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INFORME DE AUDITORÍA
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL –DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y
ADUANAS NACIONALES, U.A.E. DIAN
DIRECCIÓNES SECCIONALES BOGOTÁ - GRANDES CONTRIBUYENTESVigencias 2008 – Junio 2011
BUCARAMANGA Vigencia 2008 -2010
POPAYAN Vigencia 2008-2009
CGR-CDGPIF No.
Abril de 2012
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UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL - DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS
NACIONALES, U.A.E. DIAN
DIRECCIÓNES SECCIONALES
BOGOTÁ - GRANDES CONTRIBUYENTES-Vigencias 2008 – Junio 2011
BUCARAMANGA Vigencia 2008 -2010
POPAYAN Vigencia 2008-2009
Contralora Delegada
Ligia Helena Borrero Restrepo
Director de Vigilancia Fiscal
Juan Alberto Duque García
Supervisor
Jaime Sanabria Brausin
Responsable de Auditoría
Ana Judith Gómez
Equipo de auditores
Nivel Central
Jenny del Pilar Prieto Fúquene
Elizabeth Puentes Hernández
Beatriz Rodríguez Yepes
Aura Marina Sánchez Ruíz
Andrés David Yagüez Santana
Hernán Socarras Vega
Ayda Cecilia Cifuentes Lugo
Gerencia Santander
Carlos Julio Jiménez Rodríguez Supervisor
Ricardo Antonio Pulido Mantilla
Luz Stella Pulido Mantilla
Lilia Castro Julio
Yasmine Galvis Claro
Lina María Salguedo Pérez
Ángel Miguel Pico Tapias
José Hernando Velásquez Pedraza
Gerencia Cauca
Gerardo Díaz Martínez - Supervisor
Luis Fernando Aguilar Fernández
Liliana Ramírez Orejuela
María Stella Carvajal Losada
Juan Hugo Torres Dorado
Harold Muñoz Tobar
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Tabla de Contenido
Pág
1.
HECHOS RELEVANTES EN EL PERIODO AUDITADO
4
2.
CARTA DE CONCLUSIONES
5
2.1
2.1.1
2.1.2
2.1.2.1
2.1.2.2
2.1.2.3
2.1.3
2.1.3.1
2.1.3.2
2.1.3.3
2.1.4
2.2
2.3
2.4
3.
3.1
3.2
3.2.1
3.2.1.1
3.2.1.2
3.2.2
3.2.2.1
3.2.3
3.2.3.1
3.2.4
3.2.4.1
3.2.4.2
3.2.4.3
3.3
3.4
CONCEPTO SOBRE EL ANALISIS EFECTUADO
Gestión
Resultados
Devoluciones y/o Compensaciones
Administración de Cartera
Tecnología de la Información
Legalidad
Proceso de Devoluciones y/o Compensaciones
Administración de Cartera
Tecnología de la información
Mecanismos de Control Interno
CALIFICACIÓN DE LA GESTIÓN Y RESULTADOS
RELACIÓN DE HALLAZGOS
PLAN DE MEJORAMIENTO
9
9
9
9
10
12
12
12
13
14
14
14
15
16
RESULTADOS DE LA AUDITORÍA
17
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN Y RESULTADOS
GESTION Y RESULTADOS
Seccional Bogotá
Devoluciones y/o Compensaciones
Administración de Cartera
Seccional Bucaramanga
Devoluciones y/o compensaciones
Seccional Popayán
Devoluciones y/o Compensaciones
Seccional Grandes Contribuyentes
Devoluciones y/o compensaciones
Administración de Cartera
Tecnología de la Información
EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
HALLAZGOS SUBSANADOS DURANTE EL PROCESO AUDITOR
17
17
18
18
47
74
74
164
164
179
179
210
230
232
234
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1. HECHOS RELEVANTES EN EL PERIODO AUDITADO
Durante el año 2008, se expidieron los Decretos 440 del 15 de febrero y 2570 del
14 de julio, que señalan que los términos para efectuar la devolución a los
exportadores, que presenten solicitudes hasta el 30 junio y 31 de diciembre de
2008, es de diez (10) días hábiles, contados a partir de la radicación de la solicitud
en debida forma, aunque la misma se presente sin garantía.
Con la expedición de la Ley 1430 del 29 de diciembre 2010, se produjeron
cambios normativos, respecto de los términos establecidos en el estatuto
tributario, referidos con los plazos con que cuenta la administración, para resolver
las solicitudes de devolución, incrementándolos de 30 a 50 días y 10 a 20 días
para las con garantías
De otra parte, a mediados del año 2011, la administración de la Entidad denunció
el hallazgo de prácticas corruptas a gran escala en el proceso de Devoluciones y/o
Compensación, mediante movimientos fraudulentos en las declaraciones
bimestrales del impuesto sobre las ventas - IVA, al declarar compras y ventas
inexistentes, por lo cual, las ventas declaradas por sector mostraban un volumen
fuera de lo normal, haciendo uso del literal b del artículo 481 del Estatuto
Tributario, en virtud del cual los bienes vendidos a Sociedades de
Comercialización Internacional (SCI) se encuentran exentos del IVA,
evidenciándose que quienes participaron en la estafa de la DIAN, falsificaron una
serie de documentos para mostrar un saldo a favor generado por la
comercialización de bienes con una SCI ficticia.
Así mismo, efectuaron solicitudes de devolución por compras a proveedores
inexistentes y ventas ficticias a empresas de papel e inactivas, igualmente, se
presentaron solicitudes por concepto de bienes exentos exportados relacionados
con los sectores económicos de comercialización de chatarra, cueros y textiles, las
cuales fueron reconocidas mediante actos administrativos generando un desfalco
a la Entidad, en cuantía indeterminada.
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2. CARTA DE CONCLUSIONES
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Doctor
JUAN RICARDO ORTEGA LÓPEZ
Director General
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
Ciudad
La Contraloría General de la República, con fundamento en las facultades
otorgadas por el Artículo 267 de la Constitución Política, practicó Auditoría a la
Unidad Administrativa Especial –Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
U.A.E.-DIAN, con alcance a los Puntos de Control Direcciones Seccionales
Bogotá, Grandes Contribuyentes, Bucaramanga y Popayán a través de la
evaluación de los principios de la gestión fiscal: economía, eficiencia y eficacia con
que administró los recursos puestos a su disposición y los resultados de su
gestión en las áreas, actividades o procesos examinados de octubre de 2008 a
junio de 2011.
La auditoría incluyó la comprobación de que las operaciones administrativas y
económicas se realizaron conforme a las normas legales, estatutarias y de
procedimientos aplicables. Así mismo, evaluó los mecanismos de Control Interno
en las áreas de Gestión de Cobro y Devolución y/o Compensación
Es responsabilidad de la administración el contenido de la información
suministrada por los puntos de control y analizada por la Contraloría General de la
República. Así mismo, la responsabilidad incluye diseñar, implementar y mantener
un sistema de control interno adecuado para el cumplimiento de la misión
institucional. La responsabilidad de la Contraloría General de la República consiste
en producir un informe que contenga los conceptos sobre la gestión y resultados
adelantados por la administración de los puntos de control en los procesos
auditados.
La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con normas de auditoría gubernamental
colombianas (NAGC) compatibles con las Normas Internacionales de Auditoría –
(NIA´s) y con políticas y procedimientos de Auditoría Gubernamental con Enfoque
Integral prescritos por la Contraloría General de la República. Tales normas
requieren que se planifique y efectúe la auditoría para obtener una seguridad
razonable para fundamentar nuestro informe. La auditoría se realizó sobre una
base selectiva, y el cumplimiento de las disposiciones legales, así como la
adecuada implementación y funcionamiento del sistema de control interno en los
procesos auditados.
La auditoría a que se refiere el presente informe tuvo el siguiente alcance:
La CGR evaluó la efectividad de los mecanismos de Control Interno, así como los
riesgos de control en el proceso de Devoluciones y/o Compensaciones del
Impuesto al Valor Agregado – IVA, en la Unidad Administrativa Especial Dirección
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de Impuestos y Aduanas Nacionales de las Direcciones Seccionales de Impuestos
Bogotá, Grandes Contribuyentes, Bucaramanga y Popayán, así como en el
Proceso de Cobro de IVA y Retención en la Fuente, en las Direcciones
Seccionales Bogotá y Grandes Contribuyentes.
Gestión Devoluciones y/o Compensación
Evaluación del Proceso de Devoluciones y compensaciones, en cuanto a
procedencia, cumplimiento de la normativa aplicable, eficacia de los controles
antes y después de la devolución, en las etapas de radicación, reparto y
sustanciación, verificación de la información del contribuyente- visita de campo,
Informe de solicitud de Devolución y/o Compensación, Actas de Comité y
decisiones definitivas respecto a la solicitud, captura en el aplicativo de las
resoluciones y notificaciones de los actos administrativos.
De otra parte, se evaluaron los controles administrativos, supervisión y las
seguridades de aplicativos y bases de datos que intervienen en el proceso de
devoluciones.
El equipo auditor desarrolló una estrategia de auditoría con enfoque al
cumplimiento de Controles y enfoque Sustantivo mediante la revisión de
expedientes, consulta de los diferentes aplicativos para algunos casos de los
seleccionados en la muestra, lo cual permitió verificar los procedimientos vigentes,
las actuaciones adelantadas, el cumplimiento de la normativa y la eficacia de los
controles establecidos según corresponde a cada proceso y al momento del
evento.
TABLA No.1.
Muestra Evaluada
Seccional
Bogotá
Bucaramanga
Popayán
Grandes
Contribuyentes
Valor
Inventario
$1.701.329
269.282.6
34.523
4.632.646.3
Expedientes
revisados
111
72
135
69
Cifras en millones
Valor
%
61.104
22.305.7
22.722.7
1.370.608
3.6
8
65.8
30
Gestión de Cobro
Evaluación de la gestión del Proceso de administración de cartera, en cuanto a
oportunidad y eficacia de las actuaciones, así como el cumplimiento de la
normativa aplicable, en las etapas de cobro persuasivo y coactivo, control de
facilidades de pago y procedimiento de Representación Externa.
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Seccional Bogotá
Los expedientes de la muestra se tomaron considerando el tipo de impuesto,
etapa del proceso, periodo al cual correspondía la obligación (octubre de 2008 a
junio de 2011) y monto de la misma.
Del inventario de cartera a 30 de junio de 2011 por $883.719,9 millones, se
revisaron expedientes de personas naturales y jurídicas por aproximadamente
$138.392,7 millones, que incluye los conceptos de impuesto y sanciones,
equivalentes al 15,6% de la Cartera.
Seccional Grandes Contribuyentes
Para el Proceso de Cobro de IVA y Retención en la Fuente se evaluó la
oportunidad y cumplimiento de actuaciones en el cobro a deudores por concepto
de IVA y Retención en la Fuente, en las etapas de1 Gestión Secretaria de Cartera,
Cobro Persuasivo, Cobro Coactivo y Facilidades para el Pago, empleando para
ello recursos como declaraciones privadas, actos oficiales de determinación
(liquidación oficial) mandamientos de pago y actualización de la información que
contienen los aplicativos que intervienen en el proceso.
De otro lado, se verificó documentalmente la oportunidad de la DIAN respecto a
los reportes a la Fiscalía General de la Nación, en los casos relacionados con el
no pago de IVA y Retención en la fuente.
De la cartera por concepto de Retención en la Fuente e IVA a 30 de junio de 2011
por $587.936,7 millones, por concepto de impuesto y sanciones se analizaron
expedientes por $52.802,3 millones que equivalen al 9%, del total de la cartera.
Tecnología de la Información
Para las Seccionales motivo de gestión fiscal en Bogotá, respecto a la tecnología
de la Información, se evaluaron algunos de los aplicativos y herramientas que
intervienen en los procesos de Devoluciones y Administración de Cartera, a saber:
1
Secretaría General, administra los aplicativos, el archivo documental (expedientes y correspondencia) y los títulos
judiciales.
Cobro persuasivo, se encarga del contacto con el contribuyente, investigación de bienes, envío de avisos de cobro, práctica
de medidas cautelares preventivas y expide mandamiento de pago o traslada al grupo de facilidades de pago.
Cobro coactivo, adelanta el proceso de cobro, las medidas cautelares, el proceso de embargo, secuestro y remate de
bienes.
Facilidades de pago, controla que las facilidades de pago concedidas se cumplan, solicitud de garantías o relación de
bienes.
Representación externa, atiende los procesos especiales de liquidaciones, es decir, representan a la entidad en procesos
judiciales o concursales.
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CIN20, Sipac, Devycomp, en cuanto a seguridades y compatibilidad con otros
aplicativos y sistemas de la entidad.
Igualmente, se evaluaron los mecanismos de Control Interno para determinar su
eficacia y nivel de confianza, como herramienta que coadyuva al logro de los
objetivos institucionales.
En el trabajo no se presentaron limitaciones que afectaran el alcance de la
auditoría.
Los hallazgos se dieron a conocer oportunamente a los puntos de control dentro
del desarrollo de la auditoría, las respuestas de la administración fueron
analizadas y consideradas para la determinación de los mismos.
2.1
CONCEPTO SOBRE EL ANÁLISIS EFECTUADO
La Contraloría General de la República como resultado de la auditoría adelantada,
conceptúa que la gestión en los procesos auditados, en las Seccionales Bogotá y
Bucaramanga, no cumple con los principios de eficacia, economía y eficiencia.
Para las Seccionales de Popayán y Grandes Contribuyentes se conceptúa que si
cumplen con los principios mencionados.
2.1.1 Gestión
Durante el desarrollo de la auditoría, se evalúo en el proceso administrativo de las
solicitudes de devolución y/o compensación, que en la etapa de radicación la
administración cumple con la normativa vigente, sin embargo, en las etapas de
sustanciación, visita de campo y expedición de actos administrativos, se
observaron debilidades, puesto que en algunos casos no adjuntan soportes de los
DEX, reconocen devoluciones sin exigir al contribuyente las correcciones, lo que
contraviene lo contemplado en el Estatuto Tributario y en las Ordenes
Administrativas. En los comités de devoluciones, no tienen en cuenta los
planteamientos de los auditores, manifiestan haber consultado los aplicativos y en
el cruce realizado por la CGR, se presentan inconsistencias.
2.1.2 Resultados
2.1.2.1 Devoluciones y/o Compensaciones
El proceso de Gestión de Devoluciones y/o Compensaciones de IVA en la Unidad
Administrativa Especial- Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN - se
ve afectado por las debilidades en las directrices impartidas por el Gobierno
Nacional respecto, a la determinación de las procedencias de las Devoluciones y/o
Compensaciones puesto que le permite al Contribuyente en algunos casos hacer
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correcciones a las declaraciones bimestrales a pesar de haber incluido como
descontables, conceptos por lo que no tienen derecho a descuento, como es el
caso de la adquisición de activos fijos, que la norma tributaria lo prohíbe, sin que
exista reglamentación que castigue este tipo de hechos irregulares.
Dentro del conocimiento adquirido en la Entidad se pudo establecer que el Mapa
de Riesgos tiene identificados para el proceso cinco Riesgos de carácter general,
que no apuntan a los subprocesos identificados por el Equipo Auditor y en
consecuencia los controles definidos, son generalidades que no se pueden
considerar efectivamente como controles.
El Proceso de Devoluciones y Compensaciones se cumple a través de 8
subprocesos: Asignación de Citas, Radicación de Solicitudes, Revisión o
Sustanciación de Solicitudes, Visitas de Campo, Informe, Comité, Envío a
Recaudación, Definición de la Solicitud, los cuales no tienen una identificación
clara de los Riesgos, teniendo en cuenta que el Mapa de Riesgos no está
direccionado a las operaciones realizadas en dicho proceso, por ende no se puede
considerar efectivamente como controles lo establecido por la entidad.
Se presentan debilidades en cuanto a la comunicación entre las dependencias
inmersas en los procesos objeto de la auditoría.
Teniendo en cuenta que la entidad maneja una diversidad de aplicativos y
que no son compatibles, se genera que en muchos casos no se presente la
información actualizada debido a que ésta no es capturada oportunamente.
Adicionalmente, como consecuencia de la decisión de no migrar información
a los nuevos servicios informáticos electrónicos, existen procesos con dos
aplicativos para manejar la información, situación que afecta el
cumplimiento y oportunidad de las actividades de los diferentes procesos.
El manejo del riesgo, es una etapa que requiere de mayor acompañamiento, la
cual aún no se ha dado debido a que el desarrollo del sistema de administración
de riesgos contempló el inicio de esta etapa en el mes de diciembre de 2010 y
continuación durante el año 2011.
2.1.2.2
Administración de Cartera
Luego de la evaluación realizada, se determinaron deficiencias relacionadas con el
proceso de Administración de Cartera así:
•
En algunos expedientes de cobro evaluados se evidenció que no se adelantó
oportunamente la denuncia penal por omisión de agente retenedor a
contribuyentes deudores de Retención en la Fuente e Impuesto a las ventas –
IVA.
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•
No se profiere oportunamente Resolución de incumplimiento de la facilidad de
pago pese a que el contribuyente no efectúa los pagos dentro del plazo
concedido e incurre en deuda por obligaciones posteriores
•
En los expedientes evaluados se evidenció que el lapso de tiempo entre una y
otra actuación es de 6 a 24 meses dentro del proceso de cobro.
•
Se evidenció que el reporte de las obligaciones al aplicativo SIPAC2 presenta
demoras, lo cual incide en el inicio de las actuaciones de cobro.
•
Los aplicativos no se encuentran actualizados, toda vez que en algunos casos
no registra el total de las obligaciones y en otros reporta inconsistencias. Así
mismo se presenta incongruencia entre los documentos físicos y lo reportado
en el sistema.
•
No se profirieron los autos declarativos dando por no presentadas las
Declaraciones de Retención en la Fuente que no registran su pago.
•
Debilidades en el seguimiento a la solicitud de registro de las medidas
cautelares.
•
Falta de seguimiento frente a las correcciones de las declaraciones que
presentan arrastre indebido de saldos.
•
Se presentan garantías que no amparan la totalidad de las obligaciones.
•
En expedientes falta constancia física de notificación de los actos
administrativos.
•
En la Seccional Bogotá se observó saldos en el aplicativo de cartera cuya
recuperación es incierta por cuanto los contribuyentes se encuentran
vinculados a investigación por fraude procesal, debido a que son proveedores
ficticios.
Adicionalmente se evidenció represamiento en los buzones de los
coordinadores y/o jefes de grupo de expedientes por repartir, congestión en el
procedimiento de notificación de documentos, acumulación de documentos por
archivar en los expedientes, información con inconsistencias en los aplicativos,
procedimientos y controles manuales (Representación Externa).
2
Sistema de Planeación y Administración de Cartera Morosa”
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2.1.2.3
Tecnología de la Información
•
El aplicativo CIN20 no cuenta con control de cambios y registros de
seguimiento sobre las Resoluciones de Devolución y/o Compensación.
•
El aplicativo DEVYCOMP es vulnerable, debido a que la información puede
ser alterada, modificada o eliminado su contenido. Si bien, es una herramienta
fundamental que maneja información esencial para el trámite del proceso de
Devoluciones, carece de mecanismos de control efectivos y de seguridad,
necesarios para amortiguar los riesgos inherentes de dicho proceso, no
permite actualización alguna y lo más importante, no es un aplicativo oficial de
la Entidad.
•
En la Seccional Bucaramanga, el aplicativo GESTOR no cuenta con LOG de
auditoría que permita realizar seguimiento y control cronológico de las
operaciones realizadas.
2.1.3
Legalidad
2.1.3.1
Proceso de Devoluciones y/o Compensaciones
De conformidad con lo establecido en el Estatuto Tributario, los contribuyentes o
responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias, pueden
solicitar su devolución. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales debe
hacer las devoluciones y/o compensaciones oportunamente a los contribuyentes,
siguiendo el procedimiento establecido en la Ley 67 de 1979, Ley 87 de 1993, Ley
489 de 1998, Ley 610 del 2000, Decreto 380 de 1996, Decreto 93 de 2003, el
Decreto 1000 de abril 8 de 1997, Decreto 4051 de 2007, Orden Administrativa 004
del 30 de abril de 2002 y la Instrucción Administrativa 0011 del 11 de junio de
2003, Resolución 12068 de 2005, Resolución 2036 de 2006, Resolución 1640 de
2007 y Resolución, 011 de 2008.
El término para efectuar la devolución para las solicitudes radicadas antes de la
expedición de la Ley 1430 de 2010, era de 30 días para expedir la resolución de
reconocimiento y en caso de que dicha solicitud estuviese garantizada (Póliza), el
término era de 10 días.
A partir de la Ley 1430 de 2010, la administración cuenta con 50 días para
resolver las solicitudes sin garantía y 20 días para las con garantía, contados a
partir de la fecha de radicación, presentada oportunamente y en debida forma.
Las normas citadas anteriormente fueron el fundamento para el estudio y análisis
por parte del equipo auditor de los expedientes seleccionados en la muestra, para
evidenciar el cumplimiento de los términos, desarrollo de los procedimientos y el
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trámite en general que conllevan a la decisión del reconocimiento de las
solicitudes de devoluciones y/o compensaciones.
Se evidenció incumplimiento de lo establecido en el Anexo 4 de la Orden
Administrativa 04 de 2002, respecto a la suspensión de términos para adelantar la
correspondiente investigación, toda vez que se determinó que algunos
contribuyentes relacionaron como descontables activos que no tienen relación de
causalidad, se reconociera la devolución y posteriormente fueran enviados a post
devolución - PD.
Igualmente, se incumple lo establecido en el numeral 2.6 del anexo 2 de la Orden
Administrativa 004 de 2002, toda vez que no se exige a los contribuyentes la
corrección de las declaraciones cuando son del caso.
De otro lado, se incumple con el ET, en su artículo 651, por cuanto la entidad no
impuso la sanción a los contribuyentes por no enviar la información tributaria
requerida.
La Dian, en algunos casos no realizó las verificaciones de los certificados
expedidos por el agente retenedor.
La Entidad, no realizó las visitas de verificación de existencia y domicilio a las
empresas que solicitan por primera vez Devoluciones.
En desarrollo de las funciones del Comité de Devoluciones expresas en la Orden
Administrativa 004 de 2002 no están debidamente sustentadas las decisiones
asumidas.
La Dian no trasladó a las entidades competentes las informaciones del caso para
adelantar la investigación penal a pesar de tener conocimiento de inexactitudes
que daban lugar a ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 648 del ET.
Se evidenció el reconocimiento de Devoluciones sin el lleno de los requisitos
debido a la falta de valoración de los documentos soportes de exportación,
deficiencias que ocasionaron menoscabo al patrimonio público.
2.1.3.2
Administración de Cartera
Estatuto Tributario Nacional, Ley 489 de 1998, Artículo 402 del Código Penal, Ley
906 de 2004, Ley 734 de 2002, Orden Administrativa 04 de 1999, Orden
Administrativa 05 de 2000, Orden Administrativa 004 de 2004, Circular 066 de
2008.
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En la evaluación de los expedientes se detectó el incumplimiento de lo establecido
en el Estatuto Tributario en cuanto a la constitución de las garantías que amparan
las facilidades de pago, asimismo, se observó indebida y falta de notificación de
los mandamientos de pago.
Por otra parte, se determinó incumplimiento de la Circular 066 de 2008, en cuanto
a que no se expiden los respectivos autos declarativos en declaraciones de
retención en la fuente presentadas sin pago.
Se evidenció que la DIAN no hace seguimiento a los informes cuatrimestrales y
anuales que deben rendir las Comercializadoras Internacionales sobre los CP
expedidos a los Proveedores.
2.1.3.3
Tecnología de la información
La Entidad cuenta con una serie de aplicativos indispensables para el trámite de
las Devoluciones y/o Compensaciones y de la gestión de cobro: Obligación
Financiera (Muisca), Devycomp, Cuenta Corriente, Sipac, Candado, Siscobra y
Gestor, que en general son incompatibles entre sí, que para la funcionalidad del
proceso están asistidos por hojas de cálculo en Excel y procedimientos manuales,
lo cual requiere de una mayor participación del recurso humano y hace que el
proceso sea poco eficiente y eficaz, en consecuencia, aumenta los riesgos sobre
este, por cuanto el control efectivo solo se puede hacer a unas pocas solicitudes,
frente al gran volumen que se tramita.
2.1.4
Mecanismos de Control Interno
Una vez evaluados los mecanismos de control se estableció una calificación
consolidada de 1,53 para las Seccionales en estudio ubicándose en el rango “Con
deficiencias”.
2.2
CALIFICACIÓN DE LA GESTIÓN Y RESULTADOS
Seccional Bogotá
Con base en las conclusiones y hallazgos contenidos en este informe, como
resultado de la auditoría adelantada, se conceptúa que la gestión y resultados es
Desfavorable, con calificación ponderada de 53.97.
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Seccional Bucaramanga
Con base en las conclusiones y hallazgos que se presenta en este informe, como
resultado del proceso auditor, se conceptúa que la Gestión y Resultados es
Desfavorable con una calificación de 66,34.
Seccional Popayán
Teniendo en cuenta los hallazgos relacionados se conceptúa, que la gestión de la
seccional es Favorable, con una calificación de 80,28.
Seccional Grandes Contribuyentes
Con base en las conclusiones y hallazgos que se presenta en este informe, como
resultado del proceso auditor, se conceptúa que la Gestión y Resultados es
Favorable, con una calificación de 82.21.
Con base en el total de las solicitudes de devolución radicadas durante las
vigencias 2008 a 2010 y el porcentaje de participación de las seccionales
evaluadas, se consolidó la calificación de Gestión y Resultados, lo cual arroja una
calificación de 57.51, lo que la clasifica como una Gestión Desfavorable por ser
inferior a 80 puntos.
TABLA No.2.
Consolidación de la calificación de la gestión
No. Solicitudes de Devolución
Seccional
Bogotá
Bucaramanga
Grandes
Contribuyentes
Popayán
Totales
2008
7.877
1.526
2009
8.063
1.814
2010
9.616
1.830
%
Calificación
Total Participación
Gestión
TOTAL
25.556
78,6
53,97
42,42
5.170
15,9
66,34
10,54
349
176
9.928
367
203
10.447
422
289
12.157
1.138
668
32.532
3,5
2,1
82.21
80,28
2,88
1,67
57,51
Fuente: Libros radicadores cada Seccional
Cálculos : Equipo Auditor CGR
2.3
RELACIÓN DE HALLAZGOS
En desarrollo de la auditoría a que se refiere este informe, se establecieron los
siguientes hallazgos:
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Seccional
A
F
D
P
FA
Sub
Bogotá
11
3
8
0
1
0
B/manga
21
11
14
4
0
0
Popayán
8
2
1
0
0
0
Gran Cont
23
0
1
0
0
1
Total
63
16
23
4
1
1
A: Adtivo
F: Fiscal
D: Disciplina
P: Penal
Sub: Subsanado
La suma de los hallazgos fiscales determinados en las auditorías realizadas a las
diferentes seccionales asciende a $13.342.4 millones de pesos.
En consideración a los resultados de la presente auditoría se enviará copia de
este informe a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la
Nación así como a la Unidad Administrativa Especial de Información y Análisis
Financiero, para lo de su competencia, sin perjuicio de las connotaciones que la
Contraloría haya determinado para cada uno de los hallazgos.
2.4
PLAN DE MEJORAMIENTO
La presentación del Plan de Mejoramiento deberá atender lo dispuesto en el
artículo 41 de la Resolución Orgánica 6289 del 8 de marzo de 2011. Sobre dicho
plan, la Contraloría General de la República no emite pronunciamiento; sin
embargo, será insumo para un próximo proceso auditor.
Bogotá, D. C.
LIGIA HELENA BORRERO RESTREPO
Contralora Delegada Gestión Pública
e Instituciones Financieras
Aprobó:
Juan Alberto Duque García – Director de Vigilancia Fiscal
Revisado: Jaime Sanabria Brausin – Supervisor
Elaboró:
Ana Judith Gómez –Responsable de Auditoría
Equipo Auditor
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3. RESULTADOS DE LA AUDITORÍA
3.1
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN Y RESULTADOS
La Contraloría General de la República como resultado de la auditoría adelantada,
conceptúa que la gestión en los mencionados procesos, en las Seccionales
Bogotá y Bucaramanga no cumple con los principios de eficacia, economía y
eficiencia, debido a que presentan debilidades con mayor incidencia que afectan
su normal desarrollo. Los resultados obtenidos se presentan en las siguientes
tablas.
Para las Seccionales de Popayán y Grandes Contribuyentes se conceptúa que
cumple con los principios mencionados, si bien presentan debilidades en su
gestión, su calificación fue Favorable.
3.2
GESTIÓN Y RESULTADOS
En la evaluación del proceso de devoluciones, se han determinado problemas
estructurales, partiendo desde los serios vacíos jurídicos dejados por el legislador,
insuficiente reglamentación del citado proceso, por parte del mismo ejecutivo, lo
cual configura un alto riesgo de pagos de devoluciones sin la verificación oportuna
y objetiva de su procedencia, en tiempo, información y visitas in situ, sin que la
misma DIAN haya realizado una adecuada identificación de la problemática ni la
implementación de controles efectivos, que minimicen el riesgo, lo cual ha
derivado en un progresivo aumento de solicitudes que afecta el equilibrio fiscal en
menoscabo de tesoro nacional, hecho que sin duda afecta negativamente el Plan
de Desarrollo aprobado por el Gobierno Nacional.
De otra parte, se presentan solicitudes de devolución de declarantes con beneficio
de auditoría radicadas a escasos días a la firmeza de las mismas; mínimo
seguimiento a las Comercializadoras Internacionales; deficiencias en los
mecanismos de control a los Contadores Públicos y Revisores Fiscales que de
manera recurrente avalan solitudes de devolución o expiden certificaciones de
cuyas solicitudes posteriormente se determina su improcedencia, con lo cual la
propia DIAN lo habilita para que siga tramitando devoluciones a pesar de que
dispone de un marco normativo sancionatorio; débiles papeles de trabajo, por
parte de los gestores, que soporten la ejecución de los procedimientos y pruebas
practicadas por el auditor, como deficiencias estructurales de supervisión en la
conformación de expedientes y en los propios papeles de trabajo preparados, lo
cual genera alto riesgos en la aplicación de criterios sin suficientes pruebas
documentales que respalden plenamente las decisiones de procedencia o
improcedencia de las solicitudes de devolución.
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17
Es preciso resaltar que a partir de la vigencia 2006, la Gerencia Departamental
Santander en sus informes de auditoría ha venido llamando la atención a la DIAN
sobre el aumento excesivo de las solicitudes de devolución en la región, por lo
cual los resultados del presente informe son consistentes con las vigencias
anteriores.
3.2.1 Seccional Bogotá
La Contraloría General de la República conceptúa que la gestión y resultados de
la Seccional Bogotá es Desfavorable, al obtener la calificación de 53,97,
resultante de ponderar los aspectos que se relacionan a continuación:
TABLA No.3.
CALIFICACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA GESTIÓN Y RESULTADOS
Componente
Factor evaluado
Ponderación % Calificación
Procesos
20
Control de gestión
3.13
administrativos
Cumplimiento misión,
30
Control de resultados
20.96
planes y programas
Cumplimiento
10
Control legalidad
6.25
normativa aplicable
10
Sistema de control
Calidad y confianza
7.44
interno
70
Subtotal
37.78
37.78 X 100 / 70
Total ponderado
53.97
Fuente: Guía de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Audite
Elaboró: Equipo
3.2.1.1 Devoluciones y/o Compensaciones
El proceso de Recaudación tiene como propósito: Planear, organizar, dirigir y
evaluar las actividades relacionadas con el recaudo de tributos nacionales,
derechos de aduana y demás impuestos al comercio exterior y de las sanciones
cambiarias, presentación de la cuenta fiscal de ingresos públicos, actualización y
depuración de la cuenta corriente, devolución y/o compensación de los saldos a
favor.
El subproceso de Devoluciones y/o Compensaciones busca recibir, verificar y
gestionar las solicitudes de devolución y/o compensación haciendo la correcta
aplicación de los valores procedentes.
El Procedimiento de Gestión de Devoluciones y/o Compensaciones de IVA en la
DIAN - Seccional Bogotá, está afectado por una serie de deficiencias que lo hacen
de alto Riesgo para la Entidad, a saber:
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18
1. La Política definida por el Gobierno Nacional sobre Devoluciones y/o
Compensaciones. Determina la existencia de Bienes Excluidos y Bienes
Exentos del IVA que admite la Devolución y/o Compensación de saldos a
favor, que lo convierte en un proceso complejo y de alto riesgo para el manejo
por parte de la Entidad, incrementado por las debilidades en herramientas
tecnológicas, de recurso humano y de control de procesos y procedimientos,
de las que dispone la DIAN en la actualidad.
2. La DIAN no ha establecido procedimiento de investigación, control o sanciones
diferente al rechazo contemplado en la norma, respecto a los contribuyentes
que presentan información inconsistente soporte de las solicitudes de
devolución tales como compras a proveedores inexistentes, en donde
detectado el caso, el contribuyente corrige asumiendo la disminución
económica resultante y se continúa con el trámite de devolución.
3. La Seccional Bogotá se encargaba únicamente del trámite de Personas
Jurídicas; sin embargo, en el año 2008 incorporó a sus procesos el manejo
tributario de Personas Naturales, haciendo uso de la misma infraestructura de
personal y de tecnología en sistemas, no obstante, continua manejando en
forma separada los procesos aumentando los riesgos ocasionado por el
volumen de las solicitudes que tramita.
4. Comunicación entre Dependencias. La División de Devoluciones es la
encargada de tramitar las solicitudes, pero desconoce las actuaciones de las
otras Direcciones como son Fiscalización y Liquidación y Cobranzas, por lo
tanto, no se cuenta con una información oportuna y real sobre las solicitudes.
5. El mapa de riesgos de la Entidad, identifica riesgos que afectan a los diferentes
procesos e indica los controles para cada uno; sin embargo, por tener un
carácter general, no mitigan en forma directa aquellos riesgos que se
presentan en los procesos de administración de cartera y devoluciones. De
este modo, cada grupo de trabajo ha desarrollado mecanismos de autocontrol,
que no obstante apuntar directamente a las debilidades, su efectividad se
compromete por ser herramientas manuales poco acordes con la cantidad de
información (expedientes) que se maneja, generando la posibilidad de
convertirse en correcciones puntuales, sin que efectivamente se constituyan en
un control para el proceso.
En cuanto al comportamiento de las solicitudes devolución y/o Compensación por
concepto IVA exportadores, exentos y nuevos exentos correspondiente a
Personas Jurídicas y Naturales, se presentó un incremento del 19,2% en el
número de solicitudes radicadas y del 15,7% en valores del 2010 frente a 2009. La
variación de las solicitudes de 2009 frente a 2008 es de 2,3 % en número de
radicaciones y del 79% en cuantía.
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En la verificación del cumplimiento de lo Establecido para atender las solicitudes
de Devolución y/o Compensación se establecieron los siguientes hallazgos:
Hallazgo No. 1. Devoluciones por exportaciones no realizadas sin garantía
(F) (D)
El artículo 481 del E.T., consagra: “Bienes que conservan la calidad de exentos:
Únicamente conservarán la calidad de bienes exentos del impuesto sobre las ventas, con derecho
a devolución de impuestos:
• Los bienes corporales muebles que se exporten.
• Los bienes corporales muebles que se vendan en el país a las sociedades de comercialización
internacional, siempre que hayan de ser efectivamente exportados directamente o una vez
transformados, así como los servicios intermedios de la producción que se presten a tales
sociedades, siempre y cuando el bien final sea efectivamente exportado”…
El Decreto 1000 de 1997 artículo 2, señala: “Exportadores con Derecho a Devolución.
Para efectos de la devolución o compensación en el Impuesto sobre las ventas, se consideran
exportadores:
a) Quienes vendan al exterior desde el territorio nacional bienes corporales muebles, incluidas las
ventas al exterior realizadas por Usuarios Industriales de Zonas Francas, de conformidad con lo
establecido en el Decreto 2233 de 1996;
b) Quienes vendan en el país bienes corporales muebles para exportación a Sociedades de
Comercialización Internacional legalmente constituidas, siempre que sean efectivamente
exportados directamente o una vez transformados(…)”
La Orden Administrativa 004 del 30 de abril de 2002 de la DIAN, numeral 2.2, del
anexo 3, señala los requisitos específicos a verificar en el estudio y análisis de las
solicitudes de devolución y/o compensación por parte del grupo control de
devoluciones y/o compensaciones de la división de fiscalización, a saber:
a) En el caso de la declaración de ventas, se debe verificar que tengan ingresos por
exportaciones, operaciones exentas o le hayan practicado retención en la fuente por
ventas.
b) En el caso de exportadores, verificar que en la certificación de existencia y representación
legal, figure dentro del objeto social tal calidad de exportador. Esta verificación no se
adelantará cuando se trate de una solicitud originada en la venta a una comercializadora
que exporte los bienes.
c) Verificar que existe inscripción y actualización en el Registro Nacional de exportadores,
previa a las operaciones que dan lugar al saldo a favor.
d) Que la presión tributaria en ventas esto es FU - GR) * 100 / BD corresponda a la de la
actividad económica.
e) Verificar el volumen de ventas nacionales, ventas al exterior frente a los saldos a favor que
se solicitan en devolución, conforme a los parámetros que fijen el Comité de Devoluciones
de la Administración.
f) Verificar el Ajuste a cero (0) de la Cuenta Impuesto sobre las ventas por pagar (Literal a)
Artículo 6 Decreto 1000 de 1997).
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20
El numeral 4.3. De la Orden Administrativa 004 de 2002, establece: Parámetros de
selección de expedientes en el grupo control de devoluciones de la división de fiscalización
tributaria y/o tributaria y aduanera.
El Grupo de Control de las Devoluciones y /o Compensaciones aplicará los siguientes criterios:
-
-
Expedientes correspondientes a contribuyentes que presenten por primera vez solicitud de
devolución y/o compensación (para llevar a comité se debe aportar el acta de visita de
existencia y domicilio).
Contribuyentes y/o responsables cuya presión tributaria (FU/ IG) en renta y/o presión
tributaria en ventas (FU – GR) * 100 / BD esté por debajo de la actividad económica a la
cual corresponda. ¨
Cuando la base de la solicitud de devolución y/o compensación y/o imputación sea una
liquidación de corrección originada en el Artículo 589 del Estatuto Tributario
Los contribuyentes que han incrementado considerablemente el saldo a favor en relación al
año anterior (descontando los efectos de la ley Páez y el descuento del IVA por la
adquisición de bienes de capital).
Analizar si la devolución es producto de una baja tributación de la actividad económica en
la cual el contribuyente o responsable está ubicado.
Contribuyentes recientemente trasladados de otra Administración.
Sociedades de reciente constitución, en concordato preventivo o en proceso de liquidación,
o que presenten pérdida en el período objeto de solicitud.
Que el porcentaje (%) de retenciones que le practicaron en el año o en el período coincidan
con los ingresos obtenidos.
Que el total de retenciones que le practicaron en el año o en el período no exceda del
porcentaje (%) del total de Impuesto a cargo comparado con los de su actividad
económica.
En el caso de personas naturales profesionales independientes, que los costos no superen
el porcentaje (%) de los ingresos establecidos en el Artículo 87 del Estatuto Tributario.
Consultar los antecedentes de actos Administrativos proferidos por otras Divisiones,
especialmente por el Grupo de Control de Devoluciones de la División de
Fiscalización Tributaria o División de Fiscalización Tributaria y Aduanera y la División
de Liquidación en los cuales se hubiere detectado inexactitud.
Adicionalmente a los criterios de selección considerados para el programa de
predevoluciones debe tenerse en cuenta, el contribuyente que previo análisis de sus
indicadores económicos y fiscales en relación con el sector o actividad económica en
que esté ubicado, muestre un comportamiento atípico.
El numeral 6.1 de la Orden Administrativa 004 de 2002, establece: Exportadores con
Derecho a Devolución
3
Para efectos de la devolución o compensación en el impuesto sobre las ventas, se consideran
exportadores:
Quienes vendan al exterior desde el territorio nacional bienes corporales muebles incluidas las
ventas al exterior realizadas por usuarios industriales de Zonas Francas, de conformidad con lo
establecido en el Decreto 2685 de 1999.(…)”
3
Artículo 2 del Decreto 1000 de 1997
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21
En los expedientes con radicados Nos. 14553/08 y 14183/08, de fecha 29 de
diciembre y 12 de diciembre de 2008, los contribuyentes solicitaron devolución sin
garantía por saldo a favor en cuantía de $2.351 millones por operaciones exentas
correspondientes al quinto período del 2008, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 481 del E.T; la División de Gestión y Recaudo a través de la
Resoluciones Nos.1011 y 733 del 5 de febrero de 2009 y 23 de enero de 2009,
ordenó la devolución, sin embargo, revisados los expedientes se evidenciaron las
siguientes irregularidades:
•
Expediente No. 14553/08: En el análisis de la carpeta contentiva de dicho
expediente se evidenció que el grupo de radicación no tuvo en cuenta que en
la relación de proveedores algunos no tenían las direcciones, situación
observada por el sustanciador, quien solicitó la verificación de la inscripción de
la Comercializadora Internacional. En la visita de auditoría AD el funcionario no
dejó observaciones y manifestó que se procediera a devolver. Por otra parte
en el acta de Comité No. 9 del 10 de marzo de 2009, se evidenció lo
siguiente: “del análisis de los documentos anexos al expediente se determinó una
incoherencia en la firma determinando que no corresponde al revisor fiscal de la
compañía.”. Resultado de la auditoría Post devolución se determinó que la
Comercializadora Internacional no existe, que los proveedores son ficticios y
solicita la corrección de la declaración por la firma del Revisor Fiscal.
Como resultado de lo anterior, la Contraloría General de la República evidenció
que faltó análisis de los documentos soportes, por cuanto en la solicitud de
devolución, relación de ventas a C.I y en la relación de IVA descontable
compras, los apellidos de la revisora fiscal no corresponden a los del
certificado digital de antecedentes disciplinarios, así como la firma del
representante legal no coincide con la de la Cédula de Ciudadanía.
•
Expediente No. 14183/08: La CGR observó que los proveedores presentan una
misma dirección; en la relación de ventas el NIT de la C.I. no concuerda por
cuanto registraron el del solicitante; como soporte de la visita realizada por la
DIAN anexan fotocopia de los movimientos de los libros oficiales, los cuales
solo reflejan el movimiento inicial a 30 de septiembre. No obstante, ser una
solicitud de devolución por primera vez, no se realizó auditoría de Post
devolución. Adicionalmente, se observa en el expediente que éste fue
presentado a Comité; sin embargo, al revisar el Acta No. 3 de enero 23 de
2009, no hacen referencia al mismo.
Igualmente, el equipo auditor estableció: (i) Los contribuyentes iniciaron labores en
los meses agosto y septiembre de 2008; (ii) Fueron constituidas con un capital de
$100 millones; (iii) A la fecha de la solicitud certifican movimientos de compra y
venta de mercancías por valores superiores a $4.000 millones; (iv) Las
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22
Comercializadora Internacionales a las que realizan las ventas y exportaciones se
crearon en el mes de agosto de 2008.
Pese a existir en los expedientes situaciones irregulares que ameritaban que se
adelantara investigación previa o post devolución, la DIAN accedió a la misma.
Las anteriores situaciones evidencian debilidades en el proceso de radicación,
sustanciación, auditoría y comité a las devoluciones, lo que generó un detrimento
al patrimonio público por $2.351 millones
Respuesta de la Entidad
Expediente No. 08 08 14183 NIT.900.237.287-0 - IVA
Respecto a que existe error en el NIT de las relaciones de la Comercializadora Internacional, a
pesar que en los folios 13, 14 y 15 aparece registrado como identificación No.900.237.287-1 la CI
RECOVERY CIV SAU el cual corresponde al solicitante RECUPERADORA QUINTERO LTDA., los
Certificados al Proveedor (CP) de los folios 16 al 93 registran correctamente el NIT 900.237.697-6
de la CI RECOVERY CIV SAU., Cabe anotar que la relación de CIs aportada por el contribuyente
no es requisito establecido en el Decreto 1000/97 como si lo es la verificación a los CPs.
En cuanto a la observación referente a los libros oficiales aportados en la visita, cabe anotar que el
libro mayor y balances y el libro diario que están actualizados a 30 de septiembre, no pueden
constituir causal de inadmisorio por dos razones: el contribuyente tiene hasta un término máximo
de cuatro (4) meses para presentar atraso en libros al tenor de lo dispuesto en el artículo 654 literal
f del Estatuto Tributario, y en segundo lugar y la más importante en la misma visita el contribuyente
aportó el detalle de las operaciones en libros auxiliares para el periodo septiembre-octubre de 2008
objeto de devolución, vistos a folios 111 y 112 del expediente.
Cabe indicar que según el procedimiento establecido para las devoluciones en la Orden
administrativa 004 del 2000, cuando la solicitud de devolución es presentada por un solicitante
nuevo existe obligatoriedad de realizar visita, que para el caso se realizó tal como consta a folio
110 a 148, y no necesariamente se envía a post-devoluciones, pues esta decisión se analiza en
comité para los casos en que el informe del auditor deje constancia de inconsistencia o
inexactitudes lo cual no se dio según el informe que obra a folio 147 y 148, ni presenta
observaciones por parte del revisor tal como obra a folio 108.
En relación con la observación de la CGR: “… incertidumbre sobre las exportaciones realizadas”, si
bien es cierto que podría tenerse como indicio el alto volumen de las operaciones con relación al
capital y a las fechas de constitución tanto del solicitante como de la CI, dentro del expediente
obra los Certificados al Proveedor, documentos que se presumen ciertos de conformidad con lo
establecido en el art 6 literal f del Decreto 1000/97 y lo previsto en el numeral 2 del Decreto 093 de
2003, que en el caso de ventas efectuadas a Comercializadoras Internacionales indica:
“Para efectos previstos en los artículos 479 y 481 del E.T. y el artículo 1 del Decreto 653 de 1990 el
certificado al proveedor CP, será documento suficiente para demostrar la exención del impuesto
sobre las ventas y de la retención en la fuente, respectivamente. (subrayados fuera de texto)
Para este caso, se revisó nuevamente y en efecto no se realizó investigación de fiscalización, por
lo que se presume que se procedió a devolver teniendo en cuenta el informe a folio 147 y 148 en el
que el funcionario auditor indica que no se encontró inconsistencias en los valores que fueran
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motivo de rechazo o corrección y el sello estampado en el folio 109 de la hoja de trabajo en el que
aparece la leyenda “Por capacidad operativa el Comité de devoluciones decidió que este
expediente continúe trámite”.
Revisada el Acta de Comité de Devoluciones No.3 del 23 de enero de 2009 se encuentra lo
siguiente frase “La anterior Selección se realizó de acuerdo con la capacidad operativa de la
División de Gestión de Fiscalización Obligados a llevar Libros de Contabilidad, ya que en el Grupo
II, hay actualmente 660 expedientes en Inventarios en cabeza de 57 auditores”. Sin embargo, dado
que la afirmación trascrita es genérica y que no se encontraron los soportes de dicha acta en los
archivos que reposan en el Despacho de esta Dirección Seccional, se desconoce si efectivamente
esta solicitud de devolución fue presentada al Comité.
Por lo anterior, en el proceso de radicación y revisión del expediente se cumplieron los requisitos
formales contemplados en el Decreto1000/97.
Adicionalmente se pone de conocimiento al ente auditor que obra dentro del expediente, informe
elaborado por la Jefe del Grupo de Devoluciones Personas Jurídicas de fecha Octubre 25 de 2011
en donde se deja constancia que el término legal para iniciar investigación de fondo se encuentra
prescrito, por lo que con oficio N° 322434371505 del 25 de octubre de 2011 se remite a la Jefe de
la Unidad Penal informándole sobre las presuntas irregularidades, las cuales posteriormente se
precisan a solicitud de la Unidad Penal con el oficio No.322434371570 del 08 de noviembre de
2011. La denuncia Penal fue instaurada el 17 de noviembre de 2011.
Análisis de la Respuesta
La CGR considera que la entidad pretende justificar las inconsistencias advertidas
en las relaciones de CIs aportadas por el contribuyente, en el hecho de que no es
un requisito contemplado en el Decreto 1000/97. Sin embargo, no se debe
desconocer que es un requisito presentar la relación de impuesto descontable que
originó el saldo a favor y ésta se encuentra mal identificada, desconociendo lo
previsto en el literal b) del artículo 6 del D.1000/974, acorde con la Orden
Administrativa 004 de 2002 en el numeral 6.5.3, relativo a los requisitos
específicos, literal b). La entidad no se pronuncia sobre las inconsistencias en las
direcciones de los proveedores.
Si bien es cierto, la norma permite un atraso de cuatro meses para efectos de no
imponer sanción por este hecho, esta situación no es aceptable para la
verificación contable de un período objeto de devolución, por cuanto es necesario
que se encuentre registrado en los libros oficiales, los que garantizan la
autenticidad de la información contable en razón a su inscripción en la Cámara de
Comercio y reúnen las cualidades previstas en el art. 4 del Decreto 2649 de 1993,
de las que no gozan los libros auxiliares, por cuanto no constituyen prueba
4
b) Relación de impuestos descontables que originaron el saldo a favor, indicando: Nombre y apellido o Razón Social, Nit y
dirección del proveedor, así como el valor del impuesto descontable, certificada por revisor fiscal o contador público según
el caso;
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contable al no estar registrados de conformidad con el numeral 1º del art. 774 del
E.T.
Acorde con lo dispuesto en el numeral 4.3 de la O.A. 004 de 2002, dentro de los
parámetros para la selección de los expedientes en el grupo de control de
devoluciones de la División de Fiscalización Tributaria, se aplicarán como criterios
entre otros, los expedientes correspondientes a contribuyentes que presenten por
primera vez solicitud de devolución y/o compensación; los contribuyentes que han
incrementado considerablemente el saldo a favor en relación al año anterior y las
Sociedades de reciente constitución, estos criterios serán considerados en el
comité para enviar los expedientes a predevolución.
Las anteriores situaciones no fueron consideradas por el auditor de la entidad
quien en su informe indicó que no encontró inconsistencias, desconociendo los
parámetros exigidos para la selección de expedientes a incluir en el programa de
pre-devolución, asimismo, el Comité las desconoció tal como lo reconoce la
entidad en su respuesta al afirmar: “Revisada el Acta de Comité de Devoluciones No.3
del 23 de enero de 2009 se encuentra la siguiente frase…Sin embargo, dado que la
afirmación transcrita es genérica y que no se encontraron los soportes de dicha acta en
los archivos que reposan en el Despacho de esta Dirección Seccional, se desconoce si
efectivamente esta solicitud de devolución fue presentada al Comité”
Esta situación evidencia incumplimiento de la normativa interna e irregularidades
en el proceso de devoluciones. Conforme con lo anterior, la observación se
mantiene y será incluida como hallazgo en el informe final de auditoría.
Es de precisar, que producto de la auditoría de la CGR, la entidad en noviembre
de 2011 presentó denuncia penal.
Expediente No. DI 08 08 14553
NIT. 900.243.625-0. - IVA 2008/5
Respuesta de la Entidad
Expediente No. DI 08 08 14553 NIT. 900.243.625-0. - IVA 2008/5
En lo referente a la falta de dirección en la relación de proveedores (folio 24 del expediente), se
observa que a folio 8 se encuentra la misma relación de impuestos descontables con todos los
requisitos establecidos en el art 6 literal b del decreto 1000 de 1997 en papelería membreteada del
solicitante, lo que implica que la omisión se encuentra subsanada.
De igual forma, en lo referente a la verificación de la inscripción de la Comercializadora
Internacional, debemos aclarar que la anotación del sustanciador se refiere a la necesidad de
verificar la fecha de inscripción como usuario aduanero-exportador del solicitante, (puesto que
para el momento de los hechos se requería verificar si éste se encontraba inscrito como
exportador para el periodo objeto de solicitud), mas no a la C.I. requisito que para la fecha de la
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25
sustanciación no se encontraba establecido en la Orden Administrativa 004 del 2002 Ítem 6.1 y
siguientes en concordancia con el artículo 6 literal f del decreto 1000. Esta verificación se empieza
a realizar producto de hallazgos en procesos de fiscalización, aproximadamente hacia finales del
año 2009….
…Ahora bien, en cuanto a lo relacionado con la inconsistencia de las firmas del Revisor Fiscal,
dentro del expediente a folio 44 existe un Acta de Reconocimiento de Firmas ante la DIAN, por
parte de la Revisora Fiscal Sra. Liliana Paola Huertas Adan C.C.No.52.888.466, por citación del Dr.
William Gutiérrez Jefe del GIT Devoluciones Personas Jurídicas, corroborando que las firmas son
suyas y aclarando que las firmas de los folios 12 y 36 corresponden a la firma que ella tiene
registrada en bancos. La fecha del Acta es marzo 3 de 2009, posterior a la fecha de la Resolución
(4 de febrero de 2009), y además hace referencia al periodo 6 de 2008.
…Según actas de comité No. del 23 de enero de 2009 y 4 del 31 de enero de 2009 previas a la
fecha de expedición de la resolución que ordena la devolución (04 de febrero de 2009), no se
evidencia dato alguno respecto a la solicitud DI 08 08 14553. Sin embargo a folio 29 del
expediente, en hoja de trabajo se hace mención a que en acta de comité No 9 de marzo 10 de
2009 se determina enviar a Post Devoluciones, y se hace referencia al acta de reconocimiento de
firmas del 3 de marzo de 2009 (folio 44).
Al tenor del análisis que se realiza al contenido del acta de comité No.9 de marzo 10 de 2009, se
concluye que habiendo sido ya expedida la resolución de devolución por el periodo 5° del 2008, el
Comité decide enviar el expediente a investigación POST-DEVOLUCION (PD) “teniendo en cuenta
la incoherencia en la firma de la declaración que no corresponde al revisor fiscal de la compañía”.
Análisis de la Respuesta
La CGR evidenció que este contribuyente para el período de solicitud 5 bimestre
no se encontraba inscrito como exportador de acuerdo con el RUT expedido el
30/09/08, actualizado el 14/11/08 incluyendo su responsabilidad como usuario
aduanero. Por lo tanto el argumento dado por la Entidad no es aceptado
Con relación a la falta del registro de dirección de los proveedores, al momento de
la radicación de la solicitud inicial, no se cumplió con este requisito, si bien es
cierto, éste fue subsanado, al revisar el expediente no se evidencia en el
expediente la forma como se corrigió ya que quien dejó la observación fue la
persona que recibió y verificó dicha solicitud.
En el folio 44 aparece acta de reconocimiento de firmas por parte de la revisora
fiscal del contribuyente, pero ésta menciona otro periodo y un expediente diferente
al que nos ocupa.
Las anteriores irregularidades permitían que se declarara inadmisorio de
conformidad con el art. 857 del E.T. y 6 del Decreto 1000/97
Como lo admite la DIAN en su respuesta en las actas de comité No. 3 del 23 de
enero de 2009 y 4 del 31 de enero de 2009 previas a la fecha de expedición de la
resolución que ordena la devolución, no se evidencia dato alguno respecto de la
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solicitud DI 08 08 14553, situación que desconoce lo dispuesto en la Instrucción
Administrativa No. 0011 de 2003, la cual modifica la Orden Administrativa No. 04
de 2002, señala en el punto 7: “(…) De todas formas para efectos de decidir sobre la
suspensión de términos, todas las solicitudes con la realización de la precrítica deben ser llevadas
al Comité así no se hubiere efectuado visita de verificación”. No se cumplió con este
requisito, teniendo en cuenta que el Comité de Devoluciones es quien decide
sobre la suspensión de términos y la procedencia del saldo a favor entre otras, el
no presentarlas en comité conlleva una flagrante violación de la normativa interna
e irregularidad en el proceso de devolución.
Por lo tanto se mantiene el hallazgo para estos expedientes.
La presente observación tiene presunto alcance fiscal y disciplinario.
Hallazgo No. 2. Vinculación compañías de seguros exportaciones no
existentes (F) (D)
Teniendo en cuenta las vigencias auditadas es necesario señalar que el artículo
860 del E.T. disponía: “Devolución con presentación de garantías. La garantía de que trata este
artículo tendrá una vigencia de dos años. Si dentro de este lapso, la administración tributaría
notifica liquidación oficial de revisión, el garante será solidariamente responsable por las
obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de la sanción por improcedencia de la devolución,
las cuales se harán efectivas junto con los intereses correspondientes, una vez quede en firme en
la vía gubernativa, o en la vía jurisdiccional cuando se interponga demanda ante la jurisdicción
administrativa, el acto administrativo de liquidación oficial o de improcedencia de la devolución, aun
si este se produce con posterioridad a los dos años.”
A partir de la entrada en vigencia de la Ley 1430 de 2010, el Artículo 860 del
Estatuto Tributario indica: “ARTICULO 860. DEVOLUCIÓN CON PRESENTACIÓN DE
GARANTÍA. Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una
garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de compañías de seguros, por
valor equivalente al monto objeto de devolución, la Administración de Impuestos, dentro de los
veinte (20) días siguientes deberá hacer entrega del cheque, título o giro.
La garantía de que trata este artículo tendrá una vigencia de dos (2) años. Si dentro de este lapso,
la Administración Tributaria notifica el requerimiento especial o el contribuyente corrige la
declaración, el garante será solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas,
incluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devolución, las cuales se harán
efectivas junto con los intereses correspondientes, una vez quede en firme en la vía gubernativa, o
en la vía jurisdiccional cuando se interponga demanda ante la jurisdicción administrativa, el acto
administrativo de liquidación oficial o de improcedencia de la devolución, aún si este se produce
con posterioridad a los dos años.
En el texto de toda garantía constituida a favor de la Nación –Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales–, deberá constar expresamente la mención de que la entidad bancaria o compañía de
seguros renuncia al beneficio de excusión.
El Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, previa evaluación de los factores de riesgo en las
devoluciones, podrá prescribir mediante resolución motivada, los contribuyentes o sectores que se
sujetarán al término general de que trata el artículo 855 de este Estatuto, aunque la solicitud de
devolución y/o compensación sea presentada con garantía, caso en el cual podrá ser suspendido
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el término para devolver y/o compensar hasta por un máximo de noventa (90) días conforme con lo
previsto en el artículo 857-1.
En todos los casos en que el contribuyente o responsable corrija la declaración tributaria cuyo
saldo a favor fue objeto de devolución y/o compensación, tramitada con o sin garantía, la
Administración Tributaria impondrá las sanciones de que trata el artículo 670 de este Estatuto,
previa formulación del pliego de cargos y dará traslado por el término de un (1) mes para
responder, para tal efecto, el pliego de cargos debe proferirse dentro de los dos (2) años siguientes
a la presentación de la declaración de corrección.”
