Cuestiones de derecho comparado: Diferencias entre el derecho

Cuestiones de derecho comparado: Diferencias entre el derecho
parlamentario alemán y argentino
Jerónimo Franco Trigo1
En el marco de mi estancia académica de intercambio en la
Universidad de Erfurt, tomé participación en el seminario de Derecho
Parlamentario y Practica Parlamentaria, en el cual se me solicitó para
aprobar el mismo, realizar un estudio sobre las principales diferencias entre
ambos sistemas parlamentarios.
Este trabajo trata en general sobre las diferencias más importantes
entre ambos sistemas políticos y, en especial, compara al sistema presidencial
argentino con el sistema parlamentario alemán. Cabe aclarar que el mismo es
la traducción literal del original, la cual me he ocupado personalmente de
escribir.
Primeras aproximaciones
A través de los sistemas de gobierno, se describe el diseño formal y el
funcionamiento de la estructura organizada de una sociedad moderna, a través
1
*Jerónimo Franco Trigo es estudiante de Abogacía de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales
de la Universidad Nacional de Córdoba. Ayudante alumno en Derecho Penal, Derecho Procesal
Penal y Derecho Administrativo. Becario en la Universidad de Erfurt, Alemania para el semestre de
verano 2013 por la Prosecretaría de Relaciones Internacionales de la U.N.C. Ex presidente de Rotex
4815 de Rotary International Distrito 4815. En especial agradecimiento a mi Universidad Nacional.
de la organización y aplicación del poder de administración. El sistema de
gobierno se utiliza a menudo como sinónimo de la expresión "sistema
político", aunque esto es técnicamente incorrecto: Un sistema político es
mucho más que el gobierno y el sistema de gobierno es una clasificación
científica política de los diferentes tipos de gobierno. Algunos de los sistemas
de gobierno también se conocen como formas de gobierno, aunque este
término es, a su vez, ambiguo.
El eje central de la tipología de cada sistema de gobierno gira
alrededor de la cuestión sobre la coordinación entre el Jefe de Estado, el Jefe
de Gobierno y el Parlamento entre sí, cuales son las competencias y
responsabilidades políticas e institucionales como órganos de control, unos de
otro, y como órganos particulares de ejecución.
Para comenzar, me gustaría realizar una breve referencia sobre las
constituciones de los dos países, a través de lo cual podremos vislumbrar las
principales diferencias entre ambos sistemas.
En Alemania nos encontramos con la Ley Fundamental, la cual no fue
pensada como una Constitución para ser utilizada a largo plazo, sino más bien
como un elemento legal temporal ya que, por aquellos tiempos en que se
legisló, se mantenía la esperanza de volver a unificar a ambas Alemanias. La
Ley Fundamental cuenta con un Preámbulo, una primera parte de derechos
fundamentales y una segunda parte organizadora de la estructura
administrativa federal, en la cual se mantienen las instituciones del sistema del
Oeste. Es, por supuesto, la ley suprema en el sistema jurídico de Alemania.
Es luego de la reunificación de Alemania el 3 de Octubre de 1990,
cuando se reconoce una Ley Fundamental para el país en general y todo el
pueblo alemán unificado. La Ley Fundamental cumple con el concepto
sustantivo de una Constitución Nacional, desde el principio con la fuerte
convicción de cómo debía ser la forma política del país y los principios
generales de un Estado de derecho: democracia, república, bienestar social y
coordinación entre leyes federales y leyes locales. Además, regula la
organización del Estado, garantiza las libertades individuales y establece un
orden objetivo de valores.
En orden al control de constitucionalidad de leyes, Alemania cuenta con
un órgano supremo y centralizado encargado de esta labor fundamental de
protección del principio de legalidad y supremacía constitucional, cual es el
Tribunal Federal Constitucional (Bundesverfassunggericht).
