los funcionarios legales del
gobierno federal o de cada gobierno estatal.
186
-252-
competidores; b) vertical, que se refiere a fusiones entre proveedores y clientes y
c) conglomerada, que se refiere a compañías que desarrollen actividades no
relacionadas. La ley esta más desarrollada en el tema de fusiones horizontales,
en el tema de fusiones verticales no se ha presentado ningún avance y es incierta
al ser aplicada a las fusiones de conglomerados.
Para establecer en que casos una operación de integración empresarial no debe
ser aceptada, existen ciertos parámetros que comienzan con la utilización de una
formula que mide la concentración en los mercados. La formula usa el Índice
Herfindahl-Hirschman (HHI) y se aplica a siguiendo los pasos que se exponen a
continuación:
1. Definir el mercado;
2. Calcular las acciones que cada una de las partes tiene en el mercado, en la
operación de integración empresarial y a la vez se calculan las acciones
de los demás competidores en el mercado;
3. Por ultimo se suman las acciones elevadas al cuadrado de los mercados
individuales de todos los participantes. Esto se debe realizar dos veces, la
primera sin considerar la operación de integración y la segunda
considerándola.
-253-
Luego de haber realizado los pasos anteriores se miran los resultados y si el HHI
esta por encima de 1800, el mercado es altamente concentrado; si el HHI está
entre 1000 y 1800, el mercado es moderadamente concentrado; por debajo de
1000 el mercado no es concentrado. En los mercados de alta concentración, si la
integración adiciona mas de 50 puntos al índice, se constituye una preocupación
frente a la competencia; y en los mercados moderadamente concentrados si se
adicionan 100 puntos al índice surge una preocupación frente al mantenimiento
de la competencia.
La información que utiliza la Agencia188 para interpretar los resultados
arrojados por el HHI incluyen las condiciones recientes del mercado (v.g.
crecimiento del mercado), la facilidad con que pueden entrar otras compañías al
mercado, la conveniencia para las partes de la integración empresarial y la
eficiencia que se va a generar por la realización de la operación de integración
(v.g. reducción de precios); esto aumenta la precisión y efectividad del
análisis.189
6.1.3 Hart-Scott –Rodino Antitrust Improvements Act190
Se denomina la Agencia a la Federal Trade Comision y al Departamento de Estado de los
Estados Unidos.
189 CFR. DALE A. OESTERLE, Mergers and Acquisitions, West Group, 2001, Pág. 273 y siguientes.
190 Ibídem.
188
-254-
En el año de 1976 se expide el Hard-Scott-Rodino Antitrust Improvements Act
(HSR Act). Este surge ante la frustración del Departamento de Justicia, que en
varias oportunidades había intentado frenar operaciones de integración. Los
procesos que se iniciaban con esta finalidad duraban más de 5 años, luego de los
cuales las operaciones ya estaban consolidadas y por esto se hacia imposible
echar para atrás los efectos de las mismas. Por esta razón, el Congreso de
Estados Unidos aprobó una ley en la cual se estableció que todas las partes que
tengan la intención de realizar una integración empresarial, de cualquier
tamaño, deben notificar previamente al Departamento de Justicia y a la Federal
Trade Comission.
De lo anterior podemos concluir que existe en Estados Unidos un doble sistema
de control: a) el establecido por el Clayton Act que prohíbe las integraciones que
reduzcan la competencia en el mercado y b) HSR Act que establece la obligación
de presentar, por parte de quienes deseen realizar una integración empresarial,
una notificación de la operación antes de cerrar cualquier acuerdo.
La notificación requerida por el HSR Act debe incluir dos tipos de pruebas; la
primera es la prueba del tamaño de la transacción (“size-of-transaction test”) y
la segunda es la prueba del tamaño de las partes involucradas en la transacción
(“size-of-party test”). Las partes deberán acreditar si una de ellas, con activos o
-255-
ventas netas de $100 millones de dólares o más, intenta adquirir acciones con
derechos de voto o activos de otra compañía con activos totales (o ventas netas
en caso de ser un a empresa manufacturera) de $10 millones de dólares o más.
Adicionalmente deberán acreditar si la transacción en sí misma esta valorada en
más de $50 millones de dólares
6.2
COMUNIDAD ECONÓMICA EUROPEA
“En este último modelo se intenta alcanzar un comportamiento
económico que en alguna medida permita garantizar la existencia de una
estructura competitiva en los mercados, al tiempo que mantener las
ventajas que en términos de economías de escala se derivan del tamaño de
las firmas que gozan posiciones dominantes (Cabanellas; 1983; 648)”191
Las normas sobre control de abuso de la posición dominante en Europa existen
desde hace ya varias décadas. En 1951 al crearse la Comunidad Europea del
Carbón y del Acero (CECA), se introducen normas que tienen como finalidad de
controlar los posibles abusos en las empresas con posición dominante en este
mercado. Más adelante, se comienza a crear la Comunidad Económica Europea
(CEE), y durante este proceso se realiza la Resolución de Messina en donde se
establecen los parámetros bajo los cuales se va a estructurar el Mercado Común
Europeo. En esta resolución se marcan importantes pautas para garantizar la
libre competencia. En 1956, se presenta el llamado informe Spaak, proyecto final
Citado por JUAN JORGE ALMONACID SIERRA Y NELSON GERARDO GARCIA LOZADA, Principios para
la represión del abuso de la posición dominante, p. 100
191
-256-
para la creación de la CEE, y se resalta allí, la necesidad de crear una
normatividad suficiente para regular la concentración de las diferentes
empresas.
A partir de la celebración del Tratado de la CEE, el derecho de la Comunidad
Económica Europea en cuanto al tema de posición dominante, se rige
principalmente por los artículos 85 y 86 del Tratado de Roma.192
192
Articulo 85
1.
“Serán incompatibles con el mercado común y quedarán prohibidos todos los acuerdos
entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas
que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o
efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común
y, en particular, los que consistan en:
a.
fijar directa o indirectamente los precios de compra o de venta u otras condiciones
de transacción;
b.
limitar o controlar la producción, el mercado, el desarrollo técnico o las inversiones;
c.
repartirse los mercados o las fuentes de abastecimiento;
d.
aplicar a terceros contratantes condiciones desiguales
equivalentes, que ocasionen a éstos una desventaja competitiva;
e.
subordinar la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de
prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos mercantiles, no
guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos.
2.
3.
Los acuerdos o decisiones prohibidos por el presente artículo serán nulos de pleno
derecho.
No obstante, las disposiciones del apartado 1 podrán ser declaradas inaplicables a:
•
cualquier acuerdo o categoría de acuerdos entre empresas;
•
cualquier decisión o categoría de decisiones de asociaciones de empresas;
•
cualquier práctica concertada o categoría de prácticas concertadas, que contribuyan a
mejorar la producción o la distribución de los productos o a fomentar el progreso
técnico o económico, y reserven al mismo tiempo a los usuarios una participación
equitativa en el beneficio resultante, y sin que:
a.
impongan a las empresas interesadas restricciones que no sean indispensables para
alcanzar tales objetivos;
b.
ofrezcan a dichas empresas la posibilidad de eliminar la competencia respecto de
una parte sustancial de los productos de que se trate.”
-257-
para
prestaciones
Por su parte el artículo 86 del Tratado tiene dos etapas. En la primera de ellas se
considera que las posiciones dominantes son licitas en si mismas consideradas,
pero se tienen como ilícitas las conductas abusivas que realicen quienes ostenten
una posición de poder en el mercado.
Como una de las finalidades primordiales del Tratado de la CEE está la de
promover la creación de empresas grandes y fuertes para así entrar a competir
en igualdad de condiciones con las empresas norteamericanas, es por esta razón
que no sé prohíbe la creación de este tipo de estructuras, sino que se encamina la
normatividad a reprimir abusos cometidos por quienes ostenten una posición
dominante en el mercado. Este postulado se reafirma en el “Memorándum sobre
los problemas de la concentración en el Mercado Común”, cuyo Preámbulo dice:
Artículo 86
“Será incompatible con el mercado común y quedará prohibida, en la medida en que pueda
afectar al comercio entre los Estados miembros, la explotación abusiva, por parte de una o más
empresas, de una posición dominante en el mercado común o en una parte sustancial del
mismo.