El artículo 481 del E.T., consagra: “Bienes que conservan la calidad de exentos: Únicamente
conservarán la calidad de bienes exentos del impuesto sobre las ventas, con derecho a devolución
de impuestos: (…)
b) Los bienes corporales muebles que se vendan en el país a las sociedades de comercialización
internacional, siempre que hayan de ser efectivamente exportados directamente o una vez
transformados, así como los servicios intermedios de la producción que se presten a tales
sociedades, siempre y cuando el bien final sea efectivamente exportado”
El artículo 850 del E.T., establece: DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. Los contribuyentes o
responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su
devolución.
(…)
PARÁGRAFO 1o. Cuando se trate de responsables del impuesto sobre las ventas, la devolución
de saldos originados en la declaración del impuesto sobre las ventas, solo podrá ser solicitada por
aquellos responsables de los bienes y servicios de que trata el artículo 481, por los productores de
los bienes exentos a que se refiere el artículo 477 y por aquellos que hayan sido objeto de
retención.
El literal b) artículo 2 del Decreto 1000 de 1997, dispone: “Exportadores con Derecho a
Devolución. Para efectos de la devolución o compensación en el Impuesto sobre las ventas, se
consideran exportadores:
(…)
b) Quienes vendan en el país bienes corporales muebles para exportación a Sociedades de
Comercialización Internacional legalmente constituidas, siempre que sean efectivamente
exportados directamente o una vez transformados”.
En los expedientes Nos. 19024/09, 917/09, 18820/09, 18777/09, 11312/09 y
836/10, se realizaron devoluciones con garantía por $4.934 millones, por
operaciones exentas.
Respecto de éstas solicitudes la DIAN adelantó, en la mayoría de los expedientes,
proceso de auditoría de post devolución y en desarrollo del mismo detectó
inexactitud en las declaraciones objeto de devolución, por lo que profirió las
respectivas Resoluciones Oficiales de Revisión de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 702 del E.T5, al establecer que los contribuyentes no realizaron las
5
ARTICULO 702. FACULTAD DE MODIFICAR LA LIQUIDACIÓN PRIVADA. La Administración de Impuestos podrá
modificar, por una sola vez, las liquidaciones privadas de los contribuyentes, responsables o agentes retenedores, mediante
liquidación de revisión.
PARAGRAFO 1o. La liquidación privada de los responsables del impuesto sobre las ventas, también podrá modificarse
mediante la adición a la declaración, del respectivo período fiscal, de los ingresos e impuestos determinados como
consecuencia de la aplicación de las presunciones contempladas en los artículos 757 a 760 inclusive.
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compras, las ventas y/o las exportaciones reportadas, toda vez que las
operaciones fueron reportadas con proveedores ficticios.
La División de Gestión de Fiscalización dentro de las investigaciones adelantadas
concluyó en las Liquidaciones Oficiales de Revisión que las CIs con NITs: Nos.
900.255.128, 900.203.661, 800.177.471, 806.001.475, 900.103.833, 805.003.032,
900.234.495, 900.068.481, 900.237.697, 900.202.699, 811.045.098, no exportaron
los bienes que registra en los CP, o no se pudo constatar que las operaciones
pertenecieran al solicitante, otras no se habían habilitado aún por la DIAN y por lo
tanto, el contribuyente no puede beneficiarse de los incentivos y exenciones .
Si bien es cierto, las devoluciones se encontraban amparadas con garantía, en los
expedientes no se encontró evidencia de documento que notifique a la compañía
aseguradora, sobre los procesos adelantados en contra del contribuyente
solicitante, y de esta forma vincularlo como deudor solidario por devoluciones
improcedentes, lo cual genera pérdida a la UAE-DIAN de los dineros entregados,
así como tampoco se advierte trámite alguno para proferir la Resolución Sanción
por Improcedencia de las devoluciones de conformidad con lo establecido en el
artículo 670 del E.T6.
•
Expediente No.19024/09, contribuyente Nit 900.162.565, periodo solicitado:
03/09, valor solicitado $1.492 millones, fecha de radicación: 17/12/09, el
Comité No. 6 del 11/02/10 autorizó la devolución y envía a Post devolución
(PD), se emitió resolución de devolución No. 72 del 05/01/10, la devolución
está amparada con garantía la cual tiene una vigencia del 06/10/09 a 06/11/11,
se modifica póliza 06/11/09 a 18/12/11, la auditoría PD realizó cruces de
terceros, visitas, solicitó información a aduanas y concluye modificar la
declaración por cuanto las ventas no se pudieron establecer con las C.I., los
proveedores no se encontraron, realizaron visita a la sociedad y no llevaba
6
SANCIÓN POR IMPROCEDENCIA DE LAS DEVOLUCIONES O COMPENSACIONES. <Artículo modificado por el
artículo 131 de la Ley 223 de 1995.> Las devoluciones o compensaciones efectuadas de acuerdo con las declaraciones del
impuesto sobre la renta y complementarios y sobre las ventas, presentadas por los contribuyentes o responsables, no
constituyen un reconocimiento definitivo a su favor.
Si la Administración Tributaria dentro del proceso de determinación, mediante liquidación oficial rechaza o modifica el saldo
a favor objeto de devolución o compensación, deberán reintegrarse las sumas devueltas o compensadas en exceso más los
intereses moratorios que correspondan, aumentados éstos últimos en un cincuenta por ciento (50%).
Esta sanción deberá imponerse dentro del término de dos años contados a partir de la fecha en que se notifique la
liquidación oficial de revisión.
Cuando en el proceso de determinación del impuesto, se modifiquen o rechacen saldos a favor, que hayan sido imputados
por el contribuyente o responsable en sus declaraciones del período siguiente, la Administración exigirá su reintegro,
incrementado en los intereses moratorios correspondientes.
Cuando utilizando documentos falsos o mediante fraude, se obtenga una devolución, adicionalmente se impondrá una
sanción equivalente al quinientos por ciento (500%) del monto devuelto en forma improcedente.
Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo, se dará traslado del pliego de cargos por el término de un mes para
responder.
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libros oficiales. La Liquidación Oficial establece un saldo a pagar a cargo del
contribuyente por $6.230 millones.
El funcionario de radicación deja la observación que revisó aleatoriamente la
relación de impuestos descontables y que los proveedores verificados están
bien identificados. El área de Sustanciación emite inadmisorio del 20/10/09 por
falta de acreditación de IVA por importaciones. El nombre del representante
legal de una de las C.I. no corresponde con el registrado en el certificado de
Cámara de Comercio; fue solicitado el histórico de la C.I. y se estableció que la
declaración no tiene registrada la firma del revisor fiscal; se envía a comité
para PD, la auditoría no se pudo realizar.
La CGR observó que el certificado de antecedentes del revisor fiscal expedido
el 12 de agosto de 2009, se encuentra vencido, dado que su vigencia es de
tres meses; la firma de la matricula frente a la de la cédula de ciudadanía no
coincide; en la relación de ventas del tercer bimestre, el funcionario radicador
escribe “ok” registro de C.I. en la base de datos; sin embargo, en el área de
fiscalización se dice que no pudieron establecer las ventas con la C.I.; el
nombre del representante legal de la CI no coincide con el reportado en el
certificado de Cámara de Comercio; los valores certificados en la relación de
retención IVA no coinciden con los emitidos por la C.I. identificada con Nit
811.031.651.
•
Expediente No. 917/09, el contribuyente identificado con Nit. 900.144.353,
mediante radicación del 29/01/09, solicita devolución por $986 millones
correspondiente al periodo 6-2008. Mediante acta de Comité No. 7 del
25/02/09, se aprueba la devolución a través de la resolución No.1231 del
12/02/09, amparada con garantía, por la vigencia comprendida ente el14/01/09
y el 14/02/11.
De acuerdo a los registros realizados por los funcionarios se evidencia que no
hay uniformidad de criterios en el análisis de los expedientes como se
demuestra a continuación: (i) El funcionario de radicación deja constancia que
es un nuevo solicitante; (ii) Auditoría, que de acuerdo a la verificación realizada
a los documentos soportes de las cifras declaradas durante el bimestre
solicitado, no encontró inconsistencia en los valores que fueron motivo de
rechazo o corrección; (iii) Auditoría post devolución emite requerimiento
especial; (iv) la Subdirección de Gestión Aduanera certifica que las dos C.I.
que compraron no están registradas; (vi) la dirección de la sociedad no se
ubicó; (vii) algunos de los proveedores no se ubicaron y otros manifestaron
que no tiene soportes de los pagos que realizaron por cuanto fueron
transacciones en efectivo.
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30
La CGR evidenció que el contribuyente con Nit. 900.144.353, se creó el 3 de
abril de 2007 en Medellín y en noviembre de 2008, se traslada a Bogotá,
algunas de las facturas de los proveedores corresponden a los no existentes
del expediente No. 14183 identificado con el Nit 900.237.287. Se observa que
las facturas de los proveedores tienen diferente dirección pero igual número de
teléfono (2152026); la imprenta que elaboró las facturas de los contribuyentes
identificados con los Nits 900.226.151, 900.226.116, 900.226.095, 900.226.182
es la misma; los contribuyentes con Nits 900.226.182 y 900.226.091, registran
la dirección transversal 3 A No. 70 A -63, y los identificados con Nits
900.226.135 y 900.226.159 la diagonal 98 sur No 4 a 70 e igual teléfono
2152026; las CIs que expiden los CPs son las mismas de los anteriores
expedientes.
•
Expediente No.11312/09. El contribuyente identificado con Nit 860.450.574,
mediante radicación del 28/08/09, solicitó devolución por $999.6 millones
correspondiente al periodo 05-2008, la cual fue aprobada con acta de Comité
No. 39 del 08/10/09, reconocida mediante resolución No. 8971 del 10/09/09,
amparada con garantía por la vigencia comprendida entre el 26/08/09 y el
26/09/11. No se realizó auditoría PD.
El funcionario de radicación dejó nota que no entiende el pago al régimen
simplificado, el supervisor observa que dicho régimen no es claro, los
certificados son ilegibles en unas copias, el funcionario de sustanciación
acepta y procede con la devolución.
La CGR evidenció que a este contribuyente en la auditoría efectuada para la
solicitud del sexto bimestre de 2008, determinó que las compras realizadas a
los proveedores identificados con Nits 830.137.152, 830.137.151 y
830.137.395 carecen de validez por cuanto no existen. El valor de dichas
compras es de $1.037 millones, así mismo, señalan que en la relación de
compras al régimen simplificado figuran los Nits 1.023.876.379 y 39.760.029,
los cuales no están inscritos en el RUT y de la cual se descuenta $0.383
millones; en el acta de Comité no figura comentario sobre su aprobación. Con
Oficio 32 202 201-0966 la DIAN manifiesta: “Según Acta de Comité de
Devoluciones No.39 del 8 de octubre de 2009 el expediente se debe enviar al
archivo. Se profiere la Resolución No. 8971 de septiembre 10 de 2009. Razón
por la cual no se remite al área de fiscalización a desarrollar el proceso de post
devolución.”
Es de resaltar que pese a la inconsistencia en los soportes de dicha solicitud,
la DIAN no inició auditoría post devolución.
•
Expediente No. 18820/09. El contribuyente identificado con Nit 900.255.858,
presentó solicitud por $935.1 millones correspondiente al periodo 4-2009,
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31
reconocida mediante Resolución No. 14392 del 30/12/09, aprobada en Comité
No. 5 del 04/02/10 y enviada a PD. La solicitud fue amparada con garantía No.
14-43-101000639, vigente para el periodo comprendido entre el 10/12/09 y el
10/01/12. El funcionario de sustanciación recomienda visitar por cuantía a las
CIs identificadas con Nits 811.045.098, 900.202.699, 804.012.77 y
900.068.481; sin embargo, la DIAN no pudo realizarlas argumentando falta de
capacidad operativa.
La CGR observó que la empresa se constituyó el 02/12/08, con un capital de
$200 millones y solo un año después de su constitución solicitó devolución por
$935.1 millones, tiempo insuficiente para capitalizarse y realizar las
operaciones que dieron origen a la solicitud en el período. Igualmente se
observó que los proveedores se inscribieron en los meses de febrero y marzo
del 2009. De otra parte, se pudo establecer que la revisora fiscal del
contribuyente y de las CIs pertenece al grupo que generó el fraude fiscal a la
DIAN junto con otros contribuyentes.
•
Expediente No. 18777/09. El contribuyente identificado con Nit 900.060.158,
solicitó devolución por $266 millones, correspondiente al período 02-2009,
reconocida mediante Resolución devolución No. 14393 del 30/12/09, aprobada
en acta de Comité No. 5 del 4/02/10. La solicitud fue amparada con garantía,
vigente para el periodo comprendido entre el 30/08/09 y el 30/09/11,
modificada en dos oportunidades hasta 30/12/11. El funcionario de radicación
dejó nota de verificar la resolución No. 7585 del 14/08/08 de la CI con Nit
900.202.699 porque la fecha de notificación es ilegible; el proveedor con Nit
810.040.130 no existe.
El área de Sustanciación dejó nota de mala identificación de tercero y un
comentario acerca de la CI con relación al representante legal. Asimismo
profirió Inadmisorio por identificación del tercero, el cual fue subsanado. El
funcionario de Auditoría realiza visita el 15/10/09 y concluye que se debe
continuar con el proceso de devolución.
Posteriormente, el área de Fiscalización en visita efectuada a la CI, determinó
que no realizó exportaciones; el representante legal desvirtúa la información
por denuncia penal por falsedad; no fue posible la ubicación de la mayoría de
los proveedores; y se rechazan ventas y las compras por $2.124 millones.
La CGR evidenció en el expediente que el funcionario de Auditoría que realizó
visita el 15/10/09 concluyó que se debe continuar con el proceso de
devolución, pese a las anotaciones de los funcionarios de radicación y
sustanciación. Adicionalmente, existe diferencia entre el valor certificado por un
comprador y la relación de IVA retenido por $235.2 y $235.9 millones base de
retención.
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32
•
Expediente No. 836/10. El contribuyente identificado con Nit 900.144.353,
solicitó devolución por $255.7 millones, reconocida mediante Resolución de
Devolución No. 1674 del 8 de febrero de 2010, aprobada en acta de comité del
25/02/10. La solicitud fue amparada con garantía, con vigencia hasta el 20 de
septiembre de 2011. El funcionario de radicación observó que la declaración
presenta un arrastre de saldos, que no está firmada por el Revisor Fiscal, se
evidenció inconsistencia en el término de la póliza y en la firma de la misma, y
que un tercero se encontraba mal identificado.
El área de Sustanciación profiere auto inadmisorio. El funcionario de Auditoria
realizó visita a un proveedor y verificó los libros oficiales con el contribuyente,
dejó constancia que no se encontró diferencia y sugirió al comité ordenar una
investigación PD.
Posteriormente, el área de Fiscalización en visitas realizadas a los proveedores
determinó que las compras son ficticias.
La CGR evidenció que los proveedores que intervinieron y el revisor fiscal
pertenecen al grupo que generó el fraude fiscal a la DIAN. En el proceso de
determinación oficial de impuesto el área de fiscalización estableció que las
compras son ficticias, situación que llevaría a concluir que las ventas
(exportaciones) igualmente fueron simuladas, por cuando al no existir compra
de insumos no existirían productos para la venta; sin embargo, la DIAN aceptó
que existieron exportaciones, sin verificar la existencia de las compañías
importadoras.
Respuesta de la Entidad
La Entidad señala: “En relación con la comunicación a las compañías de seguros como deudores
solidarios en los procesos de determinación del impuesto, según Sentencia C-1202 de 2003 de la
Corte Constitucional con el fin de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa de los
deudores solidarios y/o subsidiarios deberá comunicárseles mediante escrito dirigido a cada uno
de ellos junto con el deudor principal la existencia de la actuación administrativa con la que resulte
afectado, obligación acogida por la DIAN mediante CIRCULAR 140 de 2004 en concordancia con
el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo y reiterado posteriormente en el Oficio
No.089890 de 2005 y el Concepto 046592 de junio 21 de 2007.
En consecuencia, referido a la presente observación cabe aclarar
normatividad indica la obligación de comunicar y no notificar”
en primer término que la
“se informa al ente auditor que la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá interpuso ante la
Fiscalía General de la Nación, Denuncia Penal con Oficio No.1-31-202-201—353 el 10 de marzo
de 2011, como consecuencia de una serie de irregularidades observadas en investigaciones
adelantadas a sociedades solicitantes de devolución de impuestos, que presentan serias
inconsistencias de constitución y de operación económica, por cuanto en la mayoría de los casos
se ha constatado la inexistencia física de ellas o de sus proveedores y clientes…”
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33
Teniendo en cuenta que el proceso de determinación es posterior al de radicación y sustanciación
no se pueden citar como observaciones de procedimiento y verificación de los requisitos que
efectúa el área de recaudación y que se realizan previos a la devolución, aquellos hechos que
resultaron probados con posterioridad durante el proceso de fiscalización que cuenta con otros
términos, competencias y actividades. Particularmente las devoluciones con garantía en donde la
devolución debía realizarse dentro de los 10 días siguientes a la solicitud so pena de quedar
incurso en lo establecido en el artículo 863 del Estatuto Tributario
Finalmente señala: “Tal como se indica en la respuesta a la observación, la Dirección Seccional de
Bogotá, obró conforme a la normatividad vigente, y dado que en todos los procesos mencionados
en esta observación existe una póliza de garantía que permitirá el reintegro de los dineros
devueltos, una vez se surtan los trámites legales que permitan válidamente iniciar el proceso de
cobro en contra de las Aseguradoras no puede afirmarse que existe detrimento patrimonial.
Por lo anterior, se solicita modificar la observación retirando el alcance fiscal y disciplinario de la
misma”
Análisis de la Respuesta
En sentencia C-877 del 22 de noviembre de 2011, Magistrado Ponente Humberto
Sierra Porto, al estudiarse la constitucionalidad del artículo 860 del estatuto
tributario se señala la importancia de notificar a la compañía aseguradora para
vincularla como deudor solidario teniendo en cuenta la voluntad del legislador al
realizar la modificación de este artículo, es así como se afirma:
“Por otra parte, en cuanto a la voluntad del legislador, se tiene que la disposición acusada es una
norma de control, encaminada a optimizar el recaudo y garantizar el reintegro de las cuantías
devueltas de forma improcedente.
En efecto, en el texto del “Proyecto de ley número 124 de 2010”, publicado en la Gaceta del
Congreso núm. 779 del 15 de octubre de 2010, se explica en la exposición de motivos lo siguiente:
“e) Finalmente, mediante la modificación del artículo 860 del Estatuto Tributario, se busca poder
hacer efectivas las garantías, con vigencia de dos años, presentadas por los contribuyentes o
responsables, junto con solicitudes de devolución, condicionando su exigibilidad a la notificación del
requerimiento especial, para el cual la Administración cuenta igualmente con un término de dos
años, y no a la notificación de la liquidación oficial, tal y como lo establece la norma actual. Lo
anterior, por cuanto el término para proferir la liquidación oficial puede ser efectivamente superior a
dos años, lo cual implica que, en el momento en que la DIAN puede cumplir con esa condición, ya
no es exigible la póliza”.
En igual sentido, en el texto de la “PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL
PROYECTO DE LEY 124 DE 2010 CÁMARA, 174 DE 2010 SENADO, por medio
de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, se lee lo
siguiente:
“3.7 Devolución con Garantía
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34
Se pretende modificar el artículo 11 del proyecto presentado, así la nueva propuesta busca alcanzar
la efectividad en el control a las devoluciones y/o compensaciones de saldos a favor y garantizar
la recuperación de los valores devueltos en forma improcedente, cuando las solicitudes se
presentan con garantía. Para el efecto se establece expresamente que la garantía debe expedirse
por valor equivalente al monto objeto de devolución y/o compensación, más las sanciones de que
trata el artículo 670 del Estatuto Tributario.
Así mismo, se establece que la garantía tendrá una vigencia de dos (2) años y que el garante es
solidario cuando dentro de ese lapso se profiere requerimiento especial o el contribuyente o
responsable corrige la declaración que fue objeto de la devolución y/o compensación, según lo
previsto por la Honorable Corte Constitucional en Sentencia C- 1201 de 2003 que exige garantizar
el derecho de defensa y el debido proceso vinculando al deudor solidario al proceso de
determinación del impuesto en los términos del artículo 28 del Código Contencioso Administrativo.
Se modifica el artículo 860 del Estatuto Tributario actualmente vigente, ampliando de diez (10) a
veinte (20) días el término para devolver con garantía y se faculta al Director General para prescribir
mediante resolución motivada que determinados contribuyentes o sectores, se sujeten al término
general de que trata el artículo 855 del Estatuto.
Se amplían los presupuestos en que procede la aplicación de las sanciones de que trata el artículo
670 del Estatuto Tributario, para incluir los casos en que el contribuyente presenta válidamente
correcciones voluntarias o provocadas a las declaraciones privadas que originaron la devolución y/o
compensación del saldo a favor, porque en estos casos no se profiere liquidación oficial de revisión”.
Aunado a lo anterior, comparando el texto del actual artículo 860 del E.T. con la norma vigente
anteriormente, se encuentran las siguientes novedades:
a)
Se modificó el monto de la garantía, ya que con la legislación anterior, la garantía debía ser
otorgada por el monto del valor solicitado, en tanto que con el actual artículo se debe incluir,
además, el valor de las sanciones previstas en el artículo 670 del E.T.
b)
Con la expedición de la garantía se debe incluir una renuncia expresa del garante al
“beneficio de exclusión”, lo que implica que la administración no estará obligada a actuar en
primer lugar contra el contribuyente, sino que, por el contrario, podrá hacer efectiva de
manera directa la correspondiente garantía.
c)
El plazo de entrega del cheque, título o giro por parte de la administración se amplió de 10
a 20 días siguientes a la solicitud de devolución con garantía.
d)
Se modifica lo relacionado con la actuación que interrumpe la prescripción, toda vez que
aunque se mantiene la vigencia de la garantía por dos años, su exigibilidad se condiciona a
la notificación del requerimiento especial y no a la de la liquidación de revisión como lo
establecía el artículo 860 anterior. De esta forma, coinciden los términos de la póliza y la
actuación administrativa, disminuyendo el riesgo de caducidad de la competencia temporal
de la administración en lo que atañe con el control.
En suma, el artículo 860 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 18 de la Ley 1430 de
2010 regula un procedimiento administrativo referente a la devolución de saldos a favor del
contribuyente, caracterizado por (i) ser facultativo y (ii) por la particularidad de requerirse la
constitución de una garantía a favor de la Nación, encaminada a evitar los perjuicios que se le
causarían al erario público debido a la realización de una devolución indebida.”
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Así mismo, es pertinente citar apartes de la Sentencia C-1201/03 de la Corte
Constitucional en virtud de la cual declaró condicionalmente exequible el artículo
821-1 del E.T en los siguientes términos: “Si el proceso de determinación de la obligación
tributaria tiene por objeto construir un título ejecutivo en el que conste de manera expresa, clara y
exigible la responsabilidad tributaria del sujeto pasivo directamente obligado, dado que esa
responsabilidad es la misma que le puede ser exigida al deudor solidario, éste último debe ser
vinculado a tal proceso de determinación, de manera que el mismo título ejecutivo que de él resulta
le pueda ser oponible posteriormente durante el trámite de la ejecución coactiva. (…)
En tal virtud, dado que actualmente no existe en el Estatuto Tributario una norma expresa que
señale que el deudor solidario debe ser vinculado al referido proceso [37] , resulta forzoso concluir
que resulta aplicable lo dispuesto por el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, ubicado
en el capítulo referente a las actuaciones administrativas iniciadas de oficio, que prescribe que
cuando de ellas se desprenda que hay particulares que puedan resultar afectados en forma
directa, a ellos debe comunicarse la existencia de la actuación y el objeto de la misma. El texto de
la norma es el siguiente:
“Art. 28. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay
particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les comunicará la
existencia de la actuación y el objeto de la misma.”
Vinculado el deudor solidario al proceso de determinación de la obligación tributaria en la forma
prescrita por el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, el acto administrativo con el que
este proceso finaliza, sea una liquidación oficial ejecutoriada o cualquier otro acto de la
administración de impuestos debidamente ejecutoriado en el que se fijen sumas líquidas de dinero
a favor del fisco, pueden serle oponibles en su calidad de título ejecutivo, así como el mandamiento
de pago proferido dentro del proceso de ejecución coactiva con fundamento en él.
(…)
Por ello su vinculación personal resulta ineludible. El conocimiento oportuno de un proceso
administrativo que puede vincular su responsabilidad y la posibilidad real de intervenir en él son
derechos constitucionalmente protegidos,
En conclusión, la Corte entiende que el artículo 828-1 del Estatuto Tributario es exequible siempre
y cuando se entienda que el deudor solidario debe ser citado oportunamente al proceso de
determinación de la obligación tributaria, en los términos del artículo 28 del Código Contencioso
Administrativo. (negrillas fuera de texto)
En conclusión al no evidenciarse copia del acuse de recibo de la comunicación
enviada a la Compañía Aseguradora, para constituirlo como deudor solidario no se
tiene la certeza que los actos administrativos sean oponibles por no haberse
garantizado el debido proceso, en los expedientes en los cuales el requerimiento
especial fue expedido antes de la entrada en vigencia de la Ley 1430 de 2010, es
necesario la notificación de la liquidación oficial de revisión a la compañía
aseguradora dentro de los 2 años de vigencia de la póliza y en aquellos iniciados
con posterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, se debe realizar la
notificación del acto previo de requerimiento especial dentro del mencionado
término.
Adicionalmente, se observó que no obstante dar aviso a las autoridades
competentes de las situaciones irregulares detectadas durante el trámite
administrativo, no se reportaron a todos los contribuyentes solicitantes y sus
vinculados (contadores, revisores fiscales, proveedores , compradores y
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comercializadoras internacionales), por ejemplo: Nits Nos: 900.199.880,
900.234.599, 900.237.697, 811.045.098, 900.290.916, 811.031.714, 900.247.531,
900.202.699, 830.137.152, 900.326.777, 900.226.174, 900.251.314, 900.226.151,
cédula de ciudadanía No. 28.713.711, 42.127.980, 19.468.251 Y 38.854.056;
incumpliendo lo establecido en el artículo 648 del E.T7, artículo 67 capítulo I titulo 2
libro 1 Ley 906 de 20048, y el numeral 24 del artículo 34, capítulo 2, título 4 de la
Ley 734 de 20029.
Lo anterior, demuestra deficiencias en el proceso de vinculación del garante, así
como en las actividades de control de los procedimientos establecidos, lo que
genera un posible detrimento patrimonial en cuantía de $4.934 millones, pues a
pesar de que las devoluciones estaban amparadas, no se comunicó a las
aseguradoras con el fin de hacer efectivas las garantías y no es factible la
recuperación de los recursos devueltos debido a que estas empresas se
encuentran en procesos penales por presunto fraude fiscal.
Este hallazgo se confirma con presunta incidencia fiscal y disciplinaria.
Hallazgo No. 3. Garantías con Riesgo de Prescripción (F.A)
El Articulo 828, del Estatuto tributario indica: “Títulos ejecutivos prestan mérito ejecutivo:
1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias
presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.
2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.
3. Los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales
se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional
4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las
obligaciones tributarías, a partir de la ejecutoria del acto de la administración que declare el
incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas
7
LA SANCIÓN POR INEXACTITUD PROCEDE SIN PERJUICIO DE LAS SANCIONES PENALES. <Ver Notas del Editor>
Lo dispuesto en el artículo anterior, se aplicará sin perjuicio de las sanciones que resulten procedentes de acuerdo con el
Código Penal, cuando la inexactitud en que se incurra en las declaraciones constituya delito.
Si el Director de Impuestos Nacionales, los Administradores o los funcionarios competentes, consideran que en
determinados casos se configuran inexactitudes sancionables de acuerdo con el Código Penal, deben enviar las
informaciones del caso a la autoridad o juez que tengan competencia para adelantar las correspondientes investigaciones
penales.
8
DEBER DE DENUNCIAR. Toda persona debe denunciar a la autoridad los delitos de cuya comisión tenga conocimiento y
que deban investigarse de oficio.
El servidor público que conozca de la comisión de un delito que deba investigarse de oficio, iniciará sin tardanza la
investigación si tuviere competencia para ello; en caso contrario, pondrá inmediatamente el hecho en conocimiento ante la
autoridad competente.
9
DEBERES. Son deberes de todo servidor público: 24. Denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los
cuales tuviere conocimiento, salvo las excepciones de ley.
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37
5.
Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las
demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e
intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales"
Por su parte, el artículo 860 del Estatuto Tributario señala:
"ART. 860— Devolución con presentación de garantía
Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor
de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de compañías de seguros, por un valor
equivalente al monto objeto de devolución, la administración de impuestos, dentro de los veinte
(20) días siguientes deberá hacer entrega del cheque, título o giro.
La garantía de que trata este artículo deberá tener una vigencia de dos años. Si dentro de este
lapso, la administración tributaria notifica el requerimiento especial o el contribuyente corrige la
declaración, el garante será solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas,
incluyendo el monto de la sanción por improcedencia de la devolución, las cuales se harán
efectivas junto con los intereses correspondientes, una vez quede en firme en la vía administrativa,
o en la vía jurisdiccional cuando se interponga demanda ante la jurisdicción administrativa, al acto
administrativo de liquidación oficial o de improcedencia de la devolución, aun si este se produce
con posterioridad a los dos años…”
En los expedientes Nos.17928/09, 8901/10, 10744/10, 6164/10, 1986/10, 1140/10,
8322/10, 4027/10, 4046/10, 6309/10 y 3856/10 no obra prueba que se haya
notificado a la Compañía aseguradora el Requerimiento Especial, por lo que existe
incertidumbre en lo que tiene que ver con la exigibilidad de las pólizas, ya que se
encuentran próximas a prescribir, por lo que la CGR advierte riesgo de pérdida de
recursos para la entidad.
Respuesta de la Entidad
Respecto a la observación de falta de notificación a las Compañías Aseguradoras tal como quedó
expuesto en el literal C del numeral 2, esta Dirección Seccional dando cumplimiento a la Sentencia
C-1202 de 2003 de la Corte Constitucional y la CIRCULAR 140 de 2004 en concordancia con el
artículo 28 del Código Contencioso Administrativo y reiterado posteriormente en el Oficio
No.089890 de 2005 y el Concepto 046592 de junio 21 de 2007, ha enviado las comunicaciones
respectivas tanto al deudor principal como a las compañías aseguradoras, en las cuales se informa
la existencia de la actuación administrativa, así como la etapa en la cual se encuentra…
Análisis de la Respuesta
Como ya se analizó en acápites anteriores, es necesario que la compañía
aseguradora conozca los actos expedidos por la administración para que sean
oponibles a ella, en tal sentido la advertencia continúa respecto de los expedientes
señalados en el hallazgo.
Respecto de este hallazgo la Contraloría profirió una función de advertencia.
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Hallazgo No. 4. Operaciones inexistentes (F) (D)
El Concepto No. 051977 de agosto 2005, de la Unidad de Doctrina Jurídica de la
DIAN, señala: “Las características del fraude fiscal son las siguientes:
a.
b.
c.
d.
No necesariamente implica la violación de la Ley en forma directa.
La realidad económica contrasta frente a la realidad formal.
Se abusa de las formas jurídicas, libros de contabilidad, facturas, comprobantes de egreso,
etc.
Se presenta una desviación de los objetivos perseguidos por el legislador, al tener como
finalidad la de aminorar o eliminar la carga tributaria”.
Las solicitudes de Devolución contenidas en los expedientes Nos. 8322/10,
4046/10 y 4027/10, del contribuyente identificado con Nit 900.230.944 por $2.162
millones, anexan relaciones certificadas por revisor fiscal de compras, ventas y
exportaciones realizadas, las cuales incluyen proveedores ficticios de acuerdo con
el resultado de las auditorías de Post Devolución practicadas por la División de
Fiscalización. Sin embargo, se estableció que la División de Gestión de
Fiscalización mediante Requerimientos Especiales Impuesto sobre las Ventas
Nos. 322402011000307, 322402011000265 y 322402011000295, efectúa la
devolución no obstante ser exportaciones ficticias declaradas por el contribuyente,
lo cual no es consistente, ni coherente, toda vez que al no existir mercancía para
realizar la operación, es contradictorio que la DIAN reconozca o acepte la
exportación de dicho producto, lo que afecta el saldo a cargo del contribuyente en
la liquidación oficial. Cabe señalar que para este mismo contribuyente en las
solicitudes Nos 576 y 595 de 2010 no les fueron aceptadas las ventas por
proveedores ficticios.
Con Oficio No. 32 202 201-0963 la DIAN comenta que la CI con la que el
contribuyente realizó sus operaciones, ha realizado exportaciones e importaciones
en la vigencia 2010, con relación al Certificado al Proveedor No.4858 expedido por
la CI amparando unas operaciones, la Entidad manifiesta que: “consultada la base de
datos donde se llevan los registros de los CPs informados por las comercializadoras, no se
encontró registro alguno reportado por la CI”
Así mismo, con relación a si ésta se encuentra vigente o sancionada comenta: “ le
informo que consultada la base esta sociedad aparece VIGENTE y no figuran sanciones según los
reportes de Fiscalización Aduanera, pero se encuentra en proceso de cancelación según listado de
esta última”.
Lo anterior, evidencia debilidades de control y supervisión en el proceso de
liquidación, generando menores valores a cargo de los contribuyentes por
concepto de impuesto y de sanciones, por lo que esta observación tiene presunta
incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de $2.162 millones.
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Respuesta de la Entidad
… “De otra parte se presenta la operación de venta al exterior, realizada a través de una
Comercializadora Internacional y amparada por un Certificado al proveedor, que si bien es un
requisito documental que soporta la operación, dentro del proceso de fiscalización debe probarse
que la exportación se realizó, tal como puede observarse en los expedientes 8322/10, 4046/10 y
4027/10, donde reposa prueba del reintegro de divisas por parte de la C.I. METALCOMERCIO
SAS, operación validada por el Banco de la República y adicionalmente reposa factura del
transporte de mercancías y B/ls respectivos presentados por la Naviera.
En ese orden de ideas, es claro que la administración para estos tres expedientes, pudo desvirtuar
la operación de compra demostrando que los proveedores relacionados no realizaron operaciones
económicas con el contribuyente o por lo menos que estas no se encuentran probadas; a contrario
sensu, frente a las operaciones de venta, dando aplicación a la presunción de veracidad
consagrada en el artículo 646 del Estatuto tributario y al no poder desvirtuarla, la administración se
encuentra en la obligación de aceptarla como un hecho confeso.
Ahora bien, manifiesta el informe de la contraloría que el reconocimiento de las exportaciones “no
es consistente, ni coherente, toda vez que al no existir mercancía para la operación, es
contradictorio que la DIAN reconozca o acepte la exportación de dicho producto”, dicha afirmación
aunque en principio correcta no es posible aplicarla de manera exegética, por cuanto tal como ya
se demostró existen otras pruebas de la operación de exportación, que dieron lugar al
reconocimiento de la exportaciones en el acto de determinación y que haberse desconocido se
convertiría en una violación manifiesta del debido proceso, por cuanto solo se valorarían pruebas
adversas al contribuyente.
…Por último, referente al CP 4858 expedido por la C.I. METAL COMERCIO S.A. ó C.I. MUNDO
COMERCIO S.A., esta operaba como mandataria de la sociedad C.I. MUNDO METAL S.A. de
acuerdo al contrato de mandato que obra a folio 711 a 716 del expediente DI 1010 8322…”
Análisis de la Respuesta
La CGR considera que en cuanto a que los CPs constituyen un requisito
documental que soporta la operación, es de precisar que igualmente es un
requisito especial que se debe acreditar con la solicitud de devolución y/o
compensación, de conformidad con el literal f) del Decreto 1000/9, el cual señala:
“Cuando se trate de ventas en el país de bienes de exportación a Sociedades de Comercialización
Internacional, certificación expedida por la Sociedad Comercializadora al proveedor (Certificado al
Proveedor), de conformidad con lo dispuesto en las normas pertinentes”
Ahora bien frente a las operaciones de comercio realizadas con la CI con Nit
900.203.661, ésta expide 3 CPs que amparan las ventas objeto de solicitud de
devolución. En el informe final de auditoría del expediente PD 2010 2010 33031, la
funcionaria deja constancia que la C.I. expidió el CP No. 4858 del 28 de febrero
de 2010 por valor de $8.537.9 millones, respecto del cual no realizó verificación
con la Subdirección de Gestión de Información y Telecomunicaciones sobre su
autenticidad, situación evidenciada por la comisión de la CGR cuando a través de
la comunicación No. 32 202 201 -0963 de noviembre 29 de 2011, solicitó a la
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DIAN información sobre operaciones de comercio exterior realizada por la
sociedad con NIT 900.203.661, así como sobre la validez del CP No. 4858,
expedido por ésta, ante lo cual la entidad informó sobre la operaciones realizadas
por la sociedad y respecto al CP manifestó: “consultada la base de datos donde se
llevan los registros de los CPs por las comercializadoras, no se encontró registro
alguno reportado por la CI …. NIT 900.203.661” Igual situación se presenta en los
expedientes Nos. 4046/10 y 4027/10 en los que no reposa verificación de
autenticidad del CPs.
De conformidad con lo dispuesto en los lineamientos de auditoría No. 04, versión
No. 1 del 8 de julio de 2009, dentro de las recomendaciones generales, entre
otros, establece:
•
Solicitar información a la Subdirección de Gestión de Información y Telecomunicaciones sobre:
Los certificados al proveedor (C.P), y la información aduanera (DEX definitivo, Declaraciones
de Importación tanto del Proveedor como de la C.I.)
La Entidad a través de normativa interna establece una comprobación especial en
el caso de los exportadores con derecho a devolución, es por ello que la sola
prueba del reintegro de divisas por parte de la C.I identificada con Nit 900.203.661,
operación validada por el Banco de la República y la factura del transporte de
mercancías y B/ls respectivos presentados por la Naviera, considerados por la
entidad para la procedencia de las exportaciones, por si solos no son documentos
idóneos que demuestren que la exportación efectivamente se realizó.
Con relación a la existencia de un contrato de mandato informada por la DIAN, el
mismo no reposa en los expedientes objeto del hallazgo, ni fue aportado con
ocasión de la respuesta, por lo tanto no acogemos la explicación dada por la
Entidad por cuanto no existe prueba sobre el mismo.
Conforme a lo anterior, el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 5. Sanción a proveedores ficticios (D)
ART 671 ET “Sanción de declaración de proveedor ficticio o insolvente: A partir de la fecha de
su publicación en un diario de amplia circulación nacional, no serán deducibles en el impuesto
sobre la renta, ni darán derecho a impuestos descontables en el impuesto sobre las ventas, las
compras o gastos efectuados a quienes el administrador de impuestos nacionales respectivo,
hubiere declarado como:
a) Proveedores ficticios, en el caso de aquellas personas o entidades que facturen ventas ó
prestación de servicios, simulados o inexistentes. Esta calificación se levantará pasados cinco
(5) años de haber sido efectuada…
La sanción a que se refiere el presente artículo, deberá imponerse mediante resolución, previo
traslado de cargos por el término de un mes para responder…”
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El artículo 88 del E.T., consagra: “Limitación de costos por compras a proveedores ficticios o
insolventes. A partir de la fecha de su publicación en un diario de amplia circulación nacional, no
serán deducibles en el impuesto sobre la renta las compras efectuadas a quienes el administrador
de impuestos nacionales hubiere declarado como proveedor ficticio o insolvente, de acuerdo a lo
establecido en el artículo 671”
En el proceso de post devolución adelantado por la División de Fiscalización
respecto de los expedientes Nos. 14553/08, 14183/08, 16756/09, 18820/09,
17928/09, 11312/09, 18777/09, 5523/09, 18568/09, 3979/09, 917/09, 19024/09,
4275/09, 10744/10, 6164/10, 1986/10, 836/10, 1140/10, 8322/10, 576/10, 4027/10,
595/10, 4046/10 y 3856/10, se determinó devoluciones improcedentes por
proveedores ficticios por un monto aproximado de $90.984 millones; sin embargo,
no se encontró evidencia que a estos contribuyentes se les haya adelantado
proceso sancionatorio de conformidad con lo dispuesto en el artículo 671 del E.T.
Se señalan algunos proveedores ficticios, así: Nits: Nos. 900.290.916,
900.268.237, 900.226.153, 900.272.882, 900.270.607,900.272.916, 900.278.068,
900.272.981, 830.137.152, 830.137.151, 830.137.395.
Adicionalmente los contribuyentes relacionados a continuación figuran con cartera
por diferentes conceptos, correspondiente a las vigencias 2008 a 2010, no
obstante su recuperación es incierta, dado que la mayoría de empresas están
vinculadas a una investigación penal por fraude fiscal como proveedores ficticios y
por devoluciones improcedentes:
TABLA No.4.
Cartera por diferentes Conceptos
No. Expediente
Monto a Noviembre
Cobranzas
2011 $
200947675
28.237,199
200917350
7.929,167
200948781
273,121
200948783
308,439
200816562
250,619
200817206
342,343
200907044
269,406
200816557
245,736
200816560
245,485
200948782
388,732
200907049
270,977
200931225
55,452
200913546
21.606,682
200906480
37.712,935
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42
Total
98.136,293
* Incluye impuesto, sanciones e intereses a la fecha de consulta en
aplicativo SIPAC
Fuente: Consulta expedientes físicos y SIPAC
Elaboró: Equipo Auditor
Lo anterior, demuestra falta de procedimientos para la declaratoria y sanción a
proveedores ficticios, así como permisividad frente a este tipo de conductas,
indebida comunicación entre las dependencias, falta de control y supervisión,
debilidades en los sistemas de comunicación e información, lo que genera
desgaste administrativo y operativo por parte de la DIAN y riesgo de fraude por
cuanto estos contribuyentes continúan vigentes en el RUT y algunas empresas
están vinculadas a investigaciones por fraude procesal como proveedores ficticios
y por devoluciones improcedentes, en tal sentido la CGR advierte posible pérdida
de recursos, de no adoptarse las medidas preventivas necesarias.
Respuesta de la Entidad
La entidad en respuesta a la observación argumenta que “Por corresponder a
obligaciones contenidas en títulos ejecutivos que cumplen con los requisitos legales de ser claros,
expresos y actualmente exigibles, de conformidad con los artículos 828 y 829 del Estatuto
Tributario, en concordancia con el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, le compete al
área de cobranzas de esta Seccional dar aplicación al procedimiento de jurisdicción coactiva
señalado por el ordenamiento tributario, en aras de cumplir con su función recaudadora. No
obstante, la misma legislación tributaria y sus órdenes administrativas vigentes consagran
herramientas que le permiten, una vez adelantada la gestión con resultados negativos, proceder a
clasificar la cartera como de difícil cobro, hasta cumplir con el lleno de los requisitos de los artículos
817 o del 820 del E.T…
Por lo tanto, nos encontramos ante saldos cobrables frente a los cuales debemos desplegar toda la
acción administrativa tendiente a su recuperación,…”
…”… es importante anotar que algunos de los casos señalados corresponden a actos
administrativos (liquidaciones oficiales y resoluciones sanción) provienen de la Seccional de
Impuestos de Medellín.”
Ahora bien, el “Término para imponerla: De conformidad con lo preceptuado por el artículo 638
del E.T. el concepto indicado dispuso:
“… la administración tributaria deberá formular y notificar los respectivos cargos dentro de los dos
años siguientes a la fecha en que el proveedor ficticio presentó la declaración de renta y
complementarios o de ingresos y patrimonio del periodo durante el cual incurrió en la irregularidad
sancionable.”
…frente a estas empresas la administración se encuentra dentro del término para adelantar el
proceso sancionatorio correspondiente, y para ello se avanza en una revisión simultanea de
expedientes con el fin de hallar el material probatorio correspondiente y además identificar
aquellos proveedores que figuran en varios expedientes, para que, en aras del principio de
economía procesal y teniendo en cuenta que la norma lo permite, se realice una acumulación de
procesos y con ello se evite un desgaste administrativo innecesario”.
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Análisis de la Respuesta
La CGR no desconoce las labores adelantadas por la Dirección Seccional para
declarar los proveedores ficticios; no obstante, se evidenció que respecto de los
procesos citados en la observación no se ha adelantado actuación tendiente a
imponer sanción de conformidad con el artículo 671 del E.T.
Esta situación ha sido planteada en el Comité de Operación de Sistema de
Calidad y Control Interno, es así como en el Acta de fecha 16 de febrero de 2010,
se planteó como directriz: “Los Jefes de la Divisiones de Fiscalización deben
realizar cruces de información, relacionados con los expediente sobre los cuales
existen indicios de transacciones ficticias, en otras ciudades del país con el apoyo
de las direcciones seccionales. Los Jefes de ad Divisiones de Fiscalización deben
coordinar con la División Jurídica la presentación de las denuncias penales por
presuntas conductas punibles, que resulten de las verificaciones de información,
una vez se detecte el hecho.
Los jefes de las Divisiones de Fiscalización, deben proyectar para la firma
director seccional, la resoluciones mediante las cuales se declaren ficticios
proveedores que en virtud de
las investigaciones se determine que
operaciones económicas y/o el desarrollo de su objeto social no es real,
conformidad con lo previsto en los artículos 88 y 671 del E.T.”
del
los
las
de
Adicionalmente, al interior de la DIAN no existe un procedimiento que permita a
las seccionales adelantar el respectivo proceso sancionatorio.
Por otra parte, no se evidencia que respecto de proveedores ficticios con un
domicilio fiscal distintos a Bogotá, se haya dado traslado y/o comunicado tal
situación acorde con el concepto de Dirección Jurídica No. 041700 de junio 9 de
2011 producto de la consulta radicada bajo el Nº 516 del 20 de junio de 2011, en
virtud del cual el competente para imponer la sanción de declaratoria de proveedor
ficticio será el Director Seccional del domicilio del proveedor.
Frente a las sociedades que tienen domicilio en Bogotá, en su respuesta la
entidad manifestó: “la administración se encuentra dentro del término para
adelantar el proceso sancionatorio correspondiente, y para ello se avanza en una
revisión simultanea de expedientes con el fin de hallar…”
Es de precisar que el Equipo Auditor no está cuestionando el hecho de que se
trate de obligaciones contenidas en títulos ejecutivos claros, expresos y exigibles y
que se encuentre dentro del término para adelantar las acciones de cobro
respectivas. La debilidad que señala la CGR, se refiere a los eventos de falta de
procedimiento y gestión para la declaratoria y sanción por proveedores ficticios,
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44
aunado a la debilidad en las acciones pertinentes para la depuración de la cartera,
afectando la razonabilidad de la información.
No es de recibo para la CGR, el hecho de que si la información u obligaciones
objeto de cobro provienen de otras seccionales, por montos representativos y que
la entidad sí considera prioritarios, no se gestione en forma oportuna el cobro por
no contar con la documentación e información (física y en sistemas), lo cual reitera
las debilidades de la administración en cuanto a comunicación y sistemas.
Conforme a lo anterior, el hallazgo se mantiene con incidencia disciplinaria.
Hallazgo No. 6. Comercializadoras Internacionales (D)
Decreto 93 de 2003 ART 4º. “ Sin perjuicio de las demás sanciones establecidas en las
disposiciones legales, el director general de comercio exterior del Ministerio de Comercio Exterior,
podrá imponer a las sociedades de comercialización internacional, sanción administrativa
consistente en la cancelación de la inscripción en el registro de sociedades de comercialización
internacional, por las siguientes causas:”
1. Existencia de acto administrativo o providencia ejecutoriada, que imponga a la sociedad inscrita
o a su representante legal, sanción por infracciones tributarias, aduaneras, cambiarias o de
comercio exterior, durante los últimos cinco años.
Las CIs con NITs Nos: 900.202.699, 900.203.661,900.234.495, 900.228.577,
900.238.391, 900.261524,900.321.789, 900.321.915, de acuerdo con las
auditorías de Post devolución han realizado exportaciones de productos que en su
compra se consideraron proveedores ficticios; sin embargo, de acuerdo con
información suministrada por la DIAN mediante Oficio No 32 202 201 -01013,
éstas se encuentran vigentes.
Así mismo, de acuerdo con dicho oficio las siguientes CIs identificadas con los Nits
No. 811.045.098, 800.177.471, 811.031.651, 806.001.475, 900.103.833,
805.003.032, 900.237.697, 900.068.481 y 900.255128, no aparecen habilitadas
para realizar operaciones aduaneras; sin embargo, en los expedientes analizados,
estas aparecen aportando CPs y realizando exportaciones. El valor aproximado de
las ventas a estas Comercializadoras Internacionales es de $ 97.821 millones.
Respuesta de la Entidad
“Respecto de las C.I., indicadas con los NITs.900.202.699, 900.203.661, 900.234.495,
900.228.577, 900.238.391, 900.261.524, 900.321.789 y 900.321.915, donde informan que de
acuerdo con las auditorías post devolución han realizado exportaciones de productos que en su
compra consideran proveedores ficticios y sin embargo siguen vigentes, de acuerdo con el Oficio
No. 132202201-01013; le comunico que la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá, procedió
nuevamente a verificar las C.I., señaladas, encontrando que los Nit 900.202.699, 900.234.495,
900.228.577, ya se les canceló la autorización como Comercializadoras Internacionales, los Nits:
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45
900.203.661, 900.238.391, se encuentran en proceso de cancelación y los Nits: 900.261.524
(Dirección Seccional de Impuestos Cúcuta), 900.321.789 (Dirección Seccional de Impuestos Cali),
y 900.321.915, hasta el momento no les figura proceso de cancelación como C.I. De los NIT
subrayados, no se cuenta con información en razón a que pertenecen a otras Direcciones
Seccionales.
•
En relación de los NITs: 811.045.098, 800.177.471, 811.031.651, 806.001.475,
900.103.833, 805.003.032, 900.237.697, 900.068.481 y 900.255.128, donde manifiestan que de
acuerdo con el citado Oficio, estas C.I., no aparecen habilitadas para realizar operaciones
aduaneras, sin embargo en los expedientes analizados, estas aparecen aportan CPS y realizando
exportaciones; se informa que consultadas nuevamente las bases de datos, 7 de ellas si aparecen
en dichas bases de datos y solo 2 no aparecen (900.237.697 y 900.255.128), de acuerdo al
siguiente cuadro:
Sobre estos mismo contribuyentes, se precisa que los Nits: 811.045.098, 800.177.471,
900.103.833 y 900.068.481, se encuentran en proceso para ser canceladas, a los NITs:
811.031.651, 805.003.032, hasta la fecha no les figura proceso de cancelación como C.I., el NIT.
806.001.475, ya está cancelado.
Para los NIT que no están registradas como comercializadoras, vale la pena señalar que para el
NIT. 900.255.128, fue presentada denuncia penal el 16 de Marzo de 2010, por el presunto delito de
Falsedad en Documento..”
Análisis de la Respuesta
Frente a la observación la Directora manifiesta que la Dirección Seccional de
Impuestos de Bogotá, procedió a verificar nuevamente la información de las CI, y
procede a informar que respecto de unas de ellas se canceló la autorización, otras
se encuentran en proceso de cancelación y a unas no les figura proceso de
cancelación. Sobre el particular, es necesario precisar que con ocasión de la
solicitud de información por parte de la Comisión de la CGR, la Directora
Seccional mediante Oficio 32 202 201- 1013 del 13 de diciembre de 2011 informó:
“Respecto a la solicitud Correspondiente al oficio ASB-UAE-DIAN-012, en el cual
solicita la siguiente información: 1. Relación de las Comercializadoras
Internacionales autorizadas para las vigencias en mención e indicar si durante
esos periodos realizaron exportaciones. 2. Indicar las Comercializadoras
Internacionales que han sido objeto de sanción aduanera…, este despacho se permite
informar que no es competente para entregar la información, no obstante lo anterior se tramitó la
solicitud ante la Subdirección de Gestión de Registro Aduanero y se hace entrega del informe
recibido en treinta un folios de parte de la mencionada Subdirección”
Conforme a lo anterior, si la Directora de la Seccional Bogotá, no era la
competente para suministrar la información relacionada con las C.I., tampoco lo es
para verificar y rectificar la información remitida por la Subdirección de Gestión de
Registro Aduanero, máxime cuando no allegó soporte que fundamente su
actualización o rectificación por parte del área competente.
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46
Adicional a lo anterior, la entidad no aportó prueba que permita establecer que
respecto de las CI, se profirieron los requerimientos ordinarios, solicitudes de
explicaciones, así como resoluciones de cancelación de autorización.
Conforme a lo anterior, el hallazgo se mantiene con incidencia disciplinaria.
3.2.1.2 Administración de Cartera
A 30 de junio de 2011, la distribución de la Cartera de la Seccional Bogotá, por
tipo de impuesto y por etapa de cobro se detalla a continuación:
El aplicativo SIPAC refleja especialmente las obligaciones de 2006 en adelante:
TABLA No.5.
Cartera en SIPAC por tipo de impuesto
Concepto/Periodo
Renta
IVA
Retención en la
Fuente
Otros
Totales
2007 y
anteriores
246.928,2
134.738,7
2008
34.321,0
100.553,0
2009
29.144,6
93.120,2
2010
81,9
133.542,1
(en millones $)
Participación
%
2011
Totales
310.475,7
29,31
52.971,5
514.925,5
48,61
64.717,3
9.093,9
455.478,1
22.980,3
3.631,3
161.485,6
31.831,5
4.452,3
158.548,6
80.484,7
6.327,9
220.436,6
10.451,5
63.423,0
200.013,8
33.956,9
1.059.371,9
18,88
3,21
100,00
Fuente: Archivo Inventario de Cartera a 30/06/2011
Elaboró: Equipo Auditor CGR
TABLA No.6.
Cartera en SIPAC por etapa de cobro
2008
Etapa de cobro
Millones $
Persuasiva
Coactiva
Facilidades de Pago
Representación Externa
Difícil Cobro
2007 y anteriores
Totales
2009
Participación
%
Millones $
2010
Participación
%
Millones $
a 31 Julio de 2011
Participación
%
Millones $ Participación %
93.906,7
57.074,3
5.909,3
2.147,8
1.041,8
58,66
35,65
3,69
1,34
0,65
97.805,4
43.827,0
11.465,2
3.619,3
780,1
62,10
27,83
7,28
2,30
0,50
168.453,7
33.545,7
12.629,8
2.834,8
415,7
77,32
15,40
5,80
1,30
0,19
51.937,0
7.523,4
2.859,0
811,7
127,5
82,10
11,89
4,52
1,28
0,20
160.079,9
15,19
157.497,0
14,94
217.879,7
20,67
63.258,6
6,00
Totales
Millones $
Participación %
412.102,8
141.970,4
32.863,3
9.413,6
2.365,1
455.478,1
1.054.193,3
Fuente: Archivo Inventario de Cartera a 30/06/2011
Elaboró: Equipo Auditor CGR
Es de resaltar que del inventario de obligaciones registradas en el aplicativo
SIPAC, el 42% corresponden al periodo 2008 y el 20% del periodo 2010; el 48%
corresponden a Retención de IVA y el 29% de Impuesto de renta. De las
obligaciones de los periodos 2008 a junio de 2011, el 39% se encuentra en etapa
de cobro persuasivo.
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47
39,09
13,47
3,12
0,89
0,22
43,21
100,00
El aplicativo CANDADO refleja las obligaciones de 2006 y anteriores, los procesos
que se encuentran en Representación Externa y algunos actos administrativos que
no se pueden incluir en el SIPAC:
TABLA No.7.
Cartera en candado por tipo de impuesto
(millones $)
Concepto/Periodo
2007 y
anteriores
2008
2009
2010
2011
Renta
161.248,4
673,2
1.301,4
IVA
Retencion en la
fuente
Otros
Totales
144.032,5
23.177,8
4.200,3
1.098,0
77.454,5
1.860,5
10.940,9
4.526,8
393.676,3
30.238,3
Fuente: Archivo Inventario de Cartera a 30/06/2011
Elaboró: Equipo Auditor CGR
1.233,3
1.016,4
7.751,4
487,1
190,4
1.775,5
Totales
19,6
19,6
Participacion
%
163.223,0
37,66
172.508,6
39,80
81.055,0
16.674,5
433.461,1
18,70
3,85
100,00
TABLA No.8.
Cartera en candado por etapa de cobro
2007 y anteriores
Etapa de cobro
Debido
Facilidad Pago
Representación
Externa
Difícil Cobro
Totales
Millones
$
2008
Participación
%
Millones
$
2009
Participación
%
Millones
$
2011
2010
Participación
%
Millones
$
Participación
%
Millones
$
Totales
Participación
%
Millones
$
Participación
%
232.566,5
35.468,0
59,1
9,0
19.487,9
4.272,1
64,6
14,2
2.750,8
1.035,2
35,5
13,4
369,7
140,3
20,8
7,9
0,0
0,0
255.174,9
40.915,6
58,93
9,45
94.404,9
30.881,0
393.320,4
24,0
7,9
90,8
6.039,3
369,9
30.169,2
20,0
1,2
7,0
3.950,4
3,7
7.740,1
51,0
0,0
1,8
1.265,6
0,0
1.775,6
71,3
0,0
0,4
9,7
0,0
9,7
100,0 105.669,9
31.254,6
0,0 433.015,0
24,40
7,22
100,00
Fuente: Archivo Inventario de Cartera a 30/06/2011
Elaboró: Equipo Auditor CGR
De las obligaciones registradas en el CANDADO, el 90% corresponde a
obligaciones de los periodos 2007 y anteriores; el 39% es por concepto de
Retenciones de IVA y el 36% de Impuesto de renta. A su vez, el 58% se encuentra
en etapa de cobro persuasivo y coactivo y el 24% en Representación Externa
(procesos especiales de reorganización administrativa, reestructuración,
liquidación, sucesiones).
Las debilidades del proceso tienen como consecuencia la disminución de la
posibilidad de recuperación de las obligaciones fiscales, por prescripción de las
mismas, insolvencia de los contribuyentes, ineficacia de las actuaciones por falta
de oportunidad o fallas en el debido proceso
Del análisis al proceso de Administración de Cartera se determinaron los
siguientes hallazgos:
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48
Hallazgo No. 7. Demora en las actuaciones de cobro
La Ley 489 de 1998 señala los principios de la administración pública, y contempla: “ARTICULO
3o. PRINCIPIOS DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA. La función administrativa se desarrollará
conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad,
moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad,
responsabilidad y transparencia. Los principios anteriores se aplicarán, igualmente, en la
prestación de servicios públicos, en cuanto fueren compatibles con su naturaleza y régimen.”
(Negritas fuera de texto).
PARAGRAFO. Los principios de la función administrativa deberán ser tenidos en cuenta por los
órganos de control y el Departamento Nacional de Planeación, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 34310 de la Constitución Política, al evaluar el desempeño de las entidades y organismos
administrativos y al juzgar la legalidad de la conducta de los servidores públicos en el cumplimiento
de sus deberes constitucionales, legales o reglamentarios, garantizando en todo momento que
prime el interés colectivo sobre el particular.”
En el análisis realizado a las carpetas contentivas de los expedientes relacionados
a continuación, se evidencia que transcurren entre 8 y 24 meses entre una y otra
actuación de cobro. Igualmente transcurren 6 meses o más, entre la fecha de
exigibilidad de las obligaciones y registrarse la información en el aplicativo de
cobro SIPAC, para iniciar las acciones del proceso.
De otra parte, no se da inicio al proceso de cobro a las obligaciones que en un
principio son consideradas como no prioritarias por su monto.
La entidad argumenta que dichos eventos se deben especialmente a la falta de
personal y por ende se genera sobrecarga operativa.
Es así como, aún cuando las acciones de cobro se surten dentro de los términos
legales para evitar la prescripción de la cartera, dichas actuaciones tienen riesgo
de ser ineficaces dado que se da oportunidad al contribuyente de insolventarse
por la demora de la DIAN en adelantar las actuaciones de cobro, al mismo tiempo
que se incrementa sustancialmente tanto la edad de la cartera como el monto de
obligaciones, por ende, la disminución de la posibilidad de recaudo, efectos
contrarios al propósito del proceso de Administración de cartera11 como se
evidencia:
10
ARTICULO 343. La entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y la
organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo
relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine.
11
Manual de Funciones por procesos, rol agente de cobro, analista V, “1. Propósito: Obtener el pago de las obligaciones
fiscales en la vía persuasiva para cumplir con las metas de recaudo de la entidad con un menor desgaste administrativo,
evitar el envejecimiento de la cartera y que el Estado cuente con los recursos para cumplir con sus fines.”
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49
Nit
800.192.783
900.400.207
830.084.591
900.023.641
900.097.123
900.226.105
900.226.135
900.226.159
900.226.151
900.226.089
830.132.214
900.206.909
900.272.981
900.243.625
TABLA No.9.
Relación expedientes analizados
($ millones de pesos)
Evento
$ Valor *
Obligación exigible desde noviembre de 2010 con aviso de
cobro en marzo de 2011 (5 meses). Sin actuaciones posteriores
226.200
(8 meses).
Obligación exigible desde marzo 2011, sin actuaciones a Nov
47.979
2011 (8 meses)
Últimas obligaciones exigibles desde agosto de 2010 y otras
posteriores no han tenido gestión de cobro a noviembre de
228.032
2011 (15 meses)
Obligaciones exigibles desde enero de 2006 con primera
actuación en enero de 2008 (24 meses). Última actuación en
531.193
noviembre de 2009 (24 meses).
Con oficio persuasivo de septiembre de 2007 y la siguiente
actuación en junio de 2009 (20 meses). Luego entre oficio
56.752
persuasivo de enero de 2010 y solicitud de embargo en marzo
de 2011 transcurren 14 meses.
Entre agosto de 2010 con publicación de oficio persuasivo
hasta agosto de 2011 con publicación de aviso persuasivo
273.121
penalizable (12 meses).
Obligaciones exigibles desde agosto 2009 hasta marzo de 2010
con oficio persuasivo publicado en agosto de 2010, con nueva
308.439
actuación en abril de 2011 (8 meses)
Obligaciones exigibles desde agosto de 2009 con visita de
cobro en junio de 2010 donde se informa que empresa ya no
250.619
funciona, primera actuación de cobro en septiembre de 2010 y
solicitud de embargo a bancos en agosto de 2011 (10 meses).
Obligaciones exigibles desde agosto de 2009 con primera
actuación de cobro en marzo de 2010 (7 meses). Se publica
342.343
oficio persuasivo en agosto de 2010 y luego se solicitan
documentos para iniciar denuncia penal en octubre 2011 (14
meses)
Publica aviso persuasivo en agosto de 2010, nueva publicación
245.736
en mayo de 2011 (8 meses).
Oficio persuasivo penalizable de junio de 2010 y nuevo oficio
360.881
persuasivo penalizable en mayo de 2011 (11 meses)
Publicación del Mandamiento de pago en enero de 2011, sin
159.459
actuaciones posteriores hasta noviembre de 2011 (9 meses).
Obligaciones exigibles desde agosto de 2009 a mayo de 2010,
55.452
con primera actuación de cobro en octubre de 2011 (24 meses)
Se emitió citación el 31 de julio de 2009, aviso de cobro del 07
de abril de 2010 (8 meses), acta de visita de 22 de marzo de
21.606.682
2011 (contribuyente no existe en esa dirección) (10 meses)
•
Incluye monto de impuesto, sanciones e intereses a la fecha de revisión del expediente en aplicativo SIPAC
Fuente: Consulta aplicativo SIPAC y expedientes físicos
Elaboró: Equipo Auditor CGR
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50
Respuesta de la Entidad
La entidad en respuesta a la observación, da cuenta de cada uno de las
actuaciones adelantadas en los expedientes relacionados en el hallazgo, la cual
fue analizada por el Equipo Auditor y se procedió a retirar aquellos en que asistía
razón a la entidad.
Análisis de la Respuesta
Dentro de los argumentos expuestos por la entidad para la inoportunidad en el
inicio y ejecución de las actuaciones de cobro, exponen las altas cargas de
trabajo, escasez de recurso humano, rotación de personal, atención de programas
masivos, multiplicidad de tareas administrativas, sistemas de información no
actualizados, sin embargo, la Dirección Seccional ha establecido políticas y
estrategias para la adecuada administración de Cartera a través de la realización
de Jornadas Nacionales de Cobro, actuaciones masivas, priorización de cartera
atendiendo criterios de cuantía y fechas de prescripción, programas de cobro.
Los argumentos de la entidad expuestos como causa de las debilidades
advertidas por el Equipo Auditor, confirman la afectación de la cartera en edad y
monto, con la consecuente disminución de posibilidad de recaudar las
obligaciones fiscales y contar oportuna con los recursos del Estado, por lo tanto el
hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 8. Denuncia por omisión de agente retenedor (D)
El numeral 4.3.2 de la Orden Administrativa 004 de octubre de 2004 señala “El Jefe
de la División de Cobranzas o quien haga sus veces, posterior al envió del oficio
persuasivo penal y establecido el no pago de la obligación por ventas y retención en la
fuente o la no radicación de la solicitud de compensación o del acuerdo de pago, deberá
remitir a los Grupos Internos de Trabajo de Unidad Penal o a quien haga sus veces,
dentro del mes siguiente al vencimiento del plazo otorgado en el aviso persuasivo
penal…”
Por su parte, el artículo 402 del Código Penal indica “El agente retenedor o
autorretenedor que no consigne las sumas retenidas o autorretenidas por concepto de
retención en la fuente dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha fijada por el
Gobierno Nacional para la presentación y pago de la respectiva declaración de retención
en la fuente o quien encargado de recaudar tasas o contribuciones públicas no las
consigne dentro del término legal, incurrirá en prisión de cuarenta y ocho (48) a ciento
ocho (108) meses y multa equivalente al doble de lo no consignado sin que supere el
equivalente a 1.020.000 UVT.”
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51
Así mismo, el artículo 67 capítulo I titulo 2 libro 1 Ley 906 de 2004, señala: “DEBER
DE DENUNCIAR. Toda persona debe denunciar a la autoridad los delitos de cuya
comisión tenga conocimiento y que deban investigarse de oficio.
El servidor público que conozca de la comisión de un delito que deba investigarse de
oficio, iniciará sin tardanza la investigación si tuviere competencia para ello; en caso
contrario, pondrá inmediatamente el hecho en conocimiento ante la autoridad
competente.”
Igualmente el numeral 24 del artículo 34, capítulo 2, título 4 de la Ley 734 de 2002,
indica: “Artículo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor público: 24. Denunciar los
delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los cuales tuviere conocimiento, salvo
las excepciones de ley”.
A este tenor el numeral 7, de la Circular 066 de 2008, establece: “Dentro del mes
siguiente al vencimiento del plazo otorgado en el aviso persuasivo penal, se enviará en
los casos en que no se hubiere efectuado el pago, al Grupo de Unidad Penal o quien
haga sus veces en la respectiva Administración, la documentación que a continuación se
relaciona, como soporte para formular la respectiva denuncia penal”.
La UAE-DIAN, no obstante lo contemplado en la normativa relacionada, no
interpuso la denuncia penal por la omisión de agente retenedor ó recaudador
dentro del término establecido a los siguientes contribuyentes deudores de IVA y
Retención en la Fuente:
TABLA No.10.
Relación expedientes analizados
($ millones)
NIT
Evento
Valor $
*
900.023.641 Con obligaciones por Retención en la Fuente exigibles desde
531.193
enero de 2006. Sin denuncia penal a Junio de 2011.
832.010.586 Con obligaciones de Retención en la Fuente exigibles desde
enero de 2007. Sin trámite de denuncia penal a octubre de
185.290
2011.
830.086.327 Obligaciones por Retención en la Fuente exigibles desde
enero de 2008, sin evidencia en el expediente de trámite de
962.488
denuncia penal a octubre de 2011.
900.226.095 Obligaciones por ventas y Retención en la Fuente exigibles
desde enero de 2009, sin denuncia penal a 11 de noviembre
269.406
de 2011.
900.226.116 Obligaciones por ventas y Retención en la Fuente exigibles
desde agosto de 2009, sin denuncia penal a 11 de noviembre
788.732
de 2011.
900.226.123 Obligaciones por ventas y Retención en la Fuente exigibles
desde, octubre de 2009, sin denuncia penal a 11 de
245.485
noviembre de 2011.
900.226.151 Obligaciones por ventas y Retención en la Fuente exigibles
desde septiembre de 2008, sin denuncia penal a 11 de
342.343
noviembre de 2011.
900.226.159 Obligaciones por Retención en la Fuente exigibles desde
agosto de 2009, sin denuncia penal a 11 de noviembre de
250.619
2011.
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52
900.162.565
830.132.214
900.206.909
900.243.625
Obligaciones por ventas y Retención en la Fuente exigibles
desde noviembre de 2007, sin denuncia penal a 23 de
noviembre de 2011.
Obligaciones por ventas y Retención en la Fuente exigibles
desde
marzo de 2009 sin denuncia penal a 30 de junio de
2011
Obligaciones por Retención en la Fuente exigibles desde
septiembre de 2009, sin denuncia penal a 30 de junio de 2011
Obligaciones por ventas y Retención en la Fuente exigibles
desde diciembre de 2008, Sin denuncia penal a 14 de octubre
de 2011
28.237.199
360.881
159.459
21.606.682
•
Incluye monto de impuesto, sanciones e intereses a la fecha de revisión del expediente en aplicativo SIPAC
Fuente: Consulta aplicativo SIPAC y expedientes físicos
Elaboró: Equipo Auditor CGR
Lo anterior evidencia debilidades de gestión y supervisión en el cumplimiento de
los procedimientos y términos para la presentación de las denuncias penales por
omisión de agente retenedor o recaudador, por lo que esta observación tiene
presunta incidencia disciplinaria.
Respuesta de la Entidad
En uno de los apartes de la respuesta, la entidad expone que “Es de primordial
importancia considerar que la acción penal en la Omisión del agente retenedor del artículo
402 del Código Penal se extingue en el término de 6 años a partir de su exigibilidad, por lo
tanto frente a todas a las obligaciones relacionadas por el Grupo Auditor pendientes de la
presentación del informe para la instauración de la denuncia, nos encontramos dentro del
término legal para ejercer la acción penal, al no haber prescrito la acción y, en
consecuencia, no puede endilgarse detrimento alguno y más aún cuando se están
efectuando las actividades descritas para adelantar el procedimiento de las denuncias
penales.”
Análisis de la Respuesta
Si bien es cierto que se cuenta con un plazo de 6 años para presentar la denuncia
penal por omisión de agente retenedor, habida cuenta que, la acción penal
prescribe en un tiempo igual al máximo de la pena fijada por la ley para el delito, si
es privativa de libertad; además, como lo expresó la Corte Constitucional en la
Sentencia C-1144 de 2000 la sanción penal prevista para los agentes retenedores
y recaudadores del IVA "no está establecida por no pagar una deuda sino por el
incumplimiento de funciones públicas y por defraudación de la confianza pública
depositada en los responsables"
Y el que el delito de omisión de agente retenedor sea una de las conductas que
admite la extinción de la acción penal por pago y por reparación integral (artículos
319, 41 y 42 del Código de Procedimiento Penal), no significa que se deba esperar
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53
a que transcurran seis años para presentar la denuncia, a más, que al cabo de
este tiempo las medidas que se adopten pueden no ser efectivas.
De otra parte, debe señalarse que la incidencia disciplinaria se da es por la
ineficacia, inoportunidad e ineficiencia en la gestión y no porque exista un
detrimento al patrimonio público.
Igualmente, la DIAN señala “frente a esta observación, dos connotaciones que
repercuten en forma negativa en la presentación oportuna de los informes de
obligaciones penalizables por parte del área de cobro, de un lado la complejidad en el
procedimiento establecido por cuanto se generan tiempos prolongados en la recopilación
de documentos e información en diferentes áreas de la Entidad …, y de otra parte, la
incidencia de tipo normativo en la expedición de la Ley 1066 de 2006 que estableció como
causal de no presentación de las declaraciones de Retención en la Fuente el no pago del
valor declarado lo cual trajo incertidumbre en el cobro de estas obligaciones”.
Dado que los procedimientos son establecidos por la misma administración, no es
de recibo para la CGR, que su complejidad y plazos sean causales de
inoportunidad en la presentación de las denuncias. En cuanto a la incertidumbre
jurídica para efectuar el cobro de las declaraciones de Retención en la Fuente
presentadas sin pago, ésta fue resuelta en julio de 2008 mediante la Circular No.
066 de la DIA, referente al procedimiento para tramitar el “auto declarativo” y el
“trámite para la formulación de denuncias por la presunta comisión de la conducta
punible de omisión de agente retenedor”.
Por lo anterior el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 9. Conformación de expedientes
El numeral 4.5.3 Organización Física de la Orden Administrativa 004 del 26 de agosto de 1999,
contempla “dentro de las carpetas los documentos se ordenarán en forma numérica y cronológica
ascendente, evitando guardar duplicados. El numeral 5 Generalidades de Instrucción
Administrativa 0004 de 1994 señala “ Dentro del proceso de cobro que efectúa la DIAN los
documentos que hacen parte del mismo se deberán organizar de tal manera que conformen un
expediente, entendido este como la disposición ordenada, secuencial, cronológica de hechos y
documentos que tienen que ver con una actuación determinada”.
Por otra parte, el Memorando 0877 del 9 de diciembre de 2005, establece que
para el archivo de los expedientes: “El documento con la fecha más antigua de
producción será el primer documento que se encontrará al abrir la carpeta y la fecha más
reciente se encontrará al final de la misma”.
Y el memorando 0233 del 27 de abril de 2010, establece requisitos para la
conformación de expedientes.
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54
El expediente correspondiente al Nit 830.086.327 figura en etapa Coactiva, sin
embargo, no se ha librado mandamiento de pago para las obligaciones por
concepto de Retención en la fuente e IVA por los periodos 2009 y 2010; de otra
parte, el oficio persuasivo penalizable no contiene la constancia de su notificación,
según lo requerido hasta junio de 2011 por el Decreto 3050 de 1997, artículo 1612.
Tampoco se evidencia en el expediente gestión o trámite para aclarar obligaciones
indeterminadas por concepto de IVA 2009 y 2010.
En el expediente del NIT. 811.020.344, el aplicativo SIPAC registra que se generó
aviso de cobro No.151023 en marzo de 2011, el cual no figura en el expediente
físico, lo que no permite verificar las obligaciones objeto de cobro; según
comunicación del contribuyente de abril de 2010, radicó documentos que aclaran
las obligaciones en Seccional Grandes Contribuyentes, por tanto no se tiene
certeza sobre qué Seccional debe gestionar el cobro ni del monto de la obligación.
Lo anterior, se genera por debilidades de gestión y control de los documentos que
integran la carpeta y ocasiona incertidumbre sobre las actuaciones adelantadas,
ya que los sistemas de información algunas veces no contienen la totalidad de la
información del expediente, o no se encuentran los documentos físicos que figuran
en el aplicativo. Igualmente, se evidencia demora en adelantar las actuaciones de
cobro y en el traslado de los expedientes a la seccional correspondiente.
Respuesta de la Entidad
Para el expediente 830.086.327 la entidad manifiesta que el aviso persuasivo
penalizable y la resolución de embargo se encuentran en el expediente y que el
mandamiento de pago no ha sido proferido.
Análisis de la Respuesta
Si bien es cierto el oficio penalizable y la resolución de embargo se incluyen en el
expediente con ocasión de la respuesta, no se aportó la constancia de notificación.
En cuanto al expediente de NIT 811.020.344, a entidad indica en su respuesta que
en consulta del aplicativo SIE Obligación Financiera no presentan deuda vigente a
la fecha que pueda ser objeto de cobro, la cual no se aportó, no obstante,
efectuando la misma consulta al sistema SIE-Obligación Financiera en enero de
12
Art.16 Decreto 3050 de 1997. Obligación de requerir previamente el pago o compensación, antes de iniciar proceso
penal contra retenedores y responsables del IVA. Antes de presentar la correspondiente denuncia penal por las conductas
descritas en el artículo 665 del Estatuto Tributario, el funcionario competente deberá requerir al retenedor o responsable,
según el caso, para que cancele, acuerde el pago, o solicite la compensación de las sumas adeudadas, dentro del mes
siguiente a la notificación del requerimiento.
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2012 por parte del Equipo Auditor, se estableció que el sistema refleja
obligaciones vencidas por concepto de IVA y Retención en la fuente para dichos
periodos.
Conforme a lo anterior, el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 10. Facilidad de Pago - Expediente No. 200421678 (D)
La Orden Administrativa 05 de 2000, numerales 6 y 7 consagra:
“6. CONTROL DE LA FACILIDAD DE PAGO
Otorgada la facilidad de pago, se deberá realizar un seguimiento permanente para
controlar el cumplimiento tanto de las cuotas determinadas en ella como de las
obligaciones surgidas con posterioridad a la notificación de la misma.
El funcionario competente para adelantar el control generará un requerimiento al deudor o
al tercero referente al incumplimiento en el pago de las cuotas y/o de las obligaciones
surgidas con posterioridad, indicándole el término (no mayor a quince días) dentro del
cual deberá informar los datos que permitan verificar el pago correspondiente.
Al efectuar el control y verificación de los recibos de pago, se deberá constatar: que la
fecha de pago, identificación, imputación, concepto, período, correspondan a los
señalados en la respectiva resolución.”
“7. INCUMPLIMIENTO DE LA FACILIDAD DE PAGO
Cuando el beneficiario de una facilidad para el pago, dejare de pagar alguna de las cuotas
o incumpliere el pago de cualquier otra obligación surgida con posterioridad a la
notificación del acto administrativo que la concede, y una vez generado el requerimiento
referente al incumplimiento y vencido el término indicado en el mismo, el funcionario
responsable del control de las facilidades proyectará la resolución que la dejará sin efecto,
declarando sin vigencia el plazo concedido, ordenando hacer efectiva la garantía hasta
concurrencia del saldo de la deuda garantizada, y la enviará para la firma del funcionario
competente (Artículo 814-3 del E.T.)”
Por su parte la Circular 066 de 2008, señala, “6. TRÁMITE PARA LA EXPEDICIÓN
DE AUTOS DECLARATIVOS.
Posteriormente al recibo por parte de los contribuyentes, responsables y agentes de
retención de las comunicaciones remitidas por el área de Gestión y Asistencia al Cliente,
se procederá a efectuar los análisis correspondientes para establecer cuáles
declaraciones tributarias requieren de la expedición de auto declarativo conforme con lo
establecido en los artículos 579-2 y literal e) del artículo 580, para tenerlas como no
presentadas y enviará a la División de Fiscalización la respectiva documentación
informando:
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Presupuestos de hecho y de derecho referentes al incumplimiento de la respectiva
obligación indicando: Declaración: NIT, número de formulario, número de autoadhesivo,
impuesto, período y año gravable.
Una vez recibida por la Jefatura de la División de Fiscalización la respectiva
documentación se procederá a realizar el reparto de los expedientes para el trámite y
expedición del auto declarativo a que hubiere lugar.
El auditor efectuará las verificaciones en cada uno de los eventos y dará inicio a la
actuación administrativa profiriendo el auto de apertura por el programa OF (obligaciones
formales).
El auto declarativo deberá estar debidamente motivado indicando los fundamentos de
hecho y de derecho que originan su expedición que en todo caso debe producirse antes
de que opere la firmeza de la declaración tributaria, precisando:
Presupuestos de hecho y de derecho referentes al incumplimiento de la respectiva
obligación indicando: Declaración: NIT, número de formulario, número de autoadhesivo,
impuesto, período y año gravable e informando los recursos que proceden contra el auto
declarativo (reposición y apelación), el término y el funcionario ante quien se interponen
conforme con lo establecido en los artículos 50, 51, 52 y 53 del Código Contencioso
Administrativo.
Una vez ejecutoriado el auto declarativo, éste deberá ser enviado por la División de
Documentación o quien haga sus veces, al buzón asistencia@dian.gov.co para que sean
marcadas las declaraciones tributarias que se tienen como no presentadas en la base de
datos de la Entidad indicando: número de auto declarativo, fecha, número de formulario,
número de autoadhesivo (si lo hay), NIT del cliente, impuesto, periodo y año gravable; en
el asunto debe indicarse auto declarativo para marcar en la base de datos MUISCA”.
Consultado el aplicativo SIPAC a diciembre de 2011, se encuentra que el
expediente está en estado suspendido, situación que no corresponde a la realidad
por cuanto éste se encuentra en Representación Externa, además refleja
obligaciones de las cuales se dice prescribió la oportunidad de cobro; sin
embargo, algunas de estas obligaciones fueron canceladas mediante resolución
de compensación, y las demás fueron presentadas ante la Superintendencia de
Sociedades el 26 de octubre de 2010.
Pese al reiterado incumplimiento del contribuyente, con las obligaciones derivadas
de la facilidad de pago otorgada mediante resolución No. 20050808000537 del 21
de noviembre de 2005 y de las obligaciones posteriores, no se declaró el
incumplimiento de esta facilidad, y por tanto no se ordenó seguir adelante con la
ejecución, no se hizo efectiva la garantía, no se inició el proceso de cobro
oportunamente respecto de las obligaciones de las vigencias 2006 y posteriores,
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así como tampoco se presentó a tiempo la denuncia penal por omisión de agente
retenedor y/o recaudador13.
Las obligaciones posteriores a la facilidad de pago de las vigencias 2006 a 2010
suman aproximadamente $2.901,6 millones por concepto de impuesto sin incluir
sanciones e intereses.
Adicionalmente, se observó que pese a que el contribuyente presentó las
declaraciones de retención en la fuente por los periodos 2006 a 2010, sin pago, no
se profirieron los respectivos autos declarativos, desconociendo que éstas se
tienen como no presentadas de conformidad con lo dispuesto en el literal e) del
artículo 580 del E.T14. y procedía dar aplicación a lo previsto en la Circular 066 de
2008.
Las anteriores situaciones se generaron por debilidades en el seguimiento y
control de la facilidad de pago, y la consecuencia de mantener el expediente sin
declarar incumplida la facilidad de pago, es que además de no iniciar
oportunamente el proceso de cobro, la sociedad tiene la oportunidad de
insolventarse y además, como en este caso, se presentan múltiples procesos
judiciales que derivan en mayor cantidad de acreedores entre los cuales se deberá
distribuir los activos de la sociedad, disminuyendo la posibilidad de recaudo de las
obligaciones fiscales.
Este hallazgo tiene presunta incidencia disciplinaria.
Respuesta de la Entidad
La entidad en respuesta a esta observación manifestó que el expediente se
encontraba incurso en una de las causales para estar en estado suspendido de
acuerdo con lo señalado en la Orden Administrativa 0006 de 1998 “b) Cuando al
13 Artículo 402 del Código Penal indica “El agente retenedor o autorretenedor que no consigne las
sumas retenidas o autorretenidas por concepto de retención en la fuente dentro de los dos (2)
meses siguientes a la fecha fijada por el Gobierno Nacional para la presentación y pago de la
respectiva declaración de retención en la fuente o quien encargado de recaudar tasas o
contribuciones públicas no las consigne dentro del término legal, incurrirá en prisión de cuarenta y
ocho (48) a ciento ocho (108) meses y multa equivalente al doble de lo no consignado sin que
supere el equivalente a 1.020.000 UVT.”
Así mismo, el artículo 67 capítulo I titulo 2 libro 1 Ley 906 de 2004, señala: “DEBER DE
DENUNCIAR. Toda persona debe denunciar a la autoridad los delitos de cuya comisión tenga
conocimiento y que deban investigarse de oficio.
14
DECLARACIONES QUE SE TIENEN POR NO PRESENTADAS. No se entenderá cumplido el deber de presentar la
declaración tributaria, en los siguientes casos: … e) Cuando la declaración de retención en la fuente se presente sin pago. <
Literal derogado por el artículo 67 de la Ley 1430 de 2010>
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deudor o a un tercero a su nombre, se le haya concedido facilidad para el pago de las
obligaciones”,
Que “… las obligaciones incluidas en la facilidad de pago se encontraban prácticamente
canceladas desde el 20 de noviembre de 2006. Lo único pendiente de pago era un saldo de la
última cuota por retención 2005 periodo 7 por $5.169.000 de impuesto y Ventas 2004 bimestre 6
por $90.000 por concepto de intereses, cancelados con recibos oficiales de pago en bancos de
fecha 26 de febrero de 2010 y Stiker No. 2323901201532 y 2323901201533, lo cual se puede
observar en los folios 901 a 905, donde reposa la Resolución No. 29 del 7 de abril de 2010 por la
cual se cancela la facilidad de pago. Asimismo, a folios 759 y 769 reposan copias de las
resoluciones de compensación de fechas 23 de abril de 2007 y del 28 de abril de 2007 en donde
se demuestra el pago de obligaciones de la facilidad como también de obligaciones posteriores”
Y que “se observó que se adelantaron las gestiones propias de control al pago de las cuotas
pactadas en la facilidad por valor de impuesto en cuantía de $468.016.000, e intereses por
$130.018.000, para un total de $598.034.000…”
Manifiesta que “Con posterioridad a la expedición de la Resolución de Cancelación de la facilidad,
la División de Gestión de Cobranzas mediante Oficio No. 012052 del 15 de abril de 2010 radica
ante la Unidad Penal de la División de Gestión Jurídica de esta Seccional el informe de denuncia
penal para la correspondiente instauración de la respectiva denuncia, en la cual se incluyeron las
obligaciones de carácter penalizable…”
A más de lo anterior indica que “No consideramos apropiada la afirmación efectuada por el ente de
control “la consecuencia de mantener el expediente sin declarar incumplida la facilidad de pago, es
que además de no iniciar oportunamente el proceso de cobro, la sociedad tiene la oportunidad de
insolventarse…” vale la pena aclarar que mientras la facilidad de pago no se haya dejado sin
efecto el proceso de cobro sigue suspendido e interrumpidos los términos de la prescripción de la
acción de cobro (art 818 y 841 del E.T.)”
Finalmente solicita se retire la incidencia disciplinaria por cuanto no existe “detrimento patrimonial,
por cuanto el objetivo de cobranzas se cumplió con la cancelación de la facilidad de pago
(recuperar la cartera morosa del estado) y con la presentación oportuna de las obligaciones
tributarias en el proceso concursal, el cual no ha concluido y la DIAN ha venido ejerciendo todas
las acciones legales para velar por la recuperación del crédito fiscal.”
Análisis de la Respuesta
No obstante lo anterior, aún cuando existe la posibilidad de cobro ante la
Superintendencia de Sociedades, el hallazgo se mantiene con incidencia
disciplinaria que se configura por la gestión inoportuna en el cobro de las
obligaciones y la no declaración de incumplimiento de la facilidad de pago.
De otra parte, debe señalarse que la incidencia disciplinaria se da es por la
ineficacia, inoportunidad e ineficiencia en la gestión y no porque exista un
detrimento al patrimonio público.
Esta incidencia se sustenta en las razones que se exponen a continuación:
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En el expediente reposa a folio 834 de fecha 20 de abril de 2009, comunicaciones
de la funcionaria que ejerce el control de la facilidad de pago al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, donde afirma que la misma se encuentra
incumplida y pese a ello no emite el acto administrativo donde declare incumplida
la facilidad de pago, igualmente a folio 823 aparece un correo comunicando el
incumplimiento de la facilidad de pago de fecha 17 de marzo de 2009, estos
oficios son del año 2009 y la cancelación de la facilidad de pago es de octubre de
2010, es decir un año después, lo cual no es coherente con lo señalado en la
Orden Administrativa 05 de 2000.
Si bien es cierto que la DIAN tiene la oportunidad de ejercer la acción de cobro, el
transcurso del tiempo disminuye la posibilidad de recaudo de las obligaciones,
además el contribuyente puede realizar transacciones con los bienes que no son
garantía de la facilidad de pago y las obligaciones posteriores pueden no ser
pagadas, el problema subsiguiente será la inefectividad del proceso de Cobro.
De otra parte, aún cuando, se observan las actas de comparecencia, no quiere
ello decir que el contribuyente, haya cumplido con la facilidad. Y no se puede
tomar como indicio de pago de la facilidad la solicitud de una nueva, sobre todo
teniendo en cuenta que se le negó por no cumplir con los requisitos para otorgarse
una nueva, aunado al hecho que por encontrarse suspendido el proceso en virtud
de no haber declarado incumplida la facilidad de pago, no podía proseguirse el
cobro de las obligaciones posteriores de forma oportuna.
Igualmente, si bien se profirió resolución cancelando la facilidad de pago, es de
anotarse que ésta fue suscrita en el año 2005, con un plazo de 12 meses que se
cumplían en el año 2006, y la cancelación se realizó en el 2010, donde se
observa el pago de impuesto incluido en la facilidad en febrero de 2010, cuando
ésta ya había excedido el plazo en cuatro años, y se evidenciaban obligaciones de
los años 2007 y subsiguientes, la realidad es que el contribuyente aun adeudaba
obligaciones de la facilidad y además tenía obligaciones posteriores, razón
suficiente para declarar incumplida la facilidad de pago y hacer efectiva la
garantía, además que en el expediente no se observa documento alguno,
mediante el cual se haya ampliado el plazo de la facilidad.
Así mismo, la denuncia penal por omisión de agente retenedor (14 de octubre de
2010), solo se interpone cuando el contribuyente se encuentra en proceso de
liquidación ante la Superintendencia de sociedades (septiembre 09 de 2010) y se
ordena continuar con el cobro en 07 de abril de 2010, cuando ya habían
transcurrido 4 años desde el vencimiento del plazo concedido en la facilidad de
pago; esta demora llevó a presentar los créditos ante la Superintendencia de
sociedades para su reconocimiento y pago, pero con las condiciones de ese
proceso y no del propio.
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Ahora bien, el hecho de que se adeudara una cuota por concepto de retención
2005 periodo 7 por $5.2 millones de impuestos, y ventas 2004 bimestre 6 por
$90.000 por concepto de intereses en el año 2010 cuando el plazo era hasta el día
21 de noviembre de 2006, tal y como aparece en el anexo explicativo de la
resolución que concede la facilidad de pago, era causal suficiente para declarar el
incumplimiento de la facilidad en los años 2007, 2008, 2009, ó 2010, y hacer
efectiva la garantía ya que adicionalmente, el contribuyente adeudaba todas las
obligaciones de esos periodos.
Por lo anterior, el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 11. Control interno en el proceso de devoluciones (D)
La Resolución No.11 de 2008 establece: “Artículo 90º- Crear el Grupo Interno de Trabajo
de Devoluciones Personas Jurídicas en la División de Gestión de Recaudo de la Dirección
Seccional de Impuestos de Bogotá para el cumplimiento de las siguientes funciones, además de
las dispuestas en el artículo 113º de la presente resolución:
1. Recepcionar las solicitudes de devolución y/o compensación, verificando los requisitos de
acuerdo con los procedimientos establecidos según sea el caso y proferir los actos
administrativos para atender dicha solicitud alimentando el sistema de información del área, el
cual debe permitir la conformación, reparto y control del expediente en los diferentes procesos
que se deben adelantar;
2. Controlar las solicitudes de devolución y/o compensación que fueron objeto de suspensión de
términos;
3. Desarrollar programas de devolución y/o compensación automática, conforme a las
instrucciones impartidas por la Subdirección de Gestión de Recaudo y Cobranzas;
4. Proyectar para la firma del Jefe inmediato los actos administrativos relacionados con el proceso
de devoluciones y/o compensaciones;…”
•
Los lineamientos de control al proceso de Devoluciones y/o Compensaciones
se formalizaron en el Memorando 0003 del 1 de Agosto de 2011, expedido por
la Directora de la DIAN - Seccional Bogotá, por cuanto los riesgos definidos en
la Matriz de Riesgos publicados en la Intranet (In Situ) solo contiene riesgos y
controles de carácter general, que no guardan relación con las labores
adelantadas en la Seccional.
§ Mapa de Riesgos: Los controles implementados para la ocurrencia de los
riesgos no son consecuentes con estos, como se observa en los siguientes casos:
Uso indebido de la información, controles: Diagnosticar por parte del área competente los factores
de riesgo en las devoluciones para que el Director General de la DIAN profiera la resolución
motivada y diseñar los programas de revisión y control a las devoluciones para las Divisiones de
Gestión de Fiscalización
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61
Deficiencia en la asignación de personal para gestionar los procedimientos, controles: Capacitar a
los responsables en todas las tareas que se desarrollan dentro del procedimiento y adoptar por
parte de las Direcciones Seccionales el Servicio Informático Electrónico de Devoluciones, el cual
para el caso que la Seccional Bogotá no opera en Personas Jurídicas.
Deficiencias en la información de salida del procedimiento, controles: revisar el 10% de las
resoluciones incluidas en el aplicativo DECEVAL, donde se verifique que la información
incorporada en el aplicativo está acorde con el acto administrativo y elaborar informe de las
constataciones efectuadas y de los correctivos que haya sido necesario adoptar ante las
inconsistencias detectadas. Asignar el rol de revisión en el aplicativo DECEVAL al Jefe del GIT de
Devoluciones o al Jefe de División de Gestión de Recaudo. Implementar a través de Web Service
la trasmisión de datos del Servicio Informático Electrónico de Devoluciones a DECEVAL.
Respuesta de la Entidad
“Respecto a que los controles implementados para la ocurrencia de los riesgos no son
consecuentes con estos, es oportuno hacer las siguientes precisiones, frente a los riesgos
planteados en el mapa de riesgos del proceso.
Uso indebido de la información:
… Este es un control detectivo que tiene como finalidad principal atacar la primera causa
enunciada para el riesgo, es decir “1. Actos mal intencionados de terceros”, a través de: 1. La
suspensión de términos ordenada por el Director General mediante la resolución motivada
producto del diagnóstico que realicen las dependencias de devoluciones considerando la
normatividad que regula el procedimiento… esta suspensión permite a los funcionarios contar con
un término mayor para realizar investigaciones sobre las solicitudes de devolución y fue
establecida en la Ley 1430 de 2010 (artículo 18) como producto de la reforma tributaria gestionada
por la DIAN que identificó previamente la necesidad de aumentar el término de investigaciones
para controlar la causa de este riesgo; y 2. Los diseños de los programas de revisión y control a
las devoluciones, mediante los cuales los funcionarios ejecutores del proceso de Fiscalización
realizan los estudios y análisis necesarios para detectar los actos fraudulentos de terceros y
gestionar las medidas administrativas correspondientes. Por lo tanto, se observa la relación lógica
y necesaria entre los controles establecidos para el riesgo “Uso indebido de la información”
Deficiencia en la asignación de personal para gestionar los procedimientos:
El control de: “Capacitar a los responsables en todas las tareas que se desarrollan dentro del
procedimiento y adoptar por parte de las Direcciones Seccionales el Servicio Informático
Electrónico de Devoluciones…”. Este control corresponde con la necesidad de que los ejecutores
del procedimiento de devoluciones cuenten con el conocimiento de los procesos y con las
características idóneas y técnicas indispensables para el desarrollo del mismo, lo cual se consigue
utilizando las capacitaciones como herramientas de formación.
Frente a la inclusión del SIE de Devoluciones se aclara al ente auditor que este servicio informático
fue diseñado con el fin de ejecutar el procedimiento de forma eficiente y controlada usando la
totalidad de la información corporativa … A la fecha el SIE de devoluciones no se encuentra en
operación para solicitudes de personas jurídicas debido a que la Instrucción 005 de 2011 limita el
uso del sistema a 10 registros de agentes de retención agentes, lo que para las personas jurídicas
solicitantes de esta Seccional es número superado….
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De acuerdo con el documento metodológico Mapa de Riesgos Institucional, la relación de riesgos
institucionales debe ajustarse teniendo como premisa el mejoramiento continuo que debe tener el
sistema y a la realidad de cada procedimiento en la DIAN,
Análisis de la Respuesta
Si bien existe un mapa de riesgos institucional, no es evidente el mapa de riesgos
por proceso vigente en la seccional, asociados con controles específicos para su
mitigación.
La respuesta confirma que los controles son de carácter general ya que indica
controles Riesgo 1) Uso indebido de la Información: Diagnosticar por parte del
área competente…. diseñar los programas de revisión y control a las devoluciones
para las Divisiones de Gestión de Fiscalización. A la fecha de la ejecución de la
auditoría, Devoluciones es un subproceso de Recaudación y no de Gestión de
Fiscalización.
Riesgo 2) Deficiencia en la asignación de personal para gestionar los
procedimientos: Este control no es específico, por el contrario, confirma que es
general y que la adopción del SIE: Servicio Informático Electrónico de
Devoluciones, a la fecha no se encuentra en operación, porque por su capacidad
no se puede aplicar para las personas jurídicas solicitantes de esta seccional
En la Seccional Bogotá, se expidió el Memorando 0003 del 1 de agosto de 2011,
Implementación de controles dentro del desarrollo de actividades adelantadas en
el subproceso de devoluciones y/o compensaciones, el cual contempla
procedimientos y controles que no están actualizados en el mapa de riesgos de la
Entidad. Por lo expuesto, la respuesta de la entidad no desvirtúa el hallazgo.
§ Mapa de Procesos: las actividades descritas en el mapa de procesos no
contemplan la realidad de la Seccional, se observó que adelantan algunas
labores como la asignación de citas, presentación al Comité de Devoluciones
de las solicitudes para su aprobación, entre otras, las cuales no se registran en
el mapa.
Respuesta de la Entidad
“En relación con que las actividades descritas en el mapa de procesos no contemplan la realidad
de la Seccional, se reitera que dentro del sistema de gestión de calidad, la DIAN ha elaborado la
caracterización de los procesos y procedimientos mediante los cuales desarrolla su misión y
cumple con las funciones asignadas por la ley. Se debe precisar que la caracterización de los
procedimientos no debe contemplar solamente la “realidad de la Seccional” sino que por tratarse
de procedimientos reglados debe obedecer a lo legalmente establecido para su desarrollo tal y
como se encuentra actualmente en la ficha del procedimiento…. Por lo tanto, el mapa de proceso
debe examinarse en su totalidad, es decir observando además de las actividades allí enunciadas,
todas aquellas expresadas por las normas que regulan el procedimiento.
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63
La presentación a Comité de Devoluciones de las solicitudes para su aprobación no se encuentra
descrita en el mapa de procesos ni en la caracterización de procedimientos porque el nivel de
desagregación adoptado por la entidad para la implementación del Sistema de Gestión de Calidad
llega hasta actividades, las cuales están definidas como un conjunto de tareas concatenadas. …En
cuanto a que la asignación no aparece en el mapa de procesos de la entidad cabe señalar que
debido a los volúmenes de solicitudes atendidas en esta Seccional y acatando la Ley 962 de 2005
frente al artículo 9°, referido al derecho a turno el cual cita:
“DE LA OBLIGACIÓN DE ATENDER AL PÚBLICO….Esta Seccional implementó la asignación de
citas como sistema de turnos conforme al principio de equidad para los administrados, principio
que rige a la Administración Tributaria. Por lo anterior, el sistema de asignación de turnos
establecido en esta Seccional no se encuentra incorporado dentro del mapa de procesos de la
entidad, ya que como se sustentó es un control propio (no general) por el volumen atípico de
solicitudes que a diario se reciben.
Análisis de la Respuesta
El Mapa de Procesos es la representación gráfica de los procesos actuales, que
evidencia su interacción en el cumplimiento de sus funciones y permite el
conocimiento de las actividades específicas.
La operación de la Seccional acorde con los procedimientos reglados debe
contemplar la totalidad de los procesos establecidos, y reflejarse en el mencionado
mapa en forma que permita el conocimiento integral de los procesos en operación
tanto a los usuarios internos como externos. Por lo expuesto, la respuesta de la
entidad no desvirtúa la observación.
§ Asignación de Citas: Se estableció que el procedimiento es demorado, hasta
el punto que en el momento de la evaluación por parte de la CGR, septiembre
de 2011, las citas se estaban asignando para el mes de diciembre del mismo
año.
Respuesta de la Entidad
“Respecto a que el procedimiento de asignación de citas es demorado, adicional a lo indicado en el
punto anterior, se informa que mediante Oficio N°0834 de octubre 12 de 2011(anexo) dirigido al
Director de Gestión de Ingresos se le plantea la problemática de los tiempos en la asignación de
citas y se solicitan recursos logísticos, técnicos y de funcionarios (40) para mejorar los tiempos de
respuesta en la citada labor consientes de la celeridad que debe imprimirse a procesos de
devoluciones”.
Análisis de la Respuesta
La respuesta de la entidad manifiesta el planteamiento de la problemática
mediante oficio del 12 de octubre de 2011 por lo cual, se confirma el hallazgo
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64
§ Radicación de Solicitudes: Se observaron debilidades de control interno al
momento de recibir las solicitudes, tales como falta de revisión de los
documentos que el contribuyente entrega, verificación de las firmas de los
documentos de identidad, la solicitud y las relaciones anexas, de las relaciones
de ventas e IVA no se constata la información reportada en el RUT de la
totalidad de los proveedores, al no disponer de un sistema de información que
permita consultar las operaciones aduaneras que facilite la verificación
inmediata de la información entregada por el contribuyente.
Respuesta de la Entidad
“ Frente a la debilidad citada por el ente de control y relacionada con la falta de revisión de
documentos que entrega el contribuyente y la verificación de firmas de documentos de identidad,
es necesario precisar que éstos no son requisitos estipulados dentro del Decreto 1000 de 1997, no
obstante lo anterior y en aras a mitigar riesgos de suplantación por parte de nuestros administrados
dentro del proceso de radicación gracias a estas verificaciones se han detectado anomalías las
cuales han sido comunicados a la Fiscalía. …
Así mismo, se anota que durante el año 2011 esta Dirección en cumplimiento del artículo 853 del
Estatuto Tributario haciendo uso de la figura de negación de la solicitud de devolución, se han
proferido hasta la fecha 42 actos administrativos, sustentados en la presunción de fraude
documental y/o en la imposibilidad de realizar las verificaciones documentales.
En lo referente al control relativo a la verificación de las relaciones de ventas, se constata la
información frente a RUT ya que de existir diferencias se profieren los respectivos autos
inadmisorios, ahora bien frente a constatación de existencia de retenciones relacionadas el artículo
856 del Estatuto Tributario señala que es una tarea de muestreo…”
Análisis de la Respuesta
Como este requisito no está estipulado en el Decreto 1000 de 1997, tampoco
están formalizados los controles, por ello el Ente de Control llama la tención sobre
este tema. Las actividades desarrolladas por la DIAN confirman las debilidades a
que están expuestos y sus consecuencias. Sin embargo la entidad ha expedido
documentos relacionados con el tema: Memorado 005 del 28/05/09: Verificación
de la existencia de las personas jurídicas y /o naturales solicitantes de devolución
de saldos a favor. Establece requisitos y/o condiciones de procedencia de las
devoluciones de saldos a favor, Memorando 00421 del 8 de julio de 2009
recomendaciones generales y lineamientos de auditoría a tener en cuenta en el
procedimiento de devoluciones de impuestos, Sociedades de Comercialización
Internacional. Por lo expuesto el hallazgo se mantiene.
§
Revisión o Sustanciación de Solicitudes: En ocasiones no son tenidas en
cuenta las observaciones dejadas por el Radicador, al revisar los documentos
o no hay evidencia de esta labor.
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TABLA No.11.
Expediente #
4394
19121
6372
5621
14553
Año
2010-5
2009-4
1010-3
2009-4
2008-5
NIT
800.236.419
900.156.420
860.521.073
860.521.073
900.243.625
Elaboró: Equipo Auditor
Respuesta de la Entidad
“En relación con que en ocasiones no son tenidas en cuenta las observaciones dejadas por el
radicador, se informa que los numerales 3 y 5 de la Instrucción 0011 de 2003, determinan que la
División o Grupo de Devoluciones revisará como mínimo el cumplimiento de requisitos formales en
todas las solicitudes, ahora bien, si en la fase inicial de radicación se detecta algún tipo de
inconsistencia el radicador lo manifiesta en la hoja de observaciones pero la misma es analizada
por el revisor quien determina si procede o no dicha observación, ya que la revisión es la instancia
superior a la radicación.
Memorado 005 del 28/05/09: Verificación de la existencia de las personas jurídicas y /o naturales
solicitantes de devolución de saldos a favor, establece requisitos y/o condiciones de procedencia
de las devoluciones de saldos a favor….”
Análisis de la Respuesta
De conformidad con las instrucciones expedidas por la entidad:
Memorando 00421 del 8 de julio de 2009 recomendaciones generales y
lineamientos de auditoría a tener en cuenta en el procedimiento de devoluciones
de impuestos, Sociedades de Comercialización Internacional
Memorando 0003 del 1 de agosto de 2011, Implementación de controles dentro
del desarrollo de actividades adelantadas en el subproceso de devoluciones y/o
compensaciones, numeral 3: Revisión o sustanciación de solicitudes: …”Atender
las recomendaciones del funcionario radicador….”
La Entidad además, argumenta la carga de trabajo, lo cual no desvirtúa el
hallazgo.
§ Visitas de Auditoría
Se evidenciaron expedientes en donde en la revisión a los libros oficiales
aunque no muestra los señalados por la Ley, como son “Mayor y Balances y
Diario” aceptó el de cuenta y razón, expediente 1140/09 en la inspección de los
libros acepta que los pagos se realizan en efectivo cuando no existe saldo para
ello, expediente 8901/10.
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No hay respuesta de la entidad, por lo tanto se confirma el hallazgo.
§ Comité de Devoluciones. Acto Oficial de Resolución de Devolución: Las
resoluciones de devolución se elaboran y notifican antes de la aprobación por
parte del Comité de Devoluciones, quienes son los encargados de aprobar la
procedencia. Las actas no señalan la totalidad de las devoluciones aprobadas,
situación observada respecto de los expedientes relacionados en la tablas No.
12 y 13 del Comité de Devoluciones y/o Compensaciones, asimismo, se
mencionan expedientes que no están contemplados en la base de datos de
devoluciones suministradas al equipo auditor: En las actas Nos.16 del 30 de
abril de 2009, 2 de 14 de enero 2010 y acta del 3 de enero 2010, se evidencia
que conocían los fraudes que se venían presentando y no tomaron acciones
para subsanar.
§ Acta 16 del 30 de abril de 2009: “III. OBSERVACIONES. Se deja constancia en la presente acta
de lo siguiente: .. dio a conocer algunas situaciones que se están presentando con respecto a
algunas solicitudes de Devolución, que a continuación se señalan. De acuerdo con un análisis
realizado se ha detectado sociedades exportadoras de cueros y metales, como también
productores de huevo, que están presentando solicitudes de devolución que aparentemente y
de acuerdo a indicios se duda sobre su existencia, por tanto es preciso que se realice un mayor
estudio y que estén en permanente observación. Al respecto informo que ya se tienen un listado
tanto de empresas como de contadores y revisores que tienen relación con lo señalado
anteriormente, para que se realice los estudios respectivos y si es preciso ir personalmente a
verificar la existencia de éstas sociedades y si producto de esto se encuentran problemas se
harán las denuncias penales respectivas.”
§ Acta de Comité No.2 del 14 de enero 2010: “ III. OBSERVACIONES. Se deja constancia en la
presente acta de lo siguiente: 10. El Director reitero a las divisiones de Fiscalización la
presentación de información para proferir las resoluciones de declaratoria de proveedor ficticio.
11. Informó al comité que la Fiscalía está adelantando investigaciones sobre las solicitudes de
metales y cueros que se han venido presentando y que aparentemente son fraudulentas; al
respecto señaló que las investigaciones se han iniciado, pero no por denuncias presentadas por
la DIAN, por lo tanto se estaría dentro de una omisión de denuncia. 13. Se reiteró a los Jefes de
Fiscalización realizar los cruces con las compañías de aseguradoras relacionadas con las
garantías que han ofrecido los solicitantes cuyas operaciones han sido cuestionadas por
inexistencia.
§ Acta de Comité No. 3 del 21 enero 2010:” III. OBSERVACIONES. Se deja constancia en la
presente acta de lo siguiente: … 6. El Director Seccional de Impuestos de Bogotá señaló que
existen rumores sobre anomalías que se están presentando en la labor de los GIT de
devoluciones, pues en algunos casos las solicitudes de devolución se resuelven de forma
rápida sin que se les realice auditoría, por lo tanto señalo que los funcionarios deben trabajar de
una forma técnica, igualmente informo que tiene conocimiento sobre deficiencias en las visitas
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de devoluciones, pues los auditores las realizan en los últimos días del término que se tiene
para devolver, por eso señaló que una vez se suspenda enseguida se deben realizar las
visitas... Con respecto a los sectores que insisten en defraudar al Estado presentando
solicitudes de devolución con graves indicios de operaciones inexistentes, como los cueros,
chatarra y textiles señaló que se deben atacar en forma drástica, pues hasta el momento no se
ha formulado ninguna denuncia, que a más tardar en febrero se deben presentar las denuncias
contra los contadores y revisores fiscales que se encuentran relacionados con estos sectores.
Igualmente se debe tramitar la suspensión del RUT.”
TABLA No.12.
Expedientes sin evidencia de aprobación en Comité
Cifras en millones de pesos
Expediente #
4094
4409
22440
255
9670
10516
9395
24750
6726
3597
7878
9106
1562
2357
8337
523
6195
Cifras en millones
de pesos
Expediente #
Elaboró: Equipo Auditor
Año
2009-4
2010-2
2010-4
2010-5
2009-3
2010-2
2009-3
2010-5
2009-1
2009-6
2010-1
2009-2
2007-6
2008-5
2010-4
2008-6
2009-4
Expediente #
4094
4409
22440
255
9670
10516
9395
24750
6726
3597
7878
9106
1562
2357
8337
523
6195
Cifras en millones
de pesos
Expediente #
Año
TABLA No.13.
Expedientes con evidencia de aprobación en Comité, pero revisada el acta física esta no registra el
contribuyente
Cifras en millones de pesos
Expediente #
Año
NIT
Valor Solicitud
3644
2009-1
900.009.562
26,407
9695
2010-2
860.076.820
1564,376
400
2011-2
860.076.820
1864,091
2478
2009-3
890.210.108
195,687947
8736
2009-3
830.028.439
143,901
7
2010-4
860.521.273
42,153
6129
2010-1
900.130.909
48,099
2330
2009-6
900.036.152
9,634
7284
2009-5
800.219.222
72,652
7887
2010-3
860.020.142
29,26
3290
2009-6
860.020.142
35,943
5621
2009-4
860.521.273
63,277
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68
4443
2009-3
860.521.273
70,242
6372
2010-3
860.521.273
43,917
972
2009-4
900.130.609
123,447
7627
2010-3
900.130.609
18,477
1378
2010-4
900.130.609
17,81
3333
2009-4
900.036.152
21,591
4219
2009-1
900.036.152
7,842
2035
2009-3
860.020.142
216,343
881
2009-6
860.076.820
1603,19
9855
2008-6
860.065.656
615,298
2523
2009-2
900.143.735
49,942
1776
2010-6
860.522.164
1102,596
8808
2009-3
900.225.752
185,345
Elaboró: Equipo Auditor
Respuesta de la Entidad
“Frente a la presentación de solicitudes de devoluciones ante el comité, se precisa que dentro de la
caracterización de procesos el nivel de desagregación llega hasta actividades y no contempla
tareas como es el caso de presentar a comité las solicitudes de devolución, sin embargo, cabe
anotar que las ordenes administrativas constituyen el fundamento legal (dictan el cómo de la
operación) tanto en la caracterización de procesos como en la implementación del Sistema de
Administración de Riesgos de la entidad, ordenes que se acatan desde esta seccional.
Actualmente el proceso de devoluciones y/o compensaciones se encuentra regulado por la orden
administrativa 004 de 2002, la cual señala en su numeral 4: “…Dentro de este grupo funcionarán
dos etapas, una inicial que consiste en la sustanciación, estudio y análisis del expediente para
llevar al Comité de Devoluciones, que decidirá sobre la suspensión de términos, en una segunda
etapa se adelantará la investigación cuando ya opere la suspensión de términos….
…Históricamente por el volumen de solicitudes que se maneja en esta seccional puede darse que
en la fecha de celebración del comité y por lo términos perentorios de dichas solicitudes, sea válido
encontrar expedientes con la resolución generada con anterioridad al comité, particularmente
podría darse en solicitudes con garantía que para el periodo auditado debían resolverse dentro de
los 10 días siguientes a su radicación y que antes de la vigencia de la ley 1430 de 2010 no era
viable suspender este tipo de solicitudes.
Con respecto al contenido de las actas de devolución la Orden Administrativa 004 de 2002 cita:
“Las decisiones asumidas en Comité deberán constar en actas debidamente sustentadas y
suscritas por quienes intervinieron en ellas y conservar copias de las mismas para su
correspondiente control”.
“Con lo anterior, las actas de comité se acompañan de listados donde se relacionan las solicitudes
que no presentaron inconsistencias en las verificaciones realizadas por los revisores del GIT de
Devoluciones, existiendo también casos que no se detallan por corresponder a inadmisorios o
rechazos.
Ante la afirmación que hace la Contraloría en el punto “Comité de Devoluciones. Acto Oficial de
Resolución de Devolución”, en los Comités No.16 del 30 de abril de 2009, No.2 de 14 de enero
2010 y No.3 del 21 de enero de 2010, se evidencia que conocían los fraudes que se venían
presentando y no tomaron acciones para subsanar, es necesario anotar que sí se adoptaron
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69
medidas y acciones de control por parte de la administración tributaria; favor remitirse a lo
mencionado en la NOTA FINAL del presente documento en el que se detallas las acciones
realizadas”.
Análisis de la Respuesta
El mapa de procesos de la Seccional no incluye los subprocesos y su respuesta
confirma la observación, al mencionar el caso de las solicitudes con garantía. En
el numeral 4 de la Orden Administrativa 004/02, referido al Grupo de control de
devoluciones y /o compensaciones, establece: …Dentro de este grupo funcionarán
dos etapas, una inicial que consiste en la sustanciación, estudio y análisis del
expediente para llevar al Comité de Devoluciones, que decidirá sobre la
suspensión de términos y la procedencia del saldo a favor entre otras…
La Comisión de auditoría recibió las actas solicitadas y dentro de la
documentación aportada no se encontraron los anexos enunciados. Del año 2010,
sólo se aportó una carpeta de anexos correspondientes a las actas 26 a 32. Por lo
expuesto, se confirma el hallazgo.
§ Auditoría Post Devoluciones: Aunque se reciben los expedientes
oportunamente de la División de Devoluciones, para iniciar el proceso de
determinación transcurre un año o más, lo cual conlleva a que los términos
para hacer efectiva las garantías se venzan.
Respuesta de la Entidad
“Este despacho se permite hacer las siguientes aclaraciones:
Consideramos que la apreciación no es correcta al indicar que se tarde un año o más para dar
inicio al proceso de determinación. Si bien es cierto que no se inicia el proceso inmediatamente
recibidos los expedientes de la División de Devoluciones, no se puede afirmar que transcurra un
año o más para la apertura de las investigaciones. A este respecto solicitamos la relación de los
casos puntuales en que se haya detectado tal situación.
Las razones por las cuales no se abre inmediatamente las investigaciones en Fiscalización son de
diversa índole: (1) las altas cargas de trabajo, (2)la prioridad dada a los expedientes del programa
AD – Pre-devoluciones, por la premura del término en que se deben resolver (máximo de 90 días);
(3)las novedades de personal (traslados, vacaciones, retiros, incapacidades, etc), que para las
vigencias 2010 y 2011 tuvieron el agravante de la disfuncionalidad de los roles de empleo respecto
a los cargos de los funcionarios ubicados en las dependencias y la rotación de jefes tanto de grupo
como de división, que obliga registrar en el aplicativo GESTOR autos inclusorios y exclusorios de
las personas a cargo de las investigaciones….
…En relación con el riesgo de vencimiento de las garantías, es importante anotar que como
medida administrativa se ha impartido instrucciones a los funcionarios para que los expedientes de
investigaciones del programa Pos-devolución con garantía, tengan como fecha límite para expedir
el Requerimiento Especial un (1) año antes del vencimiento de la póliza, lo cual garantiza que en el
año restante, la división de liquidación notifique la actuación de fondo…”
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70
Análisis de la Respuesta
Si bien es cierto, la DIAN informa sobre los actos proferidos para comunicarles a
las Compañías de Seguro, la entidad no aportó evidencia del acuse de recibo, y
las mencionadas pólizas ya se encuentran vencidas, por lo tanto el hallazgo se
mantiene.
Adicional a las anteriores deficiencias en los controles, de la revisión a la muestra
de expedientes de Devolución y/o Compensación, radicadas en los años
gravables 2008 a 2011, se establecieron las siguientes:
• Los diversos aplicativos a través de los cuales la DIAN maneja la información
de Cobranzas: Candado, Cuenta Corriente, Sipac, Gestor y Obligación
Financiera, muestran saldos en la fecha de consulta, que concluyen en una
certificación de compensación de deudas para solicitudes de devolución,
expedida por la División de Cobranzas con saldo diferente a los que presentan
los aplicativos, sin que se evidencie en el expediente la documentación u hoja
de trabajo soporte, que desvirtúe los saldos que aparecen en los mencionados
aplicativos, como paso previo a la determinación del saldo definitivo a devolver
o compensar:
TABLA No.14.
Expedientes que presentan diferencias en los aplicativos y la certificación de Cobranzas
Expediente #
10718
4394
3597
16464
3333
8337
7186
6015
Año
2010-2
2010-5
2009-6
2010-3
2009-4
2010-4
2010-1
2008-5
NIT
800.236.419
800.236.419
900.224.571
830.075.958
900.036.152
860.076.820
900.153.420
79.537.875
Elaboró: Equipo Auditor
Respuesta de la Entidad
“De manera general es necesario precisar que existen diferentes situaciones que se presentan
durante el trámite del expediente y que pueden hacer variar el saldo a compensar al momento de
expedir las resoluciones, entendiendo que hay 3 momentos básicos: (1) el de la radicación (donde
el contribuyente puede relacionar sus deudas), (2) el de la consulta y generación de los reportes de
la obligación financiera o los aplicativos de cobranzas y (3) la fecha de la certificación de
cobranzas....Teniendo en cuenta la probabilidad de modificación del saldo ya enunciada, y dado el
alto volumen de casos, el criterio que prima al momento de proferir la resolución de devolución, es
el de tomar como sustento de la misma, los valores depurados a partir de las diferentes consultas a
bases de datos de información, los cuales se registran en la hoja de trabajo “compensación de
deudas para solicitudes de devoluciones”. Sin embargo, tal como lo indica el ente auditor pueden
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presentarse diferencias, en casos en que se detecta que el saldo es incorrecto y previa verificación
de los soportes, este saldo se ajusta para evitar posibles errores en la resolución...”
Análisis de la respuesta
Evaluada la respuesta de la entidad, se ratifica que se mantiene por cuanto las
hojas de trabajo que depuran las obligaciones que aparecen en los aplicativos no
se encontraron dentro de los expedientes, razón por lo cual se confirma el
hallazgo.
•
No se llevó a Post devolución a pesar de la recomendación del Revisor.
TABLA No.15.
Expediente #
Año
3192
NIT
2009-1
860.032.450
Sin
Garantía
X
Elaboró: Equipo Auditor
•
Aunque hay observaciones del Sustanciador y del Revisor, no hay acto
inadmisorio ni de rechazo y se lleva a cabo el pago de la Devolución
TABLA No.16.
Expediente #
6372
5621
14553
Año
1010-3
2009-4
2008-5
NIT
860.521.073
860.521.073
900.243.625
Elaboró: Equipo Auditor
Respuesta de la Entidad
“Tal como lo sustentan sentencias reiteradas del Consejo de Estado, las causales de inadmisión y
de rechazo son taxativas, es decir, no caben interpretaciones diferentes a las consagradas en la
norma (artículo 857 del Estatuto tributario)…
…NIT. 860.521.273 y los expedientes números 16372 y 15621 del contribuyente Ediciones
Cisnecolor Ltda., para el número 16372 con garantía, la relación que se menciona como faltante no
es requisito del Decreto 1000 de 1997. En comité se decide no enviar a ningún programa de
fondo, situación similar se aplica para el expedeinte15621.
Expediente No.DI 080814553 COMERCIALIZADORA TEXTILES DONAIRE LTDA.
NIT
900.243.625-0, el sustanciador solicita la fecha de inscripción o renovación como Usuario
Aduanero del solicitante tema diferente a quién tiene la obligación de realizar la exportación. Es
pertinente tener en cuenta lo informado por este despacho en el numeral 1 de la Observación No.1.
Por lo anterior se solicita que se retire la observación.”
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Análisis de la Respuesta
De conformidad con el Artículo 857 del Estatuto Tributario: Rechazo e inadmisión
de las solicitudes de devolución o compensación. Las solicitudes de devolución o
compensación se rechazarán en forma definitiva “…Las solicitudes de devolución
o compensación deberán inadmitirse cuando dentro del proceso para resolverlas
se dé alguna de las siguientes causales: “…. 2. Cuando la solicitud se presente sin
el lleno de los requisitos formales que exigen las normas pertinentes….” 3.
Cuando la declaración objeto de la devolución o compensación presente error
aritmético.: En el expediente 16372, la declaración de IVA 2010-3, aunque
presenta el renglón 30 en cero, adjunta certificación del Revisor Fiscal por
$550.000 para dicho reglón, es decir, tiene error aritmético pero se hizo la
devolución.
Decreto 1000/97: ARTÍCULO 6. REQUISITOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO
SOBRE LAS VENTAS. Si la solicitud se origina en un saldo a favor liquidado en la
declaración del impuesto sobre las ventas, deberá adjuntarse además:
a) Certificación del revisor fiscal o del contador público, según el caso, en la cual
conste que se ha efectuado el ajuste de la cuenta "Impuesto sobre las ventas por
pagar" a cero (0). Para tal efecto, en la contabilidad se deberá hacer previamente
un abono en la mencionada cuenta, por un valor igual al saldo débito que la misma
arroje en el último día del bimestre o período objeto de la solicitud, y cargar por
igual valor el rubro de cuentas por cobrar. Lo anterior, sin perjuicio del ajuste
previo establecido en el parágrafo 2 del presente artículo, cuando a ello haya
lugar;
b) Relación de impuestos descontables que originaron el saldo a favor, indicando:
Nombre y apellido o Razón Social, Nit y dirección del proveedor, así como el valor
del impuesto descontable, certificada por revisor fiscal o contador público según el
caso;
Expediente 15621: Folio 36 el sustanciador observa: “La certificación de los
ingresos por operaciones exentas no especifica el valor. La certificación del ajuste
a cero del impuesto a las ventas por pagar no especifica el valor de dicho ajuste”.
Los siguientes expedientes presentan deficiencias de control interno, se evidenció
la falta de análisis en el proceso de reconocimiento de las devoluciones:
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TABLA No.17.
Expediente #
576/10
595/10
679/10
1140/10
1986/10
3856/10
3976/09
4275/09
4667/10
5523/09
6164/10
6309/10
6684/10
8901/10
10744/10
16756/09
17928/09
18568/09
Nit
900.230.944
900.230.944
900.226.174
900.144.353
900.144.353
900.060.158
900.144.353
900162565
900.226.174
900.222.123
830.086.344
900.326.777
900.060.158
900.326.777
900.326.777
900.255.858
830.096.616
860.450.574
Las anteriores situaciones generan riesgo al realizar Devoluciones y/o
Compensaciones improcedentes, por la no identificación y aplicación de todos los
controles requeridos para el proceso.
Hallazgo con presunta incidencia disciplinaria.
3.2.2 Seccional Bucaramanga
3.2.2.1 Devoluciones y/o compensaciones
Se conceptúa que la gestión y resultados de la Seccional es Desfavorable, al
obtener la calificación de 68,57, resultante de ponderar los aspectos que contiene
la siguiente tabla.
TABLA No.18.
CALIFICACIÓN DE LA GESTIÓN Y RESULTADOS
Componente
Control de gestión
Control de resultados
Control legalidad
Factor evaluado
Ponderación % Calificación
Procesos
20
14,00
administrativos
Cumplimiento misión,
30
19,50
planes y programas
10
Cumplimiento
7,00
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normativa aplicable
Sistema de control
Calidad y confianza
interno
Subtotal
Total ponderado
10
70
48,00 X 100 / 70
7.50
48,00
68,57
Fuente: Guía de Auditoría Gubernamental con Enfoque
Elaboró: Equipo
La Dirección Seccional DIAN Bucaramanga en la vigencia 2009, recepcionó 2984
solicitudes de Devolución por valor de $218.894 millones, mostrando un
crecimiento respecto al número de solicitudes presentadas en la vigencia 2008
del 23,2% en la que se presentaron 2.422 solicitudes y del 50,8% respecto al
valor de las mismas, así:
Para la vigencia 2010 se evidenció:
TABLA No.19.
Recepción de solicitudes de devolución y/o compensación
global (impuesto sobre las ventas y renta)
Vigencia - 2009
Vigencia – 2010
Otra Gestión Misional
Cantidad
Cantidad
Cantidad
Valor
(millones)
Solicitudes de Devolución
2.758
200.865
2.420
161.879
Solicitudes de Devolución No
205
17.713
369
31.407
Admitidas
Solicitudes de Devolución
21
316
56
913
Rechazadas
TOTAL
2.984
$218.894
2.910 *
$194.199
Fuente: Informe de Gestión 2009 de la DIAN Bucaramanga * diferencia 65
Las debilidades detectadas en el proceso de devoluciones y/o compensaciones se
presentan en los siguientes hallazgos:
Hallazgo No. 12. Impuestos Descontables (F) (D) (P)
El Estatuto Tributario – ET en su artículo 684 dispone: FACULTADES DE
FISCALIZACIÓN E INVESTIGACIÓN, dispone: “La Administración Tributaria tiene amplias
facultades de fiscalización e investigación para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas
sustanciales. Para tal efecto podrá: (…) f. En general, efectuar todas las diligencias necesarias
para la correcta y oportuna determinación de los impuestos, facilitando al contribuyente la
aclaración de toda duda u omisión que conduzca a una correcta determinación”.
El artículo 688 del ET, consagra: COMPETENCIA PARA LA ACTUACIÓN FISCALIZADORA
señala: “Corresponde al Jefe de la unidad de fiscalización, proferir los requerimientos especiales,
los pliegos y traslados de cargos o actas, los emplazamientos para corregir y para declarar y
demás actos de trámite en los procesos de determinación de impuestos, anticipos y retenciones, y
todos los demás actos previos a la aplicación de sanciones con respecto a las obligaciones de
informar, declarar y determinar correctamente los impuestos, anticipos y retenciones”.
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El art. 856 del ET establece: VERIFICACIÓN DE LAS DEVOLUCIONES: “(…) En el impuesto
sobre las ventas, la constatación se efectuará sobre la existencia del saldo a favor y el
cumplimiento de los requisitos legales para la aceptación de los impuestos descontables, para lo
cual bastará con que la Administración compruebe que existen uno o varios de los proveedores
señalados en la solicitud de devolución que se somete a verificación, y que el proveedor o
proveedores comprobados, efectivamente liquidaron el impuesto denunciado por el
solicitante” (negrilla fuera de texto).
Así mismo, el artículo 788 del ET señala que los contribuyentes están obligados a
demostrar las circunstancias que los hacen acreedores a una exención tributaria,
cuando para gozar de esta no resulte suficiente conocer solamente la naturaleza
del activo.
El artículo 714 Firmeza de la liquidación privada, Inciso 2 dispone “La declaración
tributaria que presente un saldo a favor del contribuyente o responsable, quedará en firme si dos
(2) años después de la fecha de presentación de la solicitud de devolución o compensación, no se
ha notificado requerimiento especial”.
El artículo 648 del ET señala: “Lo dispuesto en el artículo anterior, se aplicará sin perjuicio de
las sanciones que resulten procedentes de acuerdo con el Código Penal, cuando la inexactitud en
que se incurra en las declaraciones constituya delito. Si el Director de Impuestos Nacionales, los
Administradores o los funcionarios competentes, consideran que en determinados casos se
configuran inexactitudes sancionables de acuerdo con el Código Penal, deben enviar las
informaciones del caso a la autoridad o juez que tengan competencia para adelantar las
correspondientes investigaciones penales”.
El Decreto 1000 de 1997 ART. 9 señala “Para la verificación y control de las devoluciones
o compensaciones de que trata el artículo 856 del Estatuto Tributario, la Administración
competente podrá solicitar la exhibición de los registros contables y los respectivos soportes, con el
fin de constatar la existencia de las retenciones, impuestos descontables o pagos en exceso que
dan lugar al saldo solicitado en devolución o compensación. Esta verificación podrá realizarse
sobre la contabilidad del solicitante y sobre la de quienes figuren como sus proveedores o agentes
de retención”.
El artículo 2 del Decreto Reglamentario No. 3050 de 1997 señala: “Para la
procedencia de los costos y deducciones en el impuesto sobre la renta, así como de los impuestos
descontables en el impuesto sobre las ventas, la factura o documento equivalente deberá reunir
como mínimo los requisitos contemplados en el artículo 771-2 del estatuto tributario. Lo dispuesto
en el parágrafo del referido artículo, se entiende sin perjuicio de la obligación para quien expide la
factura o documento, de hacerlo con el lleno de los requisitos de numeración consecutiva, pre
impresión y autorización previa contemplados en las normas vigentes”.
La Orden Administrativa 004 del 30 de abril de 2002 de la DIAN, dispone en su
numeral 5.2.1. literal e): “Si las pruebas aportadas en el curso de la inspección tributaria y/o
contable, no desvirtúan los hechos o indicios de inexactitud de que trata el Artículo 857-1 del
Estatuto Tributario y los demás que dieron origen a la investigación y no corrige la declaración, el
Grupo de Control de Devolución de la División de Fiscalización Tributaria o División de
Fiscalización Tributaria y Aduanera profiere Requerimiento Especial e informa a la División de
Devoluciones o Recaudación o quien haga sus veces a fin de que continúe el trámite de la
devolución y/o compensación frente a la parte no rechazada y respecto de la parte no admitida
proferir Auto de Improcedencia Provisional”.
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La Circular 0131 del 4 de noviembre de 2005 de la DIAN, señala en sus
conclusiones que: “(…) Uno de los elementos de juicio a considerar para determinar si
efectivamente la conducta comporta daño para la entidad, se materializa en la imposibilidad de
ejercer la facultad fiscalizadora que garantice el debido control y recaudo de los impuestos”.
(Negrilla fuera de texto)
No obstante lo anterior, se evidenció en el expediente DI-2009-2009-1242, que la
DIAN accedió a devolver $313.1 millones al contribuyente - usuario aduanero NIT
37.721.600-8, mediante Resolución 252 del 5 de febrero de 2010, relacionada con
la solicitud de devolución radicada el día 14 de julio de 2009 SIN GARANTIA, por
la declaración de venta del 1º bimestre de 2009, la cual compensó de una parte
$13.3 millones a las deudas y obligaciones a cargo del solicitante y devolvió,
mediante títulos TIDIS, la suma de $299.8 millones y a su vez rechazó $23.4
millones. Devolución en la cual se evidenciaron las siguientes irregularidades:
Del informe final de visita de fecha 5 de febrero de 2010 del programa AD (Auto de
suspensión de términos) fueron consignadas las siguientes conclusiones: “Que
concluida la investigación se procedió a verificar en el sistema de obligación financiera de la
entidad el cumplimiento de la obligación de declarar, por parte de los contribuyentes (proveedores)
omisos y de los que declararon sus ingresos en ceros; hechos que motivaron el Auto de
Suspensión de Términos No. 40 de fecha 24 de septiembre de 2009, encontrando que aún persiste
la omisión, pese a haber certificado transacciones con la contribuyente investigada (…)“(negrilla
fuera de texto).
A pesar de lo anterior, es decir, que persisten los proveedores sin declarar IVA,
inexistencia de direcciones, direcciones equivocadas y no se realizó confrontación
en la contabilidad del proveedor, entre otras, la DIAN procedió a devolver el IVA
descontable correspondiente. (Véase Tabla No.18)
Adicionalmente, el proveedor con NIT 80.743.044-3 presenta dirección inexistente
al tiempo que declaró IVA generado para el 1º bimestre de 2009 por menor valor
al impuesto que el contribuyente está solicitando como IVA descontable. Aun así
la DIAN procedió a devolver los recursos solicitados (Véase Tabla No.19)
Respecto del NIT 13.493.434-5, la factura No. 93 es del 26-nov-08 y la factura No.
92 es del 19-ene-09 (con igual resolución de la DIAN) y del NIT 39.721.469-6, la
factura No. 250 es del 12-dic-08 y las facturas No. 236 y 238 son del 18-ene-09
(con igual resolución de la DIAN), con lo cual las facturas no guardan coherencia
cronológica en su consecutivo, incumpliendo el art. 771-2 del E.T. e incluso en el
primero de ellos la dirección no correspondía. (Véase Tabla No.20).
Los siguientes proveedores no fueron ubicados y aun así, se procedió a devolver
el IVA solicitado: NIT 19.444.720-1, 80.741.619-9, 1.012.345.118-6, 13.762.096-3;
80.745.090-1; 80.130.079-1 y 9.600.753-5. (Véase Tabla No.21)
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Por lo tanto, de los 16 proveedores que el contribuyente reportó para la devolución
del IVA Descontable, todos de la ciudad de Bogotá, no se evidenció que la DIAN
pudiera constatar sobre 14 de ellos, su existencia, confrontar en su contabilidad
las facturas de ventas realizadas en 6° bimestre de 2008 y 1° bimestre de 2009,
conocido la existencia de bodegas donde almacenan el cuero y a su vez el
proceso del tratamiento de las pieles, la verificación de la capacidad del proveedor
para realizar el volumen de ventas del contribuyente en investigación, ni la revisión
de los RUT de los proveedores de estos terceros, tal como lo solicitó la DIAN
Bucaramanga a DIAN Bogotá en e-mail del 28 de octubre de 2009.
Si bien la DIAN Bucaramanga procedió a rechazar el IVA descontable por la
sociedad con NIT 900.066.159-0, quien manifestó que no ha tenido vínculos
comerciales con el contribuyente y anexó el denuncio del extravío de talonario de
facturación del Número 1400 al 1450, las cuales precisamente son parte de la
devolución, la misma DIAN no reportó a la autoridad correspondiente para
adelantar la investigación penal (Art. 648 del Estatuto Tributario) con motivo de los
hechos citados, omisión que impidió a la administración contar con una alarma de
riesgo frente a las siguientes solicitudes de devoluciones de la misma y en otras
donde actuó como proveedora.
En el informe de visita del Auto de Verificación No. 480 del 10-sep-09, se expresa
que la factura No. 086 de fecha 9 de Febrero de 2009 fue elaborada a nombre de
NIT 900.240.969 y de NIT 804.012.969; no obstante de ello, la DIAN solo realizó
visita al primero de ellos, con el agravante de que este solicitó devolución del IVA
por la misma factura.
Las anteriores situaciones fueron causadas por debilidades administrativas de
control y supervisión al proceso de fiscalización, por lo que la DIAN, pese a haber
determinado estas irregularidades, procedió a realizar la devolución contenida en
la Resolución 252 del 5 de febrero de 2010, lo que condujo a un detrimento
patrimonial al Estado, en la suma de $317.4 millones, correspondiente a $303.5
millones de la devolución, más $13.9 millones de la sanción del 20% que trata el
artículo 644 numeral 2 del E.T. recuperable y compensable antes de efectuar la
devolución con el saldo a favor que sí fue soportado por el contribuyente durante
la investigación (Véase Tabla No.21).
Hallazgo con presunta connotación fiscal y disciplinaria, además de penal contra el
contribuyente.
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TABLA No.20.
Proveedores sin declarar IVA
NIT
CIUDAD
52742662-9
BOGOTA
52457807-8
BOGOTA
TOTAL
IVA DESCONTABLE
X RAZON SOCIAL
CONCEPTO S/N
INFORME AD
$18.911.200 Declaró
ingresos
38.780.416 Declaró
ingresos
INFORME VISITA DIAN BOGOTA
en
ceros Se anexa factura de venta 066 13-ene-09
en
ceros La dirección corresponde a una casa de
familia, donde se dejó citación, a la cual
no se presentó
$57.691.616
TABLA No.21.
Proveedor con menor valor del impuesto
NIT
CIUDAD
80743044-3
BOGOTA
TOTAL
IVA
DESCONTABLE
CONCEPTO S/N INFORME DE VISITA
AUTO VER. No. 480 10-SEP-09
INFORME VISITA DIAN
BOGOTA
$ 6.854.231 Declaró menor Valor (De la revisión en NO EXISTE LA DIRECCIÓN
la Obligación Financiera el Auditor CGR
encontró que el siguiente bimestre
declaró en ceros).
$ 6.854.231
TABLA No.22.
Proveedores con inconsistencias en la facturación
NIT
CIUDAD
13493434-5
BOGOTA
39721469-6
BOGOTA
TOTAL
IVA
INFORME
VISITA
DIAN
DESCONTABLE BOGOTA
$ 36.389.328 En la dirección de visita
funciona una pañalera, la cual
no pertenece a la persona
visitada.
54.828.592 Se anexa factura de venta 236
Y 238
OBSERVACIONES CGR
La factura No. 93 es del 26-nov-08 y
la factura No. 92 es del 19-ene-09
(con igual resolución de la DIAN).
La factura No. 250 es del 12-dic-08 y
las facturas No. 236 y 238 son del 18ene-09 (con igual resolución de la
DIAN).
$ 91.217.920
TABLA No.23.
Proveedores restantes no ubicados
NIT
CIUDAD
19444720-1
80741619-9
BOGOTA
BOGOTA
1012345118-6
BOGOTA
13762096-3
BOGOTA
80745090-1
BOGOTA
80130079-1
BOGOTA
IVA
INFORME VISITA DIAN BOGOTA
DESCONTABLE
$ 20.800.000 No existe la dirección
19.048.736 La dirección corresponde a una casa de familia, donde no conocen a la
persona visitada.
17.425.811 No fue posible ubicar la dirección, la nomenclatura pertenece al barrio
Danubio Azul, el cual fue visitado pero sin ningún resultado
$ 26.556.800 La dirección corresponde a una bodega de cueros, nadie atendió la
visita, se dejó citación a la cual no se presentó.
52.642.800 La dirección corresponde a una casa de familia, donde se dejó citación
a la cual no se presentó.
3.946.363 La dirección corresponde a una bodega de cueros, se dejó citación a la
cual no se presentó.
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NIT
9600753-5
CIUDAD
BOGOTA
IVA
INFORME VISITA DIAN BOGOTA
DESCONTABLE
7.337.901 No fue posible ubicar la dirección, la nomenclatura pertenece al barrio
Danubio Azul, el cual fue visitado pero sin ningún resultado.
TOTAL
$ 147.758.411
TABLA No.24.
Cálculo de devolución improcedente y sanción por inexactitud
Total impuestos descontables
Saldo a pagar por el periodo fiscal
LIQUIDACIÓN
PRIVADA
DIFERENCIA
CORREGIDA
CGR
S
CONTRIBUYENTE
5-FEB-10
207.671.000
188.027.000 16.992.000
171.035.000
0
0
0
0
Saldo a favor del periodo fiscal
197.959.000
178.315.000
7.280.000
Saldo a favor del periodo fiscal anterior
(que no haya solicitado como devolución o
compensación)
139.175.000
139.175.000
6.687.000
0
0
0
0
0
0
476.000
4.309.000
65.014.000
0
336.658.000
0
313.181.000
51.047.000
0
CONCEPTO 1º BIMESTRE DE 2009
Retenciones por IVA que le practicaron
Saldo a pagar por impuesto
Sanciones
Total saldo a pagar
o Total saldo a favor
LIQUIDACIÓ
N PRIVADA
14-JUL-09
171.035.000
DIFERENCIA
S=
$303.523.000
Saldo a favor
132.488.000 antes
de
sanción=
$13.967.000
0
0
SANCIÓN
POR
CORRECCIÓ
-60.705.000
N
=
$303.523.000*
20%
-51.047.000
313.181.000
Respuesta de la Entidad
La entidad manifestó entre otros apartes:
“(…)Es importante precisar al efecto, que al adquiriente de bienes no se le puede exigir o castigar
por el incumplimiento de las obligaciones formales de sus proveedores, puesto que este ha
actuado de buena fe al amparo del artículo 83 de la Constitución Política de Colombia. Se
impondría entonces una carga que el comprador no está llamado a soportar (…)”
“(…) De otra parte no existe disposición legal que señale como causal de rechazo o inadmisión el
hecho de que transcurrido un tiempo después de la realización de las transacciones económicas el
contribuyente cambie su ubicación y esto permita inferir la no realización de las transacciones
económicas o que la misma era inexistente, una conclusión en tal sentido comporta una flagrante
vía de hecho por parte de la administración, al igual que no se puede hacer esas afirmaciones para
aquellos contribuyentes que al momento de la visita no se encontraban en su domicilio principal
que tal y como consta en el expediente correspondían a la dirección informada en el RUT, y a las
actividades que como lo informa el funcionario de la Dirección Seccional de Bogotá si se
encontraron bodegas de cueros, cosa distinta es que no se haya atendido la visita por parte del
proveedor como lo afirma el mismo funcionario, de otra parte y como consta en el expediente, las
auditoras si realizaron las verificación directamente con los proveedores luego si existen, es
importante aclarar que en materia tributaria los rechazos no proceden por analogía, para hacerlo
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80
deben existir pruebas legales, regulares y oportunamente allegadas desvirtuando de antemano que
ello pueda edificarse en presunciones o corazonadas o a la libérrima discrecionalidad del
investigador de turno (…)”.
“(…) En cuanto al reporte penal la División de Gestión de Fiscalización reporto a la División de
Gestión Jurídica los hechos detectados en desarrollo de la investigación a través de los Oficios
Nos. 104238416250846 y 104238416250871 de junio 3 y 10 de 2010 respectivamente (…)”.
“(…) De otra parte es importante resaltar que dentro de las normas legales existen diferentes
medios de prueba que son procedentes realizar en las investigaciones, en materia tributaria así
como en otras ramas del derecho, donde se utilizan los mismos medios probatorios consagrados
en el artículo 175 del C.P.C, pero con las variaciones relativas a su calificación y determinación de
la carga probatoria; es decir, mientras aquellos sean compatibles con los especiales para
determinada rama jurídica (…)“.
Con relación a algunos proveedores la DIAN manifestó que “(…) Con respecto a que en el cruce
adelantado por la DIAN Seccional Bogotá se informó que la dirección no existe; se aclara, que
dicha afirmación fue desvirtuada en la investigación, toda vez que el tercero se presentó en esa
Administración y radicó la certificación en la que manifestó que en el momento de la visita realizada
por las auditoras de Bogotá no se encontraba (folio 471), lo que indica que la dirección si existe;
además se allega como prueba el mapa callejero de la Alcaldía Mayor de la ciudad de Bogotá
donde se observa que la dirección del tercero si existe (…)”.
Análisis de la Respuesta
La DIAN Bucaramanga ordenó la devolución de recursos públicos mediante
Resolución 252 del 5 de febrero de 2010, a pesar que se presentaban situaciones
que generaban el rechazo de impuestos descontables.
La División de Fiscalización DIAN Bucaramanga solicitó colaboración para que la
DIAN Bogotá realizara visita de inspección de los proveedores de la contribuyente,
ya que todos eran de la ciudad de Bogotá, mediante e-mail del 28 de octubre de
2009, en donde requiere las siguientes pruebas: confrontar en su contabilidad las
facturas de ventas realizadas en 6° bimestre de 2008 y 1° bimestre de 2009,
conocido la existencia de bodegas donde almacenan el cuero y a su vez el
proceso del tratamiento de las pieles, la verificación de la capacidad del proveedor
para realizar el volumen de ventas del contribuyente en investigación y la revisión
de los RUT de los proveedores de estos terceros.
DIAN Bogotá envió informe de visita a los proveedores, según autos comisorios de
noviembre de 2009, en donde claramente señala para la mayoría de proveedores,
inexistencia y/o direcciones equivocadas o que nadie atendió la visita, dejando
citación, a la cual no se presentaron, entre otras.
Si bien, el Jefe Grupo Interno de Trabajo Auditoría Tributaria –GIT I de Bogotá
remitió a DIAN Bucaramanga, certificados de proveedores que estos allegaron de
manera posterior, señala que las novedades encontradas por las funcionarias
comisionadas (de Bogotá) fueron claramente señaladas en el informe de visita, en
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el cual quedó reflejada la realidad económica para cada uno de los proveedores,
teniendo en cuenta las situaciones específicas de tiempo, modo y lugar al
momento de efectuar dichas verificaciones.
No obstante, la DIAN Bucaramanga (División de Fiscalización) desconoció dicho
informe, y se limitó a aceptar los hechos de manera documental, por medio de
certificaciones de contador público en donde algunas, allegadas en físico a DIAN
Bogotá, no están firmadas o son certificaciones que firman solo los representantes
legales de los proveedores, y solo están firmadas por contador las que enviaron
por fax, y se analiza y reitera que la DIAN Bucaramanga se limitó a aceptar
documentalmente lo que en la realidad económica no se pudo probar, esto a pesar
que la norma la reviste para ejercer amplias facultades de fiscalización y realizar
los cruces de información tendientes a la determinación correcta y oportuna de los
impuestos según el art. 684 del Estatuto Tributario –ET, así como la facultad que
tiene la Administración para hacer las comprobaciones pertinentes de acuerdo con
el art. 777 del ET. Es de resaltar que algunas certificaciones de contador público
enviadas vía fax, no cumplen con los requisitos que ha señalado la jurisprudencia
del Consejo de Estado15.
Por otra parte, la misma DIAN Bucaramanga en actos administrativos de otros
expedientes señala el rechazo de impuestos descontables por similares hechos,
es decir, donde no fue encontrar a los proveedores en las direcciones que
reportaban en el RUT.
La CGR modificó el hallazgo con relación a algunos proveedores que a la fecha de
auditoría no registraban declaración de IVA en el Sistema MUISCA por los
periodos referidos, por lo que se consideraban omisos; sin embargo, con ocasión
de la respuesta se evidenció que las declaraciones presentaban errores de forma,
que fueron saneados posteriormente a través del procedimiento de corrección de
inconsistencias. No obstante, los documentos aportados con la respuesta, no
desvirtúan el hallazgo, teniendo en cuenta los argumentos señalados
anteriormente. Es de precisar, que para la fecha de devolución, persisten dos
proveedores con declaración en CEROS y otro por menor valor al impuesto
declarado.
15
Sentencias de 14 de junio de 2002, Exp. 12840. C.P. Dra. Ligia López Díaz y de 11 de septiembre de 2006, Exp. 14754,
C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.: “Si bien el artículo 777 del Estatuto Tributario señala que la certificación de los
contadores o revisores fiscales es suficiente para presentar en las oficinas de la Administración pruebas contables, la
jurisprudencia ha precisado que para que estos certificados sean válidos como prueba contable deben llevar al
convencimiento del hecho que se pretende probar, con sujeción a las normas que regulan el valor probatorio de la
contabilidad; deben expresar si la contabilidad se lleva de acuerdo con las prescripciones legales; si los libros se encuentran
registrados en la Cámara de Comercio; si las operaciones están respaldadas por comprobantes internos y externos, y si
reflejan la situación financiera del ente económico.
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En cuanto al mapa que la entidad allega como soporte, no corresponde a
certificación de autoridad competente (certificado catastral) que reúna los
elementos probatorios para desvirtuar lo informado por la misma DIAN Bogotá.
Además, se evidenció que cuando la contribuyente actuó como solicitante no hubo
pronunciamiento por parte del GIT Auditoría Tributaria I de Bucaramanga respecto
de la infraestructura de la misma, pero en fecha posterior, cuando actuó como
proveedora, el mismo grupo demostró que la contribuyente no tenía la capacidad
operativa, financiera, física ni de personal para realizar las operaciones.
Adicional a las irregularidades señaladas, el equipo auditor consultó la página
www.seniat.gob.ve, (página da acceso a información del Servicio Nacional
Integrado de Administración Tributaria; el SENIAT es el organismo del Estado
Central Venezolano que se encarga de recolectar los impuestos, tales como el
impuesto sobre la renta, impuesto al valor agregado (IVA), impuestos aduaneros y
todos los demás que tienen aplicación a nivel nacional; en dicha página se puede
verificar la identificación de las empresas venezolanas), y encontró que uno de los
destinatarios de las mercancías (señalado en declaraciones de exportación), tiene
como actividad económica “Actividades auxiliares de intermediación financiera
(excepto la financiación de seguros y pensiones)”, la cual no tiene relación con la
venta de cueros registrada por la solicitante. Valga decir que dentro de las 16
copias de las Declaraciones de Exportación realizadas por la contribuyente,
ninguna fue objeto de inspección física o documental por parte de la DIAN.
Por otra parte, si bien la DIAN Bucaramanga procedió a rechazar el IVA
descontable por la sociedad con Nit. 900.066.159-0, quien manifestó no tener
vínculos comerciales con la contribuyente y anexó el denuncio del extravío de
talonario de facturación, dentro del cual están las facturas soporte de la
devolución, la DIAN no reportó a la autoridad correspondiente para adelantar la
investigación penal (art. 648 del E.T.), y allegó como soporte en la respuesta,
documentación que no se relacionaba con la contribuyente en cuestión.
Por todo lo anterior, se evidencia que la División de Fiscalización no dio aplicación
a los artículos 688, 684 y 703 del Estatuto Tributario pues no profirió los
requerimientos especiales por las situaciones irregulares encontradas. Es de tener
en cuenta que a 15-12-11 la declaración de IVA en cuestión se encuentra en firme,
de acuerdo con lo estableció en el artículo 714 del ET.
Así las cosas, la observación no es desvirtuada y se valida como hallazgo con
presunta connotación fiscal por valor de 317.4 millones de pesos, disciplinaria, así
como penal contra el contribuyente.
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Hallazgo No. 13. Suspensión de términos (F) (D)
En cumplimiento del Articulo 857-1 del Estatuto Tributario – ET referente a
Investigación previa a la devolución o compensación, consagra: “El termino para
devolver o compensar se podrá suspender por un máximo de noventa (90) días para que la
División de Gestión de Fiscalización adelante la correspondiente investigación, cuando se
produzca algunos de los siguientes hechos: “2. Cuando se verifique que alguno de los impuestos
descontables denunciados por el solicitante no cumple los requisitos legales para su aceptación, o
cuando sean inexistentes, ya sea porque el impuesto no fue liquidado, o porque el proveedor o la
operación no existe por ser ficticios”.
A su vez el numeral 3 precisa “Cuando a juicio del administrador exista un indicio de
inexactitud en la declaración que genera del saldo a favor, en cuyo caso se dejará constancia
escrita de las razones en que se fundamenta el indicio, o cuando no fuere posible confirmar la
identidad, residencia o domicilio del contribuyente”.
Por su parte, el artículo 853 del ET, relacionado a la Competencia Funcional de las
Devoluciones establece “Corresponde al Jefe de la unidad de Devoluciones o de la Unidad de
Recaudo encargada de dicha función, proferir los actos para ordenar, rechazar o negar las
devoluciones y compensaciones de los saldos a favor de las declaraciones tributarias o pagos en
exceso, de conformidad con lo dispuesto en este título. Corresponde a los funcionarios de dichas
unidades, previa autorización comisión o reparto del jefe de Devoluciones estudiar, verificar las
devoluciones y proyectar los fallos, y en general todas las actuaciones preparatorias y necesarias
para proferir los actos de competencia del Jede de la Unidad correspondiente”.
El artículo 684 del ET, El art. 688 del ET, COMPETENCIA PARA LA ACTUACIÓN
FISCALIZADORA, La Instrucción Administrativa No. 0011 de 2003, la cual
Modifica la Orden Administrativa No. 0004 de 2002, señala en el punto 7: “(…) De
todas formas para efectos de decidir sobre la suspensión de términos, todas las solicitudes con la
realización de la precrítica deben ser llevadas al Comité así no se hubiere efectuado visita de
verificación”.
Sin embargo, en el expediente DI-2009-2009-1503 se evidenció que la DIAN
Bucaramanga, accedió a devolver de manera irregular al contribuyente NIT
804.014.843-1 la suma de $1.846.4 millones, correspondiente a la solicitud SIN
GARANTÍA radicada el 12 de agosto de 2009, por el saldo a favor acumulado de
las Declaraciones de Venta 6° bimestre de 2008, 1° y 2° bimestre de 2009,
mediante Resolución 1498 del 24 de septiembre de 2009, al compensar $1.055.7
millones a las deudas y obligaciones a cargo del solicitante y devolver mediante
títulos TIDIS la suma de $789.22 millones y rechazar $1.4 millones, por cuanto no
dio aplicación al Art. 857-1 del ET numeral 2 y 3, toda vez que existían hechos
que daban lugar a la suspensión del término para devolver o compensar hasta por
un máximo de noventa (90) días, para que la División de Fiscalización adelantara
la correspondiente investigación, tales como: facturas sin el lleno de los requisitos
legales, que no guardaban relación con el ingreso y compra de un activo fijo,
situaciones que no fueron comunicadas al Comité de Devoluciones para que
operara el procedimiento para la suspensión de términos.
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Debido al cuestionamiento de la CGR con motivo del informe de auditoría, la
DIAN Bucaramanga incluyó en Plan de Mejoramiento vigencia 2010, el
compromiso de adelantar un Programa de Fiscalización posterior a este
contribuyente, lo cual se realizó con el expediente PD-2009-2010-0679,
aperturado el 19 de junio de 2010, en el que expide Requerimiento Especial en
donde desconoce el saldo a favor solicitado de $1.846.4 millones y por el contrario
determina un saldo a pagar de $196.5 millones más sanciones, basada en los
siguientes hechos:
Las facturas de compra que soportan la devolución no corresponden a los
materiales que venden, el proveedor principal de la ciudad de Medellín no existe
en la dirección reportada, el incremento en las ventas de un período a otro del
solicitante muestran crecimientos hasta del 609%, los activos y gastos demuestran
que la sociedad investigada no posee, ni ha poseído la infraestructura
(maquinaria), ni el personal para realizar la actividad de productor de partes de
calzado, tal como lo señala en su actividad económica inscrita en el RUT y no es
razonable que una empresa como la citada, que inició actividades con capital de
$2 millones, en tan poco tiempo, realice compras por más de $13.000 millones, en
las que su proveedor principal es de otra ciudad, además presenta ventas sin
respaldo a clientes en el exterior e inmediatamente recibió el pago de la
devolución, radicó ante la Cámara de Comercio de Bucaramanga la liquidación de
la empresa reportando pasivos por $14.732 millones a favor de un proveedor que
tampoco tiene instalaciones, ni capacidad operativa para realizar estas ventas,
cambia constantemente de domicilio y que a la fecha no ha sido posible que
suministre información.
La investigación también concluyó que las Comercializadoras Internacionales a las
que les vendió y que expidieron los certificados al proveedor para soportar el
ingreso exento, tanto en la ciudad de Cúcuta y Barranquilla, no existen en los
domicilios que registran.
Lo anterior demuestra que la DIAN emprendió tardíamente la acción fiscalizadora
a través de un programa de investigación posterior (PD), a pesar que desde el
informe de visita de la etapa de pre-devolución, se evidenciaban situaciones que
ameritaban la Suspensión de Términos y la respectiva investigación previa
(Programa AD) por parte de la División de Fiscalización, lo cual hubiera dado lugar
a la correcta determinación del impuesto antes de la devolución y a que la misma
no se hubiera dado.
Es preciso resaltar que el contribuyente en cuestión refleja un capital de tan solo
$2 millones, radicó ante la Cámara de Comercio la liquidación de la empresa y la
solicitud de devolución carece de garantía a favor de la Nación, por lo cual
difícilmente la DIAN podrá recuperar $1.846.4 millones más los saldos a pagar
señalados en los Requerimientos Especiales.
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Lo anterior evidencia debilidades en el control y supervisión del proceso de
devoluciones, toda vez que la DIAN no hizo uso de las herramientas legales y
técnicas que tenía a su disposición para la correcta y oportuna determinación del
impuesto, lo cual generó menoscabo al patrimonio público en la suma de $1.844.9
millones, configurándose un hallazgo con presunta connotación fiscal y
disciplinaria.
Respuesta de la Entidad
La entidad en su respuesta manifiesta, entre otros, que:
“(…) Respecto de los proveedores relacionados se verificó a través del RUT la existencia e
información de la totalidad de los proveedores, que no hubiesen sido declarados ficticios y que no
pertenecieran al régimen simplificado, información que fue corroborada con la contabilidad del
solicitante y los documentos soportes, como son las facturas de ventas, libros de contabilidad
debidamente registrada, etc., dándoles el valor probatorio establecido en los artículos 772 y ss. del
Estatuto Tributario (…)”.
“(…) Ahora bien, en cuanto a la observación de que los proveedores registraban un mismo
domicilio fiscal y revisor fiscal, es necesario precisar y resaltar, tal como lo advierte el citado
Memorando y el Lineamiento de Auditoría No. 4 en su versión No. 1 del 8 de julio de 2009, que el
punto o criterio a tener en cuenta es cuando exista vinculación ENTRE LOS SOCIOS DE LAS
COMERCIALIZADORAS INTERNACIONALES Y SUS PROVEEDORES, CONTADORES,
REPRESENTANTES LEGALES, ENTRE OTROS, Y NO ENTRE LOS PROVEEDORES DEL
SOLICITANTE COMO ES ESTE EL CASO, además precisa la Entidad que(…) “El revisor fiscal
deberá ser contador público. Ninguna persona podrá ejercer el cargo de revisor en más de cinco
sociedades por acciones.” (…)”.
“(…) Se verificó la procedencia del saldo a favor con la constatación de más del 80% de los
impuestos descontables que dieron origen a la devolución y/o compensación a través del resultado
obtenido en las respuestas a los tres (3) cruces de información realizados a los proveedores más
representativos. Respuestas que fueron certificadas por el Revisor fiscal y/o Contador público y por
medio de las cuales se constató la veracidad de las transacciones comerciales efectuadas entre
los proveedores y el solicitante, al igual que el valor del IVA facturado (descontable), dándoles por
parte de esta Dependencia el valor probatorio establecido en el artículo 777 del Estatuto Tributario
(…)”.
“(…) No es impedimento legal el que no se hubiera obtenido respuesta por parte de la
Subdirección de Registro Aduanero por la simple razón de haber solicitado la información por
conducto diferente, pero que siendo requisito legal para la procedencia de la devolución, se realizó
la verificación de la legalidad y registro de las C.I. a través de los correspondientes RUT, tal como
se indicó en el Plan de Auditoría visto a folio 641 del expediente (...)”.
“(…) Por tratarse de un proveedor de siete (7) Comercializadoras Internacionales, para este caso
(folios 493 al 499) los ingresos declarados se confrontaron con los ciento setenta (170) Certificados
al Proveedor (C.P.) expedidos (folios 68 al 445) y con todas y cada una de las facturas soportes de
los mismos, dándoles el valor probatorio contemplado en el artículo 771-2 del Estatuto Tributario
(folios 635 y 641 del expediente) (...)”.
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“(…) Se verificó el cumplimiento de los requisitos formales de las facturas de venta, conforme a los
artículos 617 y 618 del Estatuto Tributario, obteniéndose resultados satisfactorios (folio 634 del
expediente). De esta verificación se encontraron facturas sin el lleno de los requisitos legales,
procediéndose al rechazo del IVA descontable consignados en ellas por valor de $541.954 (folios
638 y 639 del expediente) (…)”.
“(…) En el 100% de las facturas de compras de los bimestres 6º de 2008, 1º y 2º de 2009 se
verifico la relación de causalidad entre las compras y gastos efectuados por el solicitante y su
actividad económica, encontrándose que algunas no guardaban relación con el ingreso, generando
un rechazo por valor de $621.237 (folios 637 y 638); así mismo, se constató que el detalle de las
factura de compra correspondía a insumos y materiales necesarios para la elaboración de los
productos exportados (folios 554 al 559, 562 al 564, 570 al 574, 586 al 593, 635 y 641) (…)”.
“(…) Se desconoció el IVA descontable de la compra de un activo fijo por valor de $268.966, toda
vez que según el artículo 491 del E.T. este IVA forma parte del costo del bien adquirido (folios 636
al 638 del expediente) (….)”.
En todos los casos es pertinente citar al ente de control que no puede retrotraerse los argumentos
actuales para considerar improcedente una devolución realizada con fundamento en elementos de
juicio diferentes. En las normas que rigen los procedimientos tributarios se ocupo el Legislador de
señalar cuales indicios o presunciones sirven de argumento jurídico o prueba en el desarrollo de la
acción fiscalizadora (artículos 754 y ss.), y la consecuencia jurídica frente a la declaración del
contribuyente. Igualmente el artículo 761 del Estatuto Tributario señala que las presunciones
admiten prueba en contrario, Por lo tanto es claro que no basta con tener indicios o la percepción
de ciertas cosas para proferir una actuación tendiente al rechazo de una devolución y que incluso
frente a las presunciones están admiten prueba en contrario, las cuales se discuten a través del
proceso de determinación y discusión que adelanta y se inicia en la División de Fiscalización (…)”.
“(…) Es así como se reitera no puede de manera alguna a la luz del ordenamiento tributario que
regula el tramite tendiente a modificar la liquidación privada, olvidarse la comisión auditora que la
fuente legal para considerar legalmente que la devolución a la postre resulte improcedente, es
precisamente la LIQUIDACION OFICIAL del tributo, concluyendo de forma errada que se produjo
un menoscabo al patrimonio público, lo cual no cuenta siquiera con certeza alguna para la propia
administración tributaria, por cuanto en garantía del derecho de defensa del debido proceso es
menester entrar a revisar todas las inconformidades alegadas por el contribuyente. Así las cosas
es claro que no hay certidumbre dentro del procedimiento reglado para tal fin, y menos aun puede
haberlo para un enjuiciamiento por parte del equipo auditor pues se violaría el debido proceso que
regula las instancias que la misma Ley previo para el efecto.
Por todo lo expuesto manifestamos nuestro total desacuerdo, solicitando el retiro de la observación
y el alcance atribuido disciplinario, fiscal“(…)
Análisis de la Respuesta
El equipo auditor, considera que los argumentos no desvirtúan la observación
dado que la misma entidad señala en acta de visita de verificación, inconsistencia
en los documentos allegados a la solicitud que desde un inicio se presentaban y
debían ser estudiadas antes de efectuarse la devolución como es entre otros el
caso de las facturas sin el lleno de los requisitos legales, que no guardaban
relación con el ingreso y compra de un activo fijo, situaciones que no fueron
comunicadas al Comité de Devoluciones para que operara el procedimiento para
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la suspensión de términos y así evitar la cancelación de la misma. Por todo lo
anteriormente señalado, es claro que se estaba ante situaciones que daban origen
de la aplicación del Art. 857-1 del E.T. numeral 2 y 3 con lo cual, en lugar de
proceder a efectuar la compensación, devolución y rechazo, y ordenar el pago, se
ha debido proferir suspensión del término para devolver o compensar el valor
solicitado, hasta por un máximo de noventa (90) días. Por ello, frente al proceso
de devolución y ante los hechos ya establecidos, se ha debido continuar con el
procedimiento señalado en el art. 853 del ET: “corresponde al Jefe de la Unidad de
Devoluciones proferir los actos para ordenar, rechazar o negar las devoluciones y compensaciones
de los saldos a favor de las declaraciones tributarias o pagos en exceso, de conformidad con lo
dispuesto en este título”. Y Corresponde al Jefe de la unidad de fiscalización, proferir los
requerimientos especiales, los pliegos y traslados de cargos o actas, los emplazamientos para
corregir y para declarar y demás actos de trámite en los procesos de determinación de impuestos
(Art 688 del E.T.)
Lo anterior demuestra que la DIAN emprendió tardíamente la acción fiscalizadora,
solamente con el cuestionamiento de la CGR con motivo del informe de auditoría,
incluyó en Plan de Mejoramiento vigencia 2010, el compromiso de adelantar un
Programa de Fiscalización posterior (PD) a este contribuyente, a pesar que desde
el informe de visita de la etapa de pre-devolución, se evidenciaban situaciones que
ameritaban la Suspensión de Términos y la respectiva investigación previa
(Programa AD) por parte de la División de Fiscalización, lo cual hubiera dado lugar
a la correcta determinación del impuesto antes de la devolución y a que la misma
no se hubiera efectuado.
Es preciso resaltar que el contribuyente en cuestión refleja un capital de tan solo
$2 millones, radicó ante la Cámara de Comercio la liquidación de la empresa y la
solicitud de devolución carece de garantía a favor de la Nación, por lo cual la DIAN
no podrá recuperar $1.845 millones más los saldos a pagar señalados en los
Requerimientos Especiales, configurándose un hallazgo con presunta connotación
fiscal y disciplinaria.
Hallazgo No. 14.
Validación de información (F) (D) (P)
El Decreto 1000 de 1997, en su artículo 2, señala que para efectos de la
devolución o compensación en el impuesto sobre las ventas, se consideran
exportadores, “quienes vendan en el país bienes corporales muebles para exportación a
Sociedades de Comercialización Internacional legalmente constituidas, siempre que sean
efectivamente exportados directamente o una vez transformados”.
La Orden Administrativa N° 04 del 2002, Título I, Capítulo 4, numeral 4.1, señala:
“El Grupo de Devoluciones y/o Compensaciones adelantará las investigaciones de hasta diez (10)
días para aquellos contribuyentes solicitantes con derecho a devolución y /o compensación como:
Exportadores, solicitantes de IVA retenido, Retefuente sociedades en concordato e impuesto sobre
la renta, y vivienda de interés social. Los resultados de las investigaciones deben ser presentados
con el estudio y análisis del expediente ante el Comité de Devoluciones y/o Compensaciones a fin
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de que este decida si suspende o no los términos. Cuando la Solicitud de Devolución y/o
Compensación se presente con garantía se adelantará una investigación hasta de cinco (5) días”.
El Estatuto Tributario en los numerales 2 y 3 del artículo 857–1 referente a la
Investigación previa a la devolución o compensación, determina que “el término para
devolver o compensar se podrá suspender hasta por un máximo de noventa (90) días, para que la
división de fiscalización adelante la correspondiente investigación, cuando se produzca algunos de
los siguientes hechos: 2. Cuando se verifique que alguno de los impuestos descontables
denunciados por el solicitante no cumple con los requisitos legales para su aceptación, o cuando
sean inexistentes, ya sea porque el impuesto no fue liquidado, o porque el proveedor o la
operación no existe por ser ficticios. 3. Cuando a juicio del administrador exista un indicio de
inexactitud en la declaración que genera el saldo a favor, en cuyo caso se dejará constancia escrita
de las razones en que se fundamenta el indicio, o cuando no fuere posible confirmar la identidad,
residencia o domicilio del contribuyente”).
Memorando No. 00421 del 08-07-2009, mediante el cual se informa a los
Directores Seccionales y Jefes de División de Gestión de Fiscalización, el
funcionamiento de la Sociedades de Comercialización Internacional C.I. y algunas
de las irregularidades que se podrían llegar a presentar.
El Expediente DG201020102041 de fecha 18 de mayo de 2010, correspondiente
al contribuyente identificado con el NIT. 900.315.768, solicita devolución de IVA
Bimestre 02 de 2010, con Garantías, por valor de $230.8 millones, la cual fue
atendida mediante Resolución No. 1024 de fecha 28 de mayo de 2010, se anexó
como soporte ocho (8) Certificados al Proveedor – CP expedidos el 30-04-2010
por la Comercializadora Internacional - C.I. identificada con NIT 900215600-8.
Con base en la información aportada por el contribuyente, la División de
Devoluciones en aras de realizar las verificaciones propias del proceso, le solicitó
a la Subdirección de Gestión de Tecnología de Información y Telecomunicaciones
de la DIAN, que certificara la validez de los Certificados al Proveedor allegados
por el contribuyente, obteniéndose como respuesta que consultada la base de
datos de Certificados al Proveedor, no se encontraron los relacionados con dicha
comercializadora, sin embargo, en el informe de sustanciación se concluyó que de
acuerdo con la revisión documental procedía la devolución, siendo que no se
había confirmado la validez de los ocho (8) Certificados al Proveedor.
Por otra parte, anexos al expediente se encuentran los recibos de caja,
correspondientes a los pagos realizados por la Comercializadora Internacional al
contribuyente, a través de los cuales se refleja que los pagos se efectuaron en
efectivo y del contribuyente al proveedor con NIT 811.000.929-9, también se
hicieron en efectivo, tal como se puede apreciar en la Tabla adjunta No. 9 pagos
recibidos y realizados por el contribuyente en el Bimestre 02 de 2010.
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89
TABLA No.25.
Pagos recibidos y realizados por cueros y calzados las Zebras E.U.
bimestre 02-2010
COMPRADOR
COMPROBANTE
BENEFICIARIO
DE EGRESO
FORMA DE
FECHA
VALOR
DEL PAGO EN
PAGADOR
/RECIBO DE
PAGO
EFECTIVO
CAJA N°
0097
30-06-2010
$614.012.411
EFECTIVO
CONTRIBUYENTE
COMERCIALIZADORA
0096
15-06-2010
$521.361.770
EFECTIVO
CUEROS
Y
INTERNACIONAL
CALZADOS
LAS
EVEREST
EXPORT 0100
13-08-2010
$297.949.596
EFECTIVO
ZEBRAS E.U.
TRADE CENTER LTDA
TOTAL EFECTIVO
$1.433.323.777
A-2678
30-04-2010
$202.999.884
EFECTIVO
CONTRIBUYENTE
PROVEEDOR
A-2687
05-05-2010
$202.999.884
EFECTIVO
CUEROS Y CALZADOS
CONSTRU-TEXTIL
A-2637
15-04-2010
$405.999.768
EFECTIVO
LAS ZEBRAS E.U.
TOTAL EFECTIVO
$811.999.536
FUENTE: Expediente DG201020102041 del 18/05/2010, contribuyente NIT.900315768, devolución IVA Bimestre 02-2010
Así mismo en atención al requerimiento realizado por DIAN Seccional
Bucaramanga a la DIAN Seccional Cúcuta, para que realizaran inspección en la
Comercializadora Internacional, la DIAN Cúcuta previo Auto de Verificación o
Cruce realizó la visita a la precitada Comercializadora el 06-12-2010, en donde se
obtuvo como resultado que la totalidad de las facturas del contribuyente,
correspondientes al Bimestre 02 de 2010, se encontraban pendientes de pago y
que la mercancía no había sido exportada, porque la misma fue devuelta al
contribuyente, lo que indica que al no haberse efectuado la exportación no se
tenía el derecho a la devolución del IVA.
Otra información aportada por el contribuyente a su solicitud de devolución, fue la
relación de treinta y un (31) facturas de Proveedores, dentro de las cuales se
visualizaron cuatro (4) por valor de $112 millones, del proveedor con NIT
811.000.929-9, con los mayores valores de IVA facturado. Respecto del cruce de
información de contribuyentes y proveedores realizado por la CGR con los
expedientes que conforman la muestra seleccionada de devoluciones de IVA, se
evidenció que en el expediente N° IX-2009-2011-1287 del 16-08-2011, bimestre
03-2009, correspondiente al contribuyente con NIT 900.281.964, en el folio 10/24
del anexo explicativo a la Liquidación Oficial de Revisión N° 042412011000035 del
09-06-2011, se emite informe de la visita de verificación o cruce realizada en la
Cámara de Comercio de Medellín para verificar los datos del contribuyente
identificado con NIT 811.000.929-9, evidenciándose que no se encuentra
registrada dicha sociedad en la base de datos.
Posteriormente se revisó la información registrada en la modificación del RUT de
dicho contribuyente con NIT 811.000.929-9 y se estableció que éste había
cambiado su domicilio a Barranquilla, por lo que se realizó la visita de verificación
en la dirección informada de Barranquilla, obteniéndose como resultado que no
existe dicha dirección, no corresponde al domicilio fiscal declarado por el
contribuyente, por lo que se puede inferir que la DIAN previamente a la devolución
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no efectuó las respectivas verificaciones o cruces del caso y señaladas en
particular con la existencia de uno de los proveedores citados por el contribuyente,
lo que conlleva a que la DIAN efectúe devoluciones sin ejercer la debida
supervisión y manejo de riesgos.
Los anteriores hechos denotan debilidades en los mecanismos de control interno
en cuanto a que se estén realizando devoluciones de IVA sin ejercer la debida
supervisión e informe al Comité de Devoluciones para prevenir presuntos fraudes
al Estado, por lo cual se configura un hallazgo con alcance fiscal y disciplinario por
presunto menoscabo al patrimonio público en la suma de $230.8 millones y penal
para el contribuyente y comercializadora, para el primero por anexar certificados
del proveedor inexistentes y para el segundo hasta tanto no demuestre que la
exportación se efectuó de conformidad con los términos señalados los artículos 3
y 8 del Decreto 1740 de 1994 que señalan: “ARTICULO 3o. Las mercancías por las cuales
las Sociedades de Comercialización Internacional expidan Certificados al Proveedor deberán ser
exportadas dentro de los seis meses siguientes a la expedición del Certificado correspondiente. No
obstante, cuando se trate de materias primas, insumos, partes y piezas, que vayan a formar parte
de un bien final, éste deberá ser exportado dentro del año siguiente contado a partir de la fecha de
expedición de certificado al proveedor. ARTICULO 8o. <Artículo modificado por el artículo 4 del
Decreto 93 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de las demás sanciones
establecidas en las disposiciones legales, el Director General de Comercio Exterior del Ministerio
de Comercio Exterior, podrá imponer a las Sociedades de Comercialización Internacional, sanción
administrativa consistente en la cancelación de la inscripción en el Registro de Sociedades de
Comercialización Internacional, por las siguientes causas: 2. Incumplimiento de las obligaciones
de exportación previstas en el artículo 3 del presente decreto.”
Respuesta de la Entidad
Con base en lo anterior, la entidad en su respuesta manifestó lo siguiente, que al
texto reza, entre otros apartes: “Frente al interrogante planteado por la comisión auditora
sobre por qué en el informe de sustanciación se concluyó que procedía la devolución a pesar de
que no se certificara los Certificados al Proveedor, por parte de Gestión de Tecnología de
Información y Telecomunicaciones, es procedente advertir que si bien la conclusión a que llegó el
funcionario se hizo con base en los documentos que existían hasta ese momento, también es
cierto que el no contar con dicha información que hace parte de un deber formal de las
Comercializadoras Internacionales a la luz de la ya mencionada Resolución 16140 de 2007, este
hecho no constituye causal ni para inadmitir, ni para rechazar, de acuerdo con lo expuesto en el
artículo 857 ibídem y mucho menos para suspender por cuanto de acuerdo con lo previsto en el
artículo 857-1 Ibídem, hoy modificado por la Ley 1430/2010, para la época de la devolución no era
procedente”
“Precisamente en razón a situaciones de alerta observadas como fue el constante cambio de
domicilio de uno de los principales proveedores del contribuyente, se enviará para su posterior
investigación a la División de Fiscalización, circunstancia que efectivamente ocurrió y como
consecuencia de dicha investigación es que estamos ad portas de que se profiera el acto
administrativo que acorde al debido proceso que regula el Estatuto Tributario permitirá
desvirtuar la procedencia del saldo a favor y consecuencialmente proferir la actuación que
en derecho corresponde para exigir el reintegro de las sumas devueltas, las cuales
adicionalmente se encuentran amparadas por la garantía expedida por la compañía de Seguros
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FIANZA S.A. CONFIANZA, todo esto en desarrollo del control posterior ejercido a través de la
investigación que se adelanta por el programa DG expediente DG-2010-2010-2041”.
De otra parte y aun cuando ha sido extensa la explicación de las razones por las cuales no era
posible apreciar el tema de los CP como una causal de rechazo, inadmisión o de suspensión que
no operaba frente a las solicitudes con garantía conforme a la normatividad vigente, es importante
aclarar al equipo auditor que la presentación virtual de la información de los CP constituye una
obligación de tipo formal por parte de las Comercializadoras Internacionales, y que su omisión no
constituye por sí sola un argumento legal para tachar de falta de autenticidad de los certificados al
proveedor, pues lo que se presenta es el suministro de cierta información de parte del obligado,
sin que dicha omisión se reitera pueda dar lugar de manera unilateral al rechazo de la operación,
pues esto requiere otro tipo de comprobaciones para establecer si la operación de venta a una
Comercializadora es veraz.
Análisis de la Respuesta
Con respecto a lo planteado por la entidad en su respuesta, concluye el equipo
auditor, que las normas tributarias que rigen para el proceso de Devoluciones y/o
Compensaciones, no revisten de complejidad como para que la DIAN no las
aplique con estricto cumplimiento, ya que en ninguna de ellas se señala que se
debe poner en riesgo los recursos del Estado objeto de devolución de IVA.
Aunque se haya determinado diez (10) días para realizar las verificaciones
pertinentes, ello no quiere decir que con el solo hecho de que el contribuyente
presente una garantía a favor de la Nación, ya adquiere el derecho a la
devolución, sin que se tenga en cuenta los impuestos descontables que originaron
el saldo a favor.
Ahora bien, en la respuesta se afirma que para el caso en estudio no procedía la
inadmisión o el rechazo de la solicitud, aspecto que el Equipo Auditor no señaló en
la observación, sino que planteó que este caso debió haberse llevado y analizado
en el Comité de Devoluciones, que como autoridad competente en materia de
devoluciones, pudo haber tomado una decisión en aras de preservar los recursos
del Estado, sin que ello diera lugar a violar los derechos o beneficios tributarios del
contribuyente.
Por otra parte, la administración reconoce que exigirá el reintegro de las sumas
devueltas, pero no se pronunció sobre otras situaciones que se plantearon, como
es el caso de los recibos de caja anexos al expediente, sobre pagos de facturas
en efectivo de altas sumas de dinero y de la inexistencia de uno de los
proveedores, por tal razón el equipo auditor considera que no se desvirtuó la
observación por lo que se valida como hallazgo con presunta incidencia
disciplinaria y fiscal por presunto menoscabo al patrimonio público en la suma de
$230.8 millones y penal para el contribuyente y comercializadora Internacional,
para el primero por anexar certificados del proveedor inexistentes y para el
segundo hasta tanto no demuestre que la exportación se efectuó de conformidad
con los términos señalados los artículos 3 y 8 del Decreto 1740 de 1994.
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Hallazgo No. 15.
Requisitos Devolución Bienes Exentos de IVA (F) (D)
En este hallazgo son aplicables, el Decreto 1000 de 1997 en su artículo 2; la
Orden Administrativa N° 04 del 2002, Título I, Capítulo 4, numeral 4.1; el Estatuto
Tributario en los numerales 2 y 3 del artículo 857–1, memorando No. 00421 del
08-07-2009.
En el Expediente DI080801262 del 01/08/2008, del contribuyente identificado con
el NIT 1.098.620.352, por concepto de Devolución IVA Bimestre 03 de 2008 por
valor de $5.3 millones, atendida mediante Resolución de devolución y/o
compensación No. 1217 del 14 de agosto de 2008, no se evidenció informe del
sustanciador antes de la devolución, solo en la hoja de trabajo de fecha 01-082008, se dejó establecido en la decisión, que según revisión documental efectuada
en la etapa de sustanciación, era procedente la devolución de saldos a favor, a
pesar de que la circularización a las Divisiones de Cobranzas, Fiscalización,
Liquidación y Jurídica se realizó el 04-08-2008, además no se validaron los
proveedores; sin embargo se realizó la devolución mediante cheque sin que se
estableciera que el contribuyente acreditaba los requisitos para tener derecho a
devolución en el caso de los bienes exentos de IVA.
Lo anterior debido a la falta de control interno y de supervisión como de
seguimiento a los informes de sustanciación, hecho que conlleva a que se asuma
negativamente el riesgo al momento de hacer efectivas las devoluciones, por lo
cual se configura una hallazgo con presunto alcance fiscal por menoscabo al
patrimonio público en la suma de $5.3 millones y con presunta connotación
disciplinaria.
Respuesta de la Entidad
Al respecto la entidad en su respuesta manifestó lo siguiente, que al texto reza,
entre otros apartes: “En primera instancia, es necesario tener en cuenta que la División de
Devoluciones de ese entonces, hoy Grupo Interno de Trabajo Devoluciones de la División de
Gestión de Recaudo y Cobranzas, resolvió este caso de acuerdo al procedimiento normativo y
reglamentario establecido para el año 2008 para resolver las solicitudes de devolución y/o
compensación con garantía a favor de la nación, por cuanto durante este año se llevó a cabo la
devolución de la citada solicitud, toda vez que fue radicada con garantía el 1º de agosto de 2008 y
resuelta mediante Resolución de devolución y/o compensación No. 1217 del 14 de agosto de
2008”... “Es decir que para las solicitudes de devolución y/o compensación presentadas con
garantías a favor de la Nación existía una reglamentación especial que determinaba un
procedimiento a seguir para su estudio y determinación por parte tanto de la División de
Devoluciones como del Grupo de Control de Devoluciones y/o Compensaciones de la División de
Fiscalización; las actuaciones administrativas permitidas para estos casos y un término para su
devolución o determinación (10 días), entre otros aspectos.
En consecuencia, se debe tener en cuenta que al estar frente a una devolución y/o compensación
de solicitud con garantía, la División de Devoluciones antes de proferir el correspondiente acto
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administrativo realizó lo determinado por la norma y reglamentado por la Orden marco para este
caso específico, como es la verificación del cumplimiento de los requisitos formales de la solicitud,
en especial el de la validez de la garantía, y la existencia del solicitante; así mismo, se debe
observar que se dio cumplimiento a lo determinado para estos casos toda vez que posterior a la
devolución y/o compensación, la Jefe de la División de Devoluciones llevó al Comité este
expediente, y más aún, cuando este fue seleccionado para la correspondiente investigación por
parte del Grupo de Control de Devoluciones y/o Compensaciones de la División de Fiscalización,
siendo aperturado por el programa DG con expediente No. DG-2008-2009-000370, estando
asegurada en estos momentos la devolución con la Póliza de cumplimiento suscrita a favor de
nación, la cual se hará exigible según el expediente IX-2008-2010-841”…. “Por lo expuesto es a
todas luces evidente que de manera alguna se asumió en forma negativa el riesgo y que se
aplicaron los controles que de acuerdo a la pericia y conocimiento de los funcionarios eran
esperados, precisamente aquellos dieron lugar a que actualmente se adelante el proceso de cobro
tendiente a la recuperación de la suma devuelta, que además goza de garantía a favor de la
Nación”.
Análisis de la Respuesta
En cuanto a lo planteado por la entidad en su respuesta, concluye el equipo
auditor, que en el momento de la devolución por lo menos se ha debido validar la
información de los proveedores, como gestión primaria del sustanciador; sin
embargo, se realizó la devolución mediante cheque. Además después de la
devolución no se pudo verificar la existencia de uno de los proveedores
relacionados por el contribuyente, tal como se evidencia en el expediente, que uno
de los proveedores no existe, por lo tanto la factura que contempla el IVA
descontable, carece de veracidad.
Si bien es cierto que los términos normativos son de estricto cumplimiento,
también lo es que éstos prevén hechos que permiten ampliar los términos
definidos, en aras de asegurar que efectivamente al solicitante le corresponda la
devolución, para el caso que nos ocupa, si no aparece informe del sustanciador y
aun con la respuesta persiste el hecho, significa que la devolución se hizo sin el
cumplimiento de lo normado, sin la mayor gestión para corroborar la veracidad de
la información.
Hallazgo No. 16. Devolución en reexportación sin agregado nacional (F) (D)
(P)
El artículo 22 del Decreto 4051 de 2007 señala que: “se considera exportación, la venta
y salida a mercados externos de los bienes producidos, transformados, elaborados o almacenados,
por los Usuarios Industriales y Comerciales, de acuerdo con los términos y condiciones
establecidos en el presente decreto”.
A su vez el artículo 5 de la Ley 67 de 1979 señala que “la realización de las
exportaciones será de exclusiva responsabilidad de la sociedad de Comercialización Internacional
y por lo tanto, si no se efectúan estas últimas dentro de la oportunidad y condiciones que señale el
Gobierno nacional, con base en el artículo 3o. de esta Ley, deberán las mencionadas sociedades
pagar a favor del Fisco Nacional una suma igual al valor de los incentivos y exenciones que tanto
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ella como el productor se hubieran beneficiado, más el interés moratorio fiscal, sin perjuicio de las
sanciones previstas en las normas ordinarias”
El artículo 2 del Decreto 93 de 2003 indica: "Denomínese Certificado al Proveedor, CP, el
documento mediante el cual las Sociedades de Comercialización Internacional reciben de sus
proveedores productos colombianos adquiridos a cualquier título en el mercado interno o
fabricados por productores socios de las mismas, y se obligan a exportarlos en su mismo estado o
una vez transformados, dentro de los términos establecidos en el artículo 3o del presente
decreto. Para todos los efectos previstos en este decreto y demás normas que lo adicionen o
modifiquen, se presume que el proveedor efectúa la exportación, desde: a) El momento en que la
Sociedad de Comercialización Internacional recibe las mercancías y expide el Certificado al
Proveedor, CP, o b) Cuando de común acuerdo con el proveedor, la Sociedad de Comercialización
Internacional expide un solo Certificado al Proveedor que agrupa las entregas por ésta recibidas,
durante un período no superior a dos meses correspondientes a un bimestre calendario. En este
caso, para efecto de los incentivos otorgados por el Gobierno Nacional en desarrollo de lo
dispuesto por los artículos 1o y 4o de la Ley 67 de 1979, solamente tendrán validez los Certificados
al Proveedor, CP, expedidos a más tardar el día quince (15) del mes siguiente al correspondiente
bimestre calendario de compra”.
El Articulo 3o. del Decreto 93 de 2003 señala: "Las mercancías por las cuales las
Sociedades de Comercialización Internacional expidan Certificados al Proveedor deberán ser
exportadas dentro de los seis meses siguientes a la expedición del Certificado correspondiente. No
obstante, cuando se trate de materias primas, insumos, partes y piezas, que vayan a formar parte
de un bien final, éste deberá ser exportado dentro del año siguiente contado a partir de la fecha de
expedición de certificado al proveedor”.
“PARAGRAFO. En casos debidamente justificados el Ministerio de Comercio Exterior podrá
prorrogar estos plazos hasta por seis meses más, por una sola vez.”
El artículo 4 del Decreto 93 de 2003 establece que: “El Director General de Comercio
Exterior del Ministerio de Comercio Exterior, podrá imponer a las Sociedades de
Comercialización Internacional, sanción administrativa consistente en la cancelación de la
inscripción en el Registro de Sociedades de Comercialización Internacional, por las siguientes
causas: 1. Existencia de acto administrativo o providencia ejecutoriada, que imponga a la sociedad
inscrita o a su representante legal, sanción por infracciones tributarias, aduaneras, cambiarias o de
comercio exterior, durante los últimos cinco años. 2. Incumplimiento de las obligaciones de
exportación previstas en el artículo 3 del presente decreto. 3. Inexactitud o inconsistencias en la
información suministrada para obtener la inscripción en el Registro de Sociedades de
Comercialización Internacional. 4. Inexactitud o inconsistencias entre los datos consignados en las
relaciones mencionadas en los artículos 4o y 5o del presente decreto y los Certificados al
Proveedor que las soporten”.
La Resolución 12068 del 13 de diciembre de 2005 en su artículo 1 señala: “ Las
delegaciones contempladas en la presente resolución incluyen los procesos originados en actos,
hechos u operaciones administrativas de carácter particular proferidos o ejecutados por el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, cuya competencia fue asignada a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales por el Decreto 4271 de noviembre 23 de 2005”.
La Resolución 2036 del 07 de marzo de 2006 define las funciones de la
Subdirección de Comercio Exterior.
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La Circular No. 00006 del 19 de Enero de 2006 imparte instrucciones a los
usuarios Comercializadoras Internacionales y señala que “se le confiere a la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales competencia, para dirigir, administrar y controlar los sistemas
Especiales, Zonas Económicas Especiales de Exportación, Zonas Francas y Comercializadoras
Internacionales. La DIAN con el fin de facilitar a los usuarios el ingreso de información
correspondiente al último cuatrimestre de los certificados al proveedor, ha creado el Buzón de
Correo Electrónico: CERTIFICADOSPROV@DIAN.GOV.CO el cual reemplaza la dirección correo
señalada en el procedimiento 2 del Numeral 2 de la circular 053 de Agosto 10 de 2004 expedida
por Ministerio de Comercio Industria y Turismo”.
La Resolución 16140 de 2007 “adopta las características técnicas de la información que
deben presentar las Sociedades de Comercialización Internacional a la Unidad Administrativa
Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y fijan plazos para su entrega”. En su
artículo 2 señala “que la información a suministrar, por parte de los obligados a que se refiere el
artículo anterior, es la relacionada con los Certificados al proveedor expedidos en cumplimiento de
lo establecido en el artículo 2° del Decreto 1740 de 1994 modificado por el artículo 2° del Decreto
0093 de 2003.
Artículo 3°. La información a que se refiere la presente resolución deberá presentarse ante la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales dentro de los 15 días siguientes al cuatrimestre que
se está informando.
Parágrafo. Si la información a que hace referencia el artículo 2° de esta resolución se presenta
dentro del término establecido en el inciso anterior y el servicio informático electrónico reporta que
existen errores, se considerará que la información se presentó en forma correcta, desde la fecha
inicial de presentación, cuando la misma se corrija dentro de los cinco días siguientes a la fecha de
reporte del error.
Artículo 4°. Forma de presentación de la información. La información a que se refiere la presente
resolución debe ser presentada en forma virtual, utilizando los servicios informáticos electrónicos
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, haciendo uso de la firma digital, respaldada
con certificado digital emitido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.
El numeral 3 del Memorando 421 expedido por la Subdirección de Gestión de
Fiscalización Tributaria de fecha 8 de julio de 2009, señala dentro de las
recomendaciones e irregularidades a tener en cuenta con las Sociedades de
Comercialización Internacional que, “se debe confirmar la autenticidad del Certificado al
Proveedor que expide la Comercializadora internacional. A su vez en cuanto al manejo del
negocio precisa que “los CP no son documentos manuales y deben ser incluidos en los
servicios informáticos electrónicos”
Finalmente el artículo 2 del Decreto 1000 de 1997 señala que “pueden solicitar
devolución o compensación en el impuesto a las ventas los exportadores que vendan al exterior
desde el territorio nacional bienes corporales muebles, incluidas las ventas al exterior realizadas
por Usuarios Industriales de Zonas Francas, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2233
de 1996;
b) Quienes vendan en el país bienes corporales muebles para exportación a Sociedades de
Comercialización Internacional legalmente constituidas, siempre que sean efectivamente
exportados directamente o una vez transformados;
c) Quienes presten servicios intermedios de la producción a Sociedades de Comercialización
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Internacional, siempre que el bien final sea efectivamente exportado; d) Quienes presten servicios
en el país que se utilicen exclusivamente en el exterior, de acuerdo con lo previsto en el artículo 23
del Decreto 380 de 1996.”
No obstante lo anterior, se estableció que el contribuyente identificado con el NIT.
900.281.964-4 solicitó la devolución de IVA por Ventas 3 Bimestre año gravable
2010 el 13/09/2010 en cuantía de $404.6 millones para lo cual constituyó Póliza de
Garantía con la Aseguradora Solidaria de Colombia Póliza 830-46-994000000017.
La devolución se efectuó según Resolución No.1704 de fecha 24/09/2010, para
ello compensó de una parte $92.3 millones a las deudas y obligaciones a cargo
del solicitante y devolvió, mediante títulos TIDIS, la suma de $312.5 millones
De la devolución se evidencian irregularidades por cuanto los presupuestos
legales no aplicaban debido que se estaba frente a una exportación de Venezuela
con tránsito en Colombia para luego reexportarse a Venezuela, sin transformación,
es decir, que en Colombia no hubo Valor Agregado Nacional, por ello estos bienes
no tienen la connotación de Colombianos y no son susceptibles de recibir los
beneficios tributarios (devolución), por tanto la presunción del CP no le aplicaba
por ser reexportación de producto no Colombiano. Lo anterior se sustenta en los
siguientes hechos:
•
La devolución hace referencia a ventas hechas a un solo comprador
denominado C.I NIT 900.261.749-1 con un capital suscrito ante la Cámara de
Comercio de Cúcuta de $80 millones reportando ventas en cuantía de
$2.627.8 millones para ello se allegaron los CP del 034 al 050 desde el
27/05/2010 al 30/06/2010.
•
En los Certificados al Proveedor –CP se aprecia en la Casilla 44: Estado de
las Mercancías a exportar. En el mismo estado (Sin Transformar) ver folios 19
al 99
•
En la Hoja de Trabajo, Folio 127, se informa que se verificó el 100% de la
relación de impuestos descontables que originaron el saldo a favor. De los 3
proveedores del contribuyente tan solo se ofició al de menos participación
(12%) con NIT 900292937-2, folio 139, del cual no reposa respuesta en el
expediente.
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TABLA No.26.
Relación de proveedores
PROVEEDOR NIT
VALOR BASE
VALOR IVA
%
900292937-2
314.219.386
50.275.103
12
900340780-1
900227642-9
TOTAL IVA DESCONTABLE POR
COMPRAS
652.428.400
1.560.297.660
104.388.544
249.647.626
26
62
2.526.945.446
404.311.273
100
FUENTE: Expediente DG201020110190 del 01/02/2011, contribuyente NIT.900281964,
Devolución IVA Bimestre 03-2010
•
Para esta devolución antecedieron tres (3) inadmisorios, de los cuales no
evidenció en el expediente las actuaciones adelantadas por la División
Gestión de Fiscalización. Por cuanto la Entidad manifestó en Prueba
Recorrido que cuando se inadmite una devolución se traslada a la División
Gestión de Fiscalización para realizar investigación.
se
de
de
de
TABLA No.27.
Relación de inadmisorios
Radicado
DI 2010 2010 1702
DI 2010 2010 1837
DI 2010 2010 1933
Fecha
02/08/2010
19/08/2010
01/09/2010
Acto Inadmisión
257
279
291
Fecha
11/08/2010
29/08/2010
09/09/2010
FUENTE: Relación magnética radicados de devoluciones DIAN
•
El 17 septiembre de 2010, se recibe respuesta de la Subdirección de Gestión
de Tecnología de Información y Telecomunicaciones, en el que señala que la
información de los CP relacionados, no se encontró en la base de datos de la
entidad y los informes de CP presentados por la Comercializadora
internacional en la misma vigencia están en estado pendiente.
De conformidad con la Resolución 16140 del 28 de diciembre de 2007, en sus
artículo 3 Plazos y 4 Forma de presentación, una vez vencido el cuatrimestre
tiene 15 días para reportarlo, por ello al día 17 ya la CI esta incursa en la
aplicación del artículo 7 sanciones por no reportar el certificado digital
Certificado al Proveedor - CP y por ende los CP que reposan en el expediente
carecen de autenticidad.
De lo anterior se deduce que las transacciones realizadas entre el
contribuyente y la comercializadora a la que dijo haber vendido sus productos,
mediante los Certificados al proveedor (C.P) debieron ser expedidos por la C.I
Por tanto, si la comercializadora internacional no exporta, los proveedores de
éstas no tienen derecho a la exención de IVA ni tampoco a la devolución del
citado tributo.
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•
En los Folio 249 a 258 del expediente, reposa las impresiones de las
declaraciones de IVA de la CI, en el cual se evidencia que en los periodos
2010-1, 2010-2 y 2010-3 la CI no reporta venta de los bienes adquiridos al
contribuyente, tan solo reporta las compras realizadas.
TABLA No.28.
Comportamiento comercializadora internacional
PERIODO
2009-1
2009-2
2009-3
2009-4
2009-5
2009-6
2010-1
2010-2
2010-3
INGRESOS
0
0
0
0
0
0
0
0
COMPRAS
0
0
0
0
0
0
3.066.960.000
6.952.452.000
1.000.000
2.627.800.000
OBSERVACION
Compras y servicios no gravados
Compras y servicios no gravados
Ingresos por operaciones gravadas y
Compras y servicios no gravados
2010-4
0
0
FUENTE: Expediente DG201020110190 del 01/02/2011, contribuyente NIT.900281964, devolución IVA Bimestre
03-2010
•
No se evidencia en el expediente el informe del Auto de Verificación, donde el
funcionario designado realizó verificación y cruce entre las facturas de compra
donde se evidencia que los proveedores indican los números de la declaración
de importación contra las facturas de venta y en los CP, donde se informa que
la mercancía es exportada sin transformación.
•
No se dio total cumplimiento al Memorando 421 de la Subdirección de Gestión
de Fiscalización Tributaria de fecha 8 de julio de2009, en el cual se señalan las
recomendaciones e irregularidades a tener en cuenta con las Sociedades de
Comercialización Internacional.
•
A la fecha de la auditoría, la Comercializadora Internacional no ha reportado el
informe anual.
Por lo anterior, las irregularidades señaladas no fueron lo suficientemente
valoradas al efectuar la experticia de la documentación que reposa en el
expediente, hechos que señalan debilidades en el proceso de devolución como en
los mecanismos de control y supervisión, por lo cual la devolución efectuada es
irregular y al realizarse genera presunta connotación disciplinaria, fiscal en cuantía
de $404.6 millones y penal para el contribuyente.
TABLA No.29.
Relación de proveedores
PROVEEDOR
NIT
VALOR BASE
VALOR IVA
%
1. Representaciones y Distribuciones
900292937-2
314.219.386
50.275.103
12
Interbolivarianas S.A.S
2. Comercializadora Mil Hierros S.A.S
900340780-1
652.428.400
104.388.544
26
3. Operador Logístico Torres Ovallos E.U
900227642-9
1.560.297.660
249.647.626
62
TOTAL IVA DESCONTABLE POR COMPRAS
2.526.945.446
404.311.273
100
Fuente: Expediente DG201020110190 del 01/02/2011, contribuyente NIT.900281964, devolución IVA Bimestre 03-2010
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99
TABLA No.30.
Relación de inadmisorios
Radicado
Fecha
Acto Inadmisión
DI 2010 2010 1702
02/08/2010
257
DI 2010 2010 1837
19/08/2010
279
DI 2010 2010 1933
01/09/2010
291
Fuente: Relación magnética radicados de devoluciones DIAN
Fecha
11/08/2010
29/08/2010
09/09/2010
TABLA No.31.
Comportamiento comercializadora internacional
PERIODO
2009-1
2009-2
2009-3
2009-4
2009-5
2009-6
2010-1
2010-2
2010-3
INGRESOS
0
0
0
0
0
0
0
0
1.000.000
COMPRAS
0
0
0
0
0
0
3.066.960.000
6.952.452.000
2.627.800.000
OBSERVACION
Compras y servicios no gravados
Compras y servicios no gravados
Ingresos por operaciones gravadas y Compras y
servicios no gravados
2010-4
0
0
Fuente: Expediente DG201020110190 del 01/02/2011, contribuyente NIT.900281964, devolución IVA Bimestre 032010
TABLA No.32.
Comportamiento proveedor
PERIODO
Vencimiento para Declarar
ESTADO
2010-2
24/05/2010
PRESENTADO
2010-3
22/07/2010
OMISO
2010-4
20/09/2010
OMISO
Fuente: Expediente DG201020110190 del 01/02/2011, contribuyente NIT.900281964,
Devolución IVA Bimestre 03-2010
Respuesta de la Entidad
Al respecto la entidad en su respuesta manifestó lo siguiente, que al texto reza,
entre otros apartes:
En la presente observación el equipo auditor toma entre otros como fundamento legal el artículo
22 del Decreto 4051 de octubre de 2007, decreto que regula lo referente a las operaciones de
Zonas Francas Industriales de bienes y servicios con destino al resto del mundo; en el caso objeto
de estudio, se tiene que el contribuyente … no es Operario de Zona Franca y por tanto no es
procedente la aplicación de dicha normatividad.
En cuanto a la solicitud de devolución ésta fue radicada el 13 de septiembre de 2010 con POLIZA
DE GARANTIA, razón por la cual se le dio el trámite pertinente, realizando las verificaciones que
permite la Ley en éste tipo de solicitudes, no obstante lo anterior y dado que de la información
enviada por “solicitudes de Información” solicitudes_información@dian.gov.co no se encontraron y
por lo mismo estaban pendientes los reportes de los Certificados a Proveedor, se le dio traslado a
la División de Gestión de Fiscalización para que se efectuara a través del programa DG
(Devolución con Garantía) la investigación correspondiente… tal como lo establecía el artículo 860
del Estatuto Tributario antes de la modificación contemplada en la ley 1430 de 2010.
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100
(…) para entrar a demostrar que las actuaciones realizadas en virtud de las solicitudes de
devolución, se realizaron dentro de los parámetros que para el efecto establecía la Ley aplicable al
momento de los hechos … es necesario tener en cuenta los siguientes puntos:
1. Tratándose de solicitudes de devolución con garantía, la Administración de Impuestos solo
contaba con el término de 10 días hábiles para efectuar dicha devolución… no se podía
suspender tal como lo señala el parágrafo del artículo 857-1 Ibídem.
2. …el artículo 261 de la Ley 223 de 1995, reza, “cuando se hagan requerimientos ordinarios
o solicitudes de información por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
o de las Administraciones, el plazo mínimo para responder será de quince días calendario”.
Por lo anterior, adviértase que aunque las solicitudes de información se elevaron al
proveedor el mismo tenía plazo para responder 15 días después de su recibo en la ciudad
de CUCUTA y por tanto es obvio que la respuesta no alcanzaba a llegar dentro del término
de los diez días que se tenían para efectuar la respectiva devolución.
3. El ente de control hace una conclusión completamente errada al señalar que por no estar
el reporte el día 17 los CP que reposan en el expediente no eran auténticos, pues se
contradice cuando igualmente señala que la CI se hace acreedora a la sanción de que
trata el artículo 7 sanciones por no reportar el certificado. Nótese que la consecuencia
jurídica de no reportar en forma oportuna el informe cuatrimestral no es precisamente
negar la validez o autenticidad de los mismos, sino por el contrario la ley ha señalado que
se aplicarán las sanciones previstas para el efecto.
Al respecto tenemos que los CP se reportan en forma cuatrimestral, lo que significa que
para el momento de la respuesta de la Subdirección de Gestión de Tecnología, era lógico
que aun se encontrara pendiente, como en efecto se señalo.
(…) Es así como de maneras sencilla se puede concluir que el hecho de que en una fecha
determinada no esté disponible para consulta o no haya sido presentada la información no
significa de frente a la valoración de las pruebas en el proceso de devoluciones que el
funcionario pueda llegar a la conclusión de estar frente a CP inexistentes o no auténticos
como equivocadamente lo sugiere el equipo auditor.
4. Al punto señalado “En la Hoja de Trabajo, Folio 127, se informa que se verificó el 100% de
la relación de impuestos descontables que originaron el saldo a favor. De los 3
proveedores del contribuyente tan solo se ofició al de menos participación (12%)
Representaciones y Distribuciones Interbolivarianas S.A.S, folio 139, del cual no reposa
respuesta en el expediente”. Respecto a lo anterior, sea pertinente aclarar que la Ley en
materia tributaria no exige la verificación del 100% de los impuestos descontables, de
acuerdo a lo establecido en el párrafo 3 del artículo 856 del Estatuto Tributario, (…)
5. En cuanto a la apreciación que “las irregularidades señaladas no fueron lo suficientemente
valoradas al efectuar la experticia de la documentación que reposa en el expediente, por
cuanto los presupuestos legales no aplicaban debido que se estaba frente a una
exportación de Venezuela con tránsito en Colombia para luego reexportarse a Venezuela,
sin TRANSFORMACIÓN, es decir, que en Colombia no hubo Valor Agregado Nacional, por
ello estos bienes no tienen la connotación de Colombianos y no son susceptibles de recibir
los beneficios legales, (devolución) por tanto la presunción del CP no le aplicaba por ser
reexportación de producto no Colombiano”.
La CGR señala que no aplicaban los presupuestos legales para la devolución por cuanto
se trataba de una importación en tránsito para ser reexportada con destino a Venezuela,
lo cual no es cierto y tampoco estaba probado en el proceso, es decir los supuestos
legales a que alude las normas referidas por el equipo auditor refieren precisamente al
análisis de la investigación que se encuentra en curso en la etapa de Fiscalización, en que
se valorarán todos los hechos económicos y operaciones efectuadas por el contribuyente a
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101
fin de concluir si en efecto el contribuyente tienen derecho al reconocimiento definitivo de la
devolución, y solo en esta etapa de determinación oficial del tributo es que puede
concluirse válidamente la procedencia de la misma.
Al respecto se ha pronunciado en Sentencia la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
Sección Cuarta Consejero Ponente MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA fecha veinte (20)
de agosto de dos mil nueve (2009) Radicación número: 25000-23-27-000-2003-01816-01(16142),
al señalar:
“ (..) En efecto, como lo ha considerado la Sala el proceso de devoluciones no permite comprobar
la correcta determinación de los tributos, pues parte de la presunción de veracidad de las
declaraciones tributarias consagrada en el artículo 746 del Estatuto Tributario, la cual se desvirtúa
a través del procedimiento de determinación de los artículos 702 y siguientes ibídem o bien con la
modificación a la liquidación privada a iniciativa del contribuyente conforme a los artículos 588 y
589 ib.(..)
De otra parte se observa que el equipo auditor toma las evidencias y pruebas que se han
recaudado a través de la investigación que actualmente se adelanta por parte de la División de
Gestión Fiscalización en el programa DG para concluir la improcedencia de la devolución,
actuación que se encuentra en trámite ya que para desvirtuar legalmente el saldo a favor la
administración tributaria debe en primera instancia debe proferir el Requerimiento Especial que es
un acto preparatorio para proferir luego la LIQUIDACION OFICIAL DE REVISIÓN, (…)
Por lo anterior no se comparte de manera alguna la apreciación del equipo auditor al señalar que al
efectuarse la devolución se produjo un menoscabo al patrimonio público, por cuanto se reitera
ninguna de las actuaciones surtidas incumplió el rigor jurídico que contempla el procedimiento
establecido frente a esta clase de solicitudes con garantía, y por el contrario en desarrollo de los
procedimientos de control es que se remitió el caso a la División de Fiscalización que cuenta con
las facultades y términos legales para adelantar la respectiva investigación.
Análisis de la Respuesta
El equipo auditor incluyó el Decreto 4051 de octubre de 2007 como criterio, por
tratarse del Estatuto Aduanero, que en el artículo 22, define que es una
Exportación, independientemente desde donde se realice.
Sobre la información de los Certificados al Proveedor –CP, el término de los 15
días para rendir el informe cuatrimestral se vencía el 21 de septiembre, entonces
para el día 24, fecha en que se hizo efectiva la devolución y/o compensación aún
no se había reportado, lo que quiere decir que la entidad contaba con el tiempo
suficiente para validar o verificar que los CP fueran auténticos, aunado a lo
anterior, el informe anual sobre exportaciones realizadas, no fue presentado por la
Comercializadora Internacional con Registro 3953, como tampoco los informes
cuatrimestrales, tal como lo evidenció el equipo auditor en los reportes de fecha
21-11-2011, de la Página
ftp://publico/DG_Aduanas/SG_Registro_Aduanero/CSustanciacion/1Productos/5Inf
ormesAnuales/2010/
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Por otra parte, para esta Devolución y/o Compensación se habían proferido tres
(3) autos inadmisorios de los cuales una de las causales era precisamente el no
reporte de los Certificados al Proveedor en los servicios informáticos de la DIAN.
La entidad en su respuesta acepta que teniendo amplias facultades y conocedora
de las normas y los términos sobre esta causal, circulariza a los proveedores a
sabiendas que no va a obtener respuesta de manera oportuna; sin utilizar medios
alternos para corroborar la existencia de estos. Así mismo, se genera duda
razonable por cuanto en el expediente no se deja constancia de la respuesta por
parte del proveedor al requerimiento de la DIAN, así hubiese sido extemporánea.
Por tanto el mecanismo utilizado no fue el adecuado, incumpliéndose así el
artículo 856 que establece que basta con que la Administración compruebe que
existe uno o varios de los proveedores de la solicitud de devolución que se somete
a verificación y que el proveedor o proveedores comprobados, efectivamente
hayan declarado el impuesto liquidado por el solicitante, lo cual no se cumplió en
el caso en estudio.
La DIAN en respuesta a otras observaciones sobre el artículo 856 del E.T, ha
expresado que en el programa de post-devolución cuando se lleva al Comité de
Devoluciones la solicitud, siempre se especifica que se seleccionan teniendo en
cuenta la capacidad operativa de la División de Gestión de Fiscalización, lo que
conlleva a que no todas las devoluciones sean incluidas en el Programa de Postdevolución (PD) ó devolución con garantía (DG) según el caso.
Así mismo, la labor del Grupo Interno de Trabajo de Devoluciones debe ser tan
certera, que en el proceso del análisis de la misma, evite congestionar la División
de Gestión de Fiscalización. Al respecto en el Parágrafo 2º del artículo 2 del
Decreto 93 de 2003, señala que el Ministerio de Comercio Exterior determinará la
forma y contenido del Certificado al Proveedor- CP, e implementará el oportuno
envío electrónico de dichos certificados a la Dirección General de Comercio
Exterior del Ministerio de Comercio Exterior, cada cuatro (4) meses.
Referente a la afirmación que por no estar los CP reportados no eran auténticos,
cabe señalar que precisamente los CP son documentos virtuales. En relación a la
sanción a la Comercializadora Internacional por no reportar, este Ente de control
Fiscal en el año 2011, emitió Función de Advertencia debido a la falta de control
de la DIAN y no imposición de sanciones a las CI. En el expediente no se dejó
mención o constancia del traslado a Fiscalización para el inicio del respectivo
proceso sancionatorio a la Comercializadora Internacional.
En el hallazgo se cuestiona a la Administración el hecho que teniendo amplias
facultades, no se cumplió con lo dispuesto en el artículo 856 el E.T., para lo cual
bastara con que la Administración compruebe que existe uno o varios de los
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proveedores de la solicitud de devolución que se somete a verificación y que el
proveedor o proveedores comprobados, efectivamente liquidaron el impuesto
liquidado por el solicitante.
Se precisa que la afirmación del 100% de los PROVEEDORES, es la constancia
que dejó el Sustanciador, el Equipo Auditor conoce que no se exige verificar el
100%, sin embargo, la CGR cuestiona es que se afirme que se revisó el 100% de
los proveedores cuando únicamente se ofició a uno y éste correspondía al de
menor participación.
Cuando la DIAN delega al Funcionario para efectuar Verificación, este procede a
cruzar las facturas de compra contra las facturas de venta. En las facturas de
compra folios 202 a 218, los 3 Proveedores manifestaron que se trataba de
mercancías importadas identificando el número de la declaración de importación y
en los folios 221 a 237 se incluyen las facturas de venta de la número 105 a 121,
en los folios antes mencionados el funcionario de la DIAN dejó constancia del
cruce efectuado colocando su firma y la palabra DIAN, no presentando informe
sobre la situación encontrada, que se trataba de una reexportación.
Para tener derecho a la Devolución el artículo 850 del Estatuto Tributario señala
en el Parágrafo 1, : “cuando se trate de responsables del impuesto sobre las
ventas, la devolución de saldos originados en la declaración del impuesto sobre
las ventas, solo podrá ser solicitada por aquellos responsables de los bienes y
servicios de que trata el artículo 481, por los productores de los bienes exentos a
que se refiere el artículo 477 y por aquellos que hayan sido objeto de retención,
que para el caso que nos ocupa los bienes objeto de la devolución no hacen parte
de los que trata este artículo. Recordemos que el artículo 481 señala que:
únicamente conservarán la calidad de bienes exentos del impuesto sobre las ventas, con
derecho a devolución de impuestos:
a. Los bienes corporales muebles que se exporten
b. Los bienes corporales muebles que se vendan en el país a las sociedades de comercialización
internacional, siempre que hayan de ser efectivamente exportados directamente o una vez
transformados, así como los servicios intermedios de la producción que se presten a tales
sociedades, siempre y cuando el bien final sea efectivamente exportado”.
Como consta en el expediente DI, el contribuyente no cumplía estos requisitos,
por cuanto los productos no eran colombianos, motivo por el cual no podía
efectuar la solicitud, tal como lo dispone el Parágrafo 1 del artículo 480 ET, que
solo podrá ser solicitada si cumple con lo dispuesto en artículo 481 ET.
En el expediente reposan las Facturas de compra en las que se aprecia los
números de la declaración de importación, las Facturas de venta y los Certificados
al Proveedor en los que se informa que la mercancía es exportada SIN
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TRANSFORMACIÓN, pruebas que obran en el expediente y que llevan a concluir
que se estaba frente a una reexportación, situación que debió ser advertida por los
funcionarios de la DIAN en sus roles de Designado para efectuar la
VERIFICACIÓN, el Sustanciador y la Jefe del GIT Devoluciones, sin que se
requiriera de la intervención de un funcionario de la División de Gestión de
Fiscalización probara la inexactitud del contribuyente. Se precisa que en proceso
de determinación oficial del impuesto aún no se ha proferido Requerimiento
Especial por estar en práctica de pruebas por parte de Fiscalización.
Sobre la afirmación de la entidad en el sentido que el equipo auditor fundamenta la
observación en las evidencias y pruebas que obran en el expediente de DG, se
precisa que la observación está fundamentada en los documentos que reposan en
el expediente DI folios 1 al 263 (folios 262 y 263 es la Resolución de Devolución y
Compensación), al realizar el análisis del expediente llamó la atención de la CGR
la ausencia del Informe de Verificación, el cual no fue exigido por parte del Jefe del
GIT Devoluciones.
Por lo expuesto el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 17. Confirmación de información (F) (D) (P)
En este hallazgo son aplicables, el Decreto 1000 de 1997 en su artículo 2; la
Orden Administrativa N° 04 del 2002, Título I, Capítulo 4, numeral 4.1; el Estatuto
Tributario en los numerales 2 y 3 del artículo 857–1, memorando No. 00421 del
08-07-2009.
El expediente DI20102010555 del 09/03/2010, correspondiente al contribuyente
identificado con el NIT 900315768, por concepto de solicitud de devolución del IVA
Bimestre 01-2010, por valor de $82. millones, anexó como soportes los
respectivos Certificados al Proveedor - CP expedidos el 23-01-2010 por la
Comercializadora Internacional EXPOCÚCUTA, sin embargo, el equipo auditor
verificó en el aplicativo de Comercio Exterior, registros aduaneros de la DIAN, que
a la C.I. se le asignó el código 3188 desde el 2006-12-06, pero no ha presentado
ningún informe de exportaciones realizadas durante las vigencias estudiadas y
hasta el tercer trimestre de 2011. Así mismo, del proceso de verificación y control
de las devoluciones o compensaciones, el sustanciador de la DIAN Seccional
Bucaramanga, para validar la información aportada por el contribuyente, requirió a
la Subdirección de Gestión de Tecnología de Información y Telecomunicaciones
de la DIAN – Nivel Central, que certificara la validez de los Certificados al
Proveedor expedidos por la Comercializadora, de lo cual se obtuvo como
respuesta que en el registro aduanero no se encuentran descritos los CP
relacionados, siendo que la Resolución Nº 16140 de diciembre 28 de 2007, señala
en sus Artículos 1 y 2 que las Sociedades de Comercialización Internacional que
efectúen operaciones al amparo del Decreto 1740 de 1994 modificado por el
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Decreto 0093 de enero 20 de 2003, están obligadas a presentar la información a
que hace referencia el artículo 2 de esta Resolución a la DIAN. La información a
suministrar por parte de los obligados, es la relacionada con los Certificados al
proveedor expedidos en cumplimiento de lo establecido en el artículo 2 del
Decreto 1740 de 1994 modificado por el artículo 2 del Decreto 0093 de 2003.
De otra parte la circularización realizada por la DIAN a los proveedores que
relacionó el contribuyente, se obtuvo respuesta de uno que facturó $57.9 millones,
la cual sirvió de base para la devolución, siendo que de las ocho (8) facturas
listadas por el contribuyente, cinco (5) de ellas no fueron confirmadas por valor de
$82 millones sobre una misma proveedora identificada con el NIT 37.721.600-8
con un consecutivo de facturas seguidas y en diferentes fechas.
Si bien es cierto que la Orden Administrativa 004 de 2002, contempla que cuando
la Solicitud de Devolución se presente con garantía, se adelantará una
investigación hasta de cinco (5) días, también es cierto que señala además, que
los resultados de las investigaciones deben ser presentados con el estudio y
análisis del expediente ante el Comité de Devoluciones y/o Compensaciones a fin
de que este decida si suspende o no los términos, sin embargo, el sustanciador en
su informe puntualizó, que de acuerdo con la revisión documental procedía la
devolución, siendo que no había confirmado los certificados al proveedor, ni
validado con los proveedores el IVA pagado relacionado en las facturas de ventas,
como tampoco se presentó dicha situación ante el Comité de Devoluciones, lo que
ocasionó que la DIAN le devolviera al contribuyente mediante Resolución de
Devolución y/o Compensación Nº 590 del 17-03-2010 la suma de $82.millones,
mediante TIDIS $69.7 millones y por compensación $12.3 millones, por concepto
de deudas y obligaciones a cargo del solicitante.
Lo anterior evidencia a debilidades de control interno en cuanto al seguimiento a
los informes de sustanciación, el cumplimiento de procedimientos, requisitos o lista
de chequeo por producto establecido por la DIAN para la sustanciación del
expediente de Devoluciones y al Memorando N° 00421 del 08-07-2009, donde se
fijaron directrices para el proceso de devoluciones relacionados con las
Comercializadoras Internacionales y Certificados al Proveedor, lo que conlleva a
que se estén realizando devoluciones de IVA sin ejercer la debida supervisión
para prevenir presuntos fraudes al Estado, por lo cual se configura un hallazgo
con alcance fiscal por menoscabo al patrimonio público en la suma de $82
millones con alcance disciplinario; a su vez penal para el contribuyente por anexar
certificados del proveedor inexistentes para obtener beneficios sin derecho a
ellos.
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Respuesta de la Entidad
Al respecto la entidad en su respuesta manifestó lo siguiente, que al texto reza,
entre otros apartes: “Con el fin de verificar lo que en su oportunidad no fue posible por los
términos con que contaban la Comercializadoras Internacionales, se solicitó la información
pertinente a la Dirección Seccional de Aduanas de Cúcuta, por lo que nos remiten declaraciones
de exportación presentadas electrónicamente, por C.I. EXPOCUCUTA LTDA NIT 900.087.144 de
fecha febrero 22/2010, números de formulario 6007511444956, 6007511445202 y de febrero
24/2010 número de formulario 6007511507006 y donde consta la exportación de los cueros
CRUST . (Se anexa declaraciones en 13 folios). Adicionalmente se observa en carpeta pública
según información disponible a la fecha que figura el reporte anual que contiene los registros del
año 2010, de lo cual se anexa pantallazo, información que puede ser consultada por el equipo
auditor…”.
En el caso examinado el equipo auditor al valorar lo actuado por el funcionario olvida el término a
que está sujeto el procedimiento especial de la devolución con garantía, en el cual se realizan las
verificaciones de que trata la Orden Administrativa 04 de 2002 modificada por la Instrucción 11 de
2003 y que en el presente caso se cumplió.
“De lo expuesto anteriormente se deduce sin equívoco alguno que el procedimiento efectuado
conforme a la normatividad aplicable a la solicitud de devolución con garantía fue acorde a lo
esperado, sin que las razones esgrimidas por el equipo auditor tengan la vocación de prosperar
por ser cuanto no eran exigibles ni posibles en la etapa agotada en el trámite previo a la
devolución, la cual debe evaluarse conforme a la sana critica y lo exigido en una actuación donde
se verificaron los requisitos exigidos para la presentación de la misma conforme al Decreto 1000 de
1997, la Orden Administrativa 04 de 2002, y así mismo no se evidencio causal alguna de rechazo
de las contempladas en el artículo 857 del Estatuto Tributario, por lo que no puede llegarse a una
conclusión subjetiva del equipo auditor de que debilidades de control interno condujeron a una
devolución improcedente”.
Análisis de la Respuesta
De lo anterior concluye el equipo auditor, que ciertamente la entidad en su
respuesta, para demostrar que las exportaciones de los Cueros Crust se hicieron,
anexó tres (3) Declaraciones de Exportación, la N° 6007511507006 del 24-Feb2010; N° 6007511444956 del 22-Feb-2010 y 6007511445202 del 22-Feb-2010
(estos tres DEX nunca reposaron en el expediente ni en los servicios informáticos
de la DIAN), sin embargo, para confirmar estos formularios, el Equipo Auditor
revisó nuevamente en el registro aduanero y observó que el informe de la
Comercializadora Internacional aparecía como si se hubiera presentado a la DIAN
desde el 01 de septiembre de 2011, siendo que el auditor había verificado en el
registro aduanero en octubre y hasta el 30 de noviembre de 2011, sin que se
evidenciará ningún tipo de informe de la comercializadora y se dejó registro de
ello.
Ahora bien, dándole alcance al Informe Anual sobre expedición de CP y
exportaciones realizadas (CP-EX), presentado por la comercializadora, se reflejan
los cuatro (4) Certificados al Proveedor objeto de la devolución, pero solo se
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observa la exportación correspondiente al CP No. 230 expedido el 23-Enero-2010,
según Declaración de Exportación – DEX N° 6007511444956 del 22-Feb-2010,
que físicamente no reporta inspección por parte de la DIAN, ni ningún otro
diligenciamiento que indique que se hizo. Se puntualizó además en dicho informe
que los Certificados al Proveedor No. 231, 235 y 246, no registran DEX, por
encontrarse pendientes, lo que quiere decir que al no haberse llevado a cabo las
exportaciones, el contribuyente no goza del beneficio tributario de exención de
IVA, tal como los señala el Decreto 1000 de 1997, en su artículo 2, que para
efectos de la devolución o compensación en el impuesto sobre las ventas, se
consideran exportadores, “quienes vendan en el país bienes corporales muebles
para exportación a Sociedades de Comercialización Internacional legalmente
constituidas, siempre que sean efectivamente exportados directamente o una vez
transformados”.
De acuerdo con el análisis de la respuesta el Hallazgo se mantiene
Hallazgo No. 18. Investigación previa a la devolución o compensación (D)
A este hallazgo le son aplicables, el art. 856 del Estatuto Tributario y el Decreto
1000 de 1997 ART. 9.
El contribuyente con NIT 804.014.843 solicitó devolución sin garantía de ventas
por el 6° período de 2007 el 14/04/2008 por $223.6 millones cuya Declaración
Tributaria fue presentada el 18/01/2008, solicitud que fue atendida mediante
Resolución No. 729 del 22 de mayo de 2008, para lo cual fue compensando $37.8
millones a deudas y obligaciones y mediante títulos (TIDIS) la suma de $185.8
millones Para ello se apertura el expediente DI 2007 2008 542 del 14/04/2008 de
cuyo análisis se observó:
1. El funcionario comisionado para adelantar la visita de verificación del Auto 214
del 29/04/2008, no diligenció los espacios relacionados con nombres y
apellidos de quien atendió la visita, por parte del contribuyente, ni fecha y hora
de llegada como de salida, tampoco aparece la firma del funcionario que fue
comisionado, en señal de notificación. Igualmente se observa que quien
suscribe el Auto no es el jefe de Grupo de Trabajo de Devoluciones sino la
misma funcionaria comisionada.
2. El expediente señala que el contribuyente registra un capital de $2 millones; a
su vez las operaciones que reporta en la Declaración de Ventas objeto de la
devolución, ascienden a $1.391 millones como ingresos netos recibidos y
compras realizadas por $1.454 millones; sin que se evidencie en el informe que
se haya verificado si la sociedad unipersonal contaba con la infraestructura
operativa, administrativa y financiera para desarrollar las actividades
comerciales y/o productivas que manifiesta realizar, así como la de sus
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proveedores, ya que la revisión fue documental. Incluso, el cruce de
información arrojó que el proveedor identificado con NIT 14.438.725, presentó
certificación de Contador Público; adicionalmente, adjunta copia del Certificado
de existencia y representación legal, expedido por la Cámara de Comercio de
Bucaramanga, en el cual se observa que este comerciante no había renovado
su Matrícula Mercantil. (art 33 del código de Comercio).
Así mismo, respecto de la solicitud que hizo la DIAN de certificaciones de
operaciones efectuadas con 6 proveedores, en los meses de noviembre y
Diciembre de 2007, se observa: que no se obtuvo respuestas para 4 solicitudes,
de proveedores identificados con NIT 80.130.079; 52.741.798; 1.033.680.025 y
9.600.753, ya que las comunicaciones fueron devueltas por correo indicando las
siguientes causales, respectivamente: “no existe el número”, “no reside”,
“desconocido” y sobre el último no se encuentra en el expediente la respuesta.
Aunado a lo anterior, al verificar en el aplicativo de Obligaciones financieras, se
observa que para la fecha de la devolución, el Proveedor con NIT 80.130.079
declaró IVA generado para el 6° bimestre de 2007, por menor valor al impuesto
que el contribuyente estaba solicitando como IVA descontable, y aun así la DIAN
procedió a devolver los recursos solicitados, incumpliendo lo señalado en el
artículo 856 del ET.
La anterior situación denota debilidades administrativas en el control y supervisión
al proceso de devolución, lo cual genera incertidumbre sobre la procedencia de la
devolución, por lo cual se configura un hallazgo con presunta connotación
disciplinaria.
Respuesta de la Entidad
La entidad en su respuesta manifiesta, entre otros, que:
“(…)El Contribuyente señala como actividad principal y única el código 5234 “Comercio al por
menor de todo tipo de calzado artículos de cuero y sucedáneos del cuero, en establecimientos
especializados”, siendo esta misma actividad la registrada en el Registro único Tributario - RUT y
en el certificado de existencia y representación Legal de POLYMODA E.U. NIT. 804.014.843-1,
encontrándose de conformidad no solamente con la actividad facturada, sino con la descripción de
dicha actividad en el CÓDEX (clasificación de actividades económicas), que especifica que el
código 5234 incluye “El comercio al por menor de calzado de cualquier material y para todo uso, y
sus partes…”.
“Referente al incremento del 50% del saldo a favor, se puede observar en el numeral 5 del Anexo
8 proyectado por la Auditora comisionada para la investigación, adjunto en folio 202 del
expediente, que se responde que SI a la pregunta: Incrementó el saldo a favor considerablemente
frente al periodo anterior? Y además se le da un puntaje de 10 para su calificación, como lo
ordena dicho formato”.
“La funcionaria comisionada mediante Auto de verificación No. 214 del 14 de abril de 2008,si dejó
constancia de esta revisión en el Informe de visita adjunto al expediente en folios 199 al 201,
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109
cuando en el punto 4 de este Informe dice que “La verificación de los documentos se llevó a cabo
en la calle 32 No. 14-51 del municipio de Bucaramanga” y seguidamente hace una descripción de
los puntos auditados como son: los Ingresos, facturas de venta, facturas de compra, impuestos
descontables; dejando claridad sobre la revisión de facturas originales de compra relacionadas en
el expediente en folios 74 al 80, constatando que cumplieran con los requisitos para ser aceptados
como devolución.
“(…) La obligación de renovar la matrícula mercantil no es un motivo que se encuentre implícito en
el proceso de devoluciones para rechazar, inadmitir o no aceptar las transacciones objeto de
devolución de acuerdo a lo establecido en la normatividad tributaria”(…).
“(…) Respecto al menor valor declarado por un proveedor en la Declaración inicial presentada el
25 de enero de 2008 con sticker No. 3007026417911 y una corrección radicada el 20 de junio de
2009 con sticker No. 3007630914170, siendo ésta la declaración actualmente válida para todos
los efectos legales por valor de $36.145.000 y no de $20.145.000, superando el valor solicitado
por la solicitante como impuesto descontable por valor total de $22.241.914.(…)
“De otra parte, teniendo en cuenta la experiencia que se tiene en este proceso de devoluciones, se
envían varias comunicaciones a fin de cumplir como lo reza el artículo 856 en su inciso tercero con
comprobar que existe uno o varios de los proveedores señalados en la solicitud de devolución que
se somete a verificación, sin que por el hecho de no contar con la totalidad de las respuestas al
momento de tomar la decisión de devolver y/o compensar, pueda llegarse a la conclusión de que la
no respuesta constituye una inexactitud.”
Análisis de la Respuesta
Analizada la respuesta de la entidad se observa que los argumentos expuestos no
desvirtúan la observación, toda vez que:
El auto de verificación Número 214 del 29 de abril de 2008, fue enviado por correo
a la Cra 14 No 31-35 y la visita fue realizada como lo indica el informe en la calle
32 No 14-51. Sin dejarse evidencia, del estudio realizado al domicilio del
solicitante y la actividad económica que desarrolla máxime cuando al estudiar el
certificado de existencia y representación legal la empresa unipersonal se
encuentra constituida con un capital social de $ 2 millones de pesos.
Además al realizar la visita el funcionario debió diligenciar el espacio relacionado
con nombres y apellidos, de quien atendió la visita, la fecha y hora de llegada
como de salida y el espacio relacionado con la identificación del funcionario que
realizó la visita, así como su firma, cédula y cargo, tal como lo prevé el mismo
formato “auto de verificación”, máxime, que se encuentra suscrito por el mismo
comisionado, funcionario que practica la visita.
Adicionalmente al momento de presentarse la devolución no se había radicado la
declaración de corrección, por lo cual el valor devuelto es superior a la primera
declaración presentada, lo cual corrobora que no se hizo verificación de
información para este contribuyente y aun así la DIAN procedió a devolver los
recursos solicitados, incumpliendo lo señalado en el artículo 856 del ET.
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La anterior situación denota debilidades administrativas en el control y supervisión
al proceso de devolución, lo cual genera incertidumbre sobre la procedencia de la
devolución.
En consecuencia el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 19. Reporte Certificados de Proveedor (F) (D)
El artículo 2 del Decreto 93 de 2003 señala: “Denomínese Certificado al Proveedor, CP, el
documento mediante el cual las Sociedades de Comercialización Internacional reciben de sus
proveedores productos colombianos adquiridos a cualquier título en el mercado interno o
fabricados por productores socios de las mismas, y se obligan a exportarlos en su mismo estado o
una vez transformados, dentro de los términos establecidos en el artículo 3o del presente
decreto. Para todos los efectos previstos en este decreto y demás normas que lo adicionen o
modifiquen, se presume que el proveedor efectúa la exportación, desde: a) El momento en que la
Sociedad de Comercialización Internacional recibe las mercancías y expide el Certificado al
Proveedor, CP, o b) Cuando de común acuerdo con el proveedor, la Sociedad de Comercialización
Internacional expide un solo Certificado al Proveedor que agrupa las entregas por ésta recibidas,
durante un período no superior a dos meses correspondientes a un bimestre calendario. En este
caso, para efecto de los incentivos otorgados por el Gobierno Nacional en desarrollo de lo
dispuesto por los artículos 1o y 4o de la Ley 67 de 1979, solamente tendrán validez los Certificados
al Proveedor, CP, expedidos a más tardar el día quince (15) del mes siguiente al correspondiente
bimestre calendario de compra”.
El artículo 4 del Decreto 093 de 2003 establece que el Director General de
Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior, podrá imponer a las
Sociedades de Comercialización Internacional, sanción administrativa consistente en la
cancelación de la inscripción en el Registro de Sociedades de Comercialización Internacional, por
las siguientes causas: 1. Existencia de acto administrativo o providencia ejecutoriada, que imponga
a la sociedad inscrita o a su representante legal, sanción por infracciones tributarias, aduaneras,
cambiarias o de comercio exterior, durante los últimos cinco años. 2. Incumplimiento de las
obligaciones de exportación previstas en el artículo 3 del presente decreto. 3. Inexactitud o
inconsistencias en la información suministrada para obtener la inscripción en el Registro de
Sociedades de Comercialización Internacional. 4. Inexactitud o inconsistencias entre los datos
consignados en las relaciones mencionadas en los artículos 4o y 5o del presente decreto y los
Certificados al Proveedor que las soporten.
El Art. 788 del ET, respecto de las circunstancias que deben ser probadas por los
contribuyentes señala: “Los contribuyentes están obligados a demostrar las circunstancias que
los hacen acreedores a una exención tributaria, cuando para gozar de esta no resulte suficiente
conocer solamente la naturaleza del ingreso o del activo. “
Finalmente el Decreto 1000 de 1997 en su artículo 2 señala que pueden solicitar
devolución o compensación en el impuesto a las ventas los exportadores que
vendan al exterior desde el territorio nacional bienes corporales muebles, incluidas
las ventas al exterior realizadas por Usuarios Industriales de Zonas Francas, de
conformidad con lo establecido en el Decreto 2233 de 1996; b) Quienes vendan en
el país bienes corporales muebles para exportación a Sociedades de
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Comercialización Internacional legalmente constituidas, siempre que sean
efectivamente exportados directamente o una vez transformados; c) Quienes
presten servicios intermedios de la producción a Sociedades de Comercialización
Internacional, siempre que el bien final sea efectivamente exportado; d) Quienes
presten servicios en el país que se utilicen exclusivamente en el exterior, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 23 del Decreto 380 de 1996.
La Resolución N° 16140 de diciembre 28 de 2007 de la DIAN, señala en sus
Artículos 1 y 2 que las Sociedades de Comercialización Internacional – SCI que
efectúen operaciones al amparo del Decreto 1740 de 1994 modificado por el
Decreto 0093 de enero 20 de 2003, están obligadas a presentar la información a
que hace referencia el artículo 2 de esta Resolución a la DIAN. La información a
suministrar por parte de los obligados, es la relacionada con los Certificados al
proveedor expedidos en cumplimiento de lo establecido en el artículo 2 del
Decreto 1740 de 1994 modificado por el artículo 2 del Decreto 0093 de 2003. El
Artículo 3 de la Resolución N° 16140 dispone que la información a que se refiere
la Resolución deberá presentarse ante la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales dentro de los 15 días siguientes al cuatrimestre que se está
informando, así como el parágrafo expresa que en caso que se presente dentro
del término establecido y el servicio informático electrónico reporta que existen
errores, se considerará que la información se presentó en forma correcta, desde la
fecha inicial de presentación, cuando la misma se corrija dentro de los cinco días
siguientes a la fecha de reporte del error, concordante con el Decreto 1740 de
1994 en su parágrafo No. 2 establece: “El Ministerio de Comercio Exterior determinará la
forma y contenido del Certificado al Proveedor, CP, e implementará el oportuno envío electrónico
de dichos certificados a la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio
Exterior, cada cuatro (4) meses". Así mismo, el artículo 5° de la Ley 67 de 1979 establece “que la
realización de las exportaciones será de exclusiva responsabilidad de la Sociedad de
Comercialización Internacional y por tanto, si no se efectúan éstas oportunamente, deberán las
mencionadas sociedades, pagar a favor del fisco nacional una suma igual al valor de los incentivos
y exenciones que tanto ella como el productor se hubieran beneficiado, más el interés moratorio
fiscal, sin perjuicio de las sanciones previstas en las normas ordinarias”.
a. No obstante lo anterior, en el Expediente DI070800602 del 23/04/2008,
correspondiente al contribuyente identificado con el NIT 63285942, quien
solicitó la devolución del IVA Bimestre 6 de 2007, por valor de $70.6 millones,
con un IVA devuelto de $7.1 millones, el cual incorpora saldos desde el año
2006 en adelante, el solicitante anexa como soportes ochenta y dos (82)
Certificados al Proveedor – CP expedidos por varias
Sociedades de
Comercialización Internacional - C.I., sin embargo, el Equipo Auditor verificó en
el aplicativo de Comercio Exterior, registros aduaneros de la DIAN, Informe
Anual sobre expedición de CP y exportaciones realizadas (CP-EX), que 23
certificados de la C.I. identificada con el NIT 830510370, no aparecen
reportados en los informes de los años 2006, 2007, 2008 y 2009, (Ver Tabla No.
17), lo cual incumple lo previsto en la Resolución Nº 16140 de diciembre 28 de
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2007 de la DIAN y el Art. 6 del Decreto 1000 de 1997, lo que genera
incertidumbre sobre las exportaciones realizadas. Hallazgo con presunta
incidencia fiscal por $7.1 millones y disciplinaria.
TABLA No.33.
Certificados no confirmados
EXPEDIENTE: DI20072008602 - NIT 63285942
CERTIFICADOS AL PROVEEDOR NO CONFIRMADOS POR LA DIAN Y NO REPORTADOS EN EL SISTEMA
ELECTRONICO, NI EN INFORMES DE LA COMERCIALIZADORA INTERNACIONAL CON NIT 830510370
FECHA
PRODUCTO
FECHA LIMITE PARA
EXPORTAR
184.000
336.960
237.280
15/03/2006
15/03/2006
15/03/2006
Zapatos
Zapatos y bolsos
Zapatos y bolsos
15/09/2006
15/09/2006
15/09/2006
155.520
47.220
212.320
152.160
15/03/2006
15/03/2006
15/03/2006
15/03/2006
Zapatos
Zapatos
Zapatos y bolsos
Zapatos
15/09/2006
15/09/2006
15/09/2006
15/09/2006
ORDEN
CERT AL
PROV N°
1
2
3
481
482
483
$
$
$
4
5
6
7
484
486
487
488
$
$
$
$
8
489
$
174.400
15/03/2006
Zapatos
15/09/2006
9
10
11
12
490
497
514
844
$
$
$
$
409.600
556.800
816.800
563.200
15/03/2006
15/03/2006
15/03/2006
31/05/2006
Zapatos y bolsos
Zapatos
Zapatos y bolsos
Bolsos
15/09/2006
15/09/2006
15/09/2006
31/11/2007
13
14
15
16
17
1060
1069
1087
1090
1320
$
$
$
$
$
1.155.360
169.920
236.480
12.800
31.680
15/07/2006
15/07/2006
31/07/2007
31/07/2006
15/09/2006
Bolsos
Bolsos
Bolsos
Bolsos
Bolsos
15/01/2007
15/01/2007
31/01/2008
31/01/2007
15/03/2007
18
19
20
21
1321
1339
1352
1353
$
$
$
$
244.800
415.360
207.680
213.120
15/09/2006
15/09/2006
14/09/2006
15/09/2006
Bolsos
Bolsos
Bolsos
Bolsos y Botas
15/03/2007
15/03/2007
15/03/2007
15/03/2007
Bolsos
Bolsos
30/03/2007
30/03/2007
VALOR
22
1389
$
424.800
30/09/2006
23
1397
$
165.760
30/09/2006
TOTAL VALOR REAL DE
$ 7.124.020
EXENCION DEL IVA
FUENTE: EXPEDIENTE: DI20072008602 - - NIT 63285942
Respuesta de la Entidad
Al respecto la entidad en su respuesta manifestó lo siguiente, que al texto reza,
entre otros apartes:
“Se cuestiona por el equipo auditor que una vez verificado en el aplicativo de Comercio Exterior no
se evidencian 23 certificados a proveedor de la C.I. ANYELOR´S en los años 2006, 2007, 2008 y
2009 incumpliendo lo previsto en la Resolución 16140 de 2007 de la DIAN y artículo 6 Decreto
1000 de 1997 lo que genera incertidumbre sobre las exportaciones realizadas dado que la
información sobre los CP debió ser reportada por la Comercializadora Internacional.
En ese orden de ideas es necesario en primera instancia, tener en cuenta que la División de
Devoluciones de ese entonces, resolvió este caso de acuerdo al procedimiento normativo y
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reglamentario para las solicitudes de devolución y/o compensación con garantía a favor de la
nación establecido en la fecha en que se llevó a cabo el respectivo tramite, teniendo en cuenta
que fue radicada con GARANTÍA el 23 de abril de 2008 y resuelta mediante Resolución de
devolución y/o compensación No. 652 del 8 de mayo de 2008.
- (…)
Es de resaltar que una vez revisado y analizado totalmente el expediente, no se encontró
constancia que evidencie o certifique la observación del equipo auditor de la Contraloría cuando
señala que “el Equipo Auditor verificó en el aplicativo de Comercio Exterior, registros aduaneros de
la DIAN, que 23 certificados de la C.I. ANYELOR´S LTDA., no aparecen reportados en los
informes de los años 2006, 2007, 2008 y 2009,…”; considerando entonces, en primera instancia,
que por esta razón no daría lugar a la observación de la CGR para este expediente, toda vez que
en ella se fundamenta la irregularidad del citado caso, según el ente fiscalizador. No obstante y a
pesar que se ha insistido en respuesta anterior que no constituye causal de rechazo de la
devolución, el hecho de que los CP no hayan sido reportados en el Informe Cuatrimestral a rendir
por la Comercializadora Internacional, se realizará a continuación un análisis sobre la vigencia de
la rendición de informes de Certificados a Proveedor con base en la norma que estableció la
obligatoriedad del reporte por parte de las sociedades de comercialización internacional.
Ahora bien, respecto de la falta de comunicación entre las áreas de Fiscalización, Devolución,
Liquidación y Jurídica, es de observar que a folios 339 al 341, 343 y 344 del expediente obran las
pruebas tanto de la solicitud de información a las citadas áreas, como de las respuestas obtenidas
sin reporte de inconsistencias, en relación con el solicitante.
Análisis de la Respuesta
La observación se basó en que el saldo solicitado como devolución de IVA,
incorpora a su vez arrastre de saldos a favor del contribuyente, los cuales son
objeto de verificación por parte de la CGR.
El Equipo Auditor confrontó los documentos que reposan en el expediente, con los
datos del aplicativo de comercio exterior, INFORME ANUAL SOBRE
EXPEDICIÓN DE CP Y EXPORTACIONES REALIZADAS (CP-EX) de la DIAN, de
cada comercializadora internacional objeto de la observación, donde se pudo
apreciar claramente cuáles fueron los certificados al proveedor expedidos con su
correspondiente Declaración de Exportación - DEX, sin embargo 23 certificados
de la Comercializadora con NIT 830510370, no aparecen reportados en los
informes de los años 2006, 2007, 2008 y 2009.
Por tratarse de arrastres de saldos desde el 2006, el Jefe de Devoluciones al
momento de solicitar a la Subdirección de Gestión de Tecnología de Información y
Telecomunicaciones de la DIAN – Nivel Central, omitió incluir la confirmación de
veintitrés (23) Certificados al Proveedor, siendo que el procedimiento normativo y
reglamentario para el Proceso de Devolución y/o Compensación de Obligaciones
Tributarias, establecen los requisitos especiales que deben contener
las
solicitudes de devolución con garantía a favor de la Nación, como es entre otros,
certificación expedida por la Sociedad Comercializadora al proveedor (Certificado
al Proveedor), que como lo señala la Resolución 16140 de 2007, en su Artículo 1,
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114
cuales son los Sujetos obligados a suministrar información, dentro de ellos, las
Sociedades de Comercialización Internacional, aunado a lo señalado en el Artículo
4, que la información a que se refiere la presente Resolución debe ser presentada
en forma virtual, utilizando los servicios informáticos electrónicos de la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales, sin embargo la Comercializadora hasta la
fecha no lo ha hecho, lo que genera incertidumbre sobre si las exportaciones se
hicieron realmente.
En cuanto a que la División de Devoluciones de ese entonces, resolvió dicha
solicitud, conforme a las normas para las solicitudes de devolución y/o
compensación con garantía, establecido en la fecha en que se llevó a cabo el
respectivo tramite, confirma lo planteado por la CGR, ante tal disposiciones,
como es el hecho de que la DIAN Bucaramanga no hizo uso de las herramientas
de orden electrónico y normativo, para realizar las verificaciones, a pesar de que a
través de Memorandos internos se les enfatizaba en la importancia de confirmar
los certificados al proveedor, de allí que la CGR señaló en la observación que no
cuentan con una herramienta ni procedimientos de gestión, que permitan realizar
cruces de información entre las áreas de Fiscalización, Devolución, Cobranzas,
Liquidación y Jurídica, que le permitan detectar los incumplimientos de las
comercializadoras internacionales en rendir los informes pertinentes, hacerle
seguimiento a las exportaciones, según los plazos registrados en los certificados
al proveedor.
Por otra parte señala la entidad en su respuesta que revisado y analizado
totalmente el expediente, no se encontró constancia que evidencie o certifique la
observación planteada por la Contraloría, al respecto cabe anotar que, en el papel
de trabajo del Auditor de la CGR, al momento de evaluar el expediente, relacionó
cada Certificado al Proveedor y Declaración de Exportación -DEX que se
encontraban soportando la solicitud de devolución y posteriormente se
confrontaron con los relacionados en la comunicación que el Jefe del Grupo
Interno de Trabajo de Devoluciones remitió a la Subdirección de Gestión de
Tecnología de Información y Telecomunicaciones de la DIAN – Nivel Central, para
confirmar los CP y DEX, fue así como se estableció que omitió, no se incluyeron
23, de allí que el nivel central solo confirmó los solicitados y de ello existe registro
en el expediente.
No obstante los CP fueron expedidos en las vigencias 2006, 2007 y 2008, lo que
indica que a la fecha deberían estar registrados en el Informe Anual sobre
expedición de CP y exportaciones realizadas (CP-EX), pero al haberse establecido
por la CGR que no lo están, se genera la incertidumbre que posiblemente las
exportaciones no se realizaron y el beneficio o derecho a la devolución de IVA se
adquiere cuando efectivamente los bienes exentos de IVA se hayan exportados.
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b. Igual situación se evidencia con la solicitud de devolución DI-2008-2009-1220
por concepto de IVA exportadores 6° bimestre de 2008, presentada sin
garantía por cuanto la DIAN resuelve devolver $36.9 millones, al contribuyente
C.I. identificado con NIT 890.213.133, sin tener en cuenta que a la fecha de la
auditoría no se encuentran registrados en los Servicios Informáticos
Electrónicos de la DIAN, los Certificados al Proveedor Nos. 693, 694 y 678
expedidos por las ventas realizadas a la Comercializadora Internacional con
NIT. 804.017.903 por valor de $41 millones con un IVA devuelto de $6.5
millones (Ver tabla No. 18), tal como señala el artículo 3° de la Resolución
16140 de ni el informe anual de exportaciones vigencia 2008, además no se
evidencia en el expediente la respuesta al requerimiento hecho al nivel central
para la confirmación de autenticidad de los CP.
TABLA No.34.
Certificados no confirmados
EXPEDIENTE: DI-2008-2009-1220 - NIT 804.017.903
CERTIFICADOS AL PROVEEDOR NO CONFIRMADOS POR LA DIAN Y NO REPORTADOS EN EL SISTEMA
ELECTRONICO, NI EN INFORMES DE LA COMERCIALIZADORA INTERNACIONAL C.I. KRISTAL EU
ORDEN
CERT AL
PROV N°
1
693
$ 9.600
Marquillas
05/11/2009
2
694
$ 17.920
30/12/2008
Marquillas
05/11/2009
678
$ 6.546.688
30/11/2008
Ropa Infantil
24/05/200
3
TOTAL
VALOR IVA
EXENTO
FECHA EXP
CP
30/12/2008
PRODUCTO
FECHA LIMITE PARA
EXPORTAR
$ 6.574.208
FUENTE: EXPEDIENTE: DI200820091220 .
La anterior situación se presentó debido a que la DIAN Seccional Bucaramanga no
hizo uso de las herramientas de orden electrónico y normativo que tiene a su
disposición para realizar las respectivas verificaciones de los Certificados al
Proveedor y las Declaraciones de Exportación, lo que denota debilidades en el
proceso de sustanciación, supervisión y control de las devoluciones, igualmente
no cuenta con una herramienta ni procedimientos de gestión de información y
comunicación entre las áreas de Fiscalización, Devolución, Liquidación y
Cobranzas,
que le permita conocer oportunamente antecedentes de los
contribuyentes, cruces de información entre expedientes, para detectar las
Comercializadoras Internacionales sin informes, indicios de inexactitud en las
facturas, que conlleven a alertar riesgos con los proveedores del solicitante de la
devolución, generando a que el Estado se vea expuesto al riesgo de efectuar
devoluciones sin la oportunidad de verificar la legalidad de las mismas y
establecer que realmente el contribuyente tenga el beneficio o derecho adquirido
y genera incertidumbre sobre la exportación efectiva. Omisión que originó un
detrimento al patrimonio público constituido en el valor devuelto de IVA por $13.7
millones, por lo que se configura un hallazgo con presunto alcance fiscal y
disciplinario.
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Respuesta de la Entidad
Al respecto la entidad en su respuesta manifestó lo siguiente, que al texto reza,
entre otros apartes:
En ese orden de ideas es necesario en primera instancia, tener en cuenta que la División de
Devoluciones de ese entonces, resolvió este caso de acuerdo al procedimiento normativo y
reglamentario para las solicitudes de devolución y/o compensación con garantía a favor de la
nación establecido en la fecha en que se llevó a cabo el respectivo tramite, teniendo en cuenta
que fue radicada con GARANTÍA el 23 de abril de 2008 y resuelta mediante Resolución de
devolución y/o compensación No. 652 del 8 de mayo de 2008.
- (…)
De la norma trascrita en especial lo señalado en el literal a) del inciso segundo del citado artículo,
así como el Parágrafo 1º. Se concluye con toda claridad, que para la exención de que trata el
artículo 481 del Estatuto Tributario Bienes que conservan la calidad de exentos es documento
suficiente el certificado al proveedor.
Es así como se ha venido insistiendo y reiterando al equipo auditor que no puede pretenderse dar
una connotación diferente a los informes cuatrimestrales de los CP que deben presentar las
Comercializadoras Internacionales, más allá del cumplimiento de un deber, sin que su omisión
total o parcial por parte de las CI, pueda generar una causal de rechazo o improcedencia de la
devolución respecto del contribuyente solicitante de devolución.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, es necesario precisar que la Jefe del GIT de
Devoluciones de la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas, en atención a la normatividad
vigente a la fecha de la devolución y/o compensación y atendiendo entre otras las
recomendaciones del Memorando No. 00421, concluye la procedencia de la decisión tomada por
razones como:
Una de las principales obligaciones de las Comercializadoras Internacionales (C.I.) es la
expedición de los Certificados al Proveedor (CP), y por su parte EL PROVEEDOR UNA VEZ
RECIBIDO EL CP PUEDE SOLICITAR LA DEVOLUCIÓN DEL IMPUESTO A LAS VENTAS
PAGADO EN LA COMPRA, PRODUCCIÓN O PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LOS QUE
INCURRIÓ PARA FABRICAR LOS PRODUCTOS.
Se pueden presentar casos en los cuales los CP expedidos no aparezcan reportados a la
DIAN por parte de las C.I., teniendo en cuenta que las declaraciones que originan el saldo a favor
(VENTAS) son bimestrales y los reportes de los CP cuatrimestrales, o porque en últimas la
Comercializadora Internacional no cumple con el deber de presentar los informes sin que esta
circunstancia configure una causal de rechazo de la devolución.
El parágrafo 1º del artículo 2º del Decreto 93 de 2003 establece que para los efectos
previstos en los artículos 479 y 481 del estatuto tributario y en el artículo 1º del Decreto 653 de
1990, el Certificado al Proveedor (C.P.) será documento suficiente para demostrar la exención del
impuesto sobre las ventas y de la retención en la fuente respectivamente.
Así mismo, de acuerdo al resultado y dictamen consignado en los Informes de
sustanciación y de auditoría por parte de las funcionarias debidamente comisionadas, la Jefe de la
División de Devoluciones ordenó la citada devolución, considerando que se aplicaron los
mecanismos de control y verificación establecidos y la normatividad vigente a la fecha, tal como se
explicó anteriormente (folios 223 al 228 y 347 al 351 del expediente)
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Teniendo en cuenta que respecto de las certificaciones allegadas al expediente suscritas
por contador público o revisor fiscal como prueba contable, al igual que sobre la contabilidad del
solicitante y los documentos soportes, como las facturas de ventas, libros de contabilidad
debidamente registrados, etc., es de obligatorio cumplimiento para todos los funcionarios públicos
dar el valor probatorio establecido, brindando por esta razón la certeza para determinar la
procedencia de la devolución y/o compensación, conforme lo establecen los artículos los artículos
743, 746, 772 y 777 del Estatuto Tributario y demás normas concordantes.
De conformidad con lo expuesto, se determino la procedencia de la devolución y/o
compensación del caso en estudio teniendo en cuenta que no era impedimento legal el que no se
hubiese obtenido respuesta sobre la confirmación de los CP incursos en la devolución, no
obstante, se resalta que esta consulta fue realizada y que sobre ella no se recibió respuesta por
parte de la Subdirección de Gestión de Información, siendo este el único medio de consulta
existente a esa fecha por la falta de acceso o permiso directo para Devoluciones, razón por la cual
obviamente no se realizaba directamente esta consulta.
Se realizó la verificación de la legalidad y registro de las Sociedades de Comercialización
Internacional, obteniéndose resultados positivos, tal como consta en el informe de auditoría, siendo
este requisito para la procedencia de la devolución (folio 348 del expediente).
Por lo expuesto, no se comparte la apreciación realizada por el equipo auditor al indicar
debilidades en el proceso de sustanciación, supervisión y control, ya que se evidencia a fl.226 del
expediente las indicaciones dadas por el Jefe del GIT a seguir en la respectiva investigación, al
igual que obra constancia en las actas de los nichos de retroalimentación realizados a los
funcionarios del área, de las cuales se allega la respectiva constancia, como son, Acta No. 02 del
25 de abril de 2008, Acta No. 05 del 28 de agosto de 2008, , Acta de reunión Nicho de
comunicación del 6 de agosto de 2009, Acta de reunión Nicho de comunicación del 20 de
noviembre de 2009 e Email del 14 de diciembre de 2009, todas ellas dando cuenta de la labor de
control (VER ANEXOS)
Análisis de la Respuesta
Según lo manifestado por la DIAN en cuanto a que revisado el expediente no se
encontró evidencia de lo observado por la CGR, en lo referente a los Certificados
al Proveedor y que aplicó los procedimientos establecidos en el Memorando 421
del 8 de julio de 2009, en el sentido de que solicitó información a la Subdirección
de Gestión de Información y Telecomunicaciones sobre los Certificados al
Proveedor y sobre los DEX, toda vez que la Seccional Bucaramanga no contaba
con los permisos y/o accesos directos para obtener esta información de las bases
de datos de la entidad, la CGR considera que teniendo en cuenta que la solicitud
de devolución se presentó sin garantía lo cual daba lugar a que se resolviera en
treinta (30) días hábiles, desde el 10 de julio de 2009 fecha en la cual se presentó
la solicitud, hasta el 26 de agosto de 2009; el 10 de agosto se profiere auto de
verificación en la cual se realiza la visita al contribuyente mencionándose en el
informe de visita (folio 348) que se verificaron en la base de datos de las
comercializadoras internacionales los registros de las Comercializadoras
Internacionales objeto del hallazgo, aunado a la solicitud de información para
confirmar los DEX y Certificados al Proveedor, sin embargo ésta última se realizó
el día viernes 21 de agosto de 2009 y la Resolución de Devolución y/o
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Compensación se expidió el día lunes 24 de agosto de 2009, sin dar tiempo a
recibir la respuesta a la solicitud de la autenticidad de los CP, puesto que faltaban
dos (2) días para el vencimiento de los términos, evidenciándose falta de
oportunidad en los cruces de información.
De otra parte, la DIAN insiste en que aplicó lo establecido en el Memorando 421
de 2009 y que la norma no condiciona ni sujeta la validez del CP a que estos
hagan parte de los Informes Cuatrimestrales, afirmación que no se comparte, pues
precisamente el Memorando 421 de 2009 confirma que los CP no son documentos
manuales y deben ser incluidos en los servicios informáticos electrónicos,
concordante con el parágrafo No. 2 del decreto 1740 de 1994 que establece: “El
Ministerio de Comercio Exterior determinará la forma y contenido del Certificado al
Proveedor, CP, e implementará el oportuno envío electrónico de dichos
certificados a la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de
Comercio Exterior, cada cuatro (4) meses". Por lo anterior, si la presentación del
CP es el documento válido para ser beneficiario de la exención, éste debe ser
expedido de conformidad con lo dispuesto en las normas pertinentes tal como lo
señala el artículo 6 literal f) del decreto 1000 de 1997.
En el caso que nos ocupa los CP que sirvieron de soporte para la exención no se
encontraron en los servicios informáticos a la fecha de la auditoría por lo cual se
intuye que las exportaciones no se realizaron, situación que da lugar a la
aplicación el artículo 5° de la Ley 67 de 1979 que establece “que la realización de las
exportaciones será de exclusiva responsabilidad de la Sociedad de Comercialización Internacional
y por tanto, si no se efectúan éstas oportunamente, deberán las mencionadas sociedades, pagar a
favor del fisco nacional una suma igual al valor de los incentivos y exenciones que tanto ella como
el productor se hubieran beneficiado, más el interés moratorio fiscal, sin perjuicio de las sanciones
previstas en las normas ordinarias”. Por lo anterior el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 20. Confirmación de Proveedores y Certificados al Proveedor
(F) (D)
El Artículo 3 de la Ley 610 de 2000 señala: “Gestión fiscal. Para los efectos de la presente
ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas,
que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren
recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación,
conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto,
inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de
sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de
legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia,
publicidad y valoración de los costos ambientales. “.
Igualmente la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 2 de junio de 1958,
definió la culpa: “Hay culpa cuando el agente no previó los efectos nocivos de su acto, habiendo
podido preverlos o cuando a pesar de haberlos previsto, confió imprudentemente en poderlos
evitar”. Así mismo, en dicha providencia señaló que la culpa se presenta cuando: “El autor conoce
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los daños que pueden ocasionarse con un acto suyo pero confió imprudentemente evitarlos. Esta
es la llamada culpa consciente y es desde luego la más grave”.
La responsabilidad como funcionario público de una entidad, conlleva a ciertas pautas de
comportamiento, más rígidas que las que son exigible a los particulares, dada la naturaleza del
cargo y porque la condición de servidor público implica la representación de una comunidad, en
aras de dar cumplimiento a los fines esenciales del Estado. (Artículo 63 del Código Civil)
Igualmente le son aplicables, el artículo 684 del E.T., Facultades de Fiscalización
E Investigación; el artículo 856 del E.T. Verificación de las Devoluciones; el
Estatuto Tributario en el numeral 2 y 3 del artículo 857–1 referente a la
Investigación previa a la devolución o compensación.
La Circular No 00006 del 19 de Enero de 2006 imparte instrucciones a los
usuarios Comercializadoras Internacionales y señala que se le confiere a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales competencia, para dirigir,
administrar y controlar los sistemas Especiales, Zonas Económicas Especiales de
Exportación, Zonas Francas y Comercializadoras Internacionales. La DIAN con el
fin de facilitar a los usuarios el ingreso de información correspondiente al último
cuatrimestre de los certificados al proveedor, ha creado el Buzón de Correo
Electrónico: CERTIFICADOSPROV@DIAN.GOV.CO el cual reemplaza la
dirección correo señalada en el procedimiento 2 del Numeral 2 de la circular 053
de Agosto 10 de 2004 expedida por Ministerio de Comercio Industria y Turismo.
La Resolución 16140 de 2007; el Artículo 788 del E.T., respecto de las
circunstancias que deben ser provocadas por los contribuyentes.
No obstante lo anterior, en el Expediente DI200920091450, correspondiente al
contribuyente identificado con el NIT 88171309, solicitó el 05/08/2009 Devolución
Sin Garantía, por el IVA descontable del 3 bimestre de 2009, por valor de $648.5
millones, anexando como soportes ocho (8) Certificados al Proveedor expedidos
por la Comercializadora Internacional con NIT 900108305.
De la revisión contable realizada por la DIAN al contribuyente se evidenció que las
ventas hechas a la Comercializadora no concordaban, con cantidades, ni valores,
con los Certificados al Proveedor expedidos por la Comercializadora Internacional
- C.I., con NIT 900108305, por lo que se procedió a suspender términos por 90
días, para que a través de la División de Fiscalización Tributaria y/o Aduanera se
adelantara la investigación correspondiente.
Durante la investigación previa a la devolución, se realizaron visitas a los
proveedores relacionados, cuyos resultados quedaron plasmados en sendos
informes de los funcionarios que realizaron las visitas pertinentes, puntualizando
que las direcciones de algunos proveedores no existían, no residían en el predio,
que la actividad económica era ocasional y que lo que producía no guardaba
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relación con los productos vendidos por el contribuyente a la C.I. (Ver Tabla No.
19).
Sin embargo, en el informe final de visita se concluyó que se verificaron los
ingresos generados y se determinó que corresponden a ingresos exentos por la
venta a la Comercializadora y se enfatizó que la administración tributaria
estableció que sí existieron las operaciones comerciales con los proveedores, por
lo tanto los impuestos descontables eran procedentes para solicitar el saldo a
favor, desconociendo que los Certificados al Proveedor allegados por el
contribuyente como soporte de la venta a dicha Comercializadora Internacional,
nunca fueron reportados en el Aplicativo de Comercio Exterior, Servicios
Informáticos Electrónicos de la DIAN, en razón a que la Comercializadora no ha
presentado informes de las exportaciones realizadas desde su registro como
usuario aduanero, contraviniendo así lo establecido en la Resolución Nº 16140 de
diciembre 28 de 2007, la cual señala en sus Artículos 1 y 2, “que las Sociedades de
Comercialización Internacional que efectúen operaciones al amparo del Decreto 1740 de 1994
modificado por el Decreto 0093 de enero 20 de 2003, están obligadas a presentar la información a
que hace referencia el artículo 2 de esta Resolución a la DIAN. La información a suministrar por
parte de los obligados, es la relacionada con los Certificados al proveedor expedidos en
cumplimiento de lo establecido en el artículo 2 del Decreto 1740 de 1994 modificado por el artículo
2 del Decreto 0093 de 2003”. (El subrayado es nuestro)
No obstante lo anterior, la División de Devoluciones, basada en las conclusiones
del informe remitido por la División de Fiscalización, donde puntualizó que los
impuestos descontables eran procedentes para solicitar el saldo a favor, procedió
a realizar la devolución mediante Resolución No. 387 del 22 de febrero de 2010, al
contribuyente por la suma de $648.5 millones, de los cuales pagó mediante TIDIS,
$578.7 millones correspondiente al impuesto a las ventas periodo 3 año gravable
2009 y le compensó $69.8 millones a las deudas y obligaciones a cargo del
solicitante, omitiendo las verificaciones pertinentes señaladas en el Memorando
00421 del 8 de julio de 2009 de la DIAN, el cual señala que los CP no son
documentos manuales y deben ser incluidos en los servicios informáticos
electrónicos, así como alertar sobre presuntas irregularidades que se podrían
presentar con las operaciones con Sociedades de Comercialización Internacional
– CI y recomienda confirmar la autenticidad del CP.
Así mismo, la DIAN para hacer efectiva la devolución, tuvo en cuenta los
certificados validados en la visita realizada a la Comercializadora Internacional y
con base en ello determinó el vinculo comercial con el contribuyente, sin que se
tuviera certeza de que las ventas y las exportaciones se habían efectuado, sin
embargo, según Auto No. 042382010000421 del 17 de febrero de 2010, proferido
por la División Gestión de Fiscalización, ordenó el archivo del expediente por no
existir mérito para continuar con la investigación.
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Esta situación se genera por deficiencias administrativas de control y seguimiento
a la información reportada por el contribuyente, a los informes de sustanciación y
al aplicativo de comercio exterior - registro aduanero, lo que conlleva que se
paguen solicitudes sin que exista plena y total veracidad de la procedencia,
reporte de venta de productos inexistentes a comercializadoras internacionales,
lo que conlleva a personas naturales o jurídicas hagan uso indebido del beneficio
para exportadores de devolución del IVA.
Por todo lo anterior se afectó negativamente el erario, en la suma de $648.5
millones por lo que se configura un hallazgo con presunto alcance fiscal y
disciplinario.
TABLA No.35.
Visitas realizadas a proveedores
RESULTADOS DE LAS VISITAS REALIZADAS POR DIAN NIVEL CENTRAL A LA DIRECCION
INFORMADA POR CADA PROVEEDOR EN EL RUT
PROVEEDOR
CONCLUSIONES DEL ACTA DE VISITA
UBICACIÓN
VISITADO
ARENAS CASALLAS
Bodega que pertenece a otro propietario - antes era casa de
BOGOTA
CARLOS
habitación
MARIN RIVERA JEISON Se encontró bodega de procesamiento de cueros de otro
STEVEN
propietario. Manifestaron que JEISON MARIN trabaja cueros
ocasionalmente y paga por el servicio de bombo.
BERMUDEZ
Se encontró casa de habitación, donde no conocen al señor
CARDENAS JESUS
Jesús Bermúdez
BOGOTA
URREA RODRIGUEZ
CARLOS
Se encontró casa de habitación del contribuyente, ocupada por
arrendataria
BOGOTA
ALFONSO SALAZAR
GOMEZ
Casa de habitación del contribuyente, donde posee un deposito
de cueros procesados
BOGOTA
SANCHEZ PEÑA
JAIME
Se encontró casa de habitación, donde manifestaron que nunca
ha existido negocio de curtiembres, que el señor Sánchez no
reside ni trabaja en esa dirección
BOGOTA
NARANJO MEJIA
GUILLERMO
No existe la dirección y el número de teléfono pertenece a otra
persona
BOGOTA
CAÑAS VILLALBA
JORGE LUIS
Establecimiento de comercio ECOPIEL, de propiedad del
contribuyente
EL CERRITO –
VALLE
BOGOTA
FUENTE: Expediente DI200920091450 del 05/08/2009
Respuesta de la Entidad
Al respecto la entidad en su respuesta manifestó lo siguiente, que al texto reza,
entre otros apartes:
La observación está referida a la solicitud de devolución presentada el día 5 de agosto de
2009Expediente Di200920091450… NIT 88.171.309 concepto Ventas 03-2009 por valor de
$648.509.000, resuelto mediante Resolución 387 del 22 de febrero de 2010, la cual fue objeto de
suspensión de términos mediante Auto No. 43 de fecha 13 de octubre de 2009 conforme al artículo
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857-1 del Estatuto Tributario a fin de que se adelantará la respectiva investigación por parte de
Fiscalización.
Con respecto a las inconsistencias presentadas en los Certificados al Proveedor expedidos por la
Comercializadora Internacional…con Nit: 900.108.305-1, en cuanto a las cantidades y valores se
refiere, esta situación quedo aclarada en la investigación, por las siguientes razones:
Se evidenció que las facturas de venta Nos. 064, 065 y 066 las cuales obran a folios 291, 313 y
328 respectivamente, la descripción del producto vendido se encuentra expresado en “pares
capellada” y en los Certificados al Proveedor Nos. 0883, 0884 y 0885 correspondientes a cada
factura (Folios 292, 315 y 329) están expresados por “Unidades”, debiéndose entonces convertir
los “pares” inicialmente facturados a “unidades” tanto en la cantidad como en el valor unitario así:
Respecto a la existencia de la Comercializadora Internacional cuyo domicilio es la ciudad de
Cúcuta, se solicito a esa Seccional por ser de su competencia se realizara cruce de
verificación con el propósito de corroborar su existencia, la realización de las
exportaciones, y de las transacciones con el contribuyente investigado, a folios 185 a 349
reposan todos los documentos soporte donde consta la realización de las operaciones y la
efectiva exportación de las mercancías, verificación realizada por funcionarios de la
Seccional de Cúcuta, donde evidenciaron las instalaciones físicas de la Comercializadora
Internacional Cristomonserrat Ltda, la contabilidad con todos sus documentos soporte.
No se comparte la afirmación realizada por el Equipo Auditor de la CGR al asegurar que las
Declaraciones de Exportación no fueron realizadas, por cuanto todas las declaraciones aduaneras
que reposan en el expediente cuentan con dos procedimientos (Presentación de la solicitud y
autorización del embarque) que deben ser avalados por la Autoridad Aduanera en la zona primaria
(Puertos, Aeropuertos y pasos de frontera).
De lo anterior es importante recordar el contenido del artículo 266 del Decreto 2685 de 1999 que
señala:
“El trámite de una exportación se inicia con la presentación y aceptación, de una solicitud de
autorización de embarque, a través de los servicios informáticos electrónicos, y en la forma y
con los procedimientos previstos en este capítulo. Autorizado el embarque, embarcada la
mercancía y certificado el embarque por parte del transportador, el declarante deberá presentar
la declaración de exportación correspondiente, en la forma y condiciones que establezca la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.
Así mismo el artículo 270 ibídem establece que:
“La solicitud de autorización de embarque se entenderá aceptada, cuando la autoridad aduanera, a
través de los servicios informáticos electrónicos, acuse el recibo satisfactorio de la misma. En caso
contrario la autoridad aduanera a través del mismo medio, comunicará inmediatamente al
declarante las causales que motivan su no aceptación. (Lo subrayado es mío).
Finalmente, la normativa aduanera menciona que cuando se realicen exportaciones por vía
terrestre, la autoridad aduanera de la Jurisdicción de salida de la mercancía determinará los
lugares que se entienden como zona primaria aduanera; situación que en el presente caso se
cumplió al salir la mercancía por un paso de frontera habilitado por la DIAN en la Dirección
Seccional de Aduanas de Cúcuta.
Por lo anterior no se puede desconocer las declaraciones de exportación en donde actúo una
Agencia de Aduanas – SERVICIOS INTEGRALES DE COMERCIO EXTERIOR SIA LTDA – como
Declarante de la mercancía exportada ante la Autoridad Aduanera;
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Es importante resaltar que en el cruce efectuado a la CI se verificó la expedición de los Certificados
a Proveedor, y adicionalmente lo que evidencia el Memorando 421 de 2009, son unas
recomendaciones a tener en cuenta, sin que con esta se pretenda desconocer que hay otras
formas de probar las operaciones realizadas, como es la expedición de los CP, la cual se hizo
directamente con la Comercializadora cuyo domicilio esta en Cúcuta.
De otra parte los Certificados al Proveedor expedidos por la C.I. …Nit.900.108.305 si están en los
aplicativos informáticos de la DIAN, tal como nuevamente se confirmo mediante correo electrónico
recibido el día 6 de diciembre de 2011 de la Subdirección de Información y Asistencia Tecnológica
el cual se adjunta; lo que concuerda con la verificación adelantada por los funcionarios de la
Seccional de Cúcuta a la comercializadora internacional (folio 75 del expediente) donde
evidencia que ha realizado exportaciones y expedido certificados al proveedor los cuales
en su momento fueron adjuntados en la respuesta al cruce, y que están relacionados en la
solicitud de devolución.
En relación con los resultados de los cruces se pudo observar en el expediente que la funcionaria
comisionada para adelantar la inspección tributaria al no haber obtenido confirmación de las
operaciones según los resultados de cruce,
remitió directamente oficios solicitando
confirmación de las transacciones mediante certificación de contador o revisor fiscal,, respecto de
las cuales se allegaron certificaciones al expediente, a las cuales le otorgaron el valor
probatorio señalado en el artículo 777 del Estatuto Tributario.
Por lo expuesto se considera que queda demostrado que se realizó la constatación directa de los
certificados a proveedor expedidos y que estos fueron directamente auditados por la Seccional de
Cúcuta con competencia sobre la Comercializadora Internacional, así como informados en el
reporte anual del año 2009.
Análisis de la Respuesta
El Equipo Auditor en la observación planteó que la Comercializadora Internacional
desde su inscripción, no ha presentado en los servicios electrónicos de la DIAN,
los informes de las exportaciones realizadas, sin embargo, la DIAN en su
respuesta afirma que a través de la Dian Seccional Cúcuta se practicó cruce con
la Comercializadora y se corroboró con los documentos soportes donde consta la
realización de las operaciones y la efectiva exportación de las mercancías.
No comparte la CGR el planteamiento de la entidad, en razón a que en el
expediente no quedó establecida la certeza de las cantidades de cueros vendida
supuestamente por los proveedores relacionados por el contribuyente, ya que en
el cuadro que se anexa en la observación refleja que algunos de los proveedores
no cuentan con establecimientos de comercio y esporádicamente procesan
cueros.
Por otra parte, así como lo afirma la DIAN en su respuesta, el trámite de una
exportación se inicia con la presentación y aceptación de una solicitud de
autorización de embarque, a través de los servicios informáticos electrónicos y que
el declarante deberá presentar la Declaración de Exportación correspondiente, en
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la forma y condiciones establecidas por la DIAN y que la solicitud de autorización
de embarque se entenderá aceptada, cuando la autoridad aduanera, a través de
los servicios informáticos electrónicos, acuse el recibo satisfactorio de la misma,
situación que confirma la observación, dichas declaraciones de exportación, no
fueron diligenciadas a través de los servicios electrónicos de la DIAN, porque de
ello no hay registro en el aplicativo de Comercio Exterior y si la Dian Cúcuta
efectuó visita a la Comercializadora debió confrontar los soportes encontrados,
con el Informe Anual sobre expedición de CP y exportaciones realizadas (CP-EX)
y así hubiese quedado demostrado que efectivamente se realizaron las
exportaciones, por lo tanto el Equipo Auditor no tiene de recibo las declaraciones
de exportación - DEX que anexó la entidad en su respuesta, por ser el registro
aduanero el único medio institucional para hacer verificaciones, tal como lo señala
la norma y es por ello que se establecieron sanciones por el no registro de
información en los servicios electrónicos de la DIAN.
El Equipo Auditor dejó evidencia de que no se ha reportado la información
pertinente en el Informe Anual sobre expedición de CP y exportaciones realizadas
(CP-EX), por parte de la Comercializadora Internacional objeto de la observación,
como tampoco reposa en el expediente de Bucaramanga, las pruebas que
desvirtúen lo planteado por la CGR. Razón por la cual en hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 21. Certificados al Proveedor – CP y Proveedores (F) (D)
Se tienen como normas destacadas, el Estatuto Tributario-E.T en su artículo 684;
el artículo 853 ibídem, competencia funcional de las devoluciones.
Con relación a la devolución del IVA en el tema de exportadores, la normatividad
tributaria indicada en el Decreto Reglamentario 1000 de 1997, artículo 2, literal b.
Por su parte el Artículo 2 del Decreto 93 de 2003 indica "Denomínese Certificado al
Proveedor, CP, el documento mediante el cual las Sociedades de Comercialización Internacional
reciben de sus proveedores productos colombianos adquiridos a cualquier título en el mercado
interno o fabricados por productores socios de las mismas, y se obligan a exportarlos en su mismo
estado o una vez transformados (…) Para todos los efectos previstos en este decreto y demás
normas que lo adicionen o modifiquen, se presume que el proveedor efectúa la exportación, desde:
a) El momento en que la Sociedad de Comercialización Internacional recibe las mercancías y
expide el Certificado al Proveedor, CP (…)”. En este sentido, el Memorando 00421 del 8 de julio de
2009 de la DIAN, indica que los Certificados al Proveedor - CP no son documentos manuales y
deben ser incluidos en los servicios informáticos electrónicos, así como alerta sobre presuntas
irregularidades que se podrían presentar con las operaciones con Sociedades de Comercialización
Internacional – CI y recomienda confirmar la autenticidad del CP.
La Resolución N° 16140 de diciembre 28 de 2007 de la DIAN, señala en sus
Artículos 1 y 2 que las Sociedades de Comercialización Internacional – SCI que
efectúen operaciones al amparo del Decreto 1740 de 1994 modificado por el
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Decreto 0093 de enero 20 de 2003, están obligadas a presentar la información a
que hace referencia el artículo 2 de esta Resolución a la DIAN.
Ahora bien respecto de los aportes probatorios en la devolución, el Art. 788 del
ET, señala las circunstancias que deben ser probadas por los contribuyentes.
Con relación a los procesos de comunicación interna, la Orden Administrativa No.
004 del 30 de abril de 2002, numeral 5.1. señala “Adelantadas las investigaciones dentro
del proceso de Devoluciones y/o Compensaciones en cualquiera de las instancias ( Devoluciones,
Fiscalización, Liquidación y Jurídica) debe conservarse un solo expediente aunque la numeración
de sus propios actos sea diferente y cada una de ellas debe comunicar sus decisiones por escrito a
la División o Grupo de Devoluciones o Recaudación quien actuará de acuerdo con su competencia.
El Administrador Especial, Local o Delegado garantizará la adecuada comunicación entre estas
áreas y será responsable de las omisiones que se presenten al respecto”.
No obstante lo anterior, en el expediente DI-2010-2010-1455 con solicitud de
devolución del 8 de julio de 2010 con garantía, se evidenció que la DIAN mediante
Resolución No. 1277 del 16 de julio de 2010, accedió a devolver de manera
irregular al contribuyente con NIT. 79.854.324 la suma de $128.6 millones
correspondiente al IVA por el 2º bimestre de 2010, por cuanto la devolución se
efectuó sin tener en cuenta que los CP, instrumentos requeridos para presumir
que el proveedor efectúa la exportación, no se encontraban incluidos en los
servicios informáticos de la DIAN, medio de prueba de conformidad con lo
dispuesto en el Memorando 00421 del 8 de julio de 2009 de la DIAN. Lo anterior,
se explica en los siguientes hechos:
El informe de sustanciación expresa: "Se ofició a la Subdirección Gestión de Registro
Aduanero y a la Gestión de Información y Telecomunicaciones, para confirmar los CP, ver folio (57)
No se pudo validar la información, ya que corresponden a fechas de abril de 2010, por lo tanto no
se encuentran en el sistema, se toma de referencia la Resolución 16140 de diciembre 28 de 2007".
Sin embargo, esta afirmación no es coherente por las siguientes razones:
a) Siendo los CP del 30 de abril de 2010, la fecha máxima para que la
Comercializadora Internacional los reportara a la DIAN, incluyendo los 5 días
adicionales en caso de reportar errores, correspondía al 31 de mayo de 2010,
por lo tanto, el reporte para validar la autenticidad de los CP estaba disponible
en la DIAN, antes de la fecha de solicitud de la devolución (8-jul-2010);
b) En el Expediente DI-2010-2010-1260 del mismo contribuyente y bimestre
solicitado, en el cual profieren Auto Inadmisorio No. 154 del 28 de junio de
2010, la Subdirección de Gestión de Tecnología de Información y
Telecomunicaciones, comunica a la DIAN Bucaramanga GIT Devoluciones
mediante e-mail del 22 de junio de 2010, que al consultar la base de datos de
CP no se encontró la información solicitada, sin embargo, en el informe de
sustanciación del expediente DI-2010-2010-1455 (expediente de la devolución)
no se señala que dicha evidencia haya sido tenido en cuenta y por el contrario
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expresa que procede la devolución, desconociendo el hecho que los CP no
fueron reportados en los servicios informáticos electrónicos de la DIAN.
Adicionalmente, en el Plan de Auditoría de Exportadores, en el tema denominado
“Puntos a tener en cuenta y prácticas irregulares que se pueden presentar en este
tipo de operaciones”, la pregunta No. 6 señala: “Los CP no son documentos
manuales y se encuentran incluidos en los servicios informáticos electrónicos”; sin
embargo, el sustanciador no la diligenció, lo que reafirma que dicha verificación no
se hizo.
Ahora bien, con relación a los proveedores del solicitante, los mismos presentaban
indicios de irregularidades, ya que desde el 31 de mayo de 2010, antes de la
solicitud de devolución y teniendo en cuenta que los impuestos descontables
corresponden al 2º bimestre de 2010, la DIAN-Bucaramanga, en el Grupo Interno
de Trabajo - GIT Auditoría Tributaria I, ya conocía (a través de la investigación de
otro contribuyente, Expediente FZ-2010-2010-00663 por los cuales la DIAN
rechazó impuestos descontables) que los proveedores del solicitante (con Nit.
900.241.089 y Nit. 811.044.488) no fueron hallados en la dirección reportada en el
RUT, adicional a que no se encontraban registrados en Industria y Comercio de su
domicilio. Teniendo en cuenta que por estos proveedores se solicitó un IVA
descontable de $128.6 millones, no existe constancia que estas evidencias hayan
sido comunicadas por el área de Fiscalización al GIT Devoluciones antes de
proferir resolución.
La anterior situación se presentó debido a que la DIAN Bucaramanga no hizo uso
de las herramientas de orden electrónico y normativo que tiene a su disposición
para realizar las respectivas verificaciones de los CP, lo que denota debilidades en
el proceso de sustanciación, supervisión y control de las devoluciones, igualmente
no cuenta con una herramienta ni procedimientos de gestión de información entre
las áreas de Fiscalización, Devolución, Liquidación y Jurídica que le permita
garantizar la efectiva comunicación entre estas áreas con el propósito de conocer
oportunamente indicios de inexactitud y alertar riesgos con los proveedores del
solicitante de la devolución.
Por todo lo anterior se afectó negativamente el erario público, en la suma de
$128.6 millones por lo que se configura un hallazgo con presunta connotación
fiscal y disciplinaria por menoscabo al patrimonio público.
Respuesta de la Entidad
La entidad manifestó entre otros apartes:
“(…) se reitera que si bien los informes de los CP no reposaban en ese momento en las bases de
datos de la Entidad con motivo de los informes que debían presentar las CI, también lo es que
estos documentos no son el único medio de prueba como lo señala el ente de control y que
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erróneamente también indican que así lo enuncia el Memorando 421 de 2009, el que en ninguno
de sus apartes contempla tal aseveración. Lo anterior por cuanto a la DIAN no le está permitido en
norma alguna concluir la improcedencia del saldo a favor solicitado, argumentando la no
existencia del reporte de CP en las bases de datos y mucho menos que esto configure una
ilegalidad atribuible al contribuyente solicitante de devolución.
Tal conclusión configura una
violación al debido proceso, pues equivaldría a trasladar la omisión de un tercero como
responsabilidad del contribuyente, como es el caso de los certificados al proveedor que pudieran
ser expedidos por la CI y no informados (…)”.
“(…) al no existir las causales de rechazo definitivo, ni de inadmisión, ni operar la suspensión de
términos, y teniendo en cuenta la perentoriedad del término para devolver, se procedió a emitir el
respectivo acto administrativo, actuación que por selección de casos a controlar fue enviado con
posterioridad a la División de Gestión de Fiscalización para que efectuara las correspondientes
investigaciones por competencia del artículo 684 del Estatuto Tributario, teniendo en cuenta que es
allí donde se faculta a la DIAN y específicamente a la División de Fiscalización para efectuar las
verificaciones correspondientes, situación que no está contemplada en las normas para el G.I.T. de
Devoluciones que solo puede sustraerse a las verificaciones contempladas en las regulaciones
pertinentes a este procedimiento (…)”.
“(…) Ahora bien en lo que atañe al sentido de lo expuesto en el numeral 5.1 de la Orden
Administrativa 04 de 2002, a que alude el equipo auditor en los antecedentes de esta observación,
es claro que lo que se pretende garantizar en la comunicación entre las áreas esta dado según el
párrafo a que pertenece esta indicación, es decir que entre las dependencias se comunicará el
resultado de la investigación dentro del proceso de devolución, lo cual efectivamente se da, pues
los resultados de la investigación que adelanta Fiscalización en razón a una solicitud de devolución
siempre es comunicada a Devoluciones y hace parte del expediente correspondiente lo cual se
hace por escrito. Así mismo como quedo evidenciado anteriormente se circulariza en todos los
casos por parte de Devoluciones a las demás dependencias a fin de obtener evidencia respecto
de investigaciones a nombre del solicitante de devolución por el concepto y periodo gravable a que
corresponde el saldo a favor solicitado (...)”.
Análisis de la Respuesta
La DIAN Bucaramanga ordenó la Devolución de recursos públicos mediante
Resolución 1277 del 16 de julio de 2010, a pesar que se presentaban situaciones
que hacían que el contribuyente no fuera susceptible del beneficio tributario. Valga
decir que el mecanismo utilizado por la DIAN Bucaramanga para verificar la
autenticidad de los Certificados al Proveedor (CP), se realizó a través de la
Subdirección de Gestión de Tecnología de Información y Telecomunicaciones del
nivel central de la DIAN, como se evidencia en los oficios 1-04-242-437-2333 del
21 de junio de 2010 y 1-04-242-437-2711 del 13 de julio de 2010, cuyas
respuestas dadas por el nivel central fueron desconocidas por la DIAN
Bucaramanga y se procedió a ordenar devolución.
Aunado a lo anterior, mediante Memorando 00421 del 8 de julio de 2009, dirigido a
los Directores Seccionales y Jefes de División de Gestión de Fiscalización,
advierte los riesgos y la descripción de las operaciones irregulares que se venían
presentando con las Sociedades de Comercialización Internacional – C.I. y sus
proveedores, e indica lineamientos a seguir frente a solicitudes relacionadas con
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estos contribuyentes. Luego, no era desconocido para la DIAN las situaciones
que se venían presentando con estas devoluciones y por lo tanto era su deber
implementar y aplicar los controles necesarios sobre los riesgos que ya eran
previsibles.
Frente a este aspecto, mientras la devolución se haya dado de manera irregular,
como es el caso: desconociendo los mecanismos de control que tenía a
disposición la DIAN Bucaramanga para verificar si el solicitante tenía la calidad de
beneficiario de la exención tributaria, se está frente a un daño patrimonial al
Estado, y la investigación posterior se convierte en una expectativa de cobro,
recursos inciertos para la entidad.
Si bien, el GIT Devoluciones solicitó información sobre el solicitante; lo que plantea
la CGR es que no hizo lo mismo frente a sus proveedores, ya que no existe un
mecanismo y/o procedimiento que le permita conocer igualmente esta información,
toda vez que podrían haber proveedores declarados ficticios por la DIAN o
presentando indicios de inexactitud, y en GIT Devoluciones desconocer esta
información al momento de tomar una decisión.
La respuesta de la entidad no desvirtúa el hallazgo por lo que se mantiene.
Hallazgo No. 22. Certificados al Proveedor y Contabilidad (F) (D)
La normativa aplicable a este caso es el Estatuto Tributario, artículo 788,
circunstancias especiales que deben ser probadas por los contribuyentes; artículo
684, facultades de fiscalización e investigación; art. 853 ibídem, competencia
funcional de las devoluciones; el Decreto 1000 de 1997, artículo 2, literal b; el
Artículo 2 del Decreto 93 de 2003; La Resolución N° 16140 de diciembre 28 de
2007 de la DIAN, artículos 1 y 2.
Con relación a la contabilidad del contribuyente, señala el ET en su artículo 654,
literal e), que son hechos irregulares en la contabilidad, no llevar libros de
contabilidad en forma que permitan verificar o determinar los factores necesarios
para establecer las bases de liquidación de los impuestos o retenciones; a su vez,
el artículo 655 expresa que sin perjuicio del rechazo de los costos, deducciones,
impuestos descontables, exenciones, descuentos tributarios y demás conceptos
que carezcan de soporte en la contabilidad, o que no sean plenamente probados
de conformidad con las normas vigentes, dará lugar a sanción por libros de
contabilidad.
La Orden Administrativa No. 004 del 30 de abril de 2002, numeral 5.1. señala
“Adelantadas las investigaciones dentro del proceso de Devoluciones y/o Compensaciones en
cualquiera de las instancias ( Devoluciones, Fiscalización, Liquidación y Jurídica) debe conservarse
un solo expediente aunque la numeración de sus propios actos sea diferente y cada una de ellas
debe comunicar sus decisiones por escrito a la División o Grupo de Devoluciones o Recaudación
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quien actuará de acuerdo con su competencia. El Administrador Especial, Local o Delegado
garantizará la adecuada comunicación entre estas áreas y será responsable de las omisiones que
se presenten al respecto”.
No obstante lo anterior, en el expediente DI-2010-2010-2488 con solicitud de
devolución con garantía del 5 de noviembre de 2010, se evidenció que la DIAN
mediante Resolución No. 2114 del 19 de noviembre de 2010, accedió a devolver
de manera irregular al contribuyente con NIT. 79.854.324, la suma de $141.5
millones correspondiente a Ventas por el 4° bimestre de 2010, por cuanto la
devolución se efectuó sin tener en cuenta que los CP, instrumentos requeridos
para presumir que el proveedor efectúa la exportación, no se encontraban
incluidos en los servicios informáticos de la DIAN, medio de prueba de
conformidad con lo dispuesto en el Memorando 00421 del 8 de julio de 2009 de la
DIAN. Lo anterior, se explica en los siguientes hechos:
El informe de sustanciación del 17-nov-2010 expresa: "Se envió requerimiento Ordinario
No. 1543 a la Subdirección de Tecnología y Telecomunicaciones (ver folio 54), con el fin de
confirmar la autenticidad de los Certificados al Proveedor C.P. a la fecha de realización de este
informe están pendientes por confirmar. En razón a lo establecido en el literal a) del artículo 2 del
D.R. 1740/94, se presume que el proveedor efectúa la exportación, desde “El momento en que
la Sociedad de comercialización internacional recibe las mercancías y expide el certificado al
proveedor". Sin embargo, esta afirmación no resulta coherente por cuanto:
1. La Subdirección de Gestión de Tecnología de Información y
Telecomunicaciones, comunica mediante e-mail del 17 de noviembre de 2010
que una vez consultado el CP solicitado, no se encontró información al
respecto, y que el informe por envío de archivos presentado por la CI, no fue
validado por contener errores. Teniendo en cuenta que la fecha máxima que
tenía la CI para reportar el informe de los CP del 2° cuatrimestre de 2010 (mayjun-jul-ago), incluyendo los 5 días adicionales en caso de reportar errores,
correspondía al 28 de septiembre de 2010, para la fecha de solicitud (5-nov2010) los CP debían estar en los sistemas informáticos de la DIAN, lo cual no
ocurrió para este caso y se procedió a realizar la devolución.
2. En el Plan de Auditoría para la sustanciación de exportadores, en el tema
“Puntos a tener en cuenta y prácticas irregulares que se pueden presentar en
este tipo de operaciones de la empresa”, en la pregunta 13 que señala: “Los
CP no son documentos manuales y se encuentran incluidos en los servicios
informáticos electrónicos?”, el sustanciador diligencia que NO, lo cual
corrobora que los CP no fueron reportados en los servicios informáticos
electrónicos de la DIAN.
Aunado a lo anterior, desde el 11 de noviembre de 2010, antes de la fecha de
devolución (19-nov-10), a través del Programa de Control de Saldos a Favor
(expediente FZ-2010-2010-002045 por el mismo periodo solicitado por el
contribuyente - 4º bimestre de 2010), en el Grupo Interno de Trabajo - GIT
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Auditoría Tributaria I, se evidenció que, si bien aparecen las facturas de venta, el
Libro Mayor y Balances de los meses de julio y agosto de 2010 del contribuyente,
no registra movimiento por ingresos, compra de mercancías ni impuesto a las
ventas por pagar, lo cual contradice la declaración de impuesto sobre las ventas
del bimestre 4 de 2010. Sin embargo, no existe constancia que estas evidencias
hayan sido comunicadas al GIT Devoluciones antes de proferir resolución.
La anterior situación se presentó debido a que la DIAN Bucaramanga no hizo uso
de las herramientas de orden electrónico y normativo que tiene a su disposición
para realizar las respectivas verificaciones de los CP, lo cual denota debilidades
en el proceso de sustanciación y supervisión de las devoluciones, así como en los
canales efectivos de comunicación que garantizan el flujo de información entre las
áreas de Fiscalización y Devolución, que le permitiera a esta última conocer con
oportunidad indicios de inexactitud, hecho que afectó negativamente el erario
público, por lo que se configura un hallazgo con presunta connotación fiscal en la
suma de $141.5 millones y disciplinaria.
Respuesta de la Entidad
La entidad manifestó entre otros apartes:
“(…) es necesario aclarar que los Certificados al Proveedor (CP) no son instrumentos virtuales,
sino documentos que extienden u otorgan las comercializadoras internacionales C.I. ; y que en
cumplimiento de lo establecido en la Resolución 16140 del 28 de diciembre de 2007 se deben
presentar informes cuatrimestrales, los cuales son incluidos en los sistemas informáticos
electrónicos con los datos establecidos en el artículo 2º de dicha Resolución, datos que se extraen
de los CP, por lo que se aclara que estos informes son diferentes a los CP expedidos en su
oportunidad, es decir de manera previa a la presentación de los reportes a la DIAN. Si bien en
principio los Certificados a Proveedor (CP) son auténticos, se expidió por parte de la Subdirección
de Gestión de Fiscalización Tributaria el memorando 421 de 2009 que refiere en su numeral 3 que
la confirmación de lo CP, se puede realizar con la información registrada en los servicios
informáticos electrónicos de la DIAN, sin establecer que los informes cuatrimestrales sean la
principal y única fuente para realizar estos cruces, y sin señalar en dicho Memorando como lo
asevera el equipo auditor que este es el único medio de prueba, pues en ninguno de sus apartes
se hace tal afirmación (…)”.
“(…) Si bien se observa del informe de sustanciación del 17 de noviembre de 2010, al folio 54, que
a la fecha de realización del mismo están pendientes de confirmar los CP, ello coincide con la
respuesta obtenida de la Subdirección de Gestión de Tecnología de información y
Telecomunicaciones que en definitiva responde que “no puede informar sobre la información
solicitada, por cuanto los archivos enviados por la CI no pudieron ser validados, por contener
errores (…)”.
“(…) Salta a la vista que en ningún momento el citado Memorando pretende crear una causal de
rechazo que por obvias razones solo corresponde por Ley su creación, se trata en este documento
de fijar unos lineamientos y recomendaciones que como lo dice la parte final no pueden ir en contra
de las disposiciones legales que regulan los tramites. Siendo así y a fin de ejemplarizar el caso
concreto, se puede evidenciar que a la fecha se encuentra el informe anual de los CP expedidos
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por el año 2010 de la C.I. … Nit. 900.166.791, del cual se adjunta el pantallazo que inicialmente
ofrece la dirección de consulta, así como la relación de los CP respectivos, el cual puede ser
verificado por el equipo auditor (…)”.
“(…)Es de aclarar que la investigación por el programa FZ-2010-2010-2045 se apertura en
NOVIEMBRE 11 DE 2010, por lo que no puede pretender el equipo auditor como
equivocadamente lo hace que en la misma fecha de inicio de la investigación se definan o den
juicios de valor, sin que se haya realizado la investigación y sin que se hayan allegado al proceso
todas las pruebas pertinentes, pues los documentos a los que se refiere el equipo auditor de la
contraloría fueron los que se pidieron el día que se inicio la visita, luego considerar que ya se
conocía de irregularidades al momento de apertura de la investigación equivaldría a violación del
debido proceso; la prueba no solo se puede hacer valer individualmente, sino que hay que
integrarla con las demás pruebas, bien sea para demostrar los hechos que le interese, como
también para controvertir los hechos que la parte contraria desea demostrar, y así garantizar un
debido proceso en materia probatoria como principio fundamental consagrado en el artículo 29 de
nuestra Carta Política (…)”.
Análisis de la Respuesta
La DIAN Bucaramanga ordenó la Devolución de recursos públicos a pesar que se
presentaban situaciones que hacían que el contribuyente no fuera susceptible del
beneficio tributario. Valga decir que el mecanismo utilizado por la DIAN
Bucaramanga para verificar la autenticidad de los CP, se realizó a través de la
Subdirección de Gestión de Tecnología de Información y Telecomunicaciones,
como se evidencia en el oficio 1-04-242-437-4543 del 11 de noviembre de 2010,
cuya respuesta dada por el nivel central fue desconocida por la DIAN
Bucaramanga y se procedió a ordenar devolución.
Aunado a lo anterior, mediante Memorando 00421 del 8 de julio de 2009, dirigido a
los Directores Seccionales y Jefes de División de Gestión de Fiscalización,
advierte los riesgos y la descripción de las operaciones irregulares que se venían
presentando con las Sociedades de Comercialización Internacional – C.I. y sus
proveedores, e indica lineamientos a seguir frente a solicitudes relacionadas con
estos contribuyentes. Luego, no era desconocido para la DIAN las situaciones
que se venían presentando con estas devoluciones y por lo tanto era su deber
implementar y aplicar los controles necesarios sobre los riesgos que ya eran
previsibles.
Si bien el CP en cuestión No. 077 aparece en el informe anual, a la fecha de la
devolución era claro que no estaba en los servicios informáticos de la DIAN. No
obstante, se revisaron las declaraciones de exportación asociadas a estos CP y se
encontró que:
1. No tuvieron inspección física por parte de la DIAN.
2. Consultados en la página www.seniat.gov.ve (página da acceso a información
del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria; organismo del
Estado Central Venezolano que se encarga de recolectar los impuestos; en
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dicha página se puede verificar la identificación de las empresas
venezolanas), los destinatarios de las mercancías señalados en declaraciones
de exportación, presentan inconsistencias: el RIF J-29427577-0 no pertenece
a DECORHOUSE C.A., razón social que aparece en la Declaración de
Exportación, sino que corresponde a Agricultores Unidos de Venezuela, C.A.,
y el RIF J-31285698-0 correspondiente a Comercializadora A.C.V. C.A. tiene
como actividad económica Venta al por menor de verduras y frutas, la cual no
tiene relación con la venta de cueros registrada por el solicitante.
Adicionalmente, en el requerimiento especial No. 042382011000063 del 29 de julio
de 2011 (folio 320), proferido para este contribuyente e igual bimestre, corrobora lo
señalado por el equipo auditor así:
“Teniendo en cuenta que las Sociedades de Comercialización Internacional que efectúen
operaciones al amparo del Decreto 1740 de 1994, modificado por el Decreto 0093 de Enero 20 de
2003, están obligadas a presentar la información a que hace referencia el artículo 2 de la
Resolución 1614 –sic del 18 de Febrero de 2009 –sic, a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales y según Archivos recibidos el 4 de Febrero de 2011 por parte del Nivel Central, se
encontró que no existe el CP. 077, no figura en la Base de Datos, es decir, que la información
suministrada por el contribuyente no es válida, no es idónea, ni real, es decir, la exportación no se
concretó”.
Por lo anterior, no se entiende por qué este análisis no se realizó antes de
devolver sino después, lo cual fue inoportuno, ya que los recursos habían salido
de la entidad y en la actualidad solo existe una expectativa de cobro por parte de
la DIAN.
Por lo tanto, no es de recibo por parte de la CGR los argumentos y soportes
allegados por la entidad.
Por otra parte, dentro del expediente, el GIT Devoluciones requirió información
sobre el solicitante a la División de Fiscalización; lo que plantea la CGR es que a
pesar que esta solicitud se hizo el 9 de noviembre de 2010, la apertura de
investigación en Fiscalización al mismo contribuyente y periodo se realizó el 11 de
noviembre de 2010 (FZ-2010-2010-2045), y a pesar que ese día la investigadora
de Fiscalización encontró que, si bien aparecen las facturas de venta, el Libro
Mayor y Balances de los meses de julio y agosto de 2010 del contribuyente, no
registra movimiento por ingresos, compra de mercancías ni impuesto a las ventas
por pagar, lo cual contradice la declaración de impuesto sobre las ventas del
bimestre 4 de 2010, este hecho no fue comunicado a devoluciones antes de tomar
decisión, aún sabiendo que Devoluciones le había solicitado esta información.
Con relación a la contabilidad del contribuyente, señala el Estatuto Tributario en su
artículo 654, literal e), que son hechos irregulares en la contabilidad, no llevar
libros de contabilidad en forma que permitan verificar o determinar los factores
necesarios para establecer las bases de liquidación de los impuestos o
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retenciones; a su vez, el artículo 655 expresa que sin perjuicio del rechazo de los
costos, deducciones, impuestos descontables, exenciones, descuentos tributarios
y demás conceptos que carezcan de soporte en la contabilidad, o que no sean
plenamente probados de conformidad con las normas vigentes, dará lugar a
sanción por libros de contabilidad.
Por lo tanto, no es de recibo por parte de la CGR los argumentos expuestos por la
entidad, dado que la gestión frente a los recursos públicos debe hacerse de
manera eficiente y eficaz.
Frente a este aspecto, mientras la devolución se haya dado de manera irregular,
como es el caso: desconociendo los mecanismos de control que tenía a
disposición la DIAN Bucaramanga para verificar si el solicitante tenía la calidad de
beneficiario de la exención tributaria, se está frente a un daño patrimonial al
Estado, y la investigación posterior se convierte en una expectativa de cobro,
recursos inciertos para la entidad.
Conforme al o anterior el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 23. Facultades Fiscalización (F) (D)
Este hallazgo se soporta en el Estatuto Tributario en su artículo 684, facultades de
fiscalización e investigación; artículo 688 del mismo texto, competencia para la
actuación fiscalizadora.
Igualmente, El artículo 702, FACULTAD DE MODIFICAR LA LIQUIDACIÓN
PRIVADA dispone: “La Administración de Impuestos podrá modificar, por una sola vez, las
liquidaciones privadas de los contribuyentes, responsables o agentes retenedores, mediante
liquidación de revisión”.
El artículo 703, EL REQUERIMIENTO ESPECIAL COMO REQUISITO PREVIO A
LA LIQUIDACIÓN expresa: “Antes de efectuar la liquidación de revisión, la Administración
enviará al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por una sola vez, un
requerimiento especial que contenga todos los puntos que se proponga modificar, con explicación
de las razones en que se sustenta”.
El artículo 714 Firmeza de la liquidación privada, Inciso 2 dispone “La declaración
tributaria que presente un saldo a favor del contribuyente o responsable, quedará en firme si dos
(2) años después de la fecha de presentación de la solicitud de devolución o compensación, no se
ha notificado requerimiento especial”.
El artículo 788 del ET señala que los contribuyentes están obligados a demostrar las circunstancias
que los hacen acreedores a una exención tributaria, cuando para gozar de esta no resulte
suficiente conocer solamente la naturaleza del activo.
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El Decreto 1000 de 1997 establece en su artículo 9 que “Para la verificación y control de las
devoluciones o compensaciones de que trata el artículo 856 del Estatuto Tributario, la
Administración competente podrá solicitar la exhibición de los registros contables y los respectivos
soportes, con el fin de constatar la existencia de las retenciones, impuestos descontables o pagos
en exceso que dan lugar al saldo solicitado en devolución o compensación. Esta verificación podrá
realizarse sobre la contabilidad del solicitante y sobre la de quienes figuren como sus proveedores
o agentes de retención”.
Ahora bien, el contribuyente con Nit. 13.510.796-1, usuario aduanero presentó
solicitud de devolución el día 12 de junio de 2009 con garantía, por la declaración
de venta del 1º bimestre de 2009 con saldo a favor por $49.2 millones, sobre la
cual la DIAN-Bucaramanga realizó proceso de devolución dentro del término legal
y abrió investigación posterior mediante expediente DG-2009-2009-2341, la cual
culminó en archivo y sobre la que se encontraron las siguientes irregularidades:
En informe Final de la investigación del programa Devolución con Garantía (DG)
se señala que los ingresos, compras e impuestos descontables se encuentran
contabilizados y que esto fue verificado en un 100% con los soportes respectivos y
los cruces realizados con terceros encontrándose de conformidad.
Sin embargo, respecto del proveedor de la ciudad de Bogotá D.C. con NIT.
52.126.996, quien registra el 96% de los impuestos descontables solicitados en la
devolución, no se evidencia en el expediente que la DIAN haya ejercido las
facultades de fiscalización que le permite la normativa tributaria, toda vez que no
verificó la existencia de las instalaciones físicas de los establecimientos de
comercio y su capacidad de almacenamiento (tomas fotográficas), verificación de
la existencia de inventarios, ni registro de libros de contabilidad, así como tampoco
la verificación de la contabilización de las facturas relacionadas, pruebas que
había solicitado la División Gestión Fiscalización de Bucaramanga en oficio 1-04238-416-543 del 15 de abril de 2010 a la Subdirección de Gestión de Fiscalización
en Bogotá, ya que dicha proveedora no fue encontrada en la dirección que
aparece en el RUT (corresponde a una casa de familia donde afirman no conocer
a la persona) y la DIAN Bucaramanga aceptó una llamada telefónica donde la
proveedora manifestó que hacía nueve meses no ejercía su actividad comercial,
sin que mediara documentos probatorios de dicha afirmación.
Adicionalmente, la DIAN Bucaramanga se limitó a admitir certificación dada por
Contador Público y oficios enviados a DIAN Bogotá por la proveedora (sobre los
cuales no se evidencia recibo por parte de la DIAN) que dicen contener copia de
los libros oficiales, de las facturas y de certificado de Cámara de Comercio,
anexos que no aparecen en el expediente y que por lo tanto no se evidencia
hayan sido examinados.
La anterior situación denota debilidades administrativas en la actuación
fiscalizadora de la DIAN en el control y supervisión del proceso de fiscalización y
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desconocimiento de lo consignado en sus propios informes de cruces de
información tendientes a la oportuna y correcta determinación del impuesto, lo cual
condujo a que la DIAN no ejerciera la facultad determinación oficial del impuesto
que dio lugar al saldo solicitado en devolución por $49.2 millones, sobre los cuales
no se constató su existencia en la revisión al proveedor, lo cual generó detrimento
al patrimonio del Estado en dicha cuantía, y se configura un hallazgo
administrativo con presunto alcance fiscal y disciplinario.
Respuesta de la Entidad
La entidad manifestó entre otros apartes:
“(…) es importante aclarar que con oficio 2795 de fecha febrero 9 de 2010, enviado a la dirección
informada en el RUT Diagonal 101 Sur No 4 A-79 Este Barrio Sucre (folio 106), se solicito a la
contribuyente (…), certificación de Contador Público sobre las transacciones realizadas con el
contribuyente investigado, respuesta que fue remitida con oficio de fecha 19 de febrero de 2010,
recibida por GIT de Documentación de la DIAN Bucaramanga el 23 de febrero de 2010 según
radicado No. 05458 de febrero 23 de 2010, con 5 folios (folios 159 a 163), donde se envían
certificación de las transacciones debidamente firmadas por contador público y fotocopia de las
facturas solicitadas, las cuales cumplen con todos los requisitos establecidos fiscalmente para su
procedencia y coinciden con lo contabilizado e informado por el contribuyente investigado. Luego
no es cierta la afirmación del equipo auditor de que no consta el recibo por parte de la DIAN sobre
estos documentos (…)”
“(…) Lo anterior evidencia que si bien en principio no fue posible ubicar la dirección, la Seccional
realizó una segunda verificación en mayo 10 de 2010 donde encontró la dirección e indago por el
proveedor , lo cual no constituye por si mismo una irregularidad pues la fecha en que se realiza
este cruce (mayo 10 de 2010), es posterior a la fecha en que fuera remitida y recibida finalmente la
respuesta al cruce solicitado (febrero 23 de 2010) en la Seccional según radicado 05458 (fl.159), y
lo informado por la persona que allí vivía al momento de la visita coincide al señalar que hacía dos
meses estaba en arriendo, luego eso no contradice la actuación. Lo anterior no significa que la
contribuyente buscada no existiera ni que las transacciones no se realizaron pues lo que se logro
establecer en ese momento es que ya no vivía en esa dirección, por lo que lógicamente no fue
posible verificar las instalaciones físicas, y hacer las tomas fotográficas y las verificaciones
solicitadas (…)”.
Análisis de la respuesta
La DIAN Bucaramanga ordenó archivo de la Investigación posterior a la
Devolución, a pesar que se presentaban situaciones que generaban el rechazo de
impuestos descontables, tal como se explica a continuación:
La División de Fiscalización de Bucaramanga solicitó a la Subdirección de
Fiscalización en Bogotá realizar pruebas de las transacciones realizadas con los
principales proveedores del contribuyente, en las direcciones registradas en las
facturas y en el RUT, así: Efectuar toma fotográficas y verificar la existencia de las
instalaciones físicas de los establecimientos de comercio y su capacidad de
almacenamiento; verificación de la existencia de inventarios; registros de los libros
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de contabilidad; verificación de la contabilización de las facturas relacionadas;
fotocopias de las facturas expedidas.
De dichas pruebas se destaca que de la visita al proveedor con NIT 52.126.996-1,
se encontró que la dirección corresponde a una casa de familia donde manifiestan
no conocer a la proveedora, y por lo cual DIAN Bogotá concluyó que “(…) no se pudo
realizar ninguna verificación ni prueba contable”.
Ahora bien, de manera telefónica el proveedor manifestó que llevaba más de 9
meses que no vivía en esa dirección que aparece en el RUT y que terminó con su
actividad comercial. Sin embargo, la División de Fiscalización de Bucaramanga se
limitó a aceptar estos hechos, sin que mediaran documentos probatorios de dicha
afirmación telefónica (cancelación de cámara de comercio, cambio de dirección en
el RUT, o actas de liquidación, etc.).
Asimismo, la División de Fiscalización de Bucaramanga está desconociendo el
informe realizado por DIAN Bogotá acerca de la realidad económica del proveedor
en cuestión, y se limita a aceptar los hechos de manera documental, por medio de
certificación de contador público, que además no cumple con los requisitos
señalados en la sentencia de 14 de junio de 2002, exp. 12840, C. P. Dra. Ligia
López Díaz, y que en la realidad económica no se pudo probar, esto a pesar que
la norma reviste a la Administración Tributaria para ejercer amplias facultades de
fiscalización y realizar los cruces de información tendientes a la determinación
correcta y oportuna de los impuestos según el art. 684 del Estatuto Tributario –ET,
así como la facultad que tiene para hacer las comprobaciones pertinentes de
acuerdo con el art. 777 del ET.
Por otra parte, la misma DIAN Bucaramanga en actos administrativos de otros
expedientes, señala el rechazo de impuestos descontables por similares hechos
encontrados.
En consecuencia el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 24. Resolución Sanción a Contador (D)
El artículo 660 del Estatuto Tributario prescribe que “cuando en la providencia que agote
la vía gubernativa, se determine un mayor valor a pagar por impuestos o un menor saldo a favor,
en una cuantía superior a 590 UVT ($14.828.000 año 2011), originado en la inexactitud de datos
contables consignados en la declaración tributaria, se suspenderá la facultad al contador, auditor o
revisor fiscal que haya firmado la declaración, certificados o pruebas, según el caso, para firmar
declaraciones tributarias y certificar los estados financieros y demás estados financieros y demás
pruebas con destino a la administración tributaria, hasta por un año la primera vez; hasta por dos
años la segunda vez y definitivamente la tercera oportunidad. Esta sanción será impuesta
mediante resolución por el administrador de impuestos respectivo…sin perjuicio de las
sanciones disciplinarias a que haya lugar por parte de la junta central de contadores. Para
poder aplicar la sanción prevista en este artículo deberá cumplirse el procedimiento contemplado
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en el artículo siguiente”. Por su parte, el artículo 661, determina que “el funcionario del
conocimiento enviará un requerimiento al contador o revisor fiscal respectivo, dentro de los diez
(10) días siguientes a la fecha de la providencia, con el fin de que éste conteste los cargos
correspondientes. Este requerimiento se enviará por correo a la dirección que el contador hubiere
informado, o en su defecto a la dirección de la empresa. El contador o revisor fiscal dispondrá del
término de un (1) mes para responder el requerimiento, aportar y solicitar pruebas. Una vez
vencido el término anterior, si hubiere lugar a ello, se aplicará la sanción correspondiente. La
providencia respectiva se notificará personalmente o por edicto y se comunicará a la junta central
de contadores para los fines pertinentes”.
Revisados los expedientes DG 2008 2009 0715 y FZ 2007 2009 03238,
relacionados con la solicitud de devolución del contribuyente con Nit 13.720.557
del saldo a favor por $50.2 millones, se profirieron las providencias que agotaron
la vía gubernativa, Resoluciones Nos: 04236 2011 014 de fecha 21 de septiembre
de 2011 y 04236 2011 015 de 26 de septiembre de 2011, respectivamente, por
medio de las cuales se confirmaron las Liquidaciones Oficiales Nº 4241 2010 081
de diciembre 17 de 2010 y 4241 2010 065 de octubre 4 de 2010, y en las que se
determinó un menor saldo a favor por $41.3 millones, lo cual corresponde a una
cuantía superior a 590 UVT, originado en la inexactitud de datos contables
consignados en la declaración del impuesto a las ventas periodo 6º de 2007, en el
que se determinó que el contribuyente declaró compras e impuestos descontables
a los cuales no tenía derecho por ser inexistentes, a fin de acceder al beneficio de
devolución de IVA y que el contador público respectivo certificó ventas y compras
basadas en una información inexacta, sin que la DIAN diera aplicación a los
artículos 660 y 661 del Estatuto Tributario, por cuanto, si bien fue enviado el 16 de
marzo de 2010, un informe de queja disciplinaria a la Junta Central de Contadores
contra el contador del respectivo contribuyente, en aplicación del artículo 659 del
ET, no se adelantó contra el respectivo Contador Público, el proceso sancionatorio
correspondiente a los artículos 660 a 661-1, el cual es independiente del anterior,
tal como lo señala el marco tributario.
La anterior omisión, evidencia deficiencias en los mecanismos de control a estos
profesionales, con lo cual la propia DIAN lo habilita para que siga tramitando
devoluciones que igualmente pudieran ser improcedentes. Lo anterior configura un
hallazgo con presunto alcance disciplinario.
Respuesta de la Entidad
Al respecto la entidad en su respuesta manifestó lo siguiente, que al texto reza,
entre otros apartes:
“Reconoce el equipo auditor que se envió queja por parte de Fiscalización a la Junta Central de
Contadores en marzo 16 de 2010, para señalar que se realizó sin culminar el proceso
sancionatorio.
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Ahora bien en razón a la observación se solicito a la División Jurídica examinar el acto objeto de
estudio en la presente observación a fin de establecer si se da el supuesto legal para acudir al
trámite de la sanción referida, quien señala lo siguiente:
“ Si bien es cierto el artículo 659 del Estatuto Tributario dispone la aplicación de sanción para el
contador público que incurra en alguna de las situaciones descritas, es necesario que exista la
prueba idónea e inequívoca de que este fue quien aconsejo, elaboro o expidió los asientos
contables, y en los casos examinados por el equipo auditor , no existe, precisamente por la
complejidad de la investigación en la que se tuvo que acudir a la verificación con terceros, y
fue precisamente esto lo que permitió establecer la inexistencia de los proveedores con los que
se busco soportar los impuestos descontables, que consecuentemente llevo a la aplicación de
la sanción de INEXACTITUD señalada en la norma tributaria, pero las pruebas recaudadas no
demostraron la participación de los contadores como autores o auspiciadores de dicho
comportamiento”.
Ahora bien, también en su oportunidad se examino la incidencia de la aplicación de la sanción al
contador evaluándose por parte de la Subdirección de Fiscalización diversos aspectos que
llevaron a considerar que la opción más expedita y acertada para prevenir conductas irregulares
por parte de estos profesionales, era a través de los informes enviados a la Junta Central de
Contadores, tal como se hizo, y fue evidenciado por el equipo auditor.
Esta actuación fue explicada en detalle por la Seccional según oficio No.104000201-359 de fecha
noviembre 18 de 2011, recibido el día 21 de noviembre de 2011 por el equipo auditor en respuesta
al oficio 80682-DIANBGA-038.
De otra parte en lo que respecta al informe enviado por la División de Fiscalización a la Junta
Central de Contadores, este no está condicionado a la culminación del proceso, razón por la que
no puede ser objeto de reproche, sino por el contrario que una vez conocida la posible irregularidad
del contador consistente en expedir certificaciones (distinto a la elaboración de la contabilidad) se
remitió a esa autoridad, precisamente por ser el mecanismo más expedito para que se investigue
conductas indecorosas por parte de estos profesionales que pudieran afectar las actuaciones que
se surten ante la DIAN
Por lo anterior consideramos que la observación debe ser retirada y más aun el presunto alcance
disciplinario, al no existir hasta el momento el incumplimiento de deber alguno todo lo contrario
esta evidenciado que se actuó con diligencia y oportunidad respetando y atendiendo la
normatividad legal y los deberes que le asisten al servidor público, así como el debido proceso
que se aplica a todas las actuaciones de la administración y que limita las actuaciones a lo que
este probado en el expediente.
Análisis de la Respuesta
No es precisamente que el equipo auditor reconozca que se envió queja por parte
de Fiscalización a la Junta Central de Contadores en marzo 16 de 2010. Se lleva a
colación esto, a fin de tomarlo como un referente.
La entidad manifiesta que la División Jurídica al examinar el acto objeto de
observación para establecer el supuesto legal para acudir al trámite de la sanción
referida, expuso que es necesario existencia de prueba idónea e inequívoca de
que fue el contador el que aconsejo, elaboró o expidió los asientos contables, lo
que ha sido imposible comprobar porque las pruebas recaudadas no demuestran
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la participación de los mismos, argumento que no son de recibo de la CGR, toda
vez que esto corresponde a la sanción disciplinaria por parte de la Junta Central
de Contadores, por violar las normas que rigen la profesión (artículo 659 del ET),
sanción que es independiente de la que impone la administración tributaria,
señalada en el artículo 660 el cual no contempla como elemento para iniciar
proceso sancionatorio, esta particularidad.
Por su parte el artículo 660 ET expresa claramente que la suspensión de las
facultades al contador, auditor o revisor fiscal para firmar declaraciones tributarias,
es sin perjuicio de la aplicación de las sanciones disciplinarias a que haya lugar
por parte de la junta central de contadores, es decir, sin perjuicio de la sanción por
violar las normas que rigen la profesión de contador público (art. 659 ET)
El espíritu de la observación elaborada por la Contraloría, es el de coadyuvar con
la DIAN, a fin de que los contadores públicos que participan en los ilícitos
realizados por los contribuyentes contra el Estado, sean impedidos durante un
determinado tiempo para que continúen dando falsa fe pública y que rectifiquen el
ejercicio de su profesión. Es por ello que, según el artículo 661-1 en caso de
quedar en firme las sanciones previstas en los artículos respectivos, la
administración tributaria debe, además, informar a las entidades financieras, a las
cámaras de comercio y a las diferentes oficinas de impuestos del país, el nombre
del contador y/o firma de contadores o auditores objeto de dichas sanciones
(cuando son del caso).
Desde luego, de ninguna manera la Contraloría está condenando al contador
público que firmó certificados (lo hizo), porque esa no es su responsabilidad, sino
que está señalando que la Administración seccional de Bucaramanga no inició el
proceso administrativo sancionatorio, el cual es independiente de la sanción
disciplinaria referida en el artículo 659 del ET. Es de recordar que el hecho de
iniciarse un proceso sancionatorio, no es sinónimo de inminente sanción, porque
el contador tiene el derecho de contestar los cargos correspondientes.
En resumen, los elementos constitutivos para iniciarse el debido proceso
sancionatorio contra el contador público, existieron, pero la Administración
Seccional de Bucaramanga omitió el inició de dicho proceso, porque ni siquiera le
profirió al contador público el respectivo requerimiento. Por su parte, el tercer
inciso del artículo 661 también es concreto y claro al señalar que “una vez vencido
el termino anterior (un mes para responder el requerimiento, aportar y solicitar
pruebas), si hubiere lugar a ello, se aplicará la sanción. La providencia respectiva
se notificará personalmente o por edicto y se comunicará a la junta central de
contadores”: Se aclara que esta comunicación a la junta central de contadores
(art. 660) es independiente a la queja disciplinaria que comunicó a la JCC (art.
659).
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No es de recibo lo mencionado en el párrafo anterior, porque es claro el art. 660 al
mencionar que la sanción del art. 660 es “Sin perjuicio de la aplicación de las sanciones
disciplinarias a que haya lugar por parte de la Junta Central de Contadores”, luego si bien la
Subdirección de Fiscalización pudo evaluar diversos aspectos y con ello
concluyeron que la opción más expedita y acertada para prevenir conductas
irregulares por parte de estos profesionales, era a través de los informes enviados
a la Junta Central de Contadores, y que con ello no era necesario aplicar la
sanción contemplada en el artículo 660 del ET, cometió un error, por cuanto la
sanción del art. 659 es disciplinaria y el proceso lo apertura y concluye, la junta
central de contadores, mientras que la sanción del art. 660 es administrativa de la
DIAN y el proceso lo debe aperturar y concluir, para este caso, la administración
seccional Bucaramanga, DIAN.
Por todo lo analizado anteriormente, no es dable que se retire la observación y
queda totalmente demostrado que sí existió incumplimiento en la aplicación del
artículo 660 del Estatuto Tributario, evidenciándose que no se actuó con diligencia
y oportunidad respetando y atendiendo la normatividad legal y los deberes que
le asisten al servidor público. Tampoco hubo el proceso sancionatorio
correspondiente al artículo 660 ET. Se reconoce que el “debido proceso”, en lo
correspondiente a la sanción disciplinaria correspondiente artículo 659, SI lo hubo,
porque la seccional envió una queja a la JCC y luego ésta solicitó a la Seccional
Bucaramanga más información y ahí va el proceso, pero este es totalmente
independiente de lo consagrado en los artículos 660, 661 y 661-1 del ET.
Conforme a lo anterior, el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 25. Certificados al Proveedor (D)
La Resolución 16140 de 2007 adopta las características técnicas de la información
que deben presentar las Sociedades de Comercialización Internacional a la
Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y
fijan plazos para su entrega. En su artículo 2 señala que la información a
suministrar, por parte de los obligados a que se refiere el artículo anterior, es la
relacionada con los Certificados al proveedor expedidos en cumplimiento de lo
establecido en el artículo 2° del Decreto 1740 de 1994 modificado por el artículo 2°
del Decreto 0093 de 2003, igualmente en su artículo 3° dispone que la información
a que se refiere la presente resolución deberá presentarse ante la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales dentro de los 15 días siguientes al cuatrimestre
que se está informando y en su artículo 4° establece que la forma de presentación
de la información es en forma virtual, utilizando los servicios informáticos
electrónicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, haciendo uso de
la firma digital, respaldada con certificado digital emitido por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, de igual forma el Decreto 1000 de 1997 en su
Artículo 6. Requisitos Especiales en el Impuesto sobre las Ventas establece: “Si la
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solicitud se origina en un saldo a favor liquidado en la declaración del impuesto sobre las ventas,
deberá adjuntarse además: (…) f) Cuando se trate de ventas en el país de bienes de exportación
a Sociedades de Comercialización Internacional, certificación expedida por la Sociedad
Comercializadora al proveedor (Certificado al Proveedor), de conformidad con lo dispuesto en las
normas pertinentes(…) El subrayado es nuestro.
De otra parte el Artículo 3° de la Ley 610 de 2000 señala: “Gestión fiscal. Para los
efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas,
jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado
que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta
adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación,
consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la
recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado,
con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad,
moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales. Concordante con lo
que manifiesta la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 2 de junio de 1958: “La
responsabilidad como funcionario público de una entidad, conlleva a ciertas pautas de
comportamiento, más rígidas que las que son exigible a los particulares, dada la naturaleza del
cargo y porque la condición de servidor público implica la representación de una comunidad, en
aras de dar cumplimiento a los fines esenciales del Estado”.
No obstante lo anterior, en el expediente DI-2007-2008-300 se evidenció que la
Dian, accedió a devolver al contribuyente C.I. NIT 804.010.710 la suma de $71
millones correspondiente al impuesto a las ventas 6° bimestre de 2007 mediante
Resolución No. 341 del 10-03-08 por la cual compensa $ 22.5 y devuelve con
TIDIS $48.5 millones sin verificar la existencia del Certificado al Proveedor –CP
No. 1660 expedido el 31-12-2007 allegado como soporte de la venta a la
Comercializadora Internacional con NIT 8001774718, el cual al ser consultado por
la comisión del a CGR no se encontró en el aplicativo aduanero; igualmente,
dentro del expediente reposa el CP No. 1259 el cual presenta los mismos datos de
fecha, valor y descripción de la mercancía que el aportado inicialmente (1660),
pero las firmas no coinciden, generando incertidumbre sobre la autenticidad de los
documentos.
Sin embargo, la DIAN expide la Resolución que ordena la devolución por el valor
solicitado sin verificar en el aplicativo aduanero la existencia de los Certificados al
Proveedor, lo cual se constituye como indicio de que no hay certeza de la
autenticidad de que la venta se efectuó, debido a insuficiencias administrativas de
control y seguimiento a las Comercializadoras Internacionales, lo que puede
generar riesgos en la devolución de saldos a favor de forma improcedente.
Lo anterior configura un hallazgo con presunto alcance disciplinario.
Respuesta de la Entidad
La entidad en su respuesta manifestó lo siguiente, entre otros:
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Respecto de este expediente, la CGR considera que “la DIAN expide la Resolución que ordena la
devolución por el valor solicitado sin haber agotado el recurso de verificar en el aplicativo aduanero
la existencia de los Certificados al Proveedor, lo cual se constituye como indicio de que no hay
certeza de la autenticidad de que la venta se efectuó, hechos generados por deficiencias
administrativas de control y seguimiento a las Comercializadoras Internacionales que han debido
generar alarma de la no procedencia de devolución. Además de las normas aduaneras ha
establecido que el registro de la información de los CP debe ser virtual, para a pesar de ello la
DIAN fue laxa en el procedimiento de la devolución”
En primera instancia, es de tener en cuenta que la División de Devoluciones de ese entonces, hoy
GIT Devoluciones de la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas, resolvió este caso de
acuerdo al procedimiento normativo y reglamentario para las solicitudes de devolución y/o
compensación con garantía a favor de la nación establecido en la fecha en que se llevó a cabo la
devolución de la citada solicitud, toda vez que esta solicitud fue radicada con garantía el 26 de
febrero de 2008 y resuelta mediante Resolución de devolución y/o compensación No. 341 del 10
de marzo de 2008.
El Estatuto Tributario en su artículo 860 determinaba para ese entonces:
La garantía de que trata este artículo tendrá una vigencia de dos (2) años. Si dentro de este lapso,
la Administración Tributaria notifica liquidación oficial de revisión, el garante será solidariamente
responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de las sanciones por
improcedencia de la devolución, las cuales se harán efectivas junto con los intereses
correspondientes, una vez quede en firme en la vía gubernativa, o en la vía jurisdiccional cuando
se interponga demanda ante la jurisdicción administrativa, el acto administrativo de liquidación
oficial o de improcedencia de la devolución, aún si este se produce con posterioridad a los dos
años.
Es necesario en primera instancia precisar y resaltar que este artículo para la fecha en que se
estudió y resolvió el expediente (año 2008) no contemplaba la posibilidad de que las solicitudes de
devolución y/o compensación que hubiesen sido presentadas con garantía a favor de la nación se
sujetaran al término general de que trata el artículo 855 del Estatuto Tributario, es decir, de treinta
(30) días, así mismo, que se pudiera suspender el término para devolver y/o compensar hasta por
un máximo de noventa (90) días, de conformidad con lo previsto en el artículo 857-1 Ibídem;
situación que es corroborada en el mismo artículo 857-1 del Estatuto Tributario y con la Ley 1430
de diciembre de 2010, mediante la cual se modificó y adicionó el citado artículo 857 al respecto.
Es así como el parágrafo del citado artículo 857-1 señala:
PARAGRAFO. Tratándose de solicitudes de devolución con presentación de garantía a favor de la
Nación, no procederá a la suspensión prevista en este artículo. (NEGRILLA Y SUBRAYADO
FUERA DE TEXTO)
Es decir que para las solicitudes de devolución y/o compensación presentadas con garantías a
favor de la nación existía una reglamentación especial que determinaba específicamente un
procedimiento a seguir para su estudio y determinación por parte tanto de la División de
Devoluciones como del Grupo de Control de Devoluciones y/o Compensaciones de la División de
Fiscalización; las actuaciones administrativas permitidas para estos casos y un término especial
(10 días), entre otros aspectos.
Este procedimiento especial está determinado y reglamentado en la Orden Administrativa No. 004
del 30 de abril de 2002, modificada por la Instrucción Administrativa No. 0011 del 11 de julio de
2003, aplicable para las solicitudes de devolución y/o compensación presentadas con garantías a
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favor de la nación, que es el presente caso, mediante la cual se determina que la División de
Devoluciones (o recaudación) deberá enviar, una vez radicados y conformados, los expedientes
que correspondan al impuesto de Renta y Complementarios al Grupo de Control de Devoluciones
y/o Compensaciones de la División de Fiscalización para que inicie el estudio y análisis
correspondientes.
Determina así mismo esta Orden Marco que la División de Devoluciones revisará como mínimo el
cumplimiento de requisitos formales en todas las solicitudes y que cuando del análisis de las
solicitudes de ventas se determinen indicios de inexactitud se deben llevar al Comité de
Devoluciones y/o Compensaciones a efectos que se decida si suspende términos para investigar,
teniendo en cuenta la capacidad operativa del Grupo Control de Devoluciones y/o
Compensaciones de la División de Fiscalización Tributaria; comprometiendo, así mismo, a la
Subdirección de Fiscalización Tributaria a realizar las gestiones pertinentes para llevar a cabo el
control de los saldos a favor dentro del programa FZ y detectar la evasión y elusión de los
contribuyentes que por este concepto se hayan determinado saldo a favor, sean o no solicitantes
del mismo; excluyendo por lo tanto de este procedimiento a las solicitudes presentadas con
garantía a favor de la nación, confirmando así lo anteriormente expuesto, toda vez que estas
solicitudes no podían ser objeto de suspensión de términos en ese entonces.
En consecuencia, la apreciación de la CGR en cuanto a que se expidió la Resolución de
devolución sin la confirmación de los Certificados al Proveedor (CP) y lo que considera ocasionó
esta omisión, no es de ninguna manera aplicable para este caso, toda vez que estamos frente a
una devolución y/o compensación de solicitud con garantía, en la cual la División de Devoluciones
antes de proferir el correspondiente acto administrativo realizó lo determinado por la norma y
reglamentado por la Orden marco para este caso específico, como es la verificación del
cumplimiento de los requisitos formales de la solicitud, en especial el de la validez de la garantía, y
la existencia del solicitante, dentro de los cuales no se encuentra la confirmación de los CP.
A su vez se considero el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto 1000 de 1997
para este tipo de devoluciones.
De otra parte, y a pesar que lo señalado en la observación no sea aplicable para el presente caso,
pero cabe resaltar que para la suspensión de términos de que trata el artículo 857-1 del Estatuto
Tributario, debe establecerse clara y plenamente a través de las pruebas pertinentes, como
resultado del estudio o investigación realizada, alguno de los indicios de inexactitud establecidos
en esta norma y que en ella así mismo se determinó taxativamente que para las solicitudes de
devolución y/o compensación presentadas con garantía a favor de la nación no procede la
suspensión de términos, conviene revisar a fin de dar claridad al respecto cuales son las causales
de suspensión definidas en la ley.
De otra parte y aun cuando ha sido extensa la explicación de las razones por las cuales no era
posible apreciar el tema de los CP como una causal de rechazo, inadmisión o de suspensión que
no operaba frente a las solicitudes con garantía conforme a la normatividad vigente, es importante
aclarar al equipo auditor que la presentación virtual de la información de los CP constituye una
obligación de tipo formal por parte de las Comercializadoras Internacionales, y que su omisión no
constituye por sí sola un argumento legal para tachar de falta de autenticidad de los certificados al
proveedor, pues lo que se presenta es el suministro de cierta información de parte del obligado,
sin que dicha omisión se reitera pueda dar lugar de manera unilateral al rechazo de la operación,
pues esto requiere otro tipo de comprobaciones para establecer si la operación de venta a una
Comercializadora es veraz..
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Por lo anterior y dado que adicionalmente se encuentra suficiente explicada la actuación surtida
con posterioridad a la devolución en la Observación No.4 que refiere e mismo expediente, y por
estar plenamente demostrado que se actuó conforme a la normatividad aplicable a una devolución
presentada con garantía, no compartimos de manera alguna la observación la cual solicitamos sea
retirada, así como el alcance disciplinario atribuido a la misma.
Análisis de la Respuesta
En la respuesta la Dian aduce en primera instancia lo siguiente: “(…) GIT
Devoluciones de la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas, resolvió este
caso de acuerdo al procedimiento normativo y reglamentario para las solicitudes
de devolución y/o compensación con garantía a favor de la nación establecido en
la fecha en que se llevó a cabo la devolución de la citada solicitud, toda vez que
esta solicitud fue radicada con garantía el 26 de febrero de 2008 y resuelta
mediante Resolución de devolución y/o compensación No. 341 del 10 de marzo de
2008”. Seguidamente hace un esbozo de lo preceptuado en el Estatuto Tributario
sobre las solicitudes de devolución presentadas con garantía y las obligaciones de
este procedimiento determinadas y reglamentadas en la Orden Administrativa No.
004 del 30 de abril de 2002, modificada por la Instrucción Administrativa No. 0011
del 11 de julio de 2003.
Las anteriores, son consideraciones que no apuntan a desvirtuar la observación
por cuanto el tema tratado no es la devolución con garantía, sino, la no
confirmación de autenticidad de los CP que son el soporte de la venta efectuada;
en cuanto a ese tema la DIAN considera: “(…) toda vez que estamos frente a una
devolución y/o compensación de solicitud con garantía, en la cual la División de
Devoluciones antes de proferir el correspondiente acto administrativo realizó lo
determinado por la norma y reglamentado por la Orden marco para este caso
específico, como es la verificación del cumplimiento de los requisitos formales de
la solicitud, en especial el de la validez de la garantía, y la existencia del
solicitante, dentro de los cuales no se encuentra la confirmación de los CP”.
La DIAN justifica su omisión en el término para devolver (10 días) y en que
cumplió los establecido en la Orden Administrativa Orden Administrativa No. 004
del 30 de abril de 2002, modificada por la Instrucción Administrativa No. 0011 del
11 de julio de 2003, así mismo manifiesta que: “la presentación virtual de la
información de los CP constituye una obligación de tipo formal por parte de las
Comercializadoras Internacionales, y que su omisión no constituye por sí sola un
argumento legal para tachar de falta de autenticidad de los certificados al
proveedor”, pero si admite que esto requiere otro tipo de comprobaciones para
establecer si la operación de venta a una Comercializadora es veraz. Tal hecho
demuestra que la observación aún sigue siendo pertinente, sin que la DIAN
demuestre que otro tipo de actuación realizó.
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La DIAN manifiesta que se actuó conforme a la normatividad aplicable a una
devolución presentada con garantía, pero no incluye el cumplimiento de lo
establecido en el Decreto 1000 Artículo 6. Requisitos Especiales en el Impuesto
sobre las Ventas literal f): Cuando se trate de ventas en el país de bienes de
exportación a Sociedades de Comercialización Internacional, certificación
expedida por la Sociedad Comercializadora al proveedor (Certificado al
Proveedor), de conformidad con lo dispuesto en las normas pertinentes; con lo
que podemos concluir que si en la fecha de los hechos no había un procedimiento
explícito en la DIAN para confirmar los CP, esto no los exime de no tener en
cuenta todo el marco legal referente a la expedición y reporte de los CP a los que
están obligadas las Comercializadoras Internacionales (C.I.) tal como lo indican los
artículos 2, 3 y 4 de la Resolución 16140 de 2007 en la cual se implantan las
características técnicas de la información que deben presentar las C.I. a la Unidad
Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
estableciendo que la forma de presentación de la información es virtual,
conllevando a la DIAN a la aplicación de controles de verificación de la
autenticidad de los CP por encontrarse en los servicios informáticos de esta
entidad.
Es importante resaltar que en lo relacionado con las dudas sobre la autenticidad
de los CP 1660 y 1259 la entidad no se manifiesta.
Hallazgo No. 26. Seguridad en Aplicativo Gestor
La Ley 87 de 1993, reglamentó el ejercicio del control interno en las entidades y
organismos del estado. A su vez el literal j del Artículo 4°, señala “Establecimiento de
sistemas modernos de información que faciliten la gestión y el control”; así mismo, el estándar
ISO/IEC 27001:2005 refiere un elemento de control llamado Registro de Auditoría o conocido
también como Log de Auditoría cuya finalidad es “Se deben producir registros de las actividades de
auditoría, excepciones y eventos de de seguridad de la información y se debe mantener durante un
periodo acordado para ayudar a investigaciones futuras y monitorear el control de acceso”.
No obstante lo anterior, se evidenció que el estándar ISO/IEC 27001:2005 refiere
un elemento de control llamado Registro de Auditoría o conocido también como
Log de Auditoría cuya finalidad es “Se deben producir registros de las actividades de
auditoría, excepciones y eventos de seguridad de la información y se debe mantener durante un
periodo acordado para ayudar a investigaciones futuras y monitorear el control de acceso”
Solicitado el Log de Auditoría del aplicativo GESTOR para el rango de fechas de
10-SEP-2011 al 18-OCT-2011, a fin de verificar los registros de actividad,
relacionados con el contribuyente con NIT 900.281.964, la subdirección de
Gestión de Tecnología responde que “Con respecto a la solicitud de Bucaramanga, le
comento que nunca se ha habilitado la auditoría a nivel de bases de datos SIAT por el tema de
falta de recursos computacionales.”, así mismo no se evidencia Log de auditoría integrado con la
aplicación de Gestor.
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Por lo anterior se demuestra que la información que administra el Aplicativo
Gestor, carece de un elemento fundamental de control como es el “Log de
Auditoría” que permita realizar seguimiento y control cronológico de las
operaciones efectuadas y facilite la labor de auditoría, lo cual pone en riesgo la
fiabilidad e integridad de la información, quedando expuesta a vulnerabilidades y
fraudes en relación con la información que reposa en las bases de datos, situación
de gravedad en materia de administración tributaria.
Respuesta de la Entidad
Al respecto la entidad en su respuesta manifestó lo siguiente, que al texto reza,
entre otros apartes:
“Tomar la respuesta negativa a la pregunta de la CGR sobre si está habilitado el módulo de
auditoría que viene incorporado en el Motor de Base de Datos Oracle, como el argumento para
afirmar que este hecho “… pone en alto riesgo la fiabilidad e integridad de la información y quede
expuesta a vulnerabilidades y fraudes en relación con la información que reposa en las bases de
datos, situación de gravedad en materia de administración tributaria” desconoce:
[1.] Que el sistema GESTOR tiene sus propios mecanismos de seguridad, auditoría y control,
como corresponde a una aplicación informática que registra la determinación de impuestos y
sanciones en materia tributaria.
[2.] La gran cantidad de medidas y mecanismos de defensa electrónica y de protección que tiene
la DIAN.
[3.] Que la auditoría a la seguridad informática de la DIAN practicada por la CGR en año 2010 no
presentó “hallazgos” ni se generó Plan de Mejoramiento alguno.
[4.] Que el consumo de recursos de computación del módulo de auditoría que viene incorporado
en el Motor de Base de Datos Oracle es altísimo, que el uso de la información que queda
registrada en las bases de datos de la auditoría requiere conocimientos muy especializados
del ambiente operacional (habilidades y destrezas de DBA, la plataforma y las aplicaciones,
los servicios, etcétera) para aprovecharlos como información productiva. La firma Oracle
vende licencias sobre sus herramientas de explotación de este recurso.
Podría considerarse que los fondos que implican la razón [4.] se ha reinvertido en los refuerzos de
la razón [2.].
De lo expuesto, solicitamos el retiro de la observación, pues los hechos indicados no generan
inseguridad en el sistema GESTOR, como quedo ampliamente explicado.
Análisis de la Respuesta
Uno de los controles preventivos más importantes respecto a la seguridad que
puede integrarse en un software aplicativo, es la creación de LOGS de Auditoría,
en tanto que la norma ISO 17799 nos da lineamientos generales para su
aplicación, los cuales se pueden utilizar tanto para las aplicaciones como para la
base de datos.
En ningún momento el Equipo Auditor está recomendando o insinuando que se
debe implementar el módulo de auditoría que viene incorporado con el Motor de
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Base de Datos Oracle, la implementación de un mecanismo de control como es el
log de auditoría no sólo es para la Base de Datos su aplicación se puede dar a
nivel del aplicativo GESTOR. Por tal razón se confirma la observación sobre el
mecanismo de control de log de auditoría, como un elemento de seguridad
fundamental para integrar con los aplicativos.
Hallazgo No. 27. Inspección Tributaria en Post-Devolución
El Estatuto Tributario en su artículo 684, facultades de fiscalización e
investigación, El art. 688, respecto de la competencia para la actuación
fiscalizadora
El art. 714 Firmeza de la liquidación privada, en su Inciso 2 dispone “La declaración
tributaria que presente un saldo a favor del contribuyente o responsable, quedará en firme si dos
(2) años después de la fecha de presentación de la solicitud de devolución o compensación, no se
ha notificado requerimiento especial”.
La Orden Administrativa No. 011 de 2009 de la DIAN, en el numeral 5 – Descripción del Proceso
de Fiscalización y Liquidación, inciso 1, señala “El proceso de Fiscalización y Liquidación
contempla el conjunto de disposiciones y actividades realizadas por la entidad, para prevenir el
incumplimiento de las obligaciones fiscales, controlar y verificar que los valores declarados y
demás obligaciones de los clientes correspondan a su realidad económica y a su capacidad
contributiva, de acuerdo con la normativa correspondiente (…) Esta función eminentemente técnica
se basa en la continua y constante presencia fiscalizadora de la entidad ante un conjunto de
clientes, para adelantar acciones de control extensivo, intensivo, atención de solicitudes técnicas y
otras acciones de fiscalización (numeral 4.3.4.), que conlleven a una oportuna y correcta
determinación de las obligaciones fiscales y una adecuada aplicación de la normativa
correspondiente”.
El Artículo 788 del E.T., respecto de las circunstancias que deben ser probadas
por los contribuyentes señala: “Los contribuyentes están obligados a demostrar las
circunstancias que los hacen acreedores a una exención tributaria, cuando para gozar de esta no
resulte suficiente conocer solamente la naturaleza del ingreso o del activo. “
No obstante lo anterior, en el expediente DI-2009-2009-2381 se realizó solicitud de
devolución SIN GARANTÍA del 20 de noviembre de 2009 por $77 millones
realizada a la contribuyente con NIT 37.721.600-8 correspondiente al 4º bimestre
de 2009, la cual se surtió mediante Resolución No. 163 del 27 de enero de 2010.
La DIAN al abrir investigación posterior a la devolución mediante PD-2009-20101102, no hace uso de sus amplias facultades de fiscalización e investigación para
asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales, toda vez que la
revisión de los proveedores se hizo de manera documental, a través de
certificaciones de Contador Público allegadas en la etapa de pre-devolución y
archiva la actuación a pesar que uno de ellos, Nit. 1.069.257.182-8, declara IVA
para el 2 bimestre de 2009 con un margen de contribución del 99%,
adicionalmente que el correo certificado enviado al domicilio que reporta en el
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RUT de dicho proveedor, fue devuelto a la DIAN el 1 de febrero de 2010 por la
oficina de correo, por ser dirección desconocida. Se resalta que el citado
proveedor, según oficio SH-120-211 del 11 de noviembre de 2011 de la Secretaría
de Hacienda de la Alcaldía de Villa Pinzón, no se encuentra registrado en las
bases de Industria y Comercio de ese municipio, domicilio que reporta en el RUT.
Aunado a lo anterior, conforme al Plan de Auditoría para Exportadores en la predevolución, no se evidencia dentro del expediente “DI” documentos que
establezcan que la infraestructura física de la solicitante fuera acorde con los
volúmenes de ventas ($546.7 millones), sin embargo la sustanciadora señala que
sí cuenta con dicha infraestructura, lo cual no resulta coherente con lo informado
por el GIT Auditoría Tributaria I, oficio 1-04-201-238-416-20-1016 del 10-nov-11
para la División de Gestión Jurídica (investigación posterior expediente DG-20102011-0188, en donde la solicitante actúa como proveedora), en donde la misma
DIAN señala respecto de esta solicitante que “De la visita de Verificación o Cruce
efectuada a la proveedora con Nit. 37.721.600 se determinó que esta ejerce su actividad comercial
desde su apartamento de habitación (…) sin que en el mismo se observara ningún tipo de oficina,
fábrica o establecimiento de comercio alguno, o se observase proceso productivo (…) Lo anterior
no resulta lógico o por lo menos proporcional a las cuantiosísimas operaciones tanto de compra
como de venta reportadas por la referida contribuyente, toda vez que esta no posee ni la
infraestructura, ni la planta física, ni la capacidad financiera, ni la planta de personal suficiente, así
como tampoco el menor de los inventarios para demostrar a este ente fiscal de lo que soporta solo
documentalmente”. Aunado a lo anterior en la investigación posterior de esta
devolución, a pesar de haberse realizado visita de inspección tributaria, en el
informe no hay pronunciamiento respecto de la infraestructura física del
contribuyente.
La anterior situación denota debilidades administrativas en la actuación
fiscalizadora de la DIAN y en el control y supervisión a este proceso y falta de
aplicación a las amplias facultades de fiscalización que le otorga el art. 684 del ET,
para que los valores declarados y demás obligaciones correspondan a la realidad
económica y capacidad contributiva del solicitante, quien debe demostrar las
circunstancias que lo hacen acreedor a la exención tributaria, tal como lo prevé el
art. 788, lo cual genera incertidumbre sobre la procedencia de la devolución
correspondiente al proveedor con NIT 1.069.257.182-8.
Respuesta de la Entidad
La entidad manifestó entre otros apartes:
“(…) De otra parte de conformidad con lo establecido en el Estatuto tributario en los artículos 765 a
777 es prueba válida la documental y la contable, para el caso particular dentro del expediente
reposan los documentos debidamente allegados y certificados por contador público (…)”.
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“(…) Es importante hacer claridad que en toda actividad económica existen ciclos variables en la
comercialización y no se puede pretender como lo hace el equipo auditor establecer un margen de
contribución comparando únicamente las ventas y compras de un bimestre (…)”.
“(…) Es de aclarar que con oficio 1-04-238-415-4736 de fecha noviembre 29 de 2010 fue recibido
del GIT de Devoluciones las certificaciones de las transacciones realizadas por el Señor Jorge
Zamora Forero con la contribuyente de autos, las que se tuvieron como medio de prueba dentro
del proceso (…)”.
“(…) De otra parte en el Acta de Inspección Tributaria, en el Informe Final y en el acta de visita al
contribuyente, si se hace referencia a la infraestructura de la contribuyente en donde se aclara que
no tiene establecimiento de comercio, que las compras y ventas las realiza sobre pedido y que
cuenta con unas muestras los cuales están clasificados por tipos, colores y referencias (…)”.
Análisis de la Respuesta
Dentro del expediente no reposa análisis alguno del margen de contribución del
proveedor, ya que la DIAN Bucaramanga aceptó documentalmente lo que en la
realidad económica no verificó, toda vez que no realizó gestiones ante la seccional
respectiva para investigar a este contribuyente, esto a pesar que la norma la
reviste para ejercer amplias facultades de fiscalización y realizar los cruces de
información tendientes a la determinación correcta y oportuna de los impuestos
según lo establecido en el art. 684 del ET, así como la facultad que tiene la
administración para hacer las comprobaciones pertinentes de acuerdo con el art.
777 del ET.
Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dicho que las
certificaciones de contador público o revisor fiscal constituyen plena prueba
cuando logran el convencimiento del hecho que se pretende probar, no obstante,
la certificación que obra como prueba de las transacciones del solicitante con el
proveedor, no cumple con los requisitos señalados en la sentencia de 14 de junio
de 2002, Exp. 12840, C. P. Dra. Ligia López Díaz, y aún así la DIAN aceptó dicha
prueba y procedió a archivar la investigación.
A través de oficio, la Alcaldía de Villa Pinzón contestó oficio a la CGR, en donde
señala que el proveedor en cuestión no se encuentra registrado en las bases de
industria y comercio del municipio, sin embargo, como la DIAN es quien tiene la
facultad de hacer revisión al contribuyente y no lo hizo en el tiempo
correspondiente, se genera incertidumbre sobre la procedencia de la devolución
correspondiente a ese proveedor.
Además, se evidenció que cuando la contribuyente actuó como solicitante no hubo
pronunciamiento por parte del GIT Auditoría Tributaria I de Bucaramanga respecto
de la infraestructura de la misma, pero en fecha posterior, cuando actuó como
proveedora, el mismo grupo demostró que la contribuyente no tenía la capacidad
operativa, financiera, física ni de personal para realizar las operaciones.
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Por lo anterior, ratifica la CGR que quedan demostradas las debilidades
administrativas en la actuación fiscalizadora de la DIAN y en el control y
supervisión a este proceso y falta de aplicación a las amplias facultades de
fiscalización que le otorga el art. 684 del ET.
Hallazgo No. 28. Actualización Actividades RUT
El Director General de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, mediante las Resoluciones No. 00432 del 19 de noviembre
de 2008 por medio de la cual se establece la nueva clasificación de Actividades
Económicas y deroga la Resolución No 11351 del 28 noviembre de 2005,
referente al código 192: Fabricación de calzado de cuero y piel, con cualquier tipo
de suela, excepto el calzado deportivo, incluye “ la fabricación de calzado de cuero y piel
con cualquier tipo de suela, y fabricado mediante procesos tales como corte, costura, montaje,
engomado, etc.. La fabricación de botines, polainas y artículos similares, de cuero o piel, con
cualquier tipo de suela”
ORDEN ADMINISTRATIVA No. 0004 del 30 de Abril de 2002, en relación al numeral 5.1
Predevoluciones establece “… según sea el caso, debe presentar para cada expediente un
estudio en el que se precise la aplicación de los criterios de selección acordes con el
comportamiento del contribuyente o responsable (ver ANEXO No. 5) dentro del sector o actividad
económica regional o local, adicionado este análisis con la verificación preliminar o aporte adicional
para cada expediente con los siguientes datos o documentos: registro único tributario (RUT), la
información relativa a la dirección fiscal, régimen al que pertenece, la actividad económica que
desarrolla, etc.”
Sin embargo de la revisión de los expedientes DI 2008 2009 363 y DI 2008 2008
1197 correspondientes a solicitudes del contribuyente identificado con Nit.
91.246.487, se observa que los saldos a favor originados en el impuesto de ventas
no se generan como producto de su actividad principal registrada con el código
1921, sino de otra actividad no inscrita en el RUT, sumado a lo anterior, para
verificar la existencia de los proveedores se envió el oficio No. 530 del 6 de marzo
de 2009 a una contribuyente, otorgándosele tres días para enviar la información
solicitada y a pesar de recordarle la aplicación de la sanción prevista en el artículo
651 del E.T, no obra en el expediente ni la solicitud devuelta por el correo, ni la
respuesta, como tampoco la aplicación de la sanción. Adicionalmente, no se logró,
certificar las declaraciones de exportación solicitadas y tramitadas por el MUISCA
por cuanto no tenían asignado el rol de consulta.
Lo anterior, por debilidades en el control de la información reportada por el
contribuyente, lo cual limita la acción de la DIAN, por cuanto sus bases de datos
no se encuentran actualizadas, no dispone de información ajustada a la realidad
que sirva para la toma de decisiones y aplicación de programas de fiscalización,
como también de la aplicación de sus sanciones.
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Respuesta de la Entidad
Al respecto la entidad en su respuesta manifestó lo siguiente, que al texto reza,
entre otros apartes:
La presente observación recae sobre el expediente DI-2008-2008-1197 de fecha 23 de julio de
2008, por medio del cual se resolvió una solicitud de devolución con garantía del contribuyente …,
NIT. 91.246.487, por concepto de IVA EXPORTADORES del 2º Bimestre de 2008, con resolución
No. 1162 del 5 de agosto de 2008.
De una parte, cuestiona la Comisión auditora que no ha debido admitirse la solicitud hasta tanto no
se subsanara la modificación del RUT, ya que sólo se encontraba registrada la actividad 1921 y no
la 5124, por cuanto se “declaran operaciones de exportación en los períodos 1 y 2 bimestre de
2008 por ventas totales de US$ 163.285.05 con el código 5124 el cual no se encuentra inscrito en
RUT y que corresponde a Comercio al por mayor de materias primas pecuarias y de animales
vivos y sus productos” … Calificando la falta de actualización del Rut como un requisito de forma.
“(…) Razón por la cual la funcionaria verificó, conforme la normatividad vigente, el cumplimiento de
las formalidades de la solicitud, encontrándolas ajustadas a derecho y así lo dejó consignado
dentro del expediente, cuando a folio 84 aparece que “Se revisó el cumplimiento de los requisitos
formales establecidos en el Decreto 1000/97, encontrándose que cumple de conformidad con lo
exigido...”
De la lectura de la norma antes transcrita, se deduce que no existe causal de inadmisión referida al
tema de la actualización en el RUT, por lo que la revisión de los requisitos se ajustó a las
determinadas por el decreto 1000 de 1997.
(…)”Por lo antes expuesto solicitamos el retiro de la observación al demostrarse claramente el
cumplimiento de los procedimientos reglados para este tipo especial de solicitudes de devolución,
el cual se cumplió a cabalidad, y por ende no tiene la vocación de generar una observación y
menos aun con presunto alcance disciplinario, ya que de acuerdo a los elementos de juicio
estudiados la devolución se ajustó a la normatividad existente”
Análisis de la Respuesta
De la verificación efectuada a los expedientes DI200820081197 y DI 2008
2009363 se evidencia que el contribuyente obtuvo sus mayores ingresos producto
de la exportación de cueros y pieles gamuzados, actividad no registrada en RUT,
pues la actividad registrada corresponde a la Fabricación de Calzado de cuero y
piel, con cualquier tipo de suela, excepto el calzado deportivo.
Esta clase incluye: La fabricación de calzado de cuero y piel con cualquier tipo de
suela, y fabricado mediante procesos, tales como: corte, costura, montaje,
engomado, etc.de acuerdo con las Resoluciones No. 00432 del 19 de noviembre
de 2008, por medio de la cual se establece la nueva clasificación de Actividades
Económicas y deroga la Resolución No. 11351 del 28 noviembre de 2005, la cual
se encontraba vigente para el momento que se efectuó la devolución en el
expediente
DI200820081197
establecen
las
actividades
precitadas
correspondientes al código 1921, la cual no concuerda con la manifestada y sobre
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la cual se solicitaron las devoluciones que generaron las observaciones numero 19
y 20.
Conforme a lo anterior, del hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 29. Facultad de adopción de Sistemas Técnicos de Control
El Artículo 209 de la CPC, señala que La función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la
delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno
que se ejercerá en los términos que señale la ley.
El Artículo 684 del ET respecto de las Facultades de Fiscalización señala: La Administración
Tributaria tiene amplias facultades de fiscalización e investigación para asegurar el efectivo
cumplimiento de las normas sustanciales. Para tal efecto podrá:
a. Verificar la exactitud de las declaraciones u otros informes, cuando lo considere necesario.
b. Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la ocurrencia de hechos
generadores de obligaciones tributarias, no declarados.
c. Citar o requerir al contribuyente o a terceros para que rindan informes o contesten
interrogatorios.
d. Exigir del contribuyente o de terceros la presentación de documentos que registren sus
operaciones cuando unos u otros estén obligados a llevar libros registrados.
e. Ordenar la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes y documentos, tanto del
contribuyente como de terceros, legalmente obligados a llevar contabilidad.
f. En general, efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta y oportuna determinación
de los impuestos, facilitando al contribuyente la aclaración de toda duda u omisión que conduzca a
una correcta determinación.
El Artículo 684-2 del ET respecto de la implantación de sistemas técnicos de
control. Artículo modificado por el artículo 50 de la Ley 6 de 1992. Señala “La
Dirección General de Impuestos Nacionales podrá prescribir que determinados contribuyentes o
sectores, previa consideración de su capacidad económica, adopten sistemas técnicos razonables
para el control de su actividad productora de renta, o implantar directamente los mismos, los cuales
servirán de base para la determinación de sus obligaciones tributarias”.(Subrayo fuera de contexto)
La no adopción de dichos controles luego de tres (3) meses de haber sido dispuestos por la
Dirección General de Impuestos Nacionales o su violación dará lugar a la sanción de clausura del
establecimiento en los términos del artículo 657.
La información que se obtenga de tales sistemas estará amparada por la más estricta reserva.
ARTICULO 788 del E.T. LAS QUE LOS HACEN ACREEDORES A UNA EXENCIÓN. Los
contribuyentes están obligados a demostrar las circunstancias que los hacen acreedores a una
exención tributaria, cuando para gozar de ésta no resulte suficiente conocer solamente la
naturaleza del ingreso o del activo.
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153
El artículo 856. VERIFICACIÓN DE LAS DEVOLUCIONES: “(…) En el impuesto sobre las ventas,
la constatación se efectuará sobre la existencia del saldo a favor y el cumplimiento de los requisitos
legales para la aceptación de los impuestos descontables, para lo cual bastará con que la
Administración compruebe que existen uno o varios de los proveedores señalados en la solicitud
de devolución que se somete a verificación, y que el proveedor o proveedores comprobados,
efectivamente liquidaron el impuesto denunciado por el solicitante” (negrilla fuera de texto).
El Decreto 1000 de 1997 ART. 9 señala “Para la verificación y control de las devoluciones o
compensaciones de que trata el artículo 856 del Estatuto Tributario, la Administración competente
podrá solicitar la exhibición de los registros contables y los respectivos soportes, con el fin de
constatar la existencia de las retenciones, impuestos descontables o pagos en exceso que dan
lugar al saldo solicitado en devolución o compensación. Esta verificación podrá realizarse sobre la
contabilidad del solicitante y sobre la de quienes figuren como sus proveedores o agentes de
retención”.
TABLA No.36.
Devoluciones y/o compensaciones en el impuesto a las ventas
2.009
2.008
2.010
TOTAL
CONCEPTO
#
IVA
CONSTRUCTOR
ES VIS
IVA EDUCACION
SUPERIOR
ENTIDAD
ESTATAL /
OFICIAL
IVA EXENTOS
IVA
EXPORTADORE
S
IVA NUEVOS
EXENTOS LEY
788/2002
IVA RETENIDO
PAGO EN
EXCESO IVA
TOTAL
$
#
$
#
$
#
$
%
22
2.653.243.665
15
1.947.330.899
11
948.899.231
48
5.549.473.795
1,96%
12
4.885.094.956
12
5.414.482.907
12
5.291.852.699
36
15.591.430.562
5,52%
4
47.846.000
4
4.422.000
8
52.268.000
0,02%
160
17.612.418.000
144
18.041.916.244
103
11.241.602.000
407
46.895.936.244
16,59%
1.063
65.245.138.975
1.279
66.582.148.413
1.239
70.050.409.000
3.58
1
201.877.696.388
71,44%
135
3.391.388.000
137
3.476.798.000
106
2.716.646.000
378
9.584.832.000
3,39%
46
214.375.400
54
490.985.000
86
2.337.868.000
186
3.043.228.400
1,08%
1.442
94.049.504.996
1.641
95.953.661.463
1.561
92.591.698.930
4.64
4
282.594.865.389
100,00
%
Fuente: Información magnética suministrada por la Dian
En los expedientes analizados de vigencias 2008 a 2010, según relación anexa,
se evidenció que la revisión desarrollada por el grupo de devoluciones, se realiza
en forma documental sobre los soportes allegados por el contribuyente sin realizar
los respectivos cruces de información de base de datos, la verificación se limita a
efectuar impresiones del RUT, lo anterior, debido a que la DIAN no ha hecho uso
de las facultades contempladas en el artículo 684-2, referente a la Implantación de
Sistemas técnicos de Control, para el caso de IVA NUEVOS EXENTOS LEY
788/2002 que representan el 71,44% del valor total de las devoluciones y
compensaciones en el Impuesto a las Ventas, radicadas en la DIAN
Bucaramanga, por cuanto no ha establecido una metodología de insumo/producto
que garantice que los materias primas compradas se hayan utilizado en la
producción de huevos, carne de pollo y carne de cerdo, aunado a la deficiente
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154
realización de visitas a los galpones y criaderos, teniendo en cuenta que es una de
las principales actividades generadora de renta en Santander, lo cual conlleva a
riesgos de aplicación de criterios sin suficientes pruebas que respalden las
decisiones de procedencia o improcedencia de las solicitudes de devolución.
TABLA No.37.
DEVOLUCIONES Y/O COMPENSACIONES IVA NUEVOS EXENTOS LEY 788/2002
EXPEDIENTE
NIT
DI 2009 2010 0500
800.085.445
DI 2009 2009 0377
890.209.028
DI 2008 2009 0122
13.537.861
DI 2010 2010 2087
900.265.877
DI 2009 2009 0474
91.275.929
DI 2009 2010 0283
800.226.705
DI 2009 2010 0102
890.204.942
DI 2010 2010 2796
800.800.276
DI 2009 2010 0308
800.174.228
RAZON SOCIAL
INVERSIONES J.V.
LTDA
AVICOLA SINAIN
LTDA
RINCÓN SÁNCHEZ
NELSON ENRIQUE
AGROPECUARIA
VILLA SANDRA S.A.S
ORTIZ FLOREZ
CARLOS ALBERTO
AVICOLA DEL
FONCE S.A
AVIFONCE
PRODUCTORA
AVICOLA LOS
ANDES LTDA
PROANDES
AVICOLA EL
MADROÑO S.A.
AGROPECUARIA RIO
FRIO LTDA
VENTAS
PERIODO
2009-6
VALOR DEVOLUCIÓN
Y/O COMPENSACIÓN
$414.542.000
FECHA
10/03/2010
2009-1
$129.986.000
18/03/2009
2008-6
$ 41.219.000
05/02/2009
2010-4
$188.880.000
27/09/2010
2009-1
$169.920.000
06/04/2009
2009-6
$779.500.000
16/02/2010
2009-5
$327.949.000
18/01/2010
2010-5
$3.068.250.000
17/12/2010
2009-6
$154.681.000
09/02/2010
Fuente: Información magnética suministrada por la Dian
Respuesta de la Entidad
Al respecto la entidad en su respuesta manifestó lo siguiente, que al texto reza,
entre otros apartes:
En relación con esta observación es importante precisar que la facultad de establecer un sistema
técnico de control al amparo de la citada disposición es de competencia del Director General de la
DIAN, y que la sugerencia del ente de control debe ser examinada a la luz de las posibilidades
legales de tal forma que sea viable su exigencia y responda en debida forma a un sistema técnico
de control que como la misma norma lo señala sirva de base para la determinación de sus
obligaciones tributarias. En tal sentido y en el contexto de las normas vigentes no se comparte la
apreciación del equipo auditor de que esto origina que se apliquen criterios sin suficientes pruebas,
ya que el procedimiento de verificación se sujeta a unos requisitos previstos en el Decreto 522 de
Marzo 7 de 2003, que constituye el marco jurídico de estas solicitudes de devolución.
De otra parte, es importante precisar que si se han implementado otros mecanismos de control a
esta actividad, y es por ello que además de la revisión documental y verificación de los requisitos
previstos en el Decreto 522 de 2003, se realiza auditoría al contribuyente, visitas de campo a las
granjas, actividad que incluso hace parte de los planes operativos que debe cumplir la División de
Gestión de Recaudo y Cobranzas, correspondiente a la No. 31 Controlar las solicitudes de
devolución IVA (VER ANEXO), donde conforme a los resultados obtenidos se observa por el año
2010 el cumplimiento fue del 101.2% y por el periodo de enero a octubre de la presente
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155
anualidad el porcentaje de cumplimiento es del 125%, además se verifican las cantidades de
alimento comprado por el contribuyente y que se utiliza para la cría de las aves, lo cual ha
generado en varias oportunidades el rechazo parcial de los saldos a favor, se realizan fijaciones
fotográficas de los galpones, se verifica la propiedad o arrendamiento de las granjas donde se
desarrolla la actividad productiva, etc., verificaciones que precisamente han permitido considerar la
procedencia de la devolución y en otros casos cuestionar la misma para dar paso a la formulación
de requerimientos especiales que no podrían realizarse sin este tipo de pruebas que van más allá
de las documentales. Es decir no se puede desconocer por el equipo auditor esta labor, la cual por
obvias razones no se realiza en todos los periodos de IVA en que se solicita devolución, pues
implicaría una repetición del trabajo teniendo en cuenta la periodicidad de las devoluciones
(bimestral), pero que se puede evidenciar en expedientes de los referidos contribuyentes y que
permiten mitigar o detectar riesgos inherentes a este tipo de devoluciones.
Prueba de los controles establecidos se puede evidenciar en el Acta de Reunión de fecha 28 de
agosto de 2008, en que la Jefe de Devoluciones señala entre otros aspectos a los funcionarios de
la División de Devoluciones hoy GIT, que con relación a las devoluciones IVA-EXENTOS nuevos o
por primera vez se debe realizar tanto la visita física a la finca o predio rural como solicitar la
respectiva prueba documental esto es el certificado de tradición y libertad o contrato de
arrendamiento, dejando constancia en el respectivo informe. Lo anterior denota que sin ser un
requisito legal de los establecidos en la normatividad vigente, si se han implementado diversos
medios de verificación en aras de generar seguridad sobre la actividad exenta desarrollada por
este grupo de contribuyente. Adicionalmente se elaboró un plan de auditoría o guía de verificación
para los informes de las solicitudes de devolución tanto para solicitantes productores de carne,
como huevo y leche. (VER ANEXOS)
De otra parte frente a este concepto especifico de devoluciones nuevos exentos Ley 788/2002, es
preciso mencionar que en su oportunidad fueron expedidos los Memorando N° 00594 del 05 de
agosto de 2004, por los subdirectores de Fiscalización Tributaria y Recaudación; Conceptos
Nos.091645 del 30 de diciembre de 2004 y 005335 del 3 de febrero de 2005 y el Memorando N°
00842 del 28 de noviembre de 2005 expedido por el Jefe de la Oficina Jurídica y los subdirectores
de Fiscalización Tributaria y Recaudación de la DIAN, en los cuales se trató de implementar
controles a las solicitudes de devolución de estos contribuyentes, sin embargo el Consejo de
Estado Sección Cuarta, mediante Sentencia 16997 del 24 de marzo de 2011, declaró la nulidad de
los numerales 5 del Memorando N° 00594 del 05 de agosto de 2004,3.b) del Memorando N° 00842
del 28 de noviembre de 2005, del Concepto No.091645 del 30 de diciembre de 2004 (parte final) y
del oficio No. 005335 del 3 de febrero de 2005 expedidos por la División de Normativa y Doctrina
Tributaria de la DIAN.
Análisis de la respuesta
La Entidad manifiesta que se han implementado mecanismos para la División de
Gestión de Fiscalización para el sacrificio de animales en los frigoríficos y para el
manejo de pieles, entre otros.
La observación va enfocada es al proceso de Devoluciones, que no poseen una
metodología que garantice que los medianos y grandes productores de carne de
pollo, cerdo y huevos les realicen verificaciones en debida forma y no como está
ocurriendo actualmente que es documental, es decir, que no se realizan pruebas
de verificación en cuanto a qué cantidad de concentrado consume por ejemplo
cada pollo productor de huevo. La DIAN realiza revisión en detalle a los
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pequeños productores mediante visitas en la finca y ha encontrado inconsistencias
pero a los de mayor producción no le realiza pruebas ni mucho menos si éste
produce el concentrado toda vez que importa el maíz, el sorgo etc. Se debe
establecer una metodología de revisión estandarizada y aplicable a todos los
productores que garantice que las materias primas compradas se hayan utilizado
en la producción de huevos, carne de pollo y carne de cerdo.
En consecuencia el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 30. Actualización Responsabilidades en el RUT
El Estatuto Tributario en su art 850, Par. 1º en relación de devolución de saldos a
favor consagra “Cuando se trate de responsables del impuesto sobre las ventas, la
devolución de saldos originados en la declaración del impuesto sobre las ventas, sólo
podrá ser solicitada por aquellos responsables de los bienes y servicios de que trata el
artículo 481, por los productores de los bienes exentos a que se refiere el artículo 477 y
por aquellos que hayan sido objeto de retención”.
Además, El Decreto Reglamentario 2788 de 2004, “Por el cual se reglamenta el registro
único tributario de que trata el articulo 555-2 del Estatuto tributario, en su artículo 14” Prueba de
inscripción, actualización o cancelación en el registro único tributario, RUT. Constituye prueba de la
inscripción, actualización o cancelación en el registro único tributario, el documento que expida la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o las Entidades autorizadas, que corresponde a la
primera hoja del formulario oficial previamente validado, en donde conste la leyenda ”certificado”
En todo caso en el mencionado documento se deberá expresar la calidad que el inscrito pretenda
hacer valer en su operación.”
Del estudio de los expedientes de solicitud de devolución IVA nuevos exentos
producción avícolas, Se observó que para la fecha de devolución no se
encontraba actualizado el RUT, en lo que respecta a Responsabilidades de los
contribuyentes, como productores de bienes y/o servicios exentos identificada con
el código 19, en los expedientes de las devoluciones presentadas y tramitadas
para los siguientes contribuyentes: NIT 800.174.228 DI 2008 2008 422 y PD 2008
2008 518;
NIT 63.337.273 DI 2007 2008 201 y PD 2008 2008 685; NIT
91.349.095, DI 2008 2008 534 y PD 2008 2008 684; NIT 5.542.566, DI 2007 2008
273 y PD 2007 2008 0453; NIT 91.175.889, DI 2008 2008 2171 y PD 2008 2009
039, NIT 91.284.822 DI 2007 2008 0154 y PD 2007 2008 504, NIT 800.114.766-5
DI-2007-2008-0642 y PD-2007-2008-0826 .
Lo anterior, por debilidades en el control de la información reportada por el
contribuyente, lo cual limita la acción de la DIAN, por cuanto sus bases de datos
no se encuentran actualizadas, no dispone de información ajustada a la realidad
que sirva para la toma de decisiones y aplicación de programas de fiscalización.
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157
Respuesta de la Entidad
Al respecto la entidad en su respuesta manifestó lo siguiente, que al texto reza,
entre otros apartes:
La observación formulada por el equipo auditor señala que en relación con varios contribuyentes
se observó que no se encontraba actualizado el RUT con la responsabilidad de productores de
bienes exentos identificada con el código 19, a la fecha de la solicitud de devolución, por
debilidades en la información reportada por el contribuyente.
Al respecto es importante precisar que la inscripción o actualización del RUT se surte a través de
las Divisiones de Asistencia al Cliente, y consiste en un procedimiento donde el contribuyente
manifiesta a la DIAN todas las responsabilidades o calidades con que se identifica. Es decir las
responsabilidades son diversas, a saber puede señalar que es responsable de renta, ventas en el
régimen común o simplificado, dependiendo de la actividad a desarrollar y el tipo de persona
(jurídica o natural), régimen tributario especial, agente retenedor de IVA, responsable de retención
en la fuente, etc., y con esta información el funcionario realiza la inscripción o actualización del
RUT.
Sin perjuicio de lo anterior cuando se evidencia alguna situación que da lugar a la actualización del
RUT de manera oficiosa se adelanta la actualización a fin de contar con la mayor exactitud en la
información contenida en dicho registro.
Por lo anterior y acorde con los datos de los contribuyentes relacionados en la observación, se
envió oficio 104000201-409 de fecha diciembre 7 de 2011 a la División de Gestión de Asistencia al
Cliente para que conforme a las facultades establecidas en el artículo 10-1 del Decreto 2788 de
2004, se adelante la actualización de oficio del Registro Único Tributario a que haya lugar (VER
ANEXO)
Esta disposición en su parte pertinente establece:
“Articulo 10-1 Actualización de oficio. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, podrá
actualizar de oficio cualquier información contenida en el Registro Único Tributario, cuando se
verifique que la misma se encuentra desactualizada o presenta inconsistencias.
La actualización de la información en el RUT, procederá en los siguientes eventos:
---2. Cuando en alguna de las áreas de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se
establezca que la información contenida en el Registro Único Tributario, RUT, está
desactualizada o presenta inconsistencias.
-------De conformidad con lo previsto en el artículo 562-1 del Estatuto Tributario, una vez efectuada la
actualización de oficio, se comunicará al interesado a través de alguno de los medios utilizados por
la DIAN para el efecto. Comunicada la actualización al interesado, la misma tendrá plena validez
legal”.
De otra parte y como ya se señalo en respuesta a la observación No. 23 esto no limita la acción de
la DIAN, ya que para efectos de control o programas de fiscalización, se puede acudir a muchas
fuentes de información, que adicional a las responsabilidades del RUT, pudieran ser consideradas
como aspectos importantes a verificar.
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158
Por lo anterior consideramos que conforme a las facultades legales ya se adoptaron las medidas
tendientes a la actualización a que haya lugar, con la remisión que se efectuó al área competente
de Asistencia al Cliente, según oficio indicado anteriormente.
Análisis de la Respuesta
El Equipo Auditor una vez analizada la respuesta de la Entidad, junto con el
soporte allegado a la misma, esto es oficio No 104000201 409 de fecha diciembre
7 de 2011 remitido a la División de Gestión de Asistencia al Cliente, mediante el
cual la Directora Seccional de Impuestos y aduanas de Bucaramanga solicita la
actualización de los contribuyentes
reportados, y realizada la respectiva
verificación en el aplicativo, conforme a las facultades establecidas en el artículo
10-1 del Decreto 2788 de 2004, realiza la actualización de oficio del Registro
Único Tributario a que haya lugar, establece:
“Articulo 10-1 Actualización de oficio. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, podrá
actualizar de oficio cualquier información contenida en el Registro Único Tributario, cuando se
verifique que la misma se encuentra desactualizada o presenta inconsistencias.
La actualización de la información en el RUT, procederá en los siguientes eventos:
---2. Cuando en alguna de las áreas de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se
establezca que la información contenida en el Registro Único Tributario, RUT, está
desactualizada o presenta inconsistencias.
Conforme a lo anterior, el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 31. Acumulación de períodos de fiscalización en el Impuesto
sobre las Ventas
El Estatuto Tributario en su Art. 694 en relación con Independencia de las
liquidaciones consagra “La liquidación de impuestos de cada año gravable constituye una
obligación individual e independiente a favor del Estado y a cargo del contribuyente”. A su vez,
en el Art. 695, Períodos de fiscalización en el impuesto sobre las ventas y en
retención en la fuente, dispone: “Los emplazamientos, requerimientos, liquidaciones oficiales
y demás actos administrativos proferidos por la administración de Impuestos, podrán referirse a
más de un período gravable, en el caso de las declaraciones del impuesto sobre las ventas y
retenciones en la fuente.”(Subrayo fuera de contexto).
Adicionalmente, el Concepto Tributario de la DIAN No. 020432 del 8 de abril de
2002, señala en que en el escenario de varias declaraciones tributarias sucesivas
del impuesto sobre las ventas, en las cuales se impute un mismo saldo a favor que
resulte ser improcedente, manifiesta que “debe corregirse solo la primera declaración en la
que se presentó el saldo a favor improcedente, con liquidación y pago de la sanción a que hubiere
lugar, tal como se concluyó en el concepto aludido, y que no es necesario que el contribuyente
corrija todas las declaraciones posteriores, ni, por tanto, que reitere la liquidación y pago de
sanción por corrección respecto de cada una de las declaraciones afectadas con la imputación
improcedente (…) en los casos en que un saldo a favor improcedente se haya venido imputando
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159
en declaraciones posteriores, solo debe corregirse la declaración en la que se incurrió por primera
vez en el error, liquidando la sanción que corresponda (…)”.
La instrucción Administrativa No 0011 del 11 de julio de 2003, en su numeral 3…
“Asimismo, la Subdirección de fiscalización Tributaria se compromete a enviar a las
Administraciones el Programa FZ- Control a Saldos a favor ventas con unos parámetros bien
definidos que permitan detectar la evasión y elusión de los contribuyentes que por este concepto
se hayan determinado saldo a favor, sean o no solicitantes del mismo”.
Teniendo en cuenta lo anterior, el contribuyente con NIT 804.014.843 presentó
solicitud de devolución de saldo a favor de la Declaración del bimestre 2 de 2009,
la cual traía saldos imputados de los bimestres 1 de 2009 y 6 de 2008. Posterior a
la devolución, la División de Fiscalización de la Dirección Seccional de Impuestos
y Aduanas de Bucaramanga, ordenó abrir investigación por la declaración objeto
de devolución y las que generaron los saldos imputados a través de PD 2009 2010
0679, FZ 2008 2010 2036 y FZ 2009 2010 2037, en los que se evidencia que al
solicitante de la devolución se le notificaron 3 requerimientos especiales, sin dar
aplicación al artículo 695 del ET que señala que un mismo requerimiento especial
puede contener varios periodos. Lo anterior equivale a que la sanción por
inexactitud que arrojó el requerimiento especial del PD por $3.268.8 millones (en
el cual se incluía la sanción sobre los saldos imputados de periodos anteriores) se
incrementó a $11.164.9 millones con los FZ.
Las anteriores actuaciones se generan por deficiencias en la aplicación del
principio de economía procesal y de los mecanismos de control y supervisión
relacionados con los programas de fiscalización, lo que podría generar posibles
riesgos de contingencias, en razón al impulso de varias actuaciones al
contribuyente por los mismos hechos, además no se maximiza la capacidad
operativa con que cuenta la entidad para desarrollar su cometido estatal.
Respuesta de la Entidad
“Es importante resaltar que lo pretendido por la comisión auditora de la Contraloría no está
ajustado a la normatividad tributaria ni a los procedimientos, y sistemas internos de la DIAN, y aun
más alejados de la reiterada jurisprudencia que existe al respecto; aunado a la errónea
interpretación de la doctrina, pues esta hace referencia únicamente cuando se trate de
desagregación de saldos y es claro que los requerimientos especiales, tratan del desconocimiento
de los impuestos descontables, y en consecuencia de la modificación del impuesto a cargo,
debiendo aplicar la sanción como lo reza la norma sobre el mayor valor a pagar o el menor saldo a
favor, es claro que la corrección sin sanción por desagregación de saldos es viable cuando “ no
resulten relevantes para definir de fondo la determinación del tributo”.
“(…) En cuanto a que se debe proferir un solo requerimiento especial para varios periodos, según
el equipo auditor, esta pretensión se aleja del contexto normativo, pues se desconoce por
completo la independencia de los periodos fiscales, tema tratado en reiteradas sentencias en
donde se hace claridad que la liquidación oficial solo puede comprender el periodo gravable
correspondiente y no puede abarcar el siguiente por la independencia de los periodos fiscales. En
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160
tal sentido este tratamiento es coherente con lo reglado en el artículo 600 del Estatuto Tributario
que señala textualmente: “El periodo fiscal del impuesto sobre las ventas será bimestral”
“(…)Ahora bien, respecto al alcance y significado que se pretende dar el grupo auditor a lo
contemplado en el Art. 695 del Estatuto Tributario, es importante precisar que si bien es cierto tal
normativa en comento señala que: “Los emplazamientos, requerimientos, liquidaciones oficiales y
demás actos administrativos proferidos por la administración de impuestos, podrán referirse a más
de un periodo gravable, en el caso de las declaraciones del impuestos sobre las ventas y
retenciones en la fuente”, también lo es que dentro del contenido del referido artículo se enuncia la
palabra “podrán”, la cual dentro de un contexto de hermenéutica jurídica simple se entiende como
“la potestad de hacer o no hacer”, dejando en consecuencia al arbitrio de la Administración de
Impuestos el pronunciarse en un solo acto respecto de uno o más denuncios fiscales de ventas y
retefuente de un mismo contribuyente lo cual a la luz del artículo 600 Ib ya citado no resulta
adecuado ni procedente. . Entenderlo de otra manera, tal como lo pretende el equipo auditor, sería
el resultado de un ejercicio hermenéutico manifiestamente errado al desvincularse de fundamento
normativo alguno, desconociendo en consecuencia la naturaleza reglada de todo ejercicio del
poder constituido en un Estado en el que todos los poderes son limitados por la Constitución y la
ley(…)”
Análisis de la Respuesta
El equipo auditor una vez analizada la respuesta de la Entidad considera que los
mismos no desvirtúan lo observado en razón que el E.T. en su art 695, ya que si
bien es cierto, tal como lo argumenta la entidad tiene la facultad para referirse a
más de un periodo gravable, en el caso de las declaraciones del impuestos sobre
las ventas y retenciones en la fuente”. Dejando en consecuencia al arbitrio de la
Administración de Impuestos el pronunciarse en un solo acto respecto de uno o
más denuncios fiscales de ventas y retefuente de un mismo contribuyente también
es cierto que dicha potestad tiene que ser ejercida sin desconocer el principio de
economía procesal, para que puede maximizar el recurso humano con que cuenta
para desarrollar su función.
Conforme a lo anterior, el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 32. Apertura de expediente de Fiscalización
Como regla general, un Requerimiento Especial o una Liquidación Oficial puede
referirse solamente a un período gravable, con base en el artículo 694 del Estatuto
Tributario, porque la liquidación de impuestos de un año gravable se constituye
como una obligación individual e independiente a favor del Estado y a cargo del
contribuyente; por su parte, el artículo 695 del mismo Estatuto hace una excepción
a la norma general mencionada, y es así como, en tratándose de una declaración
de IVA, un Requerimiento Especial o una Liquidación Oficial puede reseñar,
contener o referirse a más de un período gravable.
De otra parte, el Concepto Tributario de la DIAN No. 020432 del 8 de abril de
2002, señala en que en el escenario de varias declaraciones tributarias sucesivas
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del impuesto sobre las ventas, en las cuales se impute un mismo saldo a favor que
resulte ser improcedente, “debe corregirse solo la primera declaración en la que se presentó
el saldo a favor improcedente, con liquidación y pago de la sanción a que hubiere lugar”(… )”en los
casos en que un saldo a favor improcedente se haya venido imputando en declaraciones
posteriores, solo debe corregirse la declaración en la que se incurrió por primera vez en el error
(…)”.
La DIAN Seccional Bucaramanga aperturó el expediente DG 2008 2009 0715, a
raíz de un saldo a favor del contribuyente con Nit 13.720.557 en cuantía de $50.2
millones presentado en la declaración del impuesto de ventas del bimestre 6º del
2008, que el respectivo contribuyente solicitó como devolución el 4 de marzo de
2009, con garantía, saldo a favor que se había originado en el bimestre 6º de 2007
y que fue imputado en las siguientes seis declaraciones bimestrales, es decir en
las del año gravable 2008, períodos 1º al 6º.
La División de Fiscalización, después de haber aperturado el Expediente DG-715
para investigar la procedencia del saldo a favor solicitado y devuelto por $50.2
millones, posteriormente optó por aperturar 6 expedientes más, por el programa
FZ - SALDOS A FAVOR VENTAS (FZs Nos. 3238, 3239, 3240, 3241, 3242 y
3243), para investigar la procedencia del mismo saldo a favor, sin tenerse en
cuenta la facultad dada por el artículo 695 del Estatuto Tributario, consistente en
aperturar un solo expediente post devolución.
Las anteriores actuaciones presentadas por deficiencias en la aplicación de los
mecanismos de control y supervisión relacionados con los programas de
fiscalización, lo que genera incumplimiento del artículo 695 del E.T. al sustanciar 7
expedientes, con sus respectivos actos administrativos pudiendo ser solo uno de
cada clase; así como el riesgo de contradicción entre estos actos administrativos,
hecho que se materializó en que requerimientos especiales y liquidaciones
oficiales se contradicen en las glosas propuestas y determinadas por la DIAN.
Respuesta de la Entidad
La entidad manifestó entre otros apartes:
“(…) De otra parte la figura establecida en la norma (artículo 695 ) entraña una responsabilidad
objetiva por la elusión de las obligaciones tributarias que acarrea la emisión de actos
administrativos por parte del organismo competente; sujeto a esta responsabilidad se radica
también unas prerrogativa normativa que da la potestad de movilidad atribuida al organismo
competente para que se realicen los emplazamientos, requerimientos, liquidaciones oficiales y
demás actos administrativos derivados en el entendido de que se referirá este acto administrativo
(emplazamiento, requerimiento o liquidación oficial) en primera instancia a un único periodo
gravable en sentido general pero que para llevar a cabo de modo eficaz las competencias que se
le atribuyen al órgano competente agrega la disposición normativa que le amplia el limite general al
señalar : “podrá referirse a más de un periodo gravable”. Así las cosas como normalmente ocurre
en desarrollo de este proceso administrativo en cumplimiento estricto de la disposición normativa,
resulta particularmente viable referirse entonces en los actos administrativos emanados por la
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Dirección de Impuestos (emplazamiento, requerimiento o liquidación oficial) a un periodo gravable,
que de manera estricta devela un actuar coherente dado que la exigencia y obligación tributaria se
predica en particular por periodo especifico (…)”.
“(…) Es así como los desarrollos tecnológicos de la DIAN en este caso el sistema GESTOR, ha
concebido coherente con la disposición normativa, el manejo independiente de los expedientes por
cada concepto y periodo gravable ya sea de Renta, Ventas o Retención. Por lo anterior es claro
que el concepto referido por el equipo auditor 020432 del 8 de abril de 2002 es aplicable para el
caso de las correcciones voluntarias donde a raíz de la corrección de un saldo a favor, surge para
el contribuyente la obligación de corregir así mismo los periodos subsiguientes donde haya
imputado o arrastrado el mismo que fue objeto de modificación, lo cual para el presente caso no
opera por cuanto se trata de la determinación oficial del tributo (…)”.
Análisis de la Respuesta
La entidad en su respuesta entre otros aspectos expresa que el equipo auditor
desconoce la independencia de los procesos, apreciación que no es de recibo, por
cuanto es claro que de acuerdo con el artículo 694 del Estatuto Tributario – ET,
que por regla general, un requerimiento especial o una liquidación oficial puede
referirse solamente a un periodo gravable, como es el caso de declaraciones de
renta, toda vez que cada liquidación privada o declaración, es independiente
respecto a la de otros periodos, pero igualmente es claro que el artículo 695 del
ET hace una excepción a la regla general en este aspecto. Es así como, con base
en este artículo y con fundamento en el principio de economía, consagrado en el
artículo 209 de la Constitución Nacional, está igualmente facultada para que un
requerimiento y una liquidación oficial puedan referirse a varios periodos
gravables. A su vez, el Código Contencioso Administrativo en su artículo 3
establece que en virtud de este principio, se tendrá en cuenta que las normas de
procedimiento se utilicen para agilizar las decisiones, que los procedimientos se
adelanten en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes
intervienen en ellos.
De manera clara la DIAN expresa en el Concepto No. 020432 del 8 de abril de
2002: “(…) El escenario examinado es el de varias declaraciones tributarias sucesivas, por
ejemplo del impuesto sobre las ventas, en las cuales se imputó un mismo saldo a favor que resultó
ser improcedente. En tal contexto se manifestó que debe corregirse solo la primera declaración en
la que se presentó el saldo a favor improcedente, con liquidación y pago de la sanción a que
hubiere lugar, tal como se concluyó en el concepto aludido, y que no es necesario que el
contribuyente corrija todas las declaraciones posteriores, ni, por tanto, que reitere la liquidación y
pago de sanción por corrección respecto de cada una de las declaraciones afectadas con la
imputación improcedente (…)”.
Con relación a la expresión de la entidad sobre “prerrogativa normativa que da la
potestad de movilidad atribuida al organismo competente”, no se evidencia de manera
documentada, las valoraciones de razonabilidad o proporcionalidad que le
asistieron a la Seccional Bucaramanga para no aplicar lo preceptuado en el
artículo 695 del ET, el Concepto DIAN No. 020432 del 8 de abril de 2002, así
como el artículo 209 de la Constitución Nacional.
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3.2.3 Seccional Popayán
Se conceptúa que la gestión y resultados de la Seccional es Favorable, al obtener
la calificación de 80,28, resultante de ponderar los aspectos que se relacionan a
continuación:
TABLA No.38.
Consolidación de la calificación de la gestión
Componente
Factor evaluado
Ponderación % Calificación
Procesos
20
Control de gestión
16,27
administrativos
Cumplimiento misión,
30
Control de resultados
24,43
planes y programas
Cumplimiento
10
Control legalidad
8,02
normativa aplicable
10
Sistema de control
Calidad y confianza
7.49
interno
70
Subtotal
56,19
56.19 X 100 / 70
Total ponderado
80,28
Fuente: Guía de Auditoría Gubernamental con Enfoque
Elaboró: Equipo
3.2.3.1 Devoluciones y/o Compensaciones
Aunque en la Dirección Seccional se conoce el mapa de riesgos operacionales, su
aplicación no es clara y los riesgos están siendo controlados con base en las
matrices de riesgo anteriores, las cuales habían empezado a presentar
desactualizaciones.
Aún cuando se ha mejorado en la cultura de dejar registros documentales que
soporten las diferentes actividades que se realizan, todavía se encuentran casos
en los cuales se adelantan actividades y no se elaboraron los registros
correspondientes.
El manejo del riesgo, es una etapa que requiere de mayor acompañamiento, la
cual aún no se ha dado debido a que el desarrollo del sistema de administración
de riesgos contempló el inicio de esta etapa para el último mes del año y
continuación durante el año 2011.
Continúa presentándose dificultad en la oportunidad, calidad y servicios de
información ofrecidos por los aplicativos de coyuntura, debido a que no se ha
finalizado el desarrollo de los servicios informáticos electrónicos, en especial los
que soportarán los procesos de apoyo.
Como consecuencia de la decisión de no migrar información a los nuevos
servicios informáticos electrónicos, existen procesos con dos aplicativos para
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164
manejar la información, situación que afecta el cumplimiento y oportunidad de las
actividades de los diferentes procesos al tener que consultar varios aplicativos.
La falta de reportes estadísticos de los aplicativos de la entidad, obliga a los
procesos a utilizar herramientas alternas para generar la información sobre la
gestión.
Durante el segundo semestre del 2010, debido a ajustes de tipo presupuestal y
circunstancias sobrevinientes se cancelaron visitas de auditoría a direcciones
seccionales y se programaron auditorías en el nivel central, afectándose el
cubrimiento en el nivel seccional que se tenía previsto.
Resultado del análisis realizado se detectaron los siguientes hallazgos:
Hallazgo No. 33. Compras Inexistentes (F)
Artículo 651 del E.T. SANCIÓN POR NO ENVIAR INFORMACIÓN. Las personas y entidades
obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado
informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo
contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción: Una
multa hasta de 15.000 UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios: (…)”
Artículo 856 del E.T. “VERIFICACIÓN DE LAS DEVOLUCIONES. La Administración
seleccionará de las solicitudes de devolución que presenten los contribuyentes o responsables,
aquellas que deban ser objeto de verificación, la cual se llevará a cabo dentro del término previsto
para devolver. En la etapa de verificación de las solicitudes seleccionadas, la Administración hará
una constatación de la existencia de las retenciones, impuestos descontables o pagos en exceso
que dan lugar al saldo a favor.
Para este fin bastará con que la Administración compruebe que existen uno o varios de los agentes
retenedores señalados en la solicitud de devolución que se somete a verificación, y que el agente o
agentes comprobados, efectivamente practicaron la retención denunciada por el solicitante, o que
el pago o pagos en exceso que manifiesta haber realizado el contribuyente efectivamente fueron
recibidos por la Administración de Impuestos.
En el impuesto sobre las ventas, la constatación se efectuará sobre la existencia del saldo a favor y
el cumplimiento de los requisitos legales para la aceptación de los impuestos descontables, para lo
cual bastará con que la Administración compruebe que existen uno o varios de los proveedores
señalados en la solicitud de devolución que se somete a verificación, y que el proveedor o
proveedores comprobados, efectivamente liquidaron el impuesto denunciado por el solicitante.
Artículo 857-1: “INVESTIGACIÓN PREVIA A LA DEVOLUCIÓN O COMPENSACIÓN. El
término para devolver o compensar se podrá suspender hasta por un máximo de noventa (90)
días, para que la División de Fiscalización adelante la correspondiente investigación, cuando se
produzca alguno de los siguientes hechos:
1. Cuando se verifique que alguna de las retenciones o pagos en exceso denunciados por el
solicitante son inexistentes, ya sea porque la retención no fue practicada, o porque el agente
retenedor no existe, o porque el pago en exceso que manifiesta haber realizado el contribuyente,
distinto de retenciones, no fue recibido por la administración.
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2. Cuando se verifique que alguno de los impuestos descontables denunciados por el solicitante no
cumple los requisitos legales para su aceptación, o cuando sean inexistentes, ya sea porque el
impuesto no fue liquidado, o porque el proveedor o la operación no existe por ser ficticios.
3. Cuando a juicio del administrador exista un indicio de inexactitud en la declaración que genera el
saldo a favor, en cuyo caso se dejará constancia escrita de las razones en que se fundamenta el
indicio, o cuando no fuere posible confirmar la identidad, residencia o domicilio del contribuyente.
Terminada la investigación, si no se produce requerimiento especial, se procederá a la devolución
o compensación del saldo a favor. Si se produjere requerimiento especial, sólo procederá la
devolución o compensación sobre el saldo a favor que se plantee en el mismo, sin que se requiera
de una nueva solicitud de devolución o compensación por parte del contribuyente. Este mismo
tratamiento se aplicará en las demás etapas del proceso de determinación y discusión tanto en la
vía gubernativa como jurisdiccional, en cuyo caso bastará con que el contribuyente presente la
copia del acto o providencia respectiva.
Artículo 7 del Decreto 380 de 1996: CONTENIDO DEL CERTIFICADO DE RETENCION
POR IVA. El certificado de retención por el impuesto sobre las ventas deber contener:
a) Fecha de expedición del certificado;
b) Periodo bimestral y ciudad donde se practicó la retención;
c) Apellidos y nombre o razón social y NIT del retenedor;
d) Dirección del agente retenedor;
e) Apellidos y nombre o razón social y NIT de la persona o entidad a quien se le
practicó la retención;
f) Monto total y concepto de la operación (venta de bienes gravados o prestación
de servicios), sin incluir IVA;
g) Monto del IVA generado en la operación;
h) Porcentaje aplicado y cuantía de la retención efectuada;
i) Firma del agente retenedor y su identificación;
A solicitud del beneficiario del pago, el agente retenedor expedirá un certificado con las mismas
especificaciones del certificado bimestral por cada operación.
Artículo 5 de la Ley 610 de 2000: “Elementos de la responsabilidad fiscal. La
responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos: - Una conducta dolosa o
culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. - Un daño patrimonial al Estado. - Un
nexo causal entre los dos elementos anteriores”.
Numeral 4.3 y anexo 3 Estudio y análisis de devoluciones y/o compensaciones de
la Orden Administrativa 004 del 30 de abril del 2002.
En el expediente DI-2008-2008-249 con solicitud de devolución radicada el 2 de
septiembre del 2008, se evidenció que la DIAN mediante Resolución No. 226 del
10 de septiembre de 2008 accedió a devolver presuntamente de manera irregular
al contribuyente con NIT 817.002.968 la suma de $31.2 millones de un total
devuelto mediante TIDIS de $415,5 millones por concepto de IVA retenido del
período 02 del 2008, pese a constatarse a través del cruce de información
realizado por la DIAN con la sociedad con NIT 800.000.946 que en el período de
enero de 2007 a febrero de 2008 no realizó transacciones con el contribuyente
que solicitó la devolución del impuesto, situación que fue nuevamente confirmada
en el desarrollo de la auditoría con dicho agente retenedor, quien informó que
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entre el primero (1) de octubre del 2006 y febrero 28 de 2008 no realizó
transacciones con la empresa con NIT 817.002.968
Los cruces de información los realizó la DIAN en su oportunidad con diferentes
empresas, recibiendo respuestas de la mismas a excepción de la empresa
distinguida con NIT
830.025.638 cuyas transacciones con la solicitante
ascendieron a $598,3 millones lo cual originó retenciones de IVA por $47,8
millones, y la DIAN contraviniendo lo establecido en el artículo 651 del Estatuto
Tributario
“Sanción por no enviar información”, no adelantó el trámite
correspondiente.
Contrario a lo establecido en el artículo 856 del Estatuto Tributario, en
concordancia con el numeral 2.3 del anexo 3 de la Orden Administrativa No. 004,
la DIAN no realizó las verificaciones de los certificados expedidos por el agente
retenedor de acuerdo con los requisitos prescritos en el artículo 7 del Decreto 380
de 1996.
La DIAN no realizó visita de existencia y domicilio para el desarrollo del nuevo
objeto social del cual se derivan la devolución realizada mediante Resolución No.
226 del 10 de septiembre de 2008, sin tener presente lo ordenado en el numeral
4.3 de la Orden Administrativa 004 del 30 de abril del 200216.
16
4.3. PARAMETROS DE SELECCIÓN DE EXPEDIENTES EN EL GRUPO CONTROL DE DEVOLUCIONES DE LA
DIVISION DE FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA Y/O TRIBUTARIA Y ADUANERA.
El Grupo de Control de las Devoluciones y /o Compensaciones aplicará los siguientes criterios:
¨ Expedientes correspondientes a contribuyentes que presenten por primera vez solicitud de devolución y/o compensación
(para llevar a comité se debe aportar el acta de visita de existencia y domicilio).
¨ Contribuyentes y/o responsables cuya presión tributaria (FU/ IG) en renta y/o presión tributaria en ventas (FU – GR) * 100 /
BD esté por debajo de la actividad económica a la cual corresponda. ¨ Cuando la base de la solicitud de devolución y/o
compensación y/o imputación sea una liquidación de corrección originada en el Artículo 589 del Estatuto Tributario
¨ Los contribuyentes que han incrementado considerablemente el saldo a favor en relación al año anterior (descontando los
efectos de la ley Páez y el descuento del IVA por la adquisición de bienes de capital).
¨ Analizar si la devolución es producto de una baja tributación de la actividad económica en la cual el contribuyente o
responsable esta ubicado.
¨ Contribuyentes recientemente trasladados de otra Administración.
¨ Sociedades de reciente constitución, en concordato preventivo o en proceso de liquidación, o que presenten pérdida en el
período objeto de solicitud.
¨ Que el porcentaje (%) de retenciones que le practicaron en el año o en el período coincidan con los ingresos obtenidos.
¨ Que el total de retenciones que le practicaron en el año o en el período no exceda del porcentaje (%) del total de Impuesto
a cargo comparado con los de su actividad económica.
¨ En el caso de personas naturales profesionales independientes, que los costos no superen el porcentaje (%) de los
ingresos establecidos en el Artículo 87 del Estatuto Tributario.
¨ Consultar los antecedentes de actos Administrativos proferidos por otras Divisiones, especialmente por el Grupo de
Control de Devoluciones de la División de Fiscalización Tributaria o División de Fiscalización Tributaria y Aduanera y la
División de Liquidación en los cuales se hubiere detectado inexactitud.
Adicionalmente a los criterios de selección considerados para el programa de predevoluciones debe tenerse en cuenta, el
contribuyente que previo análisis de sus indicadores económicos y fiscales en relación con el sector o actividad económica
en que esté ubicado, muestre un comportamiento atípico. Definidos los criterios de selección para investigación por
predevoluciones, debe considerarse en comité de cada Administración el potencial de revisiones que puede realizar cada
División y/o Grupo de acuerdo a la capacidad operativa de cada una de ellas, para lo cual se debe contar con un inventario
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A pesar de los hechos descritos y originados en cruces de información no
atendidos por los contribuyentes, obviar la información remitida por el proveedor
con NIT 800.000.946, no verificar los certificados de retención en la fuente, no
realizar visita de existencia y domicilio al solicitante, el expediente DI-2008-2008249 no fue incluido en el programa de postdevoluciones.
De otra parte, la comisión de auditoría visitó al contribuyente con NIT 817.002.968
en la dirección reportada por éste en el RUT, como en el certificado de la Cámara
de Comercio, Carrera 4 Calle 6 esquina del municipio de Guachené – Cauca,
verificando que la dirección corresponde a una vivienda urbana, por tanto, no
existe ninguna instalación operativa o administrativa del solicitante. Sumado a la
visita domiciliaria practicada por el grupo auditor, ha de advertirse que la Tesorería
de la Administración Municipal de Guachené – Cauca, certificó el 28 de noviembre
de 2011 que la empresa identificada con el NIT 817.002.968-7, “no se encuentra
matriculada en la base de datos referente al impuesto de industria y comercio, ni posee predios en
la jurisdicción del municipio según los datos enviados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi”.
Las situaciones descritas determinan debilidades en las actividades de control y
supervisión en el subproceso de devoluciones, que afectaron el patrimonio del
Estado en $31.2 millones, por tanto, se configura un hallazgo con presunto
alcance fiscal.
Respuesta de la Entidad
La DIAN indica que durante el año 2007 y periodos 1 y 2 de 2008 la empresa solicitante no tuvo
operaciones con el proveedor… Nit 800.000.946.4, pero, las operaciones SI fueron realizadas en
el último periodo del año 2006 que corresponde precisamente a la suma de $31.200.000 tal como
lo certifica el Revisor fiscal y Contador de la compañía de conformidad con certificación del 30 de
septiembre de 2008. Estos valores corresponden al último bimestre del año 2006 y fueron incluidos
en la declaración del primer periodo del año 2007, situación certificada y perfectamente permitida
tanto contable como fiscalmente por la norma según lo establece el Articulo 484-1 del Estatuto
Tributario.
Análisis de la Respuesta
No se evidencia que la DIAN hubiese desarrollado otros cruces de información a
los conocidos dentro del expediente, ampliando los periodos de retenciones
practicadas y relacionados con el monto del hallazgo, mientras que una de las
labores del equipo auditor, estuvo dirigida a solicitar nuevamente información al
Agente Retenedor con NIT 800.000.946-4 Procter & Gamble Colombia Ltda, para
actualizado de expedientes que serán objeto de uno u otro proceso. Adicionalmente a los criterios de selección
determinados en esta Orden, el Comité en cada Administración debe definir las prioridades a tener en cuenta para adelantar
las investigaciones a realizar por uno u otro programa, considerando las cargas de trabajo y las metas asignadas a cada
División y/o Grupo.
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verificar las operaciones realizadas y retenciones practicadas a Andina de
Minerales, de quien se recibió respuesta fechada el 3 de noviembre de 2011
informando que entre el 1º de octubre de 2006 y febrero 28 de 2008 la empresa
P&G “no realizó transacciones con la EMPRESA ANDINA DE MINERALES S.A, NIT 817.002.9687”.
Situación que confirma que no hubo operaciones que dieran lugar a
retenciones por $31,2 millones, en los periodos comprendidos entre octubre 1 de
2006 y febrero 28 de 2007.
Conforme a lo anterior, el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 34. Cruces de información (F)
Artículo 5º de la Ley 610 del 2000, Artículo 856 del Estatuto Tributario, Orden
Administrativa 004 del 30 de abril del 2002 y;
Artículo 9 del Decreto 1000 de 1997: “VERIFICACIÓN DENTRO DEL PROCESO DE
DEVOLUCIÓN O COMPENSACIÓN. Para la verificación y control de las devoluciones o
compensaciones de que trata el artículo 856 del Estatuto Tributario, la Administración competente
podrá solicitar la exhibición de los registros contables y los respectivos soportes, con el fin de
constatar la existencia de las retenciones, impuestos descontables o pagos en exceso que dan
lugar al saldo solicitado en devolución o compensación.
Esta verificación podrá realizarse sobre la contabilidad del solicitante y sobre la de quienes figuren
como sus proveedores o agentes de retención.
PARÁGRAFO. La exhibición de los documentos solicitados dentro de esta verificación, deberá
hacerse a más tardar el día hábil siguiente a la fecha en que el funcionario comisionado lo solicite
por escrito”.
En el expediente DI 2008-2008-351 con solicitud de devolución radicada el 26 de
noviembre de 2008, se evidenció que la DIAN mediante Resolución No. 326 del 9
de diciembre de 2008, accedió a devolver de manera presuntamente irregular al
contribuyente con NIT.817.002.567 la suma de $1,4 millones de un total devuelto
en cheque con planilla No. 38 de $329.1 millones por concepto de IVA RETENIDO
período 2008-5, pese a constatarse que a través de los certificados de retención
de IVA anexos en la solicitud con las compañías identificadas con los Nits
805.005.383-9, 800.251.712-4 y 890.900.291-8, existen diferencias en las cifras
pretendidas de devolución, expediente seleccionado para el programa de
Postdevoluciones y finalmente depurado. Una vez verificadas con la información
del Contribuyente y las confirmaciones recibidas, se encontraron retenciones por
valores diferentes en los mismos periodos de 2007-6, 2006-4, 2008-4, como se
detalla en la siguiente tabla:
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TABLA No.39.
Cruce Retenciones de IVA DI-2008-2008-351
(Millones de $)
NIT AGENTE
RETENEDOR
BIMESTRES
RETENCIÓN
IVA
RETENCIÓN
DE IVA
SOLICITADA
805.005.383-9
2007-6
6,4
4,8
0,5
1,1
800.251.712-4
2006-4
0,7
0,6
0,6
0.00007
890.900.291-8
2008-4
21,6
21,2
21,2
0,3
Total Retenciones de
IVA
RETENCIÓN RETENCIONES
IVA
DE OTROS
DIFERENCIA
VERIFICADA
PERIODOS
1,4
Fuente: Expediente 351 y agentes retenedores.
Lo anterior en razón a debilidades en las actividades de control y supervisión en el
sub proceso de Gestión de devoluciones y/o compensaciones al obviarse la
información remitida de los proveedores; lo que resta confiabilidad a las decisiones
del proceso y conllevó a la devolución total de la solicitud de IVA, afectando
presuntamente el patrimonio del Estado en $1,4 millones; configurándose un
hallazgo con presunto alcance fiscal.
Respuesta de la Entidad
La DIAN argumenta la falta de tiempo para realizar sus funciones: “Desvirtúo esta
acusación al realizar las tareas de manera rápida por la premura del tiempo, solamente 10 días, de
los cuales solo cinco (5) para adelantar la investigación, según orden administrativa No, 004 del 30
de abril del 2002”. Y en la aplicación del artículo 484-1 del Estatuto Tributario”.
Análisis de la Respuesta
Esta auditoría no desconoció que las retenciones de IVA se pudieran reclamar en
cualquiera de los dos periodos inmediatamente siguientes, de acuerdo con el
art.484-1 del Estatuto Tributario, puesto que en la revisión del expediente se
elaboraron planillas de análisis y verificación de las retenciones practicadas por
trece (13) agentes retenedores, tomados aleatoriamente con mayores montos
retenidos en las relaciones presentadas por Empaques del Cauca en la solicitud
de devolución de IVA DI-2008-2008-351, en el caso particular se evaluó dichos
valores retenidos en periodos consecutivos de los contribuyentes CIR DORON SA,
891.300.238, 890.301.690, 800.111.307. y 890.900.291.
En consecuencia el hallazgo se mantiene.
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Hallazgo No. 35. Elementos de información y comunicación
Lineamientos Operacionales de la DIAN, El literal i) del numeral 1 del Anexo 3,
Orden administrativa No.004 de 2002, ESTUDIO Y ANALISIS DE LAS SOLICITUDES
DEVOLUCIONES Y/O COMPENSACIONES QUE DEBE EFECTUAR EL GRUPO DE CONTROL
DE DEVOLUCIONES Y/O COMPENSACIONES DE LA DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN. 1.
GENERALES: … “Solicitar a la División de Cobranzas certificación sobre las deudas que figuran a
cargo del solicitante, incluido el valor de los intereses que se generen a la fecha que indique la
División de Devoluciones o Recaudación, si existen acuerdos de pago o procesos
concordatarios. La citada oficina, en un término no mayor de cinco (5) días, deberá dar respuesta
directamente al Grupo de Sustanciación y Verificación, para que se consigne en la Hoja de Ruta la
información reportada. Cuando se trate de solicitudes presentadas con garantía, el término para
informar será máximo de un (1) día.
Los sistemas de cargue, registro y actualización de la información que tiene la
DIAN, no son oportunos y efectivos para registrar, actualizar y reportar las
obligaciones y pagos del contribuyente, los realizados entre las Entidades
Autorizadas para Recaudar y la DIAN, ni de aquellas obligaciones conciliadas;
como se verificó en los expedientes de devoluciones y/o compensaciones de IVA
No. DI 2008-2008-351, DI 2006-2008-183, DI 2006-2008-181, DI 2008-2008-299 y
DI 2008-2008-173; igual situación se presentó en octubre de 2011, en donde la
DIAN profirió medida cautelar a la cuenta corriente del contribuyente con NIT
817.000.170 sin tener obligaciones pendientes, situaciones originadas por
deficiencias en las actividades y elementos de control y de información; lo que
genera desgaste administrativo y acciones improcedentes que afectan a terceros.
Respuesta de la Entidad
“Este hallazgo no corresponde al objetivo y alcance de la Auditoría determinada mediante el oficio
No. 80191-4397 del 20 de Septiembre de 2011. Al examinar el hallazgo entendemos que
corresponde al proceso de Administración de Cartera y no al subproceso de Gestión devoluciones
y/o compensaciones. En consecuencia solicitamos la exclusión del hallazgo”.
Análisis de la Respuesta
El proceso de administración de cartera está ligado al subproceso de Gestión
devoluciones y/o compensaciones, debido a que soporta la verificación de
obligaciones previas del contribuyente que solicita la devolución de impuestos;
conforme lo establece la orden administrativa No.004 de 2002.
El hallazgo se mantiene
Hallazgo No. 36. Actas de Comité de Devoluciones
Numeral 4.1 de la Orden Administrativa 004/2002 y Anexo 2 Unidades
Responsables,: “4.1. ACTUACIÓN DEL COMITÉ DE DEVOLUCIONES Y/O
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COMPENSACIONES. Remitirse al NUMERAL 2.6 del ANEXO 2 de la presente Orden. En relación
con las solicitudes que apruebe adelantar con suspensión de términos de acuerdo con los indicios
de inexactitud, pruebas e importancia derivados del estudio, análisis de cada expediente y
resultado de la investigación (de hasta diez (10) días), el Comité de Devoluciones teniendo en
cuenta la capacidad operativa del Grupo de Control de Devoluciones y/o Compensaciones de la
División de Fiscalización Tributaria, actuará dentro del siguiente marco de referencia: (…)
Numeral 2.6 Comité de evaluación y control de devoluciones de la
Administración: “Conformado por el Administrador Especial o Administrador Local , quien lo
presidirá, siendo indelegable esta función, el Jefe de la División de Devoluciones o Recaudación o
la dependencia que haga sus veces, quien tendrá la calidad de secretario, el Jefe de la División
Fiscalización Tributaria o Aduanera o la dependencia que haga sus veces y el Coordinador del
Grupo Control de la Devoluciones y/o Compensaciones o quien haga sus veces.
El Comité cumple entre otras las siguientes funciones:
a) Evaluar el comportamiento de los saldos a favor y pagos por otros conceptos a devolver o
compensar y adoptar las medidas de control que se consideren necesarias, además de las
contempladas en la presente Orden.
b) Calificar y autorizar los expedientes de devolución y/o compensación que deben ser objeto de
suspensión de términos en el programa de pre devoluciones o de investigación en post
devoluciones y dar traslado a la División correspondiente, debidamente motivados.
c) Verificar que se hubieren allegado a los expedientes de devoluciones y /o compensaciones
prueba de las verificaciones internas y externas tendientes a demostrar la procedencia de los
saldos solicitados, que se hubieren aplicado los criterios de selección establecidos en la presente
Orden y otros que el Comité de Devoluciones considere pertinentes y efectuado los análisis
previstos en ésta, es decir que se cuente con un expediente virtual debidamente conformado.
d) Decidir sobre los términos en que se adelantará la investigación de acuerdo con los parámetros
indicados en los literales a), b) y c) del numeral 4º. de esta Orden. Las decisiones asumidas en
Comité deberán constar en actas debidamente sustentadas y suscritas por quienes intervinieron en
ellas y conservar copias de las mismas para su correspondiente control”.
En las actas del Comité de Devoluciones de las vigencias 2008 y 2009, de la
DIAN Seccional Popayán, no se evidenció el desarrollo de las funciones expresas
en la orden administrativa 004. Las decisiones asumidas no están debidamente
sustentadas en las actas, durante el examen se constató que el auditor se limitó a
presentar lo sustanciado, sin observarse análisis y discusión del mismo por parte
del comité. Igualmente, no se registran los expedientes de devolución y/o
compensación que deben ser objeto de suspensión de términos o que se les deba
dar traslado al programa de posdevoluciones.
Situación que se presentó por deficiencias de las actividades de control y de
evaluación del riesgo, que debe aplicar la administración en el desarrollo de los
procedimientos a seguir; tomando decisiones sin cumplir con los lineamientos de
la Orden Administrativa 004 de 2002 y registradas en las actas del Comité de
Evaluación y Control de Devoluciones de la Administración.
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Respuesta de la Entidad
La DIAN acepta que existen deficiencias en la elaboración de las Actas y están dispuestos a
mejorar la calidad de todo el proceso.
Análisis de la Respuesta
La observación se mantiene y debe quedar consignada en el plan de
mejoramiento que suscriba con la CGR.
Hallazgo No. 37. Programa de Posdevoