evaluación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad – SIES

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PRODUCTO 4
EVALUACIÓN INSTITUCIONAL Y DE OPERACIONES QUEPERMITA GENERAR UNA PROPUESTA
PARA FORTALECER EL SISTEMA INTEGRADO DE EMERGENCIAS Y SEGURIDAD (SIES), QUE
SIRVA DE INSUMO PARA LA REFORMULACIÓN DEL DOCUMENTO CONPES 3437 DE 2006
INFORME DE RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN Y TERCERA ENTREGA DE LA
DOCUMENTACIÓN DE LAS BASES DE DATOS
1
•
Tabla de contenido
1 Resumen ejecutivo ............................................................................................................................. 8
1.1 Antecedentes ......................................................................................................................................................... 8
1.2 Objetivos .............................................................................................................................................................. 11
1.3 Metodología ........................................................................................................................................................ 12

1.3.1 Metodologías por componente ........................................................................ 12

1.3.2 Categorías de análisis y variables por componente ................................. 15

1.3.3 Actividades realizadas ......................................................................................... 23
1.4 Resultados ........................................................................................................................................................... 26

1.4.1 Componente I Normatividad y estándares relacionados con el SIES 26

1.4.2 Componente II Evaluación institucional ...................................................... 29

1.4.3 Componente III Evaluación de operaciones ............................................... 30
1.5 Recomendaciones............................................................................................................................................. 31
2 Introducción........................................................................................................................................ 34
3 Antecedentes de la política ........................................................................................................... 36
3.1 Generalidades .................................................................................................................................................... 36
3.2 Subsistemas que componen el SIES .......................................................................................................... 37

3.2.1 Número Único de Atención de Emergencias (NUSE 123) ..................... 37

3.2.2 Circuito cerrado de televisión (CCTV) ........................................................... 37

3.2.3 Centros de Información Estratégica Policial Seccional (CIEPS) .......... 38

3.2.4 Alarmas comunitarias.......................................................................................... 38

3.2.5 Sistemas de seguridad (controles de acceso, monitoreo automático y bloqueo de
vehículos y demás sistemas) ........................................................................................ 38
4 Objetivos de la evaluación ............................................................................................................. 39
5 Síntesis metodológica de la evaluación .................................................................................... 40
5.1 Síntesis metodológica Componente I Revisión de normatividad y estándares relacionados
con el SIES ...................................................................................................................................................................... 41

5.1.1 Categorías de análisis y variables Componente I ...................................... 42
5.2 Síntesis metodológica Componente II Evaluación Institucional .................................................... 45

5.2.1 Categorías de análisis y variables Componente II Evaluación Institucional
47
5.3 Síntesis metodológica Componente III Evaluación de operaciones ............................................ 50

5.3.1 Categorías de análisis y variables Componente III Evaluación de operaciones
50
5.4 Trabajo de campo realizado en el marco de la evaluación ............................................................... 51

5.4.1 Recolección de información cualitativa ........................................................ 51
2
•

5.4.2 Recolección de información cuantitativa ..................................................... 52
6 Componente I: Revisión de Normatividad y estándares relacionados con el SIES. 55
6.1 Normatividad nacional ................................................................................................................................... 55

6.1.1 Metodología para el análisis del entramado normativo......................... 55

6.1.2 Análisis normativo: avances y vacíos ............................................................ 58

6.1.3 Resultados generales y conclusiones del análisis normativo nacional66
6.2 Casos Nacionales............................................................................................................................................... 72

6.2.1 Introducción ............................................................................................................ 72

6.2.2 Caso Bogotá ............................................................................................................. 72

6.2.3 Caso Medellín .......................................................................................................... 86

6.2.4 Caso Departamento de Nariño ......................................................................... 94

6.2.5 Caso Bucaramanga ............................................................................................. 101

6.2.6 Caso departamento de Quindío .................................................................... 109

6.2.7 Conclusión Casos Nacionales ......................................................................... 119
6.3 Estándares internacionales ....................................................................................................................... 121

6.3.1 Introducción ......................................................................................................... 121

6.3.2 Estándares de Telecomunicaciones ............................................................ 125

6.3.3 Estándares de NUSE 123 ................................................................................. 133

6.3.4 Lista de estándares desarrollados por el EENA...................................... 136

6.3.5 Lista de estándares desarrollados por el NENA ..................................... 149

6.3.6 Estándares de videovigilancia ....................................................................... 160

6.3.7 Conclusiones estándares internacionales................................................. 163
6.4 Experiencias internacionales .................................................................................................................... 165

6.4.1 Introducción ......................................................................................................... 165

6.4.2 Estados Unidos .................................................................................................... 167

6.4.3 España..................................................................................................................... 173

6.4.4 Chile ......................................................................................................................... 182

6.4.5 México ..................................................................................................................... 186

6.4.6 Números de Emergencia yCentros de Comando y Control en América Latina
190

6.4.7 Conclusiones casos internacionales ............................................................ 198
6.5 Conclusiones del componente .................................................................................................................. 201
7 Componente II: Evaluación Institucional ............................................................................. 202
7.1 Visión estratégica .......................................................................................................................................... 203
3
•

7.1.1 Claridad conceptual entre entidades del orden nacional y actores operativos
203

7.1.2 Calificación general de la atención de las emergencias ....................... 210

7.1.3 Formalización e integración en la atención de seguridad y emergencias 212

7.1.4 Institucionalización del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad 215

7.1.5 El SIES en los instrumentos de planeación............................................... 215
7.2 Arquitectura institucional .......................................................................................................................... 226

7.2.1 Resultado de los cálculos de brechas de SADCI ...................................... 226
7.3 Articulación entre la Nación y el territorio ......................................................................................... 234
7.4 Documentación de buenas prácticas e intercambio de experiencias exitosas ...................... 236
7.5 Capacidad de respuesta de las entidades ............................................................................................. 238

7.5.1 Análisis estadístico de la Capacidad de Respuesta ................................ 243

7.5.2 Resultados del análisis en componentes principales ........................... 250
7.6 Conclusiones Evaluación Institucional.................................................................................................. 256
8 Componente III: Evaluación de Operaciones ...................................................................... 258
8.1 Introducción .................................................................................................................................................... 258
8.2 Evaluación de los Procesos del Sistema Integrado de Emergencias (SIES). ........................... 259

8.2.1 Formulación, viabilización, asignación y mantenimiento de los proyectos de
inversión del SIES. ......................................................................................................... 259

8.2.2 Procesos en el nivel operativo. ...................................................................... 268

8.2.3 Conclusiones Evaluación de Operaciones. ................................................ 320
9 Conclusiones .................................................................................................................................... 322
10 Bibliografía ..................................................................................................................................... 325
Índice de tablas, gráficos, ilustraciones y cuadros
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Tabla 1 Criterios de clasificación normativa ................................................................................................................................................... 12
Tabla 2 Unidades de análisis por componente ............................................................................................................................................ 15
Tabla 3 Casos internacionales elegidos ............................................................................................................................................................ 16
Tabla 4 Casos nacionales elegidos ................................................................................................................................................................... 17
Tabla 5 Variables por categorías - Componente Institucional ............................................................................................................. 18
Tabla 6 Relación categorías de análisis, componentes y objetivos ..................................................................................................... 22
Tabla 7 SIES en Colombia y Distribución Regiones ................................................................................................................................... 36
Tabla 8 Relación categorías de análisis, componentes y objetivos ..................................................................................................... 40
Tabla 9 Criterios de clasificación normativa ............................................................................................................................................... 42
Tabla 10 Casos internacionales elegidos ....................................................................................................................................................... 43
Tabla 11 Casos nacionales elegidos .................................................................................................................................................................. 44
Tabla 12 Variables por categorías - Componente Institucional SADCI .................................................................................................. 48
Tabla 13 Distribución de los resultados del trabajo de campo según muestra por tipo de Actor Operativo ..................... 54
Tabla 14 Distribución de la muestra por categoría de municipios ..................................................................................................... 55
Tabla 15 Distribución de la muestra Oferta vs. Demanda ...................................................................................................................... 55
4
•
• Tabla 16 Criterios de clasificación normativa ............................................................................................................................................ 56
• Tabla 17 Normatividad asociada al Sistema de Gestión del Riesgo de Desastres ......................................................................... 61
• Tabla 18 Normas en las que se identificó falta de claridad ................................................................................................................... 67
• Tabla 19 Índices de delitos de mayor impacto a 2013 ............................................................................................................................ 73
• Tabla 20 Tasas de Delitos - Registros Administrativos ............................................................................................................................ 73
• Tabla 21 Entidades participantes en el NUSE 123 de Bogotá .............................................................................................................. 74
• Tabla 22 Tabla de llamadas Bogotá durante el 2014 .............................................................................................................................. 76
• Tabla 23 Tiempos de Respuesta 2014 ............................................................................................................................................................ 78
• Tabla 24 Cuadro comparativo de normativa y subsistemas ................................................................................................................. 80
• Tabla 25 Comparativo de Delitos primer semestre 2012 y 2013 ......................................................................................................... 86
• Tabla 26 Tasas de los principales delitos según registros administrativos ..................................................................................... 87
• Tabla 27 Entidades participantes SIES Medellín. ...................................................................................................................................... 88
• Tabla 28 Llamadas para la policía Metropolitana del Valle de Aburrá ........................................................................................... 89
• Tabla 29 Entidades presentes SIES Nariño .................................................................................................................................................. 96
• Tabla 30 Principales Delitos según registros administrativos.............................................................................................................. 97
• Tabla 31 Principales delitos según registros administrativos ............................................................................................................. 99
• Tabla 32 Total llamadas NUSE Pasto ............................................................................................................................................................. 99
• Tabla 33 Índices de Delitos Bucaramanga 2013 ..................................................................................................................................... 102
• Tabla 34 Tasas de los principales delitos según los registros administrativos ........................................................................... 102
• Tabla 35 Entidades presentes en el SIES de Bucaramanga ................................................................................................................ 103
• Tabla 36 Total llamadas NUSE Bucaramanga 2014 ............................................................................................................................. 104
• Tabla 37 Tasas de los principales delitos para Armenia según los registros administrativos .............................................. 110
• Tabla 38 Tasas de los principales delitos para Calarcá según los registros administrativos ................................................ 111
• Tabla 39 Comparación SIES casos nacionales ......................................................................................................................................... 119
• Tabla 40 Países asociados a los estándares .............................................................................................................................................. 122
• Tabla 41 Lista de estándares desarrollados por el EENA .................................................................................................................... 136
• Tabla 42 Documentos encontrados en la página web del NENA ...................................................................................................... 149
• Tabla 43 Estándares de video vigilancia de la asociación británica de seguridad ................................................................... 160
• Tabla 44 Tipos de llamadas falsas ................................................................................................................................................................ 177
• Tabla 45 Fases atención emergencias Chile .............................................................................................................................................. 184
• Tabla 46 Criterios y requerimientos para la ubicación del llamante ............................................................................................. 200
• Tabla 47 Entidades a nivel nacional relacionadas con el SIES .......................................................................................................... 223
• Tabla 48 Entidades a nivel local relacionadas con el SIES .................................................................................................................. 225
• Tabla 49 Resultados de los cálculos de las brechas del Componente Institucional ................................................................... 227
• Tabla 50. Ponderadores de variables para calificación de municipios. ......................................................................................... 244
• Tabla 51 Escala de calificación para los semáforos. .............................................................................................................................. 245
• Tabla 52 Semáforo Metodología A. ............................................................................................................................................................... 246
• Tabla 53 Resultados de coeficientes calculados por ACP ..................................................................................................................... 249
• Tabla 54Semáforo Metodología B. ................................................................................................................................................................ 250
• Tabla 55 Correlación entre índice de capacidad de respuesta y variables de interés .............................................................. 255
• Tabla 56 Número promedio de ambulancias por categoría de municipio ................................................................................... 256
• Tabla 57 Montos de recursos asignados para la financiación del Subsistema Nuse-123 y CCTV ........................................ 261
• Tabla 58 Montos de recursos asignados para la financiación del Subsistema Nuse-123 (Desagregado por Categoría
de Municipio) ................................................................................................................................................................................................................. 262
• Tabla 59 Montos de recursos asignados para la financiación del Subsistema CCTV (Desagregado por Categoría de
Municipio) ....................................................................................................................................................................................................................... 262
• Tabla 60 Porcentaje de cofinanciación por parte de los municipios para presentación de proyectos con recursos de
FONSECON ...................................................................................................................................................................................................................... 266
• Tabla 61 Porcentaje de cofinanciación por parte de los municipios para presentación de proyectos con recursos de
FONSECON ...................................................................................................................................................................................................................... 266
• Tabla 62 Universo del Estudio desagregado en Municipios de Oferta, Demanda y con Presencia de CCTV .................... 268
• Tabla 63 Muestra Universal de la evaluación al Sistema Integrado de Seguridad Y Emergencias .................................... 269
• Tabla 64 Cuadro comparativo de los Modelos SIES ............................................................................................................................... 272
• Tabla 65 Presencia de Subsistemas en Municipios de Oferta ............................................................................................................. 280
• Tabla 66 Presencia de Subsistemas en Municipios de Demanda ...................................................................................................... 281
• Tabla 67 Valor Promedio de Proyecto Nuse-123 desagregado por Categoría Municipal. ..................................................... 290
5
•
•
•
•
Tabla 68 Ejemplos de Tipificación de Seguridad y/o Emergencias de Bogotá ........................................................................... 302
Tabla 69 Número de Cámaras Instaladas vs Número de Cámaras funcionando ....................................................................... 311
Tabla 70 Número de Integrantes de Red de Aliados para la Prosperidad .................................................................................... 318

Gráfico 1 Marco Conceptual para la Evaluación de Operaciones. ....................................................................................................... 21
• Gráfico 2 Marco Conceptual para la Evaluación de Operaciones. .......................................................................................................... 50
• Gráfico 3 Porcentaje de municipios que cuentan con normatividad local para la atención de emergencias y seguridad,
Total y Oferta vs. Demanda ......................................................................................................................................................................................... 64
• Gráfico 4 Participación de los incidentes de mayor impacto ................................................................................................................ 77
• Gráfico 5 Comando y control ........................................................................................................................................................................... 195
• Gráfico 6Porcentaje defuncionarios que tienen conocimiento de los subsistemas del SIES, Total. ..................................... 206
• Gráfico 7 Porcentaje defuncionarios que tienen conocimiento de los subsistemas del SIES, Oferta vs. Demanda ........ 207
• Gráfico 8 Porcentaje de municipios en los que los funcionarios tienen conocimiento de lo que es un CGES, total y
oferta v. demanda ........................................................................................................................................................................................................ 208
• Gráfico 9 Porcentaje de los funcionarios que califican como excelente o buena la atención de emergencias y
seguridad, total y oferta vs demanda ................................................................................................................................................................... 210
• Gráfico 10 Porcentaje de municipios en los que los funcionarios califican como excelente o buena la atención de
emergencias y seguridad, por categoría de municipio y tipo de entidades .......................................................................................... 211
• Gráfico 11Aspectos en los que los funcionarios de los municipios califican como excelente o buena la manera como se
coordina el nivel nacional con el territorial en diferentes sectores, Total ............................................................................................ 235
• Gráfico 12 Porcentaje municipios en los que los funcionarios mencionan que se han documentado lecciones
aprendidas exitosas de atención de emergencias y seguridad. Total, municipios de Oferta y Demanda. ................................. 237
• Gráfico 14 Porcentaje de municipios en donde se han compartido buenas prácticas con otros municipios y/o
departamentos, Total y Oferta vs. Demanda ..................................................................................................................................................... 238
• Gráfico 15 Calificación de la atención de emergencias y seguridad por parte de los funcionarios de los municipios por
Categoría de municipio y total................................................................................................................................................................................ 239
• Gráfico 16 Calificación de diferentes aspectos de la capacidad de respuesta de los municipios, Oferta vs. Demanda.241
• Gráfico 17 Calificación de diferentes aspectos de la capacidad de respuesta de los municipios, por entidad. ............... 241
• Gráfico 18 Recursos físicos para la atención de emergencias y seguridad. Municipios de Oferta y Demanda. .............. 242
• Gráfico 19Ubicación de los municipios en los Semáforos Metodología A ...................................................................................... 248
• Gráfico 20Frecuencia relativa (%) de municipios según semáforo de metodología B ............................................................ 253
• Gráfico 21 Número de cámaras instaladas vs Número de cámaras funcionando vs Número de cámaras fuera de
servicio desagregadas por Categoría Municipal.............................................................................................................................................. 267
• Gráfico 24 Costo Promedio por Proyecto Nuse-123 vs Número de casos atendidos por Policía ......................................... 291
• Gráfico 26 Tiempo Promedio de Respuesta de una Emergencia -(Rango de horario de Viernes a domingo) ................ 305
• Gráfico 27 Porcentaje de Cámaras Funcionando desagregado por Región de Policía ............................................................ 313
Ilustración 15 Mapa operativo de la zona.......................................................................................................................................................... 116
• Ilustración 2 Región de Cataluña (Modelo 1) ........................................................................................................................................... 174
• Ilustración 3Región de Aragón y región de Galicia (Modelo 2) ......................................................................................................... 174
• Ilustración 4Región de Castilla y La Mancha y región de Madrid (Modelo 3) ............................................................................. 175
• Ilustración 5 Pasos para la asignación de Proyectos con cargo a FONSECON ............................................................................ 260
Ilustración 20 Esquema de Operación del Sistema Integrado de Emergencias .................................................................................. 283
• Ilustración 7 Ruta Crítica Modelo 1- Bogotá ............................................................................................................................................ 283
• Ilustración 8 Ruta Crítica – Modelo 2 - Medellín ..................................................................................................................................... 284
• Ilustración 9 Ruta Crítica – Modelo 3 .......................................................................................................................................................... 285
• Ilustración 10 Primer paso de ruta crítica del Modelo 3...................................................................................................................... 292
• Ilustración 11 Segundo y Tercer paso de ruta crítica del Modelo 3 ............................................................................................... 300
• Ilustración 12 Cuarto paso de ruta crítica del Modelo 3 ..................................................................................................................... 303
• Ilustración 13 Quinto paso de ruta crítica del Modelo 3 ..................................................................................................................... 310
• Ilustración 14 Organización del Programa de Redes ............................................................................................................................ 318
•
•
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Cuadro 1Evaluación institucional y de operaciones en la cadena de valor ..................................................................................... 40
Cuadro 2 Comisiones de Estudio UIT............................................................................................................................................................ 127
Cuadro 3 Subcomités Comité Operaciones EENA .................................................................................................................................... 135
6
•
•
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•
•
Cuadro 4 Sistema tradicional del 911.......................................................................................................................................................... 168
Cuadro 5 Ejemplo de procedimiento ............................................................................................................................................................ 180
Cuadro 6Funcionamiento 066 México ......................................................................................................................................................... 187
Cuadro 7 ¿Cómo trabaja el CIEPS?................................................................................................................................................................ 220
Cuadro 8 Organización administrativa típica de un Comando Departamental de Policía .................................................... 221
ACD
ANI
ALI
AVL
BTS
CAE
CAD
CCTV
CGES
CIEPS
COBIT
CITS
CLOPAD
CRC
CREPAD
CRUE
DCI
DGR
EENA
EPS
ESU
ETS
GPS
ABREVIACIONES
AutomaticCallDistribution – Distribuidor Automático de
Llamadas
AutomaticNumberIdentification-Identificación Automática del
Número del Abonado Llamante.
AutomaticLocationIdentification-Identificación Automática de
la localización del Abonado Llamante.
AutomaticVehicleLocation -Localización Automática de
Vehículos
Estación Base de Telefonía Móvil
Centro de Atención de Emergencias
Centro Automático de Despacho
Circuito Cerrado de Televisión
Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad
Centros de Información Estratégica Policial Seccional
Control Objectives for Information and related Technology
Centros Integrados de Tecnología
Comité Local para Atención y Prevención de Desastres
Comisión de Regulación de Comunicaciones
Comité Regional para la Prevención y Atención de Emergencias
y Desastres
Centro Regulador de Urgencias y Emergencias
Déficit de Capacidad Institucional
Dirección Gestión del Riesgo
Asociación del Número de Emergencias Europeo
Entidad promotora de salud
Empresa para la Seguridad Urbana
EmergencyTelecommunicationService - Servicio de
Telecomunicaciones en Emergencia
Sistema de Posicionamiento Global
7
•
NIPA
NUSE
NSR-10
PTIR
RTPBC
SECAD
SNPAD
SNGRD
SIG
SIES
TDM
TTY/TDD
TI
TIC
VHF
UAECD
UHF
1
National IT IndustryPromotion Agency del Gobierno de Corea
Número Único de Seguridad y Emergencias
Norma Colombiana de Sismo Resistencia
Plan de Transferencia e Implementación de Recomendaciones
Telefonía Pública Básica Conmutada
Sistema de Información y Atención de Despacho de Casos Policía
Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres
Colombiano.
Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastre
Sistema de Información Geográfica
Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad
Time-divisionmultiplexing - Acceso múltiple por división de
tiempo
Dispositivo de Telecomunicaciones para Sordos
Tecnología e Información
Tecnologías de la Información y la Comunicación
Very High Frequency
Unidad Administrativa de Catastro Distrital
Ultra High Frequency – Frecuencia Ultra alta
Resumen ejecutivo
1.1 Antecedentes
Colombia presenta un panorama complejo en materia de seguridad y orden público, con
tasas elevadas de homicidios, robos y otros delitos violentos, que se refleja en la percepción
de la ciudadanía y en las estadísticas e indicadores de seguridad ciudadana. Dentro de ese
panorama se identificó la necesidad de atender de manera eficiente a la ciudadanía
involucrada en situaciones de emergencias por seguridad, así como urgencias médicas,
desastres y calamidades.
El Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad fue creado como respuesta a esa
necesidad, esperando mejores resultados por la combinación de tecnología y articulación
en el trabajo de las entidades, como unos de los elementos garantes de la efectividad y
eficiencia de la atención. Para implementar el proyecto SIES se expidió el documento
CONPES 3437 de 2006 que exige la creación de un equipo interdisciplinario para desarrollar
y ejecutar la labor de integración y optimización, con criterios de estandarización
tecnológica y de protocolos únicos de operación, a las entidades y proyectos que manejan la
seguridad y las emergencias.
8
•
Ese documento CONPES permitió optimizar el desarrollo de proyectos relacionados con
estos temas y que hasta el momento se habían “caracterizado por su dispersión y por la
ausencia de criterios de estandarización tecnológica y de protocolos únicos de operación”
(Departamento Nacional de Planeación , 2006).
“El Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad —SIES— tiene por objeto fijar los
parámetros generales para la implementación de un Centro de Gestión de Emergencias y
Seguridad, que permita atender oportunamente las necesidades de la comunidad. El sistema
busca actuar en la prevención de consecuencias mayores bajo un esquema integrado e
interoperable soportado por el SIES para lo que debe lograr la presencia oportuna y eficaz
de las unidades de cada entidad, la coordinación en el manejo del sitio del incidente, la
atención pronta de heridos, la prevención de emergencias y del delito y la disminución del
impacto de éstos sobre la comunidad” (Departamento Nacional de Planeación , 2006, pp. 7).
A través del documento CONPES 3437 de 2006 se aprueba la implementación del proyecto
"Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad SIES” para integrar y coordinar en una
sinergia el trabajo de la fuerza pública y de los organismos de seguridad del Estado dotando
a las autoridades de herramientas nuevas para prevenir delitos y desastres, controlarlos y
mitigar sus efectos (Decreto 4708 de 2009).
El Documento CONPES 3437 de 2006 estableció en su diagnóstico que, a pesar de los
avances sustanciales en materia de reducción de los principales indicadores de violencia en
el país, aún hay delitos y comportamientos de la comunidad que persisten y en los cuales no
aumenta el nivel de denuncia. Igualmente, el CONPES señaló que se siguen presentando
falencias en términos de prevención y atención de desastres, relacionadas con la
coordinación interinstitucional para la atención oportuna. Por lo tanto, plantea la necesidad
de contar con un sistema integrado de seguridad ciudadana y emergencias en el que
converjan la Fuerza Pública, los organismos de seguridad y las agencias encargadas de
prevenir y atender desastres en todo el territorio nacional (Departamento Nacional de
Planeación , 2006, pp. 3).
En este sentido, el documento CONPES define y da un alcance a nivel nacional del Sistema
Integrado de Emergencias y Seguridad, como un sistema interinstitucional apoyado por
tecnología que permitiría, por un lado, avanzar en la reducción de ciertos delitos y
comportamientos que afectan la seguridad y convivencia ciudadana y, por otro, superar
falencias en materia de coordinación interinstitucional para la atención oportuna en
materia de emergencias y desastres.
El CONPES 3437 de 2006 señaló que el SIES debe estar conformado por los siguientes
subsistemas:
Número Único de Atención de Emergencias (NUSE 123):
9
•
(…) es una herramienta tecnológica a través de la cual se reciben todas las llamadas de
los ciudadanos o de las entidades, para solicitar ayuda en casos de Policía, de
emergencias y desastres de cualquier tipo, o situaciones de crisis, y a su vez, despachar
las unidades de los organismos de seguridad y emergencia en forma coordinada, para
dar una respuesta oportuna, eficiente y efectiva, a cada uno de los escenarios de
seguridad y emergencia (Departamento Nacional de Planeación , 2006, pp. 9)
Circuito cerrado de televisión (CCTV): es el subsistema electrónico de vigilancia que trabaja
con la instalación de cámaras de video interconectadas y monitoreadas desde el 123
Número Único de Emergencias (Departamento Nacional de Planeación , 2006, pp. 11).
Centros de Información Estratégica Policial Seccional (CIEPS): según el documento CONPES
3437 de 2006, “los CIEPS constituyen espacios ubicados en todos los comandos de Policía
en los que se consolida la información sobre delito y contravencionalidad de manera
oportuna y veraz, proveniente de las distintas bases de datos institucionales consideradas
como fuentes primarias” (Departamento Nacional de Planeación , 2006, pp. 12).
Las alarmas comunitarias:
(…) es un subsistema de seguridad que es activado por un medio de transmisión de
alertas comunitarias que funciona por medio de sensores, los cuales son activados por
la comunidad ante la sospecha de un acto delictivo y transmitido inmediatamente al
sitio donde se encuentre ubicada la fuerza pública operativa, como organismos
competentes para prestar la respuesta” (Departamento Nacional de Planeación, 2006,
pp. 12)
El subsistema de Sistemas de seguridad (controles de acceso, monitoreo automático y
bloqueo de vehículos y demás sistemas) es definido en el documento CONPES 3437 de 2006,
como los sistemas que funcionan “a partir del control de dispositivos remotos para realizar
control y seguimiento.” (Departamento Nacional de Planeación, 2006, pp. 13).
Según los estudios previos de la evaluación
(…) el sistema cuenta con una institucionalidad dada por actores involucrados desde el
orden nacional, actores operativos y entidades de apoyo. Entre los actores del orden
nacional, se encuentra: Presidencia de la República, Departamento Nacional de
Planeación, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, Ministerio de las TIC, Ministerio de Salud, Comisión de
Regulación de las Comunicaciones, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres, Policía Nacional y Unidad Nacional de Bomberos. Entre los actores
operativos del sistema se encuentran: Gobernadores y Alcaldes, Oficinas de Gestión del
Riesgo, Secretarías de Salud/Centros Reguladores de Urgencias – CRUE, Policía
Nacional, Bomberos, Tránsito, Parques Nacionales, Armada Nacional y Aeronáutica
Civil. Finalmente, entre las entidades de apoyo se encuentran: las Fuerzas Militares, Cruz
10
•
Roja, Defensa Civil, Fiscalía General de la Nación, Empresas de Servicios Públicos,
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Defensoría del Pueblo y Unidad para la
Atención y Reparación Integral de las Víctimas, entre otras (Departamento Nacional de
Planeación, 2014, pp. 3).
1.2 Objetivos
El objetivo general de este proyecto fue realizar una evaluación institucional y de
operaciones y con ello generar un diagnóstico y una propuesta para fortalecer el SIES e
insumos para reformular el CONPES 3437 de 2006.
Es importante resaltar, como lo señala el DNP
(…) que las buenas prácticas internacionales en el manejo del delito y la prevención de
desastres naturales, muestran su éxito cuando abordan las problemáticas de manera
integral. Es así como los sistemas de información y la tecnología se convierten en
herramientas estratégicas a la hora de intervenir contextos con densidades
poblacionales altas, de allí que la articulación de diversos recursos en
telecomunicaciones como el acceso telefónico, la disuasión del delito a través las
cámaras de televisión y cualquier otro recurso que permita reducir costos en pie de
fuerza policial, monitoreo continuo y una atención permanente a la ciudadanía, es sin
duda fundamental. Todo lo cual debe estar armonizado con políticas que prevengan
riesgos y actúen sobre los sucesos de inseguridad y desastres naturales y que estén
articuladas interinstitucionalmente (Departamento Nacional de Planeación, 2014, pp.
3).
Para cumplir con el objetivo general, la evaluación se propuso los siguientes objetivos
específicos:
 Identificar los enfoques y definiciones de los conceptos que enmarca el actual SIES
(OE1).
 Realizar un diagnóstico sobre el marco institucional, desde un enfoque normativo, de
gestión y operación del actual SIES con sus subsistemas (OE2).
 Determinar los recursos financieros, tecnológicos y humanos con los que ha contado
el SIES (OE3).
 Hacer un análisis de los procesos y los procedimientos existentes en la operatividad
del SIES a nivel nacional y territorial (OE4).
 Proponer recomendaciones que permitan definir un modelo institucional y operativo
del SIES que se ajuste a la complejidad e integralidad de las necesidades del país en
los temas de seguridad y emergencia. Las recomendaciones deben estar encaminadas
a dar avances sobre un posible marco conceptual, normativo, arquitectura de
coordinación institucional, procesos y demás aspectos relacionados con el efectivo
funcionamiento del sistema (OE5).
11
•
1.3 Metodología
En esta sección se hace una síntesis de las metodologías aplicadas en el estudio. Para iniciar,
se especifican las metodologías usadas por componente, continuando con una explicación
de las categorías de análisis y de las variables elegidas para cumplir con los objetivos
específicos. Para finalizar se exponen las actividades realizadas para recolectar la
información y analizarla.
1.3.1
1.3.1.1
Metodologías por componente
Componente I Revisión de normatividad y estándares relacionados con el SIES
La unidad de análisis de este componente es la normativa, estándares y buenas prácticas
internacionales y nacionales.
Para este componente se desarrollaron varios ejercicios de recolección y análisis de
información sobre normatividad, estándares y casos nacionales e internacionales.
Para el análisis normativo se escogió un enfoque descriptivo complementado con un
proceso de clasificación (como método de análisis descriptivo) en ámbitos de actividad del
Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias - SIES. Se hizo una investigación documental
que constituye el marco general normativo y da a conocer los diferentes aspectos
organizacionales, institucionales y operativos relacionados con el SIES y con las entidades
que participan.
Se parte, entonces, de la caracterización de los ámbitos que debe regular la normativa (el
deber ser) agregando las dimensiones que permitan hacer la evaluación; así se definieron
los ámbitos institucional y de operaciones que coinciden con el objetivo de la evaluación.
Este acercamiento permitió precisar los criterios, o algunos de ellos (ver Tabla 1), que
convienen de acuerdo con el proyecto normativo y que, tras la revisión de la realidad
normativa, fueron el punto de partida para desarrollar el proceso de identificación de
vacíos, el desarrollo de la propuesta normatividad final del proyecto y las recomendaciones
(University of Indutrial Art Helsinki, 2007).
• Tabla 1 Criterios de clasificación normativa
12
•
-
Ámbito institucional
Planeación estratégica del
sistema
Gestión del sistema
Financiación del sistema
Gestión y análisis de
información de seguridad
-
-
Ámbito de operaciones
Gestión de la demanda y
funcionamiento de
subsistemas
Gestión de la respuesta de las
entidades: Bomberos, Policía,
Policía de Tránsito, Oficinas de
Gestión del Riesgo, etc.
Seguimiento a la intervenciones
Fuente: Elaboración propia
El estado ideal de regulación normativa se construye a partir de los mismos planteamientos
del CONPES 3437 de 2006 para la implementación del proyecto “Sistema Integrado de
Emergencias y Seguridad” -SIES -.
A partir de ahí, se hace una descripción de ese estado y se define la necesidad de mejoras,
para pasar a un análisis de relaciones y posibilidades de transformación para sintetizar la
propuesta y, en sí, la evaluación normativa.
Así como en el análisis normativo, el de estándares y casos de estudio se hizo a través de
metodologías de investigación documental para la construcción de conocimientos a través
de procedimientos lógicos de análisis, síntesis, deducción e inducción.
Se inició con una recopilación de fuentes secundarias (documentos institucionales,
documentos de empresas y documentos de organizaciones) a través de páginas web de
instituciones públicas y privadas y organizaciones internacionales de los países que generan
estándares y de las entidades que tienen a su cargo la atención y gestión de emergencias en
los países de estudio.
Posteriormente para el análisis de la información se definieron subtemas específicos a
investigar, para los estándares se profundizó en los ámbitos de telecomunicaciones,
números de emergencia y video vigilancia; para los casos internacionales en los sistemas de
telecomunicaciones para la recepción de alertas, manejo de las llamadas inoficiosas,
despacho y gestión de la emergencia, financiación y nuevas tecnologías; para los casos
nacionales se definieron como ámbitos un contexto general de la ciudad en términos
delictivos y de número de emergencias, las entidades participantes en los SIES. Y el
funcionamiento y subsistemas de los SIES en sí. Para los casos nacionales se complementó
con visitas in situ y para estos y los internacionales con entrevistas con autoridades y
entidades operativas que definieron con profundidad el funcionamiento de los SIES locales,
los logros y las dificultades.
Para el análisis y la presentación de resultados se expusieron los principales elementos
identificados para cada subtema y se interpretaron y analizaron haciendo énfasis en los
puntos más destacables de cada tema para dar respuesta los objetivo de la evaluación.
13
•
1.3.1.2
Componente II Evaluación Institucional
La unidad de análisis de este componente son los municipios y dentro de estos las entidades
operativas, y las entidades las entidades del orden nacional que intervienen en la
implementación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad y el contexto
institucional que comprende:
-
Actores de la política desde el orden nacional.
Actores de la política desde el orden territorial.
Entidades responsables de la operatividad del SIES.
Entidades de apoyo al SIES.
En este componente, se desarrollaron dos ejercicios: 1) el uso de la metodología SADCI
(Sistema de análisis de Capacidad Institucional) para definir la capacidad institucional y 2)
el análisis de la capacidad de respuesta de los municipios utilizando una metodología de
elaboración de semáforos.
Para la evaluación institucional se utilizó una versión simplificada de una metodología
diseñada especialmente para definir la capacidad institucional. Esta metodología fue
desarrollada por el Banco Mundial y se denomina Sistema de Análisis de Capacidad
Institucional SADCI (Oslak & Orellana, 2000). La metodología consiste en analizar la
capacidad institucional a través de la medición y la cuantificación de déficits o brechas de
capacidad institucional en varias direcciones y que apuntan a identificar las posibles causas
de las fallas institucionales en la consecución de los objetivos específicos.
Los déficits se definen como brechas entre lo deseado y lo obtenido. Lo deseado está medido
por los objetivos de la política, que se deben traducir en la formulación y ejecución de
programas y proyectos al interior de las entidades en el orden nacional y local, y lo obtenido
está representado por lo que las entidades efectivamente realizan (Cohen & Martínez).
Para el análisis específico de la Capacidad de Respuesta, se llevaron a cabo dos ejercicios:
a) Una clasificación de municipios por definición de ponderadores por experiencia en
campo, donde se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la calidad en la
atención de todos los municipios visitados por el consultor.
b) Una calificación de municipios de acuerdo al índice de capacidad de respuesta
utilizando Análisis de Componentes Principales, donde se realizó un ejercicio
estadístico en el que se estimó la capacidad de respuesta de los municipios a partir
de la construcción de un índice.
1.3.1.3
Componente III Evaluación de operaciones
La unidad de análisis para el componente de operaciones es la muestra de municipios de
Oferta (con Centro de Gestión de Emergencias y Seguridad, muestra de municipios de
demanda (muestra de municipios atendidos por los de oferta), muestra de municipios de
inclusión forzosa y, por último, entidades del orden nacional.
14
•
La evaluación de operaciones permitió conocer el funcionamiento del Sistema Integrado de
Emergencias y Seguridad (SIES) a través de sus actividades, incluyendo la gestión de los
distintos actores operativos tanto a nivel nacional como territorial: Gobernaciones y
Alcaldías (Secretarías del Gobierno o Secretarías del Interior, Secretarías de Salud), Oficinas
de Gestión del Riesgo, Centros Reguladores de Urgencias (CRUE), Policía Nacional,
Bomberos, Tránsito, Parques Nacionales, Armada Nacional y Aeronáutica Civil. Esto permite
identificar aquellos aspectos operacionales que son eficaces y suficientes.
Para la realización de este componente se realizó un análisis sistemático sobre la operación
del Sistema, con la finalidad de conocer cómo sus procesos conducen al logro de los
objetivos que se ha propuesto de acuerdo con el documento CONPES 3437 de 2006, de
manera que se puedan emitir recomendaciones que permitan mejorar su gestión.
El marco metodológico para la evaluación de operaciones, se fundamenta en lo que
actualmente la administración pública moderna ha denominado “The art of delivery”,
concepto que se refiere a la capacidad de los gobiernos para “entregarle” a los ciudadanos
políticas y programas que efectivamente se traduzcan en tangibles y bienestar para sus
gobernados (Barber, 2013).
• Tabla 2 Unidades de análisis por componente
Componente
Normatividad y
estándares relacionados
con el SIES
La unidad de análisis de este
componente
es
la
normativa, estándares y
buenas
prácticas
internacionales
y
nacionales.
Componente Evaluación
institucional
Componente Evaluación
de Operaciones
La unidad de análisis de este
componente
son
los
municipios y dentro de estos
las entidades operativas, y
las entidades las entidades
del orden nacional que
intervienen
en
la
implementación del Sistema
Integrado de Emergencias y
Seguridad.
Municipios de Oferta (con
Centro de Gestión de
Emergencias y Seguridad),
municipios de demanda
(muestra de municipios
atendidos por los de oferta),
muestra de municipios de
inclusión forzosa (con las
entidades
operativos
presentes en todos los
municipios) y, por último,
entidades
del
orden
nacional.
Fuente: Elaboración propia
1.3.2
1.3.2.1
Categorías de análisis y variables por componente
Componente I Normatividad y estándares relacionados con el SIES
15
•
Para el análisis de la normativa se construyó un instrumento de sistematización de la
información denominado normograma que permite la identificación de las competencias,
responsabilidades, funciones y mecanismos de gestión de las entidades competentes en el
SIES. Asimismo, permite establecer y demarcar el ámbito de responsabilidad de las
entidades, evidencia las relaciones entre ellas para el desarrollo de los objetivos del sistema
y muestra el alcance y las limitaciones en la atención y gestión de las emergencias, de los
sistemas de comunicaciones, su financiación y mantenimiento.
El normograma del SIES se elaboró a partir de la distinción en dos ámbitos de acción: el nivel
institucional y el nivel operativo (Tabla 1 Criterios de clasificación normativa); en cada una
de estas categorías se diferenciaron las normas nacionales y locales, lo que permite
identificar los procesos y actividades inmersas para generar la sostenibilidad y el
cumplimiento de los objetivos y la misión del sistema.
Este enfoque proporciona una visión general del SIES y permite desagregar los procesos,
procedimientos, actividades y tareas que componen el sistema institucional, mostrando,
igualmente, las relaciones entre las esferas en que se involucran las entidades.
Por otro lado, en la normativa incluida en las matrices 1 del normograma se pueden
encontrar directrices de política, criterios, procedimientos, definición de ámbitos de
intervención, identificación de responsables, entre otros asuntos. Estas normas son las
generadoras del marco legal que regula las conductas de los involucrados, articula los
procesos y orienta los recursos.
Las matrices que contienen la normativa comprenden datos de temporalidad, tipo, nivel y
número de la norma así como sus objetivos, definiciones, relación con la seguridad
ciudadana y SIES, procedimientos y competencias particulares y la relación con otras
normas.
Por otro lado, los casos seleccionados para analizar las experiencias internacionales fueron
seleccionados en conjunto con el Comité de Seguimiento de la Evaluación así:
• Tabla 3 Casos internacionales elegidos
Chile
México
Casos internacionales
Por el volumen de eventos sísmicos, por su sistema de alertas
tempranas, es el país de donde proviene el modelo de vigilancia
por cuadrantes y tiene un esquema policías parecidos al
colombiano.
Por tener y por compartir con Colombia problemas como
narcotráfico, violencia y desigualdad social, además de tener
implementado Centros de Comando y Control.
El Normograma, anexo a este documento, se desagrega en matrices en las que se clasifican las normas de acuerdo a
los criterios expuestos.
16
1
•
Estados
Unidos
España
Japón
Se tomará la experiencia como país, se observará la articulación
ciudades-nación y el manejo de crisis como el huracán Katrina
(mala experiencia) y el huracán Sandy (buena experiencia),
Adicionalmente existe la asociación NENA que es una fuente de
mejores prácticas.
Por tener un modelo policial que en algunas de sus instancias se
pueden asemejar al colombiano, porque el modelo es similar al
implantado en Bogotá y al del CONPES, por el marco legal e
institucional que tiene y adicionalmente hace parte y ha
implantado las normas EENA que sin una fuente de buenas
prácticas.
Por el manejo del desastre sísmico de 2011.
Fuente: Elaboración propia
La elección de las experiencias se hizo de acuerdo con criterios de arquitectura institucional,
existencia de estándares, reconocimiento de la experiencia como exitosa, y aspectos de
contexto geográfico, tipo de emergencias e incidencias en el ámbito de la seguridad.
La información para documentar las particularidades de cada caso se obtuvo a través de una
búsqueda en documentos oficiales de instituciones públicas, informes técnicos y de
investigación de instituciones públicas o privadas de cada país y de artículos académicos y
de investigación en el área de seguridad pública. Asimismo, se hicieron entrevistas
presenciales y vía Skype a funcionarios de los países o funcionarios de las agencias de
cooperación.
Para los casos nacionales, las ciudades seleccionadas en conjunto con el Comité de
Seguimiento de la Evaluación fueron:
• Tabla 4 Casos nacionales elegidos
Casos nacionales
Bogotá
Por ser la capital, maneja un alto volumen de llamadas y por su
sistema de coordinación remoto con la presencia de casi todas
las agencias de despacho
Medellín
Por ser exitoso en la coordinación de múltiples entidades que
atienden problemas de orden público y por sus sistema de
videovigilancia.
Bucaramanga Por ser caso de éxito y además es representativo del
funcionamiento del Sistema a nivel nacional.
2
Nariño
Por la confluencia de narcotráfico, grupos armados y actividad
volcánica.
Inicialmente el caso de Nariño se estableció como caso de funcionamiento de SIES departamental, no obstante tras la
visita in situ se identificó que no funcionaba así.
17
2
•
Quindío
Por ser el único ejemplo de SIES departamental. Tiene su sede en
Calarcá y no en la capital del departamento.
Fuente: elaboración propia
El análisis de estos casos nacionales se realizó de dos maneras: primero, a través de la
revisión de información secundaria y, segundo, a través de las visitas in situ realizadas en el
trabajo de campo de la evaluación.
1.3.2.2
Componente II Evaluación Institucional
En el marco de la evaluación institucional, para el establecimiento de déficits, de la
metodología SADCI, se definieron 5 categorías que permiten determinar la capacidad
institucional (Oslak & Orellana, 2000):
 Relaciones interinstitucionales, que se refiere a las necesidades de generar
compromisos en torno a recursos o apoyos con otras organizaciones.
 Estructura organizacional interna, que está enmarcada en la claridad para definir las
responsabilidades de las unidades organizativas y el cumplimiento de las mismas.
 Leyes, normas y reglas de juego, que pretende identificar en la normativa las trabas
para la realización de ciertas tareas o que no facultan a alguna entidad para
realizarlas.
 Claridad conceptual, que concierne al conocimiento de los funcionarios de las
entidades en la definición de los conceptos del sistema, asumiendo como ideal que
tengan un enfoque unificado o alineado de los conceptos relacionados con el tema;
 Capacidad de respuesta de las entidades para identificar los déficits en la capacidad
de las entidades encargadas de la implementación de las tareas operativas
específicas.
Para cada categoría de análisis se definió un conjunto de variables (Ver Tabla 4). En el
cuestionario aplicado a los funcionarios de los niveles departamental y municipal, se
establecieron preguntas que indagaban sobre las variables clave de cada categoría.
Posteriormente, estas variables se homologaron en escalas de 1 a 5, en donde 5 representa
el comportamiento ideal de la variable y 1 el comportamiento más alejado del ideal. Luego
se realizó un Análisis de Componentes Principales, que es una técnica multivariada que
permite resumir un número determinado de variables en unas nuevas variables que den
cuenta de cómo se comportó el conjunto de variable de interés. Es decir, ante un banco de
datos con muchas variables, el objetivo será reducirlas a un menor número perdiendo la
menor cantidad de información posible. Así, se estableció un único puntaje de 1 a 5 para la
categoría, sintetizando todas las variables en un solo indicador. Las brechas surgen como la
resta entre "5" y el promedio ponderado (usando el factor de expansión) del puntaje de la
categoría obtenido por las instituciones evaluadas y representa la distancia que hay entre
el resultado y el comportamiento ideal de la variable.
• Tabla 5 Variables por categorías - Componente Institucional
18
•
Categorías
Variables
Relaciones
1. La manera como se articulan las diferentes entidades del
interinstitucionales municipio para la atención de emergencias y seguridad.
2. Claridad de la normatividad que define el trabajo entre
entidades.
Estructura
1. Inclusión de los subsistemas del SIES en los Planes de
organizacional
Acción de las entidades.
interna
2. Definición interna de roles en las entidades para la
atención de emergencias y seguridad.
3. Satisfacción con la definición interna de roles en las
entidades para la atención de emergencias y seguridad.
Aplicación de leyes, 1. Claridad en las funciones de las entidades para la atención
normas y reglas de de emergencias y seguridad.
juego
2. Calificación de la utilidad de las normas para la atención
de emergencias y seguridad.
3. Presencia de normatividad local en los municipios para la
atención de emergencias y seguridad.
4. Claridad sobre la normatividad nacional y local en los
municipios para la atención de emergencias y seguridad.
Claridad
1. Conocimiento de Centros de Gestión de Emergencias y
conceptual
Seguridad CGES
2. Conocimiento de Subsistemas del SIES
Capacidad
de 1. Calificación de recursos humanos en el municipio para la
respuesta
atención de emergencias y seguridad
2. Calificación de recursos financieros en el municipio para la
atención de emergencias y seguridad
3. Calificación de recursos físicos en el municipio para la
atención de emergencias y seguridad
4. Calificación de la coordinación interinstitucional para la
atención de emergencias y seguridad
5. Calificación de la definición de competencias y roles para
la atención de emergencias y seguridad.
Fuente: Elaboración propia
Para el análisis específico de la Capacidad de Respuesta, se llevaron a cabo dos ejercicios:
a)
Una clasificación de municipios por definición de ponderadores por
experiencia en campo, donde se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la
calidad en la atención de todos los municipios visitados por el consultor.
Se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la calidad en la atención de todos los
municipios visitados durante el campo, que corresponde al promedio ponderado de las
cinco variables que miden capacidad de respuesta. Para la creación del semáforo se
siguieron los siguientes pasos:
19
•
Se realizó un análisis de la experiencia de campo y se evaluó el comportamiento de las
variables contenidas en la tabla de calificación de entidades. Se le dio prioridad de acuerdo
a lo observado en campo a las siguientes variables:
1. Calificación de recursos físicos en el municipio para la atención de emergencias
y seguridad. ( P.71)
2. Calificación de recursos tecnológicos en el municipio para la atención de
emergencias y seguridad. (P.72)
3. Calificación de recursos humanos en el municipio para la atención de
emergencias y seguridad. (P.73)
4. Calificación de la coordinación interinstitucional para la atención de
emergencias y seguridad. (P.74)
5. Calificación de la definición de competencias y roles para la atención de
emergencias y seguridad. (P.75)
Para el análisis específico de la Capacidad de Respuesta, se desarrolló un sistema de
semáforo para calificar la calidad en la atención de todos los municipios visitados durante
el campo, que corresponde al promedio ponderado de las cinco variables que miden
capacidad de respuesta. Para la creación del semáforo se siguieron los siguientes pasos:
Es importante aclarar que cada una de las variables tuvo una ponderación diferenciada
dentro del índice, establecida a partir de la identificación de los principales cuellos de
botella para la atención de emergencias y seguridad por parte de los funcionarios. Es así
como el índice da mayor peso a las variables que presentan los mayores obstáculos,
entendidos como cuellos de botella para la atención de incidentes de emergencia y
seguridad. El listado anterior ilustra el orden utilizado para la definición de criterios para la
ponderación (recursos físicos es la variable con mayor peso dentro del índice mientras que
definición de competencias es la que menos peso tiene dentro del índice).
b)
Una calificación de municipios de acuerdo al índice de capacidad de respuesta
utilizando Análisis de Componentes Principales, donde se realizó un ejercicio
estadístico en el que se estimó la capacidad de respuesta de los municipios a partir
de la construcción de un índice.
Se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la capacidad en la atención en los
municipios a partir de cinco variables: recursos físicos, recursos tecnológicos, recursos
humanos, coordinación interinstitucional y definición de competencias y roles. El indicador
de "lo obtenido" por las entidades se calcula a partir de un análisis estadístico multivariado
denominado Análisis de Componentes Principales - ACP. El ACP es una técnica que ayuda a
entender la forma como los encuestados implícitamente agrupan los múltiples ítems (o
preguntas) indagados en un número reducido de dimensiones.
Lo primero que realiza internamente un programa estadístico cuando se le solicita un
análisis de componentes principales es un conjunto de correlaciones entre todos los ítems.
Correlaciones similares corresponden a aquellos ítems que se refieren al mismo aspecto
20
•
estudiado; en términos de algebra lineal, a vectores que apuntan hacia la misma dirección.
Por ejemplo, el análisis de componentes principales permite realizar la verificación de que
las 5 preguntas incluidas en el formulario para estimar la capacidad de respuesta de las
entidades están refiriéndose efectivamente al mismo aspecto estudiado; las correlaciones
entre estas 5 variables deben ser altas y positivas (entre 0.4 y 1) para concluir que todas las
variables indagan por la capacidad de respuesta de las entidades (análisis de fiabilidad).
Luego, el programa estadístico inicia la construcción de los "componentes" o combinaciones
lineales y ponderadas de los ítems introducidos; construye una combinación ponderada por
cada componente. Es importante notar que el programa elabora tantos componentes como
ítems se introdujeron al análisis pero lo interesante es poder elegir únicamente el primero
para realizar el análisis de indicadores en una única dimensión. Esta es realmente la esencia
y el aporte de la metodología ACP: realizar análisis en una (o muy pocas) dimensión pero
juntando el aporte de los múltiples ítems incluidos en el cuestionario de recolección de
información en campo. La decisión de si el primer componente es adecuado para resumir la
información de todos los ítems depende del porcentaje de variabilidad que explica dicho
componente.
En el cuestionario aplicado a los funcionarios de los niveles departamental y municipal, se
establecieron preguntas que indagaban sobre las variables clave de cada categoría.
Posteriormente, estas variables se homologaron en escalas de 1 a 5, en donde 5 representa
el comportamiento ideal de la variable y 1 el comportamiento más alejado del ideal. Luego
se realizó un ACP como el que se describió de manera general en los párrafos precedentes y
finalmente, se estableció un único puntaje de 1 a 5 para la categoría, sintetizando todas las
variables en un solo indicador. Las brechas surgen como la resta entre "5" y el promedio
ponderado (usando el factor de expansión) del puntaje de la categoría obtenido por las
instituciones evaluadas y representa la distancia que hay entre el resultado y el
comportamiento ideal de la variable.
1.3.2.3
Componente III Evaluación de operaciones
El siguiente gráfico expone las categorías de análisis tenidas en cuenta para el enfoque
metodológico del componente de operaciones. Es importante entonces analizar cada uno de
los procesos del SIES, a la luz de cuatro grandes interrogantes que la teoría del “Art of
delivery” diseñada por Barber (2013) se plantea:
 Gráfico 1 Marco Conceptual para la Evaluación de Operaciones.
21
•
Fuente: Elaboración propia
Para efectos del presente estudio, los anteriores interrogantes, como se muestra en el
Gráfico 1, fueron convertidos en categorías de análisis, posteriormente se relacionaron con
cada una de las preguntas orientadoras del componente de operaciones y, por último, se
generaron una serie de indicadores cuantitativos y categorías de cualitativas que sirvieron
como insumo para el diseño de cada uno de los instrumentos de la evaluación: Entrevista
Semiestructurada, Encuestas a entidades operativas de la política en el nivel territorial,
Encuesta a Coordinadores de Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad, Grupo Focal
con funcionarios de entidades del nivel territorial, Grupo Focal con Ciudadanos, Revisión de
Fuentes Secundarías y Visita in situ.
Para finalizar, la Tabla 6 ilustra la manera como los objetivos específicos antes mencionados
se relacionan con cada uno de los componentes de la evaluación, así como las categorías de
análisis de las metodologías propuestas.
• Tabla 6 Relación categorías de análisis, componentes y objetivos
22
•
Categoría de análisis de la Componentes
Matriz General de la Evaluación evaluación
A.
B.
C.
D.
E.
F.
la Cómo se articula con
los
objetivos
específicos de la
evaluación3
Claridad conceptual
Revisión de normatividad OE1
y estándares relacionados
con el SIES
Déficit relacionados con Revisión de normatividad OE1
leyes, reglas, normas y y estándares relacionados
“Reglas de Juego”
con el SIES
Evaluación institucional
OE2
Déficits relacionados con Evaluación Institucional
OE2
relaciones
interinstitucionales
Déficits relacionados con la Evaluación Institucional
OE2
Estructura
organizacional
interna y distribución de
funciones
Metas e indicadores
Evaluación
de OE3
Operaciones
Recursos y actividades
Evaluación
de OE3
Operaciones
OE4
G. Monitoreo
Evaluación
Operaciones
de
de OE4
Fuente: Elaboración propia
1.3.3
Actividades realizadas
Para cumplir con los objetivos de la evaluación el equipo consultor realizó actividades para
definir el marco teórico y conceptual, normativo, institucional y de operaciones.
Se revisaron documentos de fuentes secundarias sobre emergencias y seguridad en
Colombia para identificar las normas que regulen las emergencias y la seguridad, y los
procesos que se dan alrededor de esto.
Los objetivos específicos de la evaluación son: Identificar los enfoques y definiciones de los conceptos que enmarca el
actual SIES (OE1); Realizar un diagnóstico sobre el marco institucional, desde un enfoque normativo, de gestión y
operación del actual SIES con sus subsistemas (OE2); Determinar los recursos financieros, tecnológicos y humanos con
los que ha contado el SIES (OE3); Hacer un análisis de los procesos y los procedimientos existentes en la operatividad
del SIES a nivel nacional y territorial (OE4);
Proponer recomendaciones que permitan definir un modelo
institucional y operativo del SIES que se ajuste a la complejidad e integralidad de las necesidades del país en los temas
de seguridad y emergencia. Las recomendaciones deben estar encaminadas a dar avances sobre un posible marco
conceptual, normativo, arquitectura de coordinación institucional, procesos y demás aspectos relacionados con el
efectivo funcionamiento del sistema (OE5).
23
3
•
Asimismo, se llevaron a cabo actividades de recolección de información cualitativa y
cuantitativa, así:
1.3.3.1
Componente cualitativo
El componente cualitativo del estudio lo conformaron cuatro instrumentos de recolección
de información: 1.) Sesiones de Grupo con funcionarios de diferentes regiones del país. 2.)
Sesiones de Grupo con ciudadanos. 3.) Entrevistas a profundidad con funcionarios
pertenecientes a entidades del orden nacional y 4.) Visitas in situ en los SIES locales de
diferentes partes del país, denominados Centros de Gestión de Emergencia y Seguridad
(CGES) en el CONPES 3437 2006.
Durante el operativo de campo cualitativo se realizaron 34 visitas a diferentes municipios y
distritos del país, donde se desarrollaron: 29 Grupos Focales con funcionarios, 18
entrevistas en profundidad con funcionarios del nivel territorial, 5 Grupos Focales con
Ciudadanos, 15 entrevistas a profundidad con funcionarios de nivel Nacional y 10 visitas in
situ llevadas a cabo en 6 municipios de oferta y 4 de demanda, como se señaló
anteriormente.
1.3.3.2
Componente cuantitativo
El operativo de campo incluyó dos instrumentos: La encuesta para funcionarios de
entidades operativas del SIES y la encuesta para Coordinadores de los CGES.
La aplicación de ambos instrumentos se hizo en 107 municipios tanto oferta como de
demanda, con un total de 622 encuestas a aplicar a los actores operativos de la política:
Gobernaciones o Secretarías de Gobierno, Alcaldías o Secretarías de Gobierno, Oficinas de
Gestión del Riesgo o Consejos Municipales de Gestión del Riesgo, Centros de Reguladores de
Urgencias, Secretarías de Salud o Direcciones de Salud municipales, Policía Nacional,
Cuerpos Oficiales o Voluntarios de Bomberos, Oficinas de Tránsito, Parques Nacionales,
Armada Nacional, Aeronáutica Civil y, en los municipios de oferta, además a los
Coordinadores de los Centros de Gestión de Emergencia y Seguridad.
1.3.3.3
Revisión de información
Específicamente, para la revisión de normas y estándares internacionales se llevaron a cabo
las siguientes actividades:
1. Revisión de normas
2. Revisión de fuentes secundarias sobre sistemas de emergencias y seguridad
24
•
Se revisaron fuentes de internet para identificar normas sobre emergencia y seguridad a
nivel nacional. Esta labor se hizo a través de las páginas web de las entidades involucradas
en la generación de política pública sobre seguridad y emergencias (Ministerio del Interior,
DNP) y en las páginas de todas las entidades involucradas en la gestión y atención de las
emergencias (Policía Nacional, Bomberos, Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía,
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, entre otras).
Se revisaron,entre otros, las siguientes normas, políticas y documentos:
 Ley 1523 de 12: Se adopta Política Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres y
establece el Sistema Nacional de Gestión de Desastres.
 Ley 1575 de 2012: Ley General Bomberos.
 Ley 1581 de 2012: Ley de protección de datos personales.
 Resolución 3066 de 2011: Régimen Integral Protección de Derechos Usuarios
Servicio de comunicaciones.
 Ley 1453 de 2011: Reforma Código Penal, Código de Procedimiento Penal, Código de
Infancia y Adolescencia
 Ley de Víctimas 1448 de 2011
 Decreto 399 de 2011: Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y
Fondos de Seguridad de Entidades Territoriales.
 Decreto 577 de 2011: Modifica el Decreto 399
 Ley 1421 de 2010
 Decreto 4708 de 2009: Crea el Comité SIES
 Código de práctica
 Ley 1341 de 2009
 Ley 1257 de 2008: Sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y
discriminación contra las mujeres
 Decreto 3174 de 2008: Convenio de Tempere sobre el Suministro de Recursos de
Telecomunicaciones para mitigación de catástrofes y operaciones de socorro.
 Decreto 4366 de 2006: Regula el SIES
 Ley 847de 2003: Aprueba el Convenio Tempere
 Decreto 25 de 2002: Planes Técnicos Básicos.
 Ley 418 de 1997 para la búsqueda de la convivencia, la eficacia y la justicia.
 Ley 252de 1995: Aprueba constitución de UIT, Convenio de UIT.
 Código Penal Ley 599 de 2000
 Código de Procedimiento Penal
 Código Nacional de Policía
Se elaboró un normograma SIES a partir de la distinción en dos ámbitos de acción, el nivel
institucional y el nivel operativo, que permite identificar los procesos y actividades
inmersas en generar la sostenibilidad y el cumplimiento de los objetivos y la misión para la
cual fue creado el sistema.
La elaboración del normograma se desarrolló en tres fases:
25
•
a) Recopilación de la información: Recolección de la normativa por subtemas (institucional
nacional, operaciones nacional y local, planeación a nivel territorial). Se revisó la
información disponible en internet y en bases de datos especializadas (como Leyex y
Lexbase), así como la proporcionada por las entidades involucradas en el SIES.
b) Sistematización de la información: La normativa vigente recopilada fue clasificada con
base en los indicadores establecidos, identificando temas y conceptos que contribuyan a su
comprensión y fácil manejo.
c) Reflexión crítica sobre la normativa vigente
Los ámbitos y procesos identificados se entienden como el conjunto de actividades que en
su interacción buscan cumplir la misión del sistema y que le permiten cumplir los objetivos
y lograr el reconociendo y legitimidad de su labor a nivel social.
Por otro lado, para la revisión de estándares internacionales se realizaron consultas con
especialistas nacionales, expertos en la atención de emergencias y seguridad y estándares
nacionales e internacionales, y en entrevistas con los funcionarios responsables de los NUSE
de Bogotá y Medellín, a los que se les pidió identificar y mencionar estándares
internacionales en seguridad y emergencias e indagar acerca de experiencias de
implementación de estándares a nivel nacional.
1.4 Resultados
En este aparte se presentan los resultados obtenidos de la evaluación del Sistema Integrado
de Seguridad y Emergencias – SIES- con respecto a los objetivos para los cuales fue creado
y a su estructura normativa, institucional y de operaciones. La primera parte expone los
resultados del análisis normativo nacional, de estándares internacionales y las buenas
prácticas a seguir de los procesos que se están llevando a cabo en Colombia y en otros países.
Posteriormente, se presentan los resultados del Componente institucional, que muestran el
grado de capacidad de los actores de la política desde el orden territorial y de las entidades
responsables de la operatividad del SIES para responder ante una situación de emergencia
o seguridad. Por último, se describen los resultados obtenidos de la evaluación de
operaciones que determinan qué tan exitosa ha sido la operación del SIES frente al
cumplimiento de las metas e indicadores que se fijó.
1.4.1
1.4.1.1
Componente I Normatividad y estándares relacionados con el SIES
Normatividad
 En general, se identificaron falencias en la articulación de las normas entre sí y en la
aplicación de algunas de ellas. En ocasiones las normas son aisladas e inconexas,
26
•







particularmente frente a las funciones a las entidades involucradas como si fueran
independientes y no establecen principios, procedimientos o protocolos que, de manera
armónica, generen la interacción coordinada e interinstitucional. Se identificó que
algunas normas no se cumplen por desconocimiento de los funcionarios y, en otros casos,
de acuerdo con lo evidenciado en el trabajo de campo cualitativo, hace falta mayor
claridad o es necesario solucionar algún inconveniente.
El documento CONPES 3437 de 2006 no se desarrolló en unanormativa vinculante que
diera lineamientos claros para la creación y funcionamiento de los SIES. Lanormativa
menciona los SIES y hay algunas normas que pueden asociarse, así sea indirectamente,
con ellos, pero no hay lineamientos claros sobre la creación y funcionamiento del sistema
como un todo.
Se identificó la ausencia de normas que designen funciones a una entidad para ejercer la
coordinación a nivel nacional para la articulación del trabajo interinstitucional y la
definición del modelo operacional, tecnológico y financiero del sistema.
Específicamente, en la gestión de la demanda hay vacíos normativos que no permiten la
adecuada articulación entre los CRUE y el servicio de ambulancias que deberían prestar
las EPS; adicionalmente hay municipios en el país que no cuentan con servicio de
ambulancias.
A nivel municipal hay problemas en el cumplimiento de la Ley Nacional de Bomberos,
particularmente en lo referente a la creación de cuerpos de bomberos oficiales o el
establecimiento de convenios con cuerpos voluntarios.
En cuanto al funcionamiento de los NUSE, el alto volumen de llamadas no procedentes
en la mayoría de municipios del país está generando congestión en las líneas de atención.
La normativa no contiene sanciones o correctivos para mitigar esta problemática.
La falta de identificación de la ubicación de los abonados llamantes genera problemas en
la oportunidad de la atención. Al no existir georeferenciación o ubicación de los sistemas
de telefonía móvil o fija (GPS, AVL, TDM, triangulación de celdas para telefonía móvil) no
se puede maximizar y priorizar la atención a las víctimas4. La normatividad actual no
exige que se avance tecnológicamente hacia un NUSE que logre resultados en ese ámbito.
Siguen coexistiendo múltiples líneas de atención en los municipios a pesar de que en los
artículos 4 y 6 de la Resolución CRT 1914 de 2008 se establecen los procedimientosy
plazos para definir los números que harán parte del 123 y la transición: “Para fomentar
la consolidación y posicionamiento del uso del número único de emergencias 123,
durante seis (6) meses todas las llamadas que se realicen a los números 1XY de
emergencias que formen parte de un nuevo CAE (Policía, Bomberos, Ambulancias, etc.)
serán enrutadas por el operador de telecomunicaciones donde se origina la llamada
hacia un mensaje automático (IVR) que le informe al usuario sobre el establecimiento de
la línea 123, para luego ser automáticamente enrutadas a la entidad responsable del
CAE.” Dicho plazo entrará a regir a partir de la activación efectiva de los enrutamientos.
“Uno de los aspectos de mayor importancia, era la identificación de las llamadas, mediante la triangulación y ubicación
de los teléfonos móviles y/o fijos, desde donde se reportan los incidentes, para que de esta manera y con esta tecnología
de punta, poder maximizar y priorizar la atención a las víctimas; sin embargo, esto no se ha logrado, prueba de ello, es
el caso ocurrido en el Parque Nacional, Rosa Elvira Cely” (Contraloría de Bogotá, 2013)
4
27
•
 Es necesario aclarar la relación entre el rol de la Policía de cuadrantes y las líneas 123.
No hay normatividad que explique la complementariedad de los números o la posibilidad
de que se complemente la atención de cuadrantes con la atención de la línea 123.
 Ni en el modelo formulado por el documento CONPES 3437 de 2006, ni en los modelos
implementados en Bogotá y Medellín se encontró evidencia de la incorporación de
estándares internacionales o de estar alineados con estos.
 El contacto que tienen los funcionarios operativos locales con buenas prácticas
internacionales se ha concentrado principalmente en la observación de los modelos
tecnológicos de otros países y poco se ha observado sobre los protocolos y manuales
para la articulación entre las entidades.
 El diseño realizado por el CONPES no se ha actualizado en 8 años con lo cual se ha vuelto
obsoleto.
 El esquema de financiación y operación ha fallado y, en términos de normativa, se refleja
en que las fuentes de financiación están limitadas a fondos que tienen múltiples
propósitos (en los que los SIES no son prioridad) y a través del FONSECON que se limita
a financiar uno o dos subsistemas y un sistema interoperable e interinstitucional.
 Salvo Bogotá y Medellín, en las ciudades analizadas no se evidencia un trabajo
interinstitucional basado en protocolos y procedimientos de operación
interinstitucionales.
 Se identificó que los SIES financiados por el CONPES son sistemas de Policía, que se
centran en las necesidades de esa institución y que no funcionan como un sistema
interinstitucional.
 La financiación de los SIES de Bogotá y Medellín, en contraste con las otras ciudades, es
una financiación constante a la operación de los SIES como sistemas que integran
subsistemas y entidades, es decir se financia la operación de todo el entramado, y no la
financiación en el corto plazo de subsistemas independientes de los otros e
independientes de la articulación de las entidades.
 En Medellín y Bucaramanga se evidenciaron varias innovaciones tecnológicas, como el
esquema de mantenimiento de la red de fibra para la transmisión de las cámaras.
Adicionalmente, la Policía Nacional ha realizado varias innovaciones tecnológicas, como
las patrullas multipropósito.
 Se destaca que en Pasto se hacen proyectos tecnológicos que además de cumplir con los
propósitos del SIES apoyan el desarrollo de otros proyectos que se llevan a cabo en la
Alcaldía.
 Los Estándares Internacionales son herramientas para incorporar mejores prácticas
dentro de un modelo detallado de las necesidades que tiene el país; el modelo en
Colombia no es claro y, por tanto, no se han hecho definiciones en cuanto a política
pública que permitan pasar al diseño detallado del modelo.
 Todos los estándares son complementarios y su aplicación dependerá de los diseños de
política pública y del modelo que se desarrolle.
 La mayoría de los países analizados implementaron un número único de fácil
recordación, sin costo y para números activos o suspendidos. en Colombia la
reglamentación sigue este mismo modelo. Se identificaron experiencias exitosas como el
caso de Japón que integró algunos servicios en un número único.
28
•
 En los casos en los que no se cuenta con un número único o que no reúnen en el centro
de atención de la emergencia a las entidades, la integración institucional se da a través
de protocolos y procedimientos claros que establecen las responsabilidades y funciones
de cada entidad, dependiendo del tipo de emergencia.
 Es importante entender que la ausencia o escasez de recursos financieros, tecnológicos,
humanos, puede hacer inviable la integración de los sistemas en un uno solo, como fue
el caso de Chile. las experiencias estudiadas indican que se pueden generar estrategias
alternativas de procedimientos y protocolos, para corregir las dificultades de
integración, evitando la dispersión de la acción de las organizaciones.
 En relación con el uso inadecuado de los números de emergencia, en la mayoría de los
países estudiados para sancionar económicamente con multas a las personas que
realicen llamadas falsas o bromas.
 El uso de nuevas tecnologías, como las redes sociales, los mensajes de texto y las
aplicaciones móviles, han sido herramientas de gran utilidad para ampliar la cobertura
de los servicios de emergencia, particularmente para personas con discapacidad
auditiva.
1.4.2
Componente II Evaluación institucional
 Existe confusión entre los subsistemas que se encargan de recibir las alertas por parte
de los ciudadanos y el SIES en su integralidad. Esta confusión se da en todos los niveles:
Nacional (en el mismo CONPES 3437 de 2006) y en los actores operativos territoriales.
 Existe confusión de los conceptos CAE, SIES, CGES. No existe una definición
estandarizada entre las entidades de conceptos de seguridad y emergencias. La Unidad
de Gestión de Riesgo de Desastres es la entidad que más ha avanzado en la
estandarización de conceptos. Es necesario que las definiciones sean compartidas por
todas las entidades.
 Existen seis instancias nacionales que funcionan de manera simultánea en los territorios:
Policía Nacional; Gestión del Riesgo; Bomberos, CRUE; Otros organismos de socorro
(Defensa Civil Colombiana y la Cruz Roja Colombia); Tránsito (Solo en ciudades). Estas
evolucionan de manera simultánea pero con frecuencia de manera desarticulada; se
encuentran únicamente en el momento de atender la emergencia.
 La articulación entre gestión del riesgo y seguridad solo se da en el momento de
emergencias complejas5.
 Varios Alcaldes no han asumido la atención de emergencias y seguridad como un asunto
propio de su misión y esperan que esa atención la desarrollen las entidades del nivel
nacional presentes en su jurisdicción.
 Los funcionarios y los actores operativos están satisfechos con la definición de roles pero
esta no se da de manera formal o estandarizada. Para ellos es suficiente entender su
función desde el punto de vista logístico u operativo, de información para el registro,
Las emergencias complejas son aquellas que presentan múltiples factores de riesgo y que pueden convertirse en un
desastre por sus efectos sobre la vida y la salud de las poblaciones afectadas y por precisar una respuesta multisectorial
por parte de las entidades.
29
5
•









análisis y difusión de información, relacionados con incidentes en emergencia y
seguridad.
Falta mayor aprovechamiento de la información generada por los CIEPS y, en general, de
las estadísticas obtenidas a través de los subsistemas. Las estadísticas de las emergencias
o delitos atendidos o identificados no se usan para generar mapas delictivos o para tomar
decisiones sobre seguridad ciudadana; y tampoco se generan estadísticas de
seguimiento a la operación de las entidades a la atención para mejorar su gestión interna.
Las operaciones de los subsistemas y la respuesta a las emergencias han recaído casi en
su totalidad (con excepción de Medellín y Bogotá) en la Policía. Está situación es aceptada
por las demás entidades y la misma policía asume las funciones con mucho compromiso.
La Policía Nacional tiene recursos físicos y humanos que otras entidades no tienen; ha
tenido que asumir el rol de ser el primer respondiente y filtro de veracidad de la mayoría
de las emergencias.
Se identifica que la recepción de las alertas se da tanto a nivel municipal como a nivel
departamental. En el mundo existen ambos modelos.
Los SIES están presentes en los planes de desarrollo y en los Planes Integrales de
Seguridad y Convivencia; esta inclusión con frecuencia se limita a la financiación de
algunos subsistemas.
La capacidad tecnológica para recepción de las alertas se ha venido fortaleciendo con el
tiempo aunque aún existen muchos vacíos en la capacidad de atención de las
emergencias y seguridad, especialmente en la prestación de servicios de ambulancias y
bomberos.
Se encontró que existen municipios de oferta con baja capacidad de respuesta ante las
emergencias y municipios de demanda con buena capacidad de respuesta. Lo anterior
evidencia que la existencia de los subsistemas no es condición suficiente para una buena
atención.
Los municipios de categorías 5 y 6 tienen una capacidad de respuesta más débil frente a
los otros municipios, esto se refleja especialmente en la dotación de los organismos de
socorro y primeros respondientes.
Se encontró que, aunque existe intercambio esporádico de buenas prácticas entre los
municipios, estos no se dan en espacios frecuentes ni formales.
1.4.3
Componente III Evaluación de operaciones
 La financiación y/o cofinanciación con recursos de FONSECON está dirigido
principalmente a dos subsistemas: Número Único de Emergencias (Nuse123) y Circuitos
Cerrados de Televisión (CCTV).
 El esquema de financiación para el mantenimiento de los proyectos de inversión por
parte de las autoridades locales es insuficiente, especialmente en municipios de Quinta
y Sexta Categoría.
 Cada actor operativo de la política, especialmente la Policía Nacional, desarrolla sus
propios recursos tecnológicos de comunicación y sistemas de información para el
30
•





registro, análisis y difusión de información relacionados con incidentes en emergencia
y seguridad.
Los SIES locales no cuentan con autonomía financiera, administrativa y jurídica. En la
práctica operan como una serie de recursos tecnológicos financiados por la Nación y las
autoridades locales, y operados por la Policía Nacional. Asimismo, no existe un esquema
que garantice la sostenibilidad financiera de los subsistemas.
No existe la definición de unos perfiles de receptores y despachadores de eventos de
emergencia.
Los lineamientos de CCTV descritos en el Código de Práctica carecen de estándares y
especificaciones técnicas operativas para la tecnología y uso que deben tener las
Cámaras, Así como el perfil de los funcionarios que cumplen labores de visualización,
turnos, número de cámaras susceptibles de ser visualizadas por los funcionarios etc.
El esquema de operación del SIES es un esquema basado en la ruta crítica del subsistema
NUSE-123.
En ausencia de guías de tipificación de eventos de emergencias y/o seguridad, los
despachadores y receptores no están capacitados para atender eventos distintos a los de
seguridad.
1.5 Recomendaciones
En esta sección se identifican las principales recomendaciones asociadas a los resultados de
la evaluación y están desarrolladas con 8 ejes estratégicos que se desarrollaron en los tres
componentes de la evaluación: Hacia una nueva visión estratégica del Sistema Integrado de
Seguridad y Emergencias – SIES; Fortalecimiento institucional y generación de capacidades;
Ajustes al marco normativo; Nuevo esquema de financiación; Modelo de priorización de
proyectos; Definición e implementación de lineamientos y protocolos; Recomendaciones
sobre recursos tecnológicos; y Mecanismos de difusión del SIES.
 Debe haber una actualización del documento CONPES 3437 de 2006, que lo defina
en su integralidad, aclarando conceptos y definiciones, objetivos, actividades y
actores. En ese nuevo documento CONPES se debe hacer una diferenciación explícita
entre los subsistemas, los procesos de telecomunicación para la recepción de las alertas
y la articulación de entidades para la atención de las emergencias, es decir los tres
elementos que hacen del SIES un sistema integrado.
 Mantener los roles separados del Sistema de Gestión del Riesgo de Desastres y del SIES
en los que el SIES se encarga del manejo de emergencias cotidianas y más simples y se
articulen únicamente para la atención de emergencias complejas.
 Para que exista articulación en el marco del sistema, es necesario que primero se
defina la integración en el nivel nacional frente a la atención de emergencias y
seguridad para posteriormente definir el modelo en los demás niveles
territoriales. El nuevo modelo de SIES, no obstante, deberá dar a los alcaldes y
31
•
gobernadores el máximo nivel de jerarquía dentro de las funciones de atención de
emergencias y seguridad y como garante de que se cumplan los protocolos de
articulación institucional en los municipios. El fortalecimiento de la capacidad de
respuesta de los primeros respondientes y en general el despacho de la atención a las
alertas debe centralizarse a cada uno de los municipios del país.
 Una entidad debe asumir el rol de ente rector y coordinador del SIES desde el nivel
nacional al territorial y en los ámbitos de operaciones, tecnología, financiación,
etc. El ente rector propuesto no implica la creación de una nueva entidad para que
realice las funciones de coordinación del SIES, sino que se recomienda que sea el
Ministerio del Interior la entidad que asuma esta función, tal como ocurre en otros
países. La actuación del ente rector deberá estar apoyada un nuevo Comité SIES, con
responsabilidades enfocadas al desarrollo del sistema.
 El fortalecimiento de la capacidad de respuesta de los primeros respondientes y en
general el despacho de la atención a las alertas debe centralizarse a cada uno de los
municipios del país. En este último punto no son posibles las economías de escala por el
límite de tiempo que se tiene para atender la emergencia.
 El personal del Nuse-123 que recepciona las llamadas de los ciudadanos y despacha a los
actores operativos, debe estar compuesto por personal mixto entre Policías y Civiles.
 Realizar una reingeniería del subsistema CIEPS involucrando a todas las entidades del
orden nacional definiendo procesos, procedimientos y protocolos para la gestión de
información y la generación de conocimiento útil para las decisiones y políticas en
Seguridad Ciudadana. Desarrollar experiencias modelo en Bogotá, Medellín,
Barranquilla, Manizales, Cali y Pasto integrando los Observatorios y aplicando el
modelo: Integración de Informaciones: Análisis y predicción del Crimen propuesto por
la consultoría NIPA de Corea a la Policía Nacional, que se va a implementar en
Bucaramanga. Garantizar la presencia directa de las entidades en los CIEPS operados por
la Policía.
 Es necesario que con base en la propuesta incluida dentro de la recomendación
“Fortalecimiento institucional y generación de capacidades” se den las funcione de ente
rector al Ministerio del Interior mediante Decreto o Ley marco. Así como la creación de
un decreto que de las funciones al Comité SIES y a los Comités Locales Operativos.
 Es necesario que se realice una reforma a la normatividad referente al plan de
numeración para que se cumpla con las disposiciones del plan de transición en todo el
país y que obligué a la implementación del número único en un corto tiempo.
 El ente rector deberá formular y proponer al nuevo Comité SIES la adopción de
políticas, regulaciones, guías de acción, recomendaciones y lineamientos de
operación en torno sistema que permitan la realización de protocolos. El resultado,
para los actores de operativos, deberá ser el desarrollo de metodologías para la
32
•
elaboración protocolos en el nivel territorial. Principalmente deberán ser dos: Por un
lado “Metodología para la formulación de protocolos para la recepción y despacho de
eventos de emergencia del subsistema Nuse-123”. Y por otro, “Metodología para la
formulación de protocolos de atención de eventos de seguridad y emergencia para
actores operativos del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad”.
 Una vez se hayan expedido las metodologías para la formulación de protocolos, las
autoridades locales y los actores operativos en territorio deberán jugar un papel
fundamental para la formulación de dichos protocolos. El Comité Local Operativo del
SIES con presencia de cada uno de los actores, será el responsable de aprobación. Tanto
para el protocolo de recepción y despacho, como de atención de eventos de seguridad y
emergencia, será la Secretaría de Gobierno o quien haga sus veces, la responsable de
liderar mesas de trabajo con los actores operativos para la formulación de dichos
protocolos.
 Es necesario que cada uno de los actores operativos desarrolle un manual
operativo y/o de funciones frente a las responsabilidades que tiene frente al
subsistema Nuse-123. Pues aunque existen receptores y despachadores que dedican
parte de su tiempo a las labores relacionadas con el Nuse-123, estas no son formalmente
parte de sus funciones. Además, la multiplicación de funciones, es decir, labores más allá
de la recepción y el despacho, puede conducir s sobrecarga laboral.
 El ente rector, en conjunto con el nuevo Comité SIES, deberán definir un nuevo
modelo de financiación para el SIES y sus subsistemas. En primer lugar, se propone
definir el porcentaje de recursos de FONSECON que serán destinados a la financiación
de inversión de proyectos SIES. En segundo lugar, se propone establecer un sistema de
economías a escala en donde se señalen criterios para que algunos municipios
clasifiquen para financiación total de los subsistemas, mientras a que a otros sólo un
porcentaje. En este caso se propone tener en cuenta como variable los Ingresos
Corrientes de Libre Destinación (ICLD) de dichos municipios. En tercer lugar, para el
caso de los Circuitos Cerrados de Televisión, se propone un modelo de “renting
financiero”, como alternativa para aquellos municipios con poca capacidad financiera de
acuerdo a los ICLD.
 Se recomienda que el ente rector junto con el Departamento Nacional de
Planeación diseñe un instrumento multicriterio que considere aspectos
cualitativos y cuantitativos para la aprobación de proyectos del SIES, una vez
hayan surtido la etapa de viabilización. El instrumento permitirá que las etapas de
viabilización y asignación de recursos cuenten con información para la toma de
decisiones. Se propone que la etapa de asignación cuente con indicadores en los
componentes de seguridad y emergencias. Ejemplo: Número de incidentes atendidos por
parte de los actores operativos por cada 100.000 habitantes; indicadores de
criminalidad; indicadores relacionados con gestión del riesgo. Etc.
33
•
 Se recomienda que el ente rector formule y proponga al nuevo Comité SIES la
adopción de políticas, regulaciones, guías de acción, recomendaciones y
lineamientos de operación en torno sistema que permitan la realización de
protocolos. El resultado, para los actores de operativos, deberá ser el desarrollo de
metodologías para la elaboración protocolos en el nivel territorial. Principalmente
deberán ser dos: Por un lado “Metodología para la formulación de protocolos para la
recepción y despacho de eventos de emergencia del subsistema Nuse-123”. Y por otro,
“Metodología para la formulación de protocolos de atención de eventos de seguridad y
emergencia para actores operativos del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad”.
 Dotar de recursos tecnológicos de comunicación aquellos actores de la política del
nivel local, que en la actualidad no cuentan con ellos. Con estos se garantiza que
aquellos municipios o regiones que no cuentan con NUSE-123, tengan un medio por el
cual se puedan despachar los eventos de seguridad y/o emergencia. Preferiblemente, y
con base en las tendencias mundiales, los actores operativos deben dar paso a la
implementación de la radiotelefonía digital.
 Se recomienda divulgar la importancia del SIES como sistema integrado para la
atención de los ciudadanos. Se propone desarrollar una campaña de concientización
entre los ciudadanos del impacto que tienen las llamadas no procedentes en la
oportunidad de la atención de emergencias reales y sobre el uso adecuado de estos
recursos a su servicio. Se recomienda que se sensibilice a alcaldes y gobernadores para
que los SIES en su conjunto queden incluidos en los Planes Integrales de Seguridad y
Convivencia Ciudadana, esto para darles capacidad de financiación y prioridad en la
política pública. Se recomienda que entre las entidades operadoras y las alcaldías y
gobernaciones se compartan buenas prácticas y buenos resultados del SIES como
herramienta en el ámbito de la seguridad y la convivencia y las emergencias.
INFORME DE RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN
2
Introducción
Este documento es el resultado del proyecto “Evaluación institucional y de operaciones que
permita generar una propuesta para fortalecer el Sistema Integrado de Emergencias y
Seguridad (SIES), que sirva de insumo para la reformulación del documento CONPES 3437
de 2006”.
Para cumplir con el objetivo de la evaluación indicado en el mismo nombre del proyecto, el
estudio se abordó desde cuatro componentes: primero, Revisión de normatividad y
estándares relacionados con el SIES; Segundo, Evaluación Institucional; Tercero, Evaluación
de Operaciones; y, por último, Recomendaciones, las cuales se presentan en el Producto 5
Plan de Transferencia e Implementación de Recomendaciones.
34
•
El propósito principal es producir resultados concretos en los diferentes componentes antes
mencionados para que sean los elementos y argumentos con los cuales se tomen decisiones
para solucionar las problemáticas, conocer los factores de éxito y fracaso y plantear las
reformas necesarias al modelo de SIES y al CONPES.
El documento, entonces, está dividido en una sección introductoria, de antecedentes de
síntesis del proceso metodológico de investigación; posteriormente, tres secciones
principales en las que se desarrollan los componentes con sus respectivos resultados, y un
aparte de conclusiones. Las recomendaciones se presentan en el documento Plan de
Transferencia e Implementación de Recomendaciones.
El Componente I Revisión de normatividad y estándares relacionados con el SIES, presenta
los resultados y principales resultados en la normatividad y estándares a nivel local,
nacional e internacional que generan las recomendaciones sobre cómo llenar los vacíos del
marco normativo actual y que reúnen los aprendizajes que deben extraerse de las mejores
prácticas en otros países y a nivel nacional. Para ello, el componente se subdivide en
normativa nacional, análisis de casos nacionales, revisión de estándares internacionales y
revisión de experiencias internacionales.
El Componente II Evaluación institucional, expone los resultados de la identificación de la
visión estratégica y la arquitectura institucional del Sistema así como sobre la capacidad de
los actores de la política y de las entidades responsables de la operación para atender una
situación de emergencia o seguridad. Este componente responde a la caracterización de las
entidades involucradas en el SIES sobre la comprensión de los conceptos relacionados y
sobre el Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad en sí, sobre cómo se vinculan las
entidades encargadas de la atención de emergencias y seguridad, sobre el esquema y
coordinación de trabajo interinstitucional, entre otras esferas. Así, este capítulo esta
subdividido en el análisis de la arquitectura institucional, la articulación territorio-nación,
la documentación de buenas prácticas e intercambio de experiencias exitosas y el análisis
de la capacidad de respuesta.
El componente III Evaluación de operaciones, muestra los resultados del análisis de los
procesos y procedimientos que se realizan en la implementación de las actividades del SIES
en la operación y articulación de los subsistemas definidos en el CONPES, en los protocolos
de operación de los subsistemas y de las instituciones involucradas, cómo se gestiona las
emergencias y la información que llega, entre otros. por otro lado, este componente explica
también los resultados del análisis de los recursos financieros, humanos y tecnológicos con
el que cuenta el SIES. El componente, a su vez, se divide en el subcapítulo de los procesos
del SIES y el de los procesos a nivel operativo.
Al final de cada componente se exponen los principales resultados y al final del documento
se presentan unas conclusiones generales de toda la evaluación. Como ya se dijo, las
35
•
recomendaciones se presentan en el Producto 5, Plan de Transferencia e Implementación
de Recomendaciones –PTIR.
3
Antecedentes de la política
3.1 Generalidades
El “Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad-SIES tiene por objeto fijar los
parámetros generales para la implementación de un centro de gestión de emergencias y
seguridad, que permita atender oportunamente las necesidades de la comunidad. El sistema
busca actuar en la prevención de consecuencias mayores bajo un esquema integrado e
interoperable soportado por el SIES, para lo que se debe lograr la presencia oportuna y
eficaz de las unidades de cada entidad, la coordinación en el manejo del sitio del incidente,
la atención pronta de heridos, la prevención de emergencias y del delito y la disminución
del impacto de éstos sobre la comunidad” (CONPES 3437, 2006, Pág. 3).
En este sentido, el documento CONPES define y da un alcance a nivel nacional del Sistema
Integrado de Emergencias y Seguridad, como un sistema interinstitucional apoyado por
tecnología y que permitiría, por un lado avanzar en la reducción de ciertos delitos y
comportamientos que afectan la seguridad y convivencia ciudadana y, por otro, superar
falencias en materia de coordinación interinstitucional para la atención oportuna en
materia de emergencias y desastres.
Estos logros se materializarían dotando a las autoridades “(…) de nuevas herramientas de
prevención, disuasión, control y mitigación de estos fenómenos” (CONPES 3437, 2006, pág.
2). Así, un Sistema Integrado de seguridad y emergencias, en el que convergen las entidades
encargadas de prevenir y atender las situaciones, incidentes, alertas o peticiones de apoyo
que hagan los ciudadanos en relación con Seguridad y Emergencias (Fuerza Pública,
organismos de seguridad, Cuerpos de Bomberos, Entidades de Salud, Riesgos, Planeación y
Telecomunicaciones), por medio de una acción coordinada y eficiente, para lograr atender
oportuna y conjuntamente las emergencias y la seguridad para todo el territorio nacional.
Por otra parte, el documento CONPES 3437 de 2006 previó que el SIES “(…) preste el
servicio en 8 regiones de Colombia, con cobertura para los 32 departamentos (SIES
Departamentales). Estas regiones se dividirán de acuerdo a la parametrización de la Policía
Nacional en 194 Comandos y Distritos (SIES Locales), para una población aproximada de 42
millones de habitantes, distribuida en los 1098 Municipios” (CONPES 3437, 2006, pág. 7),
como lo muestra la siguiente tabla:
• Tabla 7 SIES en Colombia y Distribución Regiones
36
•
Fuente: Documento CONPES 3437 de 2006, pág. 7
3.2 Subsistemas que componen el SIES
3.2.1
Número Único de Atención de Emergencias (NUSE 123)
Según el documento CONPES 3437 de 2006, el NUSE 123 es una herramienta tecnológica a
través de la cual se reciben todas las llamadas de los ciudadanos o de las entidades, para
solicitar ayuda en casos de Policía, de emergencias y desastres de cualquier tipo, o
situaciones de crisis y, a su vez, despachar las unidades de los organismos de seguridad y
emergencia en forma coordinada, para dar una respuesta oportuna, eficiente y efectiva a
cada uno de los escenarios de seguridad y emergencia.
El objetivo del Subsistema NUSE es, “(…) consolidar un número único 123 en el territorio
nacional, con arquitectura centralizada, y con confidencialidad en la información de voz y
datos. La solución requerida deberá permitir el despacho y control de las unidades de
emergencia asignadas a responder las demandas ciudadanas. El Sistema deberá ofrecer una
avanzada funcionalidad para la selección de unidades/recursos y el control de los incidentes
desde su creación hasta su cierre”. (CONPES 3437, 2006, pág. 9)
3.2.2
Circuito cerrado de televisión (CCTV)
Es el subsistema electrónico de vigilancia que trabaja con la instalación de cámaras de video
interconectadas y monitoreadas desde los 123 Número Único de Emergencias. El
subsistema además de las instalaciones físicas, involucra los siguientes aspectos:
 Transmisión de señales de vídeo a los centros de monitoreo y grabación. Redes de
fibra óptica, microondas y cobre , Redes de datos y vídeo
 Cámaras, grabadoras y centros de monitoreo de vídeo
Todas las imágenes del CCTV, según el CONPES3437 de 2006, se obtienen principalmente
con el propósito de prevenir, investigar y detectar el crimen, para la individualización,
37
•
judicialización y procesamiento de las personas. “Los sistemas CCTV deben ubicarse de tal
forma que sólo monitoreen aquellos espacios que se pretenden cubrir por el equipo, previos
criterios seleccionados” (CONPES 3437, 2006, pág. 11).
Las imágenes producidas por el equipo de CCTV deben tener imágenes adecuadas, fieles,
exactas, relevantes y no excesivas, de acuerdo con lo que la tecnología permita, y cumplir
con el fin y propósito de prevenir y detectar el crimen (CONPES 3437, 2006, pág. 32).
3.2.3
Centros de Información Estratégica Policial Seccional (CIEPS)
Según el documento CONPES 3437 de 2006 “Los CIEPS constituyen espacios ubicados en
todos los comandos de Policía en los que se consolida la información sobre delito y
contravencionalidad de manera oportuna y veraz, proveniente de las distintas bases de
datos institucionales consideradas como fuentes primarias, las cuales se integran a
información de carácter general de cada ciudad o jurisdicción georreferenciada, e
igualmente a la cartografía digital respectiva”(Pág. 36).
De la misma manera, con los CIEPS “(…) se busca cualificar, en espacios interinstitucionales
y multisectoriales, los procesos de toma de decisiones en materia de convivencia y
seguridad ciudadana, posibilitar el diseño, seguimiento y evaluación de la gestión, las
políticas y programas en dicha área, y evaluar el impacto de las mismas” (CONPES 3437,
2006, pág. 36).
Por último, “Los CIEPS funcionan a partir del desarrollo de cuatro niveles que componen el
proceso de toma de decisiones y evaluación de resultados: seguimiento de delitos y
contravenciones, análisis de la información, reuniones en los CIEPS (consejos municipales
de seguridad, comités de vigilancia y reuniones de los observatorios), seguimiento y
evaluación de resultados y revisión de las estrategias implementadas” (CONPES N° 3437,
2006, pág. 11).
3.2.4
Alarmas comunitarias
Es un subsistema de seguridad que es activado por un medio de transmisión de alertas
comunitarias, que funciona por medio de sensores que son activados por la comunidad ante
la sospecha de un acto delictivo y transmiten la información inmediatamente al sitio donde
se encuentre ubicada la fuerza pública operativa, como organismos competentes para
prestar la respuesta (CONPES 3437, 2006, pág. 42).
3.2.5
Sistemas de seguridad (controles de acceso, monitoreo automático y bloqueo de vehículos y demás
sistemas)
38
•
Para el documento CONPES 3437 de 2006, “Estos sistemas funcionan a partir del manejo de
bases de datos y control de dispositivos remotos para realizar control y seguimiento. Entre
los diferentes subsistemas que se pueden integrar están los siguientes” (pág. 12):
 Controles de acceso: “Este subsistema está orientado a realizar monitoreo de zonas
públicas con sistemas de identificación biométricos (identificación de rostros,
antropometría e identificación de iris, entre otros), que permiten realizar muestreos
o seguimientos a personas sindicadas de delitos. Estos sistemas se integrarán al 123
a través de acceso inalámbrico hacia las bases de datos o a través de tecnología web”.
(CONPES 3437, 2006, pág. 13)
Monitoreo Automático: “Este subsistema permite realizar monitoreo a vehículos o
personas a través de dispositivos implantados o adosados, lo cual permite el control
de bienes muebles o personas con libertad condicional. Estos sistemas se integrarán
al 123 a través de acceso inalámbrico hacia las bases de datos, tecnología web o a
través de sistemas de geoposicionamiento satelital” (CONPES 3437, 2006, pág. 13).
 Bloqueo de vehículos: “Este subsistema permite que una vez generada una alarma
por el hurto de un vehículo o por la necesidad de inmovilizarlo, se envíe una señal a
un dispositivo instalado en el automotor para detener su marcha y/o bloquear o
desbloquear sus puertas. Estos sistemas deben estar integrados al 123 a través de
acceso inalámbrico hacia las bases de datos, tecnología web, o a través de sistemas de
geoposicionamiento satelital” (CONPES 3437, 2006, pág. 13).
4
Objetivos de la evaluación
De acuerdo con el Pliego de Condicionesdel Concurso de Méritos CM – 001 de 2014, la
evaluación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad – SIES permite generar una
propuesta para fortalecer el SIES y sirve de insumo para la reformulación del Documento
CONPES 3437 de 2006.
Es importante resaltar, como lo señala el DNP, “(…) que las buenas prácticas internacionales
en el manejo del delito y la prevención de desastres naturales, muestran su éxito cuando
abordan las problemáticas de manera integral. Es así como los sistemas de información y la
tecnología se convierten en herramientas estratégicas a la hora de intervenir contextos con
densidades poblacionales altas, de allí que la articulación de diversos recursos en
telecomunicaciones como el acceso telefónico, la disuasión del delito a través las cámaras
de televisión y cualquier otro recurso que permita reducir costos en pie de fuerza policial,
monitoreo continuo y una atención permanente a la ciudadanía, es sin duda fundamental.
Todo lo cual debe estar armonizado con políticas que prevengan riesgos y actúen sobre los
sucesos de inseguridad y desastres naturales y que estén articuladas
interinstitucionalmente”. (DNP, 2014, pág. 3)
39
•
En este sentido, son 5 los objetivos específicos que rigen la presente evaluación:
 Identificar los enfoques y definiciones de los conceptos que enmarca el actual
SIES.(OE1)
 Realizar un diagnóstico sobre el marco institucional, desde un enfoque normativo,
de gestión y operación del actual SIES con sus subsistemas.(OE2)
 Determinar los recursos financieros, tecnológicos y humanos con los que ha
contado el SIES.(OE3)
 Hacer un análisis de los procesos y los procedimientos existentes en la
operatividad del SIES a nivel nacional y territorial.(OE4)
 Proponer recomendaciones que permitan definir un modelo institucional y
operativo del SIES que se ajuste a la complejidad e integralidad de las necesidades
del país en los temas de seguridad y emergencia. Las recomendaciones deben
estar encaminadas a dar avances sobre un posible marco conceptual, normativo,
arquitectura de coordinación institucional, procesos y demás aspectos
relacionados con el efectivo funcionamiento del sistema.(OE5)
5
Síntesis metodológica de la evaluación
De acuerdo con el objetivo de la evaluación, el presente estudio incluye dos tipos de
evaluaciones (Institucional y de Operaciones), divididas, a su vez, en tres componentes. El
primer componente es el de Revisión de Normatividad y Estándares Relacionados con el
SIES; el segundo componente corresponde a la Evaluación Institucional y, el tercer
componente es la Evaluación de Operaciones. El siguiente diagrama muestra la cadena de
valor y cómo el análisis en los eslabones de insumos, procesos y productos de la Política,
permite elaborar con una evaluación institucional y de operaciones.
• Cuadro 1Evaluación institucional y de operaciones en la cadena de valor
Fuente: Elaboración propia
Desde el punto de vista del proceso de investigación común a la evaluación de los tres
componentes, el enfoque se basa en el uso y adaptación de dos metodologías; Sistema de
Análisis de Capacidad Institucional- SADCI, para el componente institucional y Art of
Delivery, para el componente de operaciones. Estas permitieron crear 7 categorías de
análisis, tal como los expone la siguiente tabla:
• Tabla 8 Relación categorías de análisis, componentes y objetivos
40
•
Categoría de análisis de la Componentes
Matriz General de la Evaluación evaluación
de
la
Revisión de normatividad
A. Claridad conceptual
y estándares relacionados
con el SIES
Revisión de normatividad
B. Déficit relacionados con leyes,
y estándares relacionados
reglas, normas y “Reglas de
con el SIES
Juego”
Evaluación institucional
C. Déficits
relacionados
con
Evaluación Institucional
relaciones interinstitucionales
D. Déficits relacionados con la
Estructura
organizacional
Evaluación Institucional
interna y distribución de
funciones
Evaluación
de
E. Metas e indicadores
Operaciones
F. Recursos y actividades
Evaluación
Operaciones
de
G. Monitoreo
Evaluación
Operaciones
de
Articulación con los
objetivos específicos
de la evaluación
 OE1
 OE1
 OE2
 OE2
 OE2
 OE3
 OE3
 OE4
 OE4
Fuente: Elaboración propia
Como se observa, cada categoría de análisis se relaciona con los componentes de la
evaluación, así como con sus objetivos específicos. Partiendo de éste ejercicio, se formuló
una Matriz General de la Evaluación. El objetivo de esta matriz es relacionar cada uno de los
componentes de la evaluación con las categorías de análisis de las metodologías propuestas
(SADCI para el caso de la evaluación institucional, y DELIVERY, para la evaluación de
operaciones). Incluye, además, los indicadores cuantitativos y categorías cualitativas
analizadas con posterioridad a la recolección de información.
A continuación se describen de manera detallada las metodologías aplicadas en cada uno de
los componentes de la evaluación.
5.1 Síntesis metodológica Componente I Revisión de normatividad y estándares
relacionados con el SIES
La unidad de análisis de este componente es la normatividad, estándares y buenas prácticas
internacionales y nacionales.
41
•
Para el análisis normativo se escogió un enfoque descriptivo complementado con un
proceso de clasificación (como método de análisis descriptivo) en ámbitos de actividad del
Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias - SIES. Para ello, se hizo una investigación
documental que constituyó el marco general normativo y que dio a conocer los diferentes
aspectos organizacionales, institucionales y operativos relacionados con el SIES y con las
entidades que participan.
Se parte, entonces, de la caracterización de los ámbitos que debe regular la normatividad
(el deber ser) agregando las dimensiones que permitan hacer la evaluación; así se
definieron los ámbitos institucional y de operaciones que coinciden con el objetivo de la
evaluación. Este acercamiento permitió precisar los criterios, o algunos de ellos, verTabla
9) que convienen de acuerdo con el proyecto normativo y que, tras la revisión de la realidad
normativa, fueron el punto de partida a partir de cual se desarrolla el proceso de
identificación de vacíos, el desarrollo de la propuesta normativa final del proyecto y las
recomendaciones (University of Indutrial Art Helsinki, 2007).
 Tabla 9 Criterios de clasificación normativa
Ámbito institucional
- Planeación estratégica
sistema
- Gestión del sistema
- Financiación del sistema
- Gestión
y
análisis
información de seguridad
Ámbito de operaciones
del
- Gestión de la demanda y
funcionamiento de
subsistemas
- Gestión de la respuesta de las
de
entidades: Bomberos, Policía,
Policía de Tránsito, Oficinas de
Gestión del Riesgo, etc.
- Seguimiento a la intervenciones
Fuente: Elaboración propia
El estado ideal de regulación normativa se construye a partir de los mismos planteamientos
del CONPES 3437 de 2006 para la implementación del proyecto “Sistema Integrado de
Emergencias y Seguridad” -SIES -.
A partir de ahí, se hace una descripción de su estado y se define la necesidad de mejoras,
para pasar a un análisis de relaciones y posibilidades de transformación para sintetizar la
propuesta y, en sí, la evaluación normativa.
5.1.1
Categorías de análisis y variables Componente I
Para el análisis de la normativa se construyó un instrumento de sistematización de la
información, denominado normograma, que permite la identificación de las competencias,
responsabilidades, funciones y mecanismos de gestión de las entidades competentes en el
SIES. Asimismo, permite establecer y demarcar el ámbito de responsabilidad de las
entidades, evidencia las relaciones entre ellas para el desarrollo de los objetivos del sistema
42
•
y muestra el alcance y las limitaciones en la atención y gestión de las emergencias, de los
sistemas de comunicaciones, su financiación y mantenimiento.
El normograma del SIES se elaboró a partir de la distinción en dos ámbitos de acción: el nivel
institucional y el nivel operativo (Tabla 9Tabla 9 Criterios de clasificación normativa); en
cada una de estas categorías se diferenciaron las normas nacionales y locales, lo que permite
identificar los procesos y actividades inmersas para generar la sostenibilidad y el
cumplimiento de los objetivos y la misión del sistema.
Este enfoque proporciona una visión general del SIES y permite desagregar los procesos,
procedimientos, actividades y tareas que componen el sistema institucional, mostrando,
igualmente, las relaciones entre las esferas en que se involucran las entidades.
Por otro lado, en la normativa incluida en las matrices 6 del normograma se pueden
encontrar directrices de política, criterios, procedimientos, definición de ámbitos de
intervención, identificación de responsables, entre otros asuntos. Estas normas son las
generadoras del marco legal que regula las conductas de los involucrados, articula los
procesos y orienta los recursos.
Las matrices que contienen la normativa comprenden datos de temporalidad, tipo, nivel y
número de la norma así como sus objetivos, definiciones, relación con la seguridad
ciudadana y SIES, procedimientos y competencias particulares y la relación con otras
normas.
Por otro lado, los casos seleccionados para analizar las experiencias internacionales fueron
seleccionados en conjunto con el Comité de Seguimiento de la Evaluación así:
• Tabla 10 Casos internacionales elegidos
Chile
México
Estados
Unidos
Casos internacionales
Por el volumen de eventos sísmicos, por su sistema de alertas
tempranas, es el país de donde proviene el modelo de vigilancia
por cuadrantes y tiene un esquema policías parecidos al
colombiano.
Por tener y por compartir con Colombia problemas como
narcotráfico, violencia y desigualdad social, además de tener
implementado Centros de Comando y Control.
Se tomará la experiencia como país, se observa la articulación
ciudades-nación y el manejo de crisis como el huracán Katrina
(mala experiencia) y el huracán Sandy (buena experiencia),
Adicionalmente existe la asociación NENA que es una fuente de
mejores prácticas.
El Normograma, anexo a este documento, se desagrega en matrices en las que se clasifican las normas de acuerdo a
los criterios expuestos.
43
6
•
España
Japón
Por tener un modelo policial que en algunas de sus instancias se
pueden asemejar al colombiano, porque el modelo es similar al
implantado en Bogotá y al del CONPES, por el marco legal e
institucional que tiene y adicionalmente hace parte y ha
implantado las normas EENA que sin una fuente de buenas
prácticas.
Por el manejo del desastre sísmico de 2011.
La elección de las experiencias se hizo de acuerdo con criterios de arquitectura institucional,
existencia de estándares, reconocimiento de la experiencia como exitosa, y aspectos de
contexto geográfico, tipo de emergencias e incidencias en el ámbito de la seguridad.
La información para documentar las particularidades de cada caso se obtuvo a través de una
búsqueda en documentos oficiales de instituciones públicas, informes técnicos y de
investigación de instituciones públicas o privadas de cada país, y de artículos académicos y
de investigación en el área de seguridad pública. Asimismo, se hicieron entrevistas
presenciales y vía Skype a funcionarios de los países o funcionarios de las agencias de
cooperación.
Para los casos nacionales, las ciudades seleccionadas, en conjunto con el Comité de
Seguimiento de la Evaluación, fueron:
• Tabla 11 Casos nacionales elegidos
Casos nacionales
Bogotá
Por ser la capital, maneja un alto volumen de llamadas y por su
sistema de coordinación remoto con la presencia de casi todas
las agencias de despacho
Medellín
Por ser exitoso en la coordinación de múltiples entidades que
atienden problemas de orden público y por sus sistema de video
vigilancia.
Bucaramanga Por ser caso de éxito y además es representativo del
funcionamiento del Sistema a nivel nacional.
Nariño
Por la confluencia de narcotráfico, grupos armados y actividad
volcánica.
Quindío
Por ser el único ejemplo de SIES departamental. Tiene su sede en
Calarcá y no en la capital del departamento.
El análisis de estos casos nacionales se realizó de dos maneras: primero, a través de la
revisión de información secundaria y, segundo, a través de las visitas in situ realizadas en el
trabajo de campo de la evaluación.
44
•
5.2 Síntesis metodológica Componente II Evaluación Institucional
La unidad de análisis de este componente son los municipios y dentro de estos las entidades
operativas, y las entidades del orden nacional que intervienen en la implementación del
Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad y el contexto institucional que comprende:
-
Actores de la política desde el orden nacional.
Actores de la política desde el orden territorial.
Entidades responsables de la operatividad del SIES.
Entidades de apoyo al SIES.
En este componente, se desarrollaron dos ejercicios: 1) el uso de la metodología SADCI
(Sistema de análisis de Capacidad Institucional) para definir la capacidad institucional y 2)
el análisis de la capacidad de respuesta de los municipios utilizando una metodología de
elaboración de semáforos en dos ejercicios:
 Una calificación de municipios de acuerdo al índice de capacidad de respuesta
utilizando Análisis de Componentes Principales, donde se realizó un ejercicio
estadístico en el que se estimó la capacidad de respuesta de los municipios a partir
de la construcción de un índice.
 Una clasificación de municipios por definición de ponderadores por experiencia en
campo, donde se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la calidad en la
atención de todos los municipios visitados por el consultor.
En el componente institucional se utilizó una versión simplificada del Sistema de Análisis
de Capacidad Institucional SADCI. Se trata de una metodología desarrollada por el Banco
Mundial, diseñada especialmente para definir la capacidad institucional. La metodología
consiste en analizar la capacidad institucional a través de la medición y cuantificación de los
déficits o brechas de capacidad institucional en varias direcciones y que apuntan a
identificar las posibles causas de las fallas institucionales en la consecución de los objetivos
(Oslak & Orellana, 2000).
Los déficits se definen como brechas entre lo deseado y lo obtenido. Lo deseado está medido
por los objetivos de la política, que se traducen en la formulación y ejecución de programas
y proyectos al interior de las entidades en el orden nacional y local; lo obtenido está
representado por lo que las entidades efectivamente realizan (Cohen & Martínez).
Para el análisis específico de la Capacidad de Respuesta, se llevaron a cabo dos ejercicios:
a) Una clasificación de municipios por definición de ponderadores por
experiencia en campo, donde se desarrolló un sistema de semáforo para
calificar la calidad en la atención de todos los municipios visitados por el
consultor.
45
•
Se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la calidad en la atención de todos los
municipios visitados durante el campo, que corresponde al promedio ponderado de las
cinco variables que miden capacidad de respuesta. Para la creación del semáforo se
siguieron los siguientes pasos:
Se realizó un análisis de la experiencia de campo y se evaluó el comportamiento de las
variables contenidas en la tabla de calificación de entidades. Se le dio prioridad de acuerdo
a lo observado en campo a las siguientes variables:
1. Calificación de recursos físicos en el municipio para la atención de emergencias y
seguridad. ( P.71)
2. Calificación de recursos tecnológicos en el municipio para la atención de emergencias
y seguridad. (P.72)
3. Calificación de recursos humanos en el municipio para la atención de emergencias y
seguridad. (P.73)
4. Calificación de la coordinación interinstitucional para la atención de emergencias y
seguridad. (P.74)
5. Calificación de la definición de competencias y roles para la atención de emergencias
y seguridad. (P.75)
Para el análisis específico de la Capacidad de Respuesta, se desarrolló un sistema de
semáforo para calificar la calidad en la atención de todos los municipios visitados durante
el campo, que corresponde al promedio ponderado de las cinco variables que miden
capacidad de respuesta. Para la creación del semáforo se siguieron los siguientes pasos:
Es importante aclarar que cada una de las variables tuvo una ponderación diferenciada
dentro del índice, establecida a partir de la identificación de los principales cuellos de
botella para la atención de emergencias y seguridad por parte de los funcionarios. Es así
como el índice da mayor peso a las variables que presentan los mayores obstáculos,
entendidos como cuellos de botella para la atención de incidentes de emergencia y
seguridad. El listado anterior ilustra el orden utilizado para la definición de criterios para la
ponderación (recursos físicos es la variable con mayor peso dentro del índice mientras que
definición de competencias es la que menos peso tiene dentro del índice).
b) Una calificación de municipios de acuerdo al índice de capacidad de respuesta
utilizando Análisis de Componentes Principales, donde se realizó un ejercicio
estadístico en el que se estimó la capacidad de respuesta de los municipios a
partir de la construcción de un índice.
Se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la capacidad en la atención en los
municipios a partir de cinco variables: recursos físicos, recursos tecnológicos, recursos
humanos, coordinación interinstitucional y definición de competencias y roles. El indicador
de "lo obtenido" por las entidades se calcula a partir de un análisis estadístico multivariado
denominado Análisis de Componentes Principales - ACP. El ACP es una técnica que ayuda a
46
•
entender la forma como los encuestados implícitamente agrupan los múltiples ítems (o
preguntas) indagados en un número reducido de dimensiones.
Lo primero que realiza internamente un programa estadístico cuando se le solicita un
análisis de componentes principales es un conjunto de correlaciones entre todos los ítems.
Correlaciones similares corresponden a aquellos ítems que se refieren al mismo aspecto
estudiado; en términos de algebra lineal, a vectores que apuntan hacia la misma dirección.
Por ejemplo, el análisis de componentes principales permite realizar la verificación de que
las 5 preguntas incluidas en el formulario para estimar la capacidad de respuesta de las
entidades están refiriéndose efectivamente al mismo aspecto estudiado; las correlaciones
entre estas 5 variables deben ser altas y positivas (entre 0.4 y 1) para concluir que todas las
variables indagan por la capacidad de respuesta de las entidades (análisis de fiabilidad).
Luego, el programa estadístico inicia la construcción de los "componentes" o combinaciones
lineales y ponderadas de los ítems introducidos; construye una combinación ponderada por
cada componente. Es importante notar que el programa elabora tantos componentes como
ítems se introdujeron al análisis pero lo interesante es poder elegir únicamente el primero
para realizar el análisis de indicadores en una única dimensión. Esta es realmente la esencia
y el aporte de la metodología ACP: realizar análisis en una (o muy pocas) dimensión pero
juntando el aporte de los múltiples ítems incluidos en el cuestionario de recolección de
información en campo. La decisión de si el primer componente es adecuado para resumir la
información de todos los ítems depende del porcentaje de variabilidad que explica dicho
componente. Toda la información y los cálculos matemáticos del ACP pueden consultarse
en el capítulo 8 de “Applied Multivariate Statistical Analysis” (Johnson & Wichern., 1992) y
y los resultados de la aplicación de la metodología a los datos recolectados en campo para
la evaluación institucional, incluyendo el porcentaje de varianza que explica el primer
componente en cada categoría, se encuentran en el Anexo 6.
En el cuestionario aplicado a los funcionarios de los niveles departamental y municipal, se
establecieron preguntas que indagaban sobre las variables clave de cada categoría.
Posteriormente, estas variables se homologaron en escalas de 1 a 5, en donde 5 representa
el comportamiento ideal de la variable y 1 el comportamiento más alejado del ideal. Luego
se realizó un ACP como el que se describió de manera general en los párrafos precedentes y
finalmente, se estableció un único puntaje de 1 a 5 para la categoría, sintetizando todas las
variables en un solo indicador. Las brechas surgen como la resta entre "5" y el promedio
ponderado (usando el factor de expansión) del puntaje de la categoría obtenido por las
instituciones evaluadas y representa la distancia que hay entre el resultado y el
comportamiento ideal de la variable. En la Tabla 12 Variables por categorías - Componente
Institucional se identifican las categorías y variables de análisis.
5.2.1
Categorías de análisis y variables Componente II Evaluación Institucional
En el marco de la evaluación institucional, para el establecimiento de déficits se definieron
5 categorías que permiten determinar la capacidad institucional:
47
•
 Relaciones interinstitucionales, que se refiere a las necesidades de generar
compromisos en torno a recursos o apoyos con otras organizaciones.
 Estructura organizacional interna, que está enmarcado en la claridad para definir las
responsabilidades de las unidades organizativas y el cumplimiento de las mismas.
 Aplicación de leyes, normas y reglas de juego, referente a la identificaciónde las trabas
para la aplicación de las normas y la realización de ciertas tareas o que no facultan a
alguna entidad para realizarlas.
 Claridad conceptual, que concierne al conocimiento de los funcionarios de las
entidades en la definición de los conceptos del sistema, asumiendo como ideal que
tengan un enfoque unificado o alineado de los conceptos relacionados con el tema;
 Capacidad de respuesta de las entidades para identificar los déficits en la capacidad
de las entidades encargadas de la implementación de las tareas operativas
específicas. (Oslak & Orellana, El análisis de la capacidad institucional: aplicación de
la metodología SADCI, 2000).
Además, al observar los resultados de las variables cuantitativas en que se pidió a los
encuestados calificar los eventos relacionados con emergencias y seguridad en sus
municipios/departamentos, los resultados se presentan con las puntuaciones respectivas y
además con las calificaciones de TTB, Top Two Boxes (o la suma de los Dos Valores
Superiores = Excelente + Bueno), que da una indicación de la suma de los dos valores
superiores cuando las preguntas tienen opciones cerradas y son del tipo de escala.
• Tabla 12 Variables por categorías - Componente Institucional SADCI
Categorías
Variables
Relaciones
1. La manera como se articulan las diferentes entidades del
interinstitucionales municipio para la atención de emergencias y seguridad.
2. Claridad de la normatividad que define el trabajo entre
entidades.
Estructura
1. Inclusión de los subsistemas del SIES en los Planes de
organizacional
Acción de las entidades.
interna
2. Definición interna de roles en las entidades para la
atención de emergencias y seguridad.
3. Calificación de la definición interna de roles en las
entidades para la atención de emergencias y seguridad.
Aplicación de leyes, 1. Claridad en las funciones de las entidades para la atención
normas y reglas de de emergencias y seguridad.
juego
2. Calificación de la utilidad de las normas para la atención
de emergencias y seguridad.
48
•
3. Presencia de normatividad local en los municipios para la
atención de emergencias y seguridad.
4. Implementación de normatividad nacional y local en los
municipios para la atención de emergencias y seguridad.
Claridad
1. Conocimiento de Centros de Gestión de Emergencias y
conceptual
Seguridad CGES
2. Conocimiento de Subsistemas del SIES
Capacidad
de 1. Calificación de recursos humanos en el municipio para la
respuesta
atención de emergencias y seguridad
2. Calificación de recursos financieros en el municipio para la
atención de emergencias y seguridad
3. Calificación de recursos físicos en el municipio para la
atención de emergencias y seguridad
4. Calificación de la coordinación interinstitucional para la
atención de emergencias y seguridad
5. Calificación de la definición de competencias y roles para
la atención de emergencias y seguridad.
Fuente: Elaboración propia
Para los ejercicios del sistema de semáforo, tanto para la ponderación como para el Análisis
de Componentes Principales, se definieron las siguientes variables:
1) Calificación de recursos físicos en el municipio para la atención de emergencias y
seguridad. ( P.71)
2) Calificación de recursos tecnológicos en el municipio para la atención de emergencias
y seguridad. (P.72)
3) Calificación de recursos humanos en el municipio para la atención de emergencias y
seguridad. (P.73)
4) Calificación de la coordinación interinstitucional para la atención de emergencias y
seguridad. (P.74)
5) Calificación de la definición de competencias y roles para la atención de emergencias
y seguridad. (P.75)
Es importante aclarar que, en el ejercicio de ponderación, cada una de las variables tuvo
una ponderación diferenciada dentro del índice, establecida a partir de la identificación de
los principales cuellos de botella7 para la atención de emergencias y seguridad por parte de
los funcionarios. Es así como el índice da mayor peso a las variables que presentan los
mayores obstáculos, entendidos como cuellos de botella para la atención de incidentes de
emergencia y seguridad. El listado anterior ilustra el orden utilizado para la definición de
criterios para la ponderación (recursos físicos es la variable con mayor peso dentro del
7
Identificados tanto en la investigación cuantitativa como en la cualitativa.
49
•
índice mientras que definición de competencias es la que menos peso tiene dentro del
índice).
5.3 Síntesis metodológica Componente III Evaluación de operaciones
La unidad de análisis para el componente de operaciones es la muestra de municipios de
Oferta (con Centro de Gestión de Emergencias y Seguridad, muestra de municipios de
demanda (muestra de municipios atendidos por los de oferta), muestra de municipios de
inclusión forzosa y, por último, entidades del orden nacional.
La evaluación de operaciones permite conocer el funcionamiento del Sistema Integrado de
Emergencias y Seguridad (SIES) a través de sus actividades, incluyendo la gestión de los
distintos actores operativos tanto a nivel nacional, como territorial: Gobernaciones y
Alcaldías (Secretarías del Gobierno o Secretarías del interior, Secretarías de Salud), Oficinas
de Gestión del Riesgo, Centros Reguladores de Urgencias (CRUE), Policía Nacional,
Bomberos, Tránsito, Parques Nacionales, Armada Nacional y Aeronáutica Civil. Esto permite
identificar aquellos aspectos operacionales que son eficaces y suficientes.
Para la realización de este componente se realiza un análisis sistemático sobre la operación
del Sistema con la finalidad de conocer cómo sus procesos conducen al logro de los objetivos
que se ha propuesto de acuerdo con el documento CONPES 3437 de 2006, de manera que
se puedan emitir recomendaciones que permitan mejorar su gestión.
El marco metodológico propuesto se fundamenta en lo que actualmente la administración
pública moderna ha denominado “The art of delivery”, concepto que se refiere a la capacidad
de los gobiernos para “entregarle” a los ciudadanos políticas y programas que efectivamente
se traduzcan en tangibles y bienestar para sus gobernados (Barber, The Art and Science of
Delivery, 2013).
5.3.1
Categorías de análisis y variables Componente III Evaluación de operaciones
El siguiente gráfico expone las categorías de análisis tenidas en cuenta para el enfoque
metodológico del componente de operaciones. Es importante entonces analizar cada uno de
los procesos del SIES, a la luz de cuatro grandes interrogantes que la teoría del “delivery”
diseñada por Barber (2013) se plantea:
• Gráfico 2 Marco Conceptual para la Evaluación de Operaciones.
50
•
Fuente: Elaboración propia
Para efectos del presente estudio, los anteriores interrogantes, como se muestra en el
Gráfico 2, fueron convertidos en categorías de análisis, posteriormente, se relacionaron con
cada una de las preguntas orientadoras del componente de operaciones y, por último, se
generaron una serie de indicadores cuantitativos y categorías cualitativas que sirvieron
como insumo para el diseño de cada uno de los instrumentos de la evaluación: Entrevista
Semiestructurada, Encuestas a entidades operativas de la política en el nivel territorial,
Encuesta a Coordinadores de Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad, Grupo Focal
con funcionarios de entidades del nivel territorial, Grupo Focal con Ciudadanos, Revisión de
Fuentes Secundarías y Visita in situ.
5.4 Trabajo de campo realizado en el marco de la evaluación
Tanto la evaluación de operaciones como la institucional, combinó métodos cuantitativos y
cualitativos. A continuación se describen las muestras de ambos métodos.
5.4.1
Recolección de información cualitativa
Durante el operativo de campo cualitativo se realizaron 34 visitas a diferentes municipios y
distritos del país, donde se desarrollaron 29 Grupos Focales con funcionarios, 18 entrevistas
en profundidad con funcionarios del nivel territorial, 5 Grupos Focales con ciudadanos, 15
entrevistas a profundidad con funcionarios de nivel nacional y 10 visitas in situ llevadas a
cabo en 6 municipios de oferta y 4 de demanda. En el Anexo 3 Muestra Cualitativa se
relacionan los lugares y fechas de las entrevistas, grupos focales y visitas in situ.
51
•
5.4.2
Recolección de información cuantitativa
A continuación se presenta la ficha técnica de las encuestas realizadas a funcionarios de las
entidades operativas del SIES en 107 municipios visitados en el trabajo de campo de la
evaluación, al igual que a los Coordinadores de Centros de Gestión de Emergencias y
Seguridad en estos municipios:
PERSONA NATURAL O JURÍDICA QUE Centro Nacional de Consultoría S.A.
LA REALIZÓ:
PERSONA NATURAL O JURÍDICA QUE
Departamento Nacional de Planeación
LA ENCOMENDÓ:
FUENTE DE FINANCIACIÓN:
Departamento Nacional de Planeación
UNIVERSO DE ESTUDIO:
Instituciones y Organizaciones en Colombia
que intervienen en la implementación del
SIES / contexto institucional, que comprende:
actores de la Política desde el orden nacional,
actores de la Política desde el orden
territorial, entidades responsables de la
operatividad del SIES y entidades de apoyo en
el tema de SIES
DISEÑO DE MUESTREO:
Probabilístico
estratificado
y
de
conglomerados con selección de unidades por
Muestreo Aleatorio Simple. Se seleccionan
municipios y al interior de estos se toma la
totalidad de instituciones u organizaciones
que intervienen en la implementación del
SIES.
La estratificación considera Región (8
regiones que reconoce la Policía Nacional
requeridas en los Estudios Previos para la
contratación de la consultoría); Presencia o
no de Centros de Gestión de Emergencias y
Seguridad – CGES (municipios Oferta y
municipios Demanda – la “oferta” está
conformada por el conjunto de municipios
que tienen presencia de CGES, los municipios
restantes conforman el conjunto de
municipios “demanda”) y Presencia o no de
Circuitos Cerrado de Televisión – CCTV. Las
ciudades capitales de departamento con al
52
•
menos 100 mil habitantes se incluyeron
forzosamente en la muestra.
Unidad de análisis:
TAMAÑO DE MUESTRA:
Los factores de expansión de municipios se
construyeron de acuerdo a loslineamientos
determinados por el diseño muestral. Al
interior de cada municipio, las instituciones u
organizaciones se autorepresentan (factor de
expansión igual a la unidad). El factor final de
expansión de una institución u organización
es igual al asignado al municipio donde esta se
ubica.
Municipio
Encuestas a representantes de
Instituciones u Organizaciones en
municipios de Colombia.
584
108
La frecuencia de municipios en la muestra de
acuerdo a la presencia o ausencia de CGES y a
la presencia o ausencia de CCTV es la
siguiente:
Tipo
Con
municipio CCTV
Oferta
32
Demanda
12
Total
44
Sin
CCTV
17
47
64
Total
49
59
108
Los
108
municipios
representan
adecuadamente las ocho (8) regiones
reconocidas por la Policía Nacional.
El resultado del trabajo de campo fue el
siguiente:
Se visitaron 107 municipios.
Respecto a las encuestas, 259 se realizaron en
instituciones u organizaciones ubicadas en
municipios oferta y 325 en instituciones u
organizaciones ubicadas en municipios
demanda, para un total de 584 encuestas 38
encuestas
fueron
realizadas
a
los
53
•
Coordinadores de los Centros de Gestión de
Emergencias y Seguridad, para un total de 622
encuestas.
MARGEN DE ERROR Y NIVEL DE Error de muestreo de 4,2% para los
CONFIANZA8
indicadores Nacionales y 95% de confianza
para la construcción de intervalos en
cualquiera de las desagregaciones.
PREGUNTAS QUE SE FORMULARON:
El Error de muestreo asociado a los
indicadores de resultado en municipios Oferta
es de 5.4% y de 5.9% en municipios demanda.
Evaluación institucional y de operaciones
para
generar
una
propuesta
de
fortalecimiento del Sistema Integrado de
Emergencias y Seguridad (SIES), que sirva de
insumo para la reformulación del documento
CONPES 3437 de 2006
64 preguntas
PERIODO TRABAJO DE CAMPO:
29 de septiembre a 4 de noviembre de 2014
TECNICA DE RECOLECCIÓN:
Encuestas presenciales
TEMAS A LOS QUE SE REFIERE:
• Tabla 13 Distribución de los resultados del trabajo de campo según muestra por tipo de
Actor Operativo
Actores Operativos
1. Gobernación y/o Secretaría de Gobierno
2. Alcaldía y/o Secretaría de Gobierno
8
Encuestas
realizadas
22
93
3. Centro de Gestión de Emergencias y Seguridad
(CGES)
4. Oficinas de Gestión del Riesgo/ Consejos de
Gestión del Riesgo
5. Secretaría de Salud / Dirección local de Salud
6. Centros Centro Reguladores de Urgencias
Departamentales
7. Centros Reguladores de Urgencias CRUE
(municipal)
8. Policía Nacional
9. Bomberos (Oficiales o voluntarios)
37
102
86
10. Oficinas de Tránsito
55
96
76
22
2
El coeficiente de variación calculado con los datos obtenidos se encuentra en el Anexo Coeficientes de Variación SIES
54
•
11. Parques Nacionales
7
12. Jefatura de Operaciones Navales (Armada
Nacional)
13. Aeronáutica Civil
7
Total
17
622
• Tabla 14 Distribución de la muestra por categoría de municipios
Categoría Especial
Categoría 1
Categoría 2
Categoría 3
Categoría 4
Categoría 5
Categoría 6
Total
Número de
encuestas
59
78
40
54
33
21
337
622
Número de
municipios
7
6
7
6
4
4
73
107
• Tabla 15 Distribución de la muestra Oferta vs. Demanda
Número de encuestas
Número de municipios
6
Municipios
de Oferta
297
48
Municipios
de Demanda
325
59
Total
622
107
Componente I: Revisión de Normatividad y estándares relacionados con el SIES.
6.1 Normatividad nacional
6.1.1
Metodología para el análisis del entramado normativo
El Sistema Integrado de emergencias y Seguridad (SIES), al ser un sistema que involucra a
una variedad de instituciones tanto del nivel nacional como territorial, tiene un entramado
institucional y normativo bastante amplio pero al mismo tiempo especializado en temáticas
como la seguridad, las emergencias, el manejo de la información y en actividades de
planeación de la institucionalidad, operativas y de apoyo. La normativano se ha entendido
solamente como conjunto de leyes, decretos, ordenanzas y acuerdos sino como todos los
instrumentos que pretenden generar algún tipo de regulación o lineamiento para el sistema;
55
•
es por ello que, dentro de la normativa, se incluyen resoluciones, directivas y el mismo
CONPES 3437 de 2006.
La recopilación, clasificación y descripción de un conjunto relevante de ordenamientos,
permitió observar la estructura, espacios de acción, funciones, responsabilidades y
actividades del sistema. La normativa cumple una función transversal porque aporta una
visión estática del desarrollo del sistema sin dejar de presentar un análisis prospectivo.
Para el análisis normativo se escogió un enfoque descriptivo complementado con un
proceso de clasificación (como método de análisis descriptivo) en ámbitos de actividad del
Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias - SIES. Se hizo una investigación documental
que constituyó el marco general normativo y que dio a conocer los diferentes aspectos
organizacionales, institucionales y operativos relacionados con el SIES y con las entidades
que participan.
Se parte, entonces, de la caracterización de los ámbitos que deben regular lasnormas (el
deber ser) agregando las dimensiones que permitan hacer la evaluación; así, se definieron
los ámbitos institucional y de operaciones que coinciden con el objetivo de la evaluación.
Este acercamiento permitió precisar los criterios, o algunos de ellos, (verTabla 16 Criterios
de clasificación normativa) que convienen de acuerdo con el proyecto normativo y que, tras
la revisión de la realidad normativa, fueron el punto de partida para desarrollar el proceso
de identificación de vacíos, el desarrollo de la propuesta normativa final del proyecto y las
recomendaciones (University of Indutrial Art Helsinki, 2007).
• Tabla 16 Criterios de clasificación normativa
Ámbito institucional
- Planeación estratégica del
sistema
- Gestión del sistema
- Financiación del sistema
- Gestión y análisis de
información de seguridad
Ámbito de operaciones
- Gestión de la demanda y
funcionamiento de subsistemas
- Gestión de la respuesta de las
entidades:
Bomberos,
Policía,
Policía de Tránsito, Oficinas de
Gestión del Riesgo, etc.
- Seguimiento a la intervenciones
Fuente: Elaboración propia
El estado ideal de regulación normativa se construye a partir de los mismos planteamientos
del CONPES 3437 de 2006 para la implementación del proyecto “Sistema Integrado de
Emergencias y Seguridad” -SIES -.
A partir de ahí, se hace una descripción de ese estado y se define la necesidad de mejoras,
para pasar a un análisis de relaciones y posibilidades de transformación para sintetizar la
propuesta y en sí la evaluación normativa.
56
•
Para el análisis de la normativa, siguiendo esta metodología, se construyó un instrumento
de sistematización que se denominó Normograma. El normograma es un instrumento que
contiene las normas de carácter constitucional, legal y reglamentario que permiten la
identificación de las competencias, responsabilidades, funciones y mecanismos de gestión
de la entidad o entidades, como en el caso del Sistema Integrado de Emergencias y
Seguridad- SIES. Esta compilación actualizada, asociada al SIES, permitió establecer y
demarcar su ámbito de responsabilidad, evidenciar las relaciones entre las entidades en el
desarrollo de los objetivos el sistema y mostrar el alcance y las limitaciones en la atención y
gestión de las emergencias, de los sistemas de comunicaciones, la financiación y
mantenimiento de los mismos.
Anexo al presente informe se presenta el documento “NORMOGRAMA SIES” que contiene
un mapa que describe, detalladamente, lasnormas existentes bajo los diferentes aspectos
regulatorios, definidos mediante factores tales como Planificación Estratégica, Gestión y
Análisis Información, Financiación, Gestión de Sistema, Gestión de Respuesta, Gestión
Demanda Subsistemas y Seguimiento Intervenciones. Cada uno de éstos sectores describe y
analiza la identificación de la norma por número, tipo, nombre, objeto/descripción,
definiciones, relación con seguridad ciudadana/SIES, procedimientos, competencias y
relación con otras normas.
El normograma SIES se elaboró a partir de la distinción en dos ámbitos de acción, el nivel
institucional y el nivel operativo. En cada una de estas categorías se diferenciaron las
normas nacionales y locales, que permiten identificar los procesos y actividades inmersas
en generar la sostenibilidad y el cumplimiento de los objetivos y la misión para la cual fue
creado el sistema9 (ver Anexo “NORMOGRAMA SIES”).
La elección de este enfoque se debe a que proporciona una visión general del SIES, al tiempo
que da la posibilidad de desagregar los procesos, procedimientos, actividades y tareas que
componen el sistema institucional, mostrando igualmente las relaciones entre las esferas en
que se involucran las entidades.
Por otro lado, en la normativa incluida en las matrices del normograma se pueden encontrar
directrices de política, criterios, procedimientos, definición de ámbitos de intervención,
identificación de responsables, entre otros asuntos. Estas normas son las generadoras del
marco legal que regula las conductas de los involucrados, articula los procesos y orienta
recursos.
Las matrices que contienen la normativa comprenden datos de temporalidad, tipo, nivel y
número de la norma así como los objetivos, las definiciones, la relación con la seguridad
ciudadana y SIES, los procedimientos y competencias particulares y la relación con otras
normas. Este instrumento permite analizar funciones y responsabilidades y, además,
analizar la forma como perduran, cambian, se amplían y reducen en el tiempo las funciones
El diseño metodológico de este componente es una elaboración propia del Centro Nacional de Consultoría para este
proyecto.
57
9
•
del sistema. También evidencia cómo interviene el Estado en la esfera de la atención de las
emergencias, las dinámicas de las necesidades, demandas sociales y los canales de acceso al
entramado estatal. El instrumento, además, permite filtrar la información normativa por
año, tipo o nivel para una búsqueda más detallada y precisa..
La elaboración del normograma se desarrolló en tres fases:
a) recopilación de la información: se recopiló la normativa referida por subtemas
(institucional nacional, operaciones nacional y local, planeación a nivel territorial). Se revisó
la información disponible en internet y en bases de datos especializadas (como Leyex y
Lexbase), así como a través de consultas en las entidades involucradas en el SIES.
b) Sistematización de la información: la normativa vigente recopilada fue clasificada con
base en los indicadores establecidos, identificando temas y conceptos que contribuyan a su
comprensión y fácil manejo.
c) Reflexión crítica sobre la normativa vigente.
6.1.2
Análisis normativo: avances y vacíos
El caso concreto del análisis que se hace en el estudio del Sistema Integrado de Emergencias
y Seguridad, tiene la particularidad de que se hace a partir de un documento CONPES (3437
de 2006) el cual da los lineamientos y parámetros generales para que se implementen, a
nivel territorial (municipios y departamentos), centros de gestión de emergencias y
seguridad para prevenir y atender, a partir de la integración de subsistemas, las necesidades
en seguridad y atención de emergencias de la población de manera más eficiente; por lo
tanto, no se habla de una entidad o institución en particular.
Lo anterior genera limitaciones en la definición de los procesos que están involucrados en
el funcionamiento del SIES, ya que éste incluye la participación de actores, tanto del ámbito
nacional como territorial, en los diferentes espacios. Por tanto, se hace un esfuerzo por
definir procesos que se enmarcan en la consecución de objetivos y que están delimitados y
regulados por normas de nivel nacional y local.
Entre los procesos del ámbito institucional que se relacionaron con el SIES están la
planeación y gestión del sistema, la gestión y análisis de información relacionada con
seguridad y la gestión financiera del sistema. Entre los procesos del ámbito operacional se
definen la gestión de los subsistemas del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad —
SIES— (Número Único de Seguridad y Emergencias —NUSE—, Circuito Cerrado de
Televisión —CCTV—, Centros de Información Estratégica Policial Seccional —CIEPS—,
alarmas comunitarias y otros sistemas de seguridad), la gestión de las respuestas a cargo de
las entidades de apoyo (Policía Nacional de Colombia, Bomberos de Colombia, Policía de
Tránsito, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, Secretarías de Salud,
entre otros) y el seguimiento a las intervenciones y acciones llevadas a cabo en la atención
directa de emergencias.
58
•
Para empezar, se identificó la carencia de un ente rector que produzca normativa y
lineamientos generales a nivel institucional, operativo y tecnológico. Por ejemplo, el
documentoCONPES no diferencia claramente la integración de subsistemas y la integración
de instituciones en la atención y gestión de la emergencia. El SIES se entiende como el
concepto integral que articula institucionalmente a los subsistemas y a las entidades
encargadas de la recepción de las alertas y del despacho y la atención de las emergencias a
través de procesos, protocolos y procedimientos. Con esa articulación de subsistemas e
instituciones, se busca dar responsabilidades a las entidades coordinadamente y no con
dinámicas institucionales aisladas a nivel de subsistemas y de entidades.
Se identificó la ausencia de normas que asignen funciones a una entidad para ejercer la
coordinación a nivel nacional de la articulación del trabajo interinstitucional y la definición
del modelo operacional, tecnológico y financiero del sistema, así como para que contemple
esquemas de coordinación o de atención regional, departamental municipal de los
incidentes con las entidades que intervienen a nivel local.
La priorización a nivel nacional y de departamentos, distritos y municipios de las cuestiones
de seguridad y convivencia y sobre el tratamiento de amenazas y situaciones de riesgo ha
llevado a que se construya un marco robusto de leyes y decretos que regulan desde los
lineamientos generales para el desarrollo paulatino de los SIES a nivel nacional, como las
responsabilidades financieras, de gestión y operación de las entidades que tienen a su cargo
la operatividad a nivel territorial. Algunos ejemplos de esta normativa son las leyes 418 de
1997, 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1453 de 2011, y los decretos
2615 de 1991, 2170 de 2004 y 399 de 2011. Sin embargo, hace falta una norma que defina
el rol del ejecutivo en estos procesos, particularmente en la coordinación general que dé
lineamientos a los niveles territoriales.
En el marco de los Planes de Desarrollo de los últimos gobiernos ha sido prioridad la
consolidación de la seguridad y el control del orden público. los planes de desarrollo
anteriores y, en particular el de 2010-2014 “Prosperidad para todos”, así como la Política
Nacional de Seguridad y Convivencia, ponen el énfasis en que la consolidación de la paz y la
prevalencia del Estado pasa por la consolidación de la seguridad en el territorio nacional y
esta, a su vez, requiere de la coordinación y modernización de la Fuerza Pública y de los
Organismos de Seguridad del Estado, para dar respuesta a la amenazas y situaciones de
emergencia que se presenten en el país.
La Fuerza Pública y los Organismos de Seguridad del Estado deberán responder a todas
las amenazas que hoy tiene el país. Y para eso, es necesario trabajar en la modernización
del sector, mediante avances institucionales y normativos. Por eso, las estrategias y
programas que se desarrollen en este objetivo se enfocarán en dos componentes: por un
lado, en el mejoramiento gerencial y administrativo del sector y, por el otro, en los
esfuerzos por mejorar las condiciones de los miembros de la Fuerza Pública
(Departamento Nacional de Planeación, 2011, pp. 508).
59
•
El esquema institucional consolidado que se refleja hasta el momento ha logrado
reglamentar una gran variedad de escenarios, sin embargo, todavía se presenta
fragmentación institucional.A continuación se mostrarán por áreas de gestión.
En primer lugar, el CONPES 3437 de 2006, objeto de la presente evaluación, y el Decreto
4366 de 2006 fijan los parámetros generales para la implementación de un centro de
gestión de emergencias y seguridad que permita atender oportunamente las necesidades de
la comunidad y los lineamientos fundamentales de tipo administrativo, técnico y operativo.
A partir del CONPES y del Decreto 4708 de 2009 se definen otros elementos como
financiación, plan de ejecución y un órgano, el Comité Técnico del Sistema Integrado de
Emergencias y Seguridad, para estructurar un plan de ejecución, teniendo en cuenta el
marco fiscal.
Asimismo, a nivel territorial se reglamentan los espacios de creación de política en términos
de seguridad y de coordinación de entidades a través de los Consejos de Seguridad (Decreto
2615 de 1991), los Comités de Orden Público y a formulación, implementación de Planes
Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana en términos de seguridad (Decreto 399
de 2011).En términos de emergencias y riesgos, se establecen las competencias del Sistema
de Gestión de Riesgos de Desastres, así como sus componentes y entidades que los
conforman, tanto a nivel nacional como territorial.
El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres se crea a partir de la ley 1523 de
2012 (ley por sanción presidencial) y dicta el conjunto de entidades nacionales y
comunitarias que deben articularse en torno a las políticas, normas y recursos para
gestionar el riesgo y para ofrecer protección a la población colombiana.
La citada ley indica que el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres está
compuesto por 6 instancias:
 Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo: orienta el sistema y lo encabeza el
Presidente, los ministros, el DNP y el Director de la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo de Desastres (UNGRD)
 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres: Es la entidad que
coordina el sistema e implementa la gestión del riesgo atendiendo a la política al
respecto (Las funciones de esta unidad están definidas en el Decreto-Ley 4147 de
2011).
 Comité Nacional para el Conocimiento del Riesgo. Asesoran y planifican el
proceso de conocimiento del riesgo y en él participan diversas entidades10 en cabeza
del director de la UNGRD.
Departamento Nacional de Planeación, Departamento Nacional de Estadística, Instituto Geográfico Agustín Codazzi,
Instituto Colombiano de Geología y Minería, el Ideam, la Dirección General Marítima, la Asociación de Corporaciones
Autónomas Regionales, la Federación Nacional de Departamentos y la Federación Colombiana de Municipios.
10
60
•
 Comité Nacional para la Reducción del Riesgo: asesora y planifica la
implementación del proceso de reducción del riesgo de desastres
 Comité Nacional para el Manejo de Desastres11: encargado de asesorar y planificar
la implementación del proceso de manejo de desastres.
 Consejos Departamentales, distritales y municipales para la Gestión del Riesgo:
son las instancias de coordinación, asesoría, planeación y seguimiento quienes deben
garantizar la efectividad y articulación de los procesos de la Gestión del Riesgo en la
entidad territorial que a cada uno le corresponde.
En términos generales las normas asociadas a la gestión del riesgo se puede agrupar en tres
ámbitos: el conocimiento del riesgo, su reducción y el manejo de desastres. La Tabla 17
muestra las más relevantes de ellas en cada esfera y algunas transversales a las tres.
•
Tabla 17 Normatividad asociada al Sistema de Gestión del Riesgo de Desastres
Conocimiento del riesgo
Reducción del riesgo
Manejo de desastres
Decreto 1355 de 1970
Código Nacional de Policía
Decreto 1547 de 1984 Fondo Nacional de Calamidades
Ley 46 de 1988 Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
Decreto Ley 919 de 1989 Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
Ley 322 de 1996 Sistema Nacional de Bomberos
Decreto 2211 de 1997
Fondo
Nacional
de
Bomberos
Ley 400 de 1997 Norma Sismo Resistente
Decreto 93 de 1998 Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
Decreto 1521 de 1998
Manejo de Combustibles E.
de Servicio
Documento CONPES 3146 de 2001 Estrategia para consolidar el Plan Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres
Decreto 1609 de 2002 Decreto 2015 de 2001
Transporte de Mercancías Licencias Postdesastre
Peligrosas
Documento CONPES 3318 de 2004 Financiamiento del Programa de Reducción de la
Vulnerabilidad Fiscal del Estado Frente a Desastres Naturales
Decreto 4002 de 2004
Revisión del POT por
desastre o riesgo
Este comité está encabezado por el Director de la UNGRD, el director del Departamento Nacional de Planeación y los
comandantes o directores del Ejercito Nacional, la Armada Nacional, la Fuerza Aérea Colombiana, la Policía Nacional,
la Defensa Civil, la Cruz Roja Colombiana y la Junta Nacional de Bomberos.
61
11
•
Decreto 926 de 2010 Requisitos Construcción Sismo
Resistente NSR -10
Decreto 4147 de 2011 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
Fuente: elaboración propia a partir de Campos G, y otros, 2012.
Además, alrededor del sistema de gestión del riesgo, desde 1971 hasta el 2011, se han
creado al menso 24 documentos CONPES en su mayoría motivados por eventos específicos
y en los que se dan orientaciones sobre cómo prevenir, mitigar impactos, articular entidades
estatales y definir mecanismos y fuentes de financiación (Campos G, et al., 2012).
Por otro lado, dentro de la normativa recopilada a nivel territorial se evidenció que no se
han presentado desarrollos importantes y específicos en relación con los SIES y que dicha
reglamentación no influye de manera significativa en el objeto de nuestra evaluación. Si
bien, observamos que los municipios han creado Fondos Territoriales de Seguridad, Planes
Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana Comités de Orden Público, Fondos de
Gestión del Riesgo y Planes de Riesgo, ninguno de estos planes o fondos creados han
generado, hasta el momento, ninguna normativa o reglamentación local sobre el sistema, de
tal manera que el cumplimiento de las disposiciones nacionales en materia de seguridad y
riesgos no contempla contradicción normativa alguna que valga la pena traer a colación, lo
cual no garantiza una evolución en la implementación de los subsistemas de los SIES.
La ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de
desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan
otras disposiciones” expone que el sistema está conformado por un conjunto de entidades
públicas, privadas y comunitarias que dan solución a los problemas de seguridad que se
presenten para la población en caso de desastres y emergencias por fenómenos naturales o
antrópico pero también para identificar escenarios y factores de riesgo.
Esta ley da la gobernadores y alcaldes la responsabilidad de desarrollar y darle continuidad
a los proceso de gestión del riesgo de desastres en su territorio y expone que los niveles de
gobierno (Nacional, departamental y municipal) formularán e implementarán planes de
gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones y para realizar el
seguimiento y evaluación de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo
y de manejo del desastre.
Asimismo y en relación con el SIES, a través de estos planes se podrían generar estrategias
de comunicación más eficientes entre entidades para coordinar a través del SIES la forma
de actuar para atender de manera inmediata emergencias que puedan devenir en
desastres 12 e igualmente, de participación como en la asignación de delegados que
En la ley 1523 de 2012, artículo 4, los conceptos de desastre y emergencia son definidos así: “Desastre: Es el
resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales
que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de
subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales,
12
62
•
representen al SNGRD en las instalaciones de los SIES para atender y coordinar acciones
cuando se requiera, asimismo, el SIES puede apoyar al SNGRD, a través de NUSE, como
medio de divulgación de información.
Igualmente, se aclara que, salvo el caso de Bogotá, no existen normas locales que generen
procedimientos claros de coordinación institucional de las entidades, de suerte que los
recursos no necesariamente están enfocados en fortalecer los subsistemas. Adicionalmente,
las normas creadas a nivel local, como las que aprueban los Planes Integrales de Seguridad
y Convivencia Ciudadana o los Planes de Gestión del Riesgo13, son de carácter transitorio,
en virtud de la periodicidad de las administraciones locales y la dinámica propia de
dichastemáticas.
Las normas que se identificaron a nivel local son implementaciones de normativa nacional
vinculante que les exige adelantar procedimientos establecidos en las políticas públicas
nacionales y que establecen elementos básicos de implementación de procesos, como por
ejemplo las normas que crean los planes antes mencionados. Es decir, se establece como
obligación, en leyes nacionales, la creación de algún procedimiento que deriva de esa ley
nacional pero que se aprueba con un acto administración o normativa local.
Esas normas locales convergen en las nacionales con los mismos parámetros y las mismas
orientaciones; por tal motivo, estas no aportan nuevos escenarios de regulación sobre los
SIES, sino que más bien son una ejecución que se desprende del nivel nacional. De ahí la
decisión de no incluirlas en análisis específicos y como parte del normograma. Así, se hace
énfasis en las normas nacionales y las normas locales que regulan el sistema en Bogotá,
como quiera que sobre ésta última sí existe suficiente desarrollo normativo
Un caso excepcional, en lo territorial, es el desarrollo normativo que se ha dado en Bogotá,
pues se han creado una serie de decretos y acuerdos en torno al sistema, como los decretos
503 de 2003, 451 de 2005, 427 de 2014, y los acuerdos 232 y 233 de 2006 y 375 de 2009,
permitiendo que la ciudad tenga un arreglo institucional que posibilita que el sistema
funcione. De esta normativase resalta la asignación de la dirección del sistema a la Secretaría
de Gobierno y la creación de un comité que tiene las funciones de toma de decisiones y de
seguimiento del sistema. De este Comité hacen parte los Secretarios y directores de
departamento de las entidades involucradas en el sistema. Adicionalmente, se creó la figura
del Coordinador General del sistema y el NUSE se incluyó en el plan maestro como parte del
equipamiento de la ciudad.
económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de
funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la
emergencia, rehabilitación y reconstrucción.” Y “Emergencia: Situación caracterizada por la alteración o interrupción
intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento
adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las
instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general.”
13 Estos planes se aprueban cada 4 años en concordancia con los nuevos gobiernos departamentales y municipales y de
acuerdo al Plan de Desarrollo que se apruebe.
63
•
A pesar de lo anterior, los resultados de la encuesta a actores operativos, aplicada en el
marco de la presente evaluación, (Gráfico 3) muestra una percepción distinta que indica que
la gran mayoría de municipios (84% 14 ) cuenta con normativa local para la atención de
emergencias y seguridad, sin existir diferencias para esta variable entre municipios de
oferta15 vs. los de demanda16.
• Gráfico 3 Porcentaje de municipios que cuentan con normatividad local para la atención de
emergencias y seguridad, Total y Oferta vs. Demanda
Porcentaje de municipios que cuenta con normatividad local para la
atención de emergencias y seguridad, Total y Oferta vs. Demanda
Si
84%
85%
OFERTA
Si
84%
DEMANDA
Total
10. ¿Cuenta su municipio/departamento con normatividad local para la atención de emergencias y seguridad?:
Fuente: Elaboración propia
Esta percepción puede estar relacionada con que los desarrollos normativos realizados a
nivel local han sido en cumplimiento de requerimientos nacionales, como la creación de
Fondos Territoriales para la seguridad y convivencia y para la gestión del riesgo, Planes
Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC) y Planes de Gestión del Riesgo;
esto permitiría desarrollar el SIES, pero no obligatoriamente y no con una compresión
completa basada en la interacción de todos los componentes del sistema.
De otra parte, aunque los municipios de categoría 6 identifican en menor medida que existe
normativa local para la atención en emergencias y seguridad, el 82%17de estos municipios
sí la tienen y está relacionada con los desarrollos normativos realizados a nivel local en
cumplimiento de requerimientos nacionales, que se mencionaron anteriormente.
Frente a la financiación, la normativa (Ley 782 de 2001, Ley 1421 de 2010, Decreto 2770 de
2002, Decretos 399 y 577 de 2011, entre otros) establece que el Fondo Nacional de
Seguridad y Convivencia- FONSECON-, es la principal fuente nacional de financiación de
proyectos que promuevan la seguridad ciudadana, incluyendo la mejora tecnológica de los
equipos utilizados por la policía y las alcaldías y gobernaciones, y define las fuentes de
El Margen de Error Absoluto, en adelante MEA, es igual a
MEA=1.6%
16 MEA=3.6%
17 MEA=0%
14
15
64
•
ingresos a los Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia y la destinación de los
recursos en lo definido en los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia, a gastos
operativos, logísticos y de administración, que sean “estrictamente necesarios, para la
formulación, diagnóstico, diseño, aprobación, implementación, desarrollo” (Decreto 399 de
2011).
Si bien es cierto que la financiación ha sido fundamentalmente realizada desde los fondos
nacionales y territoriales destinados para la seguridad, se han identificado otras fuentes de
financiación viables para este tipo de sistemas, como los fondos nacionales y territoriales de
la gestión de riesgo, el FOSYGA, el Fondo Nacional de Prevención Vial, los Fondos
Departamentales y Nacional de Bomberos y las regalías, que pueden destinar recursos
desde el nivel nacional al nivel territorial.
La normativa, igualmente, expone las posibilidades de que el SIES se constituya en un
instrumento de consolidación, gestión y análisis de la información en seguridad sobre
delitos y contravenciones de manera oportuna y veraz, actualizando las bases de datos
institucionales y apoyando procesos judiciales y penales, Lo cual puede ser extendido a los
aspectos relacionados con los diferentes ámbitos de las emergencias. Las exigencias, en
términos de sistematización de información, deben garantizar el acceso a la información a
través de plataformas de datos abiertos y las entidades deben homogenizar las categorías
de análisis estadístico y la información que se recoge en la llamada y en la operación de
atención. Esto permitirá mejorar procedimientos, conocer la georreferenciación de delitos,
conocer los cuellos de botella y mejorar la atención de las entidades.
Por otro lado, el esquema operacional fue analizado en una diferenciación entre los
subsistemas y las entidades de respuesta. En el primer eje de análisis, los subsistemas del
SIES muestran un mayor grado de regulación y organización del Número Único de
Emergencias, con elementos sobre la asignación del número (123), los proveedores de
servicios de comunicaciones y cumplimiento de objetivos (Resoluciones 87 de 1997, 337
del 2000, 644 del 2003, y en Bogotá el Decreto 451 de 2005 y el acuerdo 232 de 2006). En
este ámbito también hay regulaciones específicas sobre la protección de datos (Ley 1581 de
2012, Decreto 1377 de 2012). No obstante, sobre los otros subsistemas definidos en el
CONPES 3437 de 2006 no se obtuvo información suficiente para evidenciar qué tan
reguladas están, sus objetivos, funciones y operatividad. Es decir, el ámbito de las
telecomunicaciones, del establecimiento del número único, de las responsabilidades de los
operadores de telecomunicaciones está regulado, pero esto no garantiza que las entidades
están coordinadas, articuladas o integradas.
Frente a la regulación en el ámbito de la demanda y respuesta de las entidades de apoyo
(Policía Nacional, Decreto 1355 de 1970 - Código de Policía; Bomberos, Ley 1575 de 2012 Ley Nacional de Bomberos; Tránsito, Ley 1383 de 2010 - Código Nacional de Tránsito;
Gestión del riesgo, Ley 1523 de 2012; secretarías de salud) se encontraron leyes que
regulan los servicios a la ciudadanía por parte de la Policía, los bomberos y el Sistema de
Gestión de Riesgos y las garantías de atención en salud. Así mismo, se determinan
65
•
situaciones específicas de actuación en casos de violencia contra las mujeres (Ley 1257 de
2008), frente a las víctimas del conflicto (Ley 1448 de 2011), mecanismos alternativos de
solución de conflictos (Decreto 1818 de 1998), atención y protección integral y prioritaria
a los niños, niñas y adolescentes; de esta manera el SIES sirve de plataforma de protección
de sus derechos.
Sin embargo, como conclusión, se identificó que hace falta la consolidación de protocolos
que designen funciones al momento de atender las emergencias y una guía de actuación en
casos particulares, que permita que se homogenice el panorama nacional y local para
agilizar la acción de las autoridades. En los grupos focales con actores operativos de Pasto,
se evidenció que los protocolos no se han puesto en común entre las entidades y que están
teniendo problemas de operación, pues no se recopilaba la información que se requería para
poder atender el incidente.
Los protocolos y procedimientos que llenan los vacíos normativos pueden variar según el
contexto particular del territorio, las entidades participantes, las capacidades tecnológicas
y operativas. Particularmente, en el tema del transporte pre hospitalario sobre el cual
ninguna entidad asume la responsabilidad, existen vacíos normativos. De acuerdo con la
entrevista que se realizó a un funcionario del Ministerio de Salud, este informó que esa
entidad decidió realizar una nueva consultoría para definir el modelo de transporte pre
hospitalario y dela cual esperan tener un borrador para principios del 2015.
Se pudo evidenciar el incumplimiento de los alcaldes de la Ley General de Bomberos para
crear el cuerpo o alianzas con cuerpos voluntarios y garantizar su funcionamiento
definiendo mecanismos de financiación claros.De acuerdo con la entrevista realizada a un
funcionario de la Dirección Nacional de Bomberos se pudo evidenciar que en Colombia
solamente existen cinco cuerpos oficiales de Bomberos y faltan por crear alrededor de 450
cuerpos de bomberos voluntarios u oficiales. Por otro lado, en la visita realizada al
municipio de La Calera, se encontró que tienen un cuerpo de bomberos creado, al cual le han
donado dos máquinas de bomberos y dos ambulancias;sin embargo, estos equipos no
pueden ser operados por falta de personal y de insumos como gasolina o mantenimiento.
En el municipio de Chachagüí existe un Cuerpo de Bomberos voluntario que tiene acuerdo
con la Alcaldía, aunque no cuenta con el equipamiento necesario ni con presupuesto para
remunerar a los bomberos lo que afecta el servicio, pues es necesario que ellos tengan otra
fuente de ingresos para su sustento.
6.1.3
Resultados generales y conclusiones del análisis normativo nacional
Como pudo evidenciarse, el documento Anexo “NORMOGRAMA SIES” señala, no solo las
competencias, responsabilidades y funciones del SIES, sino el alcance y las limitaciones en
la atención y gestión de las emergencias, de los sistemas de comunicaciones, la financiación
y mantenimiento de los mismos. Sobre La posibilidad de evidenciar las relaciones entre las
entidades en el desarrollo de los objetivos, el sistema revela los siguientes aspectos
estratégicos para el análisis:
66
•
En términos generales, la sistematización de la información obtenida permitió identificar la
densidad normativa que genera la participación de varias entidades tanto en la formulación
de los objetivos y estrategias del sistema como en la demanda y respuesta operativa. Vale
la pena aclarar que el análisis normativo se enfocó en entender cómo es la aplicación de las
leyes en relación con los Sistemas Integrados de Seguridad y Emergencias y en lo referente
a lo institucional y a los procesos del sistema. Para facilitar el análisis hemos identificado
aquellas normas que requieren de ajustes y las normas que deben crearse para que el
esfuerzo normativo se pueda concentrar en esos puntos.La identificación de problemas
normativos no surgió únicamente del análisis normativo sino que se complementó con el
trabajo de campo.
 Normas que no se aplican completamente o que carecen de claridad:
En primer lugar, se identificó que las normas que existen no se articulan entre sí alrededor
de la planeación o gestión del sistema. Las normas han sido desarrolladas para un sector
específico o para una entidad específica y no se formulan artículos referentes al SIES. Para
ejemplificar, algunos aspectos que no se integran son: cómo debe utilizar en el SIES el
Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres en casos de un desastre y cómo se debe
articular el SIES con el sistema Nacional de Telecomunicaciones en Emergencia.
A nivel normativo y de procesos y procedimientos, La articulación que se espera alrededor
del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad – SIES- es reducida en cuanto a las
definiciones tanto del modelo como de los roles y responsabilidades y en cuanto a las
competencias y las actuaciones de las diferentes entidades que hacen parte del sistema.
Igualmente, hacen falta aclaraciones puntuales sobre cómo se pueden financiar los SIES
desde la Ley Nacional de Bomberos, los Fondos Nacional y territoriales de Gestión del
Riesgo, FONSECON, FONSET, FOSYGA, Regalías y otras fuentes.
En la Tabla 18 se hace una listado de estas normas,especificando los elementos que les
hacen falta para darle mayor regulación y más entramado normativo al SIES.
• Tabla 18 Normas en las que se identificó falta de claridad
67
•
Ley 1421 de 2011 - Ley de Orden
Público
• Integración alrededor del SIES.
• Permitir la financiación de la operación del SIES.
• Mejorar la articulación de los Planes Integrales de
Seguridad y Conviviencia con los recursos de los
FONSET.
Resolución 1220 de 2010 Resolución CRUE
•Articulación alrededor del SIES.
•Definir cómo se realizará la articulación entre los CRUE y las
EPS para la prestación del servicio de ambulancias.
•Definir cómo se realizará el reconocimiento del pago a las EPS
por el servicio y cuál es la fuente de finaciación.
•Agilizar los procedimientos para la recepción de pacientes y
mejorar la capacidad de admisión de pacientes de
emergencias en los hospitales.
Ley 1257 de 2008 y anteriores Código de Procedimiento Penal.
•Mejorar los procedimientos por medio de los cuales se
legalizan las capturas para mejorar los tiempos.
Decreto Nacional 1355 de 1970 Código Nacional de Policia
•Articular con el SIES.
•Generar sanciones por el mal uso de las lineas de emergencia.
68
•
Decreto 25 de 2002,
Resoluciones 087 de 1997, 644
de 2003, 1732 de 2007,que
conforman el Plan de
Numeración
Ley 769 de 2002 - Código
Nacional de Tránsito
Decreto 1874 de 1979 - Creación
de los Guarda Costas
Ley 1505 de 2012 - Ley de
Voluntariado
Ley 1523 de 2012 - Ley de
la Gestión del Riesgo
Ley 1575 de 2012 - Ley de
Bomberos
•Mejorar los procedimientos de asignación del número único.
•Eliminar los demás números cortos del plan de numeración
y generar un plan de transición.
•Mejorar la implementación de la ubicación del abonado
llamante a todas las empresas de telefonía fijo y de celulares.
•Incorporar la rellamada en la gratuidad del servicio.
•Articular con el SIES
•Generar procedimientos que obliguen a las autoridades de
tránsito a atender los choques simples los cuales en muchas
ocaciones no son atendidos por las policias de tránsito
generando congestión en las vías de las ciudades y
aumentando el riesgo de riñas. En muchas ocaciones estos
incidentes se solucionan por conciliación directa entre las
aseguradoras de los accidentados y sin participación de la
autoridad competente.
•Articular con los SIES para cumplir con la función designada
en el artículo 2 de efectuar labores de asistencia y rescate en
el mar.
•Hace falta reglamentar el articulo 12 por medio del cual se
deben dotar los cuerpos de voluntarios de primera respuesta.
•Es necesario hacer la diferenciar entre urgencia,
emergencia y desastre y definir los roles del Sistema de
Gestión del Riesgo en cada una de las tres.
•En conocimiento del riesgo hace falta incluirle la
responsabilidad al sistema nacional de la creación y
articulación de procedimientos y protocolos de atención
de urgencias.
•Hace falta articular esta ley con el SIES.
•Mejorar el esquema por medio del cual se aprueban y
ejecutan los proyectos del Fondo Nacional de
Bomberos.
•Permitir que los cuerpos de bomberos tengan
ambulancias y puedan apoyar esta labor.
•Articular con el SIES.
•Permitir la participación del Fondo Nacional de
Bomberos en la financiación de la operación del SIES.
•Articular mejor la juridiscción de los cuerpos de
bomberos oficiales para que puedan prestarle servicios
a una región con presencia en todos los municipios.
•Articular los cuerpos de bomberos aeronáuticos con el
SIES.
 Normas, manuales y protocolos que faltan por crearse :
69
•
Con relación a la gestión operativa del sistema, se han generado normas aisladas para cada
sector (Policía, Tránsito, Bomberos, Salud, Gestión de Riesgo y de Desastres), pero este
complejo esqueleto institucional requiere una norma que realmente cree el Sistema
Nacional Seguridad y Emergencias –SIES- y que permita articular el trabajo
interinstitucional en cuanto a la generación de política, la financiación y la operación del
sistema,Determinando claramente cuáles son los roles y responsabilidades de cada entidad,
para lo cual aporta la definición de estándares y modelos.
Por lo tanto, hace falta darle competencias a una entidad para que tenga este rol de
articulador nacional. Se identificó, a partir de la normativa disponible y de los estudios de
caso internacionales, que quien debe asumir esta función es el Ministerio del Interior pues
internacionalmente esta función es asumida normalmente por su equivalente y,
adicionalmente, de acuerdo con el decreto 2893 de 2011, dicho Ministerio:







Es el responsable de La política de Seguridad Ciudadana;
Está a cargo de la Dirección Nacional de Bomberos;
Es responsable de la articulación entre la nación y los territorios;
Tiene a su cargo la política de minorías (negritudes, indígenas, ROM, LGBTI);
Es el responsable de la participación ciudadana;
Lidera la política pública de protección a los derechos humanos;
Tiene a su cargo La política pública para el fortalecimiento y desarrollo de las
capacidades de Gobierno;
 Administra FONSECON;
 Lidera la atención a la Población en situación de vulnerabilidad:
 Es el enlace con el Congreso de la República
Las anteriores funciones le permiten al Ministerio del Interior articular el trabajo con
diferentes poblaciones, actores y problemáticas. Por ejemplo, el SIES debe ser un
mecanismo que permita recibir alertas sobre violaciones de derechos humanos o de
denuncias de discriminación racial. Asimismo, la atención a las diferentes comunidades se
debe realizar de acuerdo con los lineamientos de la política que se trace para tal efecto.
Tanto la Unidad de Gestión del Riesgo como la Policía Nacional han manifestado su intención
de liderar el sistema, lo que llevaría a que estese incline hacia alguno de los dos sectores.
Por el contrario, el Ministerio del Interior es una entidad que tiene participación e
integración en caso de que lo que le permite estar en el medio de los dos sistemas
articulando y evitando que el sistema se cargue hacia alguno de los dos lados.
Debido a que el SIES es un sistema interinstitucional que involucra muchos sectores
distintos,se identificó la necesidad de que un organismo coordine y diseñeel modelo
tecnológico, financiero, político y administrativo general y para cada uno de los subsistemas,
por el cual se creará y administrará el sistema teniendo en cuenta la articulación
interinstitucional y las diferentes realidades de los territorios. Igualmente, se identificó que
hace falta un complemento normativo para que el modelo y las decisiones que se tomen
70
•
sean validados por los sectores involucrados.Por ello, es necesario modificar la normativa
relacionada con el Comité SIES para permitir la participación de las entidades que crean las
políticas de cada uno de los sectores y, adicionalmente, es necesario cambiar sus funciones
de aprobación de recursos a la de aprobación y articulación del modelo que se defina.
Es importante tener en cuenta que este sistema es uno de los puntos de contacto del
gobierno con el ciudadano para resolver las situaciones de emergencias de sus ciudadanos.
Atender oportuna y eficientemente las solicitudes de los ciudadanos hará, inmediatamente,
cambiar la percepción de los ciudadanos sobre el gobierno y el sistema.
Adicionalmente, es necesario que la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
lidere la construcción de protocolos y procedimientos para la atención integrada de los
incidentes de seguridad y emergencias. Estos protocolos deben incluir, entre otras cosas, la
información que debe ser solicitada a los ciudadanos para poder clasificar y atender las
emergencias, así como los procedimientos de atención, responsables de actuación e
información que debe ser recopilada, entre otras.
Se devela falta de claridad sobre la regulación para el transporte pre hospitalario durante
las emergencias, sobre todo para aquellos municipios que no cuentan con ambulancias
propias. Hay vacíos en el modelo de atención de las urgencias médicas y, según la entrevista
que se realizó con un funcionario del Ministerio de Salud, están en proceso de creación y
debería haber un borrador para principios del 2015.
El CONPES 3437 de 2006 generó unas recomendaciones cuyo acatamiento, al no ser
vinculante, quedó a discreción de alcaldes, gobernadores y demás actores; hizo falta
acompañarlo de normativa vinculante que no dejara la creación de los SIES a discreción de
la voluntad política de las entidades territoriales.
Hace falta que los alcaldes cumplan con la Ley Nacional de Bomberos y creen cuerpos de
bomberos oficiales o establezcan convenios con cuerpos voluntarios. Se identificó, además,
que hacen falta mecanismos de financiación más eficientes para este propósito, pues
muchos municipios no cuentan con recursos suficientes para la dotación del cuerpo de
bomberos.
Ni en la normativa de telecomunicaciones, ni en los ámbitos civil o penal, existen sanciones
suficientes para castigar a los responsables del uso indebido de los números de emergencia.
La normativa debe aclarar sobre la coexistencia de múltiples líneas de atención en los
municipios lo cual genera confusión para los usuarios. Los alcaldes y actores operativos son
reacios a desaparecer las líneas directas a las entidades, incluso cuando existe el Decreto
025 de 2002 que obliga a hacerlo, esto se evidencia en la coexistencia de líneas 1xy en los
municipios del país en la visitas in situ realizadas por la firma consultora en el trabajo de
campo: Nariño, Bucaramanga y Quindío.
71
•
6.2 Casos Nacionales
6.2.1
Introducción
A continuación se presentan los casos nacionales que se determinaron en conjunto con el
Comité Técnico de Seguimiento a la Evaluación. La información que proporciona el análisis
de los casos nacionales es relevante para la tipificación de los SIES que existen en el país
por lo cual los aspectos operativos se registrarán también en el componente de operaciones.
De acuerdo con el resultado de las visitas se considera que los casos no son comparables
pues hacen referencia a proyectos que tienen diferentes particularidades y su evolución, así
como las características y condiciones de la zona donde están, hacen que no se pueda
contrastar. Por ejemplo, el caso de Bogotá y Medellín son anteriores al CONPES, pero con
orígenes distintos y fechas distintas. Medellín nace en el 2000, con una concentración en la
seguridad y Bogotá en 2003, con un enfoque más hacia las emergencias. Todos Los demás
casos se desarrollaron dentro del CONPES, con fechas y organizaciones distintas. En este
capítulo pretendemos, más que identificar experiencias de éxito, observar las
particularidades de cada caso y mostrar elementos sobre su funcionamiento, las principales
fortalezas y los retos a futuro.
Al leer estos casos, es necesario tener en cuenta que el CONPES 3437 de 2006, dispuso que
el Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias SIES, prestará el servicio en 8 regiones de
Colombia, con cobertura para los 32 departamentos del país. Estas regiones se dividirán de
acuerdo a la jurisdicción de la Policía Nacional en 32 SIES Departamentales y 194 SIES
Locales equivalentes a los Distritos de Policía.
6.2.2
6.2.2.1
Caso Bogotá
Descripción de la ciudad
Bogotá es la capital del país, ubicada en el centro del país, en la cordillera oriental, tiene una
extensión aproximada de 33 kilómetros de sur y norte y 16 kilómetros de oriente a
occidente. Está dentro de la zona de confluencia intertropical, produciendo dos épocas de
lluvia, en la primera mitad del año en los meses de marzo, abril y mayo, y en la segunda en
los meses de septiembre, octubre y noviembre. (Alcaldia Mayor de Bogotá, 2014). La ciudad
cuenta con 20 localidades de las cuales una es eminentemente rural, Sumapaz, y las 19
restantes son urbanas; las de mayor población son Kennedy, Suba y Engativá, con
poblaciones mayores a las de la mayoría de ciudades del país. La ciudad tiene alrededor de
7.825.572 habitantes (Secretaría de Planeación de Bogotá, 2014) y en ella trabajan
habitantes de Soacha, Chía, Funza, Mosquera, Madrid, La Calera, y Cajicá, entre otros, lo que
genera una población flotante de aproximadamente 9 millones de personas y concentra
cerca de un 25% de la población nacional.
72
•
Por ser la capital del país, es Distrito Capital y, por ende, es de categoría especial, lo que
genera una dinámica, en cuanto a los requerimientos de seguridad y emergencias, bastante
compleja. Entre las emergencias que se pueden presentar en Bogotá están los
deslizamientos y las inundaciones debido a los regímenes de lluvia y a la falta de limpieza
de los caños y del alcantarillado en algunos sitios. En términos de seguridad, la Tabla 19
muestra la desagregación de delitos en Bogotá.
• Tabla 19 Índices de delitos de mayor impacto a 2013
Delito
Homicidio
Muertes en accidentes de Transito
Hurto a Personas
Hurto a Residencias
Hurto a Comercios
Hurto de Vehículos
Tasa por cada 100,000
16.4
6.8
328.7
4013 hurtos
6050 hurtos
4485 hurtos
Fuente: Cámara de Comercio de Bogotá, 2014
De acuerdo con FORENCIS la tasa de homicidios de Bogotá está en 16.72 y la de muertes en
accidente de tránsito esta 6.96, Con una tasa de denuncias del 23% lo que significa que las
cifras de delitos son aún mayores.
• Tabla 20 Tasas de Delitos - Registros Administrativos
Homicidi
os
2011
2012
2013
2014
22.15
16.92
16.68
17.29
Tasas
Hurto a Hurto a Hurto
a Lesione
persona comercio residencia s
s
s
s
comune
s
Lesione
s
tránsito
229.13
281.09
354.31
356.98
26.51
22.12
18.15
17.26
42.50
79.39
86.90
80.86
65.20
67.98
57.02
61.67
138.01
190.80
158.08
160.91
Muertes
por
accident
e
de
tránsito
7.00
6.71
6.16
6.92
Fuente: Información suministrada por el DNP
Como se puede observar, las tasas de los delitos varían dependiendo de la fuente que se use,
pues hay diferencias en la forma como realizan los cálculos. Entre los registros oficiales de
FORENCIS y los registros administrativos de DNP hay cierto grado de similitud,aunque
persisten las diferencias. Uno de los temas que afecta a Bogotá, según la información que
sale habitualmente en los medios de comunicación, son las riñas asociadas al consumo de
licor, problemas entre vecinos o accidentes de tránsito, lo cual se ve reflejado en los registros
administrativos que suministró el DNP. Otro de los aspectos complejos de la ciudad es la
73
•
movilidad y el impacto que un accidente de tránsito puede tener en la movilidad de la
ciudad. Es necesario que las diferentes entidades se pongan de acuerdo en los criterios para
calcular los datos y así tener una sola fuente para los índices de criminalidad de los
municipios.
6.2.2.1.1 Entidades participantes en el SIES
En Bogotá están involucradas en el sistema y en la atención de los incidentes de seguridad
y emergencia las siguientes entidades:
• Tabla 21 Entidades participantes en el NUSE 123 de Bogotá
Entidad
Policía
Metropolitana de
Bogotá
Centro Regulador
de Urgencias y
Emergencias de
Bogotá
perteneciente a la
Secretaría de Salud
del Distrito.
Función
Atender los incidentes
de seguridad en el
distrito
Atender los incidentes
de tránsito en Bogotá
Ubicación
En el CAD de
la policía
Observaciones
En la sala de
radio de la
antigua
Secretaría de
Tránsito de
Bogotá
Recibir parte de las
llamadas que realizan
los ciudadanos
Sala de
recepción en
Bachué
La Policía
Metropolitana de
Bogotá tiene un
convenio con la
Secretaría de Movilidad
para realizar las
funciones de policía de
tránsito
La recepción de las
llamadas la realiza una
combinación de
personal civil y policial
Atender los incidentes
que requieren
atención médica o
psicológica ya sea
telefónica o en sitio a
través de paramédicos
o ambulancias.
Centro
regulador de
urgencias en
la Secretaría
de salud de
Bogotá, un
edificio
diseñado
para ser
autónomo
por 5 días en
caso de
desastre
74
•
El Cuerpo Oficial de
Bomberos de
Bogotá
Instituto Distrital de
Gestión de Riesgos y
Cambio Climático
Secretaría de
Gobierno
Fondo de Seguridad
y Vigilancia
Empresa de
Telecomunicaciones
de Bogotá
Atender los incidentes
relacionados con
incendios, rescates,
escapes de gas y
materiales peligrosos.
Coordinar la
respuesta de la
atención de las
emergencias de la
ciudad cuando su
complejidad amerita
su intervención y
activar a otras
entidades que no
están vinculadas al
sistema
Coordina el sistema a
través del
coordinador del
sistema
Financiar la operación
tecnológica y recibir
parte de las llamadas
que realizan los
ciudadanos
Administración
tecnológica del
sistema
En la sala de
despacho del
comando de
Bomberos
En la sala de
despacho en
la sede del
instituto
En la sede de
recepción de
llamadas de
Bachué
Sala de
recepción en
Bachué
Sala de
recepción en
Bachué
La recepción de las
llamadas la realiza en
una combinación de
personal civil y policial
La ETB tiene un
convenio con el Fondo
de Vigilancia para ser el
operador tecnológico
del sistema y proveer la
administración del
mismo.
Fuente: Elaboración propia
De acuerdo con la información suministrada por el NUSE de Bogotá la decisión de utilizar
diferentes instalaciones se debió a la necesidad de disminuir los costos de construcción para
permitir el establecimiento de todas las entidades en un mismo lugar; igualmente, para
evitar detrimentos patrimoniales y poder utilizar instalaciones que las diferentes entidades
acaban de construir con el edificio del CRUE. La descentralización del sistema permitía tener
diferentes ubicaciones de respaldo para poder operar en caso de un gran desastre en la
ciudad, minimizando el impacto de que una de las sedes del sistema se cayera.
A todos los operadores, tanto de recepción como de despacho, se les capacita antes de que
puedan iniciar su labor en el sistema; en los inicios del sistema se había diseñado un perfil
75
•
para los operadores y un programa de capacitación bastante extenso los cuales se dejaron
de lado, debido a la alta rotación del personal y a la necesidad de reponer los operadores
que se retiran. Para la ciudad es importante entrenar a los operadores; para ello se están
haciendo cursos mucho más cortos que permitan el funcionamiento del sistema. Uno de los
problemas que se han identificado es la alta rotación de los receptores tanto civiles como
policiales, además de la asignación de funciones en la sala de recepción a personal policial
con problemas psiquiátricos.
6.2.2.1.2 Algunas Cifras
Bogotá tiene uno de los sistemas de seguridad y emergencia más grande del mundo en
términos del número de llamadas, pues, de acuerdo con la información suministrada en el
grupo focal de Bogotá, se evidenció que al año se reciben más de 23 millones de llamadas lo
que equivale a recibir entre 50.000 y 70.000 llamadas diarias promedio.
En cuanto a la tasa de llamadas improcedentes, para el 2104 está en el 88.5% lo que la ubica
en el promedio de las demás ciudades. En la siguiente tabla se adjunta las llamadas según
su clasificación para el 2014.
• Tabla 22 Tabla de llamadas Bogotá durante el 2014
Llamadas 2014 Nuse Bogotá
Procedentes
Casos de Seguridad y Emergencias
2,771,024
Alarmas
4,742
Total Procedentes
2,775,766
Improcedentes
Bromas
Actos Injuriosos
Información / No aplica
Duplicadas, abandonadas, filtradas
Total Inprocedentes
1,403,984
78,899
12,083,643
7,855,670
21,422,196
Total
24,197,962
Fuente: NUSE 123 Bogotá
Tal como lo solicitaron la CRC y el DNP se hizo un análisis del Código de Policía (decreto
1375 de 1970, vigente) en búsqueda de sanciones para personas que hacen uso indebido de
las líneas de emergencia; no se encontró ninguna sanción al respecto. Igualmente se
examinó la Resolución 3066 de 2011 de la CRC en la que le piden a los SIES (CAE en la
normativa de telecomunicaciones) que envíen la información a los prestadores de servicio
para que ellos retiren la línea, previo cumplimiento del derecho a la defensa por parte de los
usuarios. No obstante, a partir de las visitas a campo y de las entrevistas, se concluye que:
76
•
1) esa forma de aplicar sanciones no es adecuada, debido a que el negocio de los operadores
es el de facturar el tráfico de sus llamadas y con la imposición de estas sanciones estarían
perdiendo ingreso por el mal uso de sus clientes, algo que ellos no pueden controlar y que
para el usuario no tendría sanción alguna pues puede hacerse a otra línea; 2) En Colombia
hay muchos celulares en que no es fácil identificar quién es el verdadero titular de la línea,
sobre todo dentro de los celulares prepago.
El número de llamadas que ingresan al NUSE-123 para policía ha bajado debido a la
implementación de los celulares del Plan Cuadrantes, lo que se aparta de la regulación
existente de telecomunicaciones. De acuerdo con la información suministrada por el NUSE
de Bogotá las llamadas relacionadas con incidentes de seguridad están cerca de un 55%,
seguido de llamadas para el CRUE, con un 22% de los casos, y para la Policía de Tránsito,
con cerca del 15%; posteriormente bomberos con cerca de un 5% y el IDIGER18 con el 3%
restante.
Si bien es cierto que la participación del IDIGER es baja, no es menos importante pues es el
ente de coordinación de emergencias en Bogotá y representante del sistema de riesgos en
la capital.
En cuanto al tipo de incidentes más relevantes, la distribución de casos es la siguiente:
• Gráfico 4 Participación de los incidentes de mayor impacto
Fuente: Base de datos PROCAD NUSE 123
Los tiempos de respuesta reportados por el NUSE 123 de Bogotá, de acuerdo con el
indicador que se fijaron para el plan de Desarrollo Bogotá Humana, son:
18
Instituto Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático
77
•
• Tabla 23 Tiempos de Respuesta 2014
Fuente: NUSE 123 Bogotá
6.2.2.2
Descripción del Funcionamiento
6.2.2.2.1 Institucionalidad
Bogotá es el único municipio/distrito del país que ha desarrollado institucionalidad propia
a través de normativa que regula y rige el SIES lo que permite, en cierta medida, articular y
coordinar, creando responsabilidades en la atención de las emergencias y un comité que
coordina el trabajo de todas las entidades involucradas en el sistema. Adicionalmente, se
crean dos comités operacionales que permiten armonizar el trabajo diario homologando
protocolos y resolviendo problemas de los sistemas de información. a través del decreto
distrital 503 de 2003, el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa
y Justicia; en el capítulo 6, crea el Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias Número
Único 123 (Alcaldia Mayor de Bogotá, 2003).
Durante los años 2005 y 2006 el distrito realizó la implementación institucional del Plan
Maestro a través del decreto 451 de diciembre de 2005 (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2005) y
el Acuerdo Distrital 232 de 2006 (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2006), Lo que permitió que en
octubre de 2006 se diera inicio ala implementación del sistema tecnológico, el cual entra en
operación en mayo de 2007. Así que este sistema es anterior al CONPES 3437 de agosto de
2006.
En Bogotá funciona el número único, pues los números de Bomberos (119), Salud (125),
tránsito (127) y Policía (112) están enrutados al sistema y también se encuentra habilitada
la marcación directa al 123. Adicionalmente, coexiste con otros números (1XY) como los
de la Cruz Roja, Defensa Civil y el delGaula (Entrevista con funcionario del NUSE de Bogotá).
6.2.2.2.2 Sistema de información
78
•
Bogotá es la única institución que no utiliza el SECAD sino que utiliza un sistema de Motorola
llamado PROCAD y que está en proceso de ser cambiado pues el distrito adelanta la
actualización tecnológica del sistema. Ambos son sistemas de información que sirven para
apoyar el proceso de recepción de las llamadas y el despacho de las solicitudes de los
ciudadanos.
El Sistema PROCAD es un Sistema de Despacho Asistido por Computadora de Motorola que
ya no se encuentra en el mercado y que fue remplazado por el sistema Premier ONE. El
sistema está desarrollado para diferentes sistemas operativos y bases de datos y, en el caso
de Bogotá, está sobre servidores SUN, con arreglo de bases de datos SAN y sobre una
plataforma Oracle. El sistema tiene los siguientes módulos:








Administración y parametrización
Módulo de recepción de llamadas
Módulo de despacho
Módulo de GIS
Módulo de reportes y estadísticas
Interface para recepción de llamadas con personal en discapacidad
Expediente único
Sistema multiagencia
La descripción de SECAD se realiza en el caso de Medellín, pues se está implementando en
este municipio.
De acuerdo con la información suministrada en entrevistas con funcionario del NUSE de
Bogotá, se tienen dos instancias del sistema de información, uno para las entidades de
emergencia (Bomberos, Salud, IDGRC, Transito) y otro para seguridad (Policía). Se
dividieron en dos instalaciones debido a requerimientos de seguridad en la información de
la Policía y para permitir la distribución de cargas de las llamadas. El sistema es
completamente redundante, pues tiene tres instancias completas que, en caso de falla,se
incorporan para garantizar el servicio y permitir el nivel de servicio contratado que es del
99.99%.
El protocolo del servicio es que, tras la recepción del incidente, el caso se le envía al
supervisor, se verifica y se enruta a las entidades correspondientes en caso de que se
necesite enviar unidades y elementos adicionales. La llamada es asignada a la jurisdicción
correspondiente, de acuerdo con la división territorial y operativa que ha realizado cada
una de las entidades participantes. Hay aproximadamente un lapso de uno a dos minutos
durante el proceso de verificación de la llamada y de cinco minutos para que la unidad
atienda el incidente. En el caso de Policía, cuando es de urgencia o falta algún dato, se hace
la rellamada al solicitante para confirmar la dirección del hecho y así poder comunicarle al
cuadrante encargado para su pronta intervención. Las entidades participantes en el sistema
de Bogotá están conectadas tecnológicamente por el sistema PROCAD y tienen la posibilidad
de comunicación por voz.
79
•
6.2.2.2.3 Sistema de Comunicaciones
Para la implementación del sistema, la ciudad creó un anillo de fibra óptica 19 redundante y
bidireccional que conecta todos los puntos del sistema permitiendo tener componentes de
los sistemas de información en distintas partes de la ciudad y minimizando riesgos de
ataques terroristas y desastres naturales. Este anillo, adicionalmente,posibilitó la
descentralización de las entidades involucradas en el despacho y permitió que la inversión
necesaria bajara sustancialmente en lo relacionado con la infraestructura física.
6.2.2.2.4 Financiación
La financiación del sistema de Bogotá se ha dado en su totalidad con recursos distritales del
Fondo de Seguridad y Vigilancia y no se ha tenido cofinanciación de FONSECON.
El modelo de financiación que ha utilizado la ciudad, tanto para el subsistema NUSE como
para la videovigilancia, es el del renting o pago por servicios en el que se arrienda la
infraestructura y se paga un canon mensual que cubre, además de la plataforma, la
administración y el mantenimiento del sistema. En el caso del pago por la plataforma
tecnológica del componente NUSE se tiene un acuerdo de niveles de servicio que comprende
multas por el incumplimiento.
6.2.2.2.5 Funcionalidades
Adicional a los subsistemas ya mencionados, el SIES tiene una herramienta de video
conferencia que permite la comunicación entre las diferentes sedes y también conectar las
diferentes salas de crisis para coordinar la atención de las grandes emergencias.
Por otro lado, en Bogotá se construyó un Centro de Operaciones de Emergencia (COE) para
la coordinación de las actividades en caso de una gran emergencia y a donde se pretende
trasladar la sala de recepción de llamadas del distrito.
6.2.2.2.6 Subsistemas
Debido a que la creación del sistema de Bogotá es anterior al CONPES y que la ciudad ha
creado su propia institucionalidad, se realizó un comparativo entre los subsistemas creados
por la normativa local y lo consignado tanto en el CONPES como en el
Decreto 4366 de 2006, identificando, además, cuáles de estos sistemas estaban presentes y
en qué punto.
• Tabla 24 Cuadro comparativo de normativa y subsistemas
La fibra óptica es un tipo de cable que permite pasar datos a alta velocidad y con una alta confiabilidad, cuando se
realiza un anillo se genera un circulo que hace que todas las ubicaciones estén conectadas por dos brazos.
80
19
•
Plan Maestro 503
de 2003
Decreto 451 de
2005
CONPES 3437 de 2006 Decreto 4366 de 2006
123 Número Único de
Seguridad y
Emergencias (NUSE
123)
Telefonía recepción de
llamadas
Telefonía recepción de
llamadas
Radiocomunicaci
ones
Radiocomunicaci
ones
Terminales
móviles de datos
Terminales
móviles de datos
Circuito cerrado
de televisión
CCTV
Circuito cerrado
de televisión
CCTV
Circuito Cerrado de
Televisión CCTV
Sistema de
cómputo para la
recepción de
llamadas y
despacho
Sistema de
cómputo para la
recepción de
llamadas y
despacho
123 Número Único de
Seguridad y
Emergencias (NUSE
123)
Geolocalización
de vehículos
AVL/GPS
Bases de datos
compartidas y
georreferenciadas
.
Número Único
Nacional de Seguridad
y Emergencias (123)
Presente en la sala de recepción
Presente en las entidades de
despacho
No se están usando las que se
compraron para el sistema, policía
ha comprado unas terminales que
no están vinculados al sistema. Se
está realizando una prueba piloto
con 25 terminales para ser puestas
en funcionamiento en la
renovación.
Sistema de vídeo
vigilancia mediante
circuitos cerrados de
televisión (CCTV)
Presente en el CAD de la policía y
financiado por el Fondo de
Seguridad y Vigilancia
Presente en la sala de recepción y
en las salas de despacho
Demás Sistemas de
Seguridad ad, como
controles de acceso,
localización
automática,
georreferenciación,
monitoreo y bloqueo de
vehículos, entre otros
Geolocalización
de vehículos
AVL/GPS
Presente en la sala de despacho
aunque hay pocas unidades con
GPS instalado, 200 unidades, o
vinculados al sistema
Las bases de datos son
compartidas salvo la de policía que
está en otra instancia. Si bien las
bases de datos están compartidas
los perfiles de acceso y de
generación de reporte son por
agencia, con lo cual solamente
tienen acceso a su información con
excepción de la coordinación del
sistema que tiene acceso a toda la
información de emergencias.
Bases de datos
compartidas y
georreferenciadas
.
Subsistema de
información
Estadística
Presente en Bogotá y ubicación
Existe y se pueden generar
reportes pero no se explotan por
las entidades. En el CAD de la
policía tienen la sala CIEPS y
realizan sus funciones aunque no
es claro que usen la información
del sistema.
Existe y son monitoreadas por el
CAD
Centros de Información
Estratégica Policial
Seccional (CIEPS)
Centros de Información
Estratégica Policial
(CIEPS)
Alarmas Comunitarias
Alarmas Comunitarias
(A-C)
Sistemas de Seguridad
(Controles de acceso,
monitoreo automático y
bloqueo de vehículos y
demás sistemas)
Demás Sistemas de
Seguridad, como
controles de acceso,
localización
automática,
georreferenciación,
monitoreo y bloqueo de
vehículos, entre otros
No están presente a pesar de que
se han realizado varios intentos. En
una época Bogotá tuvo unas
columnas vigilantes que no fueron
funcionales y aceptadas por la
ciudadanía.
Sistemas de radio
comunicaciones para
redes de Cooperantes
Presente en el CAD de la policía y
financiado por el Fondo de
Seguridad y Vigilancia
Fuente: Elaboración propia
6.2.2.2.6.1 Sala de Operaciones y Despacho CAD de la Policía Metropolitana
81
•
Dentro del CAD está dispuesta una sala operativa de despacho de policía donde las llamadas
que envían del NUSE123 son tramitadas y los casos son asignados y despachados a las
patrullas de los cuadrantes correspondientes.
La sala de despacho está estructurada a partir de las estaciones de Policía. En esta sala, se
distribuyen las 19 estaciones de Policía y un puesto de trabajo de la Policía de Infancia y
Adolescencia, también hay representación de la Seccional de Investigación Criminal SIJIN y
de la Seccional de Investigación Policial SIPOL. En el CAD únicamente participa la policía y
existe una mesa de ayuda con personal técnico de ITELCA, que es el operador tecnológico
del NUSE123, encargado del mantenimiento y de arreglar fallas cuando el sistema se pone
lento.
El PROCAD es el software con el que trabaja esta dependencia del CAD que es el mismo del
NUSE123, no existe ninguna interoperabilidad o interface con el SECAD de la policía el cual
tiene la conexión con las bases de datos con los recursos de policía.
De acuerdo con la información suministrada en el CAD, Bogotá tiene 1061 cuadrantes que
disponen de un teléfono al cual la ciudadanía puede llamar directamente. Cuando el caso es
directamente atendido por la patrulla del cuadrante, es deber del policía enviar la
información al CAD y a la central de radio para que el operador cree el reporte del incidente
y lo registre en el PROCAD. Sin embargo, en algunos casos estos incidentes no son
reportados y hay pérdida de información sobre la totalidad de los casos atendidos por los
cuadrantes.
El CAD cuenta con un mapa del SIGPONAL de cada jurisdicción en el cual se ubican los
puntos más álgidos de cada zona Se trata de mapas actualizados de las zonas en donde se
encuentran ubicados los cuadrantes.
6.2.2.2.6.2 Sala Gatekeeper
Esta sala actúa como un conmutador. La información que se recibe es proveniente del 123,
de las llamadas que requieren atención de policía y llega en modo de datos a través del
PROCAD.
Tiene dos funciones: 1) tramitar la llamada y enviar el caso a la jurisdicción correspondiente
y 2) filtrar las llamadas duplicadas para el mismo incidente. El filtro se hace en el PROCAD
B que registra solo los casos de Policía. Se dividen los filtros por tipo de casos (homicidios,
hurtos, lesiones personales, etc.). El filtro tiene como objetivo garantizar que llegue una sola
llamada al radio-operador de despacho. Hay nueve auxiliares que cumplen la función de
filtrar la llamada y un supervisor.
6.2.2.2.6.3 Subsistema de videovigilancia o CCTV
82
•
En el año 2009, se proyectó la modernización del Sistema de videovigilancia para la ciudad
de Bogotá el cual complementaría y ajustaría el sistema de seguridad existente. Esta
modernización y complementación consistió en la implementación y puesta en
funcionamiento de un sistema de videovigilancia ciudadana integrada por componentes
móviles y fijos, con transmisión alámbrica e inalámbrica, con tecnología de alta definición y
grabación digital no inferior a 180 días; al igual, su visualización se llevaría a cabo en el
Centro Administrativo de Despacho –CAD- y tres nuevos centros de monitoreo (nueva sede
de la MEBOG, Comando de Seguridad Ciudadana No. 3 San Cristóbal Sur y Comando de
Seguridad Ciudadana No. 4 Kennedy). Constaba de los siguientes subsistemas:
A.
B.
C.
D.
E.
Subsistema de videovigilancia para patrullas de Policía
Subsistema de videovigilancia para motos de Policía.
Subsistema de videovigilancia para fronteras de Bogotá.
Subsistema de 20 domos nuevos dentro de Bogotá
Subsistema de videovigilancia para 192 colegios.
De acuerdo con la información suministrada por el CAD, para implementar este proyecto se
suscribió el Contrato de Suministro N° 620 del 15 de octubre de 2010 por valor de
$40.277.000.000 con la empresa Verytel (Opinión grupos focales con actores operativos de
Bogotá). La ejecución de este contrato tuvo diversos problemas, sobre los cuales se
desarrollan investigaciones en Contraloría y Fiscalía, y sus resultados son muy precarios ya
que los subsistemas no están funcionando.
El Fondo de Vigilancia y Seguridad de la Alcaldía de Bogotá se encarga de los procesos de
compra, funcionamiento, conectividad y mantenimiento de las cámaras; el sistema es
operado y monitoreado por la Policía Metropolitana.
Actualmente el CAD monitorea 421 cámaras de las cuales 31 están obstruidas por árboles o
por problemas eléctricos y un número de cámaras, que no se pudo precisar, están
dañadas(Opinión grupos focales con actores operativos de Bogotá). El monitoreo se realiza
en los cuatro comandos de seguridad ciudadana de la ciudad (Chapinero, Puente Aranda,
Kennedy y Ciudad Bolívar). Son espacios más amplios, de 8 a 10 puestos, y más modernos
que la sala de monitoreo principal. El tiempo de almacenamiento de las imágenes es de 8 a
25 días. Si se hacen solicitudes para la investigación de policía judicial en ese lapso,
inmediatamente se descargan las imágenes y se guarda; si es fuera de ese tiempo, se niega
la solicitud pues solo se guarda lo requerido.
De acuerdo con lo evidenciado en la visita insitu, en la sala de CCTV del CAD se observan la
totalidad de las cámaras, hay 4 puestos de trabajo. Sin embargo, sólo se pueden monitorear
las cámaras de vigilancia de la Policía, no hay monitoreo de otros sistemas de cámaras de la
ciudad. El monitoreo es manual y el personal es escaso. El operador de la cámara se
comunica directamente con los cuadrantes para que atiendan el caso y no se evidenció un
registro adecuado de esos procedimientos.
83
•
La coordinación del CAD señala que existen problemas de coordinación con el Fondo de
Vigilancia y Seguridad sobre la instalación de nuevas cámaras y manifiesta no conocer los
procesos de modernización e integración de cámaras que adelanta la Alcaldía de Bogotá.
6.2.2.2.6.4 Red de Apoyo y Alarmas Comunitarias
El subsistema funciona a través de enlaces con empresas de vigilancia de seguridad privada,
taxistas, gremio hotelero, red de emergencias de Bogotá y se hace vía radio o Avantel. Así,
se reciben los incidentes, se envían al respectivo operador y se registran por PROCAD. Se
manejan cuatro tipos de radio que se conectan de central a central. Por ejemplo, los taxistas
se comunican con la central de su empresa y es la central la que reporta el caso a la policía,
no hay conexión directa con el taxista; ese es un mecanismo que permite filtrar las
comunicaciones. Los Frentes de Seguridad Empresarial los maneja la SIJIN y la información
no entra al CAD. Las alarmas comunitarias y botones de vida o de pánico se gestionan
directamente con la estación y esta información no ingresa al PROCAD.
6.2.2.2.6.5 Sala de Radio
Existe una sala de radio desde la cual se controla todo el sistema de radio de la policía
metropolitana y se registran las novedades y las consignas que se transmiten a toda la
ciudad por medio de los cuatro Comandos de Seguridad Ciudadana- COSEC.
También hay un sistema de monitoreo de los diferentes cerros de Bogotá, listado de
repetidoras y un laboratorio para el ensamble y mantenimiento de los radios y para
desactivarlos en caso de pérdida. Los radios son digitales y se proyecta migrarlos a la
tecnología TETRA.
6.2.2.2.6.6 Subsistema CIEPS
En el CAD no hay sala CIEPS. Sin embargo, hay una en la Policía Metropolitana que funciona
con el CICRI (Centro de Investigaciones Criminológicas) y en cada una de las 19 estaciones
de policía.
Existe un área de boletines e informes de los incidentes atendidos y reportados por las sala
CIEPS de las estaciones los cuales se envían a los COSEC, a los dos comandos operativos, al
CICRI y al Observatorio del Delito. Los reportes son elaborados con QlikView.
6.2.2.2.6.7 Patrullas Multipropósito
La Policía Nacional ha creado un programa directamente supervisado por la subdirección
general al que denominan patrullas multipropósito. Se entiende que el programa se
denomina así debido a que los vehículos pueden cumplir varios fines y evita que se necesiten
diferentes tipos de vehículos para el servicio policial. Este programa está presente en otras
ciudades como Popayán y Cali. Las patrullas Renault Duster que están en funcionamiento
cuentan con sistema de AVL y reconocimiento de placas. Hay 89 patrullas y todas están en
84
•
funcionamiento, pero el monitoreo no se puede hacer desde el PROCAD y lo realiza
Telemática en la Mebog. El CAD realiza el monitoreo a la localización de las patrullas de
manera manual, verificando ubicación por radio y con los filtros de los comandantes del
cuadrante y de la estación, pero no es un proceso automático.
6.2.2.3
Conclusiones
El sistema de Bogotá,a pesar de que casi todos los subsistemas del CONPES y del decreto
4366 de 2006 están presentes en la ciudad, está enfocado al subsistema NUSE 123
propuesto en el CONPESy no en una estructura que entienda el SIES como una articulación
interinstitucional tanto en la atención como en la gestión de la emergencia y de los
subsistemas. Una de las falencias es que no se ha podido integrar el subsistema de CCTV con
el subsistema NUSE en la capital. Dentro del proyecto de renovación del sistema se ha
contemplado la integración de estos subsistemas, adicionalmente, la administración
distrital ha identificado la necesidad de diseñar un sistema de videovigilancia para la ciudad.
Si bien la descentralización de la ubicación genera controversia por diferentes enfoques y
prioridades de algunas instituciones, es necesario analizar su unificación teniendo en cuenta
todos los aspectos y requerimientos, tanto distritales como de la normativa de seguridad y
riesgos, así como de los estándares internacionales.
Es necesario resaltar que el subsistema NUSE que tiene la ciudad es el más robusto del país,
no solo por su institucionalidad y las entidades involucradas, sino por su infraestructura
tecnológica, aunque es necesario reconocer que ésta requiere de actualización y que es
necesario realizar ajustes al modelo para acoplarse a los estándares internacionales y para
lograr solucionar algunos problemas en el trabajo interinstitucional que se han identificado,
lo que requiere de voluntad política para poderse solucionar. Adicionalmente, es necesario
realizar ajustes en el sistema para que pueda funcionar como un Sistema Integrado de
Seguridad y Emergencias.
El Fondo de Vigilancia y Seguridad del Distrito, como responsable de la plataforma
tecnológica del sistema de Bogotá y de acuerdo con el plan que tiene el distrito de renovar
su sistema, firmó un convenio interinstitucional con la Empresa de Telecomunicaciones de
Bogotá para realizar el proceso de modernización de la plataforma tecnológica; se entrará
en operación con la nueva plataforma al finalizar el primer semestre de 2015. Tanto el
Fondo de Seguridad y Vigilancia, como el NUSE de Bogotá y la ETB están en proceso de
definir los términos en los que se realizará la contratación del aliado que proveerá la nueva
solución tecnológica del sistema. La administración distrital, de acuerdo con la información
suministrada en el grupo focal, descartó la utilización del SECAD como sistema de
información, debido a que no cumple con las necesidades del sistema. Por ello se le
recomienda a la Policía Nacional realizar una evaluación benchmark del sistema frente a las
mejores prácticas, de forma tal que se pueda evaluar el software por un tercero.
De acuerdo con la información suministrada en el desarrollo del grupo focal de Bogotá,
existen dificultades en el trabajo interinstitucional con la fiscalía y los hospitales, pues
85
•
ambas instituciones generan cuellos de botella que afectan los recursos de atención de
incidentes de seguridad y emergencias en la ciudad al tener procesos con varias horas de
duración. Es necesario agilizar estos procesos para liberar a los agentes de policía que están
entregando a un capturado y liberar rápidamente las ambulancias para tener estos recursos
disponibles para el servicio de la ciudad.
El modelo que la ciudad ha implementado para el subsistema NUSE se debería tomar de
base para el diseño del nuevo modelo que se establezca en el país, realizando su
actualización con base en las tendencias y estándares internacionales y determinando, en
cada caso, si es necesario que todas las instituciones estén en la misma ubicación física.
Igualmente, la experiencia institucional y normativa de la ciudad debería ser replicada,
incluso a nivel nacional, con la debida actualización y acoplamiento para que el sistema
nacional se pueda crear y funcione integradamente.
6.2.3 Caso Medellín
6.2.3.1
Descripción de la ciudad
Medellín es la segunda ciudad más importante del país y está ubicada en el Valle de Aburrá;
es la capital del departamento de Antioquia. La ciudad tiene una población de 2.499.080 y
la población total del Valle de Aburrá es de 2.945.034, lo que constituye la población flotante
de la ciudad.
La ciudad se extiende longitudinalmente sobre el eje natural del río Medellín enmarcada en
dos ramales de la cordillera central, con altitud variable entre 1.460 m.s.n.m. en la
confluencia de las quebradas La Iguana, Santa Elena y el río Medellín, y 3.200 m.s.n.m. en los
Altos del Romeral, Padre Amaya y Las Baldías al occidente. Su temperatura media anual es
de 24 °C y su precipitación promedio anual es de 1.571 mm. (Alcaldía de Medellin, 2014).
Por la topología montañosa de la ciudad se corre el riesgo de deslizamientos y problemas
con las lluvias. Adicionalmente, por su historia asociada al narcotráfico, la ciudad ha tenido
una situación de seguridad compleja que ha venido evolucionando positivamente en los
últimos años. De acuerdo con el programa Medellín como vamos la tasa de homicidios por
cada 100.000 habitantes se ubica en el 39.2 para 2013 y se han generado 60.004 casos de
desplazamiento intraurbano. De acuerdo con un comparativo de agosto de 2013 de la
Alcaldía de Medellín las cifras de los delitos son:
• Tabla 25 Comparativo de Delitos primer semestre 2012 y 2013
Delito
Homicidio
Homicidio de menores
Homicidios hombre
2012
2013
686
613
55
67
634
571
86
•
Homicidios mujeres
Hurto a carros
Hurto a motos
Violencia intrafamiliar hombres
Violencia intrafamiliar mujeres
Delitos sexuales hombres
Delitos sexuales mujeres
Perturbación del orden público con
disparos
Desplazamiento forzado
52
1266
3503
504
2507
73
490
688
42
1013
2595
440
2156
59
363
539
424
276
Fuente: Alcaldía de Medellín 2013
Según el programa Medellín como vamos la denuncia está en el 13% de los incidentes, lo
que significa que la criminalidad real es mucho mayor. De acuerdo con FORENCIS (Medicina
Legal, 2013) durante todo el 2013 en Medellín se presentaron 857 homicidios de hombres
y 67 de mujeres, con unas tasas por cada 100.000 habitantes de 75.31 y 5.24,
respectivamente. La tasa general se ubicó en 38.22. Las tasas de los principales crímenes
para la ciudad, de acuerdo con los registros administrativos suministrados por el DNP, son:
• Tabla 26 Tasas de los principales delitos según registros administrativos
Tasas
Homicidio Hurto a Hurto a Hurto
a Lesione
s
persona comercio residencia s
s
s
s
comune
s
201
1
201
2
201
3
201
4
66.00
60.63
12.29
4.35
32.77
Lesione Muertes
s
por
tránsito accident
e
de
tránsito
100.54
10.18
52.19
114.50
35.81
15.88
81.99
105.10
9.57
38.22
146.86
44.84
17.33
76.20
102.43
10.38
26.91
199.62
54.77
20.93
106.02
93.36
9.71
Fuente: Información suministrada por DNP
En el año 2000, debido a la problemática de seguridad que tenían, tanto Medellín como Cali
decidieron implementar en torno a las policías metropolitanas respectivas el sistema 123
de acuerdo con la normativa de telecomunicaciones vigente. La ciudad vio la necesidad de
reunir a todas las entidades para la atención de los incidentes de seguridad y emergencias
de la ciudad. Para lograr ese objetivo se asignó una ubicación para garantizar la presencia
de todas las entidades y para que la recepción de las llamadas se diera de manera
87
•
centralizada. Medellín y Bogotá son las únicas ciudades en las que está funcionando el
número único recibiendo el conjunto de las llamadas de las diferentes entidades.
Medellín ha tenido dos actualizaciones, la primera, en el 2011,cuando se reestructuró el
sistema y se empezó a denominar SIES; la segunda, en el 2014,cuando se implementó el
SECAD como sistema de información. Se tiene programada una última actualización, que
está en proceso, en la que se pretende cambiar el sistema al SECAD, debido a los costos que
implicaba la renovación del sistema Positrón, que era el que tenía la ciudad.
6.2.3.1.1 Entidades Participantes
En el sistema de Medellín tienen presencia las siguientes entidades:
• Tabla 27 Entidades participantes SIES Medellín.
Entidad
Policía
Metropolitana
Departamento
Administrativo de
Gestión del Riesgo
de Emergencia y
Desastres de
Medellín
(DAGRED)
Bomberos
CRUE Municipal
CRUE
Departamental
Ejército
Fuerza Aérea
Función
Atender los
incidentes de
seguridad
Atención de
incidentes de
gestión del riesgo
Ubicación
SIES Medellín
Observaciones
SIES Medellín
Bomberos en
Medellín hace parte
del DAGRED
Atender incidentes
de incendios,
atrapados y
materiales
peligrosos.
Atención de
incidentes de Salud
en Medellín
Atención de
incidentes de Salud
en los otros
municipios de la
zona metropolitana
Apoyo en incidentes
de seguridad
Apoyo en incidentes
de seguridad
SIES Medellín
SIES Medellín
SIES Medellín
SIES Medellín
SIES Medellín
88
•
Secretaría de
Seguridad
Policía de Tránsito
Secretaría de
Medio Ambiente
Articuladora del
SIES Medellín
sistema y quien
ejerce la dirección
del sistema en la
ciudad
Atención de
SIES Medellín
incidentes de tráfico
en la ciudad
Atención de
SIES Medellín
incidentes que
involucren el
maltrato animal en
la ciudad de
Medellín.
Fuente: Elaboración propia
De acuerdo con la información suministrada en la visita in situ, el modelo que ha
implementado la ciudad es que todos los despachadores, salvo el personal de las fuerzas
militares y la policía, son pagados por la Empresa de Seguridad Urbana (ESU) y sus
supervisores pertenecen a las entidades con las que se coordinan.
6.2.3.2
Algunas Cifras
De acuerdo con la información suministrada por la policía Nacional esta son las cifras de
llamadas para la ciudad de Medellín:
• Tabla 28 Llamadas para la policía Metropolitana del Valle de Aburrá
Total llamadas 2014 en Medellín
Llamadas
%
Procedentes
234,396
Improcedentes
1,291,900
84.6%
Total
1,526,296
Fuente: Elaboración propia con información suministrada por Policía Nacional.
Como se puede ver, el porcentaje de llamadas improcedentes es muy similar al de Bogotá
para todo el 2014, el cual se afecta por la diferencia en el volumen de llamadas y la
desesperación de la gente que hace que cuelguen el teléfono y vuelvan a marcar generando
llamadas abandonadas. Es necesario tener en cuenta que las cifras no son del todo
comparables pues la información de Bogotá se calculó con los datos del año completo
mientras que lasde Medellín únicamente corresponden al último trimestre.
89
•
6.2.3.3
Descripción del Funcionamiento
6.2.3.3.1 Instalaciones
El SIES de Medellín funciona en las instalaciones de la Secretaría de Seguridad de la ciudad
y se tienen dos pisos acondicionados para el sistema. En estas instalaciones están presentes
todas las entidades que hacen parte del sistema, además tiene espacios para la sala de
recepción de llamadas, para el despacho de las diferentes entidades, para la visualización de
la videovigilancia, sala de crisis, salas de reuniones, sala de monitoreo de AVL y de seguridad
en línea y sala de capacitación.
En el mismo edificio, pero en los pisos asignados a la Secretaría de Seguridad, funciona el
Observatorio de Seguridad que utiliza la información producida por el sistema como insumo
para la toma de decisiones. Este observatorio no hace parte del SIES sino de la Secretaría de
Seguridad de Medellín, siendo ellos los únicos que en el momento están utilizando la
información generada por el SIES.
6.2.3.3.2 Financiación
En Medellín la financiación de todo el sistema tecnológico, videovigilancia y personal civil
del sistema es financiado por la Empresa de Seguridad Urbana (ESU) quien, a petición de la
Secretaría de la ciudad, ejecuta los recursos del FONSET de la ciudad. La ESU es una empresa
del municipio que presta servicios de seguridad y hace convenios interadministrativos con
diversos municipios (Entrevista con funcionario de la Secretaría de Seguridad de Medellín).
6.2.3.3.3 Sistema de información
Medellín acaba de implementar la última versión del SECAD para toda su operación
teniendo algunos problemas en la implementación y requiriendo desarrollos adicionales
para que se pueda registrar la información de las diferentes entidades que participan en el
sistema. De acuerdo con la información suministrada por el gerente del sistema de Medellín,
al SECAD le hace falta mayor madurez en su desarrollo para cumplir con los estándares
internacionales; esto, según él, es un tema de tiempo y asignación de recursos humanos y
económicos. Para poder determinar si la herramienta cumple o no con los estándares y con
cuales cumple es necesario realizar un análisis detallado de la herramienta lo cual se le ha
recomendado que lo realice a la policía nacional en las reuniones donde se ha hablado del
sistema.
6.2.3.3.3.1 SECAD123, Sistema de Seguimiento y Control de Casos de Policía.
Es un sistema de soporte al servicio del policía en la calle, que permite llevar a cabo la
recepción de llamadas de emergencia que realiza la ciudadanía. Este sistema canaliza la
llamada a la entidad o a las entidades correspondientes, permite realizar el despacho de los
medios de atención (patrullas y ambulancias, entre otros) y facilita la supervisión de todos
los eventos cualquiera que sea su origen.
90
•
El aplicativo SECAD funciona con una base de datos de ORACLE, versión 10,11 y 12
desarrollado en FORMS y en migración a .net. También
integra
elementos de hardware como plantas telefónicas y grabadoras digitales.
El sistema de Seguimiento y Control de Casos (SECAD 123), para su
funcionamiento, contiene los siguientes módulos:







Administración y parametrización
Creación de turnos o minutas de servicio
Módulo de recepción de llamadas
Módulo de despacho y asignación y control de medios.
Módulo de mensajería
Consulta de antecedentes de vehículos y de personas
Módulo de reportes y estadísticas
Este aplicativo, con los módulos descritos, ha sido adoptado en las instalaciones del país,
con excepción del de Bogotá que maneja el PROCAD de Motorola. Actualmente, se desarrolla
la versión 6 que pretende incluir mejoras como:
 Operación como un sistema multiagencia que permita integrar el funcionamiento con
otras entidades de emergencia.
 Uso desde dispositivos móviles como tablets y smartphones.
 Conectividad a redes sociales (Facebook y Twitter).
 Funcionamiento en un ambiente web desarrollando interfaces en .net.
 Integración del componente geográfico para georreferenciación y localización de
llamadas, componente que se desarrolla en ArcGis.
 Integración con el sistema CCTV para registrar los casos monitoreados y para
conectarse por demanda con las cámaras. Algunas de estas mejoras se van a
implementar en el proyecto de Medellín donde se reemplazó el software de Positrón
por el SECAD.
La propuesta de la dirección de telemática de la Policía Nacional es estandarizar el SECAD
como software de recepción y despacho por las ventajas que da el que sea un desarrollo a la
medida, que recoge los casos de uso de la policía, sus bajos costos y ofrece el código fuente
para hacer los desarrollos particulares que requiera cada municipio. En cuanto a las
desventajas está el lenguaje en el que fue desarrollado el cual ya no está siendo soportado20
por Oracle, la diferencia entre la forma de operar de las agencias de seguridad y las de
emergencias que trabajan con base en el Sistema Comando de Incidentes y la necesidad de
replicar la infraestructura tecnológica en cada sitio donde se instala. Adicionalmente, le hace
falta desarrollar al sistema toda la funcionalidad de nueva generación que está en
Cuando una compañía de Software deja de soportar una herramienta deja de hacer actualizaciones y de prestar
asesoría para la solución de los casos. Es una herramienta que sale del mercado y que no tendrá integración con nuevos
desarrollos del mercado por lo cual la herramienta se vuelve obsoleta.
20
91
•
implementación en este tipo de sistemas. Es importante analizar la dependencia que existe
de los desarrolladores 21 actuales del sistema, pues ellos fueron los que desarrollaron y
quienes lo conocen.
6.2.3.3.4 Funcionalidades
Adicional a los subsistemas que formula el CONPES, Medellín ha desarrollado varios
subsistemas que apoyan sustancialmente la gestión del SIES, entre los cuales están:
 Patrullajes virtuales en la comuna 10 en el centro de la ciudad para poder reducir la
criminalidad en la zona. Para esto se ha contratado personal retirado de la policía,
con experiencia en investigación criminal, para que realice monitoreo de las cámaras
asignadas a la zona centro de la ciudad; estos patrullajes están establecidos y son
supervisados por personal del sistema y no de la policía.
 Seguridad en Línea es una aplicación desarrollada por la ESU y que permite que los
ciudadanos de la ciudad puedan realizar denuncias criminales para unos delitos
específicos, evitándole al ciudadano el traslado a una URI22 a realizar estas denuncias.
Adicionalmente, el sistema tiene una red social de seguridad que permite que los
ciudadanos sepan qué está ocurriendo en las zonas que les interesa; esta aplicación
se nutre de lo que reportan los mismos ciudadanos. Por último, la aplicación tiene un
botón de pánico que permite que el ciudadano lo configure y avise por llamada, SMS
y correo electrónico a seis personas distintas. Una vez el sistema se activa la
aplicación le quita el volumen al celular para evitar que se den cuenta de su
activación.
 Sistema de AVL, que es un plan piloto de monitoreo para patrullas para verificar la
velocidad en la que realizan los patrullajes y que las patrullas no se salgan del
cuadrante. Se tienen planeados futuros desarrollos que permitan monitorear el uso
del combustible y velocidades en las que se mueven las patrullas.
6.2.3.3.5 Subsistemas
Todos los subsistemas del CONPES están funcionando en la ciudad con cierto grado de
integración.Por ejemplo, en la ubicación donde están los despachadores de policía y algunas
otras agencias, se pueden visualizar los videos Wall del sistema de videovigilancia y la sala
de despacho es abierta y la comparten las diferentes agencias, lo que permite que todos los
despachadores estén en contacto. En cuanto a la visualización de los CCTV, se comparte el
espacio entre el personal policial que está realizando la visualización de las cámaras de la
ciudad y el personal retirado de la policía que está haciendo un programa de patrullajes
virtuales en el centro de la ciudad. En cuanto a la sala CIEPS, el municipio tiene una sala en
cada una de las estaciones de policía.
6.2.3.3.5.1 NUSE 123
21
22
Personal ejecutivo de la policía que está cumpliendo su ciclo y por ende pensando en el retiro de la institución.
Unidad de Respuesta Inmediata
92
•
Medellín está en proceso de remplazar el sistema POSITRON por el SECAD.La decisión de
cambio del sistema se debe a que era necesario realizar una actualización tecnológica del
sistema y el costo de la licencia para realizar la nueva actualización de POSITRON era
demasiado costosa por lo cual la Secretaría de Seguridad optó por instalar SECAD, pidiendo
a la Policía que realizara algunos ajustes al sistema para que cumpliera con las necesidades
de la ciudad. El subsistema es manejado por la Policía Metropolitana que contesta las
llamadas, con alrededor de 30 puestos de recepción. El despacho es realizado por las
diferentes entidades con personal contratado por la ESU, salvo para las entidades de
seguridad. La Policía Metropolitana tiene el despacho más grande, con alrededor de 15
puestos de despacho, que cuenta con vista a las pantallas del subsistema de CCTV.
6.2.3.3.5.2 Videovigilancia o CCTV
El sistema de videovigilancia de la ciudad requiere especial mención, pues Medellín ha
montado ese subsistema sobre una red de radio enlaces y no de fibra óptica lo que les ha
abaratado los costos, aunque en ciertas zonas de la ciudad les ha generado algunos
inconvenientes por la falta de línea de vista o por congestión de frecuencias. Es necesario
realizar una evaluación de este tipo de conexión para que pueda ser combinada con la fibra
y así reducir los costos de este subsistema a nivel nacional.
El municipio de Medellín ha implementado un programa piloto para el monitoreo de las
cámaras ubicadas en la comuna 10, que está ubicada en el centro de la ciudad, a través de
personal retirado de la policía que ha tenido formación en investigación criminal, es decir
que ha pertenecido a la SIJIN o DIJIN dentro de la Policía, para que realicen los patrullajes
del centro de la ciudad y se pueda realizar labor preventiva.
6.2.3.3.5.3 Redes de Apoyo
En el área donde están los despachadores de la Policía Metropolitana se tienen habilitados
unos puestos de trabajo para la operación de la red de apoyo y demás redes de ciudadanos.
La información se recibe por distintos medios de comunicación, Avantel, celular y radio y se
procesan los incidentes de acuerdo con las necesidades.
6.2.3.3.5.4 Sala CIEPS
En la ciudad no existe una sala CIEPS unificada sino que se ha montado una sala en cada en
cada una de las 20 estaciones de la ciudad donde se coordina la operación de la jurisdicción.
6.2.3.3.5.5 Innovaciones
Se consideran innovaciones aquellas funcionalidades que hayan desarrollado las ciudades
o las entidades involucradas y que no se encuentren definidas en el CONPES 3437 de 2006;
generalmente, estos desarrollos se realizan aprovechando la tecnología.
93
•
Además del programa de monitoreo de los CCTV de la comuna 10, la administración ha
implementado un programa de monitoreo de los AVL/GPS de las patrullas de la misma
comuna para asegurar que los patrullajes se realicen de acuerdo con las recomendaciones
policiales y que las unidades no se salgan de la zona en la que deben prestar el servicio. Otra
innovación es el desarrollo de un aplicativo en línea para los ciudadanos, denominado
seguridad en línea, que es una red social de seguridad que, adicionalmente, le permite al
ciudadano realizar denuncias ante la fiscalía para cierto tipo de delitos y tener un botón de
pánico personal en caso de emergencia.
6.2.3.4
Conclusiones
Medellín es el municipio de Colombia que está más se acerca al modelo propuesto en el
CONPES y, junto con el modelo de Bogotá, deberían ser los pilares para el nuevo desarrollo
que se realice, pues, al combinar las fortalezas de los diseños de las dos ciudades y realizar
una actualización del diseño para incluir nuevas tecnologías y estándares internacionales,
se podría tener un modelo para el país.
Adicionalmente, es necesario que en el modelo que se desarrolle se consideren las
diferentes realidades de las regiones. La ciudad ha realizado un esfuerzo por montar el
sistema con todos los componentes, logrando que funcione de acuerdo con las necesidades
de la ciudad. Es destacable la innovación tecnológica y procedimental y el desarrollo o
complementariedad de subsistemas que realizan, así como la revisión de los errores para
transformar ese aprendizaje en el mejoramiento del sistema de la ciudad.
Evidentemente, es necesario mejorar en algunos aspectos del sistema, como el uso de los
AVL para realizar despacho asistido y ruteo de recursos, lo que permite que el despachador
asigne el recurso disponible más cercano al sitio del incidente y además le pueda
recomendar la ruta que debe seguir para llegar más rápido al sitio del incidente, lo que debe
traducirse en que los recursos lleguen más rápido, Así como mejorar o complementar los
desarrollos del sistema para que realmente pueda satisfacer las necesidades.
El esfuerzo que hace la ciudad por realizar innovaciones tecnológicas maximizando el uso
de la tecnología, así como su participación activa en la coordinación del sistema y en la
supervisión y seguimiento a los recursos de Policía para la zona céntrica, son aspectos que
se deben replicar a nivel nacional y considerar en el nuevo modelo que se desarrolle. El
sistema de la ciudad está enfocado en la seguridad, por lo cual los desarrollos y las
innovaciones que se realizan están orientados a los aspectos de seguridad. Es recomendable
que se realice el mismo esfuerzo para los aspectos relacionados con las emergencias.
6.2.4
6.2.4.1
Caso Departamento de Nariño
Descripción del departamento
94
•
El departamento de Nariño está ubicado al sur del país en la frontera con Ecuador, tiene 64
municipios con variedad de climas y pisos térmicos. El departamento tiene límites con los
departamentos de Putumayo, y Cauca, así como con la República del Ecuador, y el Océano
Pacífico. Su principal sector económico es el agropecuario y se destacan otras actividades
como el comercio, la pesca, la minería y las industrias del cuero, la madera y la lana.
En los últimos años, el conflicto armado vivido por el país se ha extendido a este
departamento, que junto con otros constituyen una especie de corredor estratégico entre la
zona costera y el centro del país. Se trata de una región en la que está presente la disputa
del control territorial entre grupos guerrilleros, paramilitares y la fuerza pública, siendo un
escenario para el tráfico de armas, drogas y fumigación de los cultivos de coca. En 2006 se
encontraban en Nariño 41.133 personas desplazadas, lo que correspondía al 2,2% de la
población del país en esa situación (CEPAL, 2005).
Según el censo de 2005, Nariño tenía 1.438.893, lo que representaba cerca del 3,5% de la
población total del país. El 10,8% de esa población era indígena y el 18,8% afro
descendiente. (CEPAL, 2005).
Según el informe de gestión del gobernador de junio de 2013, la tasa de homicidios del
departamento de Nariño se encuentra en 33 por cada 100.000 habitantes.Se encuentran 49
casos de extorsión en lo corrido del 2013; hay 218 casos de hurto por cada 100.000
habitantes, la que aparentemente refleja una leve disminución, pues la línea de base del
indicador departamental se ubica en 222.8. Se estima que en el departamento hay 11.671
hectáreas de cultivos ilícitos. La mortalidad en accidentes de tránsito es de 10.74 por cada
100.000 habitantes (Gobernación de Nariño, 2013), no fue posible hacer el cruce con los
registros administrativos del DNP para el departamento, pues solo tiene los índices para
algunos de los municipios, por lo cual, en los municipios que se visitaron, se incluirá la
información enviada.
De acuerdo con un informe de la oficina de estudios económicos del Ministerio de Comercio
Exterior, en agosto de 2013 el departamento ocupa el puesto 15 dentro 29 departamentos
que se miden en el escalafón de competitividad, y la ciudad de Pasto tiene el 9° lugar en la
facilidad para realizar negocios. (Ministerio de Industria y Comercio Exterior - Oficina de
Estudios Economicos, 2013)
El departamento cuenta con una topografía bastante variada, dentro de la que se incluye
costa con el océano pacífico y montañas, por lo cual tiene riesgos de tsunamis y
deslizamientos, además de que su población es altamente rural e indígena, lo que hace que
vivan en sitios apartados y con dificultades de acceso. Adicionalmente, cerca de Pasto se
encuentra el volcán Galeras que es uno de los volcanes activos en el país.
Las instituciones y la capacidad de respuesta varían dependiendo de los municipios.En este
caso no se puede dar un panorama total del departamento pues no se visitaron todos los
municipios. En Pasto hay cuerpo de Bomberos, Oficina de Gestión del Riesgo, Policía
95
•
Metropolitana, Secretaría de Salud y Policía de Tránsito. En Chachagüí existen Bomberos
voluntarios pero no tienen capacidad operativa ni presupuesto para realizar la atención de
las emergencias, existe la policía municipal, tienen un puesto de salud que tiene únicamente
ambulancia para transporte intrahospitalario. En Tumaco hay oficina de atención de
riesgos, cuerpo de bomberos voluntario y policía municipal.
• Tabla 29 Entidades presentes SIES Nariño
Entidad
Policía
Metropolitana
de Pasto
Policía
Departamental
de Nariño
Policía de
Tumaco
función
Atender los
incidentes de
seguridad
Coordinar con las
policías
municipales la
atención de
incidentes de
seguridad cuando
llegan casos al
123 de Pasto
Atender los
incidentes de
Seguridad del
municipio
Ubicación
Policía
Departamental
de Pasto
Policía
Departamental
de Pasto
Observaciones
Los casos que
llegan son muy
pocos.
Estación de
Policía Tumaco
Fuente: Elaboración propia
En ninguna de las dos ciudades hay presencia de otras entidades en el SIES local.
6.2.4.2
Descripción del funcionamiento del sistema
En las visitas realizadas a los tres municipios del departamento seleccionados (Chachagüí,
Pasto y Tumaco), se encontró la siguiente situación:
6.2.4.2.1 Chachagüí
Tras la realización de un grupo focal en este municipio, se pudo establecer que no cuenta
con ninguno de los subsistemas del SIES y que tampoco actúa como municipio de demanda
con la central que hay en Pasto o con cualquiera de los demás municipios del departamento.
En esta primera visita se pudo evidenciar que no hay un SIES departamental funcionando,
como se pensaba al momento de realizar la selección de casos y como había sido expuesto
por la Policía Nacional en la mesa Técnica.
En la visita in situ a Chachagüí se pudo establecer que el municipio no cuenta con servicio
de ambulancias ni autoridad de tránsito y que el Cuerpo de Bomberos está formado por
personal voluntario que no tiene los medios para atender las emergencias. Los incendios,
96
•
generalmente, son apoyados por los bomberos del aeropuerto que sirven a Chachaguí y
Pasto, o por los bomberos de Pasto. Se pudo evidenciar que los bomberos voluntarios no
reciben ningún ingreso por su trabajo y que les toca conseguir su sustento por otros medios,
por lo cual su función como bomberos no es permanente.
Las entidades que atienden las emergencias, es decir, la Policía, el Hospital, los Bomberos,
la Secretaría de Planeación (es la cabeza del Consejo Local del Riesgo), la Defensa Civil y la
Cruz Roja tienen números celulares o números largos para recibir las solicitudes de los
ciudadanos y tramitar las emergencias. Una vez recibida una alerta, sin importar a quién le
corresponda, se realiza una cadena de llamadas para que todos estén enterados y para que
se pueda gestionar la respuesta. Cuando en el municipio se marca desde un celular no se
realiza comunicación con ningún centro y, simplemente timbra la llamada. Este municipio
se podría catalogar dentro de los municipios que no tienen SIES. No se incluye la tabla de los
registros administrativos de los delitos por no estar disponible.
6.2.4.2.2 Tumaco
De acuerdo con los registros administrativos suministrados por el DNP las tasas para los
principales delitos en el municipio son:
• Tabla 30 Principales Delitos según registros administrativos
Tasas
Año
Homicidios Hurto a
Hurto a
Hurto a
Lesiones Lesiones Muertes
personas comercios residencias comunes tránsito por
accidente
de
tránsito
2011
2012
2013
2014
121.85
134.70
115.05
75.22
108.19
45.43
58.57
54.24
4.37
3.74
6.28
9.72
18.58
30.47
11.51
15.35
92.89
121.34
157.41
168.87
32.24
34.74
43.41
18.93
11.48
6.41
10.46
11.26
Fuente: Información suministrada por el DNP
En rasgos generales, se pudo identificar que cada institución que atiende las emergencias
maneja su propio número. Adicionalmente, se evidenció el desconocimiento de la existencia
del 123 por parte de la persona encargada de gestión del riesgo.
El municipio cuenta con un Cuerpo de Bomberos voluntarios dotados con una máquina de
bomberos que tiene restringida su utilización en algunos sectores del municipio, puesto que
las viviendas están construidas sobre el mar, con caminos estrechos de madera queno
soportarían el peso de la máquina.
El municipio presenta un alto riesgo de temblores y tsunamis para lo cual se implementó un
Sistema de Alarmas que debe ser accionado cuando se presente una emergencia de este
97
•
tipo.No obstante su existencia, de acuerdo con el testimonio del director de riesgos, no hay
confianza en su funcionamiento por parte de la población. Frente a esta circunstancia, se
optó por implementar, tras la ocurrencia de un sismo, un protocolo de evacuación hacia las
zonas altas para minimizar el riesgo de calamidades por un posible tsunami. El responsable
de gestión del riesgo confía en que cada habitante sea capaz de evacuar por sus propios
medios. El gobierno local no tiene los medios para generar una alerta si hay indicios de un
posible tsunami en mar abierto, por lo que esperan que el gobierno central, desde el IDEAM
o la Unidad de Gestión del Riesgo, dé aviso de la alerta para ordenar la evacuación.
6.2.4.2.2.1 Subsistemas
6.2.4.2.3 Subsistema NUSE 123
El subsistema NUSE no ha sido todavía implementado; se tienen cuatro puestos para
recepción de llamadas y cuatro puestos para el despacho a los cuales les hace falta que la
dirección de Telemática de la Policía Nacional les instale el SECAD.
6.2.4.2.3.1.1 Subsistema CCTV
El subsistema de CCTV cuenta con 10 cámaras recién instaladas.
6.2.4.2.3.2 Seguridad de las instalaciones
Es necesario mencionar que el municipio contaba con este subsistema, pero debido a una
bomba detonada en la estación de policía se perdió todo el sistema y las instalaciones. Frente
a lo anterior, es conveniente analizar si las estaciones de policía son el lugar más adecuado
para situar este tipo de instalaciones, sobre todo en los municipios de alta complejidad en
términos de seguridad y orden público y cuyas instalaciones son un objetivo militar.
6.2.4.2.3.3 Claridad Conceptual
En la entrevista con el coordinador del SIES se pudo evidenciar la falta de claridad sobre
cómo debe operar el sistema y sobre qué entidades deben estar presentes. Si bien se
entiende que debe haber presencia de todas las entidades, no se le ha hecho claridad. Al
indagar a los instaladores del sistema se identificó que el sistema solo se instalóala Policía y
que la decisión de incluir alguna otra entidad es directamente de Policía. Con lo anterior se
demuestra que hay problemas a la hora de la implementación del modelo del CONPES.Si
bien no se puede asegurar que en los demás municipios pase lo mismo, pues no se entrevistó
a ningún otro instalador y ningún otro coordinador manifestó la misma duda, lo cierto es
que la falta de claridad en la terminología y las dudas que se han tenido en el mismo comité
técnico de seguimiento permiten concluir que esta situación es generalizada.
El municipio se puede catalogar dentro de los municipios en implementación y capacitación.
98
•
6.2.4.2.4 Pasto
De acuerdo con los registros administrativos suministrados por el DNP las tasas para los
principales delitos en el municipio son:
• Tabla 31 Principales delitos según registros administrativos
Tasas
Homicidio Hurto a Hurto a Hurto
a Lesione
s
persona comercio residencia s
s
s
s
comune
s
201
1
201
2
201
3
201
4
30.42
403.85
57.49
133.90
458.46
Lesione Muertes
s
por
tránsito accident
e
de
tránsito
119.53
6.23
21.03
478.71
50.80
112.00
413.26
43.48
8.27
25.18
524.61
38.61
82.54
449.77
243.65
8.16
13.12
411.75
31.76
60.07
352.37
265.37
7.37
Fuente: Información suministrada por el DNP
6.2.4.2.4.1 Subsistemas
6.2.4.2.4.1.1 NUSE 123
Funciona primordialmente para el municipio, aunque en la sala 123 tienen despachadores
para cubrir otras zonas del departamento en caso de que llegue alguna llamada para otro
municipio; según la información obtenida en trabajo de campo, las llamadas que llegan
sobre emergencias en otros municipios son muy pocas. En el municipio cada institución
tiene su número de atención, por lo cual en la ciudad no está funcionando el 123 como
número único sino como número de Policía. De acuerdo a lo identificado en el grupo focal,
el municipio no tiene protocolos unificados de atención de las emergencias y entre las
diferentes entidades no se han coordinado las preguntas y la información que se requiere
para cada caso, ocasionando problemas en el despacho, cuando los casos son recibidos por
otras entidades.
Siguiendo la tendencia nacional, el número de llamadas no procedentes que llegan al NUSE
superan el 90% (Ver Tabla 32).
• Tabla 32 Total llamadas NUSE Pasto
99
•
Total llamadas Pasto 2014
Total
146,142
Procedentes
5,777
No procedentes 140,365
Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada por la Policía Nacional
6.2.4.2.4.1.2 SALA CIEPS
La sala CIEPS, a cargo de la SIJIN, se integra con el Observatorio del Delito.
6.2.4.2.4.1.3 Redes de Apoyo
En la sala de recepción de llamadas se tienen operadores que están en contacto con las
diferentes redes de cooperantes y aliados.
6.2.4.2.4.1.4 CCTV
El municipio tiene 49 cámaras para visualizar la ciudad; todas se encuentran en
funcionamiento en un área cerrada al lado de las sala de recepción y despacho del
subsistema NUSE 123. Estas cámaras son visualizadas por dos operadores en turnos de 8
horas.
6.2.4.2.4.2 Transversalidad tecnológica
Vale la pena resaltar que el municipio ha fortalecido la Subsecretaría de Tecnologías de
Información que hace parte de la Secretaría General. El Alcalde ha dado lineamientos
paraque la Subsecretaría gestione los proyectos tecnológicos dentro de la Alcaldía con el fin
de que sean integrados transversalmente y que todas las entidades del municipio se
beneficien.Por eso, con la inversión que han desarrollado diversas entidades nacionales,
como el Ministerio del Interior a través de FONSECON, y los ministerios de Educación y
Tecnologías, han construido una red de fibra óptica por la cual se trasmite la señal de las
cámaras que tiene el municipio, permitiendo que puedan ser visualizadas por cualquier
entidad del municipio y, adicionalmente, trasmiten voz y datos de todas las instituciones.
Igualmente, se tienen planes para instalar sensores de telemetría 23 para ríos y quebradas
que puedan complementar el sistema y se integren a esa red. También están buscando la
integración de proyectos que permitan usar información de diversas fuentes y
complementar los programas e integrar información de asistencia a clases de los alumnos
con programas del DPS y salud. (Grupo focal con actores operativos de Pasto)
6.2.4.3
Conclusiones
Sensores electrónicos que permiten realizar mediciones. En este caso se pretende medir el nivel de los ríos para tener
alertas tempranas sobre desbordamientos.
100
23
•
De acuerdo con la visita realizada, se pudo evidenciar que en el departamento no existe un
SIES departamental y que la articulación institucional y operacional en torno al sistema es
precaria o inexistente.
Frente a esta experiencia, solo es replicable lo desarrollado por la alcaldía de Pasto sobre
proyectos transversales en tecnología;es recomendable que esto se hiciera en todos los
municipios del país y en el nivel nacional, no solo en temas de tecnología sino en todos los
aspectos.
Del análisis del departamento se pueden evidenciar la falta de articulación que presenta el
CONPES y los efectos de realizar la implementación por proyectos municipales que no
ofrecen ningún tipo de articulación institucional dentro del municipio y mucho menos a
nivel regional o nacional. Adicionalmente, se evidencian los problemas que tienen las
instituciones para poder prestar los servicios de asistencia que requieren los ciudadanos y
para los cuales no se cuenta con el equipamiento necesario, lo que está generando que se
reciban alertas que no pueden atender o que se atiendan en situaciones muy precarias;esto
podría acarrear responsabilidades por negligencia u omisión para el estado, así como
responsabilidades penales por la omisión de socorro.
Es necesario que desde el nivel central se instaure una política pública clara y detallada
sobre el sistema que tenga en cuenta las realidades territoriales de los diferentes municipios
y regiones del país. Es importante que se analice dónde se deben ubicar lo SIES pues, en
zonas de conflicto, las instalaciones militares o de policía son objetivos militares lo que
aumenta el riesgo para el sistema y puede someter al SIES a un atentado como ocurrióen
Tumaco.
6.2.5
6.2.5.1
Caso Bucaramanga
Descripción de la Ciudad
Bucaramanga, capital del departamento de Santander, hace parte del área metropolitana
que también integran Piedecuesta, Floridablanca y Girón y está ubicada sobre el Valle del
Río de Oro. Se distinguen dos sectores de diferente conformación física: uno, formado por la
meseta, y otro, por el valle. Sus suelos, desde el punto de vista agrológico, se pueden dividir
en dos grupos: los primeros, al no tener peligro de erosión, son propicios para el cultivo de
gran variedad de productos y el uso para la ganadería. Los otros, tienen una alta
potencialidad erosiva; por esta razón, presentan baja fertilidad y una capa de fertilidad
superficial, que en algunas situaciones es casi nula. (Alcaldía de Bucaramanga, 2014)
El área municipal es de 165 kilómetros cuadrados, su altura sobre el nivel del mar es de
959m y sus pisos térmicos se distribuyen en: cálido, 55 kilómetros cuadrados: medio, 100
kilómetros cuadrados y frío, 10 kilómetros cuadrados. Su temperatura media es 23°C y su
precipitación media anual es de 1.041 mm. La topografía de Bucaramanga es, en promedio,
un 15% plana, 30% ondulada y el restante 55% es quebrada. Tres grandes cerros se
destacan a lo largo del territorio: Morro Rico, Alto de San José y El Cacique.
101
•
La población total de Bucaramanga, proyectada por el DANE a 2014, es de 527.451
habitantes, equivalente al 1,1% del total de la población nacional, de los cuales 520.894
(98,7%) habitan en el casco urbano y 6,857 (1,3%) viven en la zona rural. (Alcaldía de
Bucaramanga, 2014)
• Tabla 33 Índices de Delitos Bucaramanga 2013
Delito
Homicidios
Homicidios de Hombres
Homicidios Mujeres
Lesión de Causa Externa
Muertes
por
accidentes
de
transporte
Lesiones
en
accidente
de
transporte
Lesiones
por
violencia
interpersonal
Violencia intrafamiliar
Presuntos Delitos Sexuales
Fenómeno de la desaparición
Tasa por cada cien mil habitantes
19.36
37.59
2.55
47.83
15.38
1.805
625.63
234.14
70.99
3.04
Fuente: Forensis
• Tabla 34 Tasas de los principales delitos según los registros administrativos
Tasas
Homicidio Hurto a Hurto a Hurto
a Lesione
s
persona comercio residencia s
s
s
s
comune
s
201
1
201
2
201
3
201
4
18.47
510.74
90.27
63.03
428.86
Lesione Muertes
s
por
tránsito accident
e
de
tránsito
445.42
12.19
18.25
543.86
114.25
64.25
418.59
484.55
11.60
19.36
574.38
103.26
60.36
408.48
472.83
12.72
20.48
520.05
89.68
49.67
349.99
439.09
7.58
102
•
Fuente: Información suministrada por el DNP
Como se puede apreciar, la situación de seguridad en la ciudad es compleja y, como se ha
dicho en los anteriores casos en donde ha sido posible hacer alguna comparación, es
necesario que el estado homologue la forma de cálculo de las estadísticas para tener una
única fuente de información conciliada entre las entidades. Adicionalmente, tiene riesgo por
deslizamientos por su topografía y regímenes de lluvia.
En el municipio están presentes las siguientes instituciones para la atención de los
incidentes de seguridad y emergencias:
• Tabla 35 Entidades presentes en el SIES de Bucaramanga
Entidad
Cruz Roja
Secretaría de
Salud y ambiente
Secretaría de
Desarrollo
UNGRD Local
Secretaría del
Interior
ICBF
Defensa Civil
Asociación de
Scouts de
Colombia
Gas Natural
Bomberos
Función
Atención de
incidentes médicos
y de emergencias
Atención de
incidentes de salud
Apoyo en atención
de desastres
Atención de
incidentes de
emergencias y
desastres
Apoyo en la
atención de
incidentes de
seguridad
Apoyo en la
atención de
incidentes de
infancia
Apoyo en atención
de emergencias y
rescates
Apoyo en atención
de emergencias y
rescates
Atiende fugas de
GAS
Incidentes de
Incendios,
atrapados y
Ubicación
En sus instalaciones
Observaciones
No está presente en
el SIES
103
•
Comité Distrital de
Gestión del Riesgo
y de Desastres
CDGRD
Ejército
Indersantander
CRUE
Policía
Metropolitana
materiales
peligrosos
Atención de
incidentes de
emergencias y
desastres
Apoyo en atención
de incidentes de
Seguridad
Apoyo en
prevención de
Riesgo
Atención de
incidentes de salud
Atiende incidentes
de Seguridad
En sus instalaciones
En el SIES
No está presente en
el SIES
Es la única
institución que hace
parte del SIES.
Fuente: Elaboración propia
Aunque las instituciones están presentes en el municipio no se encuentran vinculadas con
el SIES y han retomado su operación propia para que los ciudadanos los contacten y les
avisen de las emergencias.
6.2.5.2
Descripción del funcionamiento del sistema
6.2.5.2.1 Subsistemas
Los subsistemas presentes en el SIES de Bucaramanga son:
6.2.5.2.1.1 NUSE 123
En el Subsistema NUSE de Bucaramanga solamente está presente la Policía Metropolitana
que es la encargada de recibir y despachar las llamadas. Las demás entidades se retiraron
del sistema argumentando que las llamadas improcedentes son muy altas, cercanas al 85%,
lo cual les hace perder tiempo y recursos, Por lo cual solicitan que la Policía Nacional realice
una verificación inicial antes de informarles que se ha recibido un incidente. En el
subsistema se cuentan entre 10 y 12 operadores de los cuales la mitad son despachadores
y la otra mitad son receptores. Están Organizados en 3 turnos, de los cuales dos tienen una
duración de 8 horas y el tercer turno es de 10 horas. En el año 2014 entraron al NUSE un
total de 2’056.580 llamadas totoal de las cuales alrededor del 83% fueron no procedentes
(ver Tabla 36)
• Tabla 36 Total llamadas NUSE Bucaramanga 2014
104
•
Total llamadas Bucaramanga
2014
Total
2056580
Procedentes
330,577
No
1,726,003
procedentes
Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada por la Policía Nacional
Las instalaciones son adecuadas para los usuarios y ofrecen las condiciones ambientales
apropiadas para los equipos electrónicos. Esta sede fue piloto en las implementaciones del
SIES en el año 2006 y que estuvo en servicio por ocho años, los últimos tres sin soporte ni
mantenimiento. En mayo de 2014 se hizo una renovación completa del sistema (Grupo focal
con actores operativos de Bucaramanga).
6.2.5.2.1.2 CCTV
El área metropolitana cuenta con 228 cámaras distribuidas de la siguiente forma: 16 en
Piedecuesta, 98 en Floridablanca, 20 en Girón y las demás en Bucaramanga. Los horarios se
manejan igual que para el NUSE y cuenta con dos a cuatro operadores por turno.
Todos los componentes de los diferentes subsistemas cuentan con implementación y
tecnología local, así como también es local su operación y soporte. Como tema a resaltar, la
Fibra Óptica utilizada para el servicio de CCTV y de comunicación es propiedad de la Policía
Metropolitana y, en telemática, tienen personal que realiza el mantenimiento y soporte;
incluso cuentan con empalmadores de fibra24. Esto hace muy eficiente y ágil el soporte, pues
todos los casos reportados han sido atendidos y solucionados el mismo día sin depender de
terceros que hagan el mantenimiento. En otros municipios del país también se tienen redes
propias, como el caso de Cali en cabeza de la policía metropolitana y Pasto en cabeza de la
Alcaldía; en Medellín la red es de propiedad de la ESU y en Bogotá es arrendada a ETB, con
un plazo inferior a 48 horas para arreglar las cámaras.
6.2.5.2.1.3 CIEPS
Se analizan los datos, se hace georreferenciación del delito y se hace la definición de
cuadrantes usando herramientas de Arcgis para realizar las microcercas.
6.2.5.2.1.4 Redes de Apoyo
Alarmas comunitarias y sistemas de radio comunicaciones para redes de cooperantes donde
se atienden botones de pánico, alarmas de bancos y red de taxistas.
Personal que realiza mantenimientos y que dentro de las tareas que realizan está la de juntar, empalmar cables de
fibra para unirlos y poder trasmitir los datos.
105
24
•
6.2.5.2.1.5 Sistemas de AVL
Está disponible para motos, paneles y camionetas.Este sistema lo maneja y administra
directamente telemática de la Policía Nacional y no hace parte del sistema CAD.
6.2.5.2.2 Seguridad de la Información
El sistema cuenta con procesos y documentación adecuada que sigue los lineamientos de
ISO 9000. La policía Nacional hace, además, una buena gestión de seguridad siguiendo la
norma ISO 27001 para implementar políticas, estándares y procedimientos a través de
medidas y controles para el uso o instalación de SW no licenciado, manejo seguro de la
gestión y transporte de la información, y la gestión de usuarios. La herramienta SECAD
cuenta con un proceso formal de gestión de niveles de servicio alineados a los
requerimientos del SIES, con su catálogo de servicios asociados.
6.2.5.3
Financiación
El FONSET cuenta con un comité de vigencias que es el encargado de evaluar, de manera
periódica (cada trimestre), tanto la estrategia de inversión como la prioridad de la misma
para el siguiente periodo.
6.2.5.3.1 Personal
El personal policial que hace parte del sistema recibe una inducción adecuada desde el
ingreso y todo el personal recibe capacitación bimestral en temas relacionados con el
sistema, bien sea a través de organismos externos como el SENA, o por iniciativas internas.
Para el ingreso se tiene en cuenta la experiencia en la zona, prefiriendo personal con
conocimiento en los diferentes sectores de cubrimiento del SIES.
En cuanto a los supervisores, todos son personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional,
con más de 22 años de experiencia. El más nuevo ingresó en 2001, lo que garantiza amplia
experiencia en los temas relacionados con el sistema.
6.2.5.3.2 Participación de las Entidades
Aunque el SIES tiene puestos nuevos para entidades como Bomberos, Cruz Roja, Secretaría
de Salud y Ambiente y Defensa Civil, ninguna de estas entidades hace parte integral del
sistema de manera local. Cada una de estas entidades ha participado por algún tiempo del
sistema pero se han retirado argumentando, principalmente, demasiado trabajo
contestando llamadas improcedentes. Al retirarse del NUSE, la labor de atención de todas
las llamadas (incluyendo las no procedentes) la descargan en la Policía (Opiniones grupo
focal con actores operativos de Bucaramanga).
Algunas entidades han decidido habilitar una nueva línea directa de 7 dígitos para atender
las llamadas de forma directa, como es el caso de Tránsito y Transporte. Esta acción va
totalmente en contravía de la reglamentación de telecomunicaciones emitida por la CRC en
torno al número único.
106
•
Cuando se presenta una emergencia, la Policía, por requerimiento de las entidades, debe
hacer una verificación en sitio con alguna patrulla antes de dar aviso, vía Avantel, a la
entidad correspondiente. De esta forma, por ejemplo, si se recibe un reporte de incendio la
policía debe enviar una patrulla para que haga verificación en sitio antes de direccionar el
incidente a Bomberos (grupo focal con actores operativos de Bucaramanga).
Otro tema crítico es el de las ambulancias. Para los casos asociados con tránsito (SOAT) no
se presentan problemas; la diligencia es inmediata y son atendidos por las ambulancias de
cualquiera de las entidades como Secretaría de Salud, Cruz Roja, Defensa Civil. Pero cuando
se trata de cualquier otro tipo de incidente, es atendido por ambulancias privadas. Las
entidades (principalmente Cruz Roja y Defensa Civil) argumentan que esta situación se debe
a que, cuando se lleva el paciente a la clínica u hospital, se tardan entre 4 y 8 horas en hacer
la admisión, por lo que es un recurso que queda inactivo toda la jornada. Por este motivo, la
Alcaldía ha hecho acuerdos con entidades privadas para que atiendan este tipo de incidentes
y son contactados directamente por la policía en caso requerido; sin embargo, la policía se
apoya en diferentes entidades, sin tener prioridad por una. (Grupo focal con actores
operativos de Bucaramanga).
El problema de la atención de ambulancias es crítico en el país, por cuanto el Ministerio de
Salud no ha diseñado un modelo para la atención de las ambulancias y en muchos
municipios no cuentan con ambulancias para realizar la atención; adicionalmente, el
incentivo que reciben la ambulancias por recoger heridos de accidentes de tránsito hace que
el servicio de ambulancia se enfoque hacia estos casos y que los demás no tengan la misma
prioridad. Además, el cuello de botella con la admisión de pacientes en los hospitales y los
déficit de camas en las unidades de emergencia complican este servicio.
6.2.5.3.3 Registro de Información.
El sistema utilizado por el NUSE es el SECAD de la Policía Nacional. Allí quedan registrados
los incidentes reportados a la línea 123, así como también los incidentes procedentes de los
diferentes subsistemas. Los casos enrutados a las demás entidades no se documentan, pues
cada entidad tiene su propio sistema de documentación. Además, dado que las entidades no
están presentes en el SIES, no tienen acceso directo a la herramienta SECAD(opiniones del
grupo focal con actores operativos de Bucaramanga).El sistema de grabación de voz y video
se mantiene para acceso directo por 7 meses; luego de este periodo se mueve a cinta y se
conserva el backup por espacio de 5 años.
Se cuenta con políticas y procedimientos adecuados para la recepción, procesamiento,
almacenamiento y transferencia de datos e información, tanto para los requerimientos
externos como internos.
6.2.5.3.4 Inconvenientes operacionales identificados
107
•
Durante el desarrollo de la visita in situ y en las opiniones del grupo focal con actores
operativos del SIES de Bucaramanga se identificaron algunos inconvenientes operacionales
de parte de las diferentes entidades:
 Bomberos indica que la línea 119 no está siendo enrutada al SIES, pero Policía lo
desmiente. es necesario verificar esta información ya que no se realizaron pruebas
para ver en dónde se contesta esta línea. Adicionalmente, la regulación de
telecomunicaciones busca que en todos los municipios haya un número único que es
el 123.
 Tránsito indica que la nomenclatura es igual en Bucaramanga, Floridablanca y
Piedecuesta, por lo que es muy difícil identificar el sitio exacto donde sucede el
incidente, lo que se puede solucionar con la ubicación del abonado llamante 25 .
Mientras no se pueda implementar el mencionado sistema, es necesario revisar los
procedimientos de atención para que los receptores puedan clarificar la ubicación del
llamante. Esto ocurría también en Bogotá cuando el NUSE de la ciudad atendía
algunos municipios de Cundinamarca y la información se truncaba.
 Tránsito señala que los relevos los hacen en horas pico (6am, 2pm y 10pm) y que a
esta hora no hay quien conteste la línea de tránsito. Se evidencia una posibilidad de
mejora en la asignación de recursos durante el cambio de turno y realizarlos como lo
hacen los receptores del 123 o como se realiza en otras ciudades.
 Tránsito informa también que, debido a la gran cantidad de llamadas improcedentes,
decidieron no asignar personal al NUSE y tramitar una línea nueva, de 7 dígitos, para
atender directamente desde su sede, Lo que está en contravía de las normas de
telecomunicaciones.
 Cruz Roja indica que, eventualmente, frente a acontecimientos programados como
ferias y fiestas, hacen uso de uno de los puestos asignados en el NUSE, pero que esto
no es una actividad habitual porque requieren de personal adicional.
 Defensa Civil usó de su puesto en el NUSE por 6 meses pero no volvieron porque no
tenían el presupuesto requerido para pagar dos personas (uno atendiendo de día y
otro de noche).
 El instituto de salud indica que hace monitoreo de la red hospitalaria las 24 horas,
pero que solo atienden incidentes relacionados con tránsito.
 Bomberos indica que, debido a la Ley 1575 de 2012, deben tener una base de datos
propia; esta es una interpretación propia del cuerpo de Bomberos de Bucaramanga y
difiere de la interpretación que hacen otros actores como la Dirección Nacional de
Bomberos.
6.2.5.4
Conclusiones
Las entidades que anteriormente han participado del NUSE se han retirado, principalmente,
porque consideran una carga de trabajo enorme atender las llamadas no procedentes. Al
Sistema por medio del cual se envía al 123 la ubicación georreferenciada de la persona que está llamando desde un
celular y permite establecer la ubicación del celular.
108
25
•
retirarse, la Policía debe soportar este trabajo adicional. Las diferentes entidades están
interesadas en recibir las llamadas filtradas (solo las procedentes) y por ello atienden desde
su propia entidad.
Es necesario definir los deberes, responsabilidades, procesos y procedimientos de todas las
entidades frente al SIES, sin importar desde donde se haga el despacho o el nivel de
involucramiento con el sistema. Igualmente, es necesario que se asigne la responsabilidad
de verificar los enrutamientos de las llamadas y la implementación del número único; quien
tenga esta responsabilidad debe realizar las gestiones pertinentes con la CRC para que, en
caso de ser necesario, tome los correctivos a que haya lugar.
Es importante contar con una herramienta unificada, que permita no solamente ahorrar
costos sino tener una única fuente confiable de información, documentación y estadística,
así como tener un mecanismo de articulación para todas las entidades, de tal forma que se
dé la misma prioridad desde el frente de seguridad y desde el frente de atención de
emergencias.
Se recomienda que se analice el esquema de mantenimiento de la red de fibra que tiene la
ciudad y compararlo con los modelos que tienen Bogotá, Barranquilla, Medellín y Cali, para
ver cuál sería el mejor modelo de mantenimiento, logrando las economías de escala
necesarias. Otro aspecto que puede ser replicable es la gestión tecnológica, que parece ser
muy similar a la que realiza la dirección de telemática de la Policía Nacional y la que se
realiza en Bogotá y Medellín.
6.2.6
6.2.6.1
Caso departamento de Quindío
Descripción del Departamento
El SIES departamental de Quindío hace parte de la región eje cafetero, junto con Caldas y
Risaralda. El SIES departamental Quindío abarca tres distritos, es decir que comprende los
tres SIES locales que se relacionan a continuación26:
1) Distrito Armenia, que comprende los municipios de Armenia, Salento, Circasia y La
Tebaida.
2) Distrito Calarcá, que comprende los municipios de Calarcá, Córdoba, Buenavista,
Pijao y Génova
Esta estructura orgánica y geográfica del Departamento de Policía del Quindío, está establecida mediante la
Resolución 1528 del 28 de marzo del 2009, “Por la cual se define la estructura orgánica interna y se determinan las
funciones del Departamento de Policía Quindío”.
109
26
•
3) Distrito Quimbaya, que comprende los municipios de Quimbaya, Filandia y
Montenegro.
El departamento del Quindío está ubicado en la zona centro occidental del país, dentro lo
que se conoce como la Zona Cafetera. Tiene una topografía, por un lado montañosa, hacia el
oriente; y otra, ondulada, en el occidente. La montañosa corresponde al flanco occidental de
la cordillera Central; se extiende en dirección sur-norte, con pendientes abruptas. La
segunda corresponde al área cubierta de flujos de lodos volcánicos transportados por los
ríos; el modelado es suave, de colinas bajas. En la faja más occidental de esta morfología se
encuentran los valles de los ríos Barragán, al sur, de aluviones recientes, y el de La Vieja, en
el sector norte, de rocas sedimentarias. Los ríos mencionados reciben todas las corrientes
que descienden de la cordillera. Sobresalen los ríos: San Juan, Rojo, Verde, Espejo y Quindío,
el de mayor longitud y con numerosos tributarios. (Departamento del Quindío, 2014)
Limita con los departamentos del Valle del Cauca, Risaralda, y Tolima. La población, en su
mayoría es mestiza. Tiene una población de 543.532 personas, de las cuales el 87% vive en
las cabeceras urbanas y el 13 % en zonas rurales. (Departamento del Quindío, 2014)
6.2.6.1.1 Fenómenos de criminalidad que afectan la Seguridad Ciudadana.
Delito
Homicidios
Homicidios de Hombres
Homicidios Mujeres
Lesión de Causa Externa
Muertes
por
accidentes
de
transporte
Lesiones
en
accidente
de
transporte
Lesiones
por
violencia
interpersonal
Violencia intrafamiliar
Presuntos Delitos Sexuales
Fenómeno de la desaparición
Tasa por cada cien mil habitantes
45.08
85.65
5.97
70.84
10.38
212.82
500.56
166.02
75.14
18.61
Fuente:Forensis, 2013.
No es posible hacer el cruce con los registros administrativos para el departamento pues no
se cuenta con la información consolidada, por lo cual en las siguientes tablas se muestran
los datos para Armenia y Calarcá.
• Tabla 37 Tasas de los principales delitos para Armenia según los registros administrativos
Tasas
110
•
Homicidio Hurto a Hurto a Hurto
a Lesione
s
persona comercio residencia s
s
s
s
comune
s
201
1
201
2
201
3
201
4
36.15
125.31
43.03
41.65
79.87
Lesione Muertes
s
por
tránsito accident
e
de
tránsito
277.47
6.54
32.87
440.00
86.63
175.32
340.36
267.42
10.61
30.99
412.80
134.53
131.13
394.07
285.08
9.20
31.51
402.86
121.64
111.13
273.43
244.63
15.25
Fuente: Información suministrada por el DNP
• Tabla 38 Tasas de los principales delitos para Calarcá según los registros administrativos
Tasas
Homicidio Hurto a Hurto a Hurto
a Lesione
s
persona comercio residencia s
s
s
s
comune
s
201 36.83
36.83
7.89
1
201 40.57
252.57
56.27
2
201 63.79
227.81
54.67
3
201 38.86
220.20
82.90
4
Fuente: información suministrada por el DNP
14.47
34.20
Lesione Muertes
s
por
tránsito accident
e
de
tránsito
140.74
15.78
142.64
320.62
160.96
28.79
145.80
360.59
203.07
11.72
124.35
208.55
173.57
20.73
6.2.6.1.2 SIES departamental Quindío
El SIES Departamental de Quindío está ubicado en el comando de Policía de Quindío, en la
ciudad de Armenia. Institucionalmente, es operado por la Policía Nacional y no existe
presencia de ninguna entidad de emergencias y/o del departamento. La coordinación se
realiza a través del comandante y el sub-comandante de policía del departamento y con la
presencia de las entidades en los consejos de seguridad.
111
•
Sin embargo, por medio de la entrevista realizada al jefe de la Oficina de Telemática del
departamento, se puede establecer que hay un conocimiento de los funcionarios acerca de
la necesidad de articular las actividades y procesos con entidades como Bomberos, Defensa
Civil, Tránsito municipal, ambulancias de Salud. Por lo anterior y para responder a esta
necesidad, en el SIES departamental Quindío se han establecido mecanismos de
comunicación, vía radio o telefónica, para coordinar actividades conjuntas de respuesta a
emergencias específicas.
6.2.6.2
Descripción del Funcionamiento
6.2.6.2.1 Subsistemas
El SIES departamental Quindío está integrado por los subsistemas 123, CCTV y CIEPS que
son dirigidos por el subcomandante departamental de la policía. El subsistema de la Red de
Apoyo también se encuentra funcionando en el departamento del Quindío, sin embargo la
dirección de ésta está a cargo del Área de Protección y Servicios Especiales de la Policía.
6.2.6.2.1.1 Subsistema 123 CAD
El SIES departamental del Quindío comprende tres SIES locales: Distrito Calarcá, Distrito
Armenia y Distrito Quimbaya. Actualmente, solo se encuentran en funcionamiento los dos
primeros mencionados ya que el Distrito Quimbaya está deshabilitado por daños en la
planta telefónica. El Teniente entrevistado, comandante de la Oficina de Telemática, expresó
que, a pesar de que la Oficina de Telemática y el Comando Departamental de Policía han
informado en repetidas ocasiones sobre esta dificultad, el problema no se ha podido
solucionar debido a la falta de colaboración de la Alcaldía Municipal de Quimbaya.
En la sala 123 del SIES departamental se cuenta con cuatro puestos de trabajo y cuatro
operadores por turno. Los entrevistados manifestaron conocer el objetivo del CONPES 3437
de unificar todos los números de emergencia. Sin embargo, expresaron que esto no se ha
logrado conseguir porque otras entidades de emergencias, como los Bomberos, aun cuentan
con número propio de atención y actualmente siguen atendiendo de manera independiente
las solicitudes.
Para el aplicativo SECAD, el protocolo es el siguiente:
I)
II)
III)
El operario recibe la llamada y diligencia la información en el sistema (teléfono,
dirección, nombre)
Hace el trámite para dirigir el requerimiento a la estación de policía
correspondiente.
Con determinada periodicidad (no determinada en la entrevista), el operario sube
la información al SECAD y, asimismo, hace la georreferenciación de las novedades.
112
•
En el SIES Armenia se reciben llamadas provenientes del distrito 1 (Armenia) y del Distrito
3 (Quimbaya), debido al daño en la planta telefónica de este último distrito. Sin embargo, el
objetivo a corto plazo es que cada SIES local responda a los requerimientos de los
municipios de su distrito.
Armenia es uno de los municipios que hace parte del distrito 1. Cuenta con 32 cuadrantes
de policía; Cada cuadrante tiene un número de teléfono donde la ciudadanía se contacta
directamente. Estas llamadas no se ingresan al SECAD; Sólo están siendo reportadas en
TAMIR27, que es la Tabla Mínima de Requerimientos del SIES departamental de Quindío. No
hay estadísticas ni seguimiento a las llamadas recibidas en los teléfonos delos cuadrantes.
6.2.6.2.1.2 Subsistema CCTV
En cuanto al subsistema de Circuitos Cerrados de Televisión, en entrevista con el
Comandante de la Oficina de Telemática del SIES Departamental Quindío, informó que en el
año 2007 se hizo la entrega de 40 cámaras que se instalaron para la ciudad de Armenia. Sin
embargo, por problemas administrativos no se les realizó el mantenimiento adecuado y
quedaron inutilizables desde el año 2010. En el mismo año 2010 se inició un proyecto de
CCTV con 92 cámaras para todo el departamento. En una primera etapa de este proyecto,
las imágenes de video eran monitoreadas por cada estación municipal. En la II etapa del
proyecto, y gracias a la instalación de sistema de Fibra Óptica, se logró que las imágenes
también pudieran ser monitoreadas desde el SIES departamental en Armenia. Estas 92
cámaras cuentan con tecnología digital.
Otro proyecto, puesto en práctica recientemente, instaló 100 cámaras adicionales en la
ciudad de Armenia; 10 de estas cámaras están dispuestas para reconocimiento de placas.
Estos proyectos fueron financiados mediante recursos de FONSECON. La gobernación de
Quindío se comprometió a realizar el mantenimiento a las cámaras, sin embargo, no han
cumplido con este compromiso. Las 2 Fases de los SIES tenían el propósito de que el Quindío
fuera el primer departamento con una cobertura en todos los municipios de los subsistemas
123 y CCTV, sin embargo los resultados encontrados permiten afirmar que ese propósito no
se alcanzó.
En el centro de monitoreo se encuentran actualmente tres puestos de trabajo con operarios
en turnos de ocho horas. El monitoreo se realiza a través de la transmisión de imágenes en
una pantalla grande que emite las imágenes de las cámaras en el departamento. Las motos
de la Policía actualmente cuentan un dispositivo de posicionamiento global GPS. El GPS
permite conocer, a través de una información provista por satélites, la posición geográfica,
altura y velocidad de desplazamiento de un vehículo. El AVL permite conocer, gestionar y
Es una herramienta del Modelo Nacional de Vigilancia por cuadrantes en la que están plasmadas todas y cada una de
las acciones policiales que debe realizar el uniformado durante la prestación de su servicio policial, y surgen a través
de un diagnóstico de los cuadrantes.
113
27
•
administrar los datos específicos tales como: velocidad al conducir en tiempo real,
aceleración y frenados bruscos, exceso de velocidad, gastos excesivos de combustible,
encendidos y apagados, apertura de puertas, encendido de alarmas, entre otros.
6.2.6.2.1.3 CIEPS. Centros de Información Estratégica Policial
En cuanto al CIEPS, se cuenta con un funcionario operando el subsistema que está a cargo
de la georreferenciación de los delitos a través de la plataforma ARCGIS. De acuerdo con la
problemática de cada municipio se establecen las estrategias para impactar los puntos
críticos identificados y reportarlos al Comando de Seguridad Ciudadana y a los Comités de
Vigilancia por estación. En la sala CIEPS se manejan estadísticas de hurto, lesiones
personales, riñas y todas las contravenciones que son atendidas por la Policía o que son
denunciadas. Asimismo, se da un proceso de retroalimentación de la información con la
estadística de la SIJIN provenientes del SIEDCO y se trabaja con las microcercasen un área
de 90 x 90 metros, para una mejor focalización de la intervención policial.
6.2.6.2.1.4 Subsistema Alarmas Comunitarias
Para el subsistema de Red de Apoyo se cuenta con un radio operador y se reparten sistemas
de radio con sistema de frecuencia UHF a taxistas, comerciantes, empresas de seguridad y
otros privados que deseen afiliarse. Hay actualmente aproximadamente 300 radios
distribuidos entre la ciudadanía y los usuarios privados.
En la Red de Aliados para la Prosperidad se encuentran los frentes de seguridad y las
alarmas comunitarias. Estos son administrados por la Oficina de Seguridad Ciudadana y el
objetivo es lograr una gestión eficiente de las alarmas
6.2.6.2.2 SIES Local Calarcá
6.2.6.2.2.1 Subsistema CAD 123
114
•
El Distrito 2 del SIES departamental de Quindío, Calarcá, cubre los municipios de Calarcá,
Barcelona, Buenavista, Córdoba, Pijao y Génova, y para ese distrito el SIES local funciona en
el Comando de Policía. El CAD 123 tiene 5 puestos de trabajo, con un solo operador por
turno, para los 5 teléfonos, lo que hace que la recepción de las llamadas y el tiempo de
respuesta sea muy lento. Se reciben aproximadamente 100 llamadas diarias pero, según los
operadores, la gran mayoría no son emergencias reales. También manifestaron que existen
algunos problemas de enrutamiento de las llamadas, pues se reciben llamadas de
municipios que no hacen parte del distrito y de municipios de otros departamentos como
Antioquia y, sobre todo, del Norte del Valle. El problema radica en la falta de adecuado
enrutamiento por parte de los operadores de telefonía celular.
Hay poca iluminación puesto que, de 8 lámparas que hay instaladas, sólo hay una
alumbrando la sala y en las noches la iluminación es deficiente. El operador manifestó que
no se ha instalado el software de gestión del 123, SECAD, por lo que están utilizando otras
plataformas tecnológicas. El operario registra los casos en Excel y los almacena en una
memoria USB, por si se necesita copia de los mismos.
En la sala del CAD, que tiene un área aproximada de 30 m2, se encuentran en
funcionamiento los subsistemas CCTV, Red de Apoyo y frentes de seguridad.
6.2.6.2.2.2 Subsistema CCTV
Calarcá tiene una dotación de 8 cámaras de las cuales 5 de estas se encuentran fuera de
servicio. Dentro de las instalaciones, por la falta de operarios, no hay quien haga monitoreo
de los registros de video cuando las cámaras se encuentran en funcionamiento. El
mantenimiento y reparación de las cámaras es bastante deficiente; poco tiempo después de
repararlas sufren nuevas averías. El contrato de mantenimiento se venció en noviembre de
2014 y hay incertidumbre sobre las perspectivas para el 2015. El monitor de las cámaras
es de 52 pulgadas, sin embargo, se encuentra sub-utilizado por el mal funcionamiento de las
cámaras y por la falta de monitoreo.
Cuando el operario recibe una llamada relacionada con tránsito, salud o bomberos, se
realiza una llamada básica desde un teléfono fijo ubicado dentro de la sala y se reporta el
hecho a la entidad indicada. En la sala SIES Calarcá sólo hay participación de la policía
municipal, no hay presencia de ninguna otra entidad. La red de apoyo en la sala SIES cuenta
con un radio base que está conectado con 32 personas; la herramienta fundamental de esta
red es el radio.
6.2.6.2.2.3 Subsistema CIEPS.
En este SIES local se cuenta con CIEPS. Desde allí se establecieron los cuadrantes de los
municipios y se apoyan permanentemente los Comités de Vigilancia de la Estación así como
el suministro de la información que solicita la Alcaldía y otras entidades. En la sala se
direcciona la estrategia para que las patrullas funcionen. Cada cuadrante hace un
115
•
diagnóstico de seguridad ciudadana (censo, tabulación de información, etc.) y desde la sala
se establecen las directrices y las orientaciones de actividades para los policías. Está
equipada con un proyector, un televisor, un computador de escritorio, un portátil para
actividades externas, cámaras digitales y sillas estudiantiles.
En la sala CIEPS no hay presencia de otra entidad, a parte de la Policía Nacional. La
interlocución e interacción con las otras entidades, como bomberos, cruz roja, defensa civil,
entro otros, se hace básicamente durante los Consejos de Seguridad y es dirigida por el
subcomandante operativo.
La sala CIEPS cuenta con un solo operador por turno y para labores de archivo el registro
de información es apoyado por auxiliares bachilleres.
En la Estructura Orgánica Interna del Comando del Distrito el CAD123 y el CIEPS dependen
del Subcomandante Operativo quien es el que establece la coordinación y relación de
intercambio de información con las entidades.
6.2.6.3
Conclusiones
Teniendo en cuenta las características del SIES departamental del Quindío, con una pequeña
extensión (11 municipios) bien interconectado por carretera y dado que no existen
referencias de otros SIES departamentales, es muy difícil establecer parámetros de
comparación con otros departamentos.
Sin embargo, además de la visita al SIES de Quindío se visitaron los SIES departamentales
de Caldas y Risaralda y los SIES locales de Calarcá, Manizales, Pereira y Riosucio, ubicados
en el Eje Cafetero. A pesar de que las condiciones, estado de implementación del CONPES
3437 y desarrollo de los SIES son diferentes, se evidenciaron en las entrevistas y visitas in
situ algunos factores comunes que se relacionan a continuación:
6.2.6.3.1 Aspectos Institucionales
116
•
 El objetivo del CONPES 3437 de implementar un “esquema integrado e
interoperable” para la atención de emergencias y seguridad no se ha materializado.
Debido al desacuerdo y resistencia de algunas entidades no se ha podido
implementar el 123 como número único de emergencias. Actualmente, siguen en
funcionamiento líneas de emergencias paralelas como las de bomberos, defensa civil,
Cruz Roja, fiscalía, entre otras, lo cual es un incumplimiento de la normativa de
telecomunicaciones.
 La responsabilidad básica en el funcionamiento del SIES depende de la Policía y es
muy escasa la participación directa de entidades de emergencias, gobernación y
alcaldías municipales.
 Para la atención a las emergencias se coordina con las otras entidades de emergencias
por vía telefónica y por radio, a través de la Red de Apoyo, y de esa manera se logra
un trabajo operativo conjunto. Sin embargo, hace falta establecer más claramente
protocolos y definir quién debe comandar las operaciones en casos específicos. Esto
se evidenció principalmente en la entrevista con Comandante Encargado de la
estación del SIES local de Riosucio – Caldas.
 Aunque las competencias están definidas por las normas, en las operaciones se han
presentado tensiones entre las entidades, en especial entre la Policía y el cuerpo de
bomberos, por el funcionamiento del Ponalsar, que es una fuerza de la Policía para la
atención de emergencias y desastres, que en ocasiones ha reemplazado la función de
los Bomberos, como lo manifestó el comandante de Bomberos de Riosucio.
 Por la falta de normas vinculantes que establezcan la relevancia que debe tener el
SIES en los planes de desarrollo municipales, el sistema está actualmente muy sujeto
a la voluntad política de las administraciones y a la financiación solamente del
subsistema 123 y CCTV. Lo anterior afecta la continuidad del sistema y su evolución
y sostenibilidad.
 Articulación Seguridad y Emergencias. En el Departamento del Quindío la
articulación se da por medio de la Red de Radio con la cual se logra la coordinación y
activación de recursos de 58 entidades, incluidos la policía y el ejército (Información
obtenida en entrevista la Coordinadora departamental de la Unidad de Gestión del
Riesgo). Funciona básicamente como una articulación operativa para
atender emergencias puntuales del día a día y en Calarcá confirmaron, el secretario
de gobierno y bomberos, que funciona bien.
 Hay que aclarar que es una articulación paralela al SIES departamental, donde están
los subsistemas 123, CCTV y CIEPS que son coordinados por el subcomandante de
Policía. No es como el caso de Bogotá donde, existe un mecanismo de coordinación y
reacción permanentes en el NUSE123. En Pereira y Manizales no se evidenció ese
nivel de articulación y en Riosucio la entidad líder que coordina las emergencias es
bomberos.
6.2.6.3.2 Trabajo Preventivo
 En todos los municipios se evidencia la necesidad de campañas de divulgación y
difusión del SIES y del NUSE. La ciudadanía sigue llamando al 119, número de
117
•
bomberos, ya que este número actualmente cuenta con mayor capacidad de
recordación y atención de los requerimientos ciudadanos.
 El trabajo preventivo, tanto en materia de emergencias como de seguridad, no está
siendo coordinado o articulado con el SIES. Como no se está utilizando la información
del 123 y del SECAD el trabajo preventivo se hace entonces con otras fuentes de datos.
Para mejorar la construcción de estrategias y políticas se debe articular una
estrategia con el SIES y las administraciones municipales que permita la coordinación
territorial de los esfuerzos preventivos que se desarrollan desarticuladamente. Los
datos e información del CIEPS no se han utilizado como insumo para la creación de
estrategias y políticas de prevención.
6.2.6.3.3 Recursos
 A pesar de las diferencias entre los SIES de cada uno de los municipios y
departamentos visitados, en todos los municipios del Eje Cafetero visitados, se
manifestó que se necesitaban más recursos tanto humanos como financieros. El caso
más crítico encontrado fue el del SIES de Calarcá, donde las instalaciones son
obsoletas y solo hay un operario por turno atendiendo todo el sistema.
 En todos los SIES visitados, con excepción de Manizales, el CCTV existe con muchos
problemas de funcionamiento y mantenimiento de las cámaras o no existe, como en
el caso de Riosucio. Las cámaras instaladas ya no funcionan o, en muchos casos, no
cuentan con la tecnología adecuada para satisfacer las expectativas de los ciudadanos
de una mayor videovigilancia.
 Es importante recalcar el caso del SIES Manizales, donde cuentan con un impuesto al
teléfono (ACUERDO 0830-2013). El recaudo de este impuesto es destinado para la
seguridad ciudadana. La tarifa aplicada es: Residentes estrato 4:0,20% smlv. ;
residentes estrato 5 0,30% smlv; residentes estrato 6 0,40% smlv; No residenciales
0,45% smlv y entidades públicas 0,50%. Estos recursos recaudados son destinados
a: Programas de inversión en convivencia ciudadana; operación del programa de
video-vigilancia; operación de equipos destinados a la seguridad; operación de
sistemas de telecomunicaciones; operación de tele alarmas y tele vigilancia; dotación
de las inspecciones de policía, casas de justicia, y unidades de seguridad ciudadana;
infraestructura de centros penitenciarios y carcelarios.
Se encuentran limitaciones en la capacidad de los Fondos de Seguridad territorial
FONSET.Los entrevistados expresaron que los recursos con los que se cuentan actualmente
no son suficientes para garantizar la sostenibilidad del sistema. Los recursos provenientes
del FONSET están siendo utilizados, casi exclusivamente, para el funcionamiento de la
Policía (mantenimiento de equipos, gasolina etc.)
Como se puede apreciar no hay aspectos relevantes del caso de Quindío que se puedan
replicar. Con todo, el esfuerzo por tener una integración departamental en el sistema de
videovigilancia es un aspecto que vale la pena analizar para, con base en la experiencia,
construir un modelo regional de videovigilancia. Otro aspecto para analizar y replicar a nivel
nacional es la sobretasa que implementó la ciudad de Manizales como fuente de
118
•
financiamiento; si bien no hace parte de caso y se utilizó como elemento de comparación, es
un ejemplo de cómo las autoridades locales pueden conseguir fuentes de financiación.
6.2.7
Conclusión Casos Nacionales
Como se puede apreciar, solamente Bogotá y Medellín son casos de éxito relativo con
aspectos sustanciales para replicar. Hay algunas cosas en común en las dos ciudades de
relevancia:
 Ambas ciudades realizan sus implantaciones antes de la expedición del
documentoCONPES, sin tener en cuenta el modelo allí planteado y de acuerdo con sus
necesidades locales, en lo cual influyó el nivel de madurez y desarrollo que han tenido
estas ciudades.
 La financiación, en ambas ciudades, se ha dado bajo el esquema de una operación
constante y no de un proyecto aislado.
 En ambas ciudades se han preocupado por ir evolucionando y actualizando el sistema
interinstitucional constantemente y con base en las necesidades que se van
presentando.
 En ambas ciudades ha sido determinante la presencia de la alcaldía con una función
coordinadora, tomadora de decisiones y articuladora.
A continuación se muestra una tabla comparativa de los casos:
• Tabla 39 Comparación SIES casos nacionales
Aspecto
Bogotá
Medellín
Nariño
Bucaraman Quindío
ga
Subsistem Todos los del Todos
los 123, CCTV, 123, CCTV, 123, CCTV,
as
CONPES están del CONPES SIEP, redes CIEPS, redes CIEPS, redes
presentes
están
de apoyo
de apoyo
de apoyo
presentes
Financiaci Propia
Propia
FONSECON
FONSECON
FONSECON
ón
Presencia Si
Si
No
No
No
de la
Alcaldía
Entidades Policía, CRUE, Policía,
Policía
Policía
Policía
Presentes Bomberos,
CRUE,
Tránsito,
Bomberos,
IDIGER
Tránsito,
119
•
Protocolo Si
s
Acordado
s
Número Si
Único28
Fortalezas Esquema
interinstitucio
nal
y
articulación
operativa de
las principales
entidades.
DAGER,
Secretaría
de la Mujer
Protección
de Animales
Ejército
Fuerza Área
Si
No
No
No
Si
No
No
No
Innovación
tecnológica,
inclusión de
múltiples
entidades,
presencia de
alcaldía,
articulación
operativa.
Esfuerzo de Esfuerzo de
la policía por la policía por
sacar
el sacar
el
sistema
sistema
adelante.
adelante.
Adicionalme
nte
el
esquema de
mantenimien
to de la red
de fibra para
la
transmisión
de
las
cámaras. Es
necesario
analizar los
esquemas de
otras
ciudades
como Bogotá,
Medellín,
Cali,
y
Barranquilla.
Desventaj Altibajos
Posible
Falta
de Falta
de
as
entre
la desarticulaci presencias
presencias
alcaldía y la ón
entre de la alcaldía de la alcaldía
Policía,
entidades
y de
las y de
las
Esfuerzo de
la policía por
sacar
el
sistema
adelante.
Falta
de
presencias
de la alcaldía
y de
las
Esta categoría de análisis pretende identificar si en los municipios o departamentos analizados existe un número
único que no convive con otras líneas 1xy de emergencias, con lo cual se califica con sí; o si por el contrario el NUSE
convive con otros números de atención de emergencia, por lo tanto deja de ser una línea única, esto se califica con no.
120
28
•
problemas
para
la
renovación
del sistema y
para
la
integración de
mas
subsistemas
operativas
de atención
y
sus
despachado
res por el
esquema de
financiamie
nto.
Falta
mejorar la
articulación
entre
seguridad y
emergencias
y mejorar el
sistema para
que
la
información
de todas las
agencias
puedan ser
registradas
en el sistema
Aspectos a
Resaltar
fuera del
sistema
demás
entidades,
así como la
falta
de
implementac
ión
del
número
único.
demás
entidades,
así como la
falta
de
implementac
ión
del
número
único. _
demás
entidades,
así como la
falta
de
implementac
ión
del
número
único.
El esfuerzo
de la Alcaldía
de Pasto para
tener
proyectos
tecnológicos
transversale
s es algo que
debe
ser
replicado a
todo nivel.
Fuente: Elaboración propia
6.3 Estándares internacionales
6.3.1
Introducción
Los estándares internacionales buscan generar los parámetros de normas, productos o
servicios para que sean replicables a nivel global y bajo circunstancias diversas. Estos son
elaborados por organizaciones que, tras estudios, análisis e investigaciones técnicas,
establecen requisitos y requerimientos para el óptimo funcionamiento del servicio. Los
estándares internacionales son un elemento importante para prevenir y superar
121
•
problemáticas y para formular e implementar sistemas siguiendo experiencias destacadas
y guías basadas en pruebas, fundamentos y argumentos técnicos.
Los estándares internacionales aplicables a los SIES se pueden dividir en tres tipos: de
Telecomunicaciones, de Número Único de Seguridad y Emergencias y de Videovigilancia y,
adicionalmente, se pueden clasificar de acuerdo con el país o región de origen: de Estados
Unidos o de la Unión Europea. La forma en que se generan los estándares y su clasificación
depende de la organización interna de cada entidad y de las necesidades del ámbito en el
cual dichos estándares tienen influencia.
Asimismo, se realizó una búsqueda para determinar si algún país latinoamericano había
desarrollado estándares o si tenía alguna asociación para el desarrollo de estos estándares
que permitiera analizar y se evidenció que no se han realizado tales desarrollos en
Latinoamérica, con excepción de México que tiene un capítulo del NENA que es la
asociación que genera los estándares para Estados Unidos y han realizado algunos
desarrollos puntuales para su caso, los cuales se encuentran listados dentro de los
documentos del NENA. Es importante tener en cuenta que el caso colombiano es bastante
particular y no se parece a ningún país de Latinoamérica, pues es de los pocos países en el
mundo que todavía tienen un conflicto interno, además de una combinación de aspectos
centralizados y otros descentralizados que no es fácil de encontrar en el resto del mundo.
Adicionalmente, el análisis de los estándares internacionales y de los casos internacionales
se realizó con base en la información secundaria disponible en Internet y un par de
entrevistas con USAID y la oficina de gestión del riesgo de Chile, lo que limita el alcance del
análisis.
• Tabla 40 Países asociados a los estándares
EENA
NENA
España
Estado Unidos
México
No
se
información
Chile
Japón
posee
Fuente: Elaboración propia.
Los estándares, en su conjunto, no son comparables pues, como ya se mencionó, dependen
de realidades y necesidades distintas; lo que es comparable es un estándar específico, en
caso de que haya sido producido por más de un ente, pero esta comparación se sale del
alcance de la consultoría, pues solo es útil en el momento de la realización del modelo
detallado. Por ejemplo, no tiene sentido analizar qué estándar es conveniente para el
expediente único, sin tener la visión de las entidades operativas, sin saber la información
que es relevante para ellos en la atención y en el análisis de información, así como todos los
122
•
requerimientos legales. Ese análisis es pertinente y necesario a la hora de realizar el nuevo
modelo detallado para el Sistema Integrado de Seguridad y Emergencias.
Es importante tener en cuenta que, como se acordó con el Comité de Seguimiento de la
Evaluación, este capítulo pretende hacer un recuento general y aportar algunos de los
estándares más relevantes, los cuales se encuentran en el anexo de estándares
internacionales, pero no hacer un análisis de cuáles serían los estándares aplicables al caso
colombiano, pues ello dependerá de las definiciones del modelo y de la definición de política
pública al respecto. Con esas definiciones y con el análisis de la necesidad específica se podrá
determinar qué estándar se acoge o si es necesario desarrollar un estándar colombiano.
Tras el análisis normativo y de los estándares, no se ve reflejada en la normativa colombiana
la aplicación de ningún estándar internacional; por el contrario, se evidencia que el modelo
desarrollado por el CONPES no obedece a ningún estándar sino a una necesidad específica
que tenía el país en ese momento. Se debe mencionar que, de acuerdo con las entrevistas
realizadas al personal de los SIES de Bogotá y Medellín, para ambos diseños se han revisado
estándares internacionales e, igualmente, el personal de la dirección de telemática ha
realizado en los últimos años un análisis de los estándares en ese ámbito y han realizado
visitas para conocer diferentes diseños e implementaciones en diferentes países.
6.3.1.1
Tendencias internacionales
A pesar de que no se ha encontrado ningún documento que expresamente denomine y
señale cuales son las tendencias que existen actualmente, se evidencia, a través del análisis
realizado en la evaluación, que existen elementos comunes que se pueden caracterizar como
patrones que direccionan los comportamientos particulares de este tipo de sistemas y los
cuales han sido considerados dentro de los requerimientos en los diferentes documentos
que se han realizado sobre ciudades inteligentes29.
Estas tendencias se pueden evidenciar de los elementos comunes que encontramos en el
análisis a partir de las entrevistas a funcionarios de la Dirección de Telemática de la Policía
Nacional, a los equipos del NUSE 123 de Bogotá, y el SIES de Medellín, así como de la
identificación y estudio de los casos internacionales y de los estándares en sí.
Los elementos comunes también fueron observados en los principales sistemas analizados
tales como España, Estados Unidos y México, así como en los desarrollos de los estándares
de NENA Y EENA.
Con base en la anterior aclaración, hemos observado las siguientes tendencias dentro del
sistema:
Más
información
al
respecto
de
ciudades
inteligentes
se
http://estrategiaticolombia.co/ciudadesinteligentes/#competitividad---convivencia
29
puede
encontrar
en
123
•
 Existen Centros de Comando y Control o Centros de Operaciones: En algunos
países o ciudades complejas, como México y Rio de Janeiro, se está haciendo el
tránsito de los centros de recepción de llamadas a Centros de Comando y Control o
centros de operaciones, donde no solo se reciben las alertas de los ciudadanos sino
que se toman decisiones y se actúa sobre las problemáticas que se van presentando
a lo largo del día. Si bien estos centros tienen un origen en el área de seguridad, sirven
mucho para realizar una integración de las instituciones y para resolver problemas
que se le presentan a los ciudadanos en el día a día, como por ejemplo, mejorar el
tráfico y tomar decisiones que permitan mejorar la movilidad. Adicionalmente,
sirven para atender emergencias que no hayan sido alertadas por los ciudadanos,
pues con estos centros se le puede dar un mayor uso a la videovigilancia e,
igualmente, se puede incorporar el carácter preventivo de este subsistema.
 Nueva generación: Las tecnologías han venido evolucionando, permitiendo que los
ciudadanos se comuniquen por diversas formas y disminuyan el tráfico de voz; es
por esto que las dos asociaciones que generan estándares relacionados con el
subsistema NUSE (NENA y EENA) tienen comités que están desarrollando
estándares para la inclusión de nuevas tecnologías, como mensajes de texto, chats y
videollamadas. Se denomina de Nueva generación, pues se considera que, al
incluirlas, se crea una nueva generación de números de emergencia.
 La interoperabilidad: Cada entidad ha desarrollado sus sistemas para poder
soportar su operación. en Colombia hay varias instituciones que lo han realizado,
como por ejemplo la Policía Nacional con el SECAD, lo que implica que varios
sistemas puedan convivir compartiendo información que sea útil para el
procesamiento común. El mecanismo tecnológico más usado para facilitar la
interoperabilidad es la utilización de los buses de integración que son un conjunto de
Software y Hardware que facilitan que los diferentes sistemas se conecten entre
ellos.
 El acceso: Es necesario dar acceso a este tipo de servicios a todos los ciudadanos,
independientemente de si tienen alguna discapacidad o no, por lo cual es preciso
apoyarse en las tecnologías de información para permitir el acceso de todos los
ciudadanos. Es una tendencia, debido a que, para las autoridades, ahora es
importante facilitar la comunicación de las personas que tienen algún tipo de
discapacidad y las nuevas tecnologías permiten facilitar este acceso. Este tipo de
tecnologías se están aplicando en Estados Unidos y Europa.
 Análisis y explotación de la información: Es cada vez más claro que la información
que recopilan este tipo de sistemas, combinada con otras fuentes, le sirve a las
autoridades para soportar las políticas públicas y, adicionalmente, le sirve a las
entidades operativas para mejorar su operación y el servicio que le prestan a los
ciudadanos. Un ejemplo de esto es el análisis sobre el lugar donde están solicitando
ambulancias, y con qué características, para poder ubicar la base de ambulancias más
124
•
cerca a estos puntos y optimizar tiempos de desplazamiento; o revisar los delitos y
los problemas de convivencia que ocurren en cada territorio con el fin de saber la
cantidad y especialidad de fuerza de policía requerida y los puntos en los que se
deben ubicar.
6.3.2
6.3.2.1
Estándares de Telecomunicaciones
Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT)
La UIT es el organismo especializado de las Naciones Unidas para las tecnologías de la
información y la comunicación (TIC). Es responsable de la atribución del espectro de
frecuencias radioeléctricas y las órbitas de satélite, y de la normalización y el desarrollo de
las TIC en el mundo. La UIT se ha comprometido con determinación a conectar a todos los
habitantes del mundo, independientemente de su lugar de residencia y de sus recursos, y
a proteger el derecho fundamental de todos a comunicar.
Las Telecomunicaciones tienen funciones de organización y control de muchas esferas,
desde los servicios de emergencia, el abastecimiento en agua, las redes eléctricas y las
cadenas de distribución de alimentos hasta la atención médica, la enseñanza, los servicios
públicos, los mercados financieros y el transporte local e internacional. Con los miembros
de la organización ponen las ventajas de las tecnologías modernas de la comunicación al
alcance de todos de manera eficaz, segura, asequible y sin complicaciones. (Unión
Internacional de Telecomunicaciones , 2001)
La UIT reúne a diferentes actores de esa gran industria como empresas reconocidas, actores
del mercado e instituciones académicas; formar parte de la Unión ofrece además
posibilidades de contacto e intercambio con los mayores talentos del sector, representantes
de 192 gobiernos, así como con reguladores y unas 700 empresas del sector privado. De
esta forma se tiene la oportunidad de participar directamente con los encargados de tomar
decisiones para definir el futuro del sector de las TIC, acordar nuevas normas que permitan
tener mayor peso en el mercado y lograr que su voz se escuche en todo el mundo. (Unión
Internacional de Telecomunicaciones , 2001)
6.3.2.1.1 ¿Qué hace la UIT?
Las tres esferas principales de actividades de la UIT se organizan en ‘‘sectores’’ que llevan a
cabo sus trabajos en conferencias y reuniones.
 Atribución de frecuencias radioeléctricas, gestión de las órbitas de los satélites
y tecnologías de acceso. Los satélites permiten cursar llamadas telefónicas,
transmitir programas de televisión y utilizar servicios de navegación por satélite y de
cartografía en línea. Los servicios espaciales son vitales para supervisar y transmitir
cambios de datos, tales como temperatura de los océanos, vegetación y gases de
efecto invernadero, y ayudan a predecir hambrunas, las trayectorias de los huracanes
o los cambios del clima mundial. El crecimiento explosivo de las comunicaciones
inalámbricas, especialmente para ofrecer servicios de banda ancha, pone de
manifiesto que se necesitan soluciones mundiales para estudiar las necesidades en
125
•
materia de atribución de espectro radioeléctrico adicional y de normas armonizadas
para mejorar la compatibilidad. El Sector de Radiocomunicaciones de la UIT (UIT-R)
coordina todos estos servicios de radiocomunicaciones, cuyo número no deja de
aumentar, así como la gestión internacional del espectro de frecuencias
radioeléctricas y las órbitas de los satélites. Los usuarios de estos recursos limitados
son cada vez más numerosos y la participación en las conferencias y las actividades
de Comisiones de Estudio del UIT-R, en las que se realizan trabajos importantes
sobre las comunicaciones de banda ancha móviles y las tecnologías de radiodifusión
tales como Ultra HDTV y TV 3D, se está convirtiendo en una prioridad cada vez más
imperiosa para los actores de los sectores público y privado.
 Normalización. Las normas de la UIT (llamadas recomendaciones) son
fundamentales para el funcionamiento de las redes TIC actuales. Sin las normas de la
UIT no se podrían efectuar llamadas telefónicas ni navegar por Internet. El acceso a
Internet, los protocolos de transporte, la compresión de voz y vídeo, las redes
domésticas y otros incontables aspectos de las TIC dependen de centenares de
normas de la UIT para funcionar a escala local y mundial. Por ejemplo, la Norma UITT H.264, que obtuvo un premio Emmy30, es una de las normas de compresión de vídeo
más populares. Cada año, la UIT elabora o revisa hasta 150 normas que tratan de todo
tipo de temas, desde la funcionalidad central de red, a servicios de la próxima
generación como la IPTV. (UIT-T).
 Desarrollo. El Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT (UIT-D)
tiene un programa para el interesado en entrar o aumentar su presencia en nuevos
mercados, ser un líder mundial de las TIC, aprender a aplicar prácticas idóneas o
responder a las obligaciones de responsabilidad social de su empresa. En un mundo
cada vez más interconectado, aumentar el acceso a las TIC es interés de todos. (Unión
Internacional de Telecomunicaciones , 2001)
6.3.2.1.2 Principales Iniciativas
La UIT defiende varias iniciativas importantes que engloban su mandato, acordado
internacionalmente, que tiene por objeto “reducir la brecha digital”, como los eventos ITU
Connect o Conectar una escuela, conectar una comunidad. La UIT también publica
periódicamente las estadísticas más completas y fiables del sector de las TIC. Las
principales iniciativas son:
 Cambio climático. La UIT desempeña un papel fundamental en la utilización de
satélites para supervisar los principales cambios del medio ambiente y está
estudiando un método que permitirá divulgar de manera uniforme las emisiones de
gases de efecto invernadero del sector de las TIC. Además de promover la adopción
La UIT recibe un Premio Emmy por una nueva norma sobre radiodifusión sonora: https://itunews.itu.int/es/2229La-UIT-recibe-un-Premio-Emmy-por-una-nueva-norma-sobre-radiodifusion-sonora.note.aspx
126
30
•
de redes de la próxima generación (NGN) mucho más eficaces y soluciones como el
cargador universal para los aparatos móviles, la UIT adopta tecnologías inteligentes
para limitar su propia huella de carbono.
 Telecomunicaciones de emergencia. La UIT moviliza asociados y recursos para
proporcionar ayuda inmediata cuando se produce alguna catástrofe. Proporciona
equipos de comunicaciones para sustituir las infraestructuras locales destruidas y
ayuda a los países a restablecer sus redes y servicios TIC para el futuro. También ha
publicado numerosas normas para facilitar la respuesta rápida en caso de catástrofes.
 Ciberseguridad. La UIT se ha comprometido a conectar al mundo, de la manera más
segura y responsable posible. Esto significa ayudar a crear un entorno en línea seguro
y protegido. La UIT lo consigue principalmente gracias a su Agenda sobre
Ciberseguridad Global (GCA), en estrecha colaboración con el programa IMPACT de
Malasia, así como por medio de la iniciativa Protección de la Infancia en Línea (PIeL).
Las normas de encriptado de llave pública de la UIT han permitido la gestión del
cibercomercio.
 Accesibilidad. Para reducir realmente la brecha digital, se debe disponer de un
acceso
fácil, asequible y equitativo a las tecnologías de comunicación,
independientemente de la ubicación geográfica, la situación social o las
discapacidades físicas. La UIT promueve estos principios en todas sus actividades.
 Banda ancha. Muchos de los objetivos de una sociedad mejor, incluidos los Objetivos
de Desarrollo del Milenio, no se alcanzarán si sectores como la sanidad, la enseñanza,
la producción y distribución de alimentos, la energía y el transporte no adoptan
planteamientos innovadores. Todos dependerán cada vez más de infraestructura y
aplicaciones TIC avanzadas. La UIT está colaborando con varios asociados para
extender las redes y los servicios de banda ancha fijos e inalámbricos de que
dependerá el progreso económico y social de todos los países durante el siglo XXI.
(Unión Internacional de Telecomunicaciones, 2001)
6.3.2.1.3 Comisiones de Estudio
La UIT lleva a cabo la mayoría de sus trabajos en Comisiones de Estudio integradas por
diversos expertos. Cada Comisión de Estudio trata un tema específico y sus participantes
colaboran para definir los marcos que garantizarán un funcionamiento óptimo de todos
los servicios, existentes y futuros. Las Comisiones de Estudio elaboran principalmente
normas técnicas o directrices (recomendaciones).
• Cuadro 2 Comisiones de Estudio UIT
127
•
Fuente: http://www.itu.int/es/Pages/default.aspx
Muchos de los expertos que participan en las Comisiones de Estudio defienden intereses
comerciales divergentes pero, dentro de la UIT, dejan a un lado sus diferencias para
colaborar en el desarrollo de sistemas, compartir prácticas idóneas y formular principios y
directrices que atiendan a los intereses de la totalidad del sector. Al constituir un lugar
neutro para alcanzar consensos mundiales, la UIT ofrece un servicio esencial y eficaz a un
sector que ya es uno de los principales motores del desarrollo económico y social. (Unión
Internacional de Telecomunicaciones (UIT), 2001)
6.3.2.1.4 Grupos temáticos y otras reuniones
Los grupos temáticos constituyen un foro eficaz en el que miembros y no miembros
resuelven cuestiones urgentes con ramificaciones comerciales que no entran en el mandato
de las Comisiones de Estudio existentes. Los seminarios organizados por la UIT atraen a
oradores de alto nivel y les ofrecen la oportunidad de aprender más sobre un determinado
tema; los talleres son un importantísimo foro de intercambio de ideas entre homólogos. Los
resultados de los talleres pueden convertirse en contribuciones a Comisiones de Estudio.
Estos eventos, que se organizan en el mundo entero, son una vitrina muy útil de los trabajos
de la UIT. (Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), 2001).
128
•
 ElGANT (Grupo Asesor de Normalización de las Telecomunicaciones). Actúa como
órgano asesor para las Comisiones de Estudio, los miembros y el personal del UIT-T.
Se encarga de los procedimientos de trabajo y de la organización del programa de
trabajo del UIT-T.
 Comité de Examen. El Comité de Examen es el encargado de revisar la estructura y los
métodos de trabajo del UIT-T a fin de asegurarse que el UIT-T sigue respondiendo a las
necesidades de normalización de un entorno empresarial cambiante. Facilita
periódicamente información actualizada al GANT y presentará sus recomendaciones a
la AMNT-16.
 Grupos Temáticos. Grupos constituidos en respuesta a demandas inmediatas de
normalización de las TIC; están abiertos a organizaciones ajenas a los miembros de la
UIT y gozan de gran flexibilidad en cuanto a la selección de sus productos resultantes y
de sus métodos de trabajo.
 Actividades de Coordinación Conjunta (JCA). Para un tema determinado, en
consulta con el UIT-R y el UIT-D, las JCA se encargan de concertar la labor de
normalización en todas las Comisiones de Estudio del UIT-T y actúan como primer
punto de contacto para las organizaciones interesadas en contribuir a las labores del
UIT-T.
 Iniciativas Mundiales de Normalización (GSI). Un conjunto de tareas realizadas por
medio de reuniones co-ubicadas de las Comisiones de Estudio y de los Grupos de
Relator que corresponden a una JCA determinada.
 Colaboración sobre normas de comunicación STI (CICS). La finalidad de la
colaboración es establecer un foro mundialmente reconocido para la elaboración de un
conjunto de normas de comunicación sobre Sistemas de Transporte Inteligentes (STI)
aceptadas y armonizadas a escala internacional, de la mayor calidad y lo más
rápidamente posible, con el fin de facilitar el rápido despliegue de productos y servicios
de comunicación STI plenamente compatibles en el mercado mundial.
 Comité de Normalización del Vocabulario. Responsable de la armonización de los
términos y definiciones de normalización utilizados por las Comisiones de Estudio del
UIT-T.
 Grupo de Directores Tecnológicos (CTO). Organiza reuniones de altos ejecutivos del
sector privado a fin de determinar las prioridades en materia de normalización y
mecanismos para que el UIT-T responda de la mejor manera posible a las necesidades
del sector privado.
 Grupo ad hoc del Director de la TSB sobre derechos de propiedad intelectual. El
Grupo ad hoc del Director de la TSB sobre derechos de propiedad intelectual se encarga
de estudios relativos a la política de patentes y sus directrices de aplicación, las
directrices sobre derechos de autor de software y las directrices sobre marcas.
 Grupo ad hoc del Director de la TSB sobre formación en materia de
normalización. Abierto a la participación de los miembros de la UIT y a las
instituciones académicas y organizaciones de normalización interesadas en colaborar
con el UIT-T en el avance de la formación en materia de normalización en el mundo
entero. Este grupo tiene como finalidad facilitar información oficial a estudiantes sobre
todos los aspectos vinculados a la normalización internacional de las TIC.
129
•
 Grupo Especial Mixto UIT/OMM/UNESCO-COI. Se ha creado un Grupo Especial Mixto
UIT/OMM/UNESCO-COI a fin de investigar la posibilidad de aprovechar los cables de
telecomunicaciones submarinos para el seguimiento de los océanos y el clima y para la
alerta en caso de catástrofe. (Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), 2001).
6.3.2.1.5 Estándares producidos por la UIT
En la página web oficial no se pudo encontrar mucha información sobre los estándares
producidos por este organismo, pues requiere que el consultante esté afiliado para poder
acceder a la información que se ha generado. El Ministerio de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones está asociado a este organismo y en muchas de las regulaciones y
reglamentaciones que han sacado para el sector han aplicado estas directivas. Algunos de
los estándares encontrados son:
2013 - Informe técnico sobre las telecomunicaciones y la mitigación de desastres.
2014 - Resumen de sistemas de alivio de desastres, red de resistencia y recuperación.
2014 - Tecnologías prometedoras y casos de uso - parte I, II y III.
2014 - Tecnologías prometedoras y casos de uso - parte IV y V.
2014 - Análisis de brechas sobre sistemas de alivio de desastres, red de resistencia y
recuperación.
 2014 - Términos y definiciones para sistemas de alivio de desastres, red de
resistencia y recuperación.
 2014 - Requisitos para desastres alivio sistema.
 2014 - Requisitos para la resistencia de la red y recuperación 2014 - requisitos en la
mejora de la resistencia de red y recuperación con unidades de recursos TIC móviles
y desplegables. (Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), 2001)





No es posible ahondar en el contenido de estos documentos pues no se pudo acceder a ellos.
6.3.2.2
Instituto de Estándares de Telecomunicaciones Europeos (ETSI)
El ETSI produce las normas aplicables a nivel global para obtener información y tecnologías
de las comunicaciones (TIC), incluyendo telefonía fija, móvil, radio, convergentes,
tecnologías de transmisión e internet. Son reconocidos oficialmente por la Unión Europea
como una organización de estándares europeos. La alta calidad de su trabajo y su enfoque
abierto a la estandarización ha ayudado a evolucionar dentro de las raíces europeas y la
operación global con una sólida reputación por la excelencia técnica. ETSI es una
organización sin ánimo de lucro con más de 750 organizaciones miembros procedentes de
63 países en 5 continentes por todo el mundo. (Instituto de Estandares de
Telecomunicaciones Europeros , 2014)
Sus miembros incluyen las administraciones, organismos administrativos y nacionales,
estándares, organizaciones, red de operadores, fabricantes, usuarios proveedores de
servicios de investigación, universidades, empresas de consultoría/asociaciones y otros.
130
•
6.3.2.2.1 Tipos de Estándares
ETSI produce una variedad de estándares, especificaciones e informes para diversos
propósitos, en respuesta a la demanda del mercado y los cuales están divididos en los
siguientes grupos:







Norma Europea (EN)
ETSI estándar (ES)
ETSI Guide (EG)
ETSI Especificación técnica (TS)
ETSI Informe técnico (TR)
ETSI Informe especial (SR)
Grupo ETSI especificación (GS)
Estos diferentes tipos de normas son producidos en diferentes formas, en consonancia con
sus respectivos objetivos; el tiempo para redactarlas y aprobarlas varía. Todos los
estándares son producidos por consenso y el programa de trabajo de estándares está
determinado por los propios miembros, según sus necesidades. Los procesos de elaboración
de normas de ETSI se han perfeccionado a lo largo de los años y son muy respetados por ser
justos, transparentes y eficientes. Todas las especificaciones desarrolladas por el proyecto
de asociación de tercera generación (3GPP™) así como las especificaciones técnicas también
son publicados por ETSI (Instituto de Estandares de Telecomunicaciones Europeros , 2014).
ETSI publica entre 2.000 y 2.500 normas cada año. Desde su fundación, en 1988, han
producido más de 30.000. Estos incluyen las normas que permiten las tecnologías globales
clave como ™ GSM, 3 G, 4 G, DECT ™, tarjetas inteligentes, etc.
6.3.2.2.2 Tecnologías y Clústeres
6.3.2.2.2.1 Sistemas de Comunicación y servicios de seguridad publica
El término seguridad pública va más allá de las definiciones de seguridad y se encuadra
dentro de la salvaguarda de la persona. Este clúster se centra en sistemas de misión crítica
que permitan ser soportados en todo momento. Adicionalmente, se centra en facilitar las
comunicaciones en emergencia para autoridades, ciudadanos y usuarios de los servicios de
seguridad pública.
La comunicación es un factor clave en una situación de emergencia que puede variar desde
un incidente menor (por ejemplo un accidente de tránsito) a un incidente mayor (como un
choque de trenes de pasajeros, un acto terrorista, un derrame químico) o un desastre
natural (por ejemplo un terremoto o tsunami).
ETSI y 3GPP (proyecto de colaboración entre organizaciones de estándares en todo el
mundo, incluyendo ETSI, que desarrolla las especificaciones de avanzadas tecnologías de
comunicación móvil) trabaja en un amplio conjunto de normas y herramientas de
interoperabilidad para habilitar las comunicaciones en el caso de situaciones de
emergencia.
131
•
Las actividades de ETSI y 3GPP cubren los escenarios a considerar para la comunicación de
las autoridades hacia los ciudadanos y, recíprocamente. Las comunicaciones de emergencia
cubren todos los sistemas de comunicación y servicios, incluyendo todas las posibilidades
de los medios de comunicación como, con voz y sin voz, datos, ubicación, etc.
El trabajo de normalización se basa en casos de uso que son definidos por los usuarios de
seguridad pública (incluyendo servicios de bomberos y rescate, ambulancias, policía y
puntos de respuesta de seguridad pública (PSAP), la industria y los reguladores de todo el
mundo. (Instituto de Estandares de Telecomunicaciones Europeros, 2014)
Algunos de los temas en los que están desarrollando estándares son:
 TETRA: es un estándar de radio móvil troncalizada digital desarrollado para
satisfacer las necesidades de la organizaciones de usuarios de Radio Móvil (PMR),
estandarizadas por nuestra Comisión TETRA y el comité de evolución de
comunicaciones criticas (TC TCCE)
 Llamadas de Emergencia: la Comisión de Telecomunicaciones de emergencia (SC
EMTEL) se dirige a 'Conversación Total', por lo cual utiliza una combinación de texto
en tiempo real, video y audio para dar a personas con discapacidad auditiva o de
habla el mismo nivel de acceso a servicios de emergencia como a personas sin
discapacidades, conforme a la Directiva de derechos de los ciudadanos.
 Sistemas de seguridad y sistemas globales de emergencias marítimas: El
sistema de socorro marítimo mundial y sistemas de seguridad (SMSSM) se ha puesto
en práctica entre la Organización Marítima Internacional (OMI) y la UIT, A través de
las Llamadas digitales selectivas (DSC),que es un servicio que permite enviar
automáticamente una alerta de socorro con un formato específico a los guardacostas
u otra autoridad de rescate mediante los sistemas de radio marítimo MF, HF y VHF y
parte del GMDSS.
 Comunicaciones satelitales de emergencia: El grupo de trabajo de comunicaciones
satelitales en emergencia (SES SatEC) hace parte del comité técnico ETSI de
estaciones terrenas y sistemas satelitales (TC SES) y está trabajando con escenarios
relacionados con la instalación de una célula de comunicación de emergencia
temporal basada en Wifi, VHF/UHF, WIMAX, GSM o TETRA que luego/punto
vinculado a la infraestructura permanente mediante un enlace por satélite
bidireccional.
6.3.2.2.2.2 Otros clúster
Existen otros clúster que no tienen relevancia con respecto al estudio que se está realizando
pero que se considera conveniente mencionarlos.
 Seguridad de las comunicaciones
 Hogar y Oficina
 Mejor vivir
132
•






6.3.2.3
Entrega de contenidos
Redes
Sistemas inalámbricos
Transporte
Conectividad
Interoperabilidad en términos tecnológicos
Entes reguladores
Los entes reguladores, como lo es en Colombia la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones, producen estándares de telecomunicaciones que pueden ser
aplicables a estos aspectos, y su generación y aplicación se produce a través de la
generación de las normas de telecomunicaciones.
6.3.3
6.3.3.1
Estándares de NUSE 123
Asociación Europea de Números de Emergencia (EENA)
6.3.3.1.1 Descripción General
La Asociación Europea de Números de Emergencia esuna organización no
gubernamental,con sede en Bruselas,creada en 1999,dedicadaa la promoción delos
servicios de emergenciade alta calidadalcanzadospor el número112en toda la Unión
Europea. EENAsirve comouna plataforma de debateparalos servicios de emergencia, las
autoridades públicas, los tomadores de decisiones, investigadores, asociacionesy
proveedores de solucionesconel fin de mejorarla respuesta de emergenciade acuerdo conlas
necesidades de losciudadanos. EENAtambién está promoviendoel establecimiento deun
sistema eficiente paraalertar a los ciudadanossobrelas emergenciasinminentesoen
desarrollo.
Las membrecías EENA incluyen más de 1000 servicios de emergencia a representantes de
más de 75 países en todo el mundo, 75 proveedores de soluciones, 15
asociaciones/organizaciones internacionales, 140 diputados al Parlamento Europeo y 66
investigadores (European Emergency Number Asociation, 2014).
6.3.3.1.2 Principios
Los principios de EENAson:
 Los ciudadanos europeos tienenel derecho fundamental asaber sobrela existencia del
112, esto puedesalvar susvidas.
 En el momento en que un ciudadano tenga una emergencia y llame al 112 dentro de
la Unión Europea debeobtener la ayudaadecuada, tan prontocomo sea posible y en el
lugar dela emergencia.
 Los ciudadanosen emergencia tienen derecho alas mismasnormas de alta calidad en
materia de seguridad y emergencias dentro del territorio de la Unión Europea.
Adicionalmente, debenrecibir la mismaatención de alta calidad encaso de accidente
133
•
o emergencia ciudadana, así como tienen elderecho a serinformados,tan prontocomo
sea posible, sobreel comportamientoque necesitaadoptarencaso deuna emergencia o
desastreinminenteo en desarrollo. (European Emergency Number Asociation, 2014)
6.3.3.1.3 Presupuesto
El presupuesto de la EENA para el 2013, tiene un estimado de ingresos por 754.000 euros
de los cuales el 50% vienen de compañías privadas, que son parte de la organización, el 30%
de proyectos financiados por la Unión Europea y el 20% restante de los eventos31. En cuanto
a sus gastos, el 60% son gastos de personal y consultores y el 40% son gastos
administrativos. Las compañías privadas que hacen parte de la organización no pueden
tomar decisiones, ya que hacen parte de la junta asesora. (European Emergency Number
Asociation, 2014)
6.3.3.1.4 Comités
La EENA está organizada por comités en los cuales los miembros pueden participar. Los
comités son:
 Comité de Operaciones
 Comité de la Nueva Generación
 Comité Legal
6.3.3.1.4.1 Comité de Operaciones
El Comité de Operaciones está encargado de realizar las siguientes actividades:
 Crear una serie de requerimientos y recomendaciones para los servicios de
emergencia europeos.
 Estimular que se compartan las mejores prácticas dentro de los servicios de
emergencia europeos.
 Revisar los diferentes modelos de 112 (SIES) en Europa.
Para lo cual tiene los siguientes subcomités que trabajan y publican estándares (European
Emergency Number Asociation, 2014)
31
Actividades realizadas por la organización como: Charlas, seminarios, conferencias, explosiones entre otros.
134
•
• Cuadro 3 Subcomités Comité Operaciones EENA
Fuente: www.eena.org (Traducción propia)
6.3.3.1.4.2 Comité de Nueva Generación
El Comité de nueva generación busca incorporar la nuevas tecnologías a los servicios de
seguridad y emergencias pues, mientras los ciudadanos usan comunicaciones basadas en
IP, es difícil acceder a los servicios de seguridad y emergencia por medios de comunicación
distintos a los tradicionales. Este comité intenta establecer requerimientos para que los
servicios de seguridad y emergencias puedan ser contactados a través de las nuevas
tecnologías, buscando mejorar la interoperabilidad al utilizar las redes de nueva generación.
(European Emergency Number Asociation, 2014)
6.3.3.1.4.3 Comité Legal
El Comité Legal tiene como objetivo mejorar la legislación relacionada con las
comunicaciones en emergencias en la Comunidad Económica Europea y proveerle a los
servicios de seguridad y emergencias los medios necesarios (European Emergency Number
Asociation, 2014).
6.3.3.1.4.4 Certificación
135
•
EENA ha desarrollado un estándar único para mejorar la oferta y la atención de los servicios
de seguridad y emergencia en la Unión Europea. El programa permitiría que los diferentes
112 europeos se puedan comparar entre sí y contra estándares específicamente
relacionados con su misión. El estándar reconocerá aquellos 112 con excelente estándares
y compromiso con la calidad de los servicios. La EENA está incentivando a todos los SIES
europeos para que apliquen el estándar.32 (European Emergency Number Asociation, 2014).
Adicionalmente están abiertos a certificar otrossistemas que no estén localizados en
Europa.
6.3.3.1.4.5 Proyectos
EENA tienes varios proyectos para fortalecer diferentes aspectos de los sistemas de
seguridad y emergencias. De los proyectos llama la atención uno para generar una red de
los servicios de seguridad y emergencias en toda la Unión Europea. (European Emergency
Number Asociation, 2014)
6.3.4
Lista de estándares desarrollados por el EENA
A continuación se listan los estándares que se pueden encontrar con acceso al público en la
página web de la Asociación Europea de Números de Emergencia:
• Tabla 41 Lista de estándares desarrollados por el EENA
112 Accessibility for People with
Disabilities
(112 Accesibilidad para personas con
discapacidad, Llamadas de emergencia
falsas
112 and the EU Legislative Framework
(112 y el Marco Legislativo de la Unión
Europea
False Emergency Calls
(LLamadas de emergencia falsas)
Fire and emergency medical services
ergonomics
(Ergonomía en los servicios médicos de
emergencia y fuego)
112 ETS Interpretation of calls to the Frontline Stress behind the Scenes:
Brussels 100/112 call centre
Emergency Medical Dispatchers
(112 ETS – Interpretación de llamadas al (Stress
de
primeros
respondientes:
centro de llamadas de Bruselas 100/112
Despachadores de Emergencias Médicas )
112 PSAPS Technology
Implementation
of
the
European
(112 Tecnología PSAPS)
emergency number 112 – Results of the
seventh data-gathering round
32
Tomado de la página web de la EENA http://www.eena.org/pages/Certification#.VGVcWPmG98F
136
•
(Implementación del número de emergencia
europeo 112 – Resultados de la séptima
ronda de recogida de datos)
112 Service Chain Description
Input to the own-initiative report on
(112 Descripción de la cadena de servicio)
universal service and 112
(Entrada a la iniciativa de informe sobre el
servicio universal)
112 smartphones apps
Internet
protocol-based
emergency
(aplicaciones de teléfonos inteligentes)
services
(Servicios de emergencia basados en
protocolos de Internet)
112 terminology
Introduction to next generation emergency
(Terminología)
services in Europe
(Introducción a los servicios de próxima
generación de emergencia en Europa)
Abandoned 112 calls
Local expertise at an emergency call centre
(Llamadasabandonadas)
(Experiencia de llamadas en un centro de
llamadas de emergencia local)
Agent-based simulation of a multi-queue Managing the Tendering process
emergency services call centre to evaluate (Gestión del proceso de Licitación)
resource allocation
(Simulación basada en agentes de un centro
multi-cola de servicios de llamada de
emergencia para evaluar la asignación de
recursos)
Ambulance care in Europe
Means to Access 112
(Atención de Ambulancias en Europa)
(Medios de acceso a 112)
Analysis of voice stress in call centers Multilingual emergency calls
conversations
(Llamadas de emergencia
en varios
(Análisis de tensión en la voz en idiomas)
conversaciones de centros de llamadas)
Assessing meaningful response times
Next Generation 112
(Evaluación de tiempos de respuesta (Nueva generación)
significativos)
Automatic stress detection in emergency Next Generation 112 Explained
(telephone) calls
(Nueva generación - explicación)
(Detección automática de estrés en llamadas
de situaciones de emergencia)
Call taking procedures and data to be Next Generation 112 Long Term Definition
gathered
(Nueva generación definición de largo plazo)
(Reunión de procedimientos y obtención de
datos de llamadas)
137
•
Caller Location in Support of Emergency
Services
(Localización de llamadas en Apoyo de
Servicios de Emergencia)
Capturing Feedback from Stakeholders
(Captura de retroalimentación de grupos de
interesados)
NG112 Transition Models
(Modelos de transición)
Contingency plans
(Planes de contingencia)
Costs of Providing Emergency Call
Answering Services
(Costos de la prestación de llamadas de
emergencia)
Costs rescue operations in Europe
(Costos de operaciones de rescate en
Europa)
Overload of calls
(Sobrecarga de llamadas)
Pre hospital emergency care kpis
(Atención de emergencias pre hospitalarias)
DEPLOYMENT
OF
IN-VEHICLE
EMERGENCY CALL - ecall - IN EUROPE
(DESPLIEGUE EN VEHICULO DE LLAMADAS
DE EMERGENCIA en Europa- eCall )
DEPLOYMENT
OF
IN-VEHICLE
EMERGENCY CALL - ecall - IN EUROPE
DESPLIEGUE EN VEHICULO DE LLAMADAS
DE EMERGENCIA en Europa- eCall )
Oblique Imagery in Support of Emergency
Services
(Sistemas de información geográfica en
Apoyo de Servicios de Emergencia)
Pre-hospital
Emergency
Care
Key
Performance Indicators for Emergency
Response Times
(Atención deemergencias pre hospitalarias
desempeño de indicadores de emergencia
tiempos de respuesta)
Prehospital triage, discrepancy in prioritysetting between emergency medical
dispatch centre and ambulance crews
(triage pre hospitalario, discrepancia en el
establecimiento de prioridades entre los
centros de atención médica de emergencia y
personal de ambulancias)
Privatization of ambulance, emergency and
firefighting services in Europe – a growing
threat?
(privatización de la ambulancia, emergencia
y servicios de extinción de incendios en
Europa - una amenaza cada vez mayor?)
Promotion of Emergency Numbers
(Promoción de Números de Emergencia)
Draft terms of reference for the entity
managing the volunteers supporting
multilingualism of 112 in Belgium
(proyecto de terminus de Referencia para la
entidad en la gestión de los voluntarios que
apoyan el multilingüismo de 112 en
Bélgica)
Ecall
Proposal for a DECISION OF THE
(e-llamada)
EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE
138
•
COUNCIL on the deployment of the
interoperable EU-wide ecall
(propuesta de DECISIÓN DEL PARLAMENTO
EUROPEO Y DEL CONSEJO sobre el
despliegue de la UE en todo el eCall
interoperable)
E-communications household survey and Psychological support of 112 call takers
telecom single market survey
(Apoyo psicológico de 112 receptores de
(comunicaciones electrónicas de encuestas llamadas)
de hogares y de telecomunicaciones único
estudio de Mercado)
E-communications household survey and Public safety answering points in Europe
telecom single market survey
(Respuesta de Seguridad Pública puntos en
(comunicaciones electrónicas de encuestas Europa)
de hogares y de telecomunicaciones encuesta
mercado único)
EENA case study document
(Documento de estudio de caso EENA)
EENA ng112 document
(Documento ng112 EENA)
EENA Position Paper on the provision of
mobile caller-location information in the
context of calls to the European emergency
number 112
(EENA documento de posición sobre la
provisión de información de la llamadalocalización móvil en el contexto de las
llamadas al número de emergencia)
EENA Position Paper on the provision of
mobile caller-location information in the
context of calls to the European emergency
number 112
(EENA documento de posición sobre la
provisión de información de la llamadalocalización móvil en el contexto de las
llamadas al número de emergencia europeo
112)
Public warning
(advertenciaPública)
Reducing noise hazards for call and
dispatch center operators
(Reducir los riesgos de ruido para los
operadores de centros de llamadas y su
despacho)
REPLY
TO
COMMISSION'S
QUESTIONNAIRE FOR THE PUBLIC
CONSULTATION ON UNIVERSAL SERVICE
PRINCIPLES IN E-COMMUNICATIONS
(RESPUESTA AL CUESTIONARIO Europea LA
COMISIÓN PARA LA CONSULTA PÚBLICA
SOBRE LOS PRINCIPIOS DE SERVICIO
UNIVERSAL EN LAS COMUNICACIONES)
Results for Next Generation 112:
Emergency
services
operational
requirements survey
(Resultados para Nueva Generación 112:
servicios de emergencia de la encuesta
requisitos operativos)
139
•
EENA Position Paper on the use of the
Global Navigation Satellite System (GNSS)
to determine caller location in the context
of 112 emergency calls
(EENA documento de posición sobre el uso
del Sistema Global de Navegación por
Satélite (GNSS) para determinar la
localización del llamante en el contexto de
llamadas de emergencia 112)
Simulating the Call Streams to an
Emergency Services Call Centre
(simulador de corrientes de llamadas a un
centro de llamadas
de Servicios de
Emergencia)
EENA Position Paper on the use of the
Global Navigation Satellite System (GNSS)
to determine caller location in the context
of 112 emergency calls
(EENA documento de posición sobre el uso
del Sistema Global de Navegación por
Satélite (GNSS) para determinar la
localización del llamante en el contexto de
llamadas de emergencia 112)
EENA
RESPONSE
TO
THE
ECC
CONSULTATION AND DRAFT REPORT 225
Establishing Criteria for the Accuracy and
Reliability of Caller Location Information in
support of Emergency Services.
(EENA RESPUESTA A LA CONSULTA Y
PROYECTO DE INFORME ECC 225
Establecimiento de Criterios para la
exactitud y fiabilidad de la información del
llamante Ubicación en apoyo de los Servicios
de Emergencia.)
EENA’s position on NOVES – Non-Voice
Emergency Services
(posición de EENA en NOVES – servicios de
emergencia sin voz)
EENA’s position on NOVES – Non-Voice
Emergency Services
posición de EENA en NOVES – servicios de
emergencia sin voz)
EENA’s position on NOVES – Non-Voice
Emergency Services
posición de EENA en NOVES – servicios de
emergencia sin voz)
Simulating the Call Streams to an
emergency services Call Centre
(simulador de corrientes de llamadas a un
centro de llamadas
de Servicios de
Emergencia)
SMS Access to 112
(acceso a SMS 112)
Stress and the emergency dispatcher
(Estrés y atención de Servicios
Emergencia)
de
Survey on Public Warning Systems in
Europe
(sistemas de servicios y alerta pública en
Europa)
Technical implementation of 112
(Implementación técnica del 112)
140
•
Emergency ambulance dispatch: is there a
case for triage?
(atención de ambulancias de emergencia:
¿hay un caso para triage?
Emergency Medical Service System in the
European Union
(Sistema de Servicio Médico de Emergencia
en el triage en la Unión Europea)
Telephone triage by nurses in primary care
out-of-hours services in Norway: an
evaluation study based on written case
scenarios
(Teléfono triage por enfermeras en la
atención primaria de los servicios fuera del
horario en Noruega: un estudio de
evaluación basado en escenarios de casos
escritos)
Telephone triage of cardiac emergency calls
by dispatchers: a prospective study of 1386
emergency calls
(Número de teléfono de triage de las
llamadas de emergencia para casos
cardíacos: un estudio prospectivo de 1.386
llamadas de emergencia)
The European emergency number 112
SURVEY
(El número de emergencia 112 europeo –
Encuesta)
The NG112 Long Term Definition Standard
(La definición estándar NG112 a Largo
Plazo)
Towards True Dynamic Workflow for
Emergency Response
(hacia la verdadera dinámica de flujo de
trabajo para la respuesta de emergencia)
Training of 112 call takers
(capacitación de 112 a receptores de
llamadas)
Emergency Medical Service System in the
European Union Data Book
(Sistema de Servicio Médico de Emergencia
en el Libro de Datos de la Unión Europea)
Emergency services and social media
(servicios de emergencia y medios de
comunicación social)
Emergency Silent, Hang-Up and Abandoned
112 Calls
(Emergencia silenciosa, llamadas colgadas y
abandonadas del 112)
Establishing Criteria for the Accuracy and
Reliability of the Caller Location
Information in support of Emergency
Services
(El establecimiento de criterios para la
exactitud y confiabilidad de la información
de ubicación del llamante en apoyo a los
Servicios de Emergencia)
Executive Analysis of fire services Transnational Emergency Calls
operation in emergency management
(llamadas de emergencia trasnacional)
(Análisis Ejecutivo de operación los servicios
de bomberos en el manejo de emergencias
Llamadas)
Exploring cognitive work within a 911
dispatch center: using complementary
knowledge elicitation techniques
141
•
(Explorando el trabajo cognitivo dentro de
un centro número 911: el uso de técnicas de
obtención
de
conocimientos
complementarios)
Fuente: EENA www.eena.org (Traducción propia)
Con la afiliación a la EENA se pueden conseguir más estándares y entrar en contacto con
más gente que está relacionada con los números de emergencia en Europa. Adicionalmente
el EENA hace referencia a la siguiente página que contiene estándares tecnológicos de
telecomunicaciones
en
emergencia
http://portal.etsi.org/TBSiteMap/EMTEL/EMTELStatusReport.aspx,
http://www.3gpp.org/, http://datatracker.ietf.org/wg/ecrit/charter/, los cuales pueden
ser útiles a la hora de realizar un diseño detallado para el caso colombiano y deben ser
considerados también por el Ministerio de las Tecnologías en lo que está desarrollando de
telecomunicaciones
en
emergencia.
Asimismo,
hace
referencia
al
https://www.cen.eu/work/products/Pages/default.aspx que es el Comité Europeo de
Estandarización en el cual se requiere de una afiliación para descargar los documentos. Por
último es necesario tener en cuenta que los estándares son dinámicos, pues dependen de la
evolución de las sociedades y de las tecnologías, por lo cual es necesario estar actualizado
constantemente sobre lo publicado por estas entidades.
6.3.4.1
Asociación Nacional de Números de Emergencia (NENA)
6.3.4.1.1 Descripción General33
NENA está a la vanguardia de todas las cuestiones de las comunicaciones de emergencia. La
Asociación sirve a sus miembros y la comunidad de la seguridad pública en cuestiones como
política, tecnología, operaciones y educación exclusivamente enfocados en 9-1-1. Con más
de 7.000 miembros en 48 capítulos en los Estados Unidos y alrededor del mundo, NENA
promueve la aplicación y el conocimiento de 9-1-1, así como los sistemas internacionales de
las comunicaciones de emergencia de tres dígitos.
NENA es la asociación que genera los estándares para Estados Unidos y trabaja con
profesionales de los 9-1-1 en todo el país, líderes de la política pública, socios del sector
servicios y telecomunicaciones de emergencia, seguridad pública, asociaciones afines y
otros grupos interesados para desarrollar y llevar a cabo programas críticos e iniciativas
para facilitar la creación de un sistema basado en IP siguiente generación 9-1-1 y para
establecer líderes, capacitación, certificaciones y estándares de la industria.
A través de los esfuerzos de la Asociación para ofrecer soluciones eficaces y eficientes de
seguridad pública, NENA se esfuerza por proteger la vida humana, preservar la propiedad y
33
Tomado de http://www.nena.org/?page=Mission
142
•
mantener la seguridad de las comunidades (National Emergency Number Association,
2014).
6.3.4.1.2 Misión
La misión de NENA es fomentar el avance tecnológico, la disponibilidad y aplicación de un
sistema de número de teléfono de emergencia universal (9-1-1). Para llevar a cabo su
misión, NENA promueve la investigación, planificación, formación y educación. La
protección de la vida humana, la preservación de la propiedad y el mantenimiento de la
seguridad de la comunidad en general se encuentran entre los objetivos de NENA. (National
Emergency Number Association, 2014)
6.3.4.1.3 Objetivos
Los objetivos del NENA de acuerdo con sus estatutos son:
 Ser el polo en el desarrollo, la disponibilidad, implementación y mejoramiento de un
número de teléfono de emergencia universal común a todo país a través de
investigación, planificación, formación y educación;
 Representar a sus miembros ante organismos reguladores de las comunicaciones y
formulación de políticas apropiadas y órganos legislativos;
 Permitir a todos los ciudadanos tener acceso inmediato a los servicios de emergencia
de seguridad pública para que la seguridad de la vida humana, protección de la
propiedad y bienestar cívico sean beneficiados con el grado máximo;
 Ayudar y asistir en la recolección oportuna y difusión de información relativa a un
número de teléfono de emergencia universal. (National Emergency Number
Association, 2014)
6.3.4.1.4 Miembros
Las categorías de miembros del NENA de acuerdo con los estatutos son:
A. Los miembros del sector público, son empleados, por designación o elegidos, de una
agencia de gobierno o cuasi-gubernamental y que han sido responsables de algunos
aspectos de diseño, promoción, construcción, instalación, mantenimiento, comando
y/o funcionamiento de sistemas de comunicaciones de emergencia de seguridad
pública. En esta categoría se incluyen aquellos que ya se han retirado de esas
posiciones. Los miembros del sector público tendrán acceso a todos los derechos de
afiliación.
B. Los miembros del sector privado que ofrecen productos o servicios relacionados con
sistemas de emergencia de seguridad pública y las industrias de comunicaciones.
Incluyen a aquellos que se han retirado desde esas posiciones. Los miembros del
sector privado tendrán derecho a votar y a los cargos de director regional y director
del sector privado y pueden servir en comités, si son designados.
C. Miembros del sector de telecomunicaciones son miembros que están certificados,
comprometidos en, o empleados o retirados desde posiciones de no-gestión y sin
supervisión, incluyendo tomadores de llamada y despachadores, que desean
continuar su carrera en la industria de las comunicaciones de emergencia y apoyar
las metas y objetivos de NENA.
143
•
D. Los miembros asociados son miembros que no son elegibles para ser miembros de
sector público o sector privado pero que desean apoyar las metas y objetivos de
NENA, no pueden votar, proponer candidatos para la Junta Ejecutiva de la asociación
o cualquier cargo en el Comité Ejecutivo de la asociación, no recibirán el directorio
anual de membrecía pero si pueden participar en las actividades del capítulo y
participar en sus decisiones conforme a los estatutos del locales. (National
Emergency Number Association, 2014)
6.3.4.1.5 Comités
6.3.4.1.5.1 Consejo de Dirección de Desarrollo o Junta Directiva de Desarrollo (DSC)
6.3.4.1.5.1.1 Miembros
El Consejo de dirección de desarrollo (DSC) actúa como un órgano de dirección y alineación
de los comités de grupo de desarrollo de NENA y consiste en:
 Dos copresidentes, recomendados por el Presidente de la NENA y aprobados por la
Junta Ejecutiva anualmente. Por lo tanto, la Junta retiene autoridad sobre la toma de
decisiones con respecto a quién sirve en esos dos papeles (y todas las otras funciones
DSC subordinadas):
o Los copresidentes son uno del "Sector privado/comercial" y otro del "Sector
público/gubernamental".
 El personal apropiado de la NENA, asignado por el Director General
 La dirección de los comités de desarrollo
o A la discreción de cada Comité, el Vicepresidente del Comité puede ser
señalado como el representante del Comité en el DSC.
 Comités asesores pueden servir como miembros del DSC si así asignado por los
copresidentes de DSC.
NENA enlace Consejo Ejecutivo a DSC: el representante principal, se sugiere que el
segundo vicepresidente, proporciona una oportunidad para el Presidente electo para
entender los procesos y continúa la actividad del Comité de desarrollo. Un representante
suplente también debe ser señalado, para asegurar que la Junta sigue siendo actualizada
sobre las actividades. (National Emergency Number Association, 2014)
6.3.4.1.5.1.2 Administración
 El DSC se reunirá trimestralmente con el CEO de NENA. La reunión puede ser
presencial o virtual. Cualquier viaje y los costos asociados para estas cuatro
reuniones está cubierto por un presupuesto bajo la dirección del Director Ejecutivo.
 Las actividades del grupo de coordinación de desarrollo que afecten el presupuesto y
otras cuestiones logísticas está bajo la supervisión del Director Ejecutivo. El CEO tiene
la responsabilidad de la operación diaria de la organización. Como tal, el grupo de
desarrollo informa al Director General de dicha toma de decisiones.
 Los dos co-presidentes del DSC nombran a los presidentes de comités de grupo de
desarrollo, y lo revisan anualmente.
144
•
 Los presidentes de los comités de desarrollo elijen a sus propios Vicepresidentes
sujetos a la aprobación de los copresidentes de DSC. La presidencia y vicepresidentes
de comisiones individuales no deben ser del mismo empleador (National Emergency
Number Association, 2014).
6.3.4.1.5.1.3 Comités de desarrollo
El grupo de desarrollo de NENA (NDG) combinó los antiguos comités técnicos y
operacionales en un solo grupo de desarrollo. Se formó en 2011 para crear una estructura
y proceso de desarrollo más eficiente y en reconocimiento de los cambios del proceso que
actualmente están en curso en la industria de 9-1-1. Esta nueva estructura permitirá un
acercamiento más organizado y sensible para el desarrollo de los documentos de
información, requerimientos y estándares que constituyen el núcleo de la misión de NENA.
El grupo de desarrollo se rige por el Consejo de Dirección del Desarrollo (DSC) (National
Emergency Number Association, 2014).
6.3.4.1.5.2 Comités Estándares
Operaciones de PSAP: Este Comité se centra en las herramientas de telecomunicaciones y
en cómo se usan para manejar la información de las llamadas al 9-1-1 y los aspectos
relacionados con los recursos humanos.
Sistemas de Agencias: Este Comité se enfoca en los sistemas de respuesta de las llamadas,
características del sistema, definiciones de requisitos y especificaciones (hardware y
software). Esto puede incluir, sin limitarlo, a las aplicaciones 9-1-1. (Ejemplo:
administración de llamadas, registro de llamadas, y ubicación del llamante), administración
de aplicaciones y otras aplicaciones de seguridad pública: CAD, RMS, MDT, Radio consola,
funciones, etc.).
Servicios Core: Este Comité se concentra en la responsabilidad de la autoridades de 9-1-1
relacionadas con el desarrollo y gestión de operaciones del sistemas y las funciones de
administración, incluyendo la definición y gestión, reglas de negocio, validación de datos
(LVF), enrutamiento (ECRF, ESRP, PRF), servicios de localización (legado ALI, LIS) y los
servicios de datos auxiliares (Ejemplo: wireless, wireline y datos VoIP). Este Comité también
se orienta en la parte administrativa y lo relacionado con la contracción, como SLA, los
cuales pueden ser técnicamente u operacionalmente enfocados.
Interconexión y Seguridad: Este comité se ocupará de todas las cosas relacionadas con la
seguridad, como protección de datos, autenticación de usuario e integración con el sistema.
Aborda también los accesos originados por las redes de acceso. Tiene los siguientes
subcomités:
 Redes: cableada o inalámbrica, fija o móvil, la terminación de las redes. Él subcomité
incluye la arquitectura NG9-1-1, GW de ESInet, LAN de PSAP, WAN de entidades de
respuesta, etc.
145
•
 Temas emergentes: con un enfoque renovado sobre temas emergentes que deben ser
identificados y luego entregados a la Comisión correspondiente.
Accesibilidad: Aborda problemas de accesibilidad, ofrece asistencia y recursos técnicos,
operativos, políticos, reglamentario, o cualquier otro tema de accesibilidad; y proporcionar
expertos para participar en cualquier otro comité de NENA o grupos de trabajo.
Educación pública y entrenamiento de los PSAP: El Comité proporciona recursos e
información acerca de la educación pública de 9-1-1 y la formación de PSAP en diversas
formas a los miembros de la NENA. Reconoce que el presupuesto, recursos, geografía,
población y estructura de las agencias varían, por lo que es imposible crear un programa de
educación pública que funcione para cada organismo representado en la membrecía NENA.
Por lo tanto, el objetivo principal del Comité es actuar como unacomisión de validación y de
entrega de información para las campañas de educación pública, presentaciones y
materiales que han sido implementados exitosamente en la comunidad de los 9-1-1
(National Emergency Number Association, 2014).
6.3.4.1.5.3 Comités Especiales o de Duración limitada
Plan de Transición de NG 9-1-1: Este Comité identifica y hace recomendaciones sobre
atributos técnicos y operacionales que se requieren para la migración a NG9-1-1 (esta
comisión existirá hasta que finalice la planificación para la transición).
Comité Especial NENA DOD: El Departamento de Defensa tiene un mandato para
implementar 9-1-1 mejorados en todas las instalaciones militares de los Estados Unidos
antes de finalizar el 2014. El objetivo primordial es asegurar que el servicio de 9-1-1 sea el
mismo dentro y fuera de las bases militares. Este Comité se formó para unir fuerzas con el
DoD, trayendo la experiencia de los administradores de PSAP, directores de estado de los 91-1 y los proveedores de servicios de 9-1-1 (National Emergency Number Association,
2014).
6.3.4.1.6 Programas
Certificación Profesional en números de emergencia: La certificación es una
herramienta de la asociación para establecer los indicadores de rendimiento profesional lo
que se traduce en una amplia competencia en el ámbito profesional. Al ser certificado se
demuestra:
 El dominio de una amplia base de conocimientos necesarios para la gestión de
números de emergencias.
 Ayuda a elevar los estándares de la industria y aumentar el respeto y el prestigio de
las personas implicadas en 9-1-1.
 Confirman su compromiso con la profesión de los 9-1-1 mostrando ser un líder en
seguridad pública y comprometiéndose a permanecer consciente de los problemas
actuales y desarrollos en el campo.
146
•
Programa de socios NENA para la Nueva generación: El programa de socios de próxima
generación (NGPP de NENA) es un esfuerzo conjunto entre actores públicos y privados. Fue
creado para anticipar el impacto de las tecnologías emergentes en servicios 9-1-1 y
proporcionar un foro de expertos para apoyar la resolución de problemas básicos que, si no
se resuelven, bloquearían el progreso hacia NG9-1-1. El objetivo de NENA es garantizar que
todo el mundo tenga acceso a servicios de emergencia en cualquier momento y en cualquier
lugar, desde cualquier dispositivo. El objetivo del Programa es acelerar la implementación
de sistemas NG9-1-1 para alcanzar esa meta.
Proyecto NG 9-1-1: En los últimos 20 años los avances en la tecnología de las
comunicaciones modernas han creado la necesidad de un sistema más avanzado para
acceder a la atención de emergencia. El sistema 9-1-1 existente tiene una historia de éxito
por más de 30 años y ya ha sido estirado hasta su límite. Los avances tecnológicos de los
nuevos dispositivos de comunicaciones inalámbricas y basadas en IP se están desarrollando
a un ritmo rápido, ofreciendo capacidades como texto y mensajería de video.
Desafortunadamente, el 9-1-1, actual sistema, nunca tuvo la intención de recibir llamadas y
datos de estas tecnologías nuevas y emergentes. Como resultado, por adaptaciones
engorrosas, al 9-1-1 se le solicita realizar funciones para las que no fue diseñado. En
definitiva, los 9-1-1 son sistemas que necesitan una revisión significativa para adaptarse a
la nueva generación. NENA identificó esta necesidad en el año 2000, publicó el Plan de ruta
del futuro en el año 2001 y las actividades de desarrollo hacia ese fin se iniciaron en el 2003.
Eventos de colaboración del NENA: NENA se dedica a asegurar que se cumplan todos los
objetivos de NG9-1-1, tanto técnicos como no técnicos. NENA considera una gama de
programas de pruebas como un componente crítico para lograr estándares basados NG9-11 y entiende que son los vendedores de elementos NG9-1-1 los que finalmente entregarán
las promesas de interoperabilidad del NG9-1-1. Por lo tanto, el primer programa de pruebas
NG9-1-1 patrocinado por NENA está dirigido a apoyar a los vendedores en sus pruebas con
el otro. Estos eventos de colaboración industrial reúnen a los vendedores en un entorno
abierto, de apoyo y colaboración, que fomente un espíritu de cooperación técnica.
Evaluación del comportamiento TTY y sistema de puntuación: Este sistema fue
establecido en marzo de 2005 a través de una alianza con TelecomXchange Internacional
(TXI) y la Asociación Nacional de Número de Emergencia (NENA). TTY-PASS fue
desarrollado en apoyo del Acta para los americanos con Discapacidades (ADA) que
requieren acceso igualitario a los usuarios de TTY. La ADA establece muy claramente que
cada llamada a la posición dentro de un PSAP debe tener su propio equipo compatible con
TTY. PSAP debe tener sistemas que permitan a los receptores manejar llamadas TTY
correcta, rápida y confiablemente como llamadas de voz. Cada llamada a la posición necesita
su propio equipo de TTY. Además, la ADA requiere que equipos TTY sean mantenidos y
probados a menudo, para asegurar que el equipo está funcionando correctamente. Hasta
ahora, PSAP no ha tenido ningún método conveniente (y rentable) para poner a prueba con
frecuencia los TTY.
147
•
Iniciativa grupo de tarea de respuesta de telecomunicaciones en emergencia (TERT):
El NJTI es una asociación entre APCO y NENA que ha trabajado para desarrollar las múltiples
facetas de un programa de TERT y ayudar a los Estados que todavía no tienen un programa
activo a desarrollarlo. TERT consiste en un programa integral que incluye la asistencia a los
estados individuales en el desarrollo de programas que conducirían a la creación de equipos
capacitados predeterminados y seleccionados de los individuos que pueden ser movilizados
rápidamente y desplegados para ayudar a los centros de comunicaciones durante los
desastres.
Registro NENA de PSAP: El registro de PSAP NENA, desarrollado en colaboración con DDTI,
es el nombre general para una base de datos NENA que contiene información sobre PSAP a
lo largo de los Estados Unidos y que se puede ampliar a Canadá en el futuro. Esta base de
datos central continuará para cumplir el propósito original de la NPR de apoyo personal
para localizar y contactar con otro PSAP durante situaciones críticas.
Servicios de comunicación por Video e IP: LaFCC ordenó que los proveedores de servicios
de comunicación por video e IP le entreguen a los PSAP las llamadas de emergencias por las
redes que estos tienen actualmente. Esto incluye proporcionar en las pantallas ANI/ALI
ubicación registrada del llamador y número de callback, así como otros datos específicos. La
Asociación Nacional de Número de Emergencia (NENA) y la Asociación de Seguridad Pública
de las Comunicaciones Oficiales (APCO) han colaborado para desarrollar un paquete
importante de entrenamiento para los centros de comunicaciones 9-1-1 a lo largo de los
Estados Unidos. Este curso les proporciona a los receptores de los servicios 9-1-1
información vital para el manejo de llamadas de personas con discapacidad auditiva, visual
o discapacidades de discurso.
Proyecto Sistema de teléfono multilínea y PBX: El Gobierno y las agencias de seguridad
pública han llegado muy lejos para asegurar que los consumidores tengan servicios 9-1-1
disponibles a través de los servicios tradicionales fijos, inalámbricos y Voice-IP (VoIP). Sin
embargo, todos los días millones de estadounidenses, sobre todo en su lugar de trabajo,
utilizan sistemas de teléfono multilínea (MITS) que no ofrecen un servicio efectivo al 9-1-1.
La mayoría de los sistemas mits/PBX habilitan el marcado de los dígitos 9-1-1 y se encamina
a un PSAP. Sin embargo, la gran mayoría de estos sistemas no proporcionan información de
ubicación granular con la llamada al 9-1-1 para conocer la situación real de la emergencia.
En muchos casos una llamada desde el doceavo piso de un edificio de oficinas grandes sólo
puede proporcionar la dirección del edificio. Si la persona es incapaz de dar su ubicación y
nadie está disponible para proporcionar asistencia, la falta de información sobre la
ubicación puede resultar fatal. Afortunadamente, existen soluciones técnicas para este
desafío. Aun así, solamente dieciséis estados han promulgado los estatutos y reglamentos
que requieran este servicio mejorado 9-1-1 (E9-1-1) para multilíneas. NENA provee
información de referencias relacionadas con la tecnología y reglamentos de los Estados
Unidos. NENA fomenta la adopción de requisitos E9-1-1 en cada estado que permitirá a 91-1 y agencias de seguridad pública para poder recibir la información más exacta y precisa
148
•
de ubicación central de respuesta a emergencias (National Emergency Number Association,
2014).
6.3.5
Lista de estándares desarrollados por el NENA
A continuación se listan los estándares que se pueden encontrar documentados en la página
web de la Asociación Nacional de Números de Emergencia. (National Emergency Number
Association, 2014)
• Tabla 42 Documentos encontrados en la página web del NENA
20130924_BrochureforNENA-_NG
(20130924_BrochureforNENA-_NG NENA)
53-001_Checklist_Disaster_Plans
(listado de planes de desastre53-001)
53-505_Items_Matrix
(53-505_Items_Matriz)
9-1-1 JurisdictionQuestions
(9-1-1 Preguntas Jurisdicción)
A Public Safety Answering Point
Managers’ Guide to Geographic
Information Technology
(Una respuesta de punto de seguridad
pública, Guía de gestores Tecnología de
Información geográfica)
APCO-NENA Service Capability Criteria
Rating Scale Operations Information
Document (OID)
(Servicio APCO-NENA criterios de
capacidad Escala de Evaluación de
Operaciones de Información Documento
(OID)
NENA Recommended Generic Standards for
E9-1-1 ISDN PSAP Equipment Utilizing Basic
Rate Interface (BRI)
(Criterios Genéricos Recomendados para E91-1 RDSI PSAP Equipos Utilizando interface
básica (BRI)
NENA Recommended Generic Standards for
E9-1-1 PSAP
(Estándares Genéricos Recomendados para
E9-1-1 RDSI PSAP)
NENA Recommended Generic Standards for
E9-1-1 PSAP Equipment
(NENA Criterios Genéricos Recomendados
para E9-1-1Equipos PSAP)
NENA Recommended Generic Standards for
E9-1-1 PSAP Equipment
(NENA Criterios Genéricos Recomendados
para E9-1-1Equipos PSAP)
NENA Recommended Generic Standards for
E9-1-1 PSAP Equipment
(NENA Criterios Genéricos Recomendados
para E9-1-1Equipos PSAP)
NENA Recommended Generic Standards for
E9-1-1 PSAP Intelligent Workstations
(NENA Criterios Genéricos Recomendados
para E9-1-1Estaciones de Trabajo Inteligentes
PSAP)
149
•
Appendix C Carrierquestionnaire
(Cuestionario Apéndice C Carrier)
Appendix D Request for Service letter
(Solicitud de Apéndice D para carta de
Servicio)
Attachment 2 InterimTextingPolicy SOP
(Anexo 2 Provisional Política de mensajes
de texto SOP)
Attachment 3 Canned Message List for
PSAPs
(Adjunto 3 Lista de mensajes predefinidos
para los PSAP)
Automatic Collision Notification and
Vehicle Telematics Technical
Information Document (TID)
(Notificación Automática de Colisión y
Vehículos Documento de Información
Telemática Técnico (TID)
Despacho Táctico en Situaciones de
Crisis
Detección y prevención de llamadas
falsas y de broma, en el Centro de
Emergencias.
Devices and Apps- What new thing will
call you today?
(Dispositivos y Aplicaciones- Qué
mecanismo nuevo ustedes pueden usar
hoy en día?
NENA Recommended Method(s) for Location
Determination to Support IP-Based
Emergency Services Technical Information
Document (TID)
(NENA Método Recomendado (s) para
determinar la ubicación de apoyar IP-Base de
Servicios de Emergencia documento de
información técnica (TID))
NENA RegistrySystem Standard
(NENA registro del sistema estándar)
NENA Resource Analysis Operations
Information Document (OID)
(NENA Recursos Análisis de Operaciones de
Información del documento (OID))
NENA Review of Non-Traditional
Communications to E9-1-1 PSAP Equipment
(NENA Revisión de Comunicacione no
tradicionales para E9-1-1 Equipo PSAP)
NENA Security for Next-Generation 9-1-1
Standard (NG-SEC)
(NENA Seguridad para nueva generación de
9-1-1 Standard (NG-SEC))
NENA Silent or Hang-Up 9-1-1 Calls for
Service
(NENA llamadas Silenciosas o de Colgar al 91-1)
NENA SS7 Guidelines for Wireline and VoIP
Emergency Services Gateway
Interconnection to 9-1-1 Selective Routers
Technical Information Document (TID)
(NENA Directrices SS7 para Wireline y VoIP
Servicios de Emergencia de puerta de enlace
de interconexión a 911 Documento de
Información Selectivo de Routers Técnico
(TID)
NENA Standard Data Formats For 9-1-1 Data
Exchange & GIS Mapping
(NENA Estándar de Formatos de datos para
9-1-1 Intercambio de datos y cartografía SIG)
150
•
Diseño Ergonómico de los Centros de
Control PARTE 7
(
E9-1-1 Voice Circuit Requirements
Providing a P.01 Grade of Service
Technical Information Document (TID)
(Requisitos E9-1-1 el circuito de voz
proporciona un grado P.01 del
Documento Técnico de Servicio de
Información (TID)
El diseño ergonómico de los centros de
control Parte 5: Indicadores y controles
(El diseño ergonómico de los Centros de
Control Parte 5: Indicadores y Controles)
EMERGENCY INCEDENT DATA
DOCUMENT Final
(DOCUMENTO DE EMERGENCIA DE
DATOS incidente final)
Estándar para los Operadores de la
Seguridad Publica cuando Responden a
Llamadas Telefónicas que tienen que Ver
con Niños Desaparecidos, Sustraídos o
Explotados Sexualmente
Explotación de la Información E
Indicadores de Medición
FAQ for interim text to 9-1-1
(Preguntas más frecuentes sobre el texto
provisional al 9-1-1)
Femtocell and UMA TID
(Femtocell y UMA TID)
Femtocell UMA Access Point Carrier
Implementation Detail
NENA Standard for E9-1-1 Functional Entity
Model
(NENA estándar para E9-1-1 modelo
funcional de entidad)
NENA Standard for Emergency Service
Central Office (ESCO) Code Selection,
Assignment and Display Management
(NENA Estándar de Servicio de emergencia en
la oficina Central e (ESCO) código de Selección
de emergencia, asignación y Pantalla de
Gestión)
NENA Standard for Enhanced 9-1-1 (E9-1-1)
Default Routing Assignments and Functions
(NENA estándar para 9-1-1 mejorado (E9-11) Enrutamiento por defecto de misiones y
funciones)
NENA Standard For NG9-1-1 Additional Data
(NENA Estándar Para NG9-1-1 Datos
adicionales)
NENA Standard for NG9-1-1 Policy Routing
Rules
(NENA estándar para Política NG9-1-1 reglas
de enrutamiento)
NENA Standard For NORAD/FAA
Notification: Airborne Events
(NENA Medición Estándar Para NORAD /
FAA Notificación: Eventos Aéreos)
NENA Standard for the Implementation of
Enhanced MF Signaling, E9-1-1 Tandem to
PSAP
(NENA Estándar para la aplicación de la
Señalización Enhanced MF, E9-1-1 Tandem a
PSAP)
NENA Standard for the Implementation of
the Wireless Emergency Service Protocol E2
Interface 12/02/2003
(NENA estándar para la Implementación de la
interfaz de servicio móviles de emergencia
Protocolo E2 12/02/2003)
NENA Standard Generic Requirements for an
Enhanced 9-1-1 Selective Routing Switch
151
•
(Requisitos Femtocell UMA Punto de
acceso Carrier Detalle Implementación)
Fress la red social de emergencias
FUNDING & RESOURCES PUBLIC
EDUCATION
(FINANCIACIÓN Y RECURSOS DE
EDUCACIÓN PÚBLICA)
Guidelines for Handling Calls Regarding
Missing and Exploited Children
Operations Information Document (OID)
(Directrices para la Gestión de las
llamadas relacionados con Niños
Desaparecidos y Explotados del
Documento Información de Operaciones
(OID))
Guidelines For Minimum Response To
Wireless 9-1-1 Calls
(Directrices para la respuesta a llamadas
inalámbricas mínimas a 911)
Implementación de un centro de
denuncia autónoma
Industry Common Mechanisms for MLTS
E9-1-1 Caller Location Discovery and
Reporting Technical Information
Documents (TID)
(Industria de mecanismos comunes para
MLTS E9-1-1 Localización del llamante
descubrimiento y la comunicación de
información técnica Documentos (TID))
Integración Tecnológica: Los beneficios
de tener un Folio Único
Interim SMS Text-to-9-1-1 Information
and Planning Guide
(NENA estándar genérico para un Interruptor
9-1-1 requisitos para el enrutamiento
selectivo)
NENA Standard on 9-1-1 Acute/Traumatic
and Chronic Stress Management
(NENA Estándar en 9-1-1 Manejo del Estrés
agudo / traumático y Crónico)
NENA STANDARDS FOR E9-1-1 CALL
CONGESTION MANAGEMENT
(NENA NORMAS PARA LA GESTIÓN DE
CONGESTIÓN de LLAMAD 9-1-1 A)
NENA Standards For Local Service Provider
Interconnection Information Sharing
(NENA Estándares para el proveedor de
servicio local de Interconexión - Intercambio
de Información)
NENA Suicide Prevention Standard
(NENA Estándar de Prevención de Suicidios)
NENA Technical Information Document
Network/System Access Security
(NENA Red de Documento Técnico de
Información/ Sistema de Acceso de
Seguridad)
NENA Technical Information Document on
Future 9-1-1 Models
(NENA Documento Técnico de información
sobre futuros modelos 9-1-1)
NENA Technical Information Document on
Network Interfaces for E9-1-1 and Emerging
Technologies
(NENA documento técnico de Información
sobre las interfaces de red para E9-1-1 y
Tecnologías Emergentes)
NENA Technical Information Document on
Network Quality Assurance
152
•
(SMS Texto Provisional del -9-1-1
Información y Guía de Planificación)
Interim SMS Text-to-9-1-1 Information
and Planning Guide
(SMS Texto Provisional del -9-1-1
Información y Guía de Planificación)
(NENA documento técnico de información
sobre la Red de Aseguramiento de Calidad)
NENA Technical Information Document on
Rate Center Consolidation (TID)
(NENA documento técnico de información
sobre la Tasa de Centro de Consolidación
(TID))
Interim Text to 9-1-1
NENA Technical Information Document on
(Texto Provisional del -9-1-1)
the Network Interface to IP Capable PSAP
(NENA documento técnico de información
sobre la interfaz de red a IP PSAP)
Is text to 9-1-1 right for my PSAP?
NENA Technical Information Document On
(El texto de 9-1-1 es correcto para mi
XML Namespaces
PSAP?
(NENA Documento Técnico de información
sobre espacios de nombres XML)
Los estándares de la industria que
NENA Technical Information Document SS7
definen las clasificaciones de nivel en la
Guidelines for MSC to Selective Router
infraestructura de sitios
Connectivity
(NENA Documento Técnico de información
Directrices SS7 para MSC Router Selectivo de
Conectividad)
Minimum Standards for Emergency
NENA Technical Requirements Document On
Telephone Notification Systems
Model Legislation E9-1-1 for Multi-Line
(Estándares Mínimos para el sistema de
Telephone Systems
notificación de teléfono de emergencia)
(NENA Documento Técnico de requisitos en
Legislación de Modelos E9-1-1 para Multilínea de los sistemas telefónicos)
Multimedia Control Centers....Are
NENA Technical Requirements Document On
youPrepared?
Model Legislation E9-1-1 for Multi-Line
(Centros de control multimedia .... ¿Estás
Telephone Systems
preparado?)
Documento Técnico de requisitos en
Legislación de Modelos E9-1-1 para Multilínea de los sistemas telefónicos)
National Emergency Number Association NENA Technical Standard for Reporting and
Wide Area / Statewide Emergency
Resolving ANI/ALI Discrepancies and No
Notification Systems Operational
Records Found for Wireline, Wireless and
Information Document (OID)
VoIP Technologies
(Asociación Nacional de Números de
(NENA Estándares Técnicos para Informar y
Emergencia Wide Area / Sistemas de
dar solución ANI / ALI Discrepancias y
notificación de emergencia en todo el
Registros no encontrados por cable,
estado operacional de información del
inalámbricos y VoIP Tecnologías)
documento (OID))
153
•
NENA 04-501 Integrating Applications
NENA TTY Phone Pal Program (PPP)
on Intelligent Workstations Technical
Operational Information Document (OID)
Information Document
(NENA TTY Teléfono Programa Pal (PPP)
(NENA 04-501 Integración de aplicaciones
Operacional Documento de Información
en las estaciones de trabajo inteligentes
(OID))
documento de información técnica)
NENA 04-502 E9-1-1 PSAP CPE
NENA TTY/TDD Communications Standard
Características del Sitio Documento de
Operating Procedure Model
Información Técnica.
Recommendation
(NENA 04-502 E9-1-1 PSAP CPE
(NENA TTY / TDD Comunicaciones Estándar
Características del Sitio Documento de
Procedimiento de operación Modelo)
Información Técnica. Recomendación)
NENA 04-502 E9-1-1 PSAP CPE
NENA Video Relay Service & IP Relay Service
Características del Sitio Documento de
PSAP Interaction Operations Information
Información Técnica.
Document (OID)
(NENA 04-502 E9-1-1 PSAP CPE
(NENA retransmisión de video de Servicio y
Características del Sitio Documento de
Servicio de Retransmisión de IP PSAP
Información Técnica.)
Interacción Operaciones de Información
Documento (OID)
NENA ALI QueryService Standard
NENA Virtual PSAP Management Operations
(Servicio de consultas NENA)
Information Document (OID)
(NENA ALI Standard PSAP Virtual de Gestión
de Información de Operaciones de
documentos (OID))
NENA BY LAWS (Estatutos)
NENA VoIP E9-1-1 Deployment and
Operational Guidelines Operational
Information Document (OID)
(NENA VoIP E9-1-1 Despliegue y Directrices
Operational Documento de Información
(OID))
NENA Call Answering Standard/Model
NENA VoIP Funding and Regulatory Issues
Recommendation
Operational Information Document (OID)
(NENA llamada Respuesta Estándar /
(NENA Financiación VoIP y Asuntos
Recomendación Modelo)
Regulatorios Operativo Documento de
Información (OID))
NENA Communications Center/PSAP
NENA VoIP Standards Development
Daily Personnel Operations Model
Organizations Technical Information
Recommendation
Document (TID)
(NENA Centro de Comunicaciones / PSAP (NENA Desarrollo Organizaciones documento
Recomendación Diaria de Personal de
de información técnica (TID))
Operaciones Modelo VoIP)
NENA Communications Center/PSAP
NENA VoIPTechnicalCommittee
Disaster and Contingency Plans Model
(Comité Técnico VoIP NENA)
Recommendation
154
•
(NENA Centro de Comunicaciones PSAP/
Planes de Contingencia Desastres PSAP y
Modelo Recomendado
Servicio de Registro)
NENA Company ID Registration Service
Technical Information Document (TID)
(NENA Company ID Documento de
Información Técnica (TID))
NENA Data Standards For Local
Exchange Carriers, ALI Service Providers
& 9-1-1 Jurisdictions
(Estándares de Datos Local Exchange
Carriers, proveedores de servicios ALI & 91-1 Jurisdicciones)
NENA Data Standards for the
Provisioning and Maintenance of MSAG
Files to VDBs and ERDBs
(Normas NENA datos para el
aprovisionamiento y mantenimiento de
MSAG archivos a JAD y ERDBs)
NENA Drills and Exercises Operations
Information Document (OID)
(NENA Simulacros y Ejercicios de
Operaciones de Información Documento
(OID))
NENA E9-1-1 Operational Standard
Managers Guide to the ADA Title II:
Direct Access
(NENA E9-1-1 Gerentes Operativos
Estándar Guía de la ADA Título II: Acceso
Directo)
NENA E9-1-1 TTY Training Operational
Standard
(NENA E9-1-1 TTY Entrenamiento
Operacional Estándar)
NENA E9-1-1 Wireless Maintenance Call
Routing & Testing Validation Standard
(NENA E9-1-1 Wireless Mantenimiento de
enrutamiento de llamadas y Exámenes
Validación Standard)
NENA Wireless (Pre-XML) Static and
Dynamic ALI Data Content Technical
Information Document
(NENA Wireless (Pre-XML) Estático y
Dinámico ALI Datos Contenido Técnico
Información del documento)
NENA Wireless E9-1-1 Overflow, Default and
Diverse Routing Operational Standard
(NENA inalámbrica E9-1-1 desbordamiento,
por defecto y diverso Estándar Operacional de
enrutamiento)
NENA Wireless Phase I/II Planning and
Implementation Checklist and Modules
Operational Information Document (OID)
(NENA Wireless Fase I / II Planificación y lista
de control Implementación y Módulos
Operativo Documento de Información (OID))
NENA Recommended NG9‐1‐
1 Public Education Plan for Elected Officials
and Decision Makers
(NENA Recomendado Plan de Educación
Pública NG9-1-1 de Funcionarios Electos y
tomadores de decisions)
NENA/APCO Best Practices Model for Third
Party Emergency Medical Dispatch Services
and PSAPs
(NENA / APCO Mejores Prácticas Modelo para
Terceros de Emergencias Médicas de
despacho Servicios y PSAP)
NENA/APCO EmergencyIncident Data
Document (EIDD) InformationDocument
NENA/APCO Human Machine Interface &
PSAP Display Requirements (ORD)
NENA / Documento de datos de incidentes
APCO Emergencia (EIDD) Información del
documento NENA / APCO
155
•
NENA Emergency Call Processing
NENA_54-501A_Staffing_Worksheet
Protocol Standard
(NENA_54-501A_reclutamiento personal hoja
(NENA Emergency Call Processing
de trabajo)
Protocolo)
NENA Emergency Services IP Network
NENA_57-002_AppendixA_CallRouting
Design for NG9-1-1 (NID)
(Diseño NENA Servicios de Emergencia de red
(Diseño NENA Servicios de Emergencia de
IP para NG9-1-1 (NID))
red IP para NG9-1-1 (NID))
NENA ESQK Guidelines for VoIP to E9-1- NENA_Emergency_Request_for_Info_from_W
1 Connectivity
ireless_Carriers
(Directrices ESQK para VoIP en E9-1-1
(NENA Requisitos de emergencia para
Conectividad)
información proveedores móviles)
NENA Functional and Interface
NENA_Number_Portability_Consumer_Educa
Standards for Next Generation 9-1-1
tion_Packet
Version 1.0 (i3)
(NENA_paquetes educacionales de numerous
(NENA normas funcionales y de interfaz
de consumidores portátiles)
de próxima generación 9-1-1 versión 1.0
(i3))
NENA Generic E9-1-1 Requirements
NENA_Public_Education_Clearing_House_Sub
Technical Information Document (TID)
mission_Form
(NENA E9-1-1 Genérico documento de
(NENA Formato public educacional de
información técnica (TID))
limpieza casera)
NENA GIS Data Collection and
NENA_Wireless_Consumer_Phase_II_Educati
Maintenance Standards
on_Packet
(Recolección de datos NENA SIG y
(NENA Paquete educacional de consumidores
Mantenimiento Normas)
móviles fase II)
NENA Hazard and Vulnerability Analysis
Next generation 9-1-1 Security (NG-SEC)
Operations Information Document (OID)
Audit Checklis
(NENA Peligros y Vulnerabilidad de
(nueva generación 9-1-1 Seguridad (NG-SEC)
Análisis de Información de Operaciones de
lista de Auditoría)
documentos (OID))
NENA Hearing Standards for Public
NG9-1-1 System and PSAP Operational
Safety Telecommunicators
Features and Capabilities Requirements
(Normas Audiencia NENA para el sistema
de seguridad pública de
telecomunicadores)
NENA Human Resources Subcommittee
Numero Nacional de Emergencias Punto de
Resource List (OID)
Respuesta de Seguridad Pública Criterios de
selección del sitio Documento de
Información de Operaciones (OID)
NENA i3
TechnicalRequirementsDocument
(NENA Documento de requisitos técnicos)
PHASE I E9-1-1 SERVICE AGREEMENT
(FASE I E9-1-1 ACUERDO DE SERVICIO)
156
•
NENA Impacts of Using a Common Trunk
Group to Carry Calls of Multiple Service
Types into a Legacy Selective Router
(NENA Impactos del uso de un grupo de
líneas comunes para transmitir llamadas
de Tipos de Servicios Múltiples en un
Router de legado selectivo)
NENA Information Document for
Handling Text-to-9-1-1 in the PSAP
(NENA Documento de Información para el
Manejo de Texto a 9-1-1)
NENA Information Document on: The
Effect of Mass Calling Events on Legacy
SR to PSAP Trunking
(NENA Documento de información sobre:
El Efecto de los eventos de llamada en
masa Legado troncalizado de SR a PSAP)
NENA Interim VoIP Architecture for
Enhanced 9-1-1 Services (i2)
(NENA Arquitectura VoIP provisional
para Enhanced 9-1-1 Servicios (i2))
NENA Intra-Agency Agreements Model
Recommendations Operations
Information Document (OID)
(NENA Intra-Agencia Recomendaciones
Acuerdos Modelo de Operaciones de
Información del documento (OID))
NENA Maestro de Glosario Terminología
del 911
(NENA Maestro de Glosario Terminología
del 911)
NENA Model Baseline Guidelines for
Drafting Statutes or Rules Associated
with Prepaid Wireless Service and 9-1-1
Emergency Service Fees
(NENA Modelo Directrices de línea de base
para la redacción de estatutos o reglas
asociadas con el servicio móvil prepago y
Servicio de Emergencia 9-1-1 Honorarios)
NENA Mutual Aid Standard Model
Recommendation
(Recomendación NENA Ayuda Mutua
Modelo Estándar)
PHASE II AMENDMENT TO THE PHASE I
AGREEMENT
(ASE II ADDENDOA AL ACUERDO DE LA FASE
I)
Points of contact for SMS text-to-9-1-1
(Puntos de contacto de PSAP para mensajes
de texto-a-9-1-1)
PRIVATE SWITCH (PS) E-9-1-1 DATABASE
STANDARD
(NTERRUPTOR PRIVADO (PS) E-9-1-1 base de
datos estándar)
Protocolo Alerta Amber México
PSAP Interim Text-to-9-1-1 Support
Documents
(PSAP Provisional Texto a 911 documentos de
apoyo)
PSAP Service Capability Assessment Tool
Session
(PSAP herramienta de Servicio de capacidad y
valoración)
PSAP STAFFING GUIDELINES REPORT AS
COMMISSIONED BY NENA SWAT
OPERATIONS TEAM
(PSAP DIRECTRICES DE PERSONAL INFORME
como de parte del NENA SWAT Equipo de
Operaciones)
PUBLIC EDUCATION COMMITTEE OF THE
NENA 9-1-1 CENTER OPERATIONS
COMMITTEE
(COMITÉ DE EDUCACIÓN PÚBLICA NENA 9-11 COMITÉ CENTRO DE OPERACIONES)
157
•
NENA NextGeneration 9-1-1 (NG9-1-1)
Questions and Answers About Text-to-9-1-1
(NENA Nueva Generación 911 (NG9-1-1)) (Preguntas y respuestas sobre Text-to-9-1-1)
NENA Next Generation 9-1-1 (NG9-1-1)
reconozco la causa de llamadas falsa pero
United States Civic Location Data
como dirijo mi mensaje al publico
Exchange Format (CLDXF) Standard
(NENA Nueva Generación 911 (NG9-1-1)
Formato de Estados Unidos Ubicación de
Data Exchange (CLDXF) Estandar)
NENA NG9-1-1 Planning Guidelines
Requisitos para la comunicación de los
Information Document
ciudadanos con las autoridades y
(NENA NG9-1-1 Directrices de
organizaciones en caso de peligro
planificación del Documento de
(manejo de llamadas de emergencia) ETSI SR
Información)
002 180 V1.1.1 (2003-12)
NENA NG9-1-1 Transition Plan
Considerations Information Document
(Consideraciones del Plan de Transición
del NENA NG9-1-1 Documento de
Información)
NENA Operational Impacts of Devices
and Sensors Information Document
(NENA impactos operativos de
dispositivos y sensores de información del
documento)
NENA Pipeline Emergency Operations
Standard/Model Recommendation
(NENA Estándar Pipeline de Operaciones
de Emergencia / Recomendación de
Modelo)
NENA Potential Points of Demarcation in
NG9-1-1 Networks Information
Document
(NENA potenciales Puntos de
Demarcación en NG9-1-1 documento de
Redes de información)
NENA Procedures for Notification of
ERDB and VPC Operators of ESN Changes
by 9-1-1 Administrator Operations
Information Document
(Procedimientos NENA para la
notificación de ERDB y VPC Operadores de
Cambios ESN de 9-1-1 Administrador de
Operaciones de Información Documento)
Sistemas de grabación en centros de
emergencia
Simple NONDISCLOSURE AGREEMENT
(simple acuerdo de confidencialidad)
Social Networking in 9-1-1 PSAPs
Information Document
(red social en 9-1-1 PSAP Información del
documento)
SUPERVISIÓN DE OPERACIONES
Text-to-9-1-1 Media Tips
(texto-a-9-1-1 Consejos Mediáticos)
158
•
NENA Protocol for Handling Calls
TrunkingforPrivateSwitch 9-1-1 Service
Regarding Human Trafficking Operations (Servicio de troncales de Interruptor privada
Information Document (OID)
9-1-1)
(Protocolo del NENA para Manejo de
llamadas relacionadas con Trata de
Personas Documento de Información de
Operaciones (OID))
NENA PSAP Call Back to All 9-1-1 Callers,
TTY Call Taker Proficiency and Quality
Combating Wireless E911 Fraud And
Assurance Operational Standard/Model
Mobile Emergency Service (E911M)
Recommendation
(NENA PSAP rellamada a todas las
(TYY Eficiencia y Aseguramiento de Calidad
personas que llaman al 9-1-1, lucha
del receptor de llamada, Norma Operacional /
contra el fraude y E911 Servicio de
Recomendación deModelo)
Emergencia Móvil (E911M)
NENA PSAP Master Clock Standard
UN VISTAZO A LA ARQUITECTURA IDÓNEA
(NENA PSAP estándar del reloj maestro)
PARA LOS CENTROS DE CONTROL EN
MÉXICO
NENA PSAP Survivability Operations
Information Document (OID)
(NENA PSAP supervivencia Documento de
Información de Operaciones (OID))
NENA Railroad & PSAP Interaction
Operations Information Document (OID)
NENA Interacción de Ferrovías & PSAP
Documento de Información de
Operaciones (OID)
NENA Recomendaciones Criterios
generales para la PSAP Equipo E9-1-1
NENA Recomendaciones Criterios
generales para la PSAP Equipo E9-1-1
NENA Recommendation for the
implementation of Inter-Networking, E91-1 Tandem to Tandem
(Recomendación del NENA para la
implementación de la interconexión de
redes, E9-1-1 Tandem A Tandem)
NENA Recommended ALEC Service
Initiation Standards
(NENA Recomendaciones ALEC Normas
de inicio de servicio)
Understanding NENA’s i3 Architectural
Standard for NG9-1-1
(Comprendiendo el estándar arquitectónico
i3 del NENA para NG9-1-1)
UnitedStatesCivicLocation Data
(Información de ubicación cívica de Estados
Unidos)
Use Cases & Suggested Requirements for
Non-Voice-Centric (NVC) Emergency
Services
(casos de uso y requisitos sugeridos para los
Servicios de emergencia de datos (NVC)
What is the Future of 9-1-1?
(Cual es el future del 9-1-1?)
WIRELESS PHASE I & II FEATURES &
FUNCTIONS Operational Information
Document (OID)
(INALÁMBRICO FASE I y II CARACTERÍSTICAS
Y FUNCIONES Documento de Información
Operativo (OID))
159
•
Fuente: www.nena.org
6.3.6
Estándares de videovigilancia
Se realizó un rastreo en Internet en búsqueda de estándares relacionados con el sistema de
videovigilancia, pues el subsistema ha estado en boga tanto que fue uno de los temas en los
que se enfocó la reciente campaña presidencial; adicionalmente el primero de diciembre de
2014 el Ministerio del Interior anunció una inversión para los sistemas de CCTV de las
capitales y áreas metropolitanas (El Tiempo, 2014).
De la búsqueda no surgieron recursos sobre estándares que tengan el nivel de
reconocimiento que tienen los de NENA y el EENA, pues de acuerdo con Tony MCNulty
(2007)34hay una necesidad para la creación de los estándares al respecto; igualmente, Alex
Carmichael35 hace el mismo planteamiento en una presentación publicada en la página del
Gobierno Británico para el suministro de información y la oferta de servicios oficiales, cuyo
link
es
:
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/25411
0/SCC_conference_-_CCTV_standards_Framework.ppt.
Por otro lado la Asociación de Industria Británica de Seguridad en el 2014 publicó y
actualizó el texto “Planning, design, installation and operation of CCTV surveillancesystems:
code of practice and associatedguidance” el cual tiene como objetivo ayudar en este proceso,
teniendo en cuenta los distintos estándares para los sistemas de CCTV y presentarlas en un
marco útil mostrando los pilares necesarios para lograr una solución de videovigilancia
eficaz, pues el correcto diseño y uso de tales sistemas es fundamental para garantizar que
un sistema de Vigilancia CCTV satisface las necesidades del usuario, proporciona un
beneficio tangible y proporciona seguridad y protección para el público más respetuoso de
la ley (British Security Industry Association, 2014).
En el mencionado documento se listan los siguientes estándares relacionados con los CCTV:
• Tabla 43 Estándares de video vigilancia de la asociación británica de seguridad
Estándar
Descripción
BS EN 62676 Uso de los sistemas de videovigilancia en aplicaciones de seguridad
series
Trabaja para el gobierno Británico en Ministerio de Estado para la Seguridad como asesor ministerial en aspectos
parlamentarios relacionados con contraterrorismo y aspectos policiales.
35 Es el director técnico de la Asociación de Industria Británica de Seguridad
160
34
•
BS EN 62676-11
BS EN 62676-12
BS EN 62676-21
BS EN 62676-22
BS EN 62676-23
BS EN 62676-3
BS EN 62676-4
BS EN 60529
BS EN 62305
series
BS EN 50132-7
BS
EN
11064-1
BS
EN
11064-2
BS
EN
11064-3
BS 5979
Requerimientos de los sistemas de video vigilancia
Transmisión de Video – Requerimientos Generales
Protocolos de trasmisión de Video – Requerimientos Generales
Protocolos de transmisión de Video – Interoperabilidad IP
implementado basado en HTTP y servicios REST
Protocolos de transmisión de Video – Interoperabilidad IP
implementado basado en servicios web (web services)
Interfaces de video Análogo y Digital
Directrices de aplicación
Grados de protección proporcionados por códigos IP envolventes
Protección contra rayos
Sistemas de video vigilancia para uso en aplicaciones de seguridad:
Guías de aplicación
ISO Diseños ergonómicos de los centros de control - Principios para el
diseño de los centros de control
ISO Diseños ergonómicos de los centros de control - Principios para la
organización de los centros de control
ISO Diseños ergonómicos de los centros de control - Diseño del cuarto
Código de práctica para la recepción de señales remotas de los
sistemas de incendios y seguridad
BS 7671
Requerimientos para instalaciones eléctricas. Regulaciones de
cableado IET
BS 7958
Administración y operación de los CCTV – Código de practica
BS 8418
Instalación y monitoreo de un detector de actividad remota en el
Sistema de CCTV – Código de practica
BS 8495
Code of Practice for digital CCTV recording systems for the purpose
of image export to be used as evidence
BS 8591
Centros remotos recibiendo la señal de sistemas de alarma – Código
de práctica
BS 10008
Peso de la evidencia y admisión legal de la información electrónica.
Especificaciones
PSDB 09/05
HOSDB/ACPO Requerimientos policiales del Reino Unido para los
sistemas digitales de CCTV Systems
HO 28/09
Brazo de desarrollo científico de la casa matriz – Manual de
requerimientos operacionales de los CCTV 2009
BSIA Form 120 Código de práctica para el mantenimiento de los sistemas de CCTV
Fuente: British Security IndustryAssociation, 2014 (Traducción propia)
161
•
Como se puede apreciar en la tabla anterior, la mayoría de los estándares desarrollados son
técnicos y están enfocados al uso privado de los sistemas de CCTV más que al uso público
de los sistemas los cuales requieren de un diseño más detallado. Adicionalmente, el mismo
instituto desarrolló un código de práctica para los sistemas de CCTV relacionados con el
control de tráfico y foto multas el cual debe ser considerado en el diseño del sistema de
videovigilancia para un municipio pues este debe ser único, integral y multipropósito; no
tiene sentido que se tenga un sistema para cada necesidad, sino uno que cumpa con todas
las necesidades y requerimientos, dando mayor cobertura al maximizar las economías de
escala.
Dado lo anterior, se puede establecer que no se han identificado estándares internacionales
para sistemas de videovigilancia públicos, sin embargo algunos aspectos que es necesario
tener en cuenta son:
 Determinar la cantidad de cámaras necesarias (por número de habitantes, densidad
poblacional)
 El tipo de cámaras necesarias (PTZ o fijas, portables o fijas)
 Los usos que va a tener cada cámara
 Que caso se pretenden usar de analítica de video36 es necesario evaluar los casos que
se pretenden implementar y su funcionamiento
 Usos de las cámaras (Monitoreo, defectivas, preventivas, disuasivas, judiciales,
tráfico)
 Número de cámaras a ser monitoreadas por un operador (No hay consenso sobre el
número de cámaras a visualizar y se pueden encontrar posiciones que recomiendan
ente 2 y 9 cámaras por operador. Lo establecido por la Policía Nacional es de 16
cámaras por operador, lo cual no se cumple generalmente.)
 Turnos de los operadores (Duración, descanso en el turno)
 Perfiles de los operadores
 Personal policial o civil
 Requerimientos de grabación de las cámaras
 Requerimientos técnicos de las cámaras con relación a la utilización que se les dará
 Requerimientos de la red que soportara las cámaras (Fibra, radio enlaces, etc.)
 Integración con otros sistemas de seguridad y emergencias
Adicionalmente, en Europa hay una tendencia que está dirigida a controlar el uso
indiscriminado de la videovigilancia, pues la consideran violatoria de la privacidad y del
derecho fundamental a la intimidad. El efecto que esto tiene en Europa es tal que, en Madrid,
no se guardan las imágenes de video por más de una semana y se han creado entidades que
buscan salvaguardar los derechos de los ciudadanos en relación con las tecnologías de
seguridad.
36
Software que permite realizar análisis en tiempo real de las imagines de video.
162
•
En el Reino Unido hay aproximadamente una cámara por cada 14 habitantes. Por eso, el
gobierno Británico creó la oficina del comisionado de información que es un ente
independiente que tiene por objeto salvaguardar los derechos de información de los
ciudadanos (Information Commissioner´s Office, 2014) y para preservar los derechos de los
ciudadanos creó el código de conducta para la video vigilancia, en el que se tratan diferentes
aspectos como:
o
o
o
o
o
o
o
La decisión de usar CCTV
Una administración efectiva del sistema
La escogencia de las cámaras
Uso del equipo
Análisis y vista del material grabado
Responsabilidades
Mantener el control
En Europa se creó el Foro para la Seguridad Urbana (EFUS), que es una red de 250
autoridades nacionales de 16 países y que pretende reducir el crimen y promover el rol de
las autoridades locales en las policías europeas. Adicionalmente, promueve el respeto de
los derechos humanos en la implementación de políticas de salvaguarda, que no deben
terminar en la exclusión o represión de los grupos vulnerables, Para lo cual crearon un
manifiesto al cual se pueden acoger las diferentes ciudades y que busca la preservación de
estos derechos. Igualmente, crearon un manifiesto en relación a la videovigilancia, para
verificar que los derechos humanos no se vulneren por el uso de estas tecnologías, y han
realizado investigaciones y publicaciones para soportar el equilibrio entre seguridad y
derechos. (European Forum for Urban Security (Efus), 2014)
6.3.7
Conclusiones estándares internacionales
Los Estándares Internacionales son herramientas para incorporar mejores prácticas dentro
de un modelo detallado de las necesidades que tiene el país, para lo cual es necesario que,
primero, se hagan las definiciones necesarias en cuanto a política pública que permitan
pasar al diseño detallado del modelo. Hay muchas directrices y lineamientos que el
Gobierno Nacional debe tomar, de acuerdo con lo que el país necesita y las diferentes
realidades que tienen las regiones.Una vez se tomen estas decisiones, se puede construir el
modelo detallado que se necesita y analizar a profundidad si los estándares que han sido
diseñados hasta el momento son aplicables al modelo.
Todos los estándares son complementarios y su aplicación dependerá de los diseños de
política pública y del modelo que se desarrolle.Es posible que para algunos aspectos sirva
más de un estándar y para otros no encontremos estándares, por lo cual será necesario
desarrollar y documentar el caso colombiano.
En el anexo de los estándares internacionales se encuentran extractos de algunos
documentos relevantes que pueden ayudar en las definiciones de política y del modelo y,
163
•
donde resulta pertinente, se realizan comparaciones con lo que se encontró en las visitas in
situ. Sin embargo, a continuación se exponen a rasgos generales aspectos propuestos por
los estándares a tener en cuenta.
En los estándares de EENA y de NENA se observa una tendencia a integrar en un mismo
espacio la recepción de las llamadas, no obstante la principal característica planteada por
las asociaciones es garantizar que el ciudadano tenga acceso a un receptor disponible tan
pronto como sea posible y recibir atención en el menor tiempo posible 37 . Para ello la
primera medida es que se reúna información con identificación y ubicación de la línea
llamante y posteriormente garantizar que los sistemas de comunicación sean eficientes
tanto para el despacho cuando los actores operativos se encuentran en el centro de atención
de llamadas, como para los casos en los que se comunica la emergencia o la llamada.
Las llamadas de voz siguen siendo la forma más robusta y fiable de acceso a servicios de
emergencia. Otros medios de contacto, tales como mensajería de texto, pueden ser menos
confiables y pueden sufrir por la falta de inmediatez. Los estándares muestran que se debe
promover el desarrollo e implementación de otros medios de acceso a los servicios de
emergencia que sean capaces de garantizar un acceso equivalente a las llamadas en factores
como inmediatez y gratuidad.
Las organizaciones de estándares promueven entre sus miembros la divulgación de los
números de emergencias para aumentar el conocimiento público de la existencia y el uso
del número, concretamente mediante el desarrollo de una estrategia de información amplia
y focalizada que aborde las preocupaciones y dudas de los ciudadanos sobre la
funcionalidad del sistema.
El progreso tecnológico permite desarrollar nuevas aplicaciones basadas en dispositivos de
recopilación de datos e identificación, que podrían ser dispositivos sin contacto que utilizan
radiofrecuencias. Por ejemplo, los dispositivos de identificación por radiofrecuencia (RFID)
emplean radiofrecuencias para capturar datos procedentes de etiquetas dotadas de una
identificación única, pudiendo luego transferirse estos datos a traves de las redes de
comunicaciones existentes. El uso extendido de estas tecnologías puede reportar
considerables beneficios economicos y sociales y contribuir así notablemente al mercado
interior si este uso es aceptable para los ciudadanos
Los estándares presentan también información importante sobre los costos de los PSAP
para entender cómo comparar sus costos reales con eficientes o puntos de referencia con el
fin de identificar posibles áreas de mejora. Para cada PSAP específico o grupo de PSAP, se
necesitaría un análisis minucioso para calcular cifras exactas, según el contexto (volumen
de llamadas de emergencia, costos salariales locales, los requisitos y obligaciones en
términos de calidad de prestación de servicios, etc.), sin embargo, se presentan cinco fuentes
principales de los costos (EENA, 2012):
NENA propone que el 90% de todas las llamadas que entren al PSAP deberán ser contestadas dentro de 10 segundos
durante la hora pico.
164
37
•
1. Los costos de operador: los costos de los operadores del centro de llamadas
(categoría principal de costos);
2. Los costos de gestión y apoyo: primera línea de los gerentes, administradores, legal y
financiar equipos;
3. Costos no pagados: alojamiento, mantenimiento, administración, servicios de red,
etc.;
4. Depreciación de activos fijos: equipos necesarios para operar el PSAP y posiblemente
algunos set-up los costos;
5. Costos financieros: relacionados con la actividad
En Colombia la mayoría de estos costos son cubiertos con presupuesto de la Policía Nacional
y no se tienen en cuenta a la hora de la elaboración de cada proyecto. Únicamente en Bogotá
y Medellín hay personal contratado por la administración municipal y que cubre parte de
los costos. Si analizamos el modelo colombiano este costo es un costo hundido que no tiene
en cuenta en la inversión ni en el gasto, pues las unidades no lo tienen discriminado. Para el
caso colombiano es necesario hacer este análisis de costos para establecer el modelo y
hacerlo financieramente viable. Para poder realizar este análisis es necesario que primero
se tomen algunas decisiones de política pública.
La planeación de la infraestructura de un PSAP debe incluir: a) edificios, centros de datos,
entorno de espacio físico de trabajo (ergonomía), salas de descanso y utilidades asociadas;
b) el equipo (hardware y software), utilidades (como externo/energía y aire
acondicionado); y c) servicios (tales como vehículos, sistemas de comunicación o
información).
La organización es necesaria para tener un proceso centralizado para el manejo de la
llamada de emergencia esto se refiere a la disposición de protocolos y procedimientos de
coordinación. Además la organización propone que se debe establecer el proceso necesario
para capturar y almacenar los datos relativos a la llamada o incidente en un formato
estructurado. Esto también debe incluir la información sobre los recursos movilizados y la
sincronización y el estado de su intervención.
Dentro de los estándares de las organizaciones se propone contar con una estrategia para
lidiar con el canal de los medios de comunicación social. Tener un proceso para tratar con
las comunicaciones de emergencia de las redes sociales si se ha decidido aceptar
comunicación relacionados con emergencias pro esos canales.
6.4 Experiencias internacionales
6.4.1
Introducción
Esta sección desarrolla el análisis de un grupo de experiencias internacionales que reflejan
diferentes modelos de centros o sistemas de atención de emergencias y que sirven como
parámetro de aplicación de los estándares internacionales relacionados anteriormente y de
165
•
marco de comparación para definir, a partir de los aspectos institucionales, el contexto de
operaciones, la tecnología y la capacidad financiera, las principales similitudes y diferencias
con el caso colombiano.
El objetivo fundamental de este apartado es evidenciar cuáles son las mejores prácticas en
atención de emergencias y seguridad a nivel internacional y en qué aspectos se adaptan
mejor al contexto colombiano para ser replicables.
La elección de las experiencias se hizo de acuerdo con criterios de arquitectura institucional,
existencia de estándares, reconocimiento de la experiencia como exitosa, y aspectos de
contexto geográfico, de tipo de emergencias e incidencias en el ámbito de la seguridad. Es
indispensable aclarar que las experiencias se escogieron porque cumplían con algún criterio
particular que valía la pena resaltar más que porque cumplieran con todos los criterios. Los
casos elegidos y que se analizan son: Chile, por la gran cantidad de eventos de riesgo
naturales como sismos, tsunamis, inundaciones, que generaron la necesidad de integrar la
atención de las emergencias; México, por compartir problemáticas sociales como
narcotráfico, violencia, delincuencia y por tener implementados Centros de Comando y
Control; Estados Unidos, para observar la articulación entre el nivel local, federal y nacional,
por ser referente a nivel internacional, sobre todo en lo concerniente al subsistema de
Numero Único de Seguridad y Emergencias –NUSE-, y por tener en cuenta los estándares de
la NationalEmergencyNumberAssociation (NENA); España, por tener un modelo policial
con similitudes al colombiano y por aplicar los estándares de la
EuropeanEmergencyNumberAssociation (EENA); por último, Japón, por el manejo de
riesgos sísmicos. La determinación de los casos se realizó de común acuerdo con los
integrantes del Comité Técnico de Seguimiento a la Evaluación.
Adicionalmente a los casos seleccionados se hizo una revisión general del contexto
latinoamericano con respecto a la atención y gestión de emergencias para mostrar las
tendencias en la región.
La información para documentar las particularidades de cada caso se obtuvo a través de una
búsqueda a partir de documentos oficiales de instituciones públicas, informes técnicos y de
investigación de instituciones públicas o privadas de cada país, y de artículos académicos y
de investigación en el área de seguridad pública. Asimismo, se hicieron entrevistas a
funcionarios de los países o funcionarios de las agencias de cooperación presenciales y vía
Skype.
El capítulo se desenvuelve desarrollando para cada país caso de estudio una explicación de
cómo funciona el sistema de recepción de alertas (enfocado al área de comunicaciones) y el
sistema para la atención y gestión de la emergencia (Centros integrados o protocolos
institucionales). En el aparte de Latinoamérica se muestran la línea que han seguido a nivel
tecnológico, particularmente en lo referente a los Centros de comando y Control. Se
concluye con la identificación de las características de los casos que se adaptan a Colombia
y que se destacan por ser buenas prácticas y ejercicios efectivos en los países.
166
•
6.4.2
6.4.2.1
Estados Unidos
Descripción general del modelo de atención integrado de emergencias y seguridad
6.4.2.1.1 Sistema de telecomunicaciones para la recepción de alertas
En Estados Unidos funciona el número 911 para reportar emergencias y solicitar asistencia,
este número tiene cobertura nacional. La Oficina Nacional del 911 (National 911 Office 38)
expone que lo que ha llegado a constituir el sistema actual de atención a emergencias diarias
en Estados Unidos se formuló desde 1966, se desarrolló a partir de 1973 y se dio por
numerosos estímulos que surgieron a la industria telefónica y a los entes del Estado para
crear un numero de respuesta de tres dígitos que atendiera de manera más eficaz las
incidencias ocurridas por el aumento de crímenes, accidentes y emergencias médicas. La
elección del 911 se basa en factores de costo, por la relativa facilidad con que el
equipamiento de las compañías de telefonía debe ser modificado para aceptar el número, y
otras consideraciones que indican que el 911 39 es fácil de recordar y marcar por las
personas.
No existe una red o un sistema nacional de 911; las redes para el sistema de
telecomunicaciones se crean y operan a nivel local, ya sea por ciudades o pueblos, pero con
más frecuencia por los condados. El administrador local varía de acuerdo con la localidad;
en algunos casos, las redes son administradas por un equipo de seguridad pública del
gobierno local y técnicamente operadas por una compañía de telecomunicaciones. En otras
redes, algunas de las operaciones técnicas son manejadas por personal de seguridad pública
(por lo general la base de datos de abonados y la información de enrutamiento de llamadas)
(Federal Communications Commission, 2013b).
Los 911 son el sistema de equipo telefónico que encamina las llamadas del centro de
comunicaciones a la agencia de seguridad pública (Public Safety Agency—PSA) más cercana
y, en la mayoría de los casos, se muestra al despachador la ubicación y el número de teléfono
de la persona que llama, asegurando así una respuesta rápida y precisa a las emergencias;
esa última característica es la que diferencia un 911 tradicional de un 911 avanzado (en
inglés typical o basic 911 y enhanced 911).
La tecnología para implementar un 911 puede tener diversas formas. Sin embargo, hay
algunos elementos básicos que aplican para la red fija principalmente, pero también para
los celulares, voz sobre protocolo IP (VoIP) y redes telemáticas.
National 911 Office: http://911.gov/timeline.html
En Estados Unidos se hace mucha pedagogía sobre el uso adecuado del número 911. A este se le conoce como “nineone-one” (nueve-uno-uno) para que la memorización sea más fácil.
167
38
39
•
A continuación, en el Cuadro 4, se muestra el esquema del funcionamiento del Sistema
básico del 911 en Estados Unidos:
• Cuadro 4 Sistema tradicional del 911
Fuente: www.911dispatch.com- Dispatch Magazine On-Line
El sistema de telecomunicación para la atención de emergencia puede identificar el número
de teléfono para cada llamada realizada a través de lo que se conoce como Número de
Identificación Automática (ANI- AutomaticNumberIdentification), las compañías
telefónicas mantienen una base de datos de abonado para cada número asignado de
teléfono, nombre del abonado, dirección física para una cuenta de teléfono por cable, y la
información de facturación. A continuación, la dirección se identifica a través de lo que se
conoce
como
Identificación
Automática
de
Ubicación
(ALIAutomaticLocationIdentification). Así, el proveedor de telecomunicaciones y las agencias de
seguridad pública colaboran para crear una Guía Maestra de Calles y Direcciones (MSAGMaster Street Address Guide), que es el registro oficial de calles válidas, vías, casas, números
y comunidades dentro de la jurisdicción, que permite despachar correctamente a los
respondientes (Policía, Bomberos, servicios médicos) y permite identificar titulares y
direcciones de las personas que llaman, lo cual, combinado con la localización del abonado
llamante, hace más expedita y directa la atención así como permite fácilmente la aplicación
de sanciones.
168
•
Posteriormente, las llamadas viajan en redes telefónicas especiales y utilizan interruptores
especiales para proporcionar protección contra interferencia con el resto del tráfico
telefónico y contra fallas de energía y otros problemas del sistema.40
Por último, la llamada se procesa, por lo general en cuestión de milisegundos, a través de la
MSAG para obtener el código de identificación de la agencia que debe manejar la llamada.
La red 911 envía luego las rutas de voz e información ANI/ALI a la agencia correcta.
La institucionalidad del 911 se divide entre los niveles estatal y federal. A nivel estatal, la
estructura y la prestación del servicio 911 por los PSAP es típicamente una cuestión ley
estatal, con algunos estados que delegan aspectos de la gobernabilidad al nivel local.
Además, muchos estados regulan la prestación del servicio 911 por operadores locales
titulares, con frecuencia bajo las regulaciones tarifarias emitidas por la empresa pública
estatal o comisión de servicios públicos.
La Comisión Federal de Comunicaciones tiene la función de autoridad regulatoria sobre la
prestación del servicio 911 y ha adoptado diversas normativas que rigen el servicio, entre
ellas, la implementación del 911 como número de emergencia nacional (a través de la Ley
de Comunicaciones inalámbricas de seguridad pública o en inglés WirelessCommunications
and Public Safety Act de 199941),el requerimiento de que todas las llamadas sean dirigidas
al PSAP apropiado, los requisitos de precisión de localización para operadores inalámbricos
y los requisitos para los proveedores de VoIP interconectados.
6.4.2.1.1.1 Manejo de las llamadas inoficiosas
En Estados Unidos, llamar al 911 para cualquier otro propósito diferente a reportar una
emergencia podría dar lugar a sanciones penales. Cada estado tiene diferentes sanciones
por el uso inadecuado del 911; en algunos puede conducir a penas de cárcel y fuertes multas.
En un informe, presentado por la Oficina de Servicios Policiales Orientados a la Comunidad
del Departamento de Justicia de Estados Unidos, sobre el mal uso y el abuso del 911
(Sampson, 2004), se expone que las llamadas improcedentes se dividen entre las llamadas
no intencionales (incluye las llamadas fantasma, equivocaciones al marcar y llamadas sin
respuesta) y las llamadas intencionales (bromas).
El informe admite que no existe un protocolo reconocido a nivel nacional para hacer frente
al mal uso y el abuso del 911, Más bien, hay un mosaico de respuestas federales, locales y
privadas.
El procedimiento se explica con mayor profundidad en http://www.911dispatch.com
Para garantizar un enfoque integral al servicio de emergencia en todo el país, la Ley de Comunicaciones Inalámbricas
y la Seguridad Pública ordenó el 911 como el número oficial de teléfono de emergencia nacional e instó a Comisión
Federal de Comunicaciones a establecer periodos de transición apropiados para áreas en las que 911 no estaba en uso
como un número de teléfono de emergencia a partir de la fecha de promulgación.
169
40
41
•
Entre ellas se proponen campañas educativas para definir claramente los usos de los
números de emergencias y mostrar las alternativas de números a los cuales la ciudadanía
puede llamar cuando no se trata de llamadas que encajen en los criterios de emergencias.
En el caso particular de las llamadas broma, en algunos estados envían una unidad de policía
a hacer una advertencia y si persisten las llamadas, cuentan con un sistema de sanciones
graduadas, como multas.
En muchos estados las llamadas falsas al 911 son un delito, perseguible de oficio, que se
castiga con una multa o tiempo en la cárcel. En otros estados, para las personas que llaman
repetidamente al 911 (sin una buena razón), o de los padres cuyos hijos llaman
repetidamente al 911 como juego, dan como respuesta multas civiles que son consideradas
más apropiadas que las sanciones penales para transgresiones de este tipo.
6.4.2.1.1.2 Uso del sistema de número único de emergencias en grandes desastres
La Oficina de Seguridad Pública y Seguridad Nacional de Estados Unidos (Public Safety and
Homeland Security Bureau 42 ) cuenta con políticas y protocolos para asegurar que el
personal que trabaja en el sistema de atención de emergencias del 911 acceda a canales de
notificación de emergencias y de los procedimientos a llevar a cabo ante éstas, considerando
opciones como mensajes de teléfono de línea fija, notificaciones por correo electrónico o por
mensaje de texto. Un ejemplo de este, es el sistema de alertas de la Oficina de Seguridad
Nacional43 de San Diego que le permite a la ciudad enviar notificaciones por teléfono a los
residentes usando las bases de datos del 911 y para las personas que no hayan realizado
llamadas a esta línea y que, por tanto, no se encuentren inscritas; se puede registrar el
número de teléfono y la dirección de correo electrónico a través de la página web de la
Oficina de Seguridad Nacional de San Diego.
6.4.2.1.2 Despacho y gestión de la emergencia
En una emergencia las agencias de respuesta necesitan compartir información vital y
mejorar los tiempos de respuesta. Tras la llamada, pero incluso antes de llegar a la escena,
el personal de emergencia tiene que prever los posibles riesgos y tomar decisiones sobre el
despliegue de equipos y la forma de asegurar la zona. Desde soluciones de comunicaciones
interoperables para el intercambio de datos cifrados hasta dispositivos satelitales, permiten
satisfacer las necesidades de información crítica de las agencias de seguridad pública
cuando el tiempo es lo más importante.
En Estados Unidos la coordinación interinstitucional y operacional está determinada por
procesos para establecer el tipo de emergencia y su ubicación, decidir la respuesta
apropiada basada en los procedimientos de las agencias, transmitir información a la
primera agencia de respuesta apropiada, coordinar el envío de personal de respuesta de
emergencia a la escena del incidente, supervisar y realizar el seguimiento del estado de la
42http://www.fcc.gov/public-safety-homeland-security-bureau
43http://www.sandiego.gov/ohs/emergencynotification/
170
•
policía, bomberos y unidades de ambulancia, sincronizar las respuestas, etc. Todo esto está
mediado a partir de protocolos claros que dan funciones y responsabilidades a cada agencia
(Policía, Bomberos, Autoridades de tránsito, etc.) de acuerdo con la tipología del evento.
Las agencias y los despachadores deben llevan registros detallados sobre las llamadas y
llenar las bases de datos de delincuencia, mapas, e informes del tiempo de respuesta de los
equipos de emergencia.
En Estados Unidos se da tratamiento diferenciado a las emergencias de grandes magnitudes
con respecto a aquellas emergencias diarias vinculadas a incendios estructurales,
accidentes de tráfico y delitos como robos, o urgencias médicas. En ese sentido, la conexión
entre los Sistemas Integrados de Emergencia y los Sistemas o Centros de Gestión del Riesgo
está mediada por protocolos que indican si un incidente alcanzó niveles de riesgo o
complejidad altos, que requieren de la atención masiva de entidades y que pone en riesgo a
una gran cantidad de población. En el modelo estadounidense 44 la atención de estas
grandes emergencias se da en los niveles nacional, federal, estatal y local con criterios de
escalas; en caso de que la emergencia sobrepase la capacidad del nivel local se puede acudir
a nivel estatal y en última instancia a nivel nacional. En las instancias se crean Centros de
Operaciones de Emergencias (COE), pero la particularidad de su modelo es que está basado
en protocolos y procedimientos que, independientemente de las capacidades tecnológicas,
de recursos financieros y humanos, deben estar establecidos anticipadamente y señalar con
claridad las funciones de cada entidad, dependiendo del tipo de amenaza o desastre. Estos
protocolos se crean tras la revisión de las competencias de cada entidad o institución
delimitadas en la normativa. El vínculo entre los Centro de Operaciones de Emergencias y
los Centros 911 en Estados Unidos, es que los primeros se activan cuando una emergencia
de primera repuesta, atendida por lo segundos, se convierte en un desastre o incidente de
mayor envergadura o que implica la evacuación de masas.
Los COE son la ubicación física en la cual ocurren normalmente las actividades de
coordinación de la información y de los recursos para apoyar la gestión de un incidente
(operaciones en el lugar). Un COE puede ser una instalación temporal o puede estar
localizado en una instalación más céntrica o establecida permanentemente, tal vez en un
nivel más alto de la organización dentro de una jurisdicción. Los COE pueden estar
organizados de acuerdo con las disciplinas funcionales más importantes (por ejemplo:
incendios, aplicación de la ley, servicios médicos), por jurisdicción (por ejemplo: federal,
estatal, regional, tribal, por ciudad, por condado) o por una combinación de las mismas.
6.4.2.2
Financiación
Además de la información obtenida en el National Response Framework del Homeland Security Department
https://www.fema.gov/national-response-framework, se obtuvo información de primera mano en una entrevista con
el señor Sidney Velado, Asesor Regional para América Latina y el Caribe y responsable del Programa Regional de
Asistencia para Desastres de la Oficina de Asistencia para Desastres en el Extranjero, del gobierno de los Estados Unidos
(USAID/OFDA).
171
44
•
La normativa estadounidense, particularmente a través del Acto de Mejora de Tecnologías
Nuevas y Emergentes del 911 de 2008 ( en inglés New and Emerging Technologies 911
ImprovementAct of 2008, conocido como NET 911 Act) establece que, para asegurar la
eficiencia, transparencia y responsabilidad en la recaudación e inversión de una tasa o cargo
para el soporte o implementación del 911, se debe presentar un informe anual al congreso
sobre el gasto de recursos por parte de los estados en los 911.
El análisis del Informe al Congreso del 2013 (Federal Communications Commission, 2013a;
Federal Communications Commission, 2013b) permitió establecer que la financiación para
el mantenimiento o mejoramiento de los 911 debe recogerse de una tasa aplicable a los
servicios móviles y de telefonía y servicios de voz con IP y que la tasa debe desembolsarse
únicamente para el propósito mencionado.
Sin embargo, como cada estado determina autónomamente cómo gasta los ingresos
obtenidos para el 911, la forma del cobro de las tasas y los gastos pueden variar y los estados
pueden proceder a realizar los cobros y gastos desde ese nivel o delegar la responsabilidad
a las jurisdicciones locales o una combinación de los dos. Con respecto a los gastos, la
mayoría reporta usarlos para los propósitos establecidos o para actividades relacionadas
con el apoyo a programas de las entidades que actúan como primeros respondientes.
Asimismo, la normativa recomienda incentivos para que los estados desarrollen un sistema
de 911 más avanzado en el que se incluyan tecnologías que le permitan al público hacer
comunicaciones de emergencias vía mensajes de texto, fotos, video y que les permita a los
PSAP y a los primeros respondientes asistir y atender emergencias con información más
completa.
6.4.2.3
Nuevas tecnologías aplicadas a la atención de emergencias
En Estados Unidos admiten la eficacia del sistema 911, pero también los importantes
desafíos a los que se enfrenta, en gran parte porque se construyó utilizando la
infraestructura de conmutación de circuitos que no admite nuevas tecnologías y
aplicaciones que los estadounidenses están utilizando cada vez más para las
comunicaciones personales, como el envío de texto, imágenes y video (Federal
Communications Commission, 2013b).
El Congreso ha reconocido la importancia de la transición a un sistema de 911 de Nueva
Generación que utiliza el Protocolo de Internet (IP) basado en la tecnología para entregar y
procesar el tráfico 911. Este nuevo enfoque busca facilitar la interoperabilidad y la
capacidad de recuperación del sistema, mejorar las conexiones entre los centros de atención
telefónica y apoyar las llamadas tradicionales con la transmisión de texto, fotos, vídeos y
datos. La Comisión Federal de Comunicaciones recomienda que el Congreso cree incentivos
para que los estados adopten esta nueva tendencia con prontitud.
172
•
Por otro lado, las redes sociales proporcionan una amplia variedad de capacidades, como
tener un sistema de notificación de masas, lo cual ha implicado que se busquen nuevas
aplicaciones para ser usadas en emergencias o adaptaciones de las ya existentes para ello,
en las que se establecen una serie de normas (o recomendaciones por parte de los
organismos oficiales) para evitar que se genere tanta información que, para la población y
para las agencias y entidades de respuesta, llegue a ser difícil encontrar información
específica y fiable (White, Plotnick, Kushma, Hiltz, & Turoff, 2009).
Además, en un informe del Departamento de Seguridad Pública de Minnesota (Chinander &
Mines, n.d.), se evidencia la necesidad de actualizar los sistemas 911 con tecnologías de
avanzada como imágenes, videos, videos de celulares, telemática y, en general, aplicaciones
para los celulares. Sin embargo, actualmente las normas no permiten que se use esta
información por los centros de emergencias.
Chinander& Mines explican que las demandas y nuevos desafíos de los centros 911 en
Estados Unidos requieren un enfoque nuevo e innovador que incluya Sistemas de
Información Geográfica (GeographicInformationSystems -GIS) y videovigilancia como parte
de la solución..
6.4.3
6.4.3.1
España
Descripción general del modelo de atención integrado de emergencias y seguridad
6.4.3.1.1 Sistema de telecomunicaciones para la recepción de alertas
El número de emergencia español tiene numerosas similitudes con el modelo
estadounidense, sin embargo este último surge en el marco de la Unión Europea, donde hay
dos modelos en los que el 112 se empleó: el primero, de número único de emergencias y, el
segundo, siendo parte de una gama mayor de números de emergencias paralelos. El 112
español, en particular, se conoce como “Sala de Operaciones del 112”, que es lo que en toda
Europa se designa como PSAP (anagrama del inglés Public Safety Answering Point) y, al
igual que en Estados Unidos, por el carácter descentralizado de su sistema político, no hay
un modelo nacional. Al transferir las competencias del Estado a la Comunidades Autónomas
se les da independencia para crear e implementar el centro de acuerdo a las necesidades y
capacidades.
Con el Real Decreto 903 de 1997 “se regula el acceso, mediante redes de
telecomunicaciones, al servicio de atención de llamadas de urgencia a través del número
telefónico 112”, atribuyendo la creación de los centros de atención de llamadas a las
Comunidades Autónomas. Además, fija un máximo de un centro por provincia, sin
solapamientos, establece un régimen de ayudas estatales para la creación de dichos centros,
fija las obligaciones de los operadores de redes y servicios telefónicos: Realizar, a su cargo
las adaptaciones técnicas necesarias en el plazo de 6 meses, encaminar, gratuitamente, las
llamadas realizadas desde su red al centro 112 que corresponda, facilitar información de
localización de la llamada, dentro de las posibilidades técnicas de la red.
173
•
Así, en España conviven tres modelos (Florido, 2012): el primero, (Modelo 1) en el que la
llamada 112 es contestada por una sala de policía, bomberos o servicios de atención de
emergencias sanitarias, desde la cual se reparten los avisos a los distintos servicios
competentes en la emergencia, movilizando siasí procediera, sus recursos propios. Este
modelo es similar a lo que pasa en los municipios de Colombia donde no hay un número
único funcionando, como Cali y Pasto; también es similar al modelo diseñado por el CONPES
3437 de 2006 enfocado al número único.
El segundo (Modelo 2), es un PSAP especializado y diseñado deliberadamente para recibir
las llamadas efectuadas al 112 y darle traslado de la incidencia a los distintos servicios
operativos competentes ubicados en otras instalaciones independientes y distantes entre sí
geográficamente; este es el modelo implementado en Bogotá.
El tercero (Modelo 3), en un único PSAP dónde están representados todos o varios de los
principales servicios operativos (sanitarios, bomberos y policía), donde la llamada 112 es
recibida, evaluada y gestionada en un proceso colectivo; este es el modelo implementado en
Medellín.
La presencia de modelos diferentes responde a decisiones políticas y económicas adoptadas
a nivel regional. Tienen como elemento común la contratación de los operadores telefónicos
(incluidos los técnicos de operaciones, riesgos, calidad, formación, etc.) que se hace a través
de empresas del sector de telemarketing. En las siguientes ilustraciones (Ilustración 2
Región de Cataluña, Ilustración 3Región de Aragón y región de Galicia (Modelo 2)
eIlustración 4Región de Castilla y La Mancha y región de Madrid (Modelo 3)se pueden ver
esquemas de los diferentes modelos en España según las regiones.
• Ilustración 2 Región de Cataluña (Modelo 1)
Fuente: EENA
• Ilustración 3Región de Aragón y región de Galicia (Modelo 2)
174
•
Fuente: EENA
• Ilustración 4Región de Castilla y La Mancha y región de Madrid (Modelo 3)
Fuente: EENA
Las características principales del modelo español, en general, son su universalidad (paneuropea), la atención multilingüe, su gratuidad, la posibilidad técnica de llamar sin
necesidad de disponer de saldo o cobertura con el propio operador telefónico contratado
por el usuario, la coordinación de la ayuda asistencial, la localización del llamante, la rapidez
en la respuesta al ciudadano, entre otras. (Florido, 2012).
El caso español presenta la particularidad de que, al ser miembro de la Unión Europea, debe
seguir lineamientos normativos obligatorios para todos los estados miembros. La existencia
de los centros de recepción de llamadas del número 112 fue regulada a partir de 1991 por
una Decisión del Consejo de las Comunidades Europeas del 29 de julio en la que se marca
un periodo de establecimiento en los países miembros de la Unión Europea. Posteriormente,
175
•
el Real Decreto 903 del 16 de junio de 1997 regula el acceso, mediante redes de
telecomunicaciones, al servicio de atención de llamadas de urgencia a través del número
telefónico 112 y delega en las comunidades autónomas el establecimiento del número único
europeo de llamada de emergencias, 112 (European Emergency Number Assosiation EENA,
2011). Así mismo, las regulaciones sobre telecomunicaciones se amplíana ámbitos como el
suministro de información relevante para la prestación del servicio de atención de llamadas
de urgencia a través del número 112 (Orden de 14 octubre de 1999) y la eliminación de las
marcas de supresión de la identificación de la línea llamante (Resolución de 30 de octubre
de 2001 de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la
Información)
La Unión Europea presenta un estándar que expone los enfoques para promover el 112 y
educar en su uso apropiado. Este estándar se llamada “Promotion of emergencynumbers” y
propone las siguientes medidas:
Los Estados miembros deben llevar a cabo actividades de promoción con regularidad, la
Unión Europea de apoyar a los Estados miembros en la promoción a través de 112
iniciativas en toda la UE, los gobiernos nacionales deben asegurar presupuesto para la
promoción del 112, responsabilizar de su promoción a una autoridad competente específica
y asegurarse de que todos los operadores de redes móviles cumplan con su obligación de
enviar un mensaje con información sobre 112 a todos los ciudadanos que van a través de
las fronteras internas de la UE (European Emergency Number Association , 2013).
6.4.3.1.1.1 Manejo de las llamadas inoficiosas
Para analizar el uso inadecuado del 112 en España se revisó el caso de Cataluña, donde la
Ley 9 de 2007 del Centro de Atención y Gestión de Urgencias 112 Cataluña, creada a partir
de la decisión 91/366/CEE “relativa a la creación de un número de llamada de urgencia
único europeo [y que] determina la obligación de introducir el número telefónico 112 en las
respectivas redes telefónicas de los estados miembros de la Unión Europea”, establece en el
capítulo IV las infracciones y sanciones relacionadas con las llamadas falsas al 112.
176
•
El capítulo entiende que hay infracciones muy graves45, graves46 y leves 47, frente a estas, la
ley ya citada propone sanciones que van desde 150 euros hasta 600.000 euros, dependiendo
de la gravedad de la infracción; las multas por sanciones leves pueden ser sustituidas por
medidas reeducadoras que deben establecerse por reglamento.
El mayor aporte de esta experiencia es que identifica cuáles son los órganos competentes
para tener la potestad sancionadora. Lo que plantea la ley es que esta responsabilidad la
debe asumir la Administración de la Generalidad, que es el ejecutivo de la localidad, y esta
autoridad puede delegar a otros órganos la imposición de sanciones, entre ellos a la
dirección del Centro de Atención y Gestión de Llamadas de Urgencia 112, que en Colombia
sería del SIES o a los secretarios de gobierno o del interior.
Frente a esta problemática mundial del uso inadecuado de los números de emergencias la
EENA tiene un estándar específico llamado “Llamadas de emergencia falsas” (False
EmergencyCalls) (European Emergency Number Association, 2011a). Este estándar admite
que hay diferentes tipos de llamadas falsas y los clasifica así:
• Tabla 44 Tipos de llamadas falsas
Llamadas de bolsillo
Llamadas
de
emergencia falsas
no intencionales
Una llamada de emergencia falsa cuando
alguien marca el número de emergencia
accidentalmente (por ejemplo cuando se
marca teniendo el teléfono móvil en el
bolsillo, incluso con el teclado bloqueado)
entonces se desconecta o se queda en
silencio o no hay suficiente ruido de fondo
para sugerir al operador del PSAP que la
llamada es falsa.
Art. 33. a) Realizar llamadas al teléfono de atención y gestión de llamadas de urgencia 112 para comunicar avisos
falsos de urgencias o emergencias que den lugar a la movilización de recursos. b) Realizar infracciones graves que
pongan en peligro la vida o la integridad física de las personas o aumenten la situación de riesgo colectivo grave o las
consecuencias de una catástrofe o calamidad.
46 Art. 34. a) No comunicar al Centro de Atención y Gestión de Llamadas de Urgencia 112 Cataluña la activación de un
plan de protección civil o la declaración de una situación de emergencia. b) Realizar llamadas reiteradas al teléfono de
atención y gestión de llamadas de urgencia 112 para comunicar avisos falsos de emergencias. c) Realizar llamadas
abusivas, insultantes, amenaza- doras o jocosas al teléfono de atención y gestión de llama- das de urgencia 112 que
afecten a la eficacia del servicio. d) No identificar a la persona autora de la llamada al teléfono de atención y gestión de
llamadas de urgencia 112, en el caso de que esta no sea la titular de la línea, del ter- minal móvil o de otros medios de
comunicación y de que la persona titular haya sido requerida para realizar su identificación y no exista causa justificada
alguna para que no la realice, o en caso de que no sea posible notificar la denuncia a la persona identificada por una
causa imputable a la persona titular. e) Realizar infracciones leves que pongan en peligro la vida o la integridad física
de las personas o aumenten la situación de riesgo colectivo grave o las consecuencias de una catástrofe o calamidad.
47 Art. 35. a) Realizar llamadas al teléfono de atención y gestión de llamadas de urgencia 112 para comunicar avisos
falsos de emergencias. b) Realizar llamadas abusivas, insultantes, amenaza- doras o jocosas al teléfono de atención y
gestión de las llamadas de urgencia 112.
177
45
•
Juicio inadecuado de Cuando se contactan los servicios de
situaciones
de emergencia para informar una emergencias
emergencia
pero esa situación no se considera una
emergencia real por los servicios de
emergencia.
Llamadas
de Llamadas
hechas
por
dispositivos
emergencia
falsas automáticos
(alarmas,
equipos
de
automáticas
seguridad, etc.) que no están funcionando
bien.
Marcación errada
Una persona puede marcar un número de
emergencia accidentalmente al tratar de
llegar a un número con un código similar,
por ejemplo, 111 o 118, o al utilizar un
equipo desconocido
Información
Cuando contactan los servicios de
emergencia sólo para preguntar algo o para
hablar de algo que no es una emergencia
Llamada falsa
Una llamada maliciosa es cuando una
persona deliberadamente usa los servicios
de emergencia para reportar una
emergencia cuando no la hay.
Juego de niños
Un niño puede llamar y simplemente gritar
o decir algo tonto al tomador de la llamada
en el PSAP - a menudo se escuchan varios
niños en el fondo
Llamadas
falsas Mentalmente
Una persona que tiene algún tipo de
intencionales
inestable
enfermedad psiquiátrica puede llamar a los
(Enfermedad
servicios de emergencia, a veces
psiquiátrica)
repetidamente, para informar lo que puede
ser un incidente imaginario o exagerado.
Llamada abusiva
Una llamada abusiva es cuando una
persona se pone en contacto con los
servicios de emergencia y es grosero o
insultante con el tomador de la llamada del
PSAP sin tratar de reportar un incidente de
emergencia.
Colgar
Cuando alguien llama y luego cuelga
inmediatamente
deliberadamente
Llamada silenciosa
Cuando alguien llama y se queda en silencio
deliberadamente. (Tenga en cuenta que
esto no significa que todas las llamadas
silenciosas son llamadas falsas).
Fuente: www.eena.org (traducción propia)
178
•
Frente a esto la EENA propone requerimientos enfocados en la educación como el pilar
fundamental para evitar el mal uso de los números de emergencia. Y otras medidas
consisten en perseguir y sancionar a las personas que hacen mal uso de los números de
emergencia. El número de teléfono de estas personas también puede ser incluido en una
lista negra o bloqueado. En la mayoría de los países, las personas que llaman broma tienen
que compensar los costos relacionados con la movilización innecesaria de los servicios de
emergencia (en algunos casos esto se hace incluso si no se moviliza ningún recurso). Así
mismo el estándar tiene como requerimiento mantener actualizadas las estadísticas sobre
las llamadas falsas de emergencia están disponibles. Sin evidencia estadística es imposible
establecer comparaciones e informes y soluciones.
6.4.3.1.1.2 Videovigilancia
Por otro lado, con respecto a la integración de la video-vigilancia en la atención de
emergencias, en España las regulaciones varían en sus 17 comunidades autónomas, donde
se han dado debates sobre la tensión entre el uso de imágenes y videos y los derechos a la
privacidad y libertad de los ciudadanos (Galdon Clavell, Zuloaga Lojo, & Romero, 2012). Las
posiciones cambiaron a lo largo de los años, especialmente por la presión ejercida por la
ciudadanía frente a los atentados de los separatistas vascos de ETA y, más notoriamente,
tras los atentados terroristas perpetrados en Madrid, momento en que la ciudadanía
presiona por más altos niveles de vigilancia.
En términos generales, el marco legal español para el CCTV público está basado en asumir
que las imágenes y videos constriñen los derechos a la privacidad, intimidad, estableciendo
reglas que obligan a demostrar la necesidad legal (en términos de prevención del crimen)
para violar esos límites. La regulación actual da a la policía la responsabilidad de financiar
y operar los CCTV, pero reconoce el derecho a la intimidad en áreas públicas.La puesta en
marcha de las cámaras de video debe pasar por la aprobación de decisiones para evaluar su
impacto frente a esos derechos.
6.4.3.1.2 Despacho y gestión de la emergencia
En España, como ya se dijo, no hay un solo modelo de sistema de telecomunicaciones y esta
característica la comparte el modelo de atención de la emergencia, es decir, no hay un
sistema nacional sino que la integración depende de las necesidades y capacidades de la
localidad; de su capacidad de reunir la atención en el mismo centro que recibe las llamadas
o de desarrollarla a través de protocolos y procedimientos entre las entidades. La
articulación debe generar una reducción en los tiempos de respuesta de las entidades,
permitir que haya disponibilidad de información conjunta e integrada, coordinación y
planificación de las actuaciones de los servicios que permitan mejorar la gestión operativa,
la explotación de la información para la toma de decisiones y la planificación de los servicios
para llevar a cabo políticas preventivas.
179
•
En este aparte se hará especial énfasis en el modelo de Centro 112 de Madrid 48,por ser el
que integra de manera operativa a la totalidad de los Servicios de Emergencia que operan
en la Región y, físicamente, en su Centro de Coordinación a los bomberos de la Comunidad
de Madrid, el SAMUR, la Policía Nacional, la Guardia Civil, la Policía Municipal de Madrid y
Medio Natural, mediante los acuerdos precisos para definir los procedimientos que
determinan cuándo hay que activar cada servicio. Todo ello, con independencia de que se
encuentren integrados físicamente en el Centro 112, como sucede con los principales, o que
sus sedes estén ubicadas fuera del Centro.
Los procedimientos operativos son elemento esencial del modelo de funcionamiento de
Madrid, que permiten tener planificado de antemano cómo actuar ante cualquier tipo de
situación de emergencia. De esta manera, la gestión de las incidencias no queda sujeta a la
improvisación, sino que responde a decisiones previamente estudiadas y consensuadas
entre los diferentes servicios que dan como resultado una guía precisa para saber cómo
resolver todas las solicitudes que los ciudadanos realizan al 112.
El objetivo de los procedimientos operativos es poder desplegar un plan de acción adecuado
a la resolución de la emergencia y organizar, de forma priorizada, su gestión.Para ello se
adecúa una respuesta normalizada y un nivel de prioridad a cada posible incidente; todo lo
que pueda ocurrir debe tener un procedimiento asociado y, cada organismo, debe conocer
dónde y para qué actúa, así como un conocimiento compartido del lugar y del incidente en
sí. En el siguiente cuadro se muestra un ejemplo de un procedimiento de actuación para un
incidente de tránsito.
• Cuadro 5 Ejemplo de procedimiento
Para más información sobre el Centro integrado de Madrid se pueden consultar las páginas web
http://www.madrid112.es/cs/Satellite?pagename=Emergencias112/Page/E112_Home&language=es
o
http://www.madrid.es/portales/munimadrid/es/Inicio/Ayuntamiento/Emergencias-y-Seguridad/Policia-MunicipaldeMadrid?vgnextfmt=default&vgnextoid=1b5abbc29b9ac310VgnVCM2000000c205a0aRCRD&vgnextchannel=d11c9ad
016e07010VgnVCM100000dc0ca8c0RCRD&idCapitulo=6757286 de las cuales se extrajo la información para analizar
este caso.
180
48
•
Fuente: 112 Emergencias Comunidad de Madrid www.madrid112.es
6.4.3.1.2.1 Uso del sistema de número único de emergencias en grandes desastres
El Centro 112 de Madrid también tiene entre sus servicios el Sistema de Aviso Masivo, que
fue concebido para ser utilizado en casos de gran emergencia. Fue utilizado en el incidente
del incendio del edificio Windsor, ubicado en el centro económico-financiero de Madrid
(112 Emergencias Comunidad de Madrid). En un momento determinado se requirió, por
parte de los responsables de la intervención, alertar a toda la población, en un radio de 500
metros, para que procediesen a cerrar ventanas y bajar persianas para evitar la inhalación
de gases tóxicos. El mensaje fue enviado de forma masiva a cerca de 15.495 abonados. En
ordinario, este sistema se emplea para la comunicación de inclemencias invernales,
desembalses de presas, etc., a las poblaciones de la Comunidad de Madrid que se prevé van
a ser afectadas.
Asimismo, el 112 de Emergencias de la Comunidad de Madrid tiene un Sistema de Frenado
de Avalanchas que “está concebido para descongestionar el Centro de forma veloz en casos
de saturación por los centenares de llamadas simultáneas que se producen, cuando cunde
el pánico ante una gran emergencia, como un gran incendio o una gran explosión” (112
Emergencias Comunidad de Madrid).
En caso de que se saturen los operadores de los centros y las líneas de comunicaciones de
acceso, el sistema automatiza mensajes específicos, acordes con la situación y con el
conocimiento que se tiene de la misma, para informar a los llamantes, dar instrucciones y
así liberar al operador y las líneas.
181
•
6.4.3.2
Nuevas tecnologías aplicadas a la atención de emergencias
En España también se está haciendo uso de las nuevas tecnologías para la mejoría del
servicio del 112, particularmente con el uso de mensajes SMS. Particularmente, en los casos
de Canarias 49 donde, a través de los SMS, se revela la ubicación exacta al PSAP, se hace
comunicación por voz, texto (mensajería instantánea) e imágenes y se dan detalles del perfil
de ciudadano, como el grupo sanguíneo o información de enfermedades crónicas. En
Cataluña50 el ciudadano puede recibir información acerca de las situaciones de emergencia
a través de mensajes y se está desarrollando una nueva aplicación para teléfonos celulares
para personas con discapacidad auditiva: se mostrarán tres cuadros que representan
Departamento de Bomberos, Departamento de Policía y Servicios de Salud. Dependiendo
del botón que se pulse, diferentes imágenes se mostrarán; cada una de ellas refleja
diferentes situaciones que puedan estar ocurriendo, así como consejos sobre cómo actuar e
instrucciones comunicadas a través de la lengua de signos. De esta manera, esta aplicación
será fácil para las personas de baja capacidad auditiva; debido a todas las situaciones
posibles, se basará en infografía, mensajes de texto y vídeos en lengua de señas. Además,
esta aplicación permitirá localizar la llamada geográficamente y transmitir todos los datos
a la PSAP catalana. (European Emergency Number Assosiation , 2014)
6.4.4
6.4.4.1
Chile
Descripción general del modelo de atención integrado de emergencias y seguridad
6.4.4.1.1 Sistema de telecomunicaciones para la recepción de alertas
En Chile no hay un número único de atención de las emergencias como en los dos casos
anteriores; los números de emergencia de servicios de seguridad (carabineros, bomberos,
tránsito) y del Servicio de Atención Médica de Urgencia (SAMU) siguen funcionando
separadamente, no obstante la existencia de canales de comunicación y algunos protocolos
de atención coordinada de las emergencias.
En Chile se descartó la unificación de los números de emergencia tras el fracaso de un
proyecto piloto realizado en la ciudad de Talca, región de Maule 51, para unificar todas las
llamadas de emergencia de la cantidad de números de tres dígitos que hoy existen en ese
país (Ambulancia 131, Bomberos 132, Carabineros 133, Investigaciones 134, Fonodrogas
135, Servicio de Búsqueda y Salvamento Aéreo (SAR), FACh 138, Información Policial 139,
Incendios Forestales (Conaf) 130, Unidad de Rescate Costero – DIRECTEMAR 137).52
49http://www.112canarias.com/info/
50http://112.gencat.cat/ca/index.html
Se denominó Centro Maule-100 y con el decreto 2677 de 2009 se reguló el arrendamiento del inmueble para su
funcionamiento y el decreto 833 de 2009 se desarrolló un aplicación de solución técnica para el diseño, implementación,
explotación y mantenimiento del sistema.
52
El
Portal
de
la
Seguridad,
la
Prevención
y
la
Salud
Ocupacional
de
Chile
http://www.paritarios.cl/telefono_de_emergencia.htm
182
51
•
Con una inversión de 3.100.000.000 de pesos chilenos y en un periodo de ocho meses se
debía poner en marcha el Sistema Integrado de Emergencia (SIE) de Talca. Para ello,
además, se creó una oficina, denominada "Programa de Servicio Integrado de Emergencia",
dedicada exclusivamente a este proyecto, que contaba con una planta de 11 funcionarios. El
objetivo era atender las emergencias en un lapso de máximo 15 segundos por un operador
o sistema alternativo (Cuerpo de Bomberos de Temuco, 2011).
No obstante la inversión y planeación, el proyecto fracasó por el impacto de un terremoto y
por problemas de diseño estructural que hacían inviables los objetivos: en primer lugar, el
centro tuvo un carácter más de call center que de un sistema de comunicaciones y despacho
integrado (un intermediario recibía la llamada del afectado y debía hacer un nuevo llamado
para informar de la emergencia al servicio); los costos aumentaron por las diferencias en
comunicaciones de las entidades de apoyo; al proyectar el presupuesto y el diseño
tecnológico y operativo a todo el país se calificó como inviable, principalmente porque
Maule representa solo el 6% de la población (Cuerpo de Bomberos de Temuco, 2011).
Asimismo, según lo expresado en entrevista con el Coordinador de Protección Civil la
Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pública (ONEMI) de
Chile53, se presentaban tensiones de las entidades por mantener su independencia y mucha
heterogeneidad en la forma cómo funcionan las entidades a nivel local, particularmente
bomberos que en ocasiones no hace parte del entramado estatal.
6.4.4.1.1.1 Manejo de las llamadas inoficiosas
En Chile también se están haciendo esfuerzos para regular el uso indebido de los números
de emergencia, ya que, sobre todo el número 133, recibe al año alrededor de 12.800.000
llamadas, de las cuales el 82% son inoficiosas (bromas, insultos o denuncias de hechos
falsos, siendo las más frecuentes los avisos de bomba en universidades y colegios durante
la época de exámenes). En la actualidad, los senadores Manuel José Ossandón, Alejandro
Guillier y Alejandro García Huidobro presentaron un proyecto que modifica la ley General
de Telecomunicaciones para imponer a los concesionarios la entrega, a Carabineros de Chile
y otros servicios de emergencia, de información y datos de quienes realicen las llamadas y
sancionar el uso indebido de los números de emergencia. El proyecto propone multas de 3
Unidades Tributarias Mensuales- UTM (127.293 pesos chilenos,aproximadamente)a
quienes hagan uso indebido del servicio de llamados de emergencia policial, que podrán ser
sustituidas únicamente por la pena de prestación de servicios a la comunidad ( Senado de
la República de Chile).
6.4.4.1.2 Despacho y gestión de la emergencia
Si bien no hay integración de los números de emergencias, existen procedimientos y
manuales que coordinan el trabajo de los actores que participan en situaciones de
emergencias (Carabineros, bomberos, salud pública) que movilizan personal, vehículos,
53
En una entrevista realizada vía Skype el día 27 de noviembre de 2014.
183
•
recursos. Esta articulación interinstitucional se da a través de la concentración de
experiencias, medios, métodos y esfuerzos para reaccionar durante las emergencias a nivel
nacional. De esta articulación surge el manual ABC o Manual de operaciones multiinstitucionales ante emergencia (Chile), 54regulado por el Decreto Exento Nº 50 del 6 de
marzo de 2002 55del Ministerio de Transportes, refrendado por los Ministerios de Interior,
Defensa, Salud y Transportes y Telecomunicaciones.
El manual expone cómo las instituciones involucradas capacitan personal, movilizan
vehículos y recursos tecnológicos, y asumen, cada cual, sus roles en un mismo escenario y
en forma simultánea; no obstante el ordenamiento y sistematización de esfuerzos conjuntos
permite una mejor atención de las víctimas y una optimización en la gestión de las
instituciones y organismos involucrados, que tienen mandos diferentes. Asimismo, regula
la forma y los métodos de respuesta a diversas instituciones involucradas en situaciones de
catástrofes y de emergencia y su objetivo es que el personal, vehículos y recursos
tecnológicos de las entidades asuman ordenada y eficientemente sus roles en un mismo
escenario y en forma simultánea, facilitando una mejor y óptima atención a las eventuales
víctimas.
El manual, a partir de la identificación del tipo de emergencia 56 , define las fases de la
atención, así: Fase de Alarma, Fase de desplazamiento, fase de organización en el sitio de la
emergencia y fases de la gestión de la emergencia. La siguiente tabla (Tabla 45 Fases
atención emergencias Chile) resume algunas de las características de cada fase.
• Tabla 45 Fases atención emergencias Chile
FASE
Fase de alarma
CARACTERÍSTICAS
La alarma debe ser siempre compartida.
Si la alarma recibida en una Central no corresponde a
esa organización o viene de otra área geográfica, será la
Central solicitada quien haga llegar la información a la
que corresponda, sin dejar esta responsabilidad a la
persona que ha llamado.
54http://es.scribd.com/doc/205975914/Manual-ABC-de-La-Emergencia#scribd
55http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=200110
1. Procedimiento policial: conjunto de acciones que ejecuta Carabineros, orientadas a aislar el sitio de un suceso,
proteger la integridad de las personas y los bienes y reunir los antecedentes que sirvan de base a los Tribunales de
Justicia para desarrollar su labor. 2. Rescate: Acciones destinadas a liberar una o varias personas, atrapadas en una
estructura o en una ubicación tal que no puedan salir de ella por sus propios medios o con el concurso de recursos
habituales. 3. Procedimiento “HAZMAT”: Conocido como el conjunto de procedimientos, ejecutados por Bomberos, que
se aplican para enfrentar una emergencia en la que estén involucrados “Materiales Peligrosos”. 4. Reanimación:
Procedimiento realizado por personal de salud. Aunque determina que una situación de emergencia con frecuencia
existe un procedimiento policial, aun cuando un rescate o una reanimación no sean necesarios, así Carabineros a través
de “Comités de Crisis”, definen los cursos de acción y determinan la oportunidad de la participación que corresponda a
Bomberos y/o Servicios Médicos de Urgencia.
56
184
•
Fase de
Los vehículos de emergencia en actividad deben
desplazamiento observar la normativa de la Ley de Tránsito y usar las
señales móviles de acuerdo con la normatividad.
Deben establecerse las rutas de acceso al sitio del
evento.
Fase de
Identificación de equipos de trabajo.
organización
Coordinación de acuerdo con la naturaleza de la
en el sitio de la emergencia.
emergencia
Perímetro y áreas de seguridad.
Atención de lesionados.
Evacuación de lesionados.
Normalización del sitio del suceso
Informaciones (Declaración en conjunto de las
instituciones, prensa, familiares, etc.)
Fase de gestión Actuar de acuerdo a las acciones planificadas
de la
previamente.
emergencia
Las Acciones Policiales Preventivas; las coordinaciones
interinstitucionales, el manejo de información, las
acciones de búsqueda y el rescate, la ayuda humanitaria
o solidaria, deben obedecer a una Gestión de Procesos
de la Emergencia.
Instruir a todo el Personal (Emergencias, planes y la
importancia de la participación de la Institución en estos
sucesos).
El apoyo en las metodologías establecidas en los
Manuales y Procedimientos.
Homologar Planes Institucionales con aquellos
derivados del Ministerio del Interior.
Procurar reuniones frecuentes con los integrantes del
Comité de Crisis.
Fuente: Manual de operaciones multi-institucional ante emergencias.
Además, los procedimientos que permiten la articulación y la atención interinstitucional
están basados en una coordinación previa al establecimiento de los protocolos o
procedimientos que permite evaluar los recursos técnicos, humanos y logísticos frente a las
tasas y tipos de emergencias y de acuerdo a las políticas de la zona. Esto permite, además de
identificar los protocolos, desarrollar mecanismos de respuesta, apoyo de las autoridades
locales, regionales y nacionales, y el escalonamiento que se requiera.
Chile, al ser un país constantemente expuesto a amenazas de origen geológico y natural
(como terremotos, tsunamis, inundaciones, etc.) ha permitido la consolidación de un marco
normativo e institucional para la protección civil ante desastres de esas magnitudes. Así, en
1960, tras un terremoto y un tsunami, se crea la oficina Nacional de Emergencia (ONEMI) y,
tras el terremoto de 2010, se crea la propuesta del nuevo Sistema Nacional de Emergencia
185
•
y Protección Civil y la Agencia Nacional de Protección Civil, que se discute actualmente en
el Congreso. En ese marco se establece el Plan Nacional de Protección Civil que sienta las
bases técnicas y operativas que dan sustento y articulación al Sistema Nacional de
Protección Civil, el cual tiene por fin último la protección de las personas, sus bienes y el
medio ambiente.
Es importante destacar que una de las bases del Sistema Nacional de Protección Civil, son
los niveles locales, ya que es a nivel local o Municipal en donde se requiere que la respuesta
entregada sea oportuna y eficiente; por ello la importancia de que el nivel local cuente con
las herramientas y conocimientos para la gestión y coordinación de las Operaciones de
Emergencias y Desastres dentro del nivel local.
Las etapas del ciclo de manejo del riesgo pueden ser sintetizadas en tres grandes fases: Fase
de Prevención, Fase de Respuesta y Fase de Recuperación. De acuerdo con los lineamientos
del Plan Nacional de Proteccion Civil, cada una de los niveles administrativos debe poseer
un Comite de Proteccion Civil al interior del cual se disenen los planes y prioricen y ejecuten
actividades de prevención, mitigación y preparación, adecuadas a las particulares
realidades de cada área jurisdiccional. Los Comités de Protección Civil están conformados
por representantes de organismos públicos y privados, y su estructura varía de acuerdo con
el nivel territorial que representen.
Una vez declarada la emergencia, operan los mecanismos dispuestos a traves del Plan y se
constituyen los Comites de Emergencia, conformados por representantes de los organismos
que forman parte del Comite de Proteccion Civil, con competencias y capacidades
específicas relacionadas a la emergencia. Este comité ejerce su misión en un Centro de
Operaciones de Emergencia (COE), donde se coordinan las decisiones y acciones de
respuesta y rehabilitación. Los COE son presididos por el Intendente, Gobernador o Alcalde,
según corresponda. (ONEMI, 2012)
6.4.5
6.4.5.1
México
Descripción general del modelo de atención integrado de emergencias y seguridad
6.4.5.1.1 Sistema de telecomunicaciones para la recepción de alertas
México está en el proceso de la universalización del número único para la Atención de
Llamadas de Emergencia (066); alrededor del 97% de los municipios mexicanos cuenta con
el servicio y un 89% de la población es beneficiada. El tiempo de respuesta ante una
emergencia está establecido en 19 minutos (Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pública). En el 066 atienden la Policía del Estado, Policía Ministerial o
Procuración de Justicia, la Secretaría de Vialidad, Protección Civil, Servicios de Salud (Cruz
verde, Cruz Roja, Cruz Ámbar, Hospitales, etc.), Comisión Federal de Electricidad, Policía
Preventiva, Ejército, Secretaría de la Defensa Nacional -SEDENA, Secretaría de MarinaArmada de México, etc.; esto permite generar una integración de los tres niveles de Gobierno
en un solo lugar. El servicio genera un registro automático de llamadas, que, posteriormente,
186
•
es utilizado para generar información estadística y mapas geodelictivos; se canaliza la
emergencia al despachador tras un procesos de clasificación de las emergencias según
niveles (alto, medio y bajo). En el
Cuadro 6Funcionamiento 066 México
• Cuadro 6Funcionamiento 066 México
Fuente: Secretaría de Seguridad Pública del Estado
187
•
6.4.5.1.2 Despacho y gestión de la emergencia
El número de emergencia 066 de México es un subsistema de los Centros C4 (Control,
Comando, Comunicación y Cómputo). Un Centro C4 es el lugar donde se consolida la
coordinación operativa entre las corporaciones encargadas de brindar atención de
emergencias a la ciudadanía, ya sean relacionadas con seguridad pública, protección civil o
urgencias médicas. En esos centros se alberga al personal de apoyo y la infraestructura
tecnológica desarrollada para las corporaciones de seguridad pública que operan en el
Estado, independientemente del nivel de gobierno al que pertenezcan.
Con los centros C4 se busca la implantación y operación de un servicio de atención de
llamadas de emergencia eficiente que responda a las demandas de la ciudadanía, proveer y
promover el uso de herramientas de información estratégica, servicios profesionales,
capital humano y elementos de tecnología necesarios para mejorar la prestación de los
servicios de las corporaciones, e instalar y mantener la infraestructura tecnológica utilizada
por las entidades participantes dentro y fuera de la estructura gubernamental (Secretaria
de Seguridad Pública del Estado).
En los centros se integran, además de los servicios del número de atención de emergencias
066, el número de denuncia anónima 086, Sistemas de videovigilancia por Circuito Cerrado
de Televisión, herramientas tecnológicas aplicadas a Seguridad Pública, La Red Estatal de
Comunicaciones como parte de la Red Nacional de Telecomunicaciones de Seguridad
Pública y la Red Estatal de Radiocomunicación, integrada a la Red Nacional de
Radiocomunicaciones de Seguridad Pública.
6.4.5.2
Japón
6.4.5.3
Descripción general del modelo de atención integrado de emergencias y seguridad
6.4.5.3.1 Sistema de telecomunicaciones para la recepción de alertas
Japón, por su parte, cuenta, por un lado, con un número de emergencia (119) que conecta la
llamada con un Centro de Emergencias Médicas y de Bomberos y, por otro, el número para
incidentes de seguridad, que conecta con la policía, que es separado e independiente (110).
El promedio de tiempo que actualmente tardan en llegar las patrullas de policía al lugar del
hecho es de 4 minutos 27 segundos. Este aspecto de la eficiencia es muy cuidado por las
fuerzas policiales, pero no por casualidad, pues guarda una estrecha relación con una
concepción preventiva dominante: el delincuente debe saber que será apresado para que
desista de actuar. Si actúa es porque supuso que podría escapar.
Tras la recepción de la llamada de emergencia en el 119 o 110 los equipos relevantes son
enviados al sitio de la emergencia o del incidente y el sistema identifica automáticamente y
muestra los datos de la persona que llama y la ubicación exacta en el mapa digital.
188
•
En Japón, los Circuitos Cerrados de Televisión públicos son usados únicamente por la policía
con el propósito de prevenir robo, ofensas sexuales y crímenes serios. Se entiende que los
CCTV son mucho más útiles para procesos de investigación y para el despliegue policial, más
que para la prevención del crimen. Es decir, se usa en investigación y en procedimientos
penales como material probatorio, o para guiar a las patrullas de policía en las calles (Oram,
2011).
6.4.5.3.2 Despacho y gestión de la emergencia
Para la atención de emergencias o urgencias diarias las instituciones y entidades que deben
responder, como Policía, Bomberos y Tránsito, manejan protocolos y procedimientos para
organizarse. Sin embargo, en este aparte se resalta la gestión de Japón en grandes
emergencias y desastres, pues, justamente, este caso se escogió con ese propósito.
La gestión de desastres en Japón, del mismo modo que su sistema de gobierno, se desarrolla
en tres niveles: nacional, prefectural57 y municipal. Se han establecido Consejos de Gestión
de Desastres en cada nivel y cada consejo es responsable de la aplicación de todas las
cuestiones relacionadas con la gestión de desastres bajo su autoridad. En ese sentido, es
responsabilidad directa de los municipios llevar a cabo las operaciones de respuesta de
emergencia, tales como extinción de incendios, rescate, servicio de ambulancias dentro de
su territorio, mientras que los gobiernos de las prefecturas están autorizados a prestar
ayuda.
Por su parte, el Gobierno Nacional y sus órganos competentes supervisan todo el proceso
de coordinación durante las fases y proporcionan a los gobiernos locales la información
necesaria sobre el peligro, mientras que los gobiernos locales proporcionan a la Agencia del
Gobierno Nacional la información sobre el daño de tal manera que, si el alcance del desastre
eleva más allá de las capacidades de respuesta del municipio, pone en acción sus propias
fuerzas de respuesta a desastres.
Igualmente, hay protocolos de acción de diferentes entidades que guían en todos los niveles,
con escalas, dependiendo del desastre, para coordinarse y apoyar, en caso de ser necesario.
Estos protocolos incluyen entidades como Bomberos, Ministerio de Sanidad, Ministerio de
Tierra, Infraestructura, Transporte y Turismo, Agencia Meteorológica, Guardia Costera,
Centro de Prevención de Desastres Marítimos, Centro de Prevención de desastres
Nucleares, entre otros.
La normativa relacionada con el manejo de desastres en Japón se remonta a los años 40
basándose en una concepción en 4 fases: preparación, prevención/mitigación, respuesta y
recuperación/Rehabilitación. Hay gran variedad de leyes para regular todos los ámbitos
Las prefecturas son las 47 jurisdicciones territoriales en las que está dividido Japón: Tokio como distrito
metropolitano; una provincia, Hokkaidō; dos prefecturas urbanas, Osaka y Kioto; y 43 prefecturas rurales. Cada
prefectura se subdivide en ciudades pueblos, villas y distritos rurales que aglutinan una o varias poblaciones.
189
57
•
pero la particularidad del caso de Japón es que, frente a la fase de respuesta, está regulada
por 3 leyes a nivel nacional: la Ley de Ayuda para Desastres de 1947; la Ley de Servicios de
Bomberos de 1948; y,la Ley de Control de Inundaciones de 1949. El número de leyes que
regulan las otras fases de la gestión de desastres son considerablemente más: 7 Actos
básicos; 18 en relación con la prevención de desastres y la preparación; 23 sobre
Recuperación de Desastres y Reconstrucción y Medidas Financieras.
La promulgación de la Ley Orgánica de Contramedidas de Desastres (DCBA) es considerado
como el punto de inflexión en la historia del moderno sistema de gestión de desastres de
Japón. Ésta establece el marco para el manejo de desastres, la definición de
responsabilidades, las organizaciones participantes, el sistema de planeación, las medidas
financieras, entre otros aspectos (Nazarov, 2011).
6.4.6
Números de Emergencia yCentros de Comando y Control en América Latina
En América Latina, la preponderancia del tema de seguridad y emergencias, así como los
acelerados avances tecnológicos, llevan a un proceso de actualización y modernización de
los números de emergencia que funcionaban con una tecnología obsoleta y que eran
insuficientes para atender la creciente demanda ciudadana.
En la siguiente tabla se relacionan los números de emergencia y los Centros de Comando y
Control que operan en 12 países y en los videos se puede ver los principales aspectos de
ese proceso:
PAÍS
Argentina
NOMBRE
Centro de
Comando y
Control 911
Buenos Aires
Centro de
Operaciones
Municipio Tigre
LINK
https://www.youtube.com/watch?v=
OSAVMEVZ_d0
https://www.youtube.com/watch?v=
eP1eP1iezJk
https://www.youtube.com/watch?v=
0JwYmBpt6sM
https://www.youtube.com/watch?v=
QowM6sWfgHM
México
Centros de
Coordinación,
Comando,
Control,
Comunicaciones y
Cómputo.
C5,C4,C2.
https://www.youtube.com/watch?v=
nn-x4grrm0s
https://www.youtube.com/watch?v=
AfexQIupwII
https://www.youtube.com/watch?v=
fyEZO7-HsYs
https://www.youtube.com/watch?v=
FIG7Jsthh2M
190
•
Brasil
Centro de
Operaciones Rio
de Janeiro
https://www.youtube.com/watch?v=
-M-CtmbmQIA
https://www.youtube.com/watch?v=
DxcQd1GCdn0
https://www.youtube.com/watch?v=
t6NX8Lq7E8E&list=PLE68D45F04E3
E124A
Venezuela
Plan de
Seguridad SIMA.
40 Centros de
Comando y
Control.
Convenio con
CHINA
Centro de
Comando
Unificado del
Ministerio del
Interior
Sistema de
Control y
Vigilancia C4i
Central de
Emergencias
105. Lima
https://www.youtube.com/watch?v=
yPQcwQF1tHA
https://www.youtube.com/watch?v=
QbFZZ9Ov6fM
https://www.youtube.com/watch?v=
W319ux5tkUA
Ecuador
Sistema
Integrado de
Seguridad ECU
911
https://www.youtube.com/watch?v=
eufJX4UCrWI
https://www.youtube.com/watch?v=
u9YSuLbezDA
https://www.youtube.com/watch?v=
EOfVq2lSdkU
https://www.youtube.com/watch?v=
pFMYMwN2l7o
Bolivia
Centro
Automático de
Despacho
Integral CADI
http://www.seguridadciudadanayac
uiba.com.bo/contenidos/2014/05/2
8/Editorial 2751.php
Uruguay
Guatemala
Perú
https://www.youtube.com/watch?v=
UGovNGZnUXU
https://www.youtube.com/watch?v=
qbNLJWbfIQ8
https://www.youtube.com/watch?v=
KNwtgEwJ5Kc
https://www.youtube.com/watch?v=
vRYSBcUubP4
https://www.youtube.com/watch?v=
KZLfHF9E-xI
191
•
Chile
Panamá
República
Dominicana
Líneas
emergencias
Ambulancia 131,
Bomberos 132,
Carabineros 133,
Investigaciones
134, Fonodrogas
135, Servicio de
Búsqueda y
Salvamento
Aéreo (SAR),
FACh 138,
Información
Policial 139,
Incendios
Forestales
(Conaf) 130,
Unidad de
Rescate Costero
– DIRECTEMAR
137
Sistema Único de
Manejo de
Emergencias
Médicas SUME
911
Centro de
Comando y
Control CESAC
(Cuerpo
especializado de
Seguridad
Aeroportuaria).
Convenio con
China
http://www.carabineros.cl/#
https://www.youtube.com/watch?v=
iDAyVtX7WDQ
https://www.youtube.com/watch?v=
KqY2j7aPMoU
http://www.sume911.pa/www/joo
msume911/index.php/conocenos/q
uienes-somos
https://www.youtube.com/watch?v=
IKHk6v1GaUQ
https://www.youtube.com/watch?v=
OpocHMos6ho
https://www.youtube.com/watch?v=
nGzj6Lwrg8g
En las experiencias reseñadas hay que destacar la adopción de la denominación “Comando
y Control”, que aparece en varios países, como un criterio central para el diseño y operación
de los sistemas. Este concepto no es nuevo.En la atención de emergencias, desde la década
del setenta, a raíz de los grandes incendios en California, se adoptó el Sistema Comando de
Incidentes como “…. una herramienta modelo de comando, control y coordinación que
provee respuesta y coordinación de esfuerzos individuales, los que trabajan en un objetivo
192
•
común para estabilizar el incidente y proteger la vida, los bienes y el medio ambiente”
(Seminario Respondiendo a un Incidente Vial Masivo, 2006).
Algunos de los problemas encontrados en la atención a emergencias y que llevaron a
adoptar este esquema son: Muchas personas reportando a un solo supervisor; diferentes
estructuras organizacionales para responder ante una emergencia; insuficiencia de
información confiable acerca del incidente; comunicaciones inadecuadas e incompatibles;
carencia de una estructura para planificar en forma coordinada entre las instituciones;
líneas confusas de autoridad; Diferencias en la terminología entre las instituciones;
objetivos del incidente pocos claros o no especificados.
Este sistema busca que el personal de instituciones de emergencias como Bomberos, Cruz
Roja, Policía, actúen bajo un sistema organizacional y administrativo común, con el fin de
optimizar el rendimiento y la efectividad en la administración de los recursos para la
atención de los incidentes. Para ello, se articulan el personal, los equipamientos, las
comunicaciones, y se adoptan procedimientos y protocolos entre las entidades. El sistema
está basado en 8 funciones: Mando, planificación, operaciones, logística, administración y
finanzas, seguridad, información pública y enlace.
El modelo se opera estableciendo centros de mando o puestos de mando unificados donde
participa el personal de mayor jerarquía de las entidades y se toman decisiones (Programa
Regional de Asistencia para Riesgos de Desastres -RDAP, 2012).
Desde esa época se han comprobado las bondades de este modelo y su metodología ha sido
adoptada por parte de las entidades que atienden las emergencias y desastres; en su
desarrollo e implementación se han aprendido y transferido buenas prácticas y se ha
convertido en la norma para el manejo de emergencias en muchos países.
Por otra parte, en función de la Seguridad Nacional, con mayor énfasis después de los actos
terroristas del 11 de septiembre de 2001 y por las necesidades de actualización tecnológica,
se realiza un proceso de modernización y renovación de los centros de comando y control
por parte de los Ejércitos del continente con la cooperación técnica, inicialmente, del
gobierno de Estados Unidosy, más recientemente, de los gobiernos de la República Popular
China, Corea y España.
Las misiones militares modernas difieren sustancialmente de las tradicionales. Hoy en
día, el dinamismo y la complejidad que caracterizan a este tipo de operaciones exigen
el fortalecimiento de las capacidades colectivas y los esfuerzos de muchas
organizaciones para que puedan ser ejecutadas con éxito. Estos requerimientos se
suman a una oportunidad de tiempo de respuesta cada vez más corto, lo cual hace que
los sistemas tradicionales de Comando y Control (C2) no tengan la capacidad de asumir
los nuevos retos que imponen las misiones del siglo XXI(Alberts& Hayes, 2003).
Es importante establecer una conceptualización clara de Comando y Control de acuerdo con
el nuevo contexto que plantea la sociedad de la información. Gracias a los avances en las TIC,
193
•
el término Comando y Control se ha expandido recientemente adquiriendo varias
denominaciones: C3 (+Comunicaciones), C4 (+Computación), C4I (+Inteligencia) o C4I2
(+Interoperabilidad).La Marina de los Estados Unidos, por ejemplo, hace referencia a
“Comando y Coordinación” como parte de su concepción moderna de guerra y la Fuerza
Aérea redirige su orientación hacia el concepto de C4ISR (Vigilancia y Reconocimiento);
probablemente nuevas definiciones incluyan C5 (+Coordinación) o C6 (+Cooperación)
(Roman, 1997). Como se puede observar, cada palabra que se agrega a la terminología de
Comando y Control responde a la evolución tecnológica que sustenta los sistemas de este
tipo.
“El ejercicio de la autoridad y dirección por un comandante propiamente designado,
sobre las fuerzas establecidas para la ejecución de la misión. Las funciones de comando
y control son realizadas a través de una disposición de personal, equipo,
comunicaciones, instalaciones y procedimientos empleados por el comandante en la
planeación, dirección, coordinación y control de las fuerzas y operaciones en el
cumplimiento de la misión” (Joint Pub 0-2, 1995).58
En el Gráfico 5 se pueden apreciar los distintos componentes del sistema de Comando y
Control y sus relaciones que apuntan al propósito de cumplir la misión en función del cual
se alinean los recursos y los procesos, para utilizarlos con mayor eficiencia:
58
Estado del Arte Sistema Integrado de Comando y Control v.2.0.2, CINTEL, COTECMAR, 2009.
194
•
• Gráfico 5 Comando y control
Fuente:
Department
of
Army,
2003.
En
las
experiencias relacionadas se pueden identificar algunos elementos comunes que hacen
parte de los contenidos del concepto comando y control aplicado a las circunstancias
particulares de cada país. Los principales aspectos son:
 Centralización del mando y coordinación de acciones:
Con puestos de mando o salas de crisis en donde participan todas las entidades que
intervienen en la atención de un incidente. Se construyen infraestructuras que permiten
albergar tanto la recepción de llamadas como el despacho de las agencias, con
especificaciones técnicas para enfrentar desastres naturales y con altos estándares de
seguridad y para el desarrollo tecnológico. Se valora mucho la importancia y la sinergia
generada con la presencia física de las entidades y sus principales responsables para
gestionar los incidentes. Si bien los modernos medios de comunicación permiten virtualizar
las relaciones entre las personas, sigue siendo un aspecto importante la comunicación “cara
a cara” que es fundamental, sobre todo cuando fallan los medios tecnológicos. Centralizar
el despacho no significa que desaparezcan otros mecanismos distribuidos de despacho o
estructuras administrativas y territoriales que confluyen en un centro de comando y
control, como son los de bomberos, salud, protección civil y Gestión del Riesgo.
La tendencia identificada es a unificar funciones claves de la gestión de la seguridad y
emergencias en un solo ambiente operativo: Recepción de llamadas, despacho de recursos,
control de tráfico y movilidad, monitoreo de sistemas de videovigilancia en zonas críticas,
control del perímetro urbano y de las aglomeraciones públicas, etc. Como resultado, las
195
•
entidades pueden hacer un uso más eficiente y coordinado de los recursos para la respuesta
a los incidentes e incluso trascienden a monitorear otros aspectos del funcionamiento de la
ciudad, en una perspectiva de Ciudad Inteligente, como es el caso de Rio de Janeiro con el
Centro de Operaciones de la Alcaldía.59
En todos los centros la dirección está a cargo de las autoridades político administrativas,
con participación subordinada de las fuerzas de Seguridad y los organismos de emergencias
que territorialmente son coordinados por los Alcaldes.También, varios tienen un diseño e
implementación desde el Gobierno Nacional, siendo los casos más relevantes México,
Venezuela y Brasil donde, desde la Secretaría de Seguridad Pública y el Ministerio del
Interior, se promueve el desarrollo de estos instrumentos para la gestión de la seguridad y
emergencias aprovechando las economías de escala.
Ante la dimensión de la inversión que requiere ese cambio institucional y tecnológico, la
financiación de los centros surge de varias fuentes: recursos locales, recursos nacionales y
operaciones de crédito y cooperación técnica internacional.
 Convergencia Tecnológica:
Se puede definir la convergencia tecnológica de dos maneras: una hace referencia a la
capacidad de diferentes plataformas de red para transportar servicios o señales similares;
la otra se centra en la posibilidad de recibir diversos servicios a través de un mismo
dispositivo como el teléfono, la televisión o el ordenador personal. En otras palabras, la
convergencia tecnológica puede ser entendida como la posibilidad para el usuario de
servicios de telecomunicaciones de recibir en un mismo dispositivo diversos servicios,
como pueden ser, telefonía, internet, televisión, radio y, por otra parte, como la posibilidad
de los proveedores de soportar el envío, por medio de sus redes, de diversos servicios.60
Existen cuatro nociones de la convergencia tecnológica: a) genérica: la fusión entre los
sectores de telecomunicaciones, informática (TI) y audiovisual (media y broadcasting); b)
entre servicios: los mismos servicios, aplicaciones y contenidos provistos sobre diferentes
redes; c) entre redes: una misma red soportando diferentes servicios; d) entre terminales:
los terminales soportando paralelamente diversos servicios (CEPAL, 2008).
Este concepto, aplicado a la seguridad, implica:
 Los sistemas de radio, telefónicos, datos, CCTV,AVL,GPS deben converger en una sola
red y se deben integrar las plataformas en un solo ambiente operativo.
Más
información
sobre
el
Centro
de
Operaciones
de
Rio
puede
consultarse
en:
http://www.cidadeolimpica.com.br/es/projetos/centro-de-operaciones-rio/
http://googleamericalatinablog.blogspot.com/2013/11/el-centro-de-operaciones-de-rio-de.html
60Definición de la Comisión Europea, citada por Dromi, Roberto en: Telecomunicaciones. Interconexión y convergencia
tecnológica. Ed. Hispania Libros y Ciudad Argentina. Buenos Aires – Madrid – México. 2008. pág. 189
196
59
•
 La complejidad aumenta con las posibilidades de tener información por la vía de
datos, voz y video. Distintos dispositivos móviles deben tener la capacidad de
conectarse entre sí y transmitir por los diversos medios.
 La capacidad de coordinar la respuesta tiene que aumentarse con la capacidad de
prevenir y predecir el acceso a los distintos servicios y aplicaciones.
 La tecnología tiene que ser intuitiva, o sea , que para el usuario sea tan fácil y sencilla
de operar que no necesite instrucciones, códigos, ayudas y hasta pueda adivinar cómo
funciona, Aspecto que es más crítico en el manejo de una emergencia donde el
operario tiene que concentrarse en la solución del incidente más que en el
funcionamiento de la tecnología.
 Sistemas Inteligentes de Gestión de Información:
La transformación más importante que se da es la prioridad que adquiere la gestión de la
información en los Centros de Comando y Control. Se pasa de limitarse a la acción reactiva
de los números de emergencia a una reacción proactiva y preventiva a partir de los datos
que genera la atención de los incidentes de seguridad y emergencias. Los datos e
información convertidos en conocimiento garantizan una mayor efectividad en la respuesta
y una mejor preparación de las entidades para afrontar la demanda, con una ubicación
precisa de sus características territoriales y de los recursos disponibles.
Surgen, entonces, variedad de sistemas que permiten la integración de datos de diferentes
fuentes, analítica de datos, herramientas de análisis predictivo, minería de datos y análisis
espacial con la georreferenciación. También se transforma la lógica de divulgación
jerárquica de la información por una lógica en la cual se comparte la información y todos los
participantes tienen acceso a ella en el momento y en el lugar que la necesiten. El trabajo
colaborativo y en red se convierte en la esencia de la gestión de información para una mayor
efectividad en la respuesta a los ciudadanos.
 Interoperabilidad:
Uno de los factores que más afecta la operación en la atención de incidentes de seguridad es
la compatibilidad de los sistemas empleados y la proliferación de tecnologías utilizadas por
las entidades. Para resolver este problema surge el concepto de Interoperabilidad que se
puede definir como “la habilidad de los sistemas, unidades o fuerzas para proveer servicios
y aceptar servicios desde otros sistemas, unidades o fuerzas de tal manera que estos puedan
ser usados para operar de forma conjunta. Asimismo, puede decirse que la
interoperabilidad de un sistema es la habilidad que este tenga para hacer uso de las
funciones ofrecidas por otro componentes para incrementar las suyas” (CINTELCOTECMAR, 2009).
La interoperabilidad se convierte en un factor crítico para la atención efectiva en
operaciones de seguridad y emergencias y se complejiza cuando la convergencia tecnológica
permite acceder a información en datos, voz yvideo. El monitoreo de las operaciones
197
•
necesita también nuevas herramientas que permitan automatizar esa función y tener en
cuenta los datos para hacer análisis de lo que está sucediendo.
La interoperabilidad, al permitir la conexión entre las distintas bases de datos, se convierte
en un soporte para los sistemas de información y para la analítica de datos. Una aplicación
importante es que el monitoreo de las cámaras devideo ya no se limita a observar lo que
sucede sino que, con el acceso a bases de datos, permite automatizar y orientar acciones
localizadas.
La experiencia de los Centros de Comando y Control es muy rica en definir modelos,
esquemas y metodologías de Interoperabilidad para desarrollar un soporte técnico a las
operaciones de seguridad y emergencias.
 Comunicaciones:
La existencia de un sistema de comunicaciones confiable soporta la acción de distintas entidades
garantizando su conectividad y el acceso a la información en el momento y lugar adecuado para la
atención de una emergencia. Este es un soporte deseable para el funcionamiento de los centros de
Comando y Control y la tecnología ha permitido avances gigantescos en muy corto tiempo. Los
Centros de América Latina se encuentran en el tránsito de las comunicaciones vía telefónica y radio
a las comunicaciones digitales, ganando peso el tráfico de datos y video sobre las comunicaciones
de voz.
Se puede concluir que la incorporación del Concepto “Comando y Control” a las políticas de
seguridad ciudadana o pública, en América Latina, obedece, básicamente, a dos criterios:
primero, al tener la seguridad una centralidad en las preocupaciones y problemáticas que
afectan a los ciudadanos, crece la demanda por mayor efectividad en el combate a la
delincuencia y el reclamo por unas mejores condiciones de convivencia. También es notorio
cómo, la insuficiente respuesta a las emergencias naturales, lleva a cambios en la
institucionalidad, la metodología y la tecnología que se venía empleando.Desde esa
perspectiva, es indispensable revisar y cambiar los procesos administrativos y de gestión
de recursos humanos y materiales que no son eficientes en la atención de seguridad y
emergencias. Segundo, se adoptan las mejores prácticas que traían los organismos de
emergencias y las fuerzas militares en un proceso de aprendizaje y desarrollo de protocolos
que permiten incorporar los avances tecnológicos en el campo de las TIC: computación,
comunicaciones y la gestión de información, y su utilidad para la prevención y control de las
actividades delictivas y atención de emergencias. Adoptar esas buenas prácticas y
metodológicas no significa que se tenga que “militarizar” la seguridad ciudadana o adoptar
los enfoques castrenses y represivos para el manejo de la seguridad; Más bien, se trata de
colocar todos esos avances y desarrollos tecnológicos al servicio de una política integral de
seguridad, con un enfoque de Derechos, y al servicio de los ciudadanos.
6.4.7
Conclusiones casos internacionales
198
•
Las distintas experiencias analizadas nos muestran distintos diseños institucionales y
operacionales orientados al cumplimiento de las responsabilidades de atender y actuar
frente a emergencias que afectan a la ciudadanía. Los modelos de cada país analizado tienen
aportes para la definición del modelo colombiano y para las reformas que deben hacerse.
Como pudo observarse, son más los países que implementaron un número único de fácil
recordación, sin costo y para números activos o suspendidos, como está regulado en
Colombia. Se identificó la tendencia hacia un número único, con experiencias exitosas;
incluso, Japón integró algunos servicios en un número único. La fortaleza de este esquema
se vincula con más rapidez en la atención, mayores facilidades para los ciudadanos, ya que
cualquier emergencia es atendida con una sola llamada, incluso cuando deben intervenir
varios organismos, lo que genera interoperabilidad de las entidades. Esas experiencias
mostraron que, incluso en sistemas descentralizados política y económicamente, pueden
crearse guías y planes de ejecución que den lineamientos de lo que se espera del servicio,
así como los estándares internacionales, que han tenido un gran acogida, particularmente
en Europa y EEUU.
En los casos en los que no se cuenta con un número único o que no reúnen en el centro de
atención de la emergencia a la entidades, la integración institucional se da a través de
protocolos y procedimientos claros sobre las responsabilidades y funciones de cada entidad,
dependiendo del tipo de emergencia.
Es importante entender que, por circunstancias de recursos financieros, tecnológicos,
humanos, la integración de los sistemas en un uno solo puede ser inviable, como fue el caso
de Chile; No es lo mismo crear un sistema unificado, con pocos recursos y adaptándolo a
condiciones ineficientes ya existentes, que la planeación de un sistema desde el principio.
Frente a esa posible circunstancia, experiencias como la chilena y la japonesa muestran que
pueden generarse estrategias de procedimientos y protocolos para corregir las dificultades
de la dispersión de la organización y así atender las emergencias que se presenten. Las
economías a escala para cubrir a nivel regional las necesidades que no pueden ser atendidas
es una de las experiencias replicables en Colombia.
De este ejercicio comparativo se identificó que en los países analizados es común hacer un
análisis previo y periódico sobre los recursos (tecnológicos, financieros, humanos y
operacionales) disponibles en cada municipio antes de asignar responsabilidades y
subsanar esas insuficiencias con estrategias en otros niveles de gobierno como el
departamental. De ese análisis previo se pueden sacar conclusiones sobre cómo desarrollar
las estrategias, primero en torno a los centros de recepción de comunicación, a la
integración de entidades, al despacho y atención de la emergencia y alrededor de esas
instancias otros elementos como la interoperabilidad de datos, la convergencia tecnológica,
los Sistemas Inteligentes de Gestión de Información, etc.
Se destaca que en todos los casos estudiados se tiende a avanzar en que con la llamada se
identifique al llamante y su ubicación. Frente a esta característica de la atención de
199
•
emergencias en España. La EENA cuenta con un estándar, seguido por este país, referente a
la localización de llamadas en apoyo a los servicio de emergencia (Callerlocation in support
of emergencyservices) (European Emergency Number Association, 2011). Este estándar
expone la importancia de la ubicación de la llamada para el envío de recursos de emergencia
adecuados y para la eficiencia de la atención.
Este estándar describe y profundiza en los requisitos operativos basados en el análisis de
las tecnologías disponibles y las implementaciones existentes y este estándar surge porque
la organización identificó las siguientes problemáticas en Europa:la excesiva cantidad de
tiempo requerido para entregar los datos de localización a los servicios de emergencia,la
falta de exactitud,deficiencias de fiabilidad,la necesidad de unificación de procesos.
Así, para la EENA, establecer el lugar exacto de la llamada ayuda a los servicios de
emergencia para determinar los recursos necesarios para prestar asistencia y da
información sobre cómo y con qué acceder a la ubicación de la emergencia para reducir
radicalmente el tiempo de la intervención.
Frente a la localización de llamadas hechas desde teléfonos fijos el estándar plantea que se
debe tener en cuenta: 1. El tipo de base de datos de llamantes, es decir, si es centralizada o
por empresas de telefonía; 2. la ubicación de los datos, si la base de datos o bases de datos
pueden ser almacenados en el PSAP o no; 3. Si no se almacena en el PSAP como si se puede
acceder a ella o ellas de forma remota; y 4. La exactitud de los datos, o sea con qué frecuencia
se actualizan, el formato en que se encuentran, la existencia de números privados.
Y frente a las llamadas hechas con teléfonos móviles, hay dos enfoques para entregar la
localización del llamante automáticamente de las redes de telefonía móvil a los PSAP:
El uso de la conectividad IP entre el PSAP y el sistema de red de telecomunicaciones móviles:
el software debería hacer el partido entre los datos de localización de llamadas recibidas y
la llamada de voz correspondiente.
Codificación de los datos de localización en el canal de señalización, que envía las llamadas
al 112 al PSAP: PSAP obtiene las llamadas y la localización al mismo tiempo.
Y los requerimientos del estándar se resumen en la Tabla 46:
• Tabla 46 Criterios y requerimientos para la ubicación del llamante
Criterio
Actualización de la base de datos
El acceso a la base de datos
Integración con GIS
Tiempo para la prestación de la
ubicación de la persona que llama
Precisión
Requerimiento
Por lo menos cada 24 horas
Continuo (7x24) y en tiempo real
Disponible
≤ 3 seg promedio, ≤5 seg 90%
Dirección de línea fija en la que se
inició la llamada
Disponibilidad de localización de Sí
llamadas en caso de los abonados
que no figuran en los servicios de
directorio
200
•
Cadena de datos estandarizada para
todos los operadores de línea fija
El acceso a la base de datos en caso
de fallas técnicas(instalación de
retorno)
Disponibilidad de base de datos
Seguridad de los datos
Sí, con datos estructurados
Disponible
99.995%
Encriptación del la base de datos,
acceso seguro
Fuente: “Callerlocation in support of emergencyservices” www.eena.org (traducción propia)
Con respecto al uso inadecuado de los números de emergencia, se identificaron iniciativas
en la mayoría de los países estudiados para sancionar económicamente con multas las
llamadas falsas o bromas. Estas sanciones se establecen tras un estudio del tipo de llamadas
sancionables y de su nivel de gravedad, para luego imponer una sanción monetaria que, en
ocasiones, puede reemplazarse por trabajo comunitario.
El uso de nuevos tecnologías, como las redes sociales, los mensajes de texto y las
aplicaciones móviles, han sido herramientas de gran utilidad para ampliar la cobertura de
los servicios de emergencia, particularmente para personas con discapacidad auditiva.
También se destaca el uso del sistema de telecomunicaciones y de la información de los
abonados para comunicaciones masivas de alerta a la comunidad en grandes emergencias,
como en Estados Unidos y España.
Los casos de estudio que se escogieron como experiencia de éxito en la creación de sistemas
integrados de emergencias y seguridad no presentan un modelo unificado para el uso de los
CCTV y de la videovigilancia. La variedad de modelos de sistema o, incluso, la no existencia
de sistemas integrados, deja por fuera estas herramientas quedando en manos de alguna
entidad especializada, la mayoría de las veces en la policía.
Como en Colombia, en los cinco países analizados se da tratamiento diferenciado a las
emergencias de grandes magnitudes con respecto a aquellas emergencias diarias
vinculadas a incendios estructurales, accidentes de tráfico y delitos como robos, o urgencias
médicas. En ese sentido, la conexión entre los Sistemas Integrados de Emergencia y los
Sistemas o Centros de Gestión del Riesgo está mediada por protocolos que indican que un
incidente alcanzó niveles de riesgo o complejidad altos, que requiere de la atención masiva
de entidades y que pone en riesgo a una gran cantidad de población.
6.5 Conclusiones del componente
De acuerdo con lo analizado en el componente, Colombia lleva un recorrido, en cuanto a la
normativa se refiere, para cada una de las áreas relacionadas con el sistema; algunas de esas
201
•
normas necesitan ser implementadas, ajustadas y socializadas, como se establece en las
conclusiones de ese componente.
Como ya se mencionó, no hay mecanismos formales de articulación del sistema que permita
que las entidades, tanto nacionales como territoriales, encuentren su rol dentro de sistema
y funcionen articuladamente.
En cuanto a los casos nacionales, se evidencia que los dos modelos que están funcionando
son Bogotá y Medellín, los cuales tienen un alto compromiso de las administraciones locales,
donde se ha diseñado un esquema más de operación que de financiación de proyectos.
El desarrollo de la tecnología y, por ende, de las comunicaciones hace necesario actualizar
el modelo e incorporar estándares internacionales. Los estándares internacionales no son
excluyentes y se deben combinar buscando el estándar más adecuado en cada uno de los
casos. Es importante tener en cuenta que estos estándares son dinámicos y están en
permanente actualización.
Los casos internacionales muestran un amplio panorama de cómo funcionan, operativa e
institucionalmente, los centros de atención de emergencias en el mundo. Los diferentes
sistemas políticos influyen en que en los países haya o no modelos unificados y homogéneos,
pues la descentralización traspasa la responsabilidad a los territorios; no obstante, hay
parámetros y lineamientos que se dan a partir de normativa nacional y que, a su vez, está
mediada por los estándares internacionales.
Los elementos en común de todos los casos presentan una tendencia hacia la unificación de
los números, pero sobre todo hacia la creación de protocolos y procedimientos de actuación
coordinada en las etapas de recepción de la llamada y atención de la emergencia.
7
Componente II: Evaluación Institucional
Este componente analiza la organización institucional que existe para la implementación
del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad – SIES– en el país. Así, se revisa la
operación y desempeño de dicho programa en aspectos como arquitectura institucional,
visión estratégica, capacidad institucional y articulación nación-territorio.
Los resultados de este aparte se obtienen de fuentes de información primaria y secundaria,
en particular a partir de normas vigentes, y de la información obtenida en las encuestas,
entrevistas, grupos focales y visitas in situ.
Está dividido en el subcomponente de visión estratégica, que se refiere a los aspectos
conceptuales, de planeación, de definición de objetivos y el esquema general del SIES; el de
arquitectura institucional, que muestra cómo se coordinan las entidades y cuáles son sus
roles y competencias; el análisis de las brechas SADCI y un análisis a profundidad de la
202
•
articulación entre nación y territorio, documentación de buenas prácticas e intercambio de
experiencias y capacidad de respuesta de las entidades.
7.1 Visión estratégica
7.1.1
7.1.1.1
Claridad conceptual entre entidades del orden nacional y actores operativos
Confusión entre subsistemas y SIES
Aunque la totalidad de los actores entrevistados estuvieron en capacidad de dar una
definición de lo que para ellos es un SIES, se destaca la ausencia de homogeneidad en las
definiciones y, por el contrario, la variedad de enfoques que los funcionarios dieron al
concepto. Las definiciones parecieran obedecer más a la intuición propia que a un
conocimiento estandarizado. El origen de la confusión parte del mismo CONPES, pues en el
documento solo hay una definición tácita del sistema que surge del objetivo del documento,
que estipula:
“…Tiene por objeto fijar los parámetros generales para la implementación de un centro de
gestión de emergencias y seguridad, que permita atender oportunamente las
necesidades de la comunidad. El sistema busca actuar en la prevención de consecuencias
mayores bajo un esquema integrado e interoperable soportado por el SIES, para lo que
se debe lograr la presencia oportuna y eficaz de las unidades de cada entidad, la
coordinación en el manejo del sitio del incidente, la atención pronta de heridos, la
prevención de emergencias y del delito y la disminución del impacto de éstos sobre la
comunidad” (CONPES 3437 de 2006, pág. 6; subrayado propio).
Para ilustrar lo anterior, se incluyen algunas referencias textuales de los entrevistados:
“Llamar a través de una cadena para atender de manera inmediata el suceso”.
“Unión de fuerzas para sacar adelante el evento que ocurrió”.
“Un esquema operativo integrado por muchos entes que interactúan en el ámbito de
la seguridad pública incluido los desastres”.
“Es donde están todos los entes que pueden atender una emergencia”.
“Agrupación conformada por diferentes instituciones estatales”.
“Es donde todos los organismos del Estado trabajan en caso de una emergencia”.
“Complemento del total de los organismos de ayuda mutua”.
En todas las respuestas se aprecia lo siguiente:
 No se identifica el concepto de oportunidad en la atención que destaca el CONPES
3437 de 2006.
 No se hace referencia a la plataforma tecnológica y, mucho menos, a los subsistemas
del SIES.
 La mayoría de las definiciones reconocen la importancia de la articulación
institucional, así no se exprese con las mismas palabras.
203
•
 Ninguna definición se refiere a las acciones preventivas a partir de la información
generada por el SIES, sino que, por el contrario, se enfocan en la inmediatez de la
atención de la emergencia.
 Ninguna definición hace referencia al CONPES 3437 de 2006.
Sumado a lo anterior, desde una perspectiva cualitativa, las definiciones que conciben los
participantes, tanto en las entrevistas como en los grupos focales, están orientadas, en una
mayor medida, a situaciones de desastre o emergencia, especialmente a emergencias de
gran magnitud, pero no al acontecer diario.
De otra parte, la investigación cualitativa permitió establecer que, para los funcionarios,
saber qué tiene que hacer cada quien en el momento de atender la emergencia, es más
importante que tener una claridad conceptual homogénea:
“(Nos entendemos…) en la marcha misma, al adagio del arriero… en
el camino se arregló la carga y esto nos ha resultado más funcional además
que articula leyes recientes 1523 la ley de gestión del riesgo, que es alrededor
del estamento que crea esta ley. El Consejo Municipal de Gestión del Riesgo
mueve toda la estrategia de respuesta municipal, el sistema es imperfecto.
Pareciera, así como lo graficó y lo pintó, que es ideal, es lo mejor, no hay
momentos en que el patrullero bota, un caso que incendio estructural en tal
sector y vamos a ver y es una quema de basuras” (Comandante Unidad de
Bomberos de Yopal, Casanare).
Así como el concepto de SIES no es claro ni estandarizado entre las entidades, tampoco hay
una referencia al documento CONPES 3437 de 2006 que establece los parámetros y
funcionamiento del sistema. Al preguntar sobre este documento se evidencia un
desconocimiento generalizado, al punto que se puede determinar que, deun promedio de
20 personas que asistieron a una reunión, menos del 5% conocían dicho CONPES. En este
punto se pueden resaltar casos como los de La plata (Huila), Sevilla (Valle del Cauca),
Tumaco y Chachagüí (Nariño) donde, en una sesión de grupo, de 12 personas ninguna tenía
conocimiento de la existencia del CONPES, a pesar de que había presencia de entidades
como Policía Nacional, Defensa Civil, Planeación Municipal, Oficina de Cultura y Oficina
Local de Salud.
No obstante, se pueden identificar algunas entidades y municipios donde el documento
CONPES sí es mencionado, como en las Oficinas Gestión de Riesgo de Neiva y Yopal o en
varias entidades de Barrancabermeja, Medellín y Bucaramanga.Sin embargo, como se
mencionó anteriormente, son muchos más los casos de municipios y ciudades cuyas
entidades ignoran la existencia del documento. Un caso relevante es el de Bogotá donde, si
bien algunos funcionarios conocen el documento CONPES, no lo tienen en cuenta ni para la
toma decisiones ni para la el trabajo diario.
204
•
La combinación de los resultados cuantitativos de la evaluación con las categorías
cualitativas analizadas permitió encontrar que, si bien existe un buen nivel de conocimiento
de algunos de los subsistemas del SIES, tanto en los municipios de oferta como de demanda,
existen varios cuellos de botella con relación a la claridad conceptual y estandarización de
conceptos relacionados con el SIES, Lo cual se puede ilustrar a través de los siguientes
resultados:
 Existen múltiples conceptos que generan confusión entre los actores que están
involucrados en el SIES y los cuales se usan indistintamente para referirse a los SIES.
Su utilización varía dependiendo de la institución a la que pertenezcan y de su
ubicación geográfica. Estos conceptos son: Sistemas Integrados de Emergencias y
Seguridad - SIES, Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad - CGES, Centros
Automáticos de Despacho - CAD, Centros de Atención de Emergencias -CAE, Número
Único de Seguridad y Emergencias NUSE 123. Es necesario aclarar que los términos
anteriores tiene definiciones distintas que se han perdido por ser usados
indistintamente por los actores para referirse a los SIES.
 En Bogotá el SIES se conoce como el NUSE 123 y el Subsistema NUSE 123 se conoce
como Sala Unificada de Recepción (SUR).
 En términos generales, en todos los niveles territoriales se confunden los subsistemas
del SIES con el sistema mismo.
 A pesar de que el CONPES 3437 de 2006 recomendó que se crearan los Centros de
Gestión de Emergencias y Seguridad - CGES, no se encontró evidencia de que en los
municipios se materializara la articulación interinstitucional para la atención de
emergencias, con dicho nombre.
 Aunque los actores operativos están en capacidad de dar una definición de SIES, las
definiciones son intuitivas y no evidencian un conocimiento unificado o conjunto.
 Aunque existe una definición estándar de emergencias, no se encontró, ni en la
normativa ni en las indagaciones con las entidades, una definición de urgencia
cotidiana o de seguridad multidimensional.
Con respecto a la confusión existente entre los subsistemas del SIES con el SIES mismo, es
importante referir lo que establece el documento CONPES 3437 de 2006:
“El Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad-SIES tiene por objeto fijar los
parámetros generales para la implementación de un centro de gestión de emergencias
y seguridad que permita atender oportunamente las necesidades de la comunidad. (…)
“Se ha previsto que el SIES preste el servicio en 8 regiones de Colombia, con cobertura
para los 32 departamentos (SIES Departamentales). Estas regiones se dividirán de
acuerdo a la parametrización de la Policía Nacional en 194 Comandos y Distritos (SIES
Locales), para una población aproximada de 42 millones de habitantes, distribuida en
los 1098 Municipios” (…)
“El SIES está conformado por los siguientes subsistemas:
205
•
1. 123 Número Único de Seguridad y Emergencias (NUSE 123)
2. Circuito Cerrado de Televisión CCTV
3. Centros de Información Estratégica Policial Seccional (CIEPS)
4. Alarmas Comunitarias
5. Sistemas de Seguridad (Controles de acceso, monitoreo automático y bloqueo de
vehículos y demás sistemas)” (Departamento Nacional de Planeación, 2006, p. 7).
De acuerdo con lo anterior, no se pretendía que existiera un SIES nacional sino que deberían
existir SIES Departamentales y SIES Locales, estos últimos ubicados en las cabeceras de los
distritos o comandos de Policía. El SIES debería funcionar en el CGES, en el cual es necesario
que estén presentes todos los subsistemas y, además, las diferentes entidades que necesitan
coordinarse para la atención de las necesidades de la comunidad.
Entre los funcionarios encuestados hay un alto porcentaje de conocimiento sobre varios
subsistemas del SIES. Los más reconocidos son el NUSE 123 (93%61), seguido por las Redes
de Apoyo (81%62), Alarmas Comunitarias (75%63), CCTV (70%64) y Redes de Cooperantes
(67%65). Los funcionarios tienen un conocimiento mucho menor de los CIEPS (53%66) y los
Sistemas de Seguridad, como controles de acceso y monitoreo automático (45% 67 ), que
delos demás subsistemas, Como se puede observar en la siguiente gráfica:
• Gráfico 6Porcentaje defuncionarios que tienen conocimiento de los subsistemas del SIES,
Total.
Porcentaje
de municipios donde se conocen los diferentes Subsistemas del
SIES, Total
93
Número Único de Seguridad y Emergencias - NUSE 123
81
Redes de Apoyo
75
Alarmas comunitarias
Circuito Cerrado de Televisión Cámaras Cerradas de Televisión
CCTV
70
67
Redes de Cooperantes (Redes de Aliados para la Prosperidad)
Centros de Información Estratégica Policial Seccional - CIEPS
(analizan información que sale del mismo CGES)
Sistemas de Seguridad (Controles de acceso, monitoreo
automático y bloqueo de vehículos y demás sistemas)
53
45
Ninguno 1
24. ¿Cuáles de los siguientes subsistemas del SIES conoce usted?
MEA= 2.8%
MEA= 4.0%
63 MEA= 4.3%
64 MEA= 4.5%
65 MEA= 4.6%
66 MEA= 4.8%
67 MEA= 4.9%
61
62
206
•
Fuente: Elaboración propia con resultados de la encuesta a funcionarios
Cabe destacar que las Redes de Apoyo y las Alarmas Comunitarias son más reconocidas por
los funcionarios que los mismos CCTV, a pesar del incremento en la inversión que el Fondo
Nacional de Seguridad y Convivencia - FONSECON y los Fondos Territoriales de Seguridad
y Convivencia - FONSET han venido realizando para este último Subsistema en vigencias
recientes.
Como resultado esperado de la encuesta, los subsistemas son más conocidos entre los
funcionarios de los municipios de oferta que en los de demanda, aunque las diferencias no
son muy amplias. La mayor discrepancia de conocimiento se da para el Subsistema CCTV,
con +17 puntos a favor de los municipios de oferta 68 (ver Gráfico 7 Porcentaje
defuncionarios que tienen conocimiento de los subsistemas del SIES, Oferta vs. Demanda).
Es probable que lo anterior se deba a que solamente los funcionarios de Policía tienen
acceso al CCTV, debido a que está controlado por ellos y al estar en sus instalaciones, lo que
hace difícil el acceso a la información que produce el mismo para entidades que no
pertenecen al componente de seguridad. Son limitadas las entidades que dicen tener acceso
a este subsistema para verificar cualquier emergencia cotidiana.
• Gráfico 7 Porcentaje defuncionarios que tienen conocimiento de los subsistemas del SIES,
Oferta vs. Demanda69
El 85% (MEA=3.0%) de los funcionarios de municipios de oferta conocen el subsistema CCTV versus el 68%
(MEA=5.1%) de funcionarios de municipios de demanda.
69 NUSE 123: Oferta 97% (MEA=1.5%), demanda 92% (MEA=3.1); Redes de apoyo: oferta 86% (MEA=2.9%), demanda
80% (MEA=4.5%); Alarmas comunitarias: Oferta 78% (MEA=3.2%), demanda 74% (MEA=4.8%); CCTV: oferta 85%
(MEA=3.0%), demanda 68% (MEA=5.1%); Redes de cooperantes: oferta 76% (MEA=3.3%), demanda 66%
(MEA=5.1%); CIEPS: Oferta 62% (MAE=3.7%), demanda 52% (MEA=5.4%); Sistemas de seguridad. Oferta 55%
(MEA=3.6%), demanda 44% (MEA=5.4%).
207
68
•
Fuente: Elaboración propia
7.1.1.2
Conocimiento y existencia de Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad - CGES en los municipios
“El Sistema requerirá, para su adecuada implementación y operación, de la activación de un
Comité de Seguridad y Emergencias conformado por las autoridades civiles, policiales y
militares requeridas, así como por los funcionarios de enlace de las entidades vinculadas al
Sistema” (Departamento Nacional de Planeación, 2006)
Si bien la investigación cuantitativa muestra queel 40%70de los funcionarios encuestados
saben qué es un CGES y el 68%71 afirma tener conocimiento de que en su municipio funciona
uno, la investigación cualitativa mostró una marcada ausencia de estos espacios de
coordinación.
En este mismo sentido, es importante resaltar que,en el 39% 72 de los municipios de
demanda,los funcionarios conocen qué es un CGES, cuando el hecho de ser de demanda es
indicativo de que allí no funciona ninguno y en el 57% 73 los municipios de oferta los
funcionarios entrevistadosconocen qué es un CGES siendo en estos municipios en los que
funcionan.
• Gráfico 8 Porcentaje de municipios en los que los funcionarios tienen conocimiento de lo
que es unde
CGES,
total y oferta
v. demanda
Porcentaje
municipios
que tiene
conocimiento de lo que es un CGES,
total y oferta vs. demanda
Si
41%
57%
OFERTA
Si
39%
DEMANDA
Total
4. ¿Tiene conocimiento de lo que es un Centro de Gestión de Emergencias y Seguridad (CGES)?
Fuente: Elaboración propia con resultados de la encuesta a funcionarios
De otra parte, se observa que la categoría de municipio no parece ser un criterio
determinante del conocimiento de los CGES por parte de los funcionarios;el resultado varía
de una categoría a otra, sin mostrar una tendencia definida.
MEA=4.8%
MEA=3.9%
72 MEA=5.3%
73 MEA=3.8%
70
71
208
•
En contraste con lo anterior, el equipo de investigación cualitativa solo encontró dos CGES
funcionando, aunque no con ese nombre: Medellín y Bogotá. En los demás municipios de
oferta visitados se evidenció,además del desconocimiento del concepto, la inexistencia de
esa instancia de coordinación; como se mencionó en la caracterización de los SIES, en el
mejor de los casos se encontraron dos entidades diferentes a Policía operando en la misma
sala SIES, a excepción de la ciudad de Cali, donde había representantes de tres entidades,
además de Policía, aunque estos funcionarios servían como enlaces de coordinación y no
como despachadores. Vale la pena aclarar que en todos los municipios hay un funcionario
de Policía que tiene funciones de coordinación de la sala de recepción, pero que carece de
autoridad y de legitimidad para realizar la coordinación interinstitucional con las demás
instituciones.Para el equipo consultor esta labor solamente la pueden realizar funcionarios
de las alcaldías pues hacen parte de la administración municipal. En Bogotá y Medellín esta
coordinación es ejercida a través de un contratista de la Secretaría de Gobierno y de la
Secretaría de Seguridad, respectivamente, lo que les permite realizar la gestión
interinstitucional.
7.1.1.3
Falta de definición más amplia del concepto de seguridad y de urgencias cotidianas.
La definición de Emergencia del artículo 9 de la Ley 1523 de 2012 es el siguiente:
“Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las
condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por
un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata
y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación
y de la comunidad en general” (Ley 1523 de 2012).
Al analizar esta definición se encontró que hay una serie de eventos que ocurren
cotidianamente, que son emergencias para los ciudadanos y requieren apoyo del Estado,
pero que no caben dentro de la definición de la ley. Por ejemplo, cuando un ciudadano tiene
una emergencia médica no se afecta de forma grave el funcionamiento de una comunidad
pero sí requiere una reacción inmediata de las instituciones del Estado. Por el contrario, Si
se incendia una casa y el Estado no presta la atención debida, se corre el riesgo de que el
evento crezca y se afecte de manera grave el funcionamiento de una comunidad.
La definición de la Ley de Gestión de Riesgo está diseñada para el Sistema Nacional de
Gestión de Riesgo de Desastres, que se activa solamente cuando los eventos son de mayores
proporciones y necesitan de un trabajo articulado de muchas instituciones dentro de un
municipio y, probablemente, requieren un apoyo departamental o nacional.
La Ley 599 de 2000, Código Penal Colombiano, en su artículo 131 define tácitamente el
socorro, así: “Omisión de socorro. El que omitiere, sin justa causa, auxiliar a una persona
cuya vida o salud se encontrare en grave peligro (…)” (Congreso de la República,
209
•
2000)(Subrayado propio).Igualmente, le asigna la responsabilidad de prestarlo tanto a los
ciudadanos como al Estado.
De acuerdo con el trabajo cualitativo realizado en Bogotá, se evidenció que, al inicio de la
puesta en funcionamiento del sistema,hay casos en que el ciudadano solicita el servicio de
ambulancia cuando tiene alguna enfermedad que requiere la atención de urgencias aunque
podría trasladarse por sus propios medios al centro de salud para recibir la atención; sin
embargo, cuando el ciudadano es trasladado al centro de salud en ambulancia no solo se
ahorra los costos de transporte sino que es atendido con alta prioridad, pues se asume que,
por llegar en ambulancia, el paciente está más grave que si llegara por sus propios medios.
7.1.2
Calificación general de la atención de las emergencias
Tanto la investigación cuantitativa como la cualitativa evidenciaron que, en general, los
funcionarios piensan que el trabajo que hacen para atender las emergencias y los eventos
de seguridad es adecuado, a pesar de muchas restricciones de recursos.
En los grupos focales, con frecuencia se destacó el compromiso de funcionarios y
voluntarios para atender emergencias que muchas veces suceden en horas no laborales, en
lugares de difícil acceso y sin contar con las herramientas para una apropiada atención.
También se enfatizó la voluntad que tienen las diferentes entidades y organismos de socorro
para trabajar en equipo y, aunque se encontraron algunas rivalidades entre instituciones
(por ejemplo, en Bucaramanga y en Pasto se discutieron los roces entre las entidades de
emergencia y la Policía Nacional, lo mismo pasa en Pasto), se aprecia que en el momento de
tener que responder a la emergencia, cada quien tiene su rol claro.
Los datos muestran que, independientemente de su gestión, los funcionarios de las
entidades operativas en los municipios generalmente dan calificaciones positivas a la
atención de emergencias y seguridad. En el 66% 74 los funcionarios encuestadoscalifican
como excelente o buena la atención sin que se aprecien diferencias significativas en la
calificación que dan los municipios de oferta y de demanda 75 . Ambos están igualmente
satisfechos, a pesar de contar con recursos y, en particular, con subsistemas del SIES
diferentes.
• Gráfico 9 Porcentaje de los funcionarios que califican como excelente o buena la atención
de emergencias y seguridad, total y oferta vs demanda
MEA=4.7%
En los municipios de oferta, un 67% (MEA= 3.5%) de los funcionarios califica como excelente o buena la atención de
emergencias y seguridad frente a un 66% (MEA= 5.2% ) de los funcionarios de los municipios de demanda.
210
74
75
•
Porcentaje de municipios que califica como Excelente o buena la atención
de emergencias y seguridad, total y oferta vs demanda
TTB= [5] Excelente + [4] Bueno
TTB
TTB
67%
66%
66%
OFERTA
DEMANDA
Total
1. En general e independiente a su gestión, en una escala que va desde excelente a muy malo: ¿cómo califica la
atención de emergencias y seguridad en su municipio?
Fuente: Elaboración propia
Por categoría de municipio, los datos indican que los municipios más pequeños y con
menores Ingresos Corrientes (categoría 6) califican menos favorablemente la atención de
emergencias. Su porcentaje, de 64% 76 , está cerca de 10 puntos por debajo al resto de
categorías, que alcanzan puntajes superiores al 73% de calificaciones positivas.
• Gráfico 10 Porcentaje de municipios en los que los funcionarios califican como excelente o
buena la atención de emergencias y seguridad, por categoría de municipio y tipo de
entidades
Porcentaje de municipios que califica como Excelente o buena la atención
de emergencias y seguridad, por Categoría de municipio y tipo de entidades
CATEGORIA DE MUNICIPIO
TTB= [5] Excelente + [4] Bueno
Top Two Boxes
E
1
2
3
4
5
6
73
65
69
83
76
89
64
ENTIDADES
gob Alcalde Sec Gob Gestión Salud Policia Bomb Tránsito Par Nat Arm Nal Aero
Gob Secdep
Mun riesgo
Civil
Top Two Boxes
80
84
81
75
74
55
67
60
62
42
45
81
Coord
62
1. En general e independiente a su gestión, en una escala que va desde excelente a muy malo: ¿cómo califica la
atención de emergencias y seguridad en su municipio?
Fuente: Elaboración propia
Independientemente de la calificación dada a la atención de emergencias y seguridad, en la
encuesta se solicitó dar una razón para dicha calificación.
76
MEA=0.0%
211
•
Las principales razones expuestas por los funcionarios de los municipios que calificaron
positivamente la atención fueron:




El compromiso de atender la emergencia aún con las restricciones de recursos.
El trabajo y coordinación entre entidades.
La consolidación de los Consejos Locales de Gestión del Riesgo.
La oportunidad e inmediatez de los organismos de socorro.
Para aquellos funcionarios de los municipios que calificaron negativamente la atención, las
principales razones fueron:
 La falta de recursos/capacidad instalada/infraestructura, en donde se resalta la falta
de disponibilidad de ambulancias o de cuerpos de bomberos.
 La falta de capacitación de los funcionarios encargados de atender las emergencias.
 La falta de un enfoque preventivo en la atención.
 La falta de oportunidad e inmediatez (ocasionada por la falta de recursos).
7.1.3
Formalización e integración en la atención de seguridad y emergencias
Al analizar el paro agrario de 2013, inicialmente solo se consideró como un incidente de
seguridad de tal manera que, en el momento en que los manifestantes realizaron acciones
de hecho como el bloqueo de las vías, solo las entidades responsables de seguridad salieron
atender el incidente; con el paso de los días se evidenció que, además de los incidentes de
seguridad, se estaba generando una emergencia de acuerdo con la definición de la ley 1523
de 2012, por lo cual fue necesario activar el Sistema Nacional del Riego para coordinar la
atención de la emergencia. Esto demuestra que es necesario profundizar la integración
entre los dos sistemas y que, además, es necesario profundizar y ampliar los conceptos de
Seguridad y de Emergencias.
Algunos de los conceptos de Seguridad encontrados son:
 Seguridad ciudadana: Para efectos de la Política Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana –PNSCC, esta se entiende como “La protección universal a los ciudadanos
frente a aquellos delitos y contravenciones que afecten su dignidad, su seguridad
personal y la de sus bienes, y frente al temor a la inseguridad” (DNP, 2011, pág. 1).
 Seguridad territorial: Según el artículo 4 de la Ley 1523 de 2012, “La seguridad
territorial se refiere a la sostenibilidad de las relaciones entre la dinámica de la
naturaleza y la dinámica de las comunidades en un territorio en particular. Este concepto
incluye las nociones de seguridad alimentaria, seguridad jurídica o institucional,
seguridad económica, seguridad ecológica y seguridad social” (Congreso de la República,
2012).
212
•
Las dos definiciones son mutuamente excluyentes pues la definición de Seguridad
Ciudadana se limita a la salvaguarda de los ciudadanos cuando son afectados por otros
ciudadanos y no tienen en cuenta la relación comunidad – naturaleza, Mientras que la
seguridad territorial es más amplia e incluye las dinámicas de la comunidad con la
naturaleza. Es necesario trabajar en un concepto de seguridad que unifique ambos enfoques
y le dé una visión completa a la seguridad que permita garantizar el bienestar del ciudadano.
Igualmente, si se analizan las definiciones de Desastre y Emergencia contenidas en la Ley
1523 de 2012, se observa que el concepto de seguridad no es tenido en cuenta:
 “Desastre: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios
eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones
propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de
subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o
pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración
intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la
sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la
emergencia, rehabilitación y reconstrucción” (Congreso de la República, 2012)
 “Emergencia: Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de
las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por
un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y
que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y
de la comunidad en general.” (Congreso de la República, 2012)
No tener en cuenta el concepto de seguridad en el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de
Desastres impide que haya una coordinación institucional adecuada en eventos como el
paro agrario de 2013, permitiendo que se materialicen riesgos por falta de prevención y
articulación de los dos sistemas. Por esta razón, se deben integrar normativamente los dos
sistemas, no solo en lo operativo, sino en las definiciones. El SIES es el punto de encuentro
para los dos sistemas y para que se realice una articulación interinstitucional que permita
atender integralmente las necesidades de la comunidad.
Aunque la seguridad no esté entendida expresamente como un derecho, sí tiene su origen
en la declaración universal de los derechos humanos, la cual, en el artículo 3 consagra: “todo
individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad” (Organización de las
Naciones Unidas, 1948). Además, el artículo 1 de la Declaración Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre, proclama que “todo ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad
y a la seguridad de su persona”(Organización de los Estados Americanos, 1948).
A pesar de que la seguridad sea considerada como la protección y garantía que debe ofrecer
el Estado frente al delito y la violencia en la región, hay un cúmulo de conceptos para
referirse a la seguridad. En algunos casos, se define de manera muy amplia, mientras que en
otros esa definición se reduce al mínimo, limitando la seguridad a la protección militar del
Estado y, eventualmente, del Sistema Judicial. Este gran espectro de definiciones de
213
•
seguridad ha generado que se empiecen a agregar adjetivos que acompañan el concepto,
como por ejemplo, seguridad pública, seguridad democrática, seguridad urbana, seguridad
humana. Sin embargo, desde las organizaciones internacionales ya se han hecho esfuerzos
para delimitar el desarrollo conceptual de la seguridad.
Este estudio se centra en el concepto de seguridad ciudadana que surgió en América Latina
en el contexto de las transiciones hacia la democracia. Esta visión buscaba diferenciar la
seguridad en un contexto de democracia, de la seguridad en un contexto de régimen
autoritario; es decir, que diferenciaba la seguridad entendida como algo específico de los
estados, de la seguridad centrada en todas las personas y grupos sociales, tanto en zonas
rurales como en zonas urbanas.
Por otro lado, el PNUD ha diferenciado los conceptos de seguridad ciudadana y de seguridad
humana. El primero, se refiere específicamente a “uno de los medios o condiciones para el
desarrollo humano que a su vez se define como el proceso que permite ampliar las opciones
de los individuos que van desde el disfrute de una vida prolongada y saludable, el acceso al
conocimiento y a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente, hasta el goce
de las libertades políticas, económicas y sociales” (Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, 2009, p. 9). Bajo esta perspectiva, la seguridad ciudadana es solo una de las
dimensiones de la seguridad humana, que se concibe como:
“La situación social en la que todas las personas pueden gozar libremente de sus
derechos fundamentales, a su vez que las instituciones públicas tiene la suficiente
capacidad, en el marco de un Estado de derecho, para garantizar su ejercicio y para
responder con eficacia cuando estos son vulnerados. De este modo, es la ciudadanía el
principal objeto de la protección estatal.” (Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, 2009, p. 9)
La seguridad humana es definida por la Comisión de Seguridad Humana del Fondo
Fiduciario de Naciones Unidas para la Seguridad de los Seres Humanos como:
“protección del núcleo vital de todas las vidas humanas de forma que se mejoren las
libertades humanas y la realización de las personas. La seguridad humana significa
proteger las libertades fundamentales, aquellas libertades que son la esencia de la vida.
Significa proteger a las personas de situaciones y amenazas críticas y más presentes.
Significa utilizar procesos que se basen en las fortalezas y aspiraciones de las personas.
Significa crear sistemas políticos, sociales, medioambientales, económicos, militares y
culturales, que, de forma conjunta, aporten a las personas los fundamentos para la
supervivencia, el sustento y la dignidad.” (Comisión de Seguridad Humana, 2003, p. 4)
Para el PNUD, que entiende la seguridad ciudadana como una dimensión de la seguridad
humana, aquella no debe ser vista exclusivamente como una reducción de los índices de
delincuencia, sino como el resultado de una política que se oriente hacia una estrategia
integral, que incluya mejorar la calidad de vida de la población, la acción comunitaria para
214
•
la prevención del delito, una justicia accesible, ágil y eficaz, una educación que se base en
valores, en respeto de la ley y la tolerancia. (Rojas, 2012, pág. 24).
Actualmente, la noción de seguridad ciudadana ha irrumpido en diferentes ámbitos de la
realidad social y se han creado distintas dependencias gubernamentales encargadas de
garantizarla, tanto en lo nacional como en lo local. En Colombia, las tendencias
internacionales sobre la seguridad ciudadana y la seguridad humana han llevado a construir
estrategias que buscan específicamente incidir sobre los fenómenos relacionados con la
criminalidad, como es el caso de la Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
El concepto de seguridad ciudadana, a nivel internacional, nace de una noción amplia de
seguridad que no solo alcanza al Estado, sino a las personas y al desarrollo político. En este
contexto, las amenazas de la seguridad ciudadana no son solo las amenazas tradicionales,
como el terrorismo, la delincuencia, los conflictos de las fronteras, sino también aquellas
potenciales afectaciones originadas por fenómenos como el cambio climático y las
emergencias y desastres ambientales, el desempleo, la exclusión social, la segregación, los
sistemas de seguridad social, la calidad de vida, entre otros.
7.1.4
Institucionalización del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad
Desde hace 4 décadas, aproximadamente, se ha venido buscando la manera de fortalecer la
seguridad ciudadana y disminuir el índice de criminalidad y hechos delictivos en el país. Las
autoridades han ido aplicando e implementando las nuevas tecnologías para optimizar su
gestión y mejorar los niveles de satisfacción frente a las necesidades ciudadanas. El
documento CONPES 3437 ha sido el instrumento más reciente para establecer mejoras en
las respuestas institucionales y, además, para establecer medidas coordinadas del Estado
en pro de la seguridad de sus habitantes. El documento CONPES planteó:
“En la actualidad no existe un sistema integrado de seguridad ciudadana y emergencias,
en el cual converjan la Fuerza Pública, los organismos de seguridad y las agencias
encargadas de prevenir y atender desastres. Un sistema que, por medio de una acción
coordinada y eficiente, logre atender oportuna y conjuntamente las emergencias
naturales y de seguridad para todo el territorio nacional. (…) El Sistema requerirá, para
su adecuada implementación y operación, de la activación de un Comité de Seguridad y
Emergencias conformado por las autoridades civiles, policiales y militares requeridas,
así como por los funcionarios de enlace de las entidades vinculadas al Sistema. El
reglamento de operación del Comité y su composición variable dependiendo de las
regiones y los municipios será elaborado por el Ministerio de Interior y de Justicia, en
coordinación con la Policía Nacional.” (CONPES 3437 de 2006, pág. 2 -9).
7.1.5
El SIES en los instrumentos de planeación
215
•
Para la inclusión del SIES en los instrumentos de planeación era fundamental generar una
institucionalidad que permitiera una adecuada implementación del sistema y una efectiva
acción con participación interinstitucional y multisectorial como se proponía.
Para ello, era necesario incorporar efectivamente el SIES a los instrumentos de Planeación
del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales. Sin embargo, eso no sucedió como se
puede constatar con un breve repaso de su inclusión en los Planes de Desarrollo y en los
instrumentos de Planeación de la Seguridad:
 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado Comunitario: desarrollo para todos.
El SIES aparece por primera vez en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado
Comunitario: desarrollo para todos.
“(…) es clave el fortalecimiento de la vigilancia mediante mejoras en movilidad,
tiempos de respuesta y comunicación entre la población civil y la Policía Nacional. En
esta perspectiva, se dará inicio a la ejecución de la primera fase del documento
CONPES 3437 de agosto 4 de 2006, “Implementación del Sistema Integrado de
Emergencias y Seguridad (SIES) de Colombia”. Dicho sistema, tiene por objeto fijar
los parámetros generales para la implementación de un centro de gestión de
emergencias y seguridad que permita atender oportunamente las necesidades de la
comunidad” (Departamento Nacional de Planeación, 2006)
 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos
En el primer periodo del Presidente Juan Manuel Santos se desarrolló el Plan Prosperidad
para Todos. En este Plan solo se hizo mención al SIES en el apartado de “Adopción de las TIC
en otros sectores” y no se hace mención al sistema en su conjunto sino sólo al subsistema
NUSE 123:
“Las TIC, por su carácter transversal y permanente, apoyan la gestión de todas las
entidades parte del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (SNPAD).
En este sentido, el Ministerio de TIC, en conjunto con las entidades competentes,
fortalecerá el apoyo a dicho sistema, permitiendo la optimización de captura y
consolidación de información oportuna, la activación de alarmas tempranas y envío de
información relevante al ciudadano por dispositivos móviles, así como la optimización
del servicio de emergencias ciudadanas (Línea 123) para todo el país. Adicionalmente
diseñará estrategias para el aprovechamiento de las TIC y las redes sociales para
recolección de recursos humanitarios” (Departamento Nacional de Planeación, 2010)
En estos dos planes de desarrollo se trabajó con el Proyecto de Inversión “Implementación
del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad SIES” que definió como Objetivo General:
“Mejorar la prevención, disuasión, control y mitigación del delito y la prevención y atención
de los desastres naturales en Colombia” y como objetivos específicos:
216
•
“1)aumentar la articulación de la acción interinstitucional para la prevención,
disuasión, control y mitigación del delito y la prevención y atención de los desastres
naturales en Colombia. 2)Potenciar las acciones preventivas en el tratamiento del delito
y sobre la ocurrencia de emergencias naturales.3) Inducir el manejo descentralizado
en la toma de decisiones sobre la prevención, disuasión, control y mitigación del delito
y la prevención y atención de desastres naturales. 4)Promover la modernización
tecnológica para la prevención, disuasión, control y mitigación del delito y la prevención
y atención de los desastres naturales” (Departamento Nacional de Planeación, 2014, p.
2).
Si bien estos objetivos son pertinentes y coherentes con el CONPES, sorprende que el
proyecto se redujo a 3 actividades: Implementación de los sistemas 123 y CCTV y la
administrativa, De tal manera que la dinámica de la ejecución de ese proyecto de inversión
redujo el verdadero alcance de la implementación de los SIES.
 Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país: Paz, equidad y
educación
Al momento de redactar este documento en Plan Nacional de Desarrollo estaba en
construcción. Sin embargo en los pilares publicados por el DNP en la versión preliminar
para discusión del Consejo Nacional de Planeación, se evidencia que este Plan buscará
fortalecer el Sistema y sus subsistemas:
“Implementación de tecnologías para la seguridad ciudadana
- Ampliación de la cobertura e integración de los Centros de Información Policial
Estratégicos Seccional CIEPS a nivel territorial.
- Consolidación del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad. (Número Único de
Emergencias y Seguridad – 123 con identificación y localización del ciudadano que
llama cuya conectividad debe ser suministrada de manera gratuita con el proveedor de
telecomunicaciones, Circuitos Cerrados de Televisión CCTV, Alarmas Comunitarias,
Centros de Información Estratégica Policial Seccional, Sistemas de Seguridad –
Controles de acceso, monitoreo automático, bloqueo de vehículos y demás sistemas).
- Implementación de los Centros de Comando, Control para la Seguridad Ciudadana
(C4), como eje principal de la planeación del servicio de policía desde la perspectiva
local y análisis especializado del delito.
- Fortalecimiento del sistema de recepción de denuncias mediante el desarrollo de
aplicativos tecnológicos que faciliten el acceso al ciudadano para la formulación de la
denuncia de manera precisa y expedita.
- Incentivo a la denuncia en línea a través de la utilización de quioscos digitales para
escenarios rurales.” (Departamento Nacional de Planeación, 2014)77
Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo País, versión preliminar para la discusión del
Consejo Nacional de planeación, DNP, 2014.
217
77
•
 Guía metodológica para la elaboración, implementación y seguimiento de los planes
integrales de seguridad y convivencia ciudadana
El ministerio del interior expidió en el año 2013 una guía que serviría como hoja de ruta
para las autoridades territoriales.En esta guía se dan las herramientas para que los
gobiernos locales puedan construir sus Planes Integrales de Seguridad y Convivencia
Ciudadana. Para esta guía y según la ley 62 de 1993, los planes integrales son entendidos
como el principal instrumento de planeación en materia de seguridad y convivencia
ciudadana y constituyen un instrumento a través del cual se implementa la Política Nacional
de Seguridad y Convivencia. El SIES aparece mencionado solo en dos oportunidades. La
primera cuando se habla de la funciones de los Comités Territoriales de Orden Público y se
expresa que una de las funciones de estos comités es: “Evaluar y determinar la necesidad de
gestionar ante las autoridades competentes la implementación del Sistema Integrado de
Emergencias y Seguridad- SIES en la respectiva jurisdicción y efectuar seguimiento al
mismo”.
En el otro apartado donde aparece el sistema dentro de la guía, es cuando se determinan los
requisitos para presentar proyectos al FONSECON y se anota que todo proyecto relacionado
con el SIES debe contar con un aval emitido por el comandante de policía departamental.
En conclusión, fue muy débil la incorporación de los SIES en los instrumentos de Planeación
tanto a nivel Nacional, en los Planes de Desarrollo, como en el orden territorial y en los
Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Los objetivos planteados no se
operativizaron estableciendo actividades concretas, líneas de acción, indicadores, metas y
recursos financieros. Como se señaló, únicamente se especificó lo relacionado con
Recepción de llamadas con el NUSE y CCTV, de tal manera que muchos de los aspectos
planteados en el documento CONPES no se lograron implementar más allá de la capacidad
de la Policía Nacional para desarrollarlos con sus recursos financieros, tecnológicos y
humanos.
Del análisis cualitativo realizado para este Estudio se pueden presentar algunos resultados
de la evolución institucional del SIES, del 2006 a la actualidad, que sedeben tener en cuenta
para la formulación de una visión estratégica del SIES:
1. Al no elaborar el reglamento de Operación del SIES no se logró avanzar en la definición
de procesos, procedimientos y protocolos del Sistema en su conjunto y de la interacción de
las entidades en la operación. En el trabajo de campo y en las entrevistas con funcionarios
de las entidades del orden nacional se pudo constatar que en algunos subsistemas
(principalmente 123 y CCTV) se avanzó en definir procesos y procedimientos como parte
de los sistemas de gestión de calidad de las entidades. Por ejemplo: la Policía Nacional define
los siguientes procedimientos relacionados con los subsistemas del SIES: CAD123, CIEPS,
CCTV:1) En el Macroproceso de Disuasión existe el procedimiento “realizar vigilancia
cámaras de video”;2) En el macro proceso Gerencia del Servicio aparecen los
procedimientos “atender motivos de policía desde el CAD” y “brindar servicios de
información”. 3)En el macro proceso Prevención encontramos los procedimientos “atender
218
•
desastres y emergencias”, “conformar frentes de seguridad” y “elaborar diagnostico
seguridad”. En la Secretaria de Gobierno de Bogotá se definen dos procesos misionales:
“Gestión de Incidentes de Seguridad y/o emergencias” y “Seguimiento y Control de
Incidentes”, donde se desarrollan los procedimientos que tienen que ver con el NUSE
Bogotá. También se encontró que la DIGIDER (anterior FOPAE) viene realizando, desde el
2007, un ejercicio de definición de Protocolos para la atención de emergencias como parte
del Plan de Emergencias de Bogotá, conjuntamente con las entidades de Distrito: Bomberos,
Salud, Policía Metropolitana, Movilidad. Los desarrollos por formular procesos y
procedimientos, si bien están limitados al Sistema de Gestión de Calidad de cada entidad, se
constituyen en un aporte e insumo fundamental para la elaboración de Procesos,
procedimientos y protocolos del SIES.
2. Los 5 subsistemas adoptados por el CONPES (123 Número Único de Seguridad y
Emergencias -NUSE 123; Circuito Cerrado de Televisión CCTV; Centros de Información
Estratégica Policial Seccional (CIEPS); Alarmas Comunitarias; Sistemas de Seguridad) ya
venían siendo desarrollados por la Policía Nacional, institución que por su capacidad presencia en todo el territorio nacional, red de radio, personal para trabajar 24x7,recursos
tecnológicos e institucionales- y por su liderazgo en la gestión de la seguridad continuó
operando, manteniendo y mejorando tecnológicamente los subsistemas.
3. La implementación de los proyectos presentados por los municipios a FONSECON dio un
impulso importante a la instalación de los números de emergencia y los subsistemas de
CCTV en los municipios.Sin embargo, al no existir financiación para los otros subsistemas,
estos quedaron a cargo de la Policía Nacional que los desarrolló y garantizó su
funcionamiento.
4. Los Subsistemas 123 y CCTV dependen, en su desarrollo tecnológico, estándares,
mantenimiento y actualización, de la Oficina Nacional de Telemática, que es una asesora de
la Dirección General de la Policía Nacional; funcional y operativamente están adscritos en
los Comandos Departamentales de Policía al subcomandante Operativo y se articulan, en el
territorio, en los Centros Automáticos de Despacho – CAD- que integran esos dos
subsistemas. La gestión tecnológica de la Oficina de Telemática ha permitido avanzar en la
estandarización y en la actualización y mejoras de los subsistemas reemplazando los
sistemas obsoletos y de primera generación. Sin embargo a pesar de esa gestión positiva
todavía existe una brecha grande para alcanzar los estándares tecnológicos internacionales
definidos para la nueva generación de números de emergencia, ya que ese es un propósito
que requiere la participación de otras entidades con el liderazgo del MINTIC y recursos
financieros muy superiores a los que dispone la Policía.
5. Sobre el Subsistema CIEPS, los procesos establecidos en el código de práctica del
CONPESexponen que los CIEPS tienen presencia en todos los departamentos y han avanzado
en implementar nuevos procesos y herramientas de análisis espacial, geolocalización,
inteligencia de negocios, jalonados y articulados por el Observatorio del Delito.En lo
nacional, se articula con la Dirección de Seguridad Ciudadana y con el Observatorio del
219
•
Delito de la Dijin, intercambiando flujos de información con esas dependencias. En lo
territorial, también está adscrito al Subcomandante Operativo.En el trabajo de campo se
lograron identificar tres tipos de CIEPS de acuerdo a su funcionamiento y relaciones con el
Centro de Investigaciones Criminológicas y el Observatorio del Delito:
 SALA CIEPS: Estaciones donde se funciona como una sala, se utilizan los recursos
técnicos (video beam, video wall, televisores, computadores) los subcomandantes
operativos hacen reuniones y la manejan como sala de Crisis. En este tipo de CIEPS
no hay un equipo de personal y los procesos de análisis y visualización los desarrolla
el CICRI a través del Observatorio del Delito, como en los casos de Cali y Manizales.
 CIEPS que desarrollan los procesos de georreferenciación y tienen un equipo para
elaborar boletines y apoyar los comités de vigilancia y los consejos de seguridad. se
coordinan con el Observatorio del Delito y se intercambia información del SIEDCO
(Caso de Pereira y Armenia.)
 CIEPS donde no existe CICRI ni Observatorio del Delito y desarrollan los procesos de
análisis de la información para apoyar los comités de Vigilancia. Este es el caso de
Calarcá y el de los municipios de Risaralda y Caldas donde existen CIEPS municipales
pero el Observatorio del Delito es departamental. Este es el tipo más parecido al
diseño del documento CONPES.
En la Actualización del Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por cuadrantes se
amplían los procesos establecidos en el código de prácticas, se plantea construir el CIEPS a
nivel de estación y se plantea como un
“(...) Espacio estratégico del orden operacional de la estación de policía, bajo la
dirección del subcomandante de estación, en el cual se desarrolla el análisis de la
información para la planeación, orientación, evaluación y retroalimentación del
servicio de policía, dirigido a la solución de las problemáticas que afectan la convivencia
y seguridad de la jurisdicción.” (Policía Nacional, p. 70)
• Cuadro 7 ¿Cómo trabaja el CIEPS?
220
•
Fuente: Policía Nacional, pág. 70
6. Los subsistemas Alarmas Comunitarias y otros sistemas de seguridad no se encontraron
claramente diferenciados. En un primer momento se ligaron al sistema de comunicaciones
de las redes de cooperantes (Decreto 4366 de 2006) y con los cambios en las políticas de
construcción de mecanismos de relación y participación comunitaria se avanzó en la
construcción de redes de apoyo, frentes de seguridad barrial, empresarial y Red de Aliados
por la Prosperidad.
Estas redes y mecanismos de participación dependen de la Dirección de Seguridad
Ciudadana pero también están repartidas en varias dependencias de la estructura
administrativa de la Policía; por ejemplo, los Frentes de Seguridad Empresarial son una
iniciativa coordinada por la DIJIN. En el nivel territorial se encontró confusión y
fragmentación de las distintas Redes que son atendidas por el Área de Protección y Servicios
Especiales que pertenece al Comando Operativo de Seguridad Ciudadana de la policía.
En el Cuadro 8se puede apreciar la organización administrativa típica de un comando
Departamental de Policía y la relación ya descrita de los subsistemas.
• Cuadro 8 Organización administrativa típica de un Comando Departamental de Policía
221
•
Fuente: www.policia.gov.co
7. En la medida en que los subsistemas quedaron circunscritos a la estructura
administrativa de la Policía Nacional y su despliegue territorial, y como no se desarrolló una
Institucionalidad propia del SIES con Procesos coordinados, la relación y participación de
otras entidades quedó sujeta a la dinámica institucional de la Policía.
En síntesis, la precariedad institucional de los SIES no permite avanzar en estructurar un
Sistema con una efectiva participación interinstitucional y multisectorial, lo que se convierte
en el principal reto del nuevo modelo.
7.1.5.1
Roles y competencias.
En el Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad conviven entidades de diferentes
sectores, así como entidades nacionales generadoras de lineamientos de política y entidades
territoriales encargadas de la atención; todas ellas necesitan articularse. Adicionalmente, la
situación económica de los diferentes municipios y departamentos no es igual, por lo que es
necesario buscar mecanismos de articulación, financiación y operación que garanticen la
atención de los incidentes en todo el territorio nacional.
En el ámbito internacional, en la mayoría de los países hay entidades nacionales y
territoriales que están ejecutando el rol de articulación para la prestación de estos servicios
y para solucionar los problemas de los ciudadanos cuando se presenten. Aunque los entes
encargados de establecer estándares internacionales no plantean la creación de un ente
222
•
rector, su misma dinámica corresponde a una de las funciones propias del ente rector:
establecer recomendaciones para que los diferentes sistemas las puedan incorporar.
La realidad financiera del país y de sus regiones hace necesario que se aprovechen las
economías de escala en todos los aspectos posibles, para lo cual es necesario cambiar de un
modelo municipal a uno nacional con participación regional, que permita apoyar la
descentralización.
En lasTabla 47 y la Tabla 48 se relacionan los roles identificados de cada una de las
entidades a nivel nacional y local en relación con el SIES. El trabajo de campo de la
evaluación evidenció que las entidades no identifican al sistema como un instrumento para
poder cumplir su misión, por eso muchas no están presentes en el mismo.
• Tabla 47 Entidades a nivel nacional relacionadas con el SIES
Entidad
Comité SIES (No es una entidad
pero es una instancia de dirección)
Rol Actual
Aprobar recursos
Ministerio del Interior 78
Administrar recursos FONSECON
Viabilizar proyectos
Aprobar proyectos
Co-financiar
Contratar la ejecución
Ministerio de Defensa79
Aprobar recursos por el Comité SIES
Ministerio Hacienda y Crédito
Público
Aprobar recursos por el Comité SIES
Estas funciones al Ministerio del Interior las da: Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999
y 782 de 2002, 548 de 1999 y 782 de 2002 y el Decreto-ley 200 dispuso la creación del Fondo Nacional de Seguridad y
Convivencia Ciudadana, al igual que los Fondos Cuenta de Seguridad Territoriales. El primero, funcionará como una
cuenta especial, sin personería jurídica, administrada por el Ministerio del Interior y de Justicia, como un sistema
separado de cuentas, cuyo objetivo es realizar gastos destinados a propiciar la seguridad ciudadana y la preservación
del orden público. Y el decreto 4708 de 2009 por el cual se crea el Comité Técnico del Sistema Integrado de Emergencias
y Seguridad, SIES, y se dictan otras disposiciones
79 Las funciones del Ministerio de Defensa frente al SIES se establecen en el derecho 4708 de 2009 por el cual se crea el
Comité Técnico del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad, SIES, y se dictan otras disposiciones
78
223
•
Departamento Nacional de
Planeación80
Ministerio de Salud y Protección
Social
Aprobar recursos por el Comité SIES
Seguimiento al CONPES 3437 de 2006
Seguimiento a los proyectos de
inversión
No está presente
Unidad Nacional de Gestión del
Riesgo y de Desastres
No está presente
Dirección Nacional de Bomberos
No está presente
Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones
No está presente
Comisión de Regulación de
Comunicaciones
Expide la regulación de
telecomunicaciones
Ejército Nacional de Colombia
Armada Nacional
Fuerza Aérea
Comando de Guardacostas
Parques Nacionales Naturales de
Colombia
Ministerio de Transporte
No está presente
No está presente
No está presente
No está presente
No está presente
No está presente
Funciones establecidas en el Decreto 1832 de 2012. Y el decreto 4708 de 2009 por el cual se crea el Comité Técnico
del Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad, SIES, y se dictan otras disposiciones
80
224
•
Policía Nacional
Viabilidades técnicas
Implementador a través del FORPO
Desarrollador y soporte y
mantenimiento de SECAD
Fuente: Elaboración propia
• Tabla 48 Entidades a nivel local relacionadas con el SIES
Entidad
Alcaldes/gobernadores
Policía Nacional
Bomberos
Hospitales
Consejo o entidad de Gestión del
Riesgo
Rol Actual
Co-financiadores
Mantenimiento equipos subsistemas SIES
Realizar los proyectos que se le presentan
a FONSECON
Respuesta de las llamadas
Despachar las unidades de Policía
Soporte y mantenimiento de algunos
componentes
Respuesta de las llamadas
Despachar a los Bomberos
Despacho de Recursos
No está presente salvo Bogotá y Medellín
Parques Nacionales Naturales de No está presente
Colombia
Comando de Guardacostas
No está presente
CRUE
No está presente
Policía de Tránsito
Defensa Civil
Cruz Roja
Ejército Nacional
Armada Nacional
Despacho de Recursos cuando está
presente
No está presente
No está presente
No está presente
No está presente
225
•
Fuerza Aérea
Fuente: Elaboración propia
No está presente
7.2 Arquitectura institucional
7.2.1
Resultado de los cálculos de brechas de SADCI
Para el presente ejercicio se utilizó una versión simplificada del Sistema de Análisis de
Capacidad Institucional SADCI. Se trata de una metodología desarrollada por el Banco
Mundial, diseñada especialmente para definir la capacidad institucional. La metodología
consiste en analizar la capacidad institucional a través de la medición y cuantificación de los
déficits o brechas de capacidad institucional en varias direcciones y que apuntan a
identificar las posibles causas de las fallas institucionales en la consecución de los objetivos
(Oslak & Orellana, 2000).
Los déficits se definen como brechas entre lo deseado y lo obtenido. Lo deseado está medido
por los objetivos de la política, que se traducen en la formulación y ejecución de programas
y proyectos al interior de las entidades en el orden nacional y local; lo obtenido está
representado por lo que las entidades efectivamente realizan (Cohen & Martínez).
El indicador de "lo obtenido" por las entidades se calcula a partir de un análisis estadístico
multivariado denominado Análisis de Componentes Principales - ACP. El ACP es una técnica
que ayuda a entender la forma como los encuestados implícitamente agrupan los múltiples
ítems (ó preguntas) indagados en un número reducido de dimensiones.
Lo primero que realiza internamente un programa estadístico cuando se le solicita un
análisis de componentes principales es un conjunto de correlaciones entre todos los ítems.
Correlaciones similares corresponden a aquellos ítems que se refieren al mismo aspecto
estudiado; en términos de algebra lineal, a vectores que apuntan hacia la misma dirección.
Por ejemplo, el análisis de componentes principales permite realizar la verificación de que
las 5 preguntas incluidas en el formulario para estimar la capacidad de respuesta de las
entidades están refiriéndose efectivamente al mismo aspecto estudiado; las correlaciones
entre estas 5 variables deben ser altas y positivas (entre 0.4 y 1) para concluir que todas las
variables indagan por la capacidad de respuesta de las entidades (análisis de fiabilidad).
Luego, el programa estadístico inicia la construcción de los "componentes" o combinaciones
lineales y ponderadas de los ítems introducidos; construye una combinación ponderada por
cada componente. Es importante notar que el programa elabora tantos componentes como
ítems se introdujeron al análisis pero lo interesante es poder elegir únicamente el primero
para realizar el análisis de indicadores en una única dimensión. Esta es realmente la esencia
y el aporte de la metodología ACP: realizar análisis en una (o muy pocas) dimensión pero
juntando el aporte de los múltiples ítems incluidos en el cuestionario de recolección de
información en campo. La decisión de si el primer componente es adecuado para resumir la
información de todos los ítems depende del porcentaje de variabilidad que explica dicho
226
•
componente. Toda la información y los cálculos matemáticos del ACP pueden consultarse
en el capítulo 8 de “AppliedMultivariateStatisticalAnalysis” (Johnson & Wichern., 1992)y los
resultados de la aplicación de la metodología a los datos recolectados en campo para la
evaluación institucional, incluyendo el porcentaje de varianza que explica el primer
componente en cada categoría, se encuentran en el Anexo 6.
En el cuestionario aplicado a los funcionarios de los niveles departamental y municipal, se
establecieron preguntas que indagaban sobre las variables clave de cada categoría.
Posteriormente, estas variables se homologaron en escalas de 1 a 5, en donde 5 representa
el comportamiento ideal de la variable y 1 el comportamiento más alejado del ideal. Luego
se realizó un ACP como el que se describió de manera general en los párrafos precedentes y
finalmente, se estableció un único puntaje de 1 a 5 para la categoría, sintetizando todas las
variables en un solo indicador. Las brechas surgen como la resta entre "5" y el promedio
ponderado (usando el factor de expansión) del puntaje de la categoría obtenido por las
instituciones evaluadas y representa la distancia que hay entre el resultado y el
comportamiento ideal de la variable.
La Tabla 49 Resultados de los cálculos de las brechas del Componente Institucional muestra,
en orden descendente, los resultados de las brechas para cada una de las categorías
definidas para la evaluación institucional.. a través de ACP:
• Tabla 49 Resultados de los cálculos de las brechas del Componente Institucional
No. de
Orden
1
2
3
4
81
82
83
84
Categoría SADCI
Brecha
Mínim
o
1
Máximo
2.00
Promedio
Categoría
3.0081
Diseño y
seguimiento a
indicadores
relacionados con el
SIES
Documentación de
buenas prácticas e
intercambio de
información
Capacidad de
respuesta de las
entidades
Claridad conceptual
1.74
3.2682
1
5
1.35
3.6583
1
5
1.27
3.7384
1
5
5
Error relativo: 5.4%
Error relativo: 4.9%
Error relativo: 2.0%
Error relativo: 2.8%
227
•
No. de
Orden
5
Categoría SADCI
Relaciones
interinstitucionales
6
Estructura
organizacional
interna
7
Aplicación de leyes,
normas y reglas de
juego
Fuente: Elaboración propia
Brecha
Mínim
o
1
Máximo
1.23
Promedio
Categoría
3.7785
1.11
3.8986
1
5
0.95
4.0587
1
5
5
Las 7 categorías (brechas) definidas en este estudio permiten determinar la capacidad
institucional del Sistema en general. Las primeras tres categorías siguen estrictamente las
recomendaciones de la metodología SADCI más “ortodoxa”, mientras que las otras cuatro
fueron incluidas por el equipo consultor durante el desarrollo de la investigación para
responder a las necesidades metodológicas específicas de medición del Sistema Integrado
de Emergencias y Seguridad.
En términos generales, la tabla muestra que la mayor brecha se encuentra en el diseño y
seguimiento a indicadores relacionados con el SIES y en la documentación de buenas
prácticas e intercambio de información, los puntajes de estas categorías están alrededor de
3.0; las menores brechas se dan en la aplicación de leyes, normas y reglas de juego, con una
brecha de 0.95, y en la categoría de estructura organizacional interna, con una brecha de
1.1; las calificaciones de ambas están en torno a 4.0.
A continuación se presenta la definición conceptual y alcance de cada una de las categorías,
junto con el análisis de los resultados obtenidos:
7.2.1.1
Relaciones interinstitucionales
Cuando el objeto de análisis implica la acción conjunta de diferentes agencias,
organizaciones o actores para la completa ejecución del programa, se pueden presentar
competencias superpuestas o duplicación de esfuerzos en la colaboración interinstitucional.
Este análisis permite determinar cuáles son las necesidades de acción que dependen de
compromisos, en términos de recursos, división de tareas, apoyos, etc.
Esta categoría se refiere, en este caso, a la evaluación de las relaciones entre las instituciones
vinculadas a la implementación de los SIES y al funcionamiento y gestión del Sistema en
general, esto es, entre las entidades que hacen la planeación y gestión del sistema a nivel
nacional y a nivel local (Ministerio del Interior, Ministerio de Tecnologías de la Información
Error relativo: 1.9%
Error relativo: 2.8%
87 Error relativo: 1.7%
85
86
228
•
y las Comunicaciones, Alcaldes y gobernadores, Policía Nacional), las entidades de
respuesta (Policía Nacional, Bomberos, Policía de Tránsito, Secretarías de Salud, Oficinas de
Gestión del Riesgo, etc.) y aquellas otras que se relacionan en los ámbitos de financiación,
gestión de la información, etc.
Las variables que hacen parte de esta categoría son:
1) La manera como se articulan las diferentes entidades del municipio para la
atención de emergencias y seguridad.
2) Claridad de la normativa que define el trabajo entre entidades.
Frente a la articulación de las entidades en los municipios se identificó que, en términos
generales, hay claridad sobre el rol de las agencias para atender las emergencias y los
incidentes de seguridad;en el 74% 88de los municipios (total) los funcionarios calificaron
positivamente (de acuerdo al TTB–Top-Two-Boxes; excelente+bueno) la manera como se
articulan las entidades. Asimismo, se presenta una relativa claridad en la normativa que
define el trabajo sobre entidades (en el 70%89de los municipios los funcionarios consideran
que la normativa que define el trabajo entre entidades es clara y este porcentaje no varía
mucho de acuerdo con los municipios de oferta y demanda, 7690 y 69% 91respectivamente).
En las visitas realizadas durante el estudio se encontraron diversos factores que afectan el
adecuado relacionamiento entre las instituciones encargadas de operar el Sistema
Integrado de Emergencias y Seguridad. Se pueden mencionar el desconocimiento que los
funcionarios de las entidades tienen acerca de las competencias de las otras, la ausencia o
precariedad de los escenarios de articulación e, incluso, la existencia de celos institucionales
que dificultan el intercambio de información y el adecuado relacionamiento de los
organismos que integran el sistema.
7.2.1.2
Estructura organizacional interna
La estructura organizacional interna permite establecer qué unidades organizativas son
responsables del cumplimiento de las actividades. A veces, una misma actividad requiere el
concurso de varias unidades en forma simultánea, la relación interinstitucional, en cuanto a
distribución de funciones, puede no ser la óptima o puede pasar que la unidad indicada
como responsable no exista formalmente.
Las variables que hacen parte de esta categoría son:
1) Inclusión de los subsistemas del SIES en los Planes de Acción de las entidades.
MEA=4.4%
MEA=4.7%
90 MEA= 3.1%
91 MEA= 5.3%
88
89
229
•
2) Definición interna de roles en las entidades para la atención de emergencias y
seguridad.
3) Satisfacción con la definición interna de roles en las entidades para la atención de
emergencias y seguridad.
Este aspecto de la evaluación es el segundo mejor calificado. Las entrevistas realizadas
evidencian, en la mayoría de los casos, que el SIES se ha tenido en cuenta en la formulación
de los Planes de Desarrollo Municipal aunque en algunos casos simplemente no ha sido
posible ponerlos en práctica, principalmente por la falta de recursos para su
implementación. Se observa que, en casi todos los casos, los gobiernos territoriales cuentan
con un responsable del tema.
Según la encuesta realizada a los actores operativos del SIES, el 87%92de los funcionarios
entrevistados exponen que los roles al interior de las entidades para la atención de
emergencias y seguridad están definidos, este valor se mantiene para los municipios de
demanda93 y aumenta a 94% 94para los de oferta. Siguiendo esto, con los resultados de la
encuesta se puede plantear que el 87%95 de los funcionarios se encuentran cómodos con los
roles definidos internamente.
7.2.1.3
Aplicación de leyes, normas y reglas de juego
Una de las razones para que las organizaciones no puedan realizar algunas de sus
actividades obedece a trabas de tipo normativo, esto es, leyes o decretos que impiden
expresamente ciertas acciones o vacíos jurídicos que no facultan expresamente a las
instituciones involucradas a realizarlas. Esta categoría incluye factores culturales o pautas
de interacción socialmente aceptadas, que actúan como restricciones o condicionamientos
para la ejecución de determinadas tareas, en la medida en que pueden afectar la realización
de tareas cruciales, por el marco en que se desenvolverán las acciones o las reglas que
regirán las actividades de los actores.
Las variables que hacen parte de esta categoría son:
1) Claridad en las funciones de las entidades para la atención de emergencias y
seguridad.
2) Calificación de la utilidad de las normas para la atención de emergencias y
seguridad.
3) Presencia de normativa local en los municipios para la atención de emergencias y
seguridad.
4) Implementación de normativa nacional y local en los municipios para la atención
de emergencias y seguridad.
MEA=3.8%
MEA= 4.2%
94 MEA= 2.7%
95 MEA= 3.8%
92
93
230
•
Como se evidencia en la sección de normatividad relacionada con el SIES de este informe
(1.4.1.1Normatividad), Colombia cuenta con gran variedad de normas de distintos órdenes
y diferentes niveles que reglamentan múltiples aspectos del Sistema Integrado de
Emergencias y Seguridad. Esta es la razón principal razón para que este aspecto recibiera
la mayor calificación y haya obtenido una brecha pequeña.
Se destacó, no solo en el trabajo de campo sino también en la evaluación normativa, que las
restricciones más importantes, en términos de normatividad, se presentan a la hora de la
coordinación de las entidades a nivel nacional y territorial; no hay mecanismos de
coordinación ni de control eficientes. Por otro lado, la normativa no es obligatoria y ha dado
margen para que no se cumplan los objetivos propuestos (casos de transición de los
números 1xy al 123, Ley Nacional de Bomberos) y en menor medida no existe (casos de las
llamadas improcedentes, transporte pre hospitalario.).
Asimismo,la normativa fue establecida de forma homogénea sin tener en cuenta las
particularidades de los municipios y departamentos;no existe una norma que se apropie de
esas diferencias y que, al mismo tiempo, dé lineamientos que se puedan cumplir por todos;
es decir, se deben reconocer unas excepciones a las normas generales para adaptarlas a
contextos particulares. La normativa local es un reflejo de normativa nacional uniforme e
indiferenciada.
Por otro lado, en relación con las “reglas de juego” se puede destacar la inexistencia de
protocolos y procedimientos claros, y por lo tanto la falta de aplicación en la práctica. Si
bien, el 57%96 de los funcionarios dicen que los CGES cuentan con protocolos escritos para
su operación y en el 80%97de los funcionarios están convencidos de que su funcionamiento
es el adecuado, se identificó que esos procedimientos son informales y no tiene parámetros
claros (no se tuvo acceso a los protocolos o procedimientos).
Igualmente, se debe hacer un importante esfuerzo para que se socialicen oportunamente las
normas con los funcionarios responsables al interior de las entidades competentes.
7.2.1.4
Claridad conceptual
Se refiere al conocimiento de una definición de los conceptos eje del Sistema que los
funcionarios de las entidades tienen y aplican. En este caso, se asume como ideal que los
funcionarios de las entidades presentes en los municipios estén en capacidad de dar una
definición de lo que significa SIES, que estén enterados de qué es un CGES y que tengan un
enfoque alineado de conceptos como seguridad, seguridad ciudadana, orden público,
emergencias, prevención, acción, pertinencia y oportunidad.
Las variables que hacen parte de esta categoría son:
96
97
MEA= 4.3%
MEA=3.7%
231
•
1) Conocimiento de Centros de Gestión de Emergencias y Seguridad CGES
2) Conocimiento de Subsistemas del SIES
Los resultados obtenidos en el trabajo de campo permiten afirmar que muchos de los
funcionarios territoriales no tienen conocimiento acerca de los CGES. En muchos casos, el
sistema municipal de atención de emergencias y seguridad no ha sido implementado o no
está alineado con las directrices establecidas en el documento CONPES 3437 de 2006. En la
mayoría de los municipios visitados gran parte de los subsistemas del SIES no existen o no
están en funcionamiento. Los funcionarios consultados en ocasiones manifestaban un
desconocimiento total del documento CONPES 3437 de 2006. En otros casos, aunque
manifestaban conocerlo, fueron incapaces de identificar sus aspectos claves.
Adicionalmente, se debe reiterar que algunos de los conceptos clave del sistema no son
definidos en la normativa o presentan serias deficiencias pues no reflejan su contenido
material y no corresponden a la realidad institucional del país.
7.2.1.5
Capacidad de respuesta de las entidades
Se refiere a la habilidad que tienen las entidades primeras respondientes para actuar de
manera oportuna en el momento en que sucede la emergencia. Por lo anterior, en esta
categoría se involucran variables como recursos humanos, recursos tecnológicos, recursos
físicos, coordinación para la atención de la emergencia, competencias y roles definidos para
la atención.
Las variables que hacen parte de esta categoría son:
1) Calificación de recursos humanos en el municipio para la atención de emergencias
y seguridad.
2) Calificación de recursos financieros en el municipio para la atención de
emergencias y seguridad.
3) Calificación de recursos físicos en el municipio para la atención de emergencias y
seguridad.
4) Calificación de la coordinación interinstitucional para la atención de emergencias
y seguridad.
5) Calificación de la definición de competencias y roles para la atención de
emergencias y seguridad.
En el trabajo de campo adelantado, se pudieron evidenciar múltiples dificultades al
momento de responder a las demandas de atención de emergencias y seguridad de la
ciudadanía. Así, por ejemplo, se encontró que varios de los municipios visitados carecían de
cuerpos de bomberos o, en algunos casos, aunque estaban conformados legalmente, no
contaban con los elementos necesarios para prestar la atención adecuada. Tampoco fueron
232
•
pocos los municipios en los que se comprobó la ausencia de equipos para la atención pre
hospitalaria de pacientes.
Es igualmente preocupante la ausencia de personal suficiente y debidamente capacitado
para la atención de las emergencias y seguridad. La ausencia de cargos en las plantas de
personal de las entidades responsables y la alta rotación de los funcionarios, impide un
conocimiento adecuado de las responsabilidades de las entidades y las acciones que deben
desplegarse para dar una respuesta adecuada que resuelva las necesidades del ciudadano
en materia de emergencias y seguridad. En muchos casos, estos resultados se relacionan
directamente con la ausencia de recursos financieros suficientes para la adquisición y/o
mantenimiento de los equipos, la realización de cursos de capacitación y, en general para la
elaboración de acciones que cualifiquen la respuesta institucional.
7.2.1.6
Diseño y seguimiento a indicadores relacionados con el SIES
Se refiere al aprovechamiento de las estadísticas para mejoramiento de las acciones de las
entidades en materia de emergencias y seguridad y para fortalecimiento de los SIES.
Las variables que hacen parte de esta categoría son:
1) Recepción por parte de las entidades de información proveniente de los
subsistemas del SIES
2) Utilización de estadísticas sobre atención de emergencias y seguridad en las
entidades.
Es la brecha más pronunciada (2.00). El trabajo de campo permitió establecer que en
muchas ocasiones la Policía, que en la mayoría de los casos es la encargada de operar el
sistema de recepción de alertas y despachos, no permite el acceso a la información por otras
entidades, aduciendo razones de seguridad y confidencialidad.Los encargados de las líneas
de atención no llevan un registro de todos los eventos reportados y tampoco se le hace un
seguimiento al caso hasta su cierre.Los entes municipales no han construido una batería de
indicadores que reflejen adecuadamente las cifras de demanda de atención (llamadas a las
líneas de atención).
Lo anterior se ve reflejado en los resultados de la encuesta, pues únicamente en el 59% 98
los funcionarios encuestados dicen contar con estadísticas sobre atención de emergencias
y seguridad y solo el 41%99los funcionarios expresan que reciben algún tipo de información
estadística que proviene de los subsistemas del SIES, estos porcentajes no varían de manera
pronunciada ni para municipios de oferta y demanda ni dependiendo de la categoría.
98
99
MEA=5.1%
MEA=5.1%
233
•
7.2.1.7
Documentación de buenas prácticas e intercambio de información
Se refiere al aprovechamiento de las estadísticas para mejoramiento de las acciones de las
entidades en materia de emergencias y seguridad y para fortalecimiento de los SIES.
Las variables que hacen parte de esta categoría son:
1) Conocimiento de alguna buena práctica internacional relacionada con la atención
de emergencias y seguridad.
2) Documentación de las lecciones aprendidas de la atención exitosa de emergencias
y seguridad.
3) Documentación de las lecciones aprendidas de la atención noexitosa de
emergencias y seguridad.
4) Utilidad de la documentación de las lecciones aprendidas para mejoramiento de
protocolos y procesos en atención de emergencias y seguridad.
5) Intercambio de buenas prácticas con otros municipios o departamentos.
La documentación de buenas prácticas es el aspecto evaluado que recibe la segunda peor
calificación.
Aunque en las entrevistas realizadas los funcionarios pudieron identificar acciones
realizadas que podrían constituir buenas prácticas, no fue posible encontrar experiencias
de sistematización de estas acciones. Lo anterior puede deberse a que no existen políticas
que apoyen e incentiven el trabajo de los Entidades Territoriales en la documentación de las
mejores prácticas en su gestión.
No existen espacios de encuentro para los funcionarios gubernamentales encargados del
tema destinados a la socialización de las innovaciones en materia de atención de
emergencias y seguridad que se desarrollan en el mundo.
Algunos de los funcionarios consultados expresaron su escepticismo frente a la posibilidad
de que las acciones identificadas como experiencias exitosas fueran recogidas para la
mejora en las políticas públicas, procedimientos, protocolos u otros instrumentos, para ser
replicadas por otras entidades.
7.3
Articulación entre la Nación y el territorio
La articulación institucional en el marco del SIES se da en dos niveles. Por una parte, ocurre
entre los distintos niveles de gobierno (de la Nación hacia los departamentos y municipios
y de los territorios hacia la Nación); por otra parte, la articulación se genera entre las
organizaciones que comparten un mismo territorio.
234
•
Generalmente, el funcionamiento territorial de las entidades y organismos operadores de la
atención de emergencias no es más que el reflejo de las dinámicas que ocurren a nivel
nacional. En el trabajo de campo desarrollado en el marco de este estudio se hizo explícita
esta realidad. Si bien es innegable la evolución de los procesos que llevan a cabo las
entidades como Policía, Bomberos, CRUE y Tránsito, esto sucede en forma aislada y
desarticulada; las instituciones solo se encuentran en el momento de atender las
emergencias y eventos que afectan la seguridad. En este sentido, es necesario que se
formalicen los procesos de articulación en el nivel nacional para que, igualmente, ocurra con
las expresiones institucionales del nivel territorial.
Como aparece en la siguiente gráfica, uno de los aspectos positivos revelados por el trabajo
de campo adelantado es la percepción de los funcionarios de los municipios sobre la manera
en que ocurre el proceso de articulación Nación - Territorio que se da en relación con los
principales sectores involucrados en el Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad. En
general, los funcionarios de los municipios califican positivamente la articulación entre la
Nación y las Entidades Territoriales, siendo especialmente alto el aspecto de seguridad, con
un 86%100. El aspecto que recibió la menor calificación fue el de tránsito y movilidad, con un
71 %101.
TTB= [5] Excelente + [4] Bueno
• Gráfico 11Aspectos en los que los funcionarios de los municipios califican como excelente o
buena laPorcentaje
manera como
se coordina
el califican
nivel nacional
con el territorial
de municipios
que
como Excelente
o buenaen
ladiferentes
manera sectores,
102
Total como se coordina el nivel nacional con el territorial en diferentes sectores,
Total
Seguridad ciudadana
86
Servicios públicos
80
Emergencias en salud
79
Incendios
78
Desastres naturales
77
Tránsito y movilidad
71
21. Sólo para quienes están Muy familiarizados y Familiarizados: Y ¿cómo califica el esquema actual de coordinación
nacional con el territorio para la atención de emergencias y seguridad? Usted diría que es:
Fuente: Elaboración propia
No obstante lo anterior, la investigación cualitativa permitió determinar que los procesos
de articulación no están formalizados, es decir, dependen de las buenas relaciones que
MEA=4.6%
MEA=4.7%
102 Los funcionarios califican así: Seguridad ciudadana 86% (MEA=4.6); Servicios públicos 80% (MEA=5.7%),
Emergencias en salud 79% (MEA=5.5%); Incendios (MEA=5.5%); Desastres naturales 77% (MEA=5.3%), Tránsito y
movilidad 71% (MEA=6.0%)
235
100
101
•
puedan existir entre los funcionarios y, en general, solo sucede para efectos de realizar la
atención de las emergencias, especialmente las de gran magnitud, en la medida en que su
manejo requiere un número de recursos que supera la capacidad instalada de los municipios
y por ello, deben recurrir al apoyo e intervención de las Gobernaciones y la Nación.
Es necesario que exista un proceso de articulación institucional desde el momento mismo
de construcción de la política pública de atención de emergencias y seguridad y debe
continuar en las etapas de definición de los lineamientos tecnológicos, el desarrollo de
protocolos de atención y el diseño de modalidades de financiación de la capacidad instalada
de los municipios más eficientes. De esta manera se garantizará el empoderamiento de las
institucionales en la implementación del sistema.
En general, se puede concluir que, a pesar del importante rol que les corresponde como
directores del sistema en el territorio, los Alcaldes son unos de los actores del SIES que
menor conocimiento tienen de la existencia de sus subsistemas, como por ejemplo, de las
Redes de apoyo, Alarmas comunitarias, CIEPS y Sistemas de Seguridad.
Teniendo en cuenta la cercanía del próximo proceso electoral que se desarrollará en el nivel
territorial en 2015, resulta oportuno empezar a diseñar una estrategia de sensibilización y
capacitación para los mandatarios departamentales y municipales que iniciarán sus
respectivos gobiernos a partir de enero de 2016. Las Federaciones de Municipios y
Departamentos pueden ser un medio eficaz de acercamiento y articulación que debe ser
contemplado en la construcción del nuevo documento CONPES. Sin embargo, esta estrategia
no es suficiente para el caso de los municipios de categorías 5 y 6; la precariedad de sus
presupuestos y su limitada capacidad de planeación y ejecución requiere del diseño de una
estrategia que, desde el nivel nacional, fortalezca los SIES desde su implementación y
apalanque los proyectos de inversión correlativos.
7.4 Documentación de buenas prácticas e intercambio de experiencias exitosas
Esta sección se presenta de manera independiente a las Categorías SADCI en cuanto
responde específicamente a una de las preguntas Orientadoras y por la importancia de la
información que contiene.
En relación con la documentación de lecciones aprendidas exitosas, casi la mitad de los
funcionarios encuestados (56% 103 ) menciona que alguna vez lo han hecho, siendo más
frecuente la respuesta positiva en los municipios de oferta (64% 104 ). Sin embargo, es
necesario precisar que fueron pocos los casos en los cuales se logró identificar, en forma
precisa, una experiencia exitosa debidamente documentada (ver Gráfico 12)
103
104
MEA= 5.1%
MEA= 3.9%
236
•
• Gráfico 12 Porcentaje municipios en los que los funcionarios mencionan que se han
documentado lecciones aprendidas exitosas de atención de emergencias y seguridad. Total,
municipios de Oferta y Demanda.
Fuente: elaboración propia.
Sobre la cooperación horizontal (por ejemplo, municipios de la misma categoría o de la
misma clase: según Oferta y Demanda), los resultados de las encuestas muestran que el
intercambio de información de experiencias exitosas es una práctica más frecuente que la
consulta de casos internacionales o la documentación interna de las experiencias.
En efecto, en el 63% 105 de los funcionarios mencionan que se han compartido buenas
prácticas con otros municipios y/o departamentos, cifra que es más alta en los municipios
de oferta (67%106), aunque la diferencia con los de demanda 107 es muy cercana al margen
de error como se ve en el Gráfico 13.
MEA= 4.9%
MEA=3.5%
107 El 63% (MEA=5.5%) de los funcionarios de los municipios de demanda reportan haber compartido buenas prácticas
con otros municipios y/o departamentos.
237
105
106
•
• Gráfico 13 Porcentaje de municipios en donde se han compartido buenas prácticas con
otros municipios y/o departamentos, Total y Oferta vs. Demanda
Fuente: elaboración propia.
Algunas de estas prácticas documentadas se refieren a desplazamientos e inundaciones,
problemas en la atención médica oportuna en derrumbes, dificultades en abastecimientos
de insumos y equipo dieléctrico para atención de incendios y derrames de combustible,
coordinación interinstitucional ante deslizamientos, atención en casos de urgencias
manifiestas, mecanismos para atender alertas tempranas en casos de avalanchas,
realización de simulacros en áreas de explotación de hidrocarburos, atención de
emergencias durante la ola invernal y atención de emergencias simultáneas por incendios
forestales, entre otras.
Se destaca la buena disposición de los Cuerpos de Bomberos para cooperar con las
entidades territoriales, ya que el 87%108 menciona haber compartido buenas prácticas con
otros municipios y/o departamentos alguna vez.
7.5 Capacidad de respuesta de las entidades
En esta sección se presenta el análisis de la capacidad de respuesta de las entidades a las
demandas de los usuarios en situaciones de emergencia y seguridad, teniendo en cuenta los
recursos físicos, tecnológicos, humanos, coordinación interinstitucional y la definición de
competencias y roles del sistema.
Como se mencionó anteriormente, para la obtención de la información cuantitativa se
aplicaron dos formularios diferentes: uno a Coordinadores de CGES y otro a funcionarios de
Entidades. Se presentan los resultados de la investigación y la evidencia correspondiente
que los sustenta. La información que soporta esta sección proviene.Principalmente.De las
108
MEA=8.0%
238
•
preguntas 1 y 2 y de la pila de preguntas 70 del formulario de Funcionarios de CGES. Las
preguntas se refieren principalmente a las competencias y roles definidos, los recursos
humanos, la coordinación interinstitucional, los recursos físicos y los recursos tecnológicos
para la atención de emergencias y seguridad.
 Las situaciones de emergencias y problemas de seguridad ciudadana se atienden
a nivel local.
Si se considera la calificación de la atención de los eventos de emergencias y seguridad por
parte de los funcionarios de los municipios discriminados por categoría (en las columnas)
se encuentra que, en el Top Two Boxes (en las filas), el 73%109de los funcionarios consideran
que esta atención es excelente o buena.
• Gráfico 14 Calificación de la atención de emergencias y seguridad por parte de los
funcionarios de los municipios por Categoría de municipio y total.
Fuente: elaboración propia.
Los Coordinadores de CGES calificaron la Capacidad de Respuesta de los Municipios en
términos generales por encima de los 70 puntos porcentuales: las Competencias y Roles
definidos para la Atención de Emergencias y Seguridad (81%110); los Recursos Humanos
para la Atención de Emergencias y Seguridad (73%111); y, la Coordinación Interinstitucional
para la atención de emergencias y Seguridad (75%112).Por su parte, los recursos físicos, con
MEA=4.7%
MEA=3.7%
111 MEA=3.9%
112 MEA=3.8%
109
110
239
•
una calificación de 63% 113 , y los Recursos tecnológicos, con 54% 114 , obtienen una
calificación baja por parte de los Coordinadores de CGES.
A pesar de las dificultades que tienen las entidades para la prestación de servicios de
emergencia y seguridad, estas se coordinan, en un alto porcentaje, con los recursos con que
cuentan en el marco de sus competencias. Sin embargo, llama la atención el hecho de que,
cerca de un 25% (100%-76%; 100%-73%; 100%-73%) 115 de las entidades, considera
inadecuadas las competencias, la coordinación y los recursos que tienen para dar respuesta
a las emergencias y situaciones de seguridad.
Si se discrimina este análisis entre municipios de Oferta y Demanda hay una diferencia
pronunciada en las calificaciones según el tipo de municipios. En todos los casos los
funcionarios entrevistados de los municipios de oferta dieron calificaciones altas (entre
90% y 81%) a las variables presentadas de competencias y roles 116, recursos humanos117,
coordinación interinstitucional 118 y, algo menores (entre 64% y 55%), en recursos
físicos119y tecnológicos120. En cambio, en los municipios de demanda los funcionarios dan
calificaciones más bajas a las cinco variables calificadas, especialmente a los recursos físicos
(49%121de calificaciones positivas). Las calificaciones de los funcionarios señalan que en los
municipios de demanda,frente a los de oferta, se presentan las mayores brechas en cuanto
a la definición de competencias y roles (diferencia de 15 puntos), los recursos físicos
(diferencia de 15 puntos) y los recursos tecnológicos (diferencia de 13 puntos). Esto se
muestra continuación en el Gráfico 15:
MEA=4.2%
MEA=4.2%
115 El 76% de los funcionaros calificaron como excelente o muy buenas las competencias y roles definidos para la
atención de emergencias y seguridad, un 73% de los funcionaros calificaron como excelente o muy buenos los recursos
humanos para la atención de las emergencias y seguridad e, igualmente, el 73% de los funcionarios calificaron como
excelente o muy buena la coordinación interinstitucional para la atención de emergencias y seguridad.
116MEA= 3.6%
117MEA= 3.9%
118MEA= 3.7%
119MEA= 4.4%
120 MEA= 4.3%
121 MEA= 6.7%
240
113
114
•
• Gráfico 15 Calificación de diferentes aspectos de la capacidad de respuesta de los
municipios, Oferta vs. Demanda.
Fuente: elaboración propia.
Los funcionarios califican con mayor importancia las competencias y roles, los recursos
humanos y la coordinación interinstitucional, que los recursos físicos y tecnológicos para la
capacidad de respuesta de los municipios.
• Gráfico 16 Calificación de diferentes aspectos de la capacidad de respuesta de los
municipios, por entidad.
Fuente: elaboración propia.
241
•
 Los municipios de oferta presentan una fortaleza institucional para la atención de
emergencias y problemas de seguridad ciudadana a nivel local.
En términos de recursos físicos disponibles, los municipios de Oferta presentan una
fortaleza en la atención de las emergencias y la seguridad pues los recursos físicos de
algunas de sus entidades como la Policía Nacional, la Armada Nacional, las Secretarías de
Salud/CRUES, y las Oficinas de Gestión del Riesgo son muy superiores a aquellos con que
cuentan los municipios de demanda, como se muestra a continuación en el Gráfico 17:
• Gráfico 17 Recursos físicos para la atención de emergencias y seguridad. Municipios de
Oferta y Demanda.122
Fuente: elaboración propia.
En términos de recursos tecnológicos, igualmente, los municipios de Oferta presentan una
fortaleza para la atención de las emergencias y la seguridad. Los recursos tecnológicos de
sus entidades operativas son superiores a aquellos de los municipios de demanda.
Los municipios de oferta han hecho grandes esfuerzos institucionales y presupuestales para
consolidar una capacidad de respuesta a las emergencias y la seguridad.
Aeronáutica civil. Oferta 69% (MEA=6.4%) Demanda 96% (MEA=4.9%); Policía Nacional: Oferta 73% (MEA=5.5%),
Demanda 67% (MEA=8.3%); Coordinador CGES: Oferta 63% (MEA=4.2%); Tránsito: Oferta 47% (MEA=6.5%);
Bomberos: Oferta 48% (MEA=6.1%); Gestión del Riesgo: Oferta 56% (MEA=), Demanda 44% (MEA=).
242
122
•
7.5.1
Análisis estadístico de la Capacidad de Respuesta
Para el análisis de la Capacidad de Respuesta se hizo una clasificación de los municipios de
acuerdo a las respuestas dadas por los funcionarios de las entidades encuestadas,
contenidas en la tabla de calificación de entidades de la muestra cuantitativa. Se realizaron
dos ejercicios diferentes así:
a) Clasificación de municipios por definición de ponderadores por experiencia de
campo.
b) Clasificación de municipios de acuerdo al índice de capacidad de respuesta utilizando
Análisis de Componentes Principales.
Estos dos métodos se explican a continuación:
a) Clasificación de municipios por definición de ponderadores por experiencia
de campo.
Se desarrolló un sistema de semáforo para calificar la calidad en la atención de todos los
municipios visitados durante el campo, que corresponde al promedio ponderado de las
cinco variables que miden capacidad de respuesta. Para la creación del semáforo se
siguieron los siguientes pasos:
Se realizó un análisis de la experiencia de campo y se evaluó el comportamiento de las
variables contenidas en la tabla de calificación de entidades. Se le dio prioridad de acuerdo
a lo observado en campo a las siguientes variables:
6) Calificación de recursos físicos en el municipio para la atención de emergencias y
seguridad. ( P.71)
7) Calificación de recursos tecnológicos en el municipio para la atención de emergencias
y seguridad. (P.72)
8) Calificación de recursos humanos en el municipio para la atención de emergencias y
seguridad. (P.73)
9) Calificación de la coordinación interinstitucional para la atención de emergencias y
seguridad. (P.74)
10)
Calificación de la definición de competencias y roles para la atención de
emergencias y seguridad. (P.75)
Es importante aclarar que cada una de las variables tuvo una ponderación diferenciada
dentro del índice, establecida a partir de la identificación de los principales cuellos de
botella123 para la atención de emergencias y seguridad por parte de los funcionarios. Es así
Los cuellos de botella identificados tanto en la investigación cuantitativa como en la cualitativa se relacionan con la
capacidad de respuesta: Falta de claridad en las normas frente al transporte pre hospitalario y falta de un esquema de
123
243
•
como el índice da mayor peso a las variables que presentan los mayores obstáculos,
entendidos como cuellos de botella para la atención de incidentes de emergencia y
seguridad. El listado anterior ilustra el orden utilizado para la definición de criterios para la
ponderación (recursos físicos es la variable con mayor peso dentro del índice mientras que
definición de competencias es la que menos peso tiene dentro del índice).
Para este contexto de 5 variables, en donde se tiene un orden de importancia evaluado de 1
a 5, estarán dadas por:
𝛼[𝑗] =
𝑗
;
5(5 + 1)⁄
2
𝑗 = 1, … ,5
El orden de los subíndices [𝑗] para la anterior expresión denota el orden de importancia de
las variables. Así, siendo 𝑌[5] la variable más importante dentro del conjunto y 𝑌[1] la de
importancia menor, el índice final será:
𝑰𝒏𝒅𝒊𝒄𝒆 = 𝜶[𝟏] 𝒀[𝟏] + 𝜶[𝟐] 𝒀[𝟐] + 𝜶[𝟑] 𝒀[𝟑] + 𝜶[𝟒] 𝒀[𝟒] + 𝜶[𝟓] 𝒀[𝟓]
Dado que las 5 variables están medidas en una escala de 1 a 5, donde 1 es la calificación más
baja y 5 la más alta, el índice de capacidad de respuesta, según la expresión anterior, también
queda definido en esta escala cuya interpretación será la misma, es decir, valores tendiendo
a 1 significan baja capacidad y valores tendiendo a 5 significan alta capacidad de respuesta.
La matriz de datos está desagregada por las entidades que fueron visitadas en cada
municipio. Para realizar el análisis de Capacidad de Respuesta por municipio, una vez ha
sido calculado el índice por cada entidad, se promedian los índices para calificar el
municipio.
Los ponderadores son los siguientes:
• Tabla 50. Ponderadores de variables para calificación de municipios.
Coeficiente
Variable
𝜶[𝟓]
Valor
Coeficiente
0,33
𝜶[𝟒]
0,26
𝒀[𝟒]
𝒀[𝟓]
Nombre
Variable
Recursos físicos
para la atención
Recursos
tecnológicos para
la atención
financiación eficiente para los cuerpos de Bomberos de municipios de categorías 5 y 6, falta de dotación de cuerpos de
socorro en general, falta de dotación de los cuerpos de socorro, falta de medio de comunicación eficientes entre los
primeros respondientes, falta de protocolos establecidos para formalizar las funciones en la atención de emergencia
244
•
𝜶[𝟑]
0,2
𝒀[𝟑]
Recursos
humanos para la
atención
𝜶[𝟐]
0,13
𝒀[𝟐]
Competencias y
roles definidos
para la atención
𝜶[𝟏]
0,06
𝒀[𝟏]
Coordinación
interinstitucional
para la atención
Fuente: elaboración propia.
El segundo paso consiste en la clasificación de los puntajes del índice de capacidad de
respuesta de los municipios en semáforo verde, amarillo o rojo. Con base en el índice de
capacidad de respuesta, evaluado en una escala continua de 1 a 5, se realiza una clasificación
para categorizar la capacidad de respuesta de los municipios en una escala ordinal de 3
clases.
Para esto, es necesario buscar puntos de corte en la escala continua 1 a 5 asignándole al
municipio una de las 3 clases. Los puntos de corte se determinan de acuerdo a los percentiles
de una distribución uniforme continua entre 1 y 5. Dado que la distribución observada
puede estar inclinada más hacia la derecha, se propone tomar un punto de corte en el
percentil 50 de la distribución teórica, y un segundo punto de corte en el percentil 0.7 de la
misma distribución.
𝑃𝑒𝑟𝑐𝑒𝑛𝑡𝑖𝑙 50 = 0.5 ∗ 4 + 1 = 3.0
𝑃𝑒𝑟𝑐𝑒𝑛𝑡𝑖𝑙 70 = 0.7 ∗ 4 + 1 = 3.8
Así, la escala de calificación queda categorizada como sigue:
• Tabla 51 Escala de calificación para los semáforos.
Calificación
Escala
Continua
1.0 – 2.99
3.00 – 3.79
3.80 – 5.0
Fuente: elaboración propia.
Semáforo
Rojo
Amarillo
Verde
El límite superior de cada intervalo es abierto y el límite inferior es cerrado.
245
•
Adicionalmente, para cada municipio se asigna entre paréntesis una letra (O/D) para
determinar si es de oferta o demanda y el número o letra de la categoría de municipio que
le corresponde (E,1,2,3,4,5 o 6). Este último ejercicio se incluyó con el propósito de
establecer si existía alguna tendencia con respecto a la clasificación de los municipios y su
ubicación en el espectro del semáforo.
A continuación se presenta el listado de los 107 municipios con su respectiva calificación y
un análisis descriptivo del ejercicio de la clasificación en el semáforo de la Capacidad de
respuesta.
• Tabla 52 Semáforo Metodología A.
246
•
A partir de la semaforización de los municipios y a la agregación de información por tamaño
de municipio y por tipo de municipio (oferta/demanda) ponderando por los factores, el
resultado es el siguiente:
247
•
• Gráfico 18Ubicación de los municipios en los Semáforos Metodología A
A. Frecuencia (%) de municipios por categoría y oferta/demanda
Verde
13%
0%
Amarillo
0%
36%
Rojo
0%
21%
15%
63%
67%
71%
72%
75%
64%
37%
33%
15%
Total
13%
4%
Cat. E y 1
Cat. 2 a 4
Cat. 5 y 6
Oferta
Demanda
Fuente: Elaboración propia.
De acuerdo al gráfico anterior, el 13% de los municipios no tiene capacidad de respuesta
ante una emergencia (rojo) y el 15% de los municipios en Colombia sí tiene capacidad de
respuesta; la gran mayoría de municipios (el 71%) tiene algunos elementos para responder
ante una emergencia pero esos elementos no son suficientes (amarillo).
El mayor rezago en capacidad de respuesta los presentan los municipios de 20 mil
habitantes o menos (categorías 5 y 6), los cuales generalmente no tienen un centro de
gestión de emergencias y seguridad.
B. Clasificación de municipios de acuerdo al índ ice de Capacidad de Respuesta
utilizando Análisis de Componentes Principales.
Este ejercicio estadístico estima la capacidad de respuesta de los municipios a partir de la
construcción de un índice β. Análogamente al ejercicio anterior, el índice es un promedio
ponderado de las 5 variables P71 a P75 pero los ponderadores se calculan de una manera
diferente: usando Análisis de Componentes Principales (ACP).
Este método es idóneo porque permite calcular los ponderadores (β´s) del índice a partir
del planteamiento de ecuaciones de optimización sujetas a restricciones (Johnson &
Wichern., 1992)y elimina la subjetividad del investigador. El índice β, en términos
matemáticos presenta la siguiente estructura:
248
•
Í𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 β = 𝛽1 𝑌1 + 𝛽2 𝑌2 + 𝛽3 𝑌3 + 𝛽4 𝑌4 + 𝛽5 𝑌5
Donde las variables 𝑌1 a 𝑌5 representan a las 5 variables de capacidad de respuesta de las
instituciones (P71 a P75 en el formulario) y 𝛽1 a 𝛽5 son los respectivos pesos o
ponderadores de dichas variables; estos ponderadores definen la importancia de cada una
de las variables en el índice. En estadística, el Índice β se conoce como el primer componente
principal.
La siguiente tabla de resultados presenta la magnitud de los coeficientes calculados por ACP:
• Tabla 53 Resultados de coeficientes calculados por ACP
Coeficiente
Variable
𝛃𝟏
Valor
Coeficiente
0,246
𝛃𝟐
0,246
𝒀𝟐
Recursos
tecnológicos para
la atención
𝛃𝟑
0,246
𝒀𝟑
Recursos
humanos para la
atención
𝛃𝟒
0,251
𝒀𝟒
Competencias y
roles definidos
para la atención
𝛃𝟓
0,251
𝒀𝟓
Coordinación
interinstitucional
para la atención
𝒀𝟏
Nombre
Variable
Recursos físicos
para la atención
Fuente: Elaboración propia
Como en este documento se han manejado las puntuaciones en una escala de 1 a 5, es
necesario representar el Índice β en una escala también de 1 a 5. Sean 𝐼𝑚𝑖𝑛 e 𝐼𝑚𝑎𝑥 los valores
mínimo y máximo del Índice β, entonces la ecuación:
Í𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝛽 (𝐶𝑃) = 1 +
(Í𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝛽 − 𝐼𝑚𝑖𝑛 ) ∗ 4
(𝐼𝑚𝑎𝑥 − 𝐼𝑚𝑖𝑛 )
249
•
Representa el índice de capacidad de respuesta de las entidades en una escala de 1 a 5,
donde 1 es la mínima calificación y 5 es la máxima calificación. El índice de capacidad de
respuesta para un municipio se calcula como el promedio simple de los indicadores en cada
una de las entidades instituciones dentro del municipio.
Teniendo definida la capacidad de respuesta para cada uno de los municipios visitados
durante el trabajo de Campo, el segundo paso consiste es clasificarlos mediante un semáforo
de verde, amarillo y rojo según sus índices de capacidad de respuesta. Para que este ejercicio
sea comparable con el ejercicio anterior (metodología A), es necesario mantener los puntos
de corte en los percentiles 50 y 70; esto es, un municipio está en rojo si su calificación se
encuentra en el intervalo [1.0 – 3.0), está en amarillo si ha logrado calificación dentro del
intervalo [3.0 – 3.8) y está en verde si su índice de capacidad de respuesta se ubica dentro
del intervalo [3.8 – 5.0].
Todos los cálculos se realizaron en el programa estadístico SPSS. Como soporte de los
cálculos realizados se manifiesta que el primer componente explica el 65% de la
variabilidad total dentro de la metodología ACP. La sintaxis de SPSS utilizada en los cálculos
está disponible en el Anexo 6 para los lectores que deseen verificar o complementar los
análisis.
7.5.2
Resultados del análisis en componentes principales
La siguiente tabla presenta el índice de capacidad de respuesta de cada uno de los
municipios, obtenido por la metodología B.
• Tabla 54Semáforo Metodología B.
250
•
251
•
De acuerdo a la clasificación de los municipios en rojo, amarillo y verde, y a la agregación de
información considerando los factores de expansión, el panorama de resultados es el
siguiente:
252
•
• Gráfico 19Frecuencia relativa (%) de municipios según semáforo de metodología B
Fuente: elaboración propia.
El 4% de los municipios visitados en campo está categorizado en rojo, el 21% de los
municipios visitados se encuentra en verde y la mayoría, el 75% de los municipios visitados
se encuentra en amarillo. Los municipios en rojo son municipios de categorías 5 y 6 que no
tienen un centro de gestión de emergencias y seguridad (municipios demanda). El color
amarillo predomina en los municipios de categorías 5 y 6 en los municipios demanda.
En conclusión, los municipios con menor capacidad de respuesta son aquellos que tienen
menor tamaño (20 mil habitantes o menos - categorías 5 y 6) y no disponen de un centro de
gestión de emergencia y seguridad (demanda) que les ayude a prepararse.
Al comparar las 2 metodologías (A y B) de clasificación de municipios en su capacidad de
respuesta ante una emergencia que ponga en riesgo su seguridad, se observa lo siguiente:
 La metodología B de Análisis de Componentes Principales, permite concluir que las 5
variables son igualmente importantes en la definición de la capacidad de respuesta
de los municipios mientras que la metodología A, en la cual la magnitud de los
ponderadores la define el equipo investigador, da mayor peso a las variables
“recursos físicos para la atención” y “recursos tecnológicos para la atención”.
 La metodología B deja en rojo al 8,4% de los municipios mientras que la metodología
A lo hace con el 2.8% únicamente; esto es consecuente con el hecho de que la
253
•
metodología A prioriza o da mayor peso, justamente a las variables en donde los
municipios tienen menor desempeño.
 Sin embargo, las dos metodologías concluyen que los municipios con menor
capacidad de respuesta son municipios “demanda” de las categorías 5 y 6.
Índice de Capacidad de Respuesta versus algunas variables externas de interés.
Es interesante encontrar relaciones entre el índice de capacidad de respuesta de los
municipios visitados y otras variables tales como: número de homicidios, número de hurtos
a personas, hurto de comercio, hurto a residencias, lesiones comunes, lesiones en accidentes
de tránsito, muertes en accidente de tránsito y número de ambulancias en los municipios.
El objetivo de hacer este análisis es el de establecer si la capacidad de respuesta está
relacionada con indicadores que, en algunos casos, son el resultado de las acciones,
estrategias que realizan los actores operativos para la atención de eventos de seguridad y
emergencias.
El éxito de dichas acciones en los municipios está condicionado a los recursos físicos,
humanos y grado de coordinación institucional con el que cuenten los actores operativos en
los municipios.
Con este objetivo se construyó la siguiente tabla de correlaciones entre el índice de
capacidad de respuesta (tanto el obtenido por la metodología A como el obtenido por la
metodología B) y las otras variables de interés. Debido a la baja frecuencia de municipios en
rojo, fue necesario consolidar en un único grupo los municipios clasificados en rojo o
amarillo.
Para realizar el cálculo se utilizó el Coeficiente de Correlación de Pearson, en donde se midió
el grado de relación de cada una de las variables con el índice de capacidad de respuesta de
ambas metodologías. La fuente de información en el caso de los datos de delitos y hurtos fue
la Dirección de Justicia, Seguridad y Gobierno del DNP. Y para el caso del número de
ambulancias fue el SISPRO del Ministerio de Salud Protección Social.
La siguiente tabla describe los resultados hallados en el ejercicio:
254
•
• Tabla 55 Correlación entre índice de capacidad de respuesta y variables de interés
Índice metodología A
Índice metodología B
Homicidios
-0,17
0,22
-0,24
0,25
Hurto_Personas
0,17
0,22
0,10
0,11
Hurto_Comercio
-0,09
0,19
-0,14
0,11
Hurto_Residencias
0,14
0,20
0,07
0,17
Lesiones_Comunes
0,09
0,15
-0,02
0,09
Lesiones_Tránsito
0,29
0,09
0,16
0,00
Muertes_Accidente_Tránsito
Cantidad de ambulancias
Fuente: elaboración propia
0,18
-0,16
0,10
0,18
0,06
-0,08
0,07
0,16
Tasa
Como se observa, en general las correlaciones son bajas. Las variables que parecen
correlacionarse en un mayor grado con el índice de capacidad de respuesta son “Tasa de
homicidios”, “tasa de hurto al comercio” y “Cantidad de Ambulancias”. La correlación entre
el índice de capacidad de respuesta y la tasa de homicidios en el municipio es negativa, esto
es, a mayor capacidad de respuesta del municipio menor tasa de homicidios; por ejemplo
en la metodología A, la correlación entre el índice de capacidad de respuesta y la tasa de
homicidios pasa de 0.22 en municipios que tiene una “baja capacidad” de respuesta a -0.17
en municipios con “alta capacidad” de respuesta. La misma relación se observa entre el
índice de capacidad de respuesta estimado por la metodología B y la tasa de homicidios, lo
que hace robusto el ejercicio.
De manera análoga, la correlación entre el índice de capacidad de respuesta y la tasa de
hurto al comercio es inversa. A mayor capacidad de respuesta del municipio, menor tasa de
hurto al comercio; por ejemplo, mientras que la correlación entre la tasa de hurto al
comercio y el índice de capacidad de respuesta estimado por la metodología B es 0.11 en
municipios con baja capacidad de respuesta, la correlación es de -0.14 en municipios con
alta capacidad de respuesta (verde).
La relación negativa en el caso de los municipios con mayor capacidad de respuesta y el
hurto a comercio se explica, en algún grado, con la fuerte relación existente entre los
comerciantes y la Policía Nacional. Esta relación se materializa a través de las Redes de
Apoyo o Redes para la Prosperidad. A través de ésta red los comerciantes cuentan con
recursos tecnológicos (radios de comunicación, Sistemas de Seguridad, alarmas etc.) los
cuales le permiten advertir a la Policía de manera inmediata sobre algún tipo de evento
relacionado con la seguridad.
Otro de los valores agregados que generan este tipo de estrategias como las Redes de Apoyo
es el hecho que la Policía conoce la precedencia del aviso, lo que disminuye el grado de
incertidumbre al momento de atender las emergencias.
255
•
En cuanto al número de ambulancias, la relación es negativa en el caso de municipios con
alto grado de capacidad de respuesta. Es decir, un mayor número de ambulancias no
significa una mayor capacidad de respuesta en los municipios. Sin embargo, esta situación
es distinta en el caso de los municipios con media y baja capacidad de respuesta. En los que
la relación es positiva. Es decir, a mayor número de ambulancias, se presenta una mejor
capacidad para la atención de eventos de seguridad.
En relación a lo anterior, es relevante mencionar un indicador que está relacionado con la
capacidad de respuesta, y es el número de ambulancias por municipio. La siguiente tabla
evidencia el número de ambulancias existentes.
•
Tabla 56 Número promedio de ambulancias por categoría de municipio
Etiquetas de fila
Promedio de
Número Total de
Ambulancias
ESP
1
2
3
4
5
6
178
49
41
12
14
7
3
Promedio de
Número de
Ambulancias
Privadas
181
36
35
10
7
5
2
Promedio de
Número de
ambulancias
públicas
34
10
7
4
6
3
2
Fuente: SISPRO
Tal como se evidencia, los municipios de categoría especial cuentan en promedio con un
número de 178 ambulancias. El número disminuye en un 70% en el caso de los municipios
de Primera y Segunda Categoría. Mientras que en el caso de los municipios de Categoría 6
cuentan en promedio con 3 ambulancias. Es decir, un 0.01% del número de ambulancias de
los municipios de categoría Especial.
Igualmente se encontró en el caso de los 107 municipios estudiados que el 15% no cuenta
con ambulancias.
7.6 Conclusiones Evaluación Institucional
• Existe confusión entre los subsistemas que se encargan de recibir las alertas por parte
de los ciudadanos y el SIES en su integralidad. Esta confusión se da en todos los niveles:
Nacional (en el mismo CONPES 3437 de 2006) y territorial (actores operativos).
256
•
• Existe confusión de los conceptos CAE, SIES, CGES. No existe una definición
estandarizada de conceptos de seguridad y emergenciasentre las entidades. La Unidad
de Gestión de Riesgo de Desastres es la entidad que más ha avanzado en la
estandarización de conceptos. Es necesario que las definiciones sean compartidas por
todas las entidades.
• Existen seis instancias nacionales que funcionan de manera simultánea en los territorios:
Policía Nacional; Gestión del Riesgo; Bomberos, CRUE; Otros organismos de socorro;
Tránsito (sólo en ciudades). Estas evolucionan de manera simultánea pero, con
frecuencia, desarticulada y solo se encuentran en el momento de atender la emergencia.
• La articulación entre gestión del riesgo y seguridad solo se da en el momento de
emergencias complejas.
• Varios Alcaldes no han asumido la atención de emergencias y seguridad como un asunto
propio de su misión y esperan que esa atención la desarrollen las entidades del nivel
nacional presentes en su jurisdicción.
• Los funcionarios y los actores operativos están satisfechos con la definición de roles,
pero esta no se da de manera formal o estandarizada. Para ellos, es suficiente entender
su función desde el punto de vista logístico u operativo, de información para el registro,
análisis y difusión de información, relacionados con incidentes en emergencia y
seguridad.
• Falta mayor aprovechamiento de la información generada por los CIEPS y, en general, de
las estadísticas obtenidas a través de los subsistemas del SIES. Tampoco existen
estadísticas de seguimiento de las entidades a la atención.
• Las operaciones de los subsistemas y la respuesta a las emergencias han recaído casi en
su totalidad (con excepción de Medellín y Bogotá) en la Policía. Está situación es aceptada
por las demás entidades y la misma Policía asume las funciones con mucho compromiso.
• La Policía Nacional tiene recursos físicos y humanos que otras entidades no tienen; ha
tenido que asumir el rol de ser el primer respondiente y filtro de veracidad de la mayoría
de las emergencias
• Se identifica que la recepción de las alertas se da tanto a nivel municipal como a nivel
departamental. En el mundo existen ambos modelos.
• Los SIES están presentes en los planes de desarrollo y en los Planes Integrales de
Seguridad y Convivencia; esta inclusión, con frecuencia, se limita a la financiación de
algunos subsistemas.
257
•
• La capacidad tecnológica para recepción de las alertas se ha venido fortaleciendo con el
tiempo.
• Existen aún muchos vacíos en la capacidad de atención de las emergencias y seguridad,
especialmente en la prestación de servicios de ambulancias y bomberos.
• En términos generales, el ejercicio de definición de brechas de la Metodología SADCI
arrojó que las mayores brechas se dan en las categorías “Diseño y seguimiento a
indicadores relacionados con el SIES” y “Documentación de buenas prácticas e
intercambio de información”; y la brecha más pequeña en “Aplicación de leyes, normas
y reglas de juego”. Sin embargo, como característica primordial se identificó que los
resultados de las brechas están dados por múltiples factores que atraviesan a todas las
categorías.
• Se encontró que existen municipios de oferta con baja capacidad de respuesta ante las
emergencias y municipios de demanda con buena capacidad de respuesta. Lo anterior
evidencia que la existencia de los subsistemas no es condición suficiente para una buena
atención.
• Los municipios de categorías 5 y 6 tienen una capacidad de respuesta más débil frente a
los otros municipios, esto se refleja especialmente en la dotación de los organismos de
socorro y primeros respondientes.
• Se encontró que, aunque existe intercambio esporádico de buenas prácticas entre los
municipios, estos no se dan en espacios frecuentes ni formales.
• De acuerdo con el análisis de los Semáforos, es mucho mejor la capacidad de respuesta
de los municipios de oferta que la de los de Demanda.
8
Componente III: Evaluación de Operaciones
8.1 Introducción
El presente capítulo expone los resultados y conclusiones de la evaluación en lo relacionado
con el componente de operaciones. Está divido en dos secciones: en la primera, se presentan
los resultados y conclusiones del Proceso de Formulación, Viabilización, Asignación y
Mantenimiento de los Proyectos de inversión del SIES (Sección 8.2.1) y, en la segunda, los
resultados y conclusiones de los Procesos a nivel operativo de los SIES locales (Sección
8.2.2).
258
•
8.2 Evaluación de los Procesos del Sistema Integrado de Emergencias (SIES).
8.2.1
8.2.1.1
Formulación, viabilización, asignación y mantenimiento de los proyectos de inversión del SIES.
En el nivel nacional.
8.2.1.1.1 Proceso de viabilización y asignación de proyectos de inversión.
El Decreto 4366 de diciembre de 2006 regula la operatividad del Sistema Integrado de
Emergencias y Seguridad (SIES), estableciendo los requisitos para que los departamentos y
municipios soliciten financiación o cofinanciación de los subsistemas que conforman el
Sistema.
La principal fuente de financiación es el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana (FONSECON), que es una cuenta especial sin personería jurídica, administrada
por el Ministerio del Interior (antes Ministerio del Interior y de Justicia). Fue creado por la
Ley 418 de Diciembre de 1997, modificada por el artículo 7 de la Ley 1421 de 2010 y los
artículos 1 y 2 del Decreto 399 de 2011, con recursos de la Ley 1106 de 2006. Su objeto es
la financiación de proyectos y actividades orientadas a la preservación y conservación del
orden público, para propiciar la seguridad y convivencia ciudadana.
En el nivel nacional, a través del Decreto 4708 de Noviembre de 2009 se creó el Comité
Técnico del SIES, “con el objeto de estructurar un Plan de Ejecución, teniendo en cuenta el
Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Dicho Comité Técnico
está integrado por” (Decreto 4708, 2009):




El Ministro del Interior o su delegado, quien lo presidirá
El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado
El Ministro de Defensa Nacional o su delegado
El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado
Las funciones delegadas al Comité en el Decreto son las siguientes:
 Estructurar la financiación del SIES, para lo cual evaluará posibilidades de
cooperación internacional u operaciones de crédito.
 Escoger los municipios en los cuales el proyecto será financiado en su totalidad por
la Nación.
 Determinar los proyectos SIES y sus adiciones, que serán financiados o cofinanciados
de conformidad con lo establecido en el Decreto 4366 de 2006 y demás normas que
lo modifiquen o adicionen.
 Evaluar y estructurar las vigencias futuras, en el evento que se requieran y requerir
al Ministerio del Interior y de Justicia para que adelante el trámite pertinente.
 Establecer su reglamento interno.
 Todas las demás que sean propias de la naturaleza específica de su actividad.
259
•
En este sentido, para que a un proyecto de inversión se le asignen recursos y sea ejecutado,
debe pasar por los siguientes pasos:
• Ilustración 5 Pasos para la asignación de Proyectos con cargo a FONSECON
Fuente: Elaboración propia con base al Decreto 4708 de 2009
8.2.1.1.2 Recursos asignados.
Tal como lo expone la siguiente tabla, según datos del Ministerio del Interior, desde el 2003
se han aprobado un total de 378 proyectos en todo el territorio nacional. 134 corresponden
al subsistema del 123 y 244 al subsistema del Circuito Cerrado de Televisión (CCTV). El total
de recursos asignados ha sido de $ 371.868.253.327; en el 83% ($309.457.529.311) la fuente
es FONSECONy el restante 17% ($ 65.693.181.876) lo aportaron las entidades territoriales.
260
•
• Tabla 57 Montos de recursos asignados para la financiación del Subsistema Nuse-123 y
CCTV
Resumen Subsistema - 123
AÑO
VALOR TOTAL
COFINANCIACION
MUNICIPIO
VALOR FONSECON
4.965.000.000
NUMERO DE
PROYECTOS
APROBADOS
POR AÑO
38
2003 - 2007
$
30.383.078.405
$
25.418.078.405
$
2008
$
35.256.578.435
$
35.256.578.435
$
-
77
2009
$
896.584.533
$
852.584.533
$
44.000.000
2
2010
$
1.959.143.329
$
1.563.669.786
$
395.473.543
3
2011
$
-
$
-
$
-
0
2012
$
7.596.448.818
$
5.697.336.613
$
1.899.112.205
5
2013
$
9.066.594.973
$
7.077.303.690
$
1.989.291.283
8
2014
$
1.286.475.062
$
1.093.503.803
$
192.971.259
Subtotal 123
$
86.444.903.555
$
76.959.055.265
$
9.485.848.290
1
134
Resumen Subsistema Circuito Cerrado de Televisión (CCTV)
AÑO
VALOR TOTAL
VALOR FONSECON
COFINANCIACION
MUNICIPIO
NUMERO
PROYECTOS
APROBADOS
POR AÑO
16
2003 - 2007
$
23.988.060.488
$
17.890.060.488
$
6.098.000.000
2008
$
32.595.485.501
$
31.829.285.501
$
766.200.000
2009
$
4.589.400.000
$
4.000.000.000
$
589.400.000
3
2010
$
16.293.591.459
$
12.813.256.901
$
3.480.334.558
21
2011
$
46.943.543.326
$
34.551.007.386
$
12.392.535.941
47
2012
$
75.506.689.103
$
62.893.001.419
$
15.896.145.544
69
2013
$
60.632.552.066
$
48.819.129.129
$
11.813.422.938
57
$
5.171.294.606
2014
$
24.874.027.829
$
19.702.733.223
Subtotal CCTV
$
285.423.349.772
$
232.498.474.046
Total
$
371.868.253.327
$
309.457.529.311
19
12
$ 56.207.333.586
244
$
378
65.693.181.876
Fuente: Elaboración propia con base a los registros administrativos de la Subdirección de
Infraestructura – Ministerio del Interior.
En las dos siguientes tablas (Tabla 58y Tabla 59) se desagrega la información anterior por
categorías de municipio según la Ley 617 del 2000. Es importante señalar que dicha
categorización tiene en cuenta la capacidad de gestión administrativa y fiscal de los
municipios y distritos, de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre
destinación.
Para el caso de los proyectos del subsistema NUSE-123, de los 134 proyectos aprobados, el
69% fueron en municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, por un monto de
$41.471.531.798,00. Es decir que cerca del 48% del total de recursos aprobados desde el
2003 se destinaron a dichos municipios.
En el caso de los municipios de quinta y sexta categoría, el porcentaje de financiación por
parte del FONSECON fue del 99% y los municipios cofinanciaron el 1%. En los demás
municipios y distritos el porcentaje de cofinanciación se ubicó entre un 24% y 25%.
261
•
En términos globales, de los $86.444.903.554,71 que sumaron los 134 proyectos, el 89% se
financió con recursos del FONSECON y el restante 12% los cofinanciaron los municipios y
distritos.
Por último, a 4 departamentos (Cundinamarca, Meta, Santander y Tolima) les fueron
aprobados proyectos por un valor de $8.225.243.775. Estos departamentos cofinanciaron
el 28%.
• Tabla 58 Montos de recursos asignados para la financiación del Subsistema Nuse-123
(Desagregado por Categoría de Municipio)
Resumen Proyectos subsistema - 123
Suma de Aporte
FONSECON
Porcentaje
financiado por
FONSECON
Suma de Aporte
Municipio/Dpto
Porcentaje
financiado
por
Municipios/D
ptos
$3.656.860.204,00
$2.856.860.204,00
78%
$800.000.000,00
28%
14
$16.128.096.764,71
$13.024.793.012,03
81%
$3.103.303.752,68
24%
9
$8.172.497.910,00
$6.278.347.402,43
77%
$1.894.150.507,57
30%
3
10
$8.790.673.103,00
$7.493.198.987,00
85%
$1.297.474.116,00
17%
4
10
$6.320.414.849,00
$6.153.975.249,00
97%
$166.439.600,00
3%
5
10
$3.757.709.297,00
$3.736.280.725,43
99%
$21.428.571,57
1%
6
73
$31.393.407.652,00
$31.003.169.394,14
99%
$390.238.257,86
1%
DPTOS
Total
General
123
4
$8.225.243.775,00
$6.412.430.291,00
78%
$1.812.813.484,00
28%
134
$86.444.903.554,71
$76.959.055.265,03
89%
$9.485.848.289,68
12%
Categoría
Municipio
Número
de
Proyectos
12
Suma de Valor Proyecto
E
4
1
2
Fuente: Elaboración propia con base a los registros administrativos de la Subdirección de
Infraestructura – Ministerio del Interior.
En cuanto a los recursos asignados al subsistema de Circuito Cerrado de Televisión (CCTV),
de los 244, el 69% fueron aprobados en municipios de cuarta, quinta y sexta categoría; en
otras palabras, el 46% de los recursos aprobados, se destinaron en estos municipios. Sin
embargo, a diferencia de los recursos cofinanciados por los municipios y distritos en el
subsistema NUSE-123, que fueron del 1%, en el caso del CCTV fue entre el 15% y 21%.
Por otro lado, llama la atención el costo promedio de un proyecto CCTV en un municipio o
distrito de categoría especial, pues es casi cinco veces mayor ($3.598.757.561,00), al costo
promedio de un municipio de sexta categoría ($686.028.055,33).
• Tabla 59 Montos de recursos asignados para la financiación del Subsistema CCTV
(Desagregado por Categoría de Municipio)
262
•
Resumen Proyectos subsistema - CCTV
Suma de Valor Proyecto
Suma de Aporte
FONSECON
Porcentaje
financiado por
FONSECON
8
$28.790.060.488,00
$20.868.060.488,00
72%
$7.922.000.000,00
Porcentaje
financiado
por
Municipios
38%
21
$43.632.572.412,00
$31.919.298.569,00
73%
$11.713.273.843,00
37%
23
$45.916.214.165,78
$33.828.791.137,87
74%
$12.087.423.027,91
36%
3
23
$34.792.699.134,00
$32.101.474.444,00
92%
$5.973.682.550,00
19%
4
20
$24.944.133.957,25
$20.677.500.368,64
83%
$4.266.633.588,21
21%
5
15
$15.419.910.200,48
$13.038.241.401,28
85%
$2.381.668.799,20
18%
6
Total
General
CCTV
134
$91.927.759.414,88
$80.065.107.637,56
87%
$11.862.651.778,14
15%
244
$285.423.349.772,39
$232.498.474.046,35
81,46%
$56.207.333.586,46
24,18%
Número
de
Proyectos
E
1
2
Categoria
municipio
Suma de Aporte
Municipio
Fuente: Elaboración propia con base a los registros administrativos de la Subdirección de
Infraestructura – Ministerio del Interior.
8.2.1.1.3 Modelo de difusión del SIES desde lo nacional hacia lo territorial
Según lo evidenciado en el trabajo de campo, el modelo de difusión desde lo nacional hacia
lo territorial se da en dos vías. Por un lado, existe la “Guía para la presentación de Proyectos”
el cual es divulgado entre los mandatarios locales. Y por otro, los responsables de telemática
de policía juegan un rol importante para la gestión de proyectos a través de FONSECON,
Pues son ellos los que se encargan de socializar con los mandatarios locales y, en algunos
casos, formular el proyecto para que sean presentados por la alcaldía al Ministerio del
Interior.
8.2.1.1.4 Resultados relevantes en el nivel nacional.
A continuación se exponen los resultados más relevantes de la investigación sobre el
proceso de asignación y aprobación de recursos en el nivel nacional:
 En términos operativos, hay una brecha significativa, referente a los proyectos de
inversión que se pretendían financiar con cargo a FONSECON, entre las disposiciones
del Documento CONPES 3437 de 2006 y el Decreto 4366 de 2006, y lo que
efectivamente se ejecutó. El CONPES y el Decreto establecieron como proyectos los
SIES locales; estos, como lo evidencian laTabla 58y la Tabla 59, debían tener
presencia en cada uno de los 32 departamentos y 194 municipios y distritos, con base
en la parametrización de la Policía Nacional, para lograr cobertura en los 1.098
municipios del país. Los SIES debían estar conformados por los 6 subsistemas.No
obstante, lo que efectivamente se financió, por parte del Ministerio del Interior,
fueron subsistemas del SIES, más no SIES locales.
 Como se describió anteriormente, la normativa estableció 6 tipos de subsistemas que
debían tener presencia en los SIES locales o CGES. Sin embargo, a través de
FONSECÓN se financiaron principalmente 2: Número Único de Emergencia y
Seguridad (Nuse-123) y Circuitos Cerrados de Televisión (CCTV).
263
•
8.2.1.2
En el nivel territorial.
En el ámbito de la formulación, asignación, viabilización y mantenimiento de los proyectos
de inversión, los departamentos, municipios y distritos intervienen específicamente en dos
procesos: la formulación y la contratación del mantenimiento de los equipos.
8.2.1.2.1
Proceso de formulación de los proyectos de inversión.
Para que a un proyecto de inversión del SIES se le asigne financiación o cofinanciación a
través del FONSECON, debe cumplir con los objetivos del Fondo, en el marco del Decreto
399 de 2011, así como los requisitos establecidos en la versión 07 del “Procedimiento
Financiación de Proyectos para la Seguridad y Convivencia Ciudadana”, elaborado por el
Ministerio del interior y actualizado en su última versión en enero de 2015. El documento,
orienta a los Alcaldes y Gobernadores sobre los requisitos para presentar un proyecto de
inversión. Describe el proyecto SIES como: “Proyectos o programas de diseño,
implementación y fortalecimiento de sistemas de información y vigilancia que apoyen
actividades de inteligencia que faciliten el cumplimiento de las tareas en materia de
prevención y conservación de orden público y reacción contra la delincuencia, que permita
la disminución de los índices de criminalidad” (Mininterior, 2015)
Adicionalmente, el documento contiene otras definiciones, las cuales es importante resaltar:
 Entidad solicitante: Es la Entidad territorial y/o gubernamental proponente que
presenta el proyecto al Ministerio del Interior con el fin de obtener recursos de
FONSECON para su cofinanciación.
 Entidad receptora: Entidad o institución a la que finalmente serán entregados, para su
uso, los bienes y/o construcciones adquiridos o construidos con la ejecución del
proyecto, dado que no siempre es la misma que presenta la solicitud de cofinanciación a
FONSECON.
 Aporte de la Entidad Solicitante: Recursos destinados por la entidad solicitante para
la ejecución del proyecto, los cuales pueden ser aportados por una o más entidades
territoriales y/o gubernamentales.
 Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP): El certificado de disponibilidad
presupuestal es un documento de gestión financiera y presupuestal que permite dar
certeza sobre la existencia de una apropiación disponible y libre de afectación para la
asunción de un compromiso;la ley señala que cualquier acto administrativo que
comprometa apropiaciones presupuestales deberá contar con certificados de
disponibilidad presupuestal previos y cualquier compromiso que se adquiera con
violación de esa obligación, generará responsabilidad, disciplinaria, fiscal y penal. El
certificado de disponibilidad presupuestal no se constituye en un requisito esencial para
264
•
la asunción de un compromiso presupuestal, como quiera que es el registro presupuestal
el
requisito que según la ley se constituye en elemento indispensable para su
perfeccionamiento.
 Radicación del Proyecto: Es la entrega del proyecto en la oficina de correspondencia
del Ministerio del Interior, por parte de la entidad solicitante.
 Registro del proyecto: Es el registro oficial del proyecto en el Sistema de Información
de Proyectos de Infraestructura – SIPI del Ministerio del Interior.
 Revisión del proyecto: Verificación de un proyecto, en cuanto a que contenga la
totalidad de los documentos y soportes exigidos en los requisitos de este procedimiento.
La revisión se evidencia en el formato “Ficha de Evaluación” anexo a este procedimiento.
 Evaluación de proyecto: Es el resultado de la verificación cualitativa del contenido de
todos y cada uno de los documentos y soportes del proyecto, conforme a lo especificado
en los requisitos de este procedimiento para cada tipo de proyecto, en concordancia con
el objeto del mismo y los requerimientos de la entidad receptora, para definir la
factibilidad de ejecución del proyecto o, en caso contrario, su devolución a la entidad
solicitante.
 Viabilidad del Proyecto: Es la emisión de concepto favorable al proyecto para la
asignación de recursos, cuando ha sido establecida la factibilidad de su ejecución,
cumpliendo con los requisitos, normas y demás exigencias establecidas por el Fondo de
Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSECON. La viabilidad se registra en el formato
establecido para tal fin, anexo a este procedimiento.
 Comité Evaluador de FONSECON: Este Comité, creado mediante la resolución 975 de
2003, y modificado mediante las resoluciones 1059 del 2004, 1469 del 2008, 318 del
2009 y 2010 de 2011, tiene como objeto establecer las directrices para la financiación o
cofinanciación, evaluación y seguimiento de los proyectos o programas a ejecutarse con
los recursos FONSECON.
El Comité Evaluador de FONSECON está conformado por:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Ministro del Interior o su delegado quien lo presidirá;
Viceministro para la participación e igualdad de derechos.
Viceministro de Relaciones Políticas,
Secretario General,
Director de Gobierno y Gestión Territorial,
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica.
Subdirectora de Infraestructura.
265
•
El valor de cofinanciación mínimo que debe aportar la Entidad Territorial solicitante para
los proyectos, depende de la categoría en que se encuentre clasificado, así:
 Si el proyecto es presentado por el municipio:
• Tabla 60 Porcentaje de cofinanciación por parte de los municipios para presentación de
proyectos con recursos de FONSECON
Categorías
1y2
3y4
5y6
Fuente: Ficha
Interior.
Porcentaje de
Porcentaje de
cofinanciación
cofinanciación (Alcaldía)
FONSECON
75%
25%
80%
20 %
90 %
10 %
– Lista de Requisitos Mínimos FONSECON – Proyectos SIES – Ministerio del
 Si el proyecto es presentado por el departamento:
• Tabla 61 Porcentaje de cofinanciación por parte de los municipios para presentación de
proyectos con recursos de FONSECON
Categorías
Porcentaje de
cofinanciación
FONSECON
1
75 %
2
80 %
3
85 %
4
90 %
Fuente: Ficha – Lista de Requisitos Mínimos FONSECON
Interior.
Porcentaje de
cofinanciación
(Gobernación)
25 %
20 %
15 %
10
– Proyectos SIES – Ministerio del
8.2.1.2.2 Proceso de mantenimiento por parte de las Entidades Territoriales.
Uno de los requisitos para la aprobación de proyectos de inversión, es el compromiso por
parte del Ente Territorial con el mantenimiento y sostenibilidad del subsistema. El
documento “Procedimiento – Financiación de Proyectos para la Seguridad y Convivencia
Ciudadana” de la Subdirección de Infraestructura del Ministerio del Interior, señala que el
municipio debe incluir en su presupuesto los recursos para hacerse cargo del
mantenimiento preventivo y correctivo, una vez termina el que se realiza como servicio
posventa, o sea, cuando finaliza el periodo de garantía ofrecido por el proveedor.
266
•
Según datos del Ministerio del Interior a Mayo del 2014, con recursos de FONSECON se han
instalado 2.688 cámaras en los Entidades Territoriales. De éste número, sólo 322 aún se
encuentran en periodo de garantía y las otras 640 están por fuera de ese periodo y, por lo
tanto, son los Entidades Territoriales los responsables de garantizar su funcionamiento.
Una de las hipótesis iniciales del estudio era que los municipios pequeños (Categoría 5 y 6)
no pueden garantizar el mantenimiento de las cámaras de los CCTV. Sin embargo, como lo
señala el siguiente gráfico, el tamaño del municipio no está relacionado con el
mantenimiento. En otras palabras, en todos los municipios, independiente a su categoría
hay presencia de cámaras sin funcionamiento.
• Gráfico 20 Número de cámaras instaladas vs Número de cámaras funcionando vs Número
de cámaras fuera de servicio desagregadas por Categoría Municipal
Fuente: Elaboración propia con base a los registros administrativos de la Subdirección de
Infraestructura – Ministerio del Interior.
Por otra parte, el instrumento cuantitativo dirigido a actores operativos, indagó a los
funcionarios si el municipio cuenta con recursos garantizados para el mantenimiento de los
equipos de CCTV. Los resultados contradicen el escenario anterior. Puesto que, en
promedio, el 77% 124manifestó positivamente contar con dichos recursos.
8.2.1.2.3 Resultados relevantes en el nivel territorial.
A continuación se exponen los resultados más relevantes que la evaluación encontró en
relación con el proceso de formulación y mantenimiento de los proyectos por parte de los
Entidades Territoriales.
124
MEA= 10.1%
267
•
 Si bien, son las administraciones locales las que presentan el proyecto ante el
Ministerio del Interior, es la Policía Nacional la que, en la práctica, formula la
propuesta de proyecto. La investigación cualitativa en el nivel local encontró que los
grupos de telemática, en el nivel territorial (Direcciones, Departamentos y
Metropolitanas), tienen un rol fundamental en éste proceso, pues desarrollan todos
los requerimientos solicitados para la aprobación.
 Tanto la investigación cualitativa como la cuantitativa mostraron que uno de los
cuellos de botella más relevantes es el mantenimiento de los proyectos por parte de
las entidades territoriales. Los actores de la política del orden nacional y local
coinciden en que el esquema de mantenimiento actual es insuficiente, pues una vez
terminada la garantía de los equipos, especialmente en las Cámaras de CCTV, las
administraciones locales no asumen el mantenimiento correctivo y preventivo. Este
hecho, explica que el 60% de las cámaras se encuentren fuera de funcionamiento.
8.2.2
8.2.2.1
Procesos en el nivel operativo.
Aspectos generales.
Como se mencionó en el capítulo “Metodología de la Evaluación”, la unidad de análisis para
el componente de operaciones es: 9 entidades del orden nacional, 48 municipios de oferta
(con CGES) y 59 municipios de demanda (muestra de municipios atendidos), visitados en el
trabajo de campo de la evaluación.
La siguiente tabla señala, por departamento, el número de municipios de oferta y demanda,
así como aquellos con presencia de Circuito Cerrado de Televisión (CCTV), que se tuvieron
en cuenta para la elaboración del diseño muestral de la evaluación. Según el marco muestral
elaborado para la Evaluación, en el país existen 120 municipios con CGES (con al menos el
subsistema Nuse-123), así como 199 municipios con presencia de CCTV. La distribución
corresponde a los 32 departamentos, divididos en las 8 regiones parametrizadas por la
Policía Nacional.
• Tabla 62 Universo del Estudio desagregado en Municipios de Oferta, Demanda y con
Presencia de CCTV
268
•
Region de Policía / Dptos
Region 1
Amazonas
Archipiélago de San Andrés
Bogotá, D.C.
Boyacá
Cundinamarca
Region 2
Caquetá
Huila
Putumayo
Tolima
Region 3
Caldas
Quindio
Risaralda
Region 4
Cauca
Nariño
Valle del Cauca
Region 5
Arauca
Norte de Santander
Santander
Region 6
Antioquia
Chocó
Córdoba
Region 7
Casanare
Guainía
Guaviare
Meta
Vaupés
Vichada
Region 8
Atlántico
Bolívar
Cesar
La Guajira
Magdalena
Sucre
Total general
Población Total.
11.841.708,00
75.388,00
75.801,00
7.776.845,00
1.274.615,00
2.639.059,00
3.357.376,00
471.541,00
1.140.539,00
341.034,00
1.404.262,00
2.494.788,00
986.042,00
562.114,00
946.632,00
7.656.804,00
1.366.984,00
1.722.945,00
4.566.875,00
3.654.507,00
259.447,00
1.344.038,00
2.051.022,00
8.557.065,00
6.378.132,00
495.151,00
1.683.782,00
1.557.140,00
350.239,00
40.839,00
109.490,00
943.072,00
43.240,00
70.260,00
8.542.399,00
2.432.003,00
2.073.004,00
1.016.533,00
930.143,00
1.247.514,00
843.202,00
47.661.787,00
No. De
Municipios de
Oferta
9
1
0
1
4
3
19
2
7
1
9
13
7
2
4
23
6
8
9
6
1
2
3
26
19
1
6
6
1
1
1
1
1
1
18
1
3
1
1
6
6
120
No. De
Municipio de
Demanda
244
10
2
0
119
113
94
14
30
12
38
40
20
10
10
125
36
56
33
128
6
38
84
159
106
29
24
65
18
8
3
28
5
3
147
22
43
24
14
24
20
1002
No. De
Municipio con
CCTV
23
1
2
1
5
14
26
8
3
3
12
29
8
12
9
23
4
7
12
21
1
3
17
44
33
1
10
16
1
1
1
12
0
1
17
9
2
1
3
1
1
199
Fuente: Elaboración propia realizada a partir del universo de la muestra suministrada por las entidades parte
del Comité de Seguimiento a la Evaluación.
Con base a lo anterior, se estableció el diseño muestral para la evaluación, con un número
de 108 municipios (49 de Oferta y 59 de demanda), así como 44 con presencia de Circuito
Cerrado de Televisión, garantizando representatividad de las 8 Regiones de Policía Nacional
en 26 Departamentos del país, como lo señala la siguiente tabla.
• Tabla 63 Muestra Universal de la evaluación al Sistema Integrado de Seguridad Y
Emergencias
269
•
Regiones de Policia /DPTOS
Region 1
Amazonas
Archipiélago de San Andrés
Boyacá
Cundinamarca
Region 2
Caquetá
Huila
Tolima
Region 3
Caldas
Quindio
Risaralda
Region 4
Cauca
Nariño
Valle del Cauca
Region 5
Norte de Santander
Santander
Region 6
Antioquia
Chocó
Córdoba
Region 7
Casanare
Meta
Region 8
Atlántico
Bolívar
Cesar
La Guajira
Magdalena
Sucre
Total general
Suma de Población Total.
No. De
Municipios de
Oferta
No. De
Municipios de
Demanda
8.640.067,00
41.000,00
70.684,00
430.727,00
8.097.656,00
1.283.710,00
192.791,00
448.592,00
642.327,00
1.351.760,00
455.425,00
372.344,00
523.991,00
3.992.143,00
332.480,00
708.741,00
2.950.922,00
1.594.135,00
726.614,00
867.521,00
3.697.399,00
2.892.230,00
151.363,00
653.806,00
707.734,00
148.414,00
559.320,00
4.069.273,00
1.240.159,00
1.036.566,00
463.127,00
287.087,00
665.164,00
377.170,00
25.336.221,00
5
1
0
3
1
6
1
3
2
4
2
1
1
8
2
3
3
3
1
2
10
7
1
2
2
1
1
10
1
1
1
1
3
3
48
15
0
1
7
7
5
1
1
3
3
0
1
2
7
1
2
4
8
3
5
9
5
1
3
4
1
3
8
1
2
1
1
2
1
59
No. De
Municipios
con
presencia
de CCTV
6
1
1
2
2
4
1
1
2
5
1
2
2
5
1
1
3
5
1
4
8
4
1
3
3
1
2
7
2
1
1
1
1
1
43
Fuente: Elaboración propia realizada a partir de la muestra propuesta por la firma para la Evaluación
Es importante destacar que durante el trabajo de campo, a raíz de la investigación
cuantitativa y cualitativa, el equipo consultor identificó 3 modelos de SIES en el país, que en
términos institucionales, pero sobre todo operativos, difieren entre sí. El Modelo 1 (Bogotá)
y el Modelo 2 (Medellín) fueron desarrollados antes de la expedición del Documento
CONPES.; el Modelo 3 hace referencia al modelo desarrollado por el Documento CONPES
3437 de 2006 y el Decreto 4366 de 2006, que en el artículo 3, delega las funciones de
dirección del Sistema a la Policía Nacional.
En este sentido, con ánimo de facilitar el análisis de los tres modelos hallados en la
investigación, la siguiente tabla describe, de manera comparativa, con base en una serie de
270
•
atributos, las características de estos SIES. A partir de la sección “Capacidad instalada de los
Subsistemas” (1.3.1.1) el análisis se centrará en la descripción operativa de cada una de los
subsistemas del documento CONPES, buscando dar respuesta a las preguntas orientadoras
del componente de operaciones.
271
•
• Tabla 64 Cuadro comparativo de los Modelos SIES
Modelo 1
(Bogotá)
Normatividad local
desarrollada en torno al
modelo.
Modelo 2
(Medellín)
Modelo 3
(CONPES 3437 de
2009125)
 Decreto 053 de 2002:  Acuerdo Municipal 64  En
los
demás
Crea el Comité para la
de 2012: Por medio del
municipios, a los que a
implementación
del
cual se expide la
través del Ministerio del
Número
de
normativa sustantiva
interior, se financiaron
Emergencias
y
aplicable a los ingresos
uno o varios de los
Seguridad del Distrito
tributarios
del
subsistemas del SIES, no
Capital.
municipio de Medellín.
se
encontró
normatividad
que
 Decreto 503 de 2003:  Acuerdo de la Junta
regule
y/o
rija
los
Adopta el Plan Maestro
Directiva 044 de 2012:
parámetros
de
de Equipamientos de
Por medio del cual se
funcionamiento de los
Seguridad, Defensa y
adopta la estructura
SIES locales con sus
Justicia. En su artículo
organizacional de la
subsistemas.
59 define el Sistema
Empresa
para
la
Integrado de Seguridad
Seguridad
Urbana
y Emergencias.
(ESU).
 Decreto 451 de 2005:
Implementa el Sistema
del Número Único de
Emergencias. A través
de éste Decreto se
implementa, define y se
El Modelo 3 surge de el documento CONPES 3437 de 2006, la fuente de financiación es el FONSECON y la coordinación técnica y operativa la realiza
la Policía Nacional.
125
272
•
Responsable de la
Coordinación General de
la implementación del
Sistema
señalan
los
componentes
del
sistema
y
sus
características básicas.
 Acuerdo 232 del 2006:
establece el Sistema
Integrada de Seguridad
y Emergencia NUSE
123del Distrito Capital,
con
formado
por
Secretaría de Gobierno
Distrital, Comité de
Apoyo y Seguimiento,
Operador del NUSE 123,
los operadores de los
servicios
de
Telecomunicaciones y
las
Agencias
de
Despacho.
 Acuerdo 375 de 2006:
Establece el Sistema
Integrado de Seguridad
y Emergencias Nuse123 del Distrito Capital.
 La Secretaria Distrital  La
Empresa
de  La
Policía
de Gobierno es la
Seguridad
Urbana
departamental,
coordinadora
del
(ESU) es la responsable
metropolitana
o
Sistema Integral de
distrital, dependiendo
273
•
Seguridad y el Nuse123.
general del sistema y
sus subsistemas
 Empresa de Teléfonos  Subdirección
Coordinación Tecnológica
de Bogotá
Información
Modelo de financiación
para inversión y
mantenimiento de los
SIES locales
del municipio o distrito
es
la
responsable
general.
de  Grupos de Telemática de
Policía de las Direcciones,
Departamentos
y
Metropolitanas-
 La financiación se ha  Para
inversión
el  Para el caso de los
dado en su totalidad con
modelo de financiación
recursos de inversión el
recursos del Distrito. El
ha sido mixto. Es decir,
modelo de financiación
modelo de financiación
tanto el municipio como
ha sido mixto entre el
se ha utilizado tanto
el
Ministerio
del
Ministerio del Interior a
para el subsistema
Interior a través de
través de FONSECON y
Nuse-123 como para el
FONSECON
han
las
entidades
CCTV es el de renting.
aportado recursos.
territoriales, tal como se
 La fuente de recursos es  Los recursos para el
describió en la sección
el Fondo de Vigilancia y
mantenimiento
del
1.2.1.1.2
(Recursos
Seguridad. Desde el año
sistema provienen de la
asignados).
2005 el sistema ha
Secretaria de Seguridad,
 En
cuanto
el
contado
con
una
pero quien ejecuta los
mantenimiento
este
asignación de recursos
recursos es la Empresa
debe ser asumido por la
anual, destinados a
de Seguridad Urbana
entidad territorial.
funcionamiento
e
(ESU), quien en calidad
inversión. Hasta el 2012
de Empresa Social y
la suma total fue de:
Comercial del Estado,
realiza el suministro,
ampliación,
274
•
$ 114.179.9 millones126.

Entes y Agencias que
hacen parte del
Subsistema Nuse-123
126
 Policía Metropolitana de
Bogotá.
 Centro Regulador de
Urgencias de Bogotá.
 Cuerpo
Oficial
de
Bomberos.
 Instituto Distrital de
Gestión del Riesgo y
Cambio Climático.
 Secretaria de Gobierno.
 Fondo de Seguridad y
Vigilancia.
 Empresa
de
Telecomunicaciones de
Bogotá









modernización,
instalación, puesta en
operación,
mantenimiento de los
subsistemas.
(ESU,
2014, p. 5).
La inversión del SIES-M
de Medellín fue de
$26.000 Millones
Policía Metropolitana  Policía Departamental,
del Valle de Aburrá.
Metropolitana
o
Distrital
Departamento
Administrativo
de  Policía de Tránsito
Gestión del Riesgo de  Ejército Nacional
Emergencias
y
Desastres de Medellín
(DAGRED
Cuerpo de Bomberos de
Medellín
CRUE Municipal
CRUE Departamental
Ejercito
Fuerza Aérea
Secretaría de Seguridad
Policía de Tránsito
Fuente: www.shd.gov.co. Presupuesto Ejecutado vigencias 2005 a 2012.
275
•
Ubicación espacial de los
subsistemas.
Presencia de
subsistemas.
 NUSE-123: Se encuentra
ubicada en la Sala
Unificada
SUR.
El
personal
presente
recepciona llamadas.
 CCTV: Se encuentra
ubicado en el Centro
Automático
de
Despacho de la Policía
Metropolitana
 El CRUE, Cuerpo de
Bomberos,
Instituto
Distrital de Gestión de
Riesgos de Desastres
tienen sus propias salas
de despacho ubicadas
en sus respectivas sedes
donde
realizan
el
despacho del personal y
recursos para atender
los
eventos
de
seguridad
y
emergencias
 Nuse-123
 Secretaria de Medio
Ambiente
 En la única sede del  Los SIES locales se
SIES-M en la ciudad de
encuentran ubicados en
Medellín se encuentran
las instalaciones de la
ubicados todos los
Policía en cada uno de
subsistemas que lo
los
municipios
y
componen.
Distritos.
 Igualmente,
están  Los subsistemas del
presentes
los
SIES se encuentran
receptores
y
ubicados en el mismo
despachadores de cada
espacio.
una de las entidades y
agencias descritas en el
ítem anterior.
 Nuse-123
 CCTV
 La presencia de los
subsistemas del Modelo
276
•
 Sala de Operaciones y  Redes de Apoyo
Despacho CAD de la  Sala CIEPS
Policía
 Patrullas con AVL/GPS
 Sala GateKeeper
 CCTV:
o Subsistema
de
Video vigilancia
para patrullas de
policía
o Subsistema
de
Video Vigilancia
para motos de
Policía
o Subsistema
de
Video Vigilancia
para fronteras de
Bogotá.
o Subsistema
de
Video vigilancia
para colegios de
Bogotá
 Red de Apoyo
 Alarmas Comunitarias
 CIEPS
 Patrullas
Multipropósito
3 no obedece a criterios
definidos. En la sección
1.3.1.1.1 se describe de
manera detallada lo
encontrado en campo
por la firma.
277
•
Incorporación de los
Susbsistemas a los
Sistemas de Calidad
Software utilizado en el
Nuse-123.
Número de llamadas
recibidas en 2014.
Número de llamadas
procedentes en 2014
El
NUSE-123,
estructuralmente
está
organizado alrededor de
dos procesos, Gestión de
Incidentes de seguridad
y/o
emergencia.
Y
seguimiento y control de
incidentes de seguridad y/o
emergencias. Los procesos
se
encuentran
recertificados
bajo
la
norma ISO 9001 en octubre
de 2014.
PROCAD – Versión 6
24.197.962
2.771.024
La Empresa de Seguridad
Urbana (ESU), la cual, es la
responsable
de
la
Coordinación del SIES-M, al
ser una Empresa Social y
Comercial
del
Estado
cuenta con el decreto 4110
de 2004: Por medio del cual
se reglamenta la Ley 872 de
2003 y se adopta la Norma
Técnica de Calidad en la
Gestión
Pública.
Igualmente, cada uno de
sus procesos
están
certificados a través de la
norma ISO 9001 2008 y la
norma NTCGP 1000 – 2009.
La Policía Nacional, la cual,
es la entidad responsable
de
la
coordinación
operativa, en cumplimiento
de
la
normatividad
relacionada con el Sistema
de Gestión de Calidad de la
admistración
pública,
desarrolló mediante la
Resolución No. 02055 del
15 de Junio de 2007 las
funciones de la Oficina de
telemática así como sus
roles frente a los grupos de
telemática en el nivel
territorial. Dado que los
subsistemas del SIES son
recursos tecnológicos, es
ésta área la responsable de
Gerenciar, desarrollar y
poner en marcha estos
proyectos.
SECAD – Con desarrollo SECAD
autónomo
1.526.296
234.000
278
•
Número de llamadas
improcedentes en 2014
(Llamadas broma,
llamadas cortadas,
llamadas redundantes,
no cultas, llamadas con
solicitud de información
general
Resultado de atención
por agencia en 2014
Tiempo promedio de
respuesta a una
emergencia.
13.567.526
 Policía Metropolitana
de Bogotá: 59.47%
 CRUE: 18.90%
 Tránsito: 15.31%
 IDIGER: 3.81%
 Cuerpo de Bomberos
2.90%
2:19
1.219.439
 Policía Metropolitana
del Valle de Aburrá:
70.50%
 CRUE: 15.70%
 Tránsito: 15.31%
 Cuerpo de Bomberos
4.9%
2.14
279
•
8.2.2.2
Capacidad Instalada de los Subsistemas.
Uno de los primeros ejercicios planteados, fue caracterizar la presencia y
funcionamiento de los Subsistemas que menciona el CONPES 3437 en cada uno
de los 108 municipios de la muestra.
8.2.2.2.1 Presencia de Subsistemas.
La siguiente tabla expone la presencia de los subsistemas en los municipios de
oferta de acuerdo con la categoría del municipio.
• Tabla 65 Presencia de Subsistemas en Municipios de Oferta
CATEGORÍA DE
MUNICIPIO
1
2
3
4
5
6
Especial
Total general
No. De
No. De Municipios No. De Municipios No. De Municipios con
No. de Municipios con
Municipios con
con Presencia de con Presencia de Presencia de Sistemas
Presencia de Red de
Presencia de
Nuse 123
CCTV
de Seguridad
Apoyo
CIEPS
9
9
8
8
8
6
6
5
6
6
3
2
2
3
2
3
1
3
3
2
2
1
2
1
1
18
5
14
5
2
7
7
7
7
7
48
31
41
33
28
Fuente: Elaboración propia realizada a partir de los resultados de las encuestas
aplicadas a los actores operativos de las políticas y Coordinadores de los SIES
locales.
Como se evidencia, a pesar de que con recursos de FONSECON se financian
principalmente los Subsistemas Nuse-123 y CCTV, los municipios, en especial los
de categoría especial y categorías uno, dos y tres, han realizado un esfuerzo por
contar con cada uno de los Subsistemas. De los 48 municipios de oferta visitados,
el 24 cuentan con la totalidad de dichos subsistemas. Es importante resaltar que
el municipio de Calarcá, en el departamento del Quindío, es el único municipio
de Categoría 6 que cuenta con los 5 subsistemas.
En los restantes 59 municipios de demanda (sin Subsistema Nuse-123), como lo
señala la siguiente tabla, al igual que en todos los municipios de oferta, se
evidenció la presencia de subsistemas distintos al Nuse-123 y CCTV.
280
•
• Tabla 66 Presencia de Subsistemas en Municipios de Demanda
CATEGORÍA DE
MUNICIPIO
1
3
4
5
6
Total general
No. De
No. De Municipios No. De Municipios con
No. de Municipios con
Municipios con
con Presencia de Presencia de Sistemas
Presencia de Red de
Presencia de
CCTV
de Seguridad
Apoyo
CIEPS
1
1
1
1
4
5
5
3
1
1
1
0
1
1
1
0
5
26
14
9
12
34
22
13
Fuente: Elaboración propia realizada a partir de los resultados de las encuestas
aplicadas a los actores operativos de la políticas y Coordinadores de los SIES
locales.
El Subsistema con mayor presencia en estos municipios es el de Sistemas de
Seguridad, seguido por el CIEPS. Adicionalmente, es importante resaltar el hecho
de que 4 municipios (Venadillo-Tolima, Cimitarra-Santander, Carmen de
Viboral-Antioquia y Cereté-Córdoba) cuentan con los 4 subsistemas del SIES.
8.2.2.3
Operación del Subsistema NUSE-123.
8.2.2.3.1 Aspectos generales
En el documento CONPES 3437 de 2006, “Se establece que las funciones
operativas de estos sistemas, estarán lideradas por la Policía Nacional de
Colombia y con la participación de las entidades del Estado, (Fuerza Pública,
Agencias de Seguridad y establecimientos públicos adscrito
s
a
los
ministerios), o teniendo en cuenta la participación porcentual de casos
recepcionados de llamadas por el Sistema Integrado de Emergencias y
Seguridad, con el fin de asegurar el funcionamiento diario de todos los
componentes” (CONPES 3437, 2006). En cuanto al rol operativo de las
autoridades locales (Gobernaciones y Alcaldías), además de ser “entes
legalmente responsables de la administración y sostenimiento de los esquemas
tecnológicos establecidos por el Ministerio del Interior y de Justicia” (CONPES
3437, 2006), deben “coordinar las necesidades y funcionalidades que requieren
las diferentes entidades que integrarán el sistema, documentando y justificando
los propósitos técnicos y administrativos de seguridad bajo las directrices del
Ministerio del Interior y Justicia” (CONPES 3437, 2006).
281
•
Igualmente, el documento CONPES ilustró un diagrama general del Sistema de
Respuestas de Emergencias, como se evidencia a continuación
Ilustración 6 Esquema de Operación del Sistema Integrado de
Emergencias
Fuente:
Documento CONPES 3437 de 2006
Como se observa, dicho esquema no es general del Sistema, pues no tiene en
cuenta la totalidad de los subsistemas. Es decir, es un esquema basado
únicamente en el funcionamiento del Nuse-123, el cual señala la ruta crítica
desde la llamada de los ciudadanos, hasta el despacho de recursos y personal
especializado para la atención de eventos de seguridad y emergencia.
A nivel operativo, el Código de Práctica para Sistemas Integrados de Emergencia
y Seguridad (SIES) estableció lineamientos y procedimientos específicos para
cada uno de los subsistemas que hacen parte de los SIES locales. Los
lineamientos debían ser tenidos en cuenta a la hora de formular y ejecutar un
proyecto de inversión. En este sentido, el documento expone el funcionamiento
de un único modelo. No obstante, a raíz de la investigación cuantitativa y
cualitativa, el equipo consultor identificó 3 modelos de SIES en el país como se
describió en la sección “Aspectos Generales” (1.3.1).
En este sentido, el funcionamiento del subsistema NUSE-123 en los tres modelos
difiere entre sí. A continuación se describe la Ruta Crítica de cada uno con sus
principales Características.
282
•
8.2.2.3.2 Modelo 1 – NUSE-123 - Bogotá
• Ilustración 7 Ruta Crítica Modelo 1- Bogotá
Fuente: Elaboración de la firma consultora a partir de información recogida en la
visita in situm.
8.2.2.3.3 Modelo 2 - Medellín
283
•
• Ilustración 8 Ruta Crítica – Modelo 2 - Medellín
Fuente: Elaboración de la firma consultora a partir de información recogida en la
visita in situm.
8.2.2.3.4 Modelo 3 – CONPES 3437 de 2006
El Modelo 3, cuyos resultados serán expuestos en esta sección, hace referencia al
modelo desarrollado por el Documento CONPES 3437 de 2006 y el Decreto 4366
de 2006, que en el artículo 3, delega las funciones de dirección del Sistema a la
Policía Nacional. Igualmente, los SIES locales que operan bajo éste modelo,
fueron financiados y/o cofinanciados con recursos de FOSECON.
La siguiente ilustración evidencia la ruta crítica del Modelo 3. El análisis
operativo partirá de exponer los resultados generales relacionados con recursos
financieros, tecnológicos y humanos, seguidos por los resultados encontrados en
cada uno de los cinco puntos de la ruta.
284
•
• Ilustración 9 Ruta Crítica – Modelo 3
Fuente: Elaboración de la firma consultora a partir de información recogida en la
visita in situm.
8.2.2.3.4.1 Recursos financieros
Los SIES locales no cuentan con autonomía financiera, administrativa y jurídica.
En la práctica, operan como una serie de recursos tecnológicos, financiados entre
las autoridades locales y la Nación, asignados para la operación de la Policía, la
cual pone a disposición el recurso humano para el trabajo diario.
Dado que el Plan de Desarrollo es un instrumento de Gestión Pública que provee
los lineamientos estratégicos de las políticas públicas en el nivel nacional y
territorial, desde el punto de vista operativo la inclusión de los subsistemas del
SIES permite la destinación de proyectos de inversión y funcionamiento de la
política. Por eso, en el instrumento cuantitativo se indagó a los funcionarios
acerca de la inclusión de estos subsistemas en los actuales Planes de Desarrollo
y el 82%127de estos actores respondieron afirmativamente. La brecha no es es
significativa entre los municipios de oferta y los municipios de demanda. En el
127
MEA=7.3%
285
•
primer caso, el 97% 128 los funcionarios manifestaron que se encuentran
incluidos, mientras que en los municipios de demanda el resultado fue de
81%129.
No obstante la inclusión de los subsistemas del SIES en los Planes de Desarrollo
locales, en la práctica estos recursos financieros no se ven reflejados en la
operación del sistema, en lo que respecta, sobre todo, a la presupuestación de los
recursos para garantizar el mantenimiento de los equipos tecnológicos.
Las observaciones realizadas en algunos municipios demostraron que algunas
Alcaldías sí han podido asumir el mantenimiento de dichas redes tecnológicas,
pero estos esfuerzos no son generales ni posibles en todo el territorio nacional.
Así, en Pasto, por ejemplo, la Alcaldía municipal destina recursos para hacer
mantenimiento a la red de fibra óptica y equipos de redes operativas. En Neiva y
Florencia la injerencia de la Alcaldía es menor pero hay apoyo por parte de la
administración para hacer mantenimiento preventivo a nivel tecnológico. En el
caso de Villavicencio, la Alcaldía ha destinado recursos para el desarrollo de
infraestructura física y adecuación (y mantenimiento) tecnológica, integrando
sistemas por medio de redes de apoyo.
A pesar de que en municipios como Pasto y Florencia se han presentado
alternativas para que los ingenieros de la Alcaldía manejen el mantenimiento
operativo, la falta de recursos oportunos impide la tarea. Al sistema de CCTV y
NUSE de Nariño no se le pudo hacer mantenimiento en el año 2013 por el
inconveniente mencionado. En palabras de un Ingeniero de la Alcaldía de Pasto:
“(…) había un inconveniente nuestro proceso es hacer la actualización del
sistema del CCTV y del 123 y pues con el Patrullero Vásquez y con mi
Teniente Nicolás Narváez nosotros hemos venido revisando todo el tema
tecnológico, a partir del 31 de diciembre de 2013 la Secretaría de Gobierno
a través de un decreto nos delegó la responsabilidad de manejar el CCTV y
el 123 en su momento no nos entregaron recursos o sea nos entregaron la
delegación, la responsabilidad pero mas no nos entregaron recursos en el
proceso de lo que viene siendo pues el año 2014 pues logramos a través del
Comité de Seguridad que nos aprobaran unos recursos para poder darle
mantenimiento y empezar a actualizar algunas cosas del 123.
128MEA=4.0%
129MEA=
7.9%
286
•
(…) vamos a cambiar algunos equipos de cómputo, vamos a adecuar
algunas cosas físicas del 123 pero sí es bastante crítico el tema de sobre todo
el componente principal que es la planta Telefónica”.
El municipio de Yopal, por ejemplo, evidencia que, a pesar de la viabilidad
jurídica y administrativa para hacerlo, no se cuenta con los recursos necesarios
para realizar el mantenimiento adecuado de los equipos.Aunque las cámaras
instaladas tienen su garantía hasta el mes de enero de 2015, no hay ninguna
contratación ni proyecto en marcha que direccione recursos para el sistema
después de ese periodo.
La situación se complejiza en tanto que los cambios de Alcaldes, Gobernadores y
administraciones en general, implican también un cambio en las políticas de
gestión, apoyo y soporte presupuestal, impidiendo que convenios o solicitudes
pasadas sigan adelante, como fue acordado con las entidades en años anteriores.
El caso del municipio de Rio Sucio, por citar un ejemplo, ilustra la problemática:
“(…) por ejemplo este año no tuvimos recursos para hacer una
contratación aparte, tengo una dificultad grandísima con el 123
porque cuando este se contrato fue en la administración pasada y el
compromiso es que la administración municipal hace el
mantenimiento del 123, entonces tenemos una dificultad grande
porque en este momento el mantenimiento que se requiere vale 20
millones de pesos y no los tenemos y no nos alcanza.
¿O sea que este año no habido mantenimiento?
No, estuvimos haciendo la gestión por el fondo del departamento
pero pues como hubo cambio de gobernación inicialmente con el
gobernador anterior nos habían dicho que si nos daban el apoyo ya
después con el cambio de gobernación hubo muchas complicaciones
y no se pude y realmente no se ha podido que la gobernación nos
ayude con esos 20 millones.”Riosucio
8.2.2.3.4.2 Recursos tecnológicos
Uno de los resultados relevantes, relacionados con los recursos tecnológicos, es
que cada institución comprometida con los SIES locales, ya sea en la recepción,
despacho o seguimiento de los incidentes, genera sus propios desarrollos
tecnológicos y sistemas de información (Especialmente la Policía Nacional),
viéndose afectadas las relaciones interinstitucionales para la atención de los
incidentes.
287
•
En la investigación cualitativa se pudo determinar que cada una de las entidades
consultadas cuenta con procesos diferentes para desarrollar sus propios
sistemas de tecnología, ya que las capacidades, los recursos y el personal de cada
una de las instituciones tiene diferentes tipos de necesidades y recursos para la
elaboración de sus sistemas operativos. Esto evidencia una falta de
estandarización y asignación de responsabilidades desde el orden nacional que
homogenice los sistemas de tecnología informática en los municipios y
departamentos.
Ante la falta de un sistema tecnológico homogéneo, cada uno de los organismos
ha implementado diferentes tecnologías, sistemas y herramientas, tanto para
registrar y trasmitir la información, como para llevar a cabo procesos de análisis
de los datos generados por los diferentes SIES del país.
Vale la pena resaltar que en algunos de los municipios visitados, la Alcaldía
municipal ha asumido la tarea de vincular los sistemas de información a uno solo
o de crear sistemas de comunicación para enlazar las diferentes entidades. En
Pasto, por ejemplo, el municipio creó, con aportes de varias entidades nacionales,
locales y privadas, una red para la transmisión de video, datos y audio con el fin
de cubrir todo territorio municipal. Por medio de esta red de fibra óptica se
trasmite audio y video al servicio de las entidades encargadas, tanto de seguridad
como de emergencias, conectando también todas las dependencias de la alcaldía
municipal.
Las Alcaldías municipales de Villavicencio y Florencia también hacen aportes a
los sistemas tecnológicos de las entidades, vinculando procesos de trasmisión de
información y colaborando con redes estructurales para su óptima
comunicación, pero los territorios en los que las Alcaldías municipales asumen
estas taras son casos excepcionales y aislados.
En cuanto a los sistemas de información de los SIES municipales, hay casos en los
que hay un excelente soporte tecnológico y desarrollo de procesos
comunicativos en distintas entidades. En Bucaramanga, por ejemplo, se
evidenciaron óptimos sistemas de comunicación, de automatización de procesos
y soporte humano con personal muy especializado y altamente entrenado para
atender los requerimientos tecnológicos del SIES. La Policía de Neiva está
preparando un proyecto que busca habilitar el sistema de información y registro
SECAD al personal de la Oficina de Gestión de Riesgo, Bomberos y CRUE, que se
encuentran en el NUSE.
288
•
A pesar de los ejemplos que evidencian buenas prácticas institucionales en
algunos municipios del país, el 85% de los casos visitados cuentan con entidades
de emergencia y seguridad que desarrollan tecnologías propias para el registro,
análisis y difusión de la información generada por el SIES. Estos desarrollos
tecnológicos van, desde la instalación de software exclusivos con funciones
pertinentes a la entidad, como es el caso de los Bomberos de Neiva y La Plata,
pasando por sistemas muy básicos que consisten en registros de Excel para
llevar seguimientos de la información generada, como los CRUE de Cúcuta,
Leticia y Pasto, hasta métodos precarios como llevar registro a mano una
bitácora física, como lo hacen los bomberos y otras entidades de socorro en La
Plata, Tumaco y Sevilla.
8.2.2.3.4.3 Recursos humanos
Referente a los recursos humanos que operan en los SIES locales, los
instrumentos cuantitativos y cualitativos buscaron caracterizar el recurso
humano que allí opera. Hay que mencionar que el personal pertenece a la Fuerza
Pública (Policía y Ejército), es decir, son funcionarios públicos.
Según datos suministrados por 33 de los Coordinadores de los SIES locales
expuestos en el siguiente gráfico, en promedio, allí trabajan un número cercano
a 36 funcionarios, de los cuales 32 tienen funciones operativas. Estas funciones
se dividen principalmente en dos: por un lado están los receptores, quienes
reciben las llamadas de los ciudadanos, y por otro lado, están los despachadores,
quienes despachan o hacen contacto con el actor responsable de atender los
eventos de seguridad y emergencia. Igualmente, están los Coordinadores de la
sala, que en municipios de categoría Especial, Uno y Dos, suele ser Oficiales de
Policía. Igualmente, hay un jefe de sala, que es un Suboficial. En municipios de
Cuarta, Quinta y Sexta Categoría, los roles de Coordinador y Jefe de sala son
desempeñados por el mismo funcionario.
Adicionalmente, como se puede apreciar en el gráfico, tanto el coordinador como
los empleados del nivel operativo tienen un promedio de permanencia en la sala
SIES de un año y siete meses130. En este aspecto, el trabajo de campo cualitativo
evidenció que hay un alto grado de rotación del personal que responde a las
dinámicas y características propias de la Policía, en cuanto a traslados se refiere.
Estos funcionarios suelen tener experiencia como policiales en las calles, lo que
les permite conocer y caracterizar el incidente relacionado con seguridad y
generar el despacho policial.
130MEA=2
289
•
Se encontró que no hay perfiles claros y definidos de los funcionarios que
recepcionan y despachan llamadas. Es más, según manifestaron algunos
funcionarios, el trabajo en el SIES es visto como un trabajo administrativo de
“premio” o “descanso” que le otorgan a patrulleros y suboficiales que han
prestado servicio en “zonas rojas”. Así lo evidenció el equipo consultor en la
ciudad de Santa Marta, en donde un gran número de policías llegaron allí como
consecuencia de una orden de la Dirección Nacional que dispuso que los policías
con más de cinco años de servicio en los escuadrones antiguerrilla y de Grupos
Móviles de Erradicación de cultivos ilícitos, podían escoger el lugar de trabajo.
De ahí que muchos escogieron el SIES de Santa Marta.
Los funcionarios del nivel operativo deben ser capacitados sobre conceptos
asociados a la atención de emergencias y seguridad y sobre las funciones en las
salas SIES. Según los Coordinadores de Las salas SIES, el 70% 131 de los
funcionarios recibe esta capacitación que dura 29 horas en promedio.
8.2.2.3.4.4 Incidentes atendidos por los SIES locales
Un aspecto importante para la operación de los SIES locales es el número de
incidentes en emergencias y seguridad atendidos, pues este número determina
si se cuenta con los recursos humanos, técnicos y tecnológicos para atender las
emergencias en un municipio.
Según datos suministrados por los Coordinadores de las salas SIES en los 38
municipios encuestados fueron atendidos por la policía, en promedio
(41.743)132incidentes en e país.
Por otro lado, en la siguiente tabla evidencia el valor promedio de un proyecto
Nuse-123 por categoría de municipio.
• Tabla 67 Valor Promedio de Proyecto Nuse-123 desagregado por Categoría
Municipal.
131
MEA=9.3%
881, Margen de error relativo (MER)=2.1%
132MEA=
290
•
Categoría
Municipal
Promedio de Valor Proyecto Nuse123
1
$1.011.476.141,33
2
$1.063.148.287,00
3
$689.301.394,33
4
$794.656.070,33
5
$393.937.423,00
6
$434.414.154,78
ESP
$848.649.926,25
Fuente: Ministerio del Interior
Se realizó un cruce con el número de incidentes atendidos por Policía (que
concentra el 98% de los casos). Como lo señala el siguiente gráfico, en el país se
financiaron Proyectos Nuse-123 que atienden entre 0 y 3.000 incidentes por un
valor cercano a los 500 millones de pesos, que es lo que cuesta en promedio un
proyecto Nuse-123 en municipios de Categoría 5 y 6. Para el caso de municipios
de Categoría Especial, Uno y Dos, se financiaron proyectos por un valor cercano
a los 1.000 millones para atender entre 20.000 y 80.000 casos.
• Gráfico 21 Costo Promedio por Proyecto Nuse-123
atendidos por Policía
vs Número de casos
Fuente: elaboración propia
8.2.2.3.4.5 Percepciones de los ciudadanos del Nuse-123
Sin lugar a duda, los principales beneficiarios del correcto uso y operación del
Nuse-123 son los ciudadanos que, a través de una llamada al 123, desde un
teléfono fijo o móvil, activan la ruta crítica, como se ilustra a continuación
291
•
• Ilustración 10 Primer paso de ruta crítica del Modelo 3
Fuente: elaboración propia
Para el presente estudio fue importante conocer, mediante la aplicación de
grupos focales con ciudadanos en 5 ciudades del país, su opinión en tres
aspectos: 1) Percepción sobre emergencias. 2) Conocimiento acerca de la línea
única de emergencia. 3) Las experiencias al tener contacto con la línea 123. A
continuación se exponen los resultados en cada aspecto.
Emergencias: un asunto externo, de la naturaleza
Para la mayor parte de los ciudadanos que participaron en los grupos focales, el
concepto de emergencia está asociado a grandes eventos o a catástrofes
naturales (terremotos, derrumbes, incendios forestales, erupciones). En estos
casos, las personas asocian claramente las grandes catástrofes al ámbito
institucional, en el sentido de que son las instituciones encargadas (Policía, Cruz
Roja, Bomberos, Defensa Civil), las que tienen que transmitir información sobre
la emergencia y prestar el auxilio requerido. Igualmente, para los ciudadanos el
concepto de emergencia está asociado a lo no esperado, a lo fortuito, a aquello
que escapa de la voluntad de las personas y que tiene origen en los designios
ciegos de la naturaleza.
En contraste, para muchas personas, aquellos eventos “humanos” o emergencias
de la vida cotidiana que los involucran directamente, caen por fuera del ámbito
institucional y se acercan más a la esfera privada: los amigos, la familia y, en
general, sus redes de apoyo. En esa medida, en repetidas anécdotas que
surgieron en las sesiones quedó claro que, antes de usar el número único o
cualquier otro, se acudió precisamente a las relaciones interpersonales para
solucionar las emergencias de la vida cotidiana.
El conocimiento de la línea única: menos que más
292
•
El conocimiento de los ciudadanos sobre el número único de emergencia no es
uniforme. Se encontró desde un conocimiento positivo sobre la existencia del
123, como Bogotá y Bucaramanga, casos intermedios donde una parte decía
conocer el número y la otra no, como Calarcá, y casos de desconocimiento
generalizado, como se evidenció en Cali.
Para aquellos casos donde existe un conocimiento generalizado sobre el número
único de emergencias, las personas dan por sentado que ese es el número al que
hay que llamar en casos de emergencia.En otras palabras, estos ciudadanos han
internalizado el número y los usos de la línea, aunque, como se verá más
adelante, esto también tiene matices. Aunque estas personas también son
conscientes de la existencia paralela de otros números de emergencia, piensan
que el 123 es el más sencillo de memorizar y al que hay que acudir cuando se
tiene una emergencia.
Ahora bien, al interior de este grupo, los matices tienen que ver con la manera en
que las personas asocian el 123 a los tipos de emergencia. En Bogotá fue asociado
por casi todos los participantes con los diferentes tipos de emergencia (de
seguridad, convivencia, catástrofes, de salud, etc.); en Bucaramanga era
asociado, sobre todo, con la Policía (riñas, problemas de convivencia entre
vecinos, accidentes de tránsito) y con llamadas no procedentes tales como
solicitudes de información (consulta de trámites, días de pico y placa,
comprobación de carga de minutos en el celular, entre otros).
En los casos intermedios, como Calarcá, aquellos que decían conocer el número
único, asociaban ese conocimiento a su trabajo en Juntas y organizaciones
barriales. Sin embargo, también se hizo énfasis en los números de los cuadrantes
de la Policía y de emergencia paralelos, asociados a cada una de las instituciones.
De la misma forma, aquellos que decían conocer el número único, eran
igualmente conscientes de que era desconocido para la mayoría de habitantes de
Calarcá. Este último fenómeno fue el que predominó en la opinión de los
ciudadanos del grupo focal de Cali; allí las personas comentaron que,
dependiendo de la emergencia, usaban determinado número: si es de seguridad
y convivencia, hay que llamar a la Policía, si se trata de un incendio a los
bomberos y así sucesivamente.
La atención y los servicios: entre la amabilidad y las demoras.
La valoración de la atención que hacen los ciudadanos del número único de
emergencia y de los números de emergencia paralelos (policía, bomberos,
tránsito, etc.) pasa por dos cuestiones: el trato del operador de la línea en el
293
•
momento de la llamada y los resultados que obtuvieron de la atención recibida.
En cuanto a lo primero, hay que decir que las opiniones positivas destacan la
amabilidad de las personas que atienden, la orientación prestada o el hecho de
que “manejan bien los filtros”. Las opiniones negativas se orientan a señalar que
piden muchos datos personales previos o, como lo expresó una persona en el
grupo focal de Calarcá, muchas veces el 1-2-3 está fuera de servicio.
Con respecto a lo que ocurrió después de la llamada, en ciudades como Bogotá y
Cali, hubo opiniones mayoritarias que adujeron que la atención fue buena
porque efectivamente les solucionaron el problema y, en esa medida, quedaron
satisfechos. Las opiniones negativas, en su mayoría, se relacionan con las
demoras del servicio, sobre todo de la policía y del servicio de ambulancias;
incluso, en el grupo focal de Cali, esta percepción era un fuerte disuasivo para
usar cualquier número de emergencia, pues, como dijo uno de los participantes;
“pa’ que llama uno si no van a llegar”. En otras ciudades como Bucaramanga
tienden a predominar las opiniones positivas sobre el 1-2-3, la demora de las
ambulancias era particularmente sentida, factor que hacía, según algunos,
descartar de plano la línea única para dicho fin; prefieren, en caso de una
emergencia médica, llamar un taxi, a algún familiar o al servicio médico
particular.
Las opiniones expresadas en los grupos focales también hacen patente la
desconfianza que sienten muchos ciudadanos hacia las instituciones. Esta
desconfianza genera juicios a priori sobre la policía o las ambulancias, como se
dijo anteriormente, pues se cree que, aunque en la línea o las líneas de
emergencia se reciba la solicitud, lo más probable es que lleguen cuando ya haya
pasado la emergencia o que no la resuelvan como debe ser. Las razones de estos
juicios van desde experiencias pasadas, información e historias que circulan voz
a voz, nociones de corrupción e, incluso, consciencia de la falta de recursos de las
entidades y demanda excesiva de solicitudes.
Por último, a pesar de la desconfianza, también hay que señalar que en lo que
respecta particularmente a la policía, los cuadrantes y sus números, las cámaras
de seguridad y en, general, el trabajo policía-comunidad, las personas tienen
presente estas estrategias y las valoran como una iniciativa loable en pos de la
seguridad.
8.2.2.3.4.6 Mal uso por parte de los ciudadanos del Nuse-123 (llamadas improcedentes)
294
•
Siguiendo con el punto 1 de la ruta crítica, uno de los resultados relevantes del
estudio, relacionado con los cuellos de botella que enfrenta el Nuse-123, es la
cantidad de llamadas improcedentes que entran al sistema. En el instrumento
cuantitativo se indagó a los funcionarios acerca del promedio de llamadas
recibidas en el 2013, y el promedio de llamadas improcedentes en ese mismo
periodo.
Los funcionarios encuestados reportaron que en el 2013 se recibieron en
promedio 24.532133 llamadas de las cuales 17.364134 fueron improcedentes.
Las anteriores cifran coinciden con los resultados del trabajo de campo
cualitativo. El personal de las entidades consultadas manifiesta que este tema es
uno de los procesos que más dificulta la labor del NUSE y trastoca los procesos
operativos en los temas de seguridad y emergencias.
En los Casos de Yopal y Cúcuta, la Policía Nacional registra picos hasta del 70%
y 80% de llamadas improcedentes al día, de las cuales un alto porcentaje son
llamadas broma. A pesar de que en otros municipios del país el porcentaje de
llamadas improcedentes o broma cae a un 60%, sigue siendo un factor clave
cuando de evaluar el correcto funcionamiento del NUSE se trata.
El relato de un ingeniero de soporte al 123 en telemática de Pasto, ilustra
rápidamente la situación que se presenta en la gran mayoría de municipios
visitados y evidencia la preocupación por un tema que en algunos casos se sale
de proporción ante la falta de control y regulación por parte de las entidades
correspondientes. El ingeniero hace un análisis de las llamadas recibidas en el
subsistema Nuse-123 entre el 1 de Enero y el 24 de Septiembre del 2014, donde
entraron 144.000 llamadas, y hace el siguiente comentario de los resultados:
“de esas 144 .000 llamadas, 1.211 llamadas fueron efectivas,
realmente que emitieron una emergencia o algún tipo de seguridad
de emergencia, el resto son 13.000 más o menos son niños
molestando, 53.000 y pasaditas era información general, no cultas
eran como más o menos 8.000 y el restante otros ítems… realmente
el sistema como tal o sea 1.211 llamadas para ese intervalo de
tiempo el sistema no se utiliza bien, cultura ciudadana, primero que
todo.
133Error
134Error
relativo: 2.2%
relativo: 1.1%
295
•
(…) saqué el pico más alto de las personas que más llamaban, hay
una persona que llamo durante el periodo 714 veces, molestando en
ese periodo, y en el día una persona llamo a molestar 122 veces,
imagínese, o sea intervalo de casi de 2 minutos, pasaban 20 minutos
y llamaban solo a molestar el sistema.
(…) Nosotros hicimos una cuestión a ver si podíamos ubicar ese
número y también de bloquear ese número a través del Ministerio,
entonces qué dijeron entonces tenemos que recolectar todas las
evidencias para que le suspendan el número pero entonces él va
compra otra simcard y eso no es efectivo, y es más el desgaste.
En algunos municipios visitados, como Cúcuta o Yopal, las diferentes entidades
afectadas con altos porcentajes de llamadas improcedentes han intentado aunar
esfuerzos para mitigar las consecuencias a través de estrategias como devolver
la llamada al número o crear algún tipo de “lista negra”, para no afectar la
operatividad de las distintas entidades. Estas estrategias, además de que son
esfuerzos independientes de los funcionarios o entidades comprometidas con su
labor, son sistemas precarios y focalizados para abordar el asunto, y que no se
pueden volver sistemas masivos, ya que su implementación es dispendiosa,
además de que, por la falta de regulación en el asunto, se pone en riesgo a la
entidad y al operador de la misma, debido a la incertidumbre sobre la legalidad
de estas acciones.
A pesar de la gravedad del asunto, en todas las salas SIES visitadas, la Policía
Nacional o los distintos números de emergencias y seguridad, hacen recepción
oportuna de las llamadas entrantes, aun cuando se identifica que es un número
recurrente en llamadas no procedentes, porque es función principal del
organismo de socorro o seguridad atender todas las llamadas que puedan ser
una alerta a una situación relacionada con una emergencia o seguridad.
La subdirección del Ministerio de las Tecnologías de la Información y
Comunicaciones, entidad encargada de regular y controlar este tema, aduce que
las sanciones por mal uso del sistema están muy lejos, pues los procesos de
imposición de multas y sanciones económicas son dispendiosos, aumentan la
burocracia y, además, el mal uso de los servicios institucionales es un tema de
cultura ciudadana que se debe resolver a través de procesos pedagógicos.
8.2.2.3.4.7 Multiplicidad de Números de Emergencias
El trabajo de campo cualitativo evidenció que, a pesar de los esfuerzos aunados
para establecer un sistema integrado y unificado de recepción de llamadas como
296
•
lo es el NUSE, aún hay falencias operativas para la implementación de acciones
en pro de la integración del sistema.
Estas falencias recaen en dos procesos específicos: 1) La falta de integración de
los números 1XY en el sistema 123 y 2) La ausencia del mismo a lo largo del
territorio nacional.
En cuando al primer aspecto, en ningún municipio, exceptuando Bogotá y
Medellín, se ha logrado la integración total de los números 1XY al sistema del
123, debido a múltiples problemáticas que varían de acuerdo al contexto del
municipio visitado. Se definieron DOS tipos de inconvenientes para lograr la
integración:1) dificultad contractual con los operadores de telefonía, y 2)
oposición al proceso por parte de funcionarios de entidades pertenecientes al
SIES.
En cuando al primer aspecto, se evidenció que, si bien está definido que dicha
migración debería llevarse a cabo en un tiempo prudente (tiempo que no está
especificado en ninguna regulación), parece ser más complejo en la práctica de
lo que plantea la teoría. Casos de municipios como Yopal, Neiva o Cúcuta
corroboran este aspecto.
En varios de los municipios visitados, las diferentes entidades manifestaron que
el mayor inconveniente a la hora de migrar los números 1XY al 123 es que los
operadores de telefonía fija y celular no han facilitado el proceso. Es obligación
de los operadores llevar a cabo los desarrollos necesarios para vincular los
números 1XY a sistema NUSE pero en municipios como Sincelejo, Buenaventura
y Florencia se manifestaron dificultades al respecto.
Otro aspecto encontrado es que las diferentes entidades han tenido sustanciales
diferencias con los operadores del CAD de la Policía Nacional a la hora del
seguimiento de procesos y la trasmisión de la información. Como ejemplo de
esto, se reproduce el testimonio del Comandante de Bomberos de Manizales
quien manifestó en la sesión de grupo realizada por la firma consultora, lo
siguiente:
“(…) tuvimos inconvenientes cuando de acá se dirigían las llamadas
de emergencia que corresponden al cuerpo de bomberos porque eran
tres vueltas, porque el señor patrullero recibía la llamada de
emergencia de Unicentro, entonces a él le tocaba tomar la dirección
del incendio de a donde llamaban, ahí trascurrían 60 segundos y la
trascribía a otro bombero que estaba en la esquina de allá y ese la
colocaba y la trasladaba a la estación respectiva ahí trascurrían 4 o
297
•
5 minutos, entonces empezamos a tener problemas de que
llegábamos tarde, bueno de todo perdimos credibilidad en ese
aspecto, yo sustente eso y logramos sacar la actividad de bomberos
de aquí por ese motivo por que la parte operativa a nosotros se nos
fue por el suelo y llagábamos tarde realmente y para un ciudadano
ver quemar su casa y que pase un minuto y un minuto eso pare él es
media hora, entonces que siempre llagábamos después de media hora
o veinte minutos, entonces ese aspecto se enderezó y hubo concesos y
por ese motivo el cuerpo de bomberos se retiró de este sitio y a partir
de ahí estamos trabajando perfectos.”
Cada minuto que se pierde en cada una de las emergencias es vital a la hora de la
reacción. Para las entidades encargadas de este ámbito, el tema de la recepción
y despacho de la llamada que entra, resta oportunidad de salvar vidas o de
controlar la emergencia presentada. Esta situación se mitiga si la recepción de la
llamada entra directamente al despacho de la entidad que actúa en la
emergencia, lo que es posible a través de los números 1XY.
En vista de la dificultad para articular los procesos de la recepción, paso de la
llamada y atención de la emergencia, en municipios como Neiva, Florencia y
Yopal, los organismos de atención en emergencias y socorro han preferido
mantener el número 1XY y despachar desde su propia central.
8.2.2.3.4.8 Inconvenientes con el enrutamiento de las llamadas al Nuse-123
Durante el trabajo de campo cualitativo se comprobaron constantes problemas
de enrutamiento al número 123, cuando la llamada es generada vía celular. Son
constantes los casos en los que las llamadas generadas entran a despachos de los
Nuse-123 ubicados en otros municipios o departamentos diferentes a aquel
desde el que se llama. Son representativos de esta complicada problemática
casos como los de Pasto, Tumaco y Sevilla, donde un alto porcentaje de las
llamadas generadas entran a Cali, o Manizales en donde, cuando la llamada es
generada desde un teléfono Movistar, entran a Pereira.
En algunos municipios, como Tumaco, Yopal y Chachagüí, las señales de Movistar
y Comcel se caen constantemente o no entran, dependiendo del sector donde
esté ubicado el abonado llamante. Estos casos, tanto de enrutamiento como de
falta de señal, dificultan la operatividad del sistema NUSE y aumentan la
probabilidad de que el usuario prefiera llamar a teléfonos fijos o celulares de la
Policía Nacional, provistos por el Programa de Cuadrante Amigo, o se remita a
los números 1XY ya conocidos, como el 119, el 112 o el 125, que no tienen
298
•
inconvenientes con el enrutamiento y la señal en sectores retirados de las
cabeceras municipales.
8.2.2.3.4.9 Información de ubicación del abonado llamante
Otro de los resultados relacionados con el punto 1 de la ruta crítica, es el
relacionado con la información de ubicación del abonado llamante. El estudio
evidenció que hay inconvenientes con el manejo de información, relacionados
con el abonado llamante, ya que las bases de datos y los procesos respecto a los
operadores de telefonía no son claros; hace falta regulación al respecto.
Si bien, se entiende que la información sobre ubicación del abonado llamante que
tienen los operadores es un tema operativo, las normas y regulaciones vigentes
no obligan a las empresas a suministrársela a las entidades pertenecientes al
SIES que la requieran.
La función de la CRC es ejecutar las “normas técnicas” desde la legislación
existente, que para el caso objeto de este estudio se encuentra en el CONPES
3437 de 2006, que define la operatividad de los sistemas de emergencias, en la
Ley TIC 1341, que genera los principios desde el punto de comunicaciones y en
el Decreto 3066, que regula los centros locales de atención a emergencias.
Respecto a las funciones de la CRC con relación al SIES, la Coordinadora de
Relaciones de Gobierno y Asesora para la Comisión, asegura que:
“(La función de la CRC es) desde las normas técnicas aplicados a
operadores de telecomunicaciones como: enrutamiento de llamadas,
abonado llamante, y otras informaciones y administración del plan
de numeración 1xy”
Aunque la regulación para telefonía celular y fija, en relación al SIES, proviene de
dos directrices del CONPES 3437 y del Decreto 4366 de 2006, esas normas no
contemplan la obligatoriedad de que los operadores de telefonía entreguen la
información del abonado llamante a las instancias pertinentes para tratar estos
datos.
La Dirección de Industria y Comercio del Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones informa que la responsabilidad operativa
recae en la Comisión de Regulación de Comunicaciones, ya que la estructura esta
segmentada por los municipios:
299
•
(…) Lo que pasa es que hay dos cosas, nosotros hemos separado el
tema de emergencias del tema de seguridad para nosotros el tema de
emergencias es una cosa y el tema de seguridad pública es otra cosa
por facilidad de pronto en la redes de comunicaciones se tratan de
integrar y es un tema diferente a las competencias que tiene cada una
de las entidades, el tema de los NUSE o el tema del 123 o del SIES
tienen que ver más con un tema administrativo local o ente
gubernamental.
(…)Aunque sea debe tener una estructura que la fijan la CRC por lo
menos en el manejo de su numeración y en el manejo de su
organización no es lo mismo que tú manejes 1.100 municipios cada
uno con su NUSE o a que dividas y a hagas unas regiones y centralices
puntos, y que permitan que la llamadas enruten a estos sitios, que
tengamos manera de atender, que sepamos efectivamente dónde está
generándose la emergencia; que es diferente al tema de seguridad
que ha manejado la policía con el tema de sus cuadrantes, es un tema
operativo.”
La Subdirectora del Ministerio Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones revela que para regular el tema de la trasmisión de información
por parte de los operadores de telefonía, la CRC está preparando un borrador de
decreto que defina la estructura de la Red Nacional de Telecomunicaciones de
Emergencias desde la norma; este borrador sería liberado en Noviembre de
2014, para comentarios del sector.
Visto de este modo, y según la normativa existente, no hay un marco jurídico que
vincule, obligue o responsabilice a los operadores de telefonía fija o móvil con los
SIES locales.
8.2.2.3.4.10
Perfil del funcionario que recibe la llamada
• Ilustración 11 Segundo y Tercer paso de ruta crítica del Modelo 3
300
•
Fuente: elaboración propia
El segundo y tercer pasos de la ruta crítica del modelo están relacionados con el
recurso humano que recibe la llamada de los ciudadanos y la gestión que se
realiza con ésta. Como se mencionó anteriormente, quienes reciben las llamadas,
en el Modelo 3, son receptores policiales. Si la llamada está relacionada con la
atención de un evento de seguridad, es tipificada con el código que la Policía le
da a este evento y, acto seguido, se le abre un registro SECAD. En el caso de los
SIES, por ejemplo Ciénaga en donde hay un número escaso de funcionarios, quien
recibe la llamada es el mismo que realiza el despacho.
Es importante resaltar que uno de los resultados del campo cualitativo fue que
no existen guías de tipificación para eventos distintos a seguridad, es decir, que
si un ciudadano llama señalando un caso de intoxicación, no se tipifica ni se
realizan las preguntas que orienten el tipo de despacho que se debe realizar.
Asimismo, el registro de la llamada queda en SECAD, pero no se realiza
seguimiento del caso hasta su cierre. Las únicas ciudades que cuentan con una
guía de tipificación de eventos de seguridad y emergencias, son Medellín Y
Bogotá (Modelos 1 y 2). En el caso de Bogotá, la guía cuenta con más de 70
eventos definidos y codificados; igualmente, tiene una serie de preguntas que
orientan las acciones que el operador debe realizar y, por último, establece el
tipo de prioridad del evento. La siguiente tabla señala algunos ejemplos:
301
•
• Tabla 68 Ejemplos de Tipificación de Seguridad y/o Emergencias de Bogotá
Código
Tipo
602
Herido Persona que
s
ha sufrido
alguna lesión
en su cuerpo
por causas
accidentales
; también
utilizar este
código en
caso de
AUTO
LESIÓN
ACCIDENTA
L con
cualquier
tipo de arma.
Se utiliza este
código en
caso de caída
de
altura y/o
trauma
craneoencefá
lico y
mordedura
de animal,
puede
derivar en la
pérdida del
estado de
conciencia.
Rescat Procedimient
es
o de rescate
Monta tendiente a la
ña
localización y
Rescat
es
Monta
ña
Definición
Preguntas
Acciones
del
Operador
de
Recepción
UBICACIÓN: ¿SE COPIAR:
ENCUENTRA EN POLICÍA,
UN LUGAR DE
FOPAE Y
DIFICIL
BOMBEROS.
ACCESO?
COPIAR:
CRUE
(CONDICIO
NAL
HERIDOS))
Priorid
ad
UBICACIÓN:
¿EN QUE ZONA
SE PERDIERON
Y A QUÉ
ALTA
COPIAR:
POLICÍA,
FOPAE Y
BOMBEROS.
ALTA
302
•
rescate de
personas en
sitios
montañosos
o de difícil
acceso.
LUGAR SE
DIRIGÍAN?
TIEMPO: ¿LA
FECHA Y HORA
EN QUE SE
PERDIERON?
CARACTERISTI
CAS: ¿CUALES
SON LAS
CARÁCTERÍSTIC
AS DE LA(S)
PERSONA(S)
PERDIDA(S)?
(EDAD, SEXO,
CONTEXTURA,
TEZ, COLOR DE
OJOS,
COLOR DEL
CABELLO,
CARACTERÍSTIC
AS
PARTÍCULARES,
VESTIDO)
COPIAR:
CRUE
(CONDICIO
NAL
HERIDOS)
Fuente: Nuse-123 de Bogotá
8.2.2.3.4.11
Despacho del evento
• Ilustración 12 Cuarto paso de ruta crítica del Modelo 3
Fuente: elaboración propia
303
•
El despacho del evento se hace dependiendo si es de seguridad o es de
emergencia. En el primer caso el despachador policial ubica las unidades
asignadas (cuadrante o CAI, por ejemplo) y le asigna el caso de acuerdo a la
tipificación otorgada. Si el evento es de emergencia, el despacho se hace a través
de la Red de Apoyo en donde, a través de una Red de Radios HF y VHF que
comparten una misma frecuencia, se comunica el evento a los primeros
respondientes. Sin embargo, en muchas ocasiones las entidades no cuentan con
los equipos de radiocomunicación para que los despachadores de sala SIES
hagan el despacho del evento; igualmente, 20 de los 48 municipios de oferta,
como se mencionó anteriormente, no cuentan con Red de Apoyo.
Cuando el SIES local no cuenta con Red de Apoyo (por ejemplo, Ciénaga), la
Policía debe desplegar todo tipo de estrategias para comunicar el evento al
primer respondiente. En algunos casos se encontró que los actores, en ausencia
de Red de Apoyo, cuentan con aplicaciones de celular, como grupos en
WhatsApp, para el despacho de eventos o realizan una llamada telefónica a un
número fijo de 7 dígitos o, en el peor de los casos, deben ir presencialmente al
domicilio del acto u operativo.
8.2.2.3.4.12
Oportunidad en la respuesta
Uno de los elementos más importantes en el despacho de los eventos es la
oportunidad en la respuesta. En hora piso los tiempos de respuesta son más altos
que durante el fin de semana con un promedio muy variado de 8 minutos.
En los fines de semana, como lo muestra el siguiente gráfico, los tiempos de
respuesta son menores. Durante las horas pico está sobre los 6 minutos,
mientras que en los horarios no pico ronda los 5.5 minutos.
304
•
• Gráfico 22 Tiempo Promedio de Respuesta de una Emergencia -(Rango de
horario de Viernes a domingo)135
Fuente: elaboración propia
 Limitaciones en los recursos con que cuentan los actores operativos
Las principales limitaciones en la atención de emergencias y seguridad se dan
por la ausencia de recursos de los organismos de socorro, principalmente en
dotación de los Cuerpos de Bomberos y disponibilidad de ambulancias para
traslado pre hospitalario.
Principales avances y obstáculos a partir de la Ley General de Bomberos de
Colombia, Ley 1575 de 2012
Un resultado reiterativo durante el desarrollo de la investigación cualitativa es
que en muchos municipios del país aún no están creados cuerpos de bomberos
oficiales o no existe contrato o convenio con cuerpos de bomberos voluntarios.
En otros casos, aunque los cuerpos de bomberos están creados, carecen de los
recursos mínimos para su funcionamiento.
Al entrevistar a un alto funcionario de la recientemente creada Dirección
Nacional de Bomberos, se pudieron establecer algunas explicaciones para el
resultado:
La Ley Nacional de Bomberos generó dos cambios trascendentales para los
Cuerpos de Bomberos: el primero de ellos es que consolidó su rol de inspección
en los establecimientos comerciales y, el segundo, es que hizo explícita la
obligación para los Entidades Territoriales de asegurar la prestación del servicio
bomberil a todos los habitantes.
135 (6am
-12 ): MEA=0.2, error relativo 4.4%; (12-4pm): MEA=0.3, error relativo 5.2%;(4pm -8 pm):
MEA=0.3, error relativo 5%; (8pm - medianoche): MEA=0.5, error relativo 8.6%; (medianoche -6 am):
MEA =1, error relativo 11.5%.
305
•
En efecto, según el artículo 3 de la Ley General de Bomberos:
“Es obligación de los distritos, con asiento en su respectiva jurisdicción y
de los municipios la prestación del servicio público esencial a través de los
cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o
convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios. En cumplimiento del
principio de subsidiariedad, los municipios de menos de 20.000
habitantes contarán con el apoyo técnico del departamento y la
financiación del fondo departamental y/o nacional de bomberos para
asegurar la prestación de este servicio”.
Pese a lo anterior, la Dirección Nacional de Bomberos estima que aún existen 455
cuerpos de bomberos por crear y 560 por fortalecer. “Solo grandes ciudades
como Bogotá, Cali, Pasto, Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga y Tunja [tienen
cuerpos de bomberos] fuertes. Ni siquiera Medellín porque tienen muchos
problemas en personal y en adecuación de estaciones porque son muy viejas y ya
están presentando ruina”. (Entrevista con funcionario de la Dirección Nacional de
Bomberos).
Frente a los municipios en donde aún subsiste la ausencia de Cuerpos de
Bomberos, la Dirección Nacional de Bomberos señaló que se está trabajando con
los organismos de control para iniciar las sanciones correspondientes: “Estamos
haciendo un diagnóstico nacional para poder que a cada alcalde que no ha creado
su cuerpo de bomberos iniciarle la acción preventiva por parte de la Procuraduría”.
(Entrevista con funcionario de la Dirección Nacional de Bomberos).
Sin embargo, esto soluciona la creación en papel de estos cuerpos, pero continúa
el problema del fortalecimiento y de la dotación. Los vehículos, uniformes, botas,
mangueras y demás implementos mínimos que requiere un cuerpo de bomberos
para funcionar son particularmente costosos: “una máquina sencilla cuesta $2 mil
millones de pesos”. Sin agregar los costos del resto de la dotación (Entrevista con
funcionario de la Dirección Nacional de Bomberos).
Es importante destacar que, según lo indagado durante el trabajo de campo
cualitativo, no todos los municipios requieren el mismo tipo de dotación de los
cuerpos de bomberos. Un municipio de categoría 5 o 6 tiene niveles de
complejidad de emergencias menores a una ciudad como Bogotá. Por lo anterior,
el tipo de dotación que requiere es también menos sofisticada. Haciendo la
anterior aclaración, cabe destacar que en cualquier caso la dotación de los
cuerpos de bomberos involucra un alto volumen de recursos financieros.
306
•
Para el año 2014, la Dirección Nacional de Bomberos tuvo un presupuesto de $10
mil millones de pesos. La compra de una sola máquina de Bomberos significaría
el 20% de su presupuesto anual. Por lo anterior, existe aún un cuello de botella
en la financiación de los cuerpos de bomberos porque, aun cuando sean de
obligatoria creación por parte de los alcaldes, existe un alto número de
municipios (especialmente los de categorías 5 y 6) que no cuentan con la
capacidad financiera para dotarlos.
Un camino, que planteó la Dirección Nacional de Bomberos, es la creación de
cuerpos de bomberos compartidos. Al respecto, durante la entrevista se
manifestó que: “ya lo hemos hablado con la Procuraduría General de la Nación,
porque cuando hay una emergencia yo tengo en promedio de 5 a 8 minutos para ir
al sitio; después de este período si se acude al incendio ya no hay nada que hacer”.
Por lo anterior, la figura funcionaría únicamente para municipios ubicados muy
cerca uno de otro.
La normativa frente al uso de ambulancias durante las emergencias es
confusa para los funcionarios
Otro de los resultados de la investigación cualitativa es que en aquellos
municipios que no tienen ambulancias propias para la atención de las
emergencias, adquiridas por compra o alquiladas por convenios, es muy
complejo acceder a ambulancias de propiedad de las IPS o EPS.
Según los funcionarios consultados durante los grupos focales, las ambulancias
de las EPS solo acuden en caso de accidentes de tránsito, con el interés de hacer
el respectivo cobro del SOAT. Pero si se trata de una emergencia diferente a las
de tránsito, tanto IPS como EPS responden que sus ambulancias solo son para
uso de traslados de pacientes interhospitalarios y niegan el préstamo de la
ambulancia.
En la gran mayoría de casos visitados, se detectaron inconvenientes a la hora de
establecer relaciones de responsabilidad directa en la prestación del servicio de
ambulancias. Aunque en algunos municipios, entidades como Cruz Roja, Defensa
Civil y Bomberos cuentan, en baja medida, con unidades medicalizadas o de
transporte básico, se presenta una queja constate a la hora de solicitar el servicio
de ambulancias a las IPS o EPS de la región. Los funcionarios de las entidades
visitadas manifiestan que el servicio de ambulancias es prestado
condicionalmente, dependiendo del tipo y causa del accidente o emergencia
reportada.
307
•
“(…) porque en el caso de las ambulancias aquí trabajan como 4
empresas de ambulancias; ese es el otro detalle aquí usted se puede
cansar que una persona esté necesitando el servicio de ambulancia,
a usted lo primero que le preguntan es la dirección y si es SOAT, y si
se dice que no es SOAT la respuesta es que no lo puede ayudar; hay
unos pocos que en ocasiones sí prestan el servicio” (Entrevista con
funcionario del Ministerio de Salud)
También se encontraron inconvenientes en la articulación para la prestación del
servicio de ambulancias desde el nivel departamental y municipal. Esto
evidencia una falta de regulación nacional que especifique o regule el uso de las
ambulancias a nivel general. Para citar un ejemplo, el departamento del Quindío
no puede prestar ambulancias en el municipio de Calarcá.
“¿Ustedes (CRUE DEPARTAMENTAL) en el tema de ambulancias
prestan algún apoyo adicional (al municipio de Calarcá)?
Nosotros con el tema de ambulancias no prestamos ningún tipo de
apoyo porque esto es competencia directa de la secretaria de salud
departamental, son ellos quine manejan la red de ambulancias,
son ellos quienes manejan el CRUE y son ellos los que tienen esta
competencia” (Entrevista con funcionario del Ministerio de Salud)
Municipios como Neiva, Cúcuta, Leticia, Florencia, Sevilla, Calarcá, Duitama,
Cartagena y Ríosucio, entre otros, registran inconvenientes con el uso y el
préstamo de ambulancias por la falta de una ley reguladora que reglamente su
disponibilidad con las entidades de orden departamental y privado.
Durante la entrevista realizada a una funcionaria del Ministerio de Salud,
encargada del tema de emergencias, se pudo establecer que la resolución 1220
de 2010 “Por la cual se establecen las condiciones y requisitos para la
organización, operación y funcionamiento de los Centros Reguladores de
Urgencias, Emergencias y Desastres CRUE”, establece que la organización de los
CRUE es responsabilidad de las entidades territoriales y establece los requisitos
mínimos para su funcionamiento, en cuanto a recursos humanos, recursos
técnicos (equipos de cómputo y telecomunicaciones de las oficinas), equipos
físicos (salas situacionales y de emergencias), sistemas de información. En
cuanto a la Red de transporte define que:
“Es el conjunto de servicios, de traslado básico o medicalizado de pacientes,
debidamente habilitados por la respectiva Dirección Departamental o
Distrital de Salud, sean éstos terrestres, aéreos, fluviales y/o marítimos. Los
prestadores de servicios de traslado y de atención pre hospitalaria deberán
308
•
articularse a través los diferentes medios al CRUE a fin de coordinar las
acciones de apoyo en situaciones de urgencia, emergencia y desastre”.
(Entrevista con funcionario del Ministerio de Salud)
En últimas, dicha resolución deja a discreción de las entidades territoriales
responsables de la organización de los CRUE, los convenios necesarios para
poder prestar el servicio de ambulancias durante la atención prehospitalaria.
El equipo investigador pudo determinar que los CRUE no siempre han sido
eficientes en la organización de dicho transporte, por lo que se presenta un cuello
de botella para la atención oportuna de las emergencias en los municipios.
Al transmitirse dicho resultado a la funcionaria del Ministerio de Salud,
respondió que: “estamos trabajando en eso la idea es que ya hay un borrador.
Esperamos entregarlo en los primeros meses del próximo año, tener algo ya más
concreto”. (Entrevista con funcionario del Ministerio de Salud)
La funcionaria se refiere a una propuesta de reorganización del rol del Sistema
de salud dentro del SIES, en donde se deberá resolver, entre otros, el cuello de
botella del acceso a transporte pre hospitalario de los pacientes durante una
emergencia.
Problemas de dotación de organizaciones de voluntarios y demoras en la
reglamentación del Subsistema Nacional de Voluntarios
“Nosotros como Defensa Civil no tenemos ningún equipamiento, hay
un siniestro y a los primeros que nos llaman son a nosotros, vamos y
participamos en el siniestro, que el ahogado, que el derrumbado,
participamos con nuestros conocimientos mínimos que tenemos en el
rescate los primeros auxilios, pero Dr. no tenemos el equipamiento
necesario, básico, para prestar servicio,” (Grupo Focal en la ciudad de
Yopal)
Varios de los testimonios que se encontraron en las sesiones grupales
manifiestan que las dotaciones de los organismos de socorro no son las
adecuadas. Municipios de categorías 5 y 6 se ven especialmente afectados por la
falta de recursos y financiación para equipamiento y personal.
La ley 1505 del 2012 por medio de la cual “se crea el Subsistema Nacional de
Voluntarios de primera respuesta” fue un avance importante en el sentido de que
define quiénes se pueden considerar Voluntarios y cuáles son los deberes de los
309
•
integrantes del sistema. También define un sistema de incentivos para los
cuerpos de voluntarios, como la exoneración de impuestos, disminución en el
costo de matrículas en instituciones de educación superior, acceso prioritario a
subsidios para adquisición de vivienda, entre otros.
De igual forma señala que “El Ministerio del Interior en conjunto con otras
entidades del orden nacional e internacional, podrán dotar de elementos
necesarios para la prevención y atención de desastres, emergencias y fenómenos
antrópicos a las entidades integrantes del Sub-Sistema Nacional de Voluntarios
en Primera Respuesta”. (Ley 1502, 2012), Y deja un plazo de 6 meses para la
reglamentación.
No obstante lo anterior, durante la investigación cualitativa también se pudo
establecer que la falta de capacitación y de elementos mínimos de los organismos
de Socorro, especialmente de la Defensa Civil, es otro obstáculo para el apoyo
que proporcionan estos cuerpos de voluntarios en la atención de emergencias.
En varios de los municipios visitados durante la investigación cualitativa,
mencionaron que, aunque celebran la expedición de la Ley, aún quedan muchos
artículos por reglamentar, lo cual dilata el fortalecimiento de estos organismos
que son eje central en la atención oportuna de las emergencias en los municipios
de todas las categorías.
8.2.2.3.4.13
Cierre del caso
• Ilustración 13 Quinto paso de ruta crítica del Modelo 3
310
•
Fuente: elaboración propia
La ruta crítica termina en el punto 5 con el cierre del caso. Este hace referencia
al reporte por parte de las entidades y/o las entidades, de que el evento se
atendió y cual fue el resultado. Como se mencionó anteriormente, el seguimiento
de los casos solamente se hace a los eventos relacionados con seguridad por
parte de la Policía, y estos quedan registrados en SECAD. En las demás entidades,
cada actor operativo es el responsable de hacer seguimiento, pero esta
información no es consolidada.
8.2.2.4
Operación de los Circuitos Cerrados de Televisión (CCTV)
Como se mencionó anteriormente, la video vigilancia es un sistema de tecnología
de vigilancia con cámaras, las cuales pueden ser colocadas y usadas por
autoridades públicas en lugares públicos para la prevención y/o combate del
crimen. Es una tecnología multifuncional, inicialmente usada para el manejo de
riesgos en caso de embotellamientos de tráfico, incendios, accidentes y crimen
(Hempel&Töpfer, 2002). El sistema consiste en cámaras de video conectadas a
un circuito cerrado de televisión. Las imágenes son enviadas a un monitor
central de televisión o grabadora en un cuarto de control (Comisión Europea
para la Democracia a través de la Ley, 2007).
Tal como se evidenció en la sección “Recursos Asignados”, en Colombia éste
Subsistema ha presentado un auge desde 2006 en la formulación de proyectos
por parte de las autoridades locales y financiación de FONSECON. En total, 199
municipios han sido receptores de CCTV por un valor cercano a los 285 mil
millones de pesos. Es importante resaltar que no es necesario que el municipio
cuente con sala SIES (o Nuse-123), para que se le apruebe el subsistema CCTV.
De hecho, en los municipios visitados, de los 48 municipios de oferta, 31 cuentan
con CCTV; en cuanto a los municipios de demanda, 12 de los 59 cuentan con
CCTV.
Igualmente, se encontró que en los 43 municipios con presencia de CCTV, hay
instaladas un total de 3.474 Cámaras, y se encuentran funcionando 2.382, lo que
representa un 69%. El 31% restante se encuentra fuera de funcionamiento. La
siguiente tabla refleja esta realidad, discriminando la información por región de
Policía y departamento:
• Tabla 69 Número de Cámaras Instaladas vs Número de Cámaras funcionando
311
•
Región de Policía / Dptos
Region 1
Amazonas
Archipiélago de San Andrés
Boyacá
Cundinamarca
Region 2
Caquetá
Huila
Tolima
Region 3
Caldas
Quindio
Risaralda
Region 4
Cauca
Nariño
Valle del Cauca
Region 5
Norte de Santander
Santander
Region 6
Antioquia
Chocó
Córdoba
Region 7
Casanare
Meta
Region 8
Atlántico
Bolívar
Cesar
La Guajira
Magdalena
Sucre
Total general
No de Cámaras Instaladas No. De Cámaras Funcionando
625
565
18
2
31
19
53
52
523
492
100
98
45
43
55
165
53
8
104
636
42
78
516
296
54
242
840
724
60
56
183
85
98
629
252
141
54
46
42
94
3474
55
95
53
8
34
462
42
78
342
276
54
222
679
615
30
34
59
21
38
148
57
11
0
0
0
80
2382
Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por el Ministerio
del Interior a través de la “Matriz de Mantenimiento Proyectos 123 – CCTV”,
y el Formulario de Coordinadores.
Como lo evidencia el siguiente gráfico, las regiones de Policía con menor
porcentaje de cámaras funcionando son, en su orden, la Región 8 (Atlántico,
Bolívar, César, La Guajira, Magdalena y Sucre) con un 23.5%, la Región 7
(Casanare y Meta) con un 32.2% y la Región 3 (Caldas, Quindío y Risaralda) con
un 57.6%.
312
•
• Gráfico 23 Porcentaje de Cámaras Funcionando desagregado por Región de
Policía
120,00%
98,00%
100,00% 90,40%
80,00%
60,00%
40,00%
93,24%
80,83%
72,64%
57,58%
32,24%
23,53%
20,00%
0,00%
Porcentaje de Cámaras
Funcionando por Región de
Policía
Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por el Ministerio del Interior a través de la
“Matriz de Mantenimiento Proyectos 123 – CCTV”, y el Formulario de Coordinadores de salas SIES.
Adicionalmente, en el trabajo de campo cualitativo del estudio se encontró como
principales causas del no funcionamiento de las cámaras, las siguientes:
1. La principal causa es la ausencia de recursos financieros destinados por
las Alcaldías para el mantenimiento preventivo y correctivo de las
cámaras, una vez finaliza el periodo de garantía que ofrece el contratistavendedor de los equipos.
Esta tecnología es muy sensible a daños ocasionados, tanto por la
delincuencia, como por fenómenos naturales. En el primer caso, se
evidenciaron casos como Santa Marta, en donde reiteradamente la
delincuencia, a través de distintas técnicas, obstruye el campo de
visualización de las cámaras o las daña lanzándoles objetos contundentes.
En el segundo caso, se evidenció el ejemplo de Riohacha, en el que una
tormenta eléctrica generó daños en la infraestructura de la fibra óptica del
municipio.
8.2.2.4.1 Uso de la información generada por el CCTV
313
•
El estudio encontró que el uso de la información generada por los CCTV en
Colombia está orientado a dos ámbitos. Por un lado, como una herramienta para
la reducción de la criminalidad desde un punto de vista preventivo y reactivo,
generando mayor eficiencia de la Policía Nacional para proteger ambientes
públicos y privados, y creando sensación de seguridad entre los ciudadanos. Por
otro lado, es una herramienta usada para la resolución de crímenes; en otras
palabras, como material probatorio en procesos judiciales. En este caso, la
Fiscalía General de la Nación es la entidad que realiza la solicitud de información
a la Policía Nacional.
Por otra parte, el instrumento cuantitativo indagó sobre cuáles entidades tienen
acceso a la información del CCTV. Según los actores operativos, las entidades con
mayor acceso a la información son la Policía Nacional, la Alcaldía municipal, la
Fiscalía General de la Nación, las Fuerzas Militares, las Oficinas de Tránsito y la
Defensoría del Pueblo.
 Recursos humanos destinados para la operación de CCTV
En el trabajo de campo se encontró que todos los funcionarios que cumplen
labores de visualización de cámaras pertenecen a la Policía Nacional, cumpliendo
el estándar de 8 horas por turno. El instrumento cuantitativo indagó acerca del
número de funcionarios destinados a la visualización de Cámaras, y el promedio
de funcionarios es de 2.5136.
Uno de los resultados obtenidos, en cuanto al recurso humano destinado a la
visualización de cámaras de CCTV, es que no existe un estándar a nivel nacional
que indique el número de cámaras que pueden ser visualizadas por un
funcionario, ni tampoco la duración del turno; 8 horas continuas generan fatiga
ocular para los funcionarios encargados de la vigilancia.
Por otra parte, es importante resaltar el hecho de que son agentes de Policía
quienes realizan las funciones de visualización, ya que cuentan con el
conocimiento, experiencia y experticia para identificar eventos y ofensas
criminales potenciales, y pueden actuar de manera reactiva, despachando
policiales al lugar.
8.2.2.5
Alarmas Comunitarias
136MEA=0,15,
error relativo 5.8%
314
•
El documento CONPESplanteó el subsistema de Alarmas Comunitarias como un
“Sistema electrónico que busca promover y concientizar la participación de la
comunidad y el apoyo de la ciudadanía en labores de las fuerzas de la reacción
para la búsqueda de soluciones a la inseguridad de la región. Las alarmas
comunitarias favorecen la integración ciudadana, permiten la prevención y
posibilitan una reacción más efectiva de la Policía Nacional.”
Tal como se señaló en la sección “presencia de subsistemas” (8.2.2.2.1),
municipios de oferta y municipios de demanda han hecho un esfuerzo por
financiar subsistemas del SIES.
En todos los municipios visitados durante el trabajo de campo, se encontró que
las Alarmas Comunitarias funcionan en las estaciones o comandos de Policía.
Existen varios tipos de alarmas, pero las más conocidas son las electrónicas y las
inalámbricas con discado vía celular. Aunque es la alcaldía la que aporta los
recursos para la instalación, el proceso de montaje es liderado por la Policía,
Quien realiza un diagnóstico de los barrios más necesitados de alarmas y
establece dónde hay fuertes relaciones de confianza con la comunidad. La Policía,
en algunos casos, lidera talleres y/o campañas sobre temas relacionados con
seguridad ciudadana. Igualmente, este proceso está acompañado de la
conformación de Comités Locales de Seguridad, como en el caso de Medellín o
Frentes de Seguridad Barrial.
Un antecedente importante fue la experiencia de Bogotá donde se logró un nivel
de masificación importante de las Alarmas comunitarias y los Frentes de
Seguridad Barrial, con una tecnología elemental basada en una sirena, un cable
eléctrico y un árbol telefónico que, en un primer momento, lograron efectos
importantes en los barrios,basado en el apoyo de la Policía comunitaria.
Sin embargo, los problemas de mantenimiento y la limitada capacidad de
crecimiento por la escasez de pie de fuerza de la policía, así como las
posibilidades de renovación tecnológica, llevaron a un agotamiento de la primera
generación de alarmas y surge una segunda generación con una tecnología más
avanzada, botones inalámbricos de pánico y comunicación a los celulares vía
mensajes de texto.
Por último, subsisten problemas de sostenibilidad del modelo por las
dificultades del mantenimiento y los costos que representan para barrios donde
la capacidad de pago de su población es muy poca. Estos cambios también
suceden paralelamente a transformaciones en la Política de relación con la
ciudadanía; se pasa de la Policía Comunitaria al Modelo Nacional de Vigilancia
315
•
Comunitaria por cuadrantes y de la Red de Cooperantes a la Red de aliados por
la prosperidad.
8.2.2.6
Redes de Apoyo
En el trabajo de Campo y en las entrevistas del Análisis Cualitativo se encontró
que existe una diversidad de redes y confusiones en su denominación. en algunas
partes todavía se habla de red de cooperantes, en otras de redes de apoyo, se
impulsan frentes de seguridad barrial, frentes de seguridad empresarial y los
policías de los cuadrantes también construyen redes de amigos del cuadrante. La
Dirección de Seguridad Ciudadana es consciente de esta diversidad y está
promoviendo una integración y articulación de esas redes, así como la
formulación de unos criterios claros para orientar la participación ciudadana en
seguridad del MNVCC y su articulación con las alcaldías locales.
Por otra parte, la Oficina de Telemática va a poner en funcionamiento un Sistema
de Alarmas Residenciales que va a significar una tercera generación de alarmas
a través de un aplicativo móvil que se conecta para una reacción directa de los
cuadrantes y sin costo para los usuarios. De esa manera entraríamos a una
tercera generación de alarmas con buena perspectiva de sostenibilidad y
también se limitarían muchas acciones aisladas de alertas y botones de pánico
sin conectividad con la policía.
A partir del año 2010, el Ministerio de Defensa Nacional inicia una etapa de
revisión estratégica del programa “Redes” de la policía nacional. Este programa
buscaba potencializar la participación de la Ciudadanía y la noción de
corresponsabilidad ciudadana en temas de seguridad. Bajo esta perspectiva, en
el 2013 el ministerio de defensa emitió la Directiva Permanente 023 mediante la
cual se dictan las directrices y procedimientos del programa “Redes de Aliados
para la Prosperidad” (Ministerio de Defensa Nacional 2014).
El programa de Redes de Aliados para la Prosperidad es operacionalizado
mediante las redes de apoyo, que son programas de participación ciudadana de
la Policía Nacional y que se rigen bajo las directrices del Ministerio de Defensa
Nacional.
Objetivo de la Red Aliados
 El programa busca convertir al ciudadano en un apoyo para la tarea
policial. Esto se hace mediante la activación de un servicio permanente
316
•
fundamentado en la recolección e intercambio de información. Se trata,
principalmente, de una red de cooperación.
 Se busca fortalecer las relaciones de confianza entre el ciudadano y las
autoridades para tener una incidencia directa en la percepción de
seguridad.
 Es importante destacar que este programa tiene como objetivo la
obtención de información en tiempo real y oportuno que contribuya en
mejorar la reacción de la Policía.
Cobertura
 El programa se encuentra implementado en 14 Policías Metropolitanas y
en los 31 departamentos de policía. Para el momento de la redacción de
este informe tres departamentos no contaban con el programa: Amazonas,
Vaupés y Vichada. Sin embargo, estos departamentos están contemplados
en la distribución regional de programa ya que se han empezado a hacer
las vinculaciones pertinentes.
 Actualmente, hay en el programa 5.334 empresas con 371.291
participantes. Entre los participantes encontramos el gremio de taxistas,
el transporte público, hoteles, floricultores, entre otros.
El programa funciona mediante redes de radio y Avantel. A las personas o
empresas que deseen vincularse a la red de apoyo se les entrega uno de estos
dispositivos para que hagan el reporte de hechos que atenten contra la
convivencia y la seguridad. Actualmente el programa cuenta con 46.253 radios y
10.222 Avantel.
Organización del Programa de Redes
317
•
• Ilustración 14 Organización del Programa de Redes
DIRECCION DE SEGURIDAD CIUDADANA.
AREA DE PREVENCION, CONVIVENCIA Y
SEGURIDAD CIUDADANA.
GRUPO DE PREVENCION Y EDUCACION
CIUDADANA.
RESPONSABLE PROGRAMA REDES DE LA
D.I.S.E.C. (Red de Apoyo y Comunicaciones
y Red de Apoyo Solidaridad Ciudadana)
CORRDINADORES DEL PROGRAMAS
REDES EN LAS METROPOLITANAS Y
DEPARTAMENTALES DE POLICIA.
Fuente: Elaboración propia a partir de entrevista con la Dirección de
Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional.
¿Quiénes están integrados a la Red de Aliados?
Actualmente hay 5. 344 empresas vinculadas al programa que representan
371.291 integrantes. A continuación se mostrará el número de empresas e
integrantes por gremios empresariales:
• Tabla 70 Número de Integrantes de Red de Aliados para la Prosperidad
Gremio
Taxista
Transporte Público
Urbano
Transporte de Carga
Organismos de
Emergencia
Industriales
Estaciones de Servicio
Empresas Públicas
Compraventas
Hoteleros
Servicios de
Vigilancia
Arroceros
Núm. Empresas
224
50
Núm. Integrantes
145340
988
156
221
664
1110
330
157
104
215
250
2468
1346
340
580
347
538
198177
4
19
318
•
Azucareros
21
99
Floricultores
45
132
Mineros
66
331
Comerciantes
8094
Líderes comunitarios
680
Persona natural
4484
Otros
988
5043
Total País
5334
371291
Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por la Dirección de
Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional.
¿Frentes de Seguridad?
Los Frentes de Seguridad son un mecanismo de la Red de Aliados para la
Prosperidad para cumplir con el objetivo de hacer corresponsable a la
ciudadanía de las mejoras en la seguridad y convivencia ciudadana.
son organizaciones cívicas voluntarias, de carácter comunitario, lideradas por la
Policía Nacional, donde sus asociados deciden organizarse para mejorar la
seguridad de la cuadra, conjunto cerrado, edificio, sector o barrio, contribuyendo
a la convivencia pacífica, solidaria y bienestar personal. Además, busca integrar
la comunidad en proyectos cívicos, culturales, deportivos, ecológicos y de salud
(Policía Nacional, S.F)
La conformación de los Frentes de Seguridad Local es voluntaria. los ciudadanos
que comparten espacios comunes, se organizan por cuadras, sectores y/o
barrios y conforman un grupo que trabaja mancomunadamente para mejorar la
seguridad del vecindario o sector que representan.
Estos grupos de ciudadanos que se organizan libremente para trabajar por la
seguridad de ser comunidad, deben elegir un coordinador de cuadra que tiene,
como labor principal, ser el receptor de la información del sector, suministrarla
a sus vecinos y, asimismo, trabajar coordinadamente con la Policía.
La Policía y el Coordinador de Cuadra son los encargados de apoyar las gestiones
con otras entidades tales como: Alcaldía Local, Junta de Acción Comunal,
Empresas de Servicio Público, Junta Administradora Local, Defensa Civil, Cruz
Roja.
319
•
8.2.3
Conclusiones Evaluación de Operaciones.
 En términos operativos, hay una brecha significativa referente a los proyectos
de inversión que se pretendían financiar con cargo a FONSECON, entre las
disposiciones del Documento CONPES 3437 de 2006 y el Decreto 4366 de
2006, y lo que efectivamente se ejecutó. El CONPES y el Decreto establecieron
como proyectos, los SIES locales; estos, como lo evidencia la siguiente tabla,
debían tener presencia en cada uno de los 32 departamentos y 194
municipios y distritos, con base en la parametrización de la Policía Nacional,
para lograr cobertura en los 1.098 municipios del país. A su vez, estos debían
estar conformados por los 6 subsistemas. En este sentido, lo que
efectivamente se financió por parte del Ministerio del Interior principalmente
fueron subsistemas del SIES, más no SIES locales.
 Como se describió anteriormente, la normativa estableció 6 tipos de
subsistemas que debían tener presencia en los SIES locales. Sin embargo, a
través de FONSECÓN se financiaron principalmente 2: Número Único de
Emergencia y Seguridad (Nuse-123) y Circuitos Cerrados de Televisión
(CCTV)
 En términos operativos, hablar de SIES local es referirse a municipios con
presencia de NUSE 123 y, en alguno de ellos, con presencia de CCTV. De los
municipios de oferta de la muestra, sólo el 50% cuenta con la totalidad de
subsistemas del SIES, pero no son interoperables entre sí.
 A pesar del esfuerzo del gobierno nacional por financiar en 199 municipios
Circuitos Cerrados de Televisión, en los 43 municipios de la muestra 137, el
31% de las Cámaras se encuentran fuera de funcionamiento. El esquema de
mantenimiento preventivo por parte de las autoridades locales debe ser
replanteado.
 Los lineamientos de CCTV descritos en el Código de Práctica carecen de
estándares y especificaciones técnicas operativas para la tecnología y el uso
que deben tener las Cámaras, así como el perfil de los funcionarios que
cumplen labores de visualización, turnos, número de cámaras susceptibles de
ser visualizadas por los funcionarios etc.
137
Con presencia de CCTF según la muestra del estudio.
320
•
 No se almacena la información capturada a través de las Cámaras de CCTV.
Solamente el 0.1% de las Cámaras que funcionan en los 43 municipios de la
muestra138, cuentan con sistemas de almacenamiento de información.
 Las autoridades locales no desarrollaron códigos de práctica que
determinaran un procedimiento para evaluar internamente el sistema y la
relación con los ciudadanos.
 No se definió un procedimiento para el uso de información de los CCTV por
parte de los actores de la política.
 El esquema de operación del SIES, según el documento Conpes, se basa en la
ruta crítica del subsistema NUSE-123. No obstante, no tiene en cuenta los
demás subsistemas.
 El Modelo de SIES desarrollado en los municipios, a excepción de Medellín y
Bogotá, corresponde a un modelo de recepción y despacho de eventos de
seguridad operado por y para la Policía Nacional.
 Los SIES locales no cuentan con autonomía financiera, administrativa y
jurídica. En la práctica, operan como una serie de recursos tecnológicos
financiados por la nación y las autoridades locales, operados por la Policía
Nacional. Tampoco existe un esquema que garantice la sostenibilidad
financiera de los subsistemas allí presentes.
 Cada institución comprometida con los SIES locales en la recepción, despacho
o seguimiento de los incidentes, genera sus propios desarrollos tecnológicos
y sistemas de información (Especialmente la Policía Nacional), viéndose
afectadas las relaciones interinstitucionales para la atención de dichos
incidentes.
 Ante la falta de un sistema tecnológico homogéneo a todas las entidades, cada
uno de los organismos ha implementado diferentes tecnologías, sistemas y
herramientas tanto para registrar y trasmitir la información como para llevar
a cabo procesos de análisis de los datos generados por los diferentes SIES del
país.
 No existe la definición de unos perfiles de receptores y despachadores de
eventos de emergencia. En la práctica, quienes cumplen estas funciones son
policiales que la mayor parte de su carrera han estado de servicio en las calles.
138
Con presencia de CCTF según la muestra del estudio.
321
•
Igualmente, hay un alto grado de rotación de los funcionarios al interior del
SIES.
 En ausencia de guías de tipificación de eventos de emergencias y/o seguridad,
los despachadores y receptores no están capacitados para atender eventos
distintos a los de seguridad, generando inoportunidad en el despacho de los
eventos a los actores operativos.
 El valor promedio de un subsistema Nuse-123 en un municipio de categoría
5 o 6, el cual atiende entre 0 y 2.000 incidentes, es de 500 millones, que es la
mitad del valor de un subsistema Nuse-123 para un municipio de categoría
Especial 1 o 2 que atiende entre 20.000 y 80.000 llamadas.
 El 70% de las llamadas que entran a los subsistemas Nuse-123 son
improcedentes. Aunque en la normatividad existe regulación para la
imposición de sanciones, los actores operativos no realizan ninguna acción,
pues consideran que son ineficaces.
 En los municipios de oferta de la muestra, aún coexisten diferentes números
de emergencias; no se logró la integración y/o redireccionamiento de dichos
números al 123.
 Existen serios problemas de enrutamiento de las llamadas, en especial las que
provienen de la telefonía móvil.
La Red de Apoyo es un instrumento a través del cual los SIES locales realizan
el despacho de eventos de emergencias por medio de radios de comunicación.
Sin embargo, en los municipios de oferta que no cuentan con la Red de Apoyo,
la Policía debe acudir a todo tipo de estrategias para comunicarle a las demás
entidades sobre los incidentes.
9
Conclusiones
La forma en que un país gestiona las emergencias refleja el grado de
arraigamiento de los valores de su sociedad. solidaridad, altruismo, heroísmo,
capacidad de resiliencia, son factores diferenciadores que determinan la manera
en que el país reaccionará ante los hechos adversos que la afectan y la posibilidad
o no de reparar oportunamente los daños sufridos, reconstruir la infraestructura
afectada y, sobre todo, dinamizar los procesos sociales que cohesionan a la
población. La forma en que países como Haití, Chile o Japón han afrontado las
gravísimas consecuencias de desastres naturales de gran magnitud que han
322
•
sufrido, más allá de las diferencias de capacidad económica, en cada caso, ponen
de manifiesto los valores culturales, organizativos y cívicos subyacentes a las
comunidades. La eficacia e inteligencia con que se afrontan las emergencias y
desastres fortalece las comunidades; constituye un espacio excepcional de
entrenamiento para sacar a flote lo mejor de ellas.
En este sentido, el SIES debe ser entendido como un espacio de entrenamiento
de las autoridades y la comunidad, a través del cual se fortalecen sus capacidades
para observarse, para identificar riesgos y para movilizarse con eficacia para
lidiar con las emergencias y los desastres. Esta visión eleva la concepción de los
SIES y su importancia, no solo en el manejo de emergencias, sino en el día a día,
como mecanismo de fortalecimiento del civismo, de la coordinación
interinstitucional y de la creación de espacios para el dialogo y la identificación
de sinergias entre los gobiernos nacional, departamentales y municipales, y
entre las distintas instituciones, que propicien un mayor bienestar de los
distintos grupos sociales.
En Colombia, el diverso desarrollo cultural de las regiones también se expresa
en el desarrollo y funcionamiento diferente de los SIES. Los casos estudiados
demuestran que las ciudades que reportan mejores índices de bienestar, donde
hay mayor acceso a una educación con calidad, mejores índices de empleo,
cobertura de servicios, etc., al mismo tiempo cuentan con un mejor sistema de
atención de emergencias y seguridad.
Colombia lleva un importante recorrido en el establecimiento normativo para
cada una de las áreas relacionadas con el sistema; algunos de esas normas
necesitan ser implementadas, ajustadas y socializadas. Es necesario generar
mecanismos formales de interacción del sistema que permitan que las entidades,
tanto nacionales como territoriales, encuentren su rol dentro de sistema y
funcionen articuladamente; un insumo que puede servir en esa construcción es
el desarrollo normativo e institucional de Bogotá.
En cuanto a los casos nacionales, se evidencia que los dos modelos que están
funcionando son Bogotá y Medellín, los cuales cuentan con un alto compromiso
de las administraciones locales, dónde se ha diseñado más un esquema de
operación que de financiación de proyectos. Estas dos experiencias deberían ser
los pilares para la construcción del nuevo modelo que se desarrolle, buscando su
integración y aprovechamiento de las ventajas que tienen las dos experiencias.
El desarrollo de la tecnología, y por ende de las comunicaciones, hace necesario
actualizar el modelo e incorporar estándares internacionales. Para esto es
necesario desarrollar un modelo colombiano propio e ir analizando qué
estándares aplican para cada componente, teniendo en cuenta la realidad
323
•
nacional y regional. Los estándares internacionales no son excluyentes y se
deben combinar buscando el más adecuado para cada caso. Es importante tener
en cuenta que estos estándares son dinámicos y están en permanente
actualización, por lo tanto, el ente rector del sistema debe ser parte activa de
estas organizaciones.
De las experiencias internacionales hay aspectos relevantes que se han
identificado y que se podrían aplicar en Colombia, pero es necesario que primero
se defina el modelo del SIES Colombiano. Es importante tener en cuenta que el
modelo diseñado en el CONPES no tiene la misma forma de los otros países y,
por eso los estándares internacionales solo se encuentran en algunos
subsistemas.
El SIES es indispensable para la vida ciudadana, para la seguridad y la
convivencia, que moviliza el desarrollo del país, de las comunidades, y de sus
instituciones, que requiere la colaboración del gobierno y, prácticamente,de
todas sus instituciones, de los ciudadanos, de las empresas y de las
organizaciones de la sociedad civil. Para lograr un buen desempeño requiere
contar con una coordinación eficaz, una infraestructura y tecnologías adecuadas,
una información veraz y oportuna y unos protocolos de coordinación bien
definidos. Por estas razones la estrategia institucional propuesta se basa en 6
pilares fundamentales:
 Elevar el nivel de importancia del SIES en el contexto nacional, entregando
su dirección al Ministerio del Interior, y dotarlo de órganos en los que
participen funcionarios de alto nivel con capacidad de representación.
 Hacerlo más visible en todos los niveles.
 Dotarlo de los elementos tecnológicos y necesarios para garantizar un
buen nivel de comunicación.
 Identificar, adecuar y, cuando sea necesario, construir una estructura legal
de carácter vinculante.
 Se debe establecer un sistema que permita diferenciar los tipos de
emergencias y su probabilidad de ocurrencia, así como los protocolos de
atención, que incluyan la realización de simulacros en que participen las
instituciones y la población. Es decir prevenir sorpresas predecibles.
 Desarrollar procesos de coordinación y articulación para la gestión del
sistema en los niveles de operación, información y lenguaje estructurando,
basado en procesos de entrenamiento del personal encargado de llevar a
cabo la tarea y el cumplimiento de los compromisos adquiridos.
324
•
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