Por nuestro lado, en Argentina tenemos desde 1853 nuestra
Constitución Nacional (para algunas opiniones, desde 1860 formalizada
definitivamente), la cual ha sido siempre manipulada por el Gobierno de
turno, siempre con las aspiraciones políticas de sus conveniencias
momentáneas con vistas a corto plazo.
El sistema de control de constitucionalidad con el que cuenta la
República Argentina es descentralizado o difuso, es decir, cualquier juez
puede, en el caso concreto, declarar la inconstitucionalidad de una ley que se
encuentra en pugna con la suprema jerarquía de nuestra Carta Magna.
A partir de esta división académica que he sintetizado, puede notarse
con impecable distinción la diferencia principal entre ambos sistemas en orden
al control de constitucionalidad de leyes, por un lado, la Argentina cuenta con
el sistema difuso y descentralizado y, por el otro, Alemania ostenta un órgano
centralizado con la especial y fundamental labor especifica de vigilar la
eventual superposición de leyes.
En este sentido, quiero agregar como dato accesorio, que no sale de
nuestros fines de conocimiento comparado, sino que aumenta nuestra
ilustración, que este Tribunal aleman tiene su sede en Karlsruhe (justamente
en la otra punta de la capital Berlín). Con esto quiero intentar demostrarles la
fuerte convicción federal con que se desempeña Alemania todos los días, a la
hora de descentralizar la administración pública, otro ejemplo sería contarles
que el Tribunal Administrativo Federal se encuentra en la ciudad de Leipzig, y
que el Tribunal Federal del Trabajo se localiza en Erfurt.
Retomando con la temática que compete a este trabajo, en la versión
original, realicé una brevísima referencia a la estructura de nuestra
Constitución Nacional, donde menciono la Primera Parte de Declaraciones,
Derechos y Garantías, y la Segunda Parte de Autoridades de la Nación. Por
supuesto, refiriéndome en primera instancia a los enunciados del Preámbulo.
Además incorporaba una acotación sobre los tratados internacionales con
jerarquía constitucional, luego de la reforma de 1994, los cuales ya
conocemos y sería en vano volver a transcribirla en esta primera edición. Lo
que sí me permito agregar, es que la jerarquía de los pactos internacionales
firmados y ratificados por Alemania no adquieren el mismo carácter que en
nuestro pais, sino que alcanzan a tener una jerarquía superior a la Leyes
Federales en sentido formal, pero se encuentra por debajo de la Ley
Fundamental
Poder Ejecutivo: Sistema de gobierno parlamentario y presidencialista.
En la República Federal de Alemania podemos encontrar un sistema de
gobierno parlamentario muy particular, planificado, desarrollado y ejecutado
tanto en Alemania como así también en Austria.
En el sistema parlamentario alemán, las elecciones del gobierno y el
trabajo gubernamental depende del apoyo con que se cuente a través del
Parlamento Federal (Bundestag). Es que en este sistema, ambas instituciones
se encuentran muy entrelazadas entre sí y el Parlamento cuenta con
competencias decisivas en relación a la elección y destitución del gobierno.
En cuanto a la configuración del sistema parlamentario, diversos autores de
la doctrina alemana han intentado en diferentes momentos describirlo y
delimitarlo. El politólogo Klaus von Beyme ha establecido el siguiente
catálogo de especiales distinciones de este sistema:
- Una estrecha relación entre los poderes ejecutivo y legislativo, junto
con la compatibilidad del mandato parlamentario y la oficina
ministerial.
- El primer ministro y otros ministros designados eventualmente por el
Parlamento dentro de cada departamento ejecutivo (Relaciones
Exteriores, Defensa y Ministerio Técnico) tienen la larga tendencia de
atraer a profesionales externos dentro de su gabinete.
- El gobierno debe retirarse (dimitir) cuando pierde la “confianza” de la
mayoría parlamentaria (responsabilidad ministerial política o
parlamentaria). Por lo general se interpone la Moción de Censura
(Misstrauensvotum), o eventualmente la Cuestion de Confianza
(Vertrauensfrage) del gobierno, cuando se pierde la mayoría
parlamentaria de apoyo, o se rechaza hostilmente el presupuesto
parlamentario.
- El parlamento tiene el derecho, a través de la interpelación (petición
formal), de efectuar el control sobre el gobierno, como así también de
recibir información mediante otras herramientas, tales como la
conformación de comisiones de investigación. De esta manera, se
facilita la decisión sobre el procedimiento de sanción a través de la
Cuestión de Confianza.
En la forma republicana del sistema de gobierno parlamentario (también
conocida como república parlamentaria), se mantienen las funciones del Jefe
de Estado, el cual no es un monarca sino que se elige a través del voto, sobre
todo en torno a la representatividad del Estado tanto interna como externa.
En contraste con el sistema Presidencialista, el Gobierno se encuentra en
una fuerte dependencia directa de la confianza del Parlamento. Dicho en otros
términos, el Poder Ejecutivo depende de la confianza que el Parlamento le
otorgue para sobrevivir. Esta distribución subyacente de poder, es un principio
elemental del parlamentarismo.
El sistema constitucional alemán cuenta en con cinco instituciones
permanentes, creadas por medio de la Ley Fundamental:
- La función del Presidente Federal, es decir, el Jefe de Estado, quien se
presenta ante el Bundestag, lo representa en el exterior y es el superior
de todos los trabajadores de la administración pública federal. En el
procedimiento de legislación está obligado a refrendar los proyectos de
leyes que sean aprobados en sentido federal, cierra con su firma los
tratados internacionales en representación de la Nación con otras
potencias extranjeras, acredita y recibe a los miembros de los diferentes
cuerpos diplomáticos. El Presidente Federal es electo a través de la
Asamblea Federal por un periodo de cinco años (deberá tener por lo
menos la edad de 40 años, y puede ser electo por un nuevo periodo
consecutivo). Desde el 18 de marzo de 2012 el Presidente Federal es
Joachim Gauck.
- La Asamblea Federal (Bundesversammlung), es uno de los órganos
constitucionales de Alemania, cuya única función es la elección del
Presidente Federal. Está compuesta por los diputados del Bundestag e
igual número de miembros enviados por los parlamentos de los estados
federados (Landtage). La legislación correspondiente a la elección del
Presidente Federal se encuentran en el art. 54 de la Ley Fundamental.
La cantidad de miembros que formaban parte de la Asamblea Federal
de Alemania en 2012 para la elección del actual Presidente Federal fue
de 1240 (620 Bundestag y 620 Landtage).
- El Canciller Federal (cargo ocupado actualmente por Angela Merkel
desde el año 2005), es el encargado de dirigir las políticas del gobierno
federal, que serán desarrolladas a través del Gabinete Federal y
aprobadas por el Presidente Federal. El Canciller Federal es la punta del
Poder Ejecutivo, es el Jefe de Gobierno y mantiene la responsabilidad
de gobierno frente al Parlamento. Es electo por el Bundestag, por medio
de la sugerencia del Presidente Federal. El Canciller tiene el derecho de
conformar su Gabinete de Gobierno y sugiere al Presidente Federal – en
acuerdo con la coalición respectiva – los candidatos para ocupar los
cargos ministeriales.
- El Bundestag es el Parlamento Federal de Alemania, compuesto por el
conjunto de diputados federales. Es decir, es la única institución a nivel
federal en la cual sus miembros son electos a través del voto directo del
pueblo.
- El Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungericht) es el
órgano constitucional encargado de vigilar la adhesión a la Ley
Fundamental para Alemania. Decide sobre la compatibilidad de leyes
federales y leyes locales bajo la suprema jerarquía de la Ley
Fundamental, si estas son compatibles en sentido formal y en hechos
concretos.
En contraste con Alemania, la República Argentina presenta un sistema de
gobierno presidencialista, en el cual el Presidente de la Nación reúne tanto las
funciones de Jefe de Estado como así también de Jefe de Gobierno. Es decir,
es el Presidente quien se encuentra en la punta del Poder Ejecutivo de nuestro
orden político.
Característico de nuestro sistema es la relativa independencia del gobierno,
especialmente del Jefe de Gobierno frente al Parlamento. El no podrá, como
en el sistema parlamentario alemán, ser destituido a través de la Moción de
Censura o la Cuestión de Confianza, sino solo por las causales del Juicio
Político, reglamentado en los títulos referidos a las cámaras del Congreso
respectivamente (art. 53, 59 y 60 respectivamente).
Mientras que en las democracias parlamentarias sólo el Parlamento es
elegido directamente por el pueblo y el gobierno emana del mismo, en las
democracias presidencialistas hay dos elecciones populares, la elección del
Congreso y la elección presidencial. A pesar de que el Presidente, en la
democracia presidencialista, no necesita la “confianza” de la mayoría
parlamentaria, es naturalmente posible que el Presidente se pronuncie en
contra de los intereses de esta mayoría.
Puede distinguirse del modelo presidencialista
al modelo
semipresidencialista. En contraste con el primero, el modelo semipresidencial
se compone por un Presidente y por un Jefe de Gobierno, el cual puede ser
destituido por el Parlamento (Ejemplo de Francia).
Como el Estado argentino adopta una forma de gobierno de corte
fuertemente presidencialista, el Presidente de la república también cuenta con
facultades legislativas y algunas implicancias en cuanto al Poder Judicial.
Luego de la reforma constitucional del año 1994, el Presidente ostenta
funciones legislativas, a través de los Decretos de Necesidad y Urgencia
(DNU). Esta institución, de absoluta excepción, solo puede ejecutarse cuando
sea imposible seguir los trámites ordinarios para sancionar leyes por medio del
Congreso. El Presidente tiene absolutamente prohibido decretar en materia
penal, tributaria, electoral o régimen de los partidos políticos, como así lo
proscribe la regulación del art. 99 de la Constitución Argentina.
Al lado del Presidente, encontramos al Jefe de Gabinete de Ministros
(también incorporado por la reforma constitucional antes nombrada). Entre las
funciones que la Constitución asigna al Jefe de Gabinete se encuentran:
ejercer la administración general del país, coordinar y preparar las reuniones
de gabinete de ministros, hacer recaudar las rentas de la Nación, ejecutar la
Ley de Presupuesto Nacional y cumplir con aquellas responsabilidades que le
delegue el Presidente de la Nación. Además es el encargado de la
coordinación interministerial, el enlace parlamentario y la relación con
Provincias y Municipios.
Poder Legislativo en Alemania
Como antes explicaba, el Bundestag alemán es el encargado de elegir al
Canciller Federal, además de estar entre sus obligaciones la designación de
altos ministros (por ejemplo, los miembros del Bundesverfassungsgericht /
Tribunal Constitucional Federal). Entre las principales funciones del
Parlamento de Alemania, se encuentra el procedimiento de sanción de leyes.
Solo a través del Bundestag puede legislarse en materia federal, leyes que
serán de aplicación y observación obligatoria para todo el pueblo. Otra
función importantísima es el control que ejerce sobre el Gobierno Federal, a
través del sistema de pesos y contrapesos (gracias a la separación de poderes /
checks and balances), también incorporado en el sistema argentino. Para ello,
los diputados federales deben solicitar un pedido de informes a través de sus
fracciones partidarias, los cuales deberán ser respondidos y fundamentados
por el gobierno.
Voto de Censura y Cuestión de Confianza
El Parlamento Federal puede destituir al Canciller Federal a través del
Voto de Censura, el cual será expresado en Plenario y aprobado por la
mayoría de los miembros, para una nueva elección de la persona que
desempeñará el cargo bacante. Para la nueva elección, el Presidente Federal es
quien deberá proponer al nuevo candidato, y una vez aceptado por la mayoría
partidaria, será proclamado como tal, también por el Presidente Federal.
A través de la Cuestión de Confianza, es el mismo Canciller Federal
quien inicia el procedimiento de consulta, a través del cual solicita al
Parlamento una moción para tratar un tema de gran relevancia, para el que
deberá contar con una mayoría determinada. Es decir, el Bundeskanzler mide,
a través de este instituto, la mayoría con la que aún cuenta para ejecutar sus
políticas de gobierno. Si la moción no encuentra una mayoría aceptable para
proseguir desempeñándose en sus funciones, podrá el Presidente Federal, a
solicitud del mismo Canciller y en un período dentro de los 21 días contados
desde la votación, renovar las bancas del Bundestag. Este derecho que tiene el
Canciller Federal (de vaciar completamente y proponer una reelección de los
miembros del Parlamento por no contar con un apoyo político suficiente para
desempeñar su gobierno) se pierde si existe una mayoría de miembros
(alianzas) capaz de elegir a un nuevo Canciller Federal. Dicho en otros
términos, el Parlamento debe transitar por una situación de absoluta
discrepancia de fracciones políticas para que el Canciller pueda renovarlo
completamente.
Diputados alemanes
Los diputados son elegidos en elecciones generales, directas, iguales,
libres y secretas. A través de la elección, los diputados son investidos del
mandato de representar los intereses del pueblo alemán en todo su conjunto.
En contraposición con un modelo en el cual los diputados deban
responder a una ideología política con una fuerte tendencia impartida por la
fracción política o partido político del cual es miembro, en este sistema
parlamentario los diputados son absolutamente libres de toda orden o
instrucción en sus decisiones y no están obligados a ninguna atadura
partidaria, sino solamente a su propia razón y conciencia. Este “mandato
libre” se encuentra, por supuesto, en una situación de constante tensión frente
a la llamada “disciplina de la fracción”: que el diputado electo no responda a
las ideas y propuestas que acerca su partido, gracias al cual él pudo acceder a
la banca, y por lo cual su fracción espera una correlativa acción de trabajo
unívoco con sus propuestas políticas, en el sentido de votar favorablemente los
proyectos del conjunto partidario.
Bundesrat – Consejo Federal
Muchas veces se refiere al Bundesrat como a la Cámara Alta o Cámara
de Estados, pero es un error llamarlo como de esta manera, ya que no es un
Parlamento y tampoco sus miembros son diputados. Los Estados Federados
participan en el proceso legislativo y en la administración general del país, a
través de los miembros especiales que cada Parlamento envía como
representante al Bundesrat. De esta manera, se aseguran los intereses políticos
del Estado alemán en su conjunto.
Los miembros del Consejo Federal, no son electos por el pueblo, sino
por medio de un procedimiento especial que ejecuta el gobierno de cada
Estado Federado. En contraste con los diputados del Parlamento Federal, los
miembros del Bundesrat están obligados a llevar y dar voto favorable a los
proyectos que cada Estado envía. Dependiendo del censo poblacional, los
dieciséis Estados Federados de Alemania podrán enviar entre tres y seis
representantes.
Poder Legislativo en Argentina
El Poder Legislativo de la República Argentina incorpora una
institución llamada Congreso de la Nación, el cual tiene su sede en la Capital
Federal. Es un cuerpo legislativo compuesto de dos cámaras: Honorable
Cámara de Diputados y Honorable Cámara de Senadores (cada cámara ostenta
competencias privativas).
En el Senado de la Nación Argentina es donde se refleja por excelencia
la forma de Estado federal que adopta el país. Es el órgano legislativo por
medio del cual cada provincia ve representados sus intereses directamente a
través del Senador.
Está compuesto por tres senadores por cada provincia y tres por la
ciudad de Buenos Aires electos por un períodos de 6 años. Los senadores son
elegidos por voto directo en cada uno de los 24 distritos. La renovación se
realiza de a tercios cada dos años. El Vicepresidente de la República cumple la
función de Presidente del Senado, quien no tendrá voto sino en el caso que
haya empate en la votación.
Las principales funciones del Senado son autorizar al Presidente de la
Nación para que declare el Estado de Sitio, prestar acuerdo al Poder Ejecutivo
para la designación de magistrados judiciales nacionales (ministros de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación), ministros plenipotenciarios, oficiales
superiores de las Fuerzas Armadas y tener la iniciativa de leyes sobre la
coparticipación federal de impuestos. Además es el encargado de juzgar a los
acusados en Juicio Político.
El segundo órgano legislativo es la Cámara de Diputados, la cual se
compone también por miembros electos directamente por el pueblo (por
medio del sistema proporcional de representación D'Hont). Actualmente
cuenta con 257 escaños, los cuales pueden ajustarse a los resultados de cada
censo efectuado cada diez años, sin que pueda disminuir el número de escaños
para cada distrito.
Entre las atribuciones exclusivas de ésta Cámara, se encuentran la
creación de impuestos nacionales y reclutamiento de tropas, además de ser la
encargada de formular las acusaciones pertinentes para dar inicio al Juicio
Político.
Sistema de elecciones en Argentina
El Senado se compone de 72 bancas (3 por cada Provincia), las cuales
se renuevan en dos tercios cada dos años. En contraposición al sistema
D’Hont adoptado para las elecciones de diputados, las bancas del Senado se
distribuyen de la siguiente manera: dos bancas para el partido provincial que
más votos haya obtenido y una banca para la primer minoría.
Juicio Político
El juicio político, es un proceso de orden constitucional, cuya finalidad
es hacer efectivo el principio de responsabilidad de los servidores o
funcionarios públicos, particularmente de los más altos cargos o autoridades,
tales como Jefes de Estado, Jefes de Gobierno, ministros, magistrados de los
tribunales superiores de justicia, generales o almirantes de las Fuerzas
Armadas, que se realiza ante el Parlamento o Congreso. La condena o
declaración de culpabilidad del acusado puede ocasionar su destitución e
incluso su inhabilitación para funciones similares, autorizar que sea juzgado
por los tribunales ordinarios de justicia, o tener efectos meramente políticos.
En cualquier caso, la sanción o sus efectos dependen de la constitución cada
país en particular.
En la República Argentina se encuentra regulado a través de los
artículos relativos a las atribuciones de cada Cámara del Congreso (referidos
anteriormente). La regulación del procedimiento está perfectamente
estructurada, tanto en su parte sustancial como procedimental. Son pasibles de
Juicio Político el Presidente y Vicepresidente de la Nación, al Jefe de
Gabinete de Ministros, los ministros y miembros de la Corte Suprema, por las
causales de mal desempeño en su cargo, comisión de delito en el ejercicio de
sus funciones (relacionados generalmente al Peculado, Prevaricato Cohecho,
etc.), o por comisión de crímenes comunes.
Espero que haya sido de provechosa utilidad para el conocimiento de
todos los lectores que han tenido la oportunidad de recibir la primera edición
de ésta revista jurídica de los jóvenes y para los jóvenes.
Bibliografía:
- Staatsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht. Prof. Dr. Alfred Katz.
§15 Parlamentarisches Regierungssytem.
- Die parlamentarische Demokratie. Vierter Teil: Verfassungsordnung. II
Das parlamentarische Regierungssytem. P.Badura.
- Parlamentsdeutsch. Lexicon der parlamentarischen Begriffe. Deutscher
Bundestag.
- Politik und Sozialkunde. Cronelsen Scriptor.
- Wikipedia.org.
- Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland.
- Constitución de la Nación Argentina.