Tales prácticas abusivas podrán consistir, particularmente, en:
a.
imponer directa o indirectamente precios de compra, de venta u otras condiciones de
transacción no equitativas;
b. limitar la producción, el mercado o el desarrollo técnico en perjuicio de los
consumidores;
c.
aplicar a terceros contratantes condiciones desiguales para prestaciones equivalentes,
que ocasionen a éstos una desventaja competitiva;
d. subordinar la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de
prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos mercantiles, no
guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos.”
-258-
“ El mercado Común exige empresas de talla europea, a fin de que las ventajas
de la producción en masa y de investigación científica y técnica aprovechen sin
restricción a ciento ochenta millones de consumidores. Numerosas empresas
europeas tendrán, pues, que adaptarse por crecimiento interno o por fusión con
otras firmas a un mercado más vasto. El refuerzo de su capacidad competitiva
les será igualmente beneficioso en la competencia internacional con las grandes
empresas de terceros países.”193
En una segunda etapa el artículo 86 del Tratado de Roma se interpreta de
manera distinta y se dice que como prácticas abusivas se pueden considerar las
“concentraciones empresariales, los monopolios y las expansiones agresivas”
(Miranda Serrano; 1994; 107)194
“En conclusión, la evolución por la que ha pasado el artículo 86 del Tratado ha
determinado no solamente un giro en cuanto a su interpretación sino también
en cuanto a su aplicación, lo que permite afirmar que bajo el ámbito de este
artículo existen dos modalidades sancionables de abuso de la posición
dominante: los abusos de conducta y los abusos de estructura. En estas dos
JUAN JORGE ALMONACID SIERRA Y NELSON GERARDO GARCIA LOZADA, Principios para la represión
del abuso de la posición dominante, Pág. 126.
194 Citado por JUAN JORGE ALMONACID SIERRA Y NELSON GERARDO GARCIA LOZADA, Principios para
la represión del abuso de la posición dominante, Pág.144
193
-259-
formas de explotación abusiva de la posición dominante, la fuente de ilegalidad
no es la misma.”
“En la hipótesis de un abuso de comportamiento, el carácter abusivo emana de
elementos intrínsecos a la acción o conducta de la empresa que abusivamente
explota su posición preponderante, mientras que el abuso de estructura no
depende de las características del comportamiento de la empresa dominante
sino de la importancia de los efectos restrictivos que la presencia de la estructura
preponderante de la empresa produce sobre el mercado.”195
En el caso de concentración o posición dominante en la estructura, se reprimen
los abusos ya que estos contrarían el libre mercado en el sentido de que se afecta
a los consumidores quienes ven aminoradas sus opciones y se ven obligados a
elegir los productos de una sola empresa. Por otro lado se reduce la competencia
de tal forma que se limita la entrada de otras empresas al mercado. Por esta
razón se puede decir que en el evento en que se produzca una toma de control
por medio de una fusión o adquisición que disminuya de manera sustancial la
competencia, se estaría frente a la violación de las normas del Tratado; más
195
JUAN JORGE ALMONACID SIERRA Y NELSON GERARDO GARCIA LOZADA,
del abuso de la posición dominante, Pág.
-260-
Principios para la represión
específicamente estaríamos frente al abuso de estructura de la posición
dominante196.
Teniendo en cuenta la modalidad de competencia defendida para el mercado
europeo, en dicho sentido ya se había pronunciado Verloren Van Themaat,
Director General de la Competencia de la Comisión de la Comunidad, en 1967,
al señalar que:
“…. en general, en la situación existente en los distintos mercados, las fusiones
no conllevan riesgo, apenas de desembocar en situaciones de monopolio. Todo
lo más, conducirán a una situación de oligopolio no excluye necesariamente, sin
embargo, una competencia eficaz de los precios y se caracteriza, en general, por
una competencia muy fuerte sobre el plano de la productividad, de la
investigación y de la calidad. Es solamente en una situación muy monopolística
en la que toda forma de competencia efectiva desaparece y es por esta razón que
Como ejemplo de esta interpretación del Tratado de la CEE, en el que se reprimen los abusos
de estructura de posición dominante, podemos citar el caso Tetra Pak al que hacen referencia los
doctores Almonacid Sierra y García Lozada en su obra “ Principios para la represión del abuso
de la posición dominante” en la pagina 157, como sigue: “ En los antecedentes fácticos del caso
Tetra Pak se encuentra que esta empresa en 1986 compró Liquipak, un grupo americano que
fabricaba y comercializaba máquinas de relleno de cartones.
A través de esta operación de concentración Tetra Pak adquirió adicionalmente una licencia
exclusiva de patente detentada por una de las filiales europeas de Liquipak.
Con base en esta toma de control, Tetra Pak logró interrumpir los proyectos comerciales que se
adelantaban en común por Liquipak y Elopak, empresa esta última de origen noruego.
Elopak denunció el caso a la Comisión considerando que se había cometido una infracción a los
artículos 85 y 86 del Tratado.
La Comisión en Decisión del 26 de julio de 1988 consideró que el abuso cometido a través de la
operación de concentración era una violación del artículo 86.
Contra esta Decisión Tetra Pak interpuso recurso de anulación que fue concedido por el Tribunal de
Primera Instancia, confirmando esta entidad la Decisión de la Comisión en fallo del 10 de julio de 1990.”
196
-261-
la Comisión considera que las fusiones que conduzcan a una situación
monopolística deben ser prohibidas (Miranda Serrano; 1994; 108).””197
Entonces, teniendo en cuenta todas las afirmaciones anteriores, y dada la
interpretación del artículo 86 del Tratado de Roma, la Comisión únicamente
acepta las operaciones de integración empresarial que no contraríen la finalidad
misma de la norma, es decir que no impliquen un peligro para que el comercio
de la CEE se desarrolle en condiciones de competencia.
6.2.1 Alemania
Como un caso concreto dentro de la comunidad económica europea podemos
tomar a Alemania.
En Alemania el ámbito de promoción de la competencia esta regulado
separadamente en cada uno de los temas, es decir, para competencia hay un
conjunto de normas y para practicas restrictivas otro. El tema de integraciones
se subsume en la ley de practicas comerciales restrictivas, la cuál se denomina
Gesetz Gegen Wettbewerbsbeschrankungen (GWV) , esta ley es de aplicación
nacional y por tal aquellas practicas o integraciones que trasciendan las
fronteras generaran la aplicación del derecho comunitario.
Citado por JUAN JORGE ALMONACID SIERRA Y NELSON GERARDO GARCIA LOZADA, Principios para
la represión del abuso de la posición dominante, p. 128.
197
-262-
Concretamente el control de las integraciones se encuentra señalado desde el
articulo 35 al 43 de la GWV. Al igual que en Colombia, el control que se ejerce a
las operaciones de integración económica es de carácter previo lo cual busca en
ultimas evitar altos niveles de concentración económica en un determinado
mercado y así mismo la disminución de la competencia.
La autoridad competente para conocer de estos casos se denomina
“Bundeskartellamt”,la cual busca determinar si la transacción que va a ser
realizada generara posición de dominio en el mercado relevante, en el mercado
geográfico y/o en el mercado de producto.
Procedimiento
Aquellas empresas que pretendan llevar a cabo operaciones de integración
empresarial deben dar aviso previo a la agencia de competencia con el fin de
que esta la apruebe o la objete. El plazo durante el cual la mencionada agencia
analiza si es procedente investigar es de treinta (30) días después del cual frente
al silencio se entiende implícitamente que la operación ha sido aprobada; por el
contrario si la agencia de competencia se pronuncia el procedimiento tendrá una
duración de cuatro (4) meses después de los cuales se emite una resolución que
aprueba u objeta. Si pasados estos cuatro (4) meses la autoridad no se ha
pronunciado, la operación quedara aprobada de manera tacita.
-263-
La resoluciones emitidas por el “Bundeskartellamt” son recurribles en
primera instancia en doble instancia; la segunda de ellas es ante máximo
tribunal de justicia.
6.3 CANADÁ
A continuación presentamos muy brevemente los principios normativos que
rigen las operaciones de integración en Canadá a que tener en cuenta la política
de competencia en Canadá es relevante para Colombia, por que a diferencia del
derecho de la competencia en U.S.A. y en la Comunidad Económica Europea, en
Canadá la ley se aplica en una economía pequeña similar a la colombiana, en
donde el comercio internacional tiene un impacto fuerte. Por ejemplo, en el caso
especifico de una fusión, habría que entrar a analizar con cautela el impacto
sobre la competencia, ya que por el tamaño de nuestra economía, la mayoría de
los productores tiene una posición dominante en el mercado, y por tal no se
resistirían un gran número de fusiones si no se tiene en cuenta el comercio
internacional. También se asemejan las legislaciones por los objetivos que
persiguen (modernización, eficiencia, internacionalización de la economía,
oportunidades equitativas para la pequeña y mediana empresa).198 "No
198
CFR CLAUDIA OROZCO JARAMILLO, Política de la Competencia y el Marco Legal en Canadá
-264-
podemos tener una ley de competencia que atente contra las consolidaciones
económicas, mucho menos en un proceso de apertura y de modernización de la
economía, donde el interés del gobierno es poder mejorar las condiciones de la
competitividad de la economía nacional para participar en mercados
internacionales (...)"199
Se diferencian las legislaciones de Canadá y Colombia con las de USA y la CEE
en que en las dos primeras tipifican las conductas que constituyen
comportamientos ilegales, mientras que en las segundas se parte de premisas
generales y a través de la jurisprudencia se ha dado desarrollo al tema.200
Mirando más específicamente la política de competencia en Canadá, podemos
decir que la competencia no es un objetivo en sí mismo, sino que es una
herramienta para lograr unos objetivos que se relacionan con el bienestar social.
(mejor asignación de los recursos económicos, mejores costos, mejores precios y
mejor calidad). Es importante lo anterior en el contexto colombiano, ya que
tenemos un mercado competitivo por varias razones, pero la principal de ellas
es que el Estado interviene en el desarrollo de actividades económicas y en la
CLAUDIA OROZCO JARAMILLO, Política de la Competencia y el Marco Legal en Canadá,
(p.46)
200 En Colombia y en Canadá no sucede esto, por eso cree la doctora que no se dio desarrollo a la Ley 155
ya que nosotros no tenemos un desarrollo jurisprudencial tan amplio.
199
-265-
implementación
de
medidas
en
contra
de
los
comportamientos
anticompetitivos.
Dentro de las conductas anticompetitivas que consagra la ley en Canadá, la que
más interesa a nuestro estudio es aquella que dispone que son revisables las
fusiones. Dice la norma: “Para efectos de la ley de competencia, las fusiones son
todo acuerdo o compra de activos o compra de acciones o arrendamiento de
activos que permitan a un ente adquirir el control de otro ente que participe en
el mercado; las fusiones podrán objetarse cuando puedan prevenir o limitar
sustancialmente la competencia.” Se considera que se limita la competencia
cuando la empresa que queda luego de la operación de integración empresarial,
esta en capacidad de ejercer un mayor poder de mercado (es decir que tenga
más del 35% del mercado, o cuando luego de la transacción queden únicamente
4 o menos firmas que tengan entre ellas el 65% del poder del mercado).
En cuanto al tema de fusiones, concluye la doctora Claudia Orozco que el
Estado solo debe intervenir cuando ello es necesario, es decir, cuando se
perjudique de forma considerable la competencia y cuando estas no generen
ganancias sino ineficiencias. “Esto es importante, porque no se trata de tener
una instancia más en la que simplemente se autorizan o prohiben las fusiones.
En Canadá por ejemplo, se realizaron cinco mil fusiones entre 1986 y 1991; de
-266-
estas solamente 800 requirieron investigación, y, de éstas que fueron
investigadas, sólo 13 requirieron reestructuración y solo tres fueron objetadas
ante el tribunal de competencia. Esto demuestra claramente que no es una ley de
intervención económica, sino una ley para procurar evitar fallas en los mercados
o corregirlas una vez ocurran.”201
6.4
PANAMÁ
La Constitución Política panameña vigente, fue la expedida en el año de 1972,
desde aquella época la libre competencia se concibió como un derecho de canon
constitucional. El artículo 290 de dicho texto prohíbe expresamente todo aquella
convención que tenga como fin restringir la libre competencia202 o perjudicar al
consumidor.
Así mismo determina que cualquier conducta violatoria de la libre competencia
considerada como práctica restrictiva, carecerá de validez por estar viciada de
nulidad. En el último inciso concede la posibilidad de iniciar una acción popular
con el fin de impugnar actos lesivos del libre desarrollo del mercado.
OROZCO JARAMILLO, Claudia. Política de la Competencia y el Marco Legal en Canadá, p. 53.
Posteriormente en 1996 la ley 29 definió específicamente que se debía entender como libre
competencia económica de la siguiente manera: “Artículo 7. Libre Competencia Económica. Se
entiende por libre competencia económica la participación de distintos agentes económicos en el
mismo mercado pertinente, actuando sin restricciones ilícitas en el proceso de producción,
compra, venta, fijación de precios y otras condiciones inherentes a su actividad económica.”
201
202
-267-
Por su parte el artículo 279, prevé la intervención del Estado en las políticas de
empresa, pues su texto claramente contiene la posibilidad de que el Estado
regule y coordine temas relacionados con la fijación de precios, la calidad e
idoneidad de los bienes y servicios que se ofrecen al interior del mercado y los
diferentes elementos que llevan a una debida protección del consumidor.
Luego de la conjunción de los artículos comentados se desprende el hecho de
que la libre competencia empresarial no es un derecho absoluto, sino que es un
derecho que correlativamente exige deberes y otorga responsabilidades a los
agentes económicos que ejercen su actividad en el mercado.
En febrero de 1996, se expidió la Ley 29 de 1996 considerada como el primer
marco legislativo relacionado con el tema de libre competencia. A través del
mencionado articulado la Asamblea Legislativa de Panamá dictó normas sobre
la defensa de la competencia y se adoptaron otras medidas.
Los antecedentes legislativos de dicha norma no fueron afortunados en cuanto a
la libre competencia se refiere. Por una parte existía un régimen en el que se
establecía una intervención muy amplia y directa en el mercado por parte del
Estado, este tenía como fines esenciales el proteger la industria nacional
-268-
buscando una supuesta estabilidad económica del sector industrial y del
consumo.
Para llevar a cabo la política de control y vigilancia se creo la Oficina de
Regulación de Precios como ente autónomo, este ente tenía netamente funciones
sancionatorias y prohibitivas; en otras palabras la cabida al desarrollo de la
libertad de empresa y el desarrollo de políticas impulsadoras de la libre
competencia se encontraban totalmente restringidas y atrapadas bajo la
concepción de un Estado proteccionista, vigilante minucioso no solo del
mercado interno sino vigilante de las posibles intromisiones de mercados
extranjeros.
Dicho organismo autónomo tenía funciones como la fijación de precios máximos
y mínimos en el mercado de bienes de primera necesidad, la regulación de su
venta al público y la restricción de todas aquellas importaciones de ese tipo de
bienes.
Como consecuencia de ello el mercado se encontraba reglado y la competencia
era sumariamente aplicada solo en aquellos bienes que el Estado no hubiese
considerado como de primera necesidad, los cuales por cierto tenían un margen
muy amplio dejando a su paso múltiples limitaciones al sector empresarial para
-269-
desenvolverse libremente y participar de lo que se conoce como el libre juego de
la oferta y la demanda.
Bajo esta perspectiva la realidad económica en Panamá antes de la ley 29 de
1996, era confusa pues la excesiva protección a la industria de bienes
considerados como de primera necesidad, genero un efecto contraproducente,
pues el Estado sin querer, lo que estaba propiciando era el nacimiento de
monopolios protegidos por las políticas proteccionistas e impulsadoras de una
novedosa forma de abuso de la posición de dominio.
Independiente de los problemas resaltados en los párrafos anteriores, no se
puede negar que dichas normas proteccionista trajeron ventajas al mercado,
pero solo con relación al consumidor, pues en ellas el espíritu proteccionista se
expandía a la orbita del consumidor quien se encontraba altamente amparado
por disposiciones acerca de la calidad, e idoneidad de los bienes, la información
que se debía anunciar al público y la fijación de precios de venta de los bienes
que se adquirían en el mercado.
En 1996 con la expedición de la Ley 29 de protección y estimulo a la libre
competencia, el Estado panameño cambió casi por completo la concepción
restringida y proteccionista ya comentada; dio cabida a las leyes naturales que
-270-
debían regular al mercado y que con anterioridad se encontraban en cabeza del
Estado y de sus órganos de control y regulación.
Como consecuencia del nuevo pensamiento económico que redundaba en la
expedición de la mencionada ley se limitó la intervención del Estado en la
cuestiones de mercado, y en cuanto al consumidor, aunque se le protegió
debidamente se le devolvió la posibilidad de disfrutar de la competencia, de la
calidad que esta trae consigo, y la facultad de poner en actividad la racionalidad
que le caracteriza para poder escoger lo que mas le conviene, a los precios que
mejor se le ajustan a su presupuesto.
Muestra de ello es el artículo primero del mencionado estatuto en el cual se
determinó lo siguiente:
“Artículo 1. Objeto. El objeto de la presente Ley es proteger y
asegurar el proceso de libre competencia económica y la libre
concurrencia, erradicando las prácticas monopolísticas y otras
restricciones en el funcionamiento eficiente de los mercados de
bienes y servicios, para preservar el interés superior del
consumidor”
Es evidente que la nueva ley trajo consigo un nuevo aire a los mercados
panameños y determino la mínima intervención del Estado en la actividad
propia de los agentes económicos por lo general provenientes del sector
privado.
-271-
“Evidencias incontrovertibles demuestran, después de muchos años, que
la desmedida intervención estatal en el mercado, no sólo resulto ser poco
efectiva en cuanto proteger los intereses del consumidor, sino que por lo
contrario, dicha injerencia creo que las condiciones para la consolidación
de monopolios y el surgimiento de sectores amparados por barreras y
privilegios, que colocaron al resto de la sociedad en absoluta desventaja
frente a estos.
En gran parte nuestra ineficiencia económica es el resultado de
prebendas, que tenían originalmente la sana intención de generar empleo
y fomentar la autosuficiencia, políticas estas que, debemos reconocer,
resultaron en costos exagerados e impagables para el resto de la
sociedad”203
El ámbito de aplicación de la ley es muy diciente, pues éste conjugado con el
objeto perseguido por la misma, demuestra la intención del legislador de dar
participación activa en los beneficios que otorga un mercado que actúa en
libertad y tan solo le limita su actividad el libre juego de oferta y demanda.
Como muestra de ello citamos el artículo segundo el cual dispone textualmente:
“Artículo 2. Ámbito de Aplicación. Esta Ley se aplicará a todos
los agentes económicos, ya sean personas naturales o jurídicas,
empresas privadas o instituciones estatales o municipales,
industriales, comerciantes o profesionales, entidades lucrativas o
sin fines de lucro, o a quienes, por cualquier otro título, participen
como sujetos activos en la actividad económica.”
Específicamente, en relación con las integraciones empresariales, que en Panamá
se denominan concentraciones económicas, encontramos una extensa regulación
203
Exposición de Motivos de la Ley 29 de 1996, del Estado de Panamá
-272-
y las disposiciones relevantes se encuentran en el capítulo III del Título I de la
Ley y en el capítulo V del Reglamento No. 31 de 03 de Septiembre de 1998 por el
cual se reglamentan el Título I (del Monopolio) y otras disposiciones de la Ley
29 de 1.
En el Capitulo III, artículos 19 al 26 de la ley se señala textualmente lo siguiente:
Artículo 19. Concepto de Concentración Económica. Se entiende por
concentración económica, la fusión, la adquisición del control o cualquier
acto por virtud del cual se agrupen sociedades, asociaciones, acciones,
partes sociales, fideicomisos, establecimientos o activos en general, que se
realice entre proveedores, clientes u otros agentes económicos
competidores entre sí.
Se prohíben las concentraciones económicas cuyo efecto sea o pueda ser
disminuir, restringir, dañar o impedir, de manera irrazonable, la libre
competencia económica y la libre concurrencia respecto de bienes o
servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados.
Se exceptúan de esta prohibición las concentraciones que recaigan sobre
un agente económico que se encuentre en estado de insolvencia, siempre
que éste compruebe haber buscado infructuosamente compradores no
competidores.
No se consideran como concentraciones económicas, para los efectos de
este capítulo, las asociaciones accidentales que se realicen por un tiempo
definido para desarrollar un proyecto determinado.
Artículo 20. Verificación Previa. Antes de surtir sus efectos, las
concentraciones podrán ser notificadas y sometidas, por el agente
económico interesado, a la verificación de la Comisión.
Artículo 21. Efectos de la Verificación. Las concentraciones que hayan
sido verificadas, y cuenten con el concepto favorable de la Comisión,
podrán operar válidamente y no podrán ser impugnadas posteriormente
por razón de los elementos verificados, salvo cuando dicho concepto
favorable se hubiese obtenido en base a información falsa o incompleta
proporcionada por el agente interesado.
Artículo 22. Prescripción de Impugnación. Las concentraciones que no
se hayan sometido voluntariamente a verificación, no podrán ser
impugnadas después de tres (3) años de haberse efectuado.
-273-
Artículo 23. Impugnación de Concentraciones. La Comisión podrá negar
el concepto favorable a la concentración que se someta a su verificación,
cuando ésta sea de las prohibidas por el artículo 19.
Cualquier persona podrá impugnar una concentración, ejercitando la
correspondiente acción ante los tribunales previstos en la presente Ley.
Esta causa se tramitará por la vía del proceso sumario, en la forma
señalada en esta Ley y, supletoriamente, por las normas del proceso
sumario del Código Judicial.
Artículo 24. Presunciones. Para los efectos de la verificación que debe
conducir la Comisión, se presumirá que la concentración tiene un objeto o
efecto prohibido por esta Ley, cuando el acto o tentativa:
1. Confiera o pueda conferir, al fusionante, al adquirente o agente
económico resultante de la concentración, el poder de fijar precios
unilateralmente o restringir sustancialmente el abasto o suministro en el
mercado pertinente, sin que los agentes competidores puedan, efectiva o
potencialmente, contrarrestar dicho poder;
2. Tenga o pueda tener por objeto desplazar a otros competidores
existentes o potenciales, o impedirles el acceso al mercado pertinente, o
3. Tenga por objeto o efecto facilitar sustancialmente, a los participantes
en dicho acto o tentativa, el ejercicio de prácticas monopolísticas
prohibidas. Estas presunciones podrán desvirtuarse aportando al efecto
prueba en contrario.
Artículo 25. Elementos para la Impugnación. Para determinar si una
concentración debe ser impugnada o sancionada, la Comisión tomará en
cuenta los siguientes elementos:
1. El mercado pertinente, en los términos prescritos en los artículos 6 y 16;
2. La identificación de los agentes económicos que abastecen el mercado
de que se trate, el análisis de su poder en el mercado pertinente en la
forma señalada en el artículo 17, y el grado de concentración en dicho
mercado, y
3. Los demás criterios que se establezcan mediante decreto ejecutivo.
Artículo 26. Medidas Correctivas. Si de la investigación que la Comisión
realice, de una concentración sometida a verificación o no verificada
previamente, se establece la existencia de uno de los supuestos
prohibidos por esta Ley, la Comisión podrá:
1. Sujetar la realización de la transacción al cumplimiento de las
condiciones necesarias para que se ajuste a la Ley, o
2. Ordenar la desconcentración parcial o total de lo que se hubiera
concentrado indebidamente, la terminación del control o la supresión de
los actos, según corresponda.
Las medidas correctivas anteriores se tomarán sin perjuicio de las
sanciones que la Comisión o los tribunales de justicia puedan imponer, o
de la responsabilidad penal que resulte.
-274-
La ley también creó la autoridad de la competencia la cual se denomina
Comisión de Libre Competencia y Asuntos del Consumidor (CLICAC)204,
otorgándole facultades que le permitieran en principio evitar o en segunda
instancia sancionar, conductas anticompetitivas de diversas clases. En particular
frente al tema de concentraciones económicas, tal y como ya se ilustró en su
artículo 19, parágrafo 2, la Ley prohíbe:
“(...) las concentraciones cuyo efecto sea o pueda ser disminuir, restringir,
dañar o impedir, de manera irrazonable, la libre competencia económica
y la libre concurrencia respecto de bienes o servicios iguales, similares o
sustancialmente relacionados. (...)".
De esta manera la Ley dispuso que la CLICAC fuera la autoridad competente
para ejercer un control efectivo sobre fusiones, adquisiciones y otros actos por
los cuales las empresas buscan integrarse entre si.
Así las cosas será misión de dicha entidad el analizar que tipo de
concentraciones económicas generan efectos procompetitivos al mercado y a las
sociedad en general, creando nuevos espacios aptos para el surgimiento de
“Artículo 101. Creación. Créase un organismo especial denominado Comisión de Libre
Competencia y Asuntos del Consumidor, llamada en la presente Ley la Comisión, como una
entidad pública descentralizada del Estado, con personería jurídica propia, autonomía en su
régimen interno, independencia en el ejercicio de sus funciones, y adscrita al Ministerio de
Comercio e Industrias. La Comisión estará sujeta a la fiscalización de la Contraloría General de
la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes.”
204
-275-
mayores índices de eficiencia y cuales por el contrario, generan efectos nocivos e
introducen distorsiones en el mercado.
Para llevar a cabo este tipo de valoración, la CLICAC procederá a un análisis
económico conforme a lo establecido en la Guía para el Análisis de las
Concentraciones Económicas205, el objeto de la mencionada Guía es servir de
orientación para los agentes económicos, sus consultores y el público en general
sobre la forma en que la CLICAC interpreta la Ley y el Reglamento que facultan
a la misma a controlar las concentraciones económicas. Más particularmente, la
Guía trata de aclarar y dar transparencia a la aplicación de los artículos del
capítulo III del Título I de la Ley y del capítulo V del Reglamento.
Por su parte la ley panameña de la competencia en su artículo 20 anteriormente
citado, faculta a los agentes económicos involucrados en una concentración a
notificar la operación, para que la CLICAC realice una verificación previa.
Normalmente, la CLICAC emitirá una resolución relativa a la concentración en
un plazo de sesenta días a partir de la fecha en que se reciban todos los datos y
documentos relevantes.
La Guía contiene dos partes principales:
La primera parte elabora, en aspecto formal, el alcance del posible control de concentraciones
económicas previsto en la Ley;
La segunda parte presenta la metodología de análisis de los efectos de una concentración
sobre la eficiencia económica.
205
-276-
Como se puede ver en la legislación panameña a diferencia de la colombiana, no
existe el deber legal ni obligación de los agentes económicos de someter, de
manera previa, sus operaciones de concentración al análisis de la autoridad; es
por esta razón que la CLICAC lo que hace es invitar a los agentes económicos a
someterse a verificaciones previas. El incentivo para que se de aquel aviso
previos es que una concentración económica que haya tenido verificación previa
por parte de la CLICAC, da la seguridad a los agentes inmersos en esta, de que
se elimina la inseguridad relativa a la legalidad del acto de concentración, pues
una vez aprobada por la CLICAC, una concentración sometida a su verificación,
no podrá ser impugnada mediante una acción iniciada por la misma CLICAC.
La Guía tiene como objetivo crear una metodología de análisis económico de las
concentraciones que permita que la aplicación del Capítulo III del Título I de la
Ley y el Capítulo V del Reglamento sea consistente con el propósito de
aumentar la eficiencia de la economía panameña. Conforme a los artículos 19 de
la Ley y 17 del Reglamento, la Metodología diferenciará las concentraciones que
reducen la eficiencia económica de aquellas que aumentan la eficiencia
económica o no la alteran.
La Metodología es especialmente aplicable en las concentraciones de carácter
horizontales, esto es, aquellas que involucran productores, proveedores o
-277-
distribuidores de bienes o servicios que sean competidores entre sí. No obstante,
es posible utilizarla para casos de concentraciones verticales.
La Guía está organizada en seis secciones, en la primera sección se presenta la
visión general sobre el procedimiento de evaluación de las concentraciones, en
la segunda se establece el procedimiento para la definición del mercado
pertinente (lo que en este trabajo se ha denominado mercado relevante), en la
tercera se establecen los criterios para la existencia del poder sustancial de
mercado, en la cuarta se evalúan las condiciones para el ejercicio del poder de
mercado, en la quinta se crea el espacio en el cual se discuten los beneficios
económicos que pueden ser generados por las concentraciones económicas que
se encuentren bajo análisis y en la sexta y última sección, se realiza la evaluación
final de los costos y de los beneficios que conlleva la consolidación de la
operación.
Sin ahondar mas en el tema de las guías de análisis contempladas en la
normatividad de la República de Panamá, nos parece preciso resaltar la
importancia de este tipo de esquemas de análisis. Entre otras razones por que
otorgan seguridad jurídica a las partes envueltas en el procedimiento, pues de
esta manera los agentes económicos saben con seguridad los puntos que la
CLICAC analizará y en que forma lo hará. Así mismo se crea un marco único de
-278-
acción para la autoridad, el cual debe ser respetado so pena de incurrir en
extralimitaciones sancionables.
6.5 VENEZUELA
La Constitución política de la República Bolivariana de Venezuela de marzo de
2000, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria No. 5.453 establece en sus
normas pertinentes lo siguiente:
Artículo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la
actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las
previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones
de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u
otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada,
garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la
producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la
población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin
perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar
y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país.
Artículo 113. No se permitirán monopolios. Se declaran contrarios a los
principios fundamentales de esta Constitución cualesquier acto,
actividad, conducta o acuerdo de los y las particulares que tengan por
objeto el establecimiento de un monopolio o que conduzcan, por sus
efectos reales e independientemente de la voluntad de aquellos o
aquellas, a su existencia, cualquiera que fuere la forma que adoptare en la
realidad. También es contrario a dichos principios el abuso de la posición
de dominio que un o una particular, un conjunto de ellos o de ellas, o una
empresa o conjunto de empresas, adquiera o haya adquirido en un
determinado mercado de bienes o de servicios, con independencia de la
causa determinante de tal posición de dominio, así como cuando se trate
de una demanda concentrada. En todos los casos antes indicados, el
Estado adoptará las medidas que fueren necesarias para evitar los efectos
nocivos y restrictivos del monopolio, del abuso de la posición de dominio
y de las demandas concentradas, teniendo como finalidad la protección
del público consumidor, de los productores y productoras y el
aseguramiento de condiciones efectivas de competencia en la economía.
-279-
En desarrollo de los principios constitucionales, y específicamente en relación
con el derecho que tienen todos los ciudadanos de la Libertad Económica206, los
cuales no son propios de la constitución del año 2000, sino de la anterior
constitución de Venezuela, se expidió la Ley para Promover y Proteger el
Ejercicio de la Libre Competencia publicada en la Gaceta Oficial No. 34.880 del
13 de enero de 1992, de ese país.
La mencionada ley, según el artículo primero, tiene por objeto:
Artículo 1. Esta Ley tiene por objeto promover y proteger el ejercicio de
la libre competencia y la eficiencia en beneficio de los productores y
consumidores y prohibir las conductas y prácticas monopólicas y
oligopólicas y demás medios que puedan impedir, restringir, falsear o
limitar el goce de la libertad económica.
Así mismo con esta Ley se creó la autoridad de la Competencia de Venezuela,
Superintendencia para la promoción y Protección de la Libre Competencia
Según la Ley de Competencia de Venezuela, por libertad económica, actividad económica y
libre competencia se debe entender:
206
“Artículo 3. A los efectos de esta Ley se entiende por libertad económica, el derecho que tienen
todas las personas a dedicarse a la actividad económica de su preferencia sin más limitaciones
que las derivadas de los derechos de los demás y las que establezcan la Constitución y leyes de
la República.
Se entiende por actividad económica, toda manifestación de producción o comercialización de
bienes y de prestación de servicios dirigida a la obtención de beneficios económicos.
Se entiende por libre competencia, aquella actividad en la cual existan las condiciones para que cualquier
sujeto económico, sea oferente o demandante, tenga completa libertad de entrar o salir del mercado, y
quienes están dentro de él, no tengan posibilidad, tanto individualmente como en colusión con otros, de
imponer alguna condición en las relaciones de intercambio.”
-280-
(PRO-COMPETENCIA), la cual tendrá como función hacer que se cumplan los
principios establecidos en el objeto de la Ley.
Artículo 19. Se crea la Superintendencia para la Promoción y Protección
de la Libre Competencia con autonomía funcional en las materias de su
competencia, adscrita administrativamente al Ministerio de Fomento.
Artículo 29. La Superintendencia tendrá a su cargo la vigilancia y el
control de las prácticas que impidan o restrinjan la libre competencia.
Entre otras, tendrá las siguientes atribuciones:
1) Resolver las materias que tiene atribuidas por esta Ley;
2) Realizar las investigaciones necesarias para verificar la existencia de
prácticas restrictivas de la competencia e instruir los expedientes relativos
a dichas prácticas;
3) Determinar la existencia o no de prácticas o conductas prohibidas,
tomar las medidas para que cesen e imponer las sanciones previstas en
esta Ley;
4) Dictar las medidas preventivas, de oficio o a solicitud de interesados,
para evitar los efectos perjudiciales de las prácticas prohibidas;
5) Otorgar las autorizaciones correspondientes en aquellos casos de
excepción a que se refiere el Artículo 18 de esta Ley, siempre dentro de
los límites de las normas que se dicten al efecto;
(…)”
En relación con el tema de integraciones empresariales, desafortunadamente la
ley de competencia venezolana no fue lo suficientemente explícita, razón por la
cual, el desarrollo del tema se ha quedado en su mayoría en manos de ProCompetencia. De allí que ha sido a través del tratamiento de casos, del
acogimiento de doctrina especializada y del estudio de derecho comparado, que
se ha ido construyendo el régimen de concentraciones económicas aplicable.
La Ley dispuso en el Capítulo II Actividades reguladas:
En la Sección Primera “Prohibición General”:
-281-
Artículo 5. Se prohíben las conductas, prácticas, acuerdos, convenios,
contratos o decisiones que impidan, restrinjan, falseen o limiten la libre
competencia.
En la Sección Segunda “Prohibiciones Particulares”:
Artículo 11. Se prohíben las concentraciones económicas, en especial las
que se produzcan en el ejercicio de una misma actividad, cuando a
consecuencia de ellas se generen efectos restrictivos sobre la libre
competencia o se produzca una situación de dominio en todo o parte del
mercado.
“Como puede apreciarse, el carácter de prohibición que contiene
esta disposición es el elemento crucial a la hora de entender el
desarrollo normativo y procedimental para Venezuela. En este
sentido, el hecho de que la misma ley establezca como práctica
prohibida la realización de operaciones de concentración económica
que sean restrictivas de la libre competencia elimina la posibilidad
de desarrollar regímenes de notificación obligatoria, dejando en la
Superintendencia la obligación de velar por todo el universo de
concentraciones que se produzcan, y que aquellas que menoscaben
la competencia sean determinadas y sancionadas como prácticas
prohibidas.
Esta afirmación, si bien puede recogerse en pocas palabras, es el
elemento negociador de todo el régimen de fusiones. En primer
lugar, al no existir la obligación de notificar previamente conlleva
una serie de impedimentos legales y de procedimiento. De hecho, no
queda otra salida más que hacer un trabajo de divulgación acerca de
los problemas que podrían derivarse en caso de que se diagnosticara
el carácter anticompetitivo de una operación que no hubiera sido
notificada previo su perfeccionamiento. Esto implica hacer un
esfuerzo para que los agentes económicos internalicen ese riesgo en
sus decisiones y recurran voluntariamente a obtener un diagnóstico
previo acerca de los posibles efectos de las operaciones que planeen
completar.”207
En Venezuela el tema también encuentra regulaciones que le son aplicables en
diferentes regulaciones que reciben el nombre de Reglamentos, en el caso del
CURIEL. Leidenz Claudia “Régimen de evaluación de las operaciones de concentración
económica en Venezuela”
207
-282-
concepto de “Control de Operaciones de Concentración Entre Empresas”, se
hace una remisión explícita al Reglamento (CEE) No. 4064/89 del Consejo del 21
de diciembre de 1989208. Sin embargo, el término de referencia para el análisis de
dichas operaciones se encuentra definido en el artículo 15 de la Ley de
Competencia, de la siguiente forma:
Artículo 15. Se tendrá como personas vinculadas entre sí a las siguientes:
1º Personas que tengan una participación del cincuenta por ciento (50%) o
más del capital de la otra o ejerzan de cualquier otra forma el control
sobre ella;
2º Las personas cuyo capital sea poseído en un cincuenta por ciento (50%)
o más por las personas indicadas en el ordinal anterior, o que estén
sometidas al control por parte de ellas; y
3º Las personas que, de alguna forma, estén sometidas al control de las
personas que se señalan en los ordinales anteriores.
Parágrafo Único: Se entiende por control a la posibilidad que tiene una
persona para ejercer una influencia decisiva sobre las actividades de uno
de los sujetos de aplicación de esta Ley, sea mediante el ejercicio de los
derechos de propiedad o de uso de la totalidad o parte de los activos de
éste, o mediante el ejercicio de derechos o contratos que permitan influir
decisivamente sobre la composición, las deliberaciones o las decisiones de
los órganos del mismo o sobre sus actividades. (el subrayado es nuestro)
Ese es el punto de partida de cualquier análisis o evaluación que se pretenda
realizar sobre operaciones que lleven a cabo agentes económicos y que de una
forma u otra impliquen integración de dos o mas empresas.
Siendo así, cuando se atiende el concepto de operación de
concentración económica de acuerdo con el cual éstas implican
En el mencionado reglamento se indica que hay que definir como concentración sólo las
operaciones que impliquen una modificación permanente de la estructura de las empresas
afectadas mediante la adquisición de un control que puede ser exclusivo o conjunto.
208
-283-
cambios en la estructura del mercado toda vez que se conforma una
unidad económica nueva en el mercado, se prevé un cambio en las
posibles conductas de los agentes participantes y de allí que sea
necesario determinar si tales cambios implican o pueden implicar
restricciones a la libre competencia. En ese mismo sentido, yendo
un poco más allá, cualquiera de las relaciones que son materia de
debate en el foro dentro del cual es presentado este trabajo, implican
tipos de relación entre agentes económicos que pueden afectar el
número de participantes y las formas de conducta dentro de los
mercados. En consecuencia, cuando se trata de estudiar si son o no
permisibles, si generan eficiencias o no, o si pudieran llegar a
restringir la libre competencia, se trata de determinar elementos
económicos que están en el fondo de las implicaciones que tales
relaciones pueden ejercer en el mercado.”209
Otro elemento fundamental en el esquema de análisis que se implementa en
Venezuela son los Lineamientos Generales de Evaluación de Operaciones de
Concentración Económica publicados por PRO-COMPETENCIA en mayo de
1994.
Este esquema de evaluación se subdivide en diferentes etapas, comenzando por
el examen de si al llevarse acabo una concentración empresarial esta deriva
efectos
procompetitivos
o
anticompetitivos
en
el
mercado
relevante
determinado, según los principios de loa Ley de Competencia.
Las siguientes etapas a seguir comprenden los siguientes cinco elementos:
definición del mercado relevante, concentración que se genera en el mercado
CURIEL. Leidenz Claudia “Régimen de evaluación de las operaciones de concentración
económica en Venezuela”
209
-284-
relevante, el grado de competencia o disputabilidad que existe en el mercado
relevante, barreras a la entrada, y eficiencias generadas por la operación.
Para finalizar este aparte, es importante resaltar que todos aquellos agentes
económicos que violen la prohibición establecida en el artículo 11 de la ley que
se ha venido comentando, podrán incurrir en las sanciones prevista en la misma
ley. Dichas sanciones se encuentran establecidas de la siguiente forma:
Artículo 49. Quienes incurran en las prácticas y conductas prohibidas
señaladas en las Secciones Primera, Segunda y Tercera del Capítulo II del
Título II de esta Ley, podrán ser sancionados por la Superintendencia con
multa hasta del diez por ciento (10%) del valor de las ventas del infractor,
cuantía que podrá ser incrementada hasta el veinte por ciento (20%). En
caso de reincidencia, la multa se aumentará a cuarenta por ciento (40%).
El cálculo del monto de las ventas a las que se refiere este artículo, será el
correspondiente al ejercicio económico anterior a la Resolución de la
multa.
Artículo 51. La Superintendencia podrá imponer, independientemente de
las multas a que se refiere el Artículo 49, multas de hasta un millón de
bolívares (Bs. 1.000.000,oo), a aquellas personas que no cumplan las
órdenes contenidas en las resoluciones dictadas por ella, todo de
conformidad con lo dispuesto en los Artículos 35 y 38. Estas multas
podrán ser aumentadas sucesivamente en un cincuenta por ciento (50%)
del monto original cada vez si en el lapso previsto no hubieren sido
canceladas por el infractor.
-285-
7. DATOS Y ESTADÍSTICAS
A continuación se presentan datos sobre el número de fusiones realizadas en los
últimos años y sobre las objeciones presentadas por la SIC a aquellas
operaciones de integración empresarial que debieron presentar el informe según
las normas al respecto.
En cuanto a las operaciones de integración empresarial que han sido informadas
a la SIC en los últimos años, hoy en día ya se llega a un número aproximado de
mas medio millón y en relación a ello tenemos la siguiente información exacta.
OPERACIONES INFORMADAS
A LA SUPERINTENDENCIA DE
INDUSTRIA Y COMERCIO DE
1992 A 1999
1992
12
1993
35
1994
46
1995
56
1996
58
1997
135
1998
138
1999
43
Total 523
Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio.210
210
Información citada por FRANCISCO REYES VILLAMIZAR, Transformación, Fusión & Escisión de
Sociedades, Editorial Temis, Santa Fe de Bogotá, 2000, p. 141.
-286-
Como se puede observar en el cuadro anterior, entre 1992 y 1999 fueron
presentadas a la SIC 523 solicitudes de autorización para realizar operaciones de
integración empresarial y solamente algunas fueron objetadas; a estas que
fueron objetadas se les interpuso el recurso de reposición y en esta instancia la
SIC las aprobó imponiendo ciertos condicionamientos.
INTEGRACIONES INFORMADAS A LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA
COMERCIO DE 1998 A SEPTIEMBRE DE 2002
Resultado
Número
Autorizadas
535
Condicionadas
9
Objetadas
1
Objetadas en primera instancia
3
Y
Fuente: Superintendencia de Industria y Comercio.
En la tabla anterior se puede observar que el numero total de integraciones que
fueron informadas a la SIC entre 1998 y septiembre de 2002 es de 548. Se puede
observar como la gran mayoría de estas fueron aprobadas, unas pocas
condicionadas y tan solo una de estas fue objetada; el mencionado caso de
AVIATUR.
En cuanto a la distribución de integraciones por sectores empresariales,
podemos observar la creciente tendencia a la realización de operaciones de
-287-
10%
3%
30%
2%
41%
7%
5%
2%
Agropecuario
Explotación minas
Industria Manufacturera
Electricidad, gas y agua
Construcción y obras públicas
Comercio-resturante y hoteles
Transporte, almacenamiento y comunicación
Servicios
integración empresarial en el sector manufacturero y en el sector de servicios
seguidos por el sector agropecuario.
-288-
8. ANÁLISIS FINAL
Teniendo en cuenta todo el contenido de esta tesis, y después de haber
desarrollado un arduo trabajo de investigación acerca del tema que atañe a la
misma, llega la hora de mirar el esquema desde un punto de análisis crítico, que
busque incentivar la creación de espacios que permitan el desarrollo de debates
que conciernan a uno de los temas, que sin lugar a dudas, hoy ocupa uno de los
lugares mas trascendentales en la evolución de los estados modernos, de su
economía, su desarrollo social y la aplicación de marcos jurídicos coherentes con
las realidades que hoy nos impone el mundo actual.
Las políticas de rediseño y redimensionamiento de las funciones del Estado en
la economía y en la sociedad en su conjunto, se circunscriben dentro de las
llamadas "reformas estructurales", las cuales se han implementado (total o
parcialmente) en la mayor parte de las economías menos desarrolladas durante
la década de los ochenta y principios de los noventa.
Como se pudo ver, al caso colombiano correspondió vivenciar ese lapso de
tiempo, durante el cual se buscó reestructurar el Estado y acoplarlo a las nuevas
realidades que traía consigo la era de la globalización. Por su parte, lo cual
-289-
quedó suficientemente explicitó, el tema de Derecho y Promoción de la
Competencia, no fue ajeno a la voluntad del Estado. No obstante se le dio inicio
al desarrollo y aplicación de tan trascendental tema tan solo a principios de la
era de los noventa, haciendo una comparación con legislaciones centenarias
como la de los Estados Unidos y la Europea, hoy la realidad de nuestro mercado
es distinta, los agentes económicos comprometidos con la eficiencia de sus
industrias, las expectativas del consumidor y en general con el mejoramiento del
país a través de aportes al ámbito social , han generado una nueva cultura
empresarial que esperamos cada vez mas, valla alcanzando altos estándares de
calidad y de competitividad.
Aunque la misma Carta Política impone la obligación al Estado de regular el
tema con el fin de que se impida el surgimiento de conductas lesivas de la
competencia como la obstrucción y restricción de la libertad económica y el
abuso de la posición dominante que personas puedan llegar a ejercer en el
mercado. No obstante sería irónico dejar de lado el hecho de que otro de los
cometidos fundamentales del Estado es el de impulsar dicha libertad de
empresa, el acceso libre a los mercados y en general la libertad de los diferentes
agentes económicos en la práctica de sus actividades.
-290-
El cambio en la percepción acerca de cuáles deben ser las funciones del "Estado
Moderno" representa, indudablemente, un reconocimiento del fracaso del
paradigma intervencionista y proteccionista, vigente en la mayor parte del
presente siglo. Dentro de la "visión del Estado en la sociedad" existe la
concepción más o menos generalizada de que éste debe disminuir su presencia y
modificar su naturaleza, dejando a un lado su intervención directa en la
actividad económica, limitándose sólo a aquellas actividades en las cuales el
sector privado no pueda participar.
En su nuevo rol, el Estado debe concentrarse en el diseño e instrumentación de
políticas públicas que promuevan la estabilidad macroeconómica, a la vez de
crear un marco institucional que incentive el desarrollo del sector privado y la
competencia dejando en manos de las fuerzas del mercado, la asignación de los
recursos de la sociedad. En otras palabras, el estado debe entender que hoy en
día no hace parte de su misión intervencionista en la economía el buscar hacer
redistribuciones mas justas de los ingresos, sino que mas bien debe preocuparse
por conseguir soluciones a problemas como el desempleo, la corrupción y la
falta de transparencia en los diferentes sectores de la economía nacional.
Es evidente que al generar soluciones estructurales, para problemas sociales,
políticos y culturales, el Estado podrá ver reflejado en los resultados el anhelo
-291-
que lo impulsa a acaparar un poder exorbitante de intervención, que en últimas
no trae beneficios ni para quienes este considera “pobres”, e indiscutiblemente,
ni para quienes considera ricos y por ende blanco de las bastas políticas de
intervención.
Mientras el Estado no comprenda que el atacar los grandes agentes económicos
de los mercados, consecuencialmente contribuye al alza generalizada en los
niveles de desempleo, a la disminución de la competitividad, no solo a nivel
local, sino lo que es mas importante a nivel internacional, la economía de
mercado, que en definitiva es el motor de la de crecimiento de un país, nunca
llegará a grados aceptables de equilibrio y de ecuanimidad necesarios para
alcanzar la calidad de vida que necesita una nación para seguir adelante y
evolucionar en el tiempo.
Para el logro de estos objetivos y, el Estado cuenta con diversos instrumentos de
política, generalmente enmarcados dentro de lo que se denomina el rediseño de
Esquemas Regulatorios. La importancia que reviste la alternativa dada por la
misma
Constitución
Política,
no
hace
otra
cosa
colaborar
con
el
desmantelamiento de los arcaicos esquemas de intervención y de supervisión de
las actividades económicas por parte del Estado, sustituyéndolos por unos
-292-
esquemas que impriman más transparente y por ende que permitan una mayor
eficiencia de los mercados privados.
Las reformas regulatorias abarcan un conjunto de procesos que van desde
modificaciones, desmontajes o creaciones de marcos jurídicos o institucionales
que moldean las conductas de los agentes, hasta lograr la una reducción en lo
posible absoluta de la capacidad de intervención por parte del Estado en ciertos
sectores donde normalmente operaba directamente demostrando que la
competencia en esas condiciones era casi imposible de penetrar falseándola o
distorsionándola. Estas reformas buscarían incrementar la eficiencia económica
por medio de la reducción de las barreras a la competencia y a la innovación.
Tales reformas implican, en algunos casos la desmonopolización de ciertos
mercados y su sustitución por otras estructuras con mayor grado de
competencia, lo cual es altamente aplicable a los agentes económicos de
propiedad del Estado, frecuentemente acompañado de ciertos procesos de
privatización, y en otros casos la permisión en la creación de estructuras
económicas preponderantes que generen economías de escala, que pueden
implicar mejoramientos en el funcionamiento de los mercados a través de
ganancias en la eficiencia con la que pueden operar las nuevas estructuras
económicas, a través de la reducción de riesgos, la obtención de ganancias por
-293-
inversiones de corto plazo, la búsqueda de la valorizaciones por parte de los
promotores o bancas de inversión etc.
De lo anterior se deduce que las políticas de competencia y las políticas de
privatización se pueden ubicar dentro de las llamadas reformas regulatorias que
emprenden los Estados, teniendo ambas el objetivo común de la instauración y
operatividad del libre mercado o la mejora en las condiciones de eficiencia y
equidad de los mercados, en búsqueda de mejorar la calidad de vida del
consumidor, respondiendo a las necesidades del mismo.
Dice Milton Spencer en su libro, Economía Contemporánea que competencia es:
“Rivalidad entre compradores y vendedores de bienes y servicios.
La competencia tiende a estar en relación directa con el grado de
difusión (por oposición a concentración) del poder del mercado, y
con la libertad con que compradores y vendedores pueden entrar en,
o salir de, los mercados” 211
Tal y como se ha venido diciendo en los diferentes capítulos de este trabajo, la
Carta Política exaltó en su artículo 333, el hecho de que la libre competencia
económica es un derecho que puede ser disfrutado por todos, pero en el saber
de que este supone responsabilidades.
SPENCER Milton, Economía Contemporánea, segunda edición, Editorial Reverte S.A.
Barcelona, 1983. Citado por el Dr. Jorge Jaeckel K. En su articulo “Apuntes sobre competencia
desleal”, CEDEC II, p. 24.
211
-294-
Aunque el punto de partida sea el expresado, no con ello queremos decir que no
se deba considerar, el fomento al surgimiento de todo tipo de empresas tanto a
niveles pequeños, como medianos, y grandes, así como el reconocimiento de
que el país por intermedio de sus autoridades debe mantener aquellas
expresiones económicas a costa de grandes esfuerzos que en cierta forma
neutralicen el hecho de vivir en una economía cada vez mas globalizada y
expuesta a la competencia y a los diferentes grados de calidad y precio de los
productos que ingresan del exterior como manifestación del creciente proceso
de eliminación de las barreras.
Las normas que actualmente rigen la materia, las cuales han sido contempladas
en capítulos anteriores, tienen claro el hecho de que se debe evitar a toda costa
la existencia de practicas restrictivas y abusos en el mercado; aun así pareciera
que el legislador olvida el hecho de que es función del Estado el patrocinio de
situaciones que busquen hacer realidad los principios que impulsan una
verdadera libertad de empresa en Colombia y la consolidación de hechos
decisivos a alcanzar economías de escala.
Con ello nos referimos a que la normatividad aplicable en la actualidad tiene
una concepción intrínsecamente sancionadora, prohibitiva y limitativa, en
-295-
procura de cumplir el mandato constitucional que le obliga a evitar los excesos
en el mercado, razón por la cual se denota que el legislador ha dejado de lado el
hecho de rescatar la amplitud del verdadero significado de los principios que
inspiran nuestra Constitución.
En ese sentido, creemos que la iniciativa de crear estatutos que promulguen y
patrocinen la libertad de entrada y participación de nuevos competidores, la
creación
de
nuevos
conglomerados
que
incrementen
los
niveles
de
competitividad y productividad, y que obliguen así mismo al resto de los
competidores a incrementar la suya, en beneficio de los consumidores y del
mercado en general, se ha visto troncada por la filosofía que no comprende el
hecho de que la libertad como tal no debe implicar en todo su sentir
restricciones.
El Estado a través de sus órganos reguladores no puede dedicarse a sancionar a
diestra y siniestra ni a condicionar todo tipo de actuaciones o por lo debe evitar
el seguir promulgando estatutos que tengan ese tipo de fines. De acuerdo con
esto será menester de la rama legislativa o en su defecto de la Ejecutiva el crear
nuevos estatutos que sin tener un espíritu netamente sancionador, estimulen la
convivencia pacífica al interior de los mercados y procuren el acercamiento a
-296-
una competencia perfecta que nos lleve a la solución de muchos de los
problemas económicos, sociales y culturales que aquejan a nuestro país.
“Pero lo cierto es que el grado de competitividad empresarial no
está determinado por la abundancia de normas legales que
prescriban las conductas competitivas de los hombres de negocios.
Ante todo es necesario que exista un entorno que promueva la
inversión, que facilite el acceso a las fuentes de financiamiento que
precie la libertad de los flujos de capital y en fin que exista un
ambiente económico que no resulte hostil a la inversión y a la
productividad.
Desde este punto de vista tiene que establecerse una estrecha
vinculación entre la competencia y la política económica. En la
medida en que sea de carácter intervencionista, reguladora y
proteccionista, seguramente abrirá mas espacios para la
consolidación de nocivos monopolios u oligopolios de naturaleza
pública y privada”212
No cabe duda que pensar que una ley que prescriba la existencia de una
competencia perfecta en el mercado, sería un texto que no solucionaría el
problema planteado, en cambio vale la pena considerar la posibilidad de
expedir leyes novedosas que promulguen nuevos instrumentos jurídicos que
permitan el surgimiento de economías de escala por medio de la reducción de
costos de producción a través de la implementación de contratos de
colaboración, de participación conjunta en los costos y gastos, de utilización
concertada y unificada de tecnologías de punta en general que permita en
MARTÍNEZ. Neira Néstor Humberto “Contratos de Colaboración y Formas de Integración
Empresarial, p. 3
212
-297-
condiciones
de
libertad
los
procesos
de
integración
que
manejados
responsablemente generan amplios beneficios a un país.
El problema radica en que la Autoridad de la Competencia basándose en los
parámetros jurídicos determinantes de los bienes objeto de tutela legal, no es
que haya objetado los procesos de integración, pero si ha generado todo tipo de
condicionamientos a los mismos, los cuales en últimas podrían llevar
desincentivar nuevos surgimientos de fenómenos similares y por ende de los
beneficios que ello conlleva.
Aunque es una realidad que la mayoría de los procesos de integración
generarán una posición de dominio en el mercado también se debe considerar
que la legislación en ningún momento prohíbe este tipo de efectos, máxime
cuando la integración acarrea importantes beneficios para el país y los
consumidores que en últimas son los principales beneficiarios.
La autoridad competente en materia de competencia tiene la obligación de
reconocer que el hecho de adquirir posición de dominio en el mercado no
desnaturaliza el fin de las normas protectoras que existen en materia de
regulación de precios, calidad de los bienes y servicios que se ofrecen al
consumidor, normas en procura de mantener comportamientos leales dentro del
-298-
mercado entre otras. Según esto la SIC debe entender que el fin que persigue
con la aplicación de las normas se ve garantizado con lo expresado en las
mismas y que por ello no necesita recurrir a otro tipo de procedimiento para
alcanzarlo.
La percepción arraigada de la autoridad, y en cierta forma de nuestro legislador,
de que el sector empresarial por lo general actúa en detrimento de los
consumidores, se ve desvanecida cuando la realidad de los efectos de las
transacciones realizadas lleva a que por una parte estos tengan la oportunidad
de disfrutar de nuevos beneficios sin que por ello estén obligados a escoger una
única opción, de participar de una reducción de los precios proveniente de una
correlativa reducción en los costos de producción lograda como consecuencia de
una operación de integración, ver como el mercado cambia de sentido pues los
competidores que quedan en el mercado concientes de la fuerza empresarial de
un conglomerado tienen que implementar novedosas figuras para no perder su
clientela y a la vez atraer nueva etc.
En últimas pensamos que bajo esa óptica, el mercado se enriquece, la
competencia es mayor y por ende la calidad del producto se hace cada vez mas
exigente frente a las necesidades de un consumidor que tiene conocimiento del
mercado y mas específicamente del producto que quiere comprar, pues tiene
-299-
acceso a la información que el productor obligatoriamente le tiene que dar en
relación con los precios, las calidades, la disposición de un bien en un momento
determinado. En fin, podríamos entonces concluir que es el consumidor quien
comienza a imponer sus propias pautas de mercado.
La integración de empresas pareciera un circulo de beneficios en tanto estas
traen consigo eficiencias y ahorro de costos provenientes de la unificación de
capital personal y de esfuerzos lo que en definitiva redunda en beneficio de las
empresas y sus consumidores.213
El ahorro que se puede llegar a lograr en una integración es lo que mas beneficio genera a las
empresas y sus consumidores, mirándolo pragmáticamente se elimina la duplicidad de puestos
de trabajo que realicen la misma actividad y se consideren innecesarios, por ende la carga
laboral es menor, la adquisición de insumos igualmente se reduce, la fuerza de ventas, la
publicidad si es necesario se une y se da la unificación de esfuerzos o también se puede ver
disminuida, lo cual en cualquiera de los dos casos genera beneficios, ahora las empresas tienen
mayor capacidad adquisitiva para invertir en tecnología de punta.
Por otra parte se alcanzan otro tipo de beneficios como la transferencia de conocimiento,
experiencia y el know how de una empresa a otra, otra consecuencia benéfica es que los costos
de entrenamiento de el personal de una empresa se ven retribuidos en la medida en que sirven
como entrenadores del personal de la nueva empresa con la que han integrado.
213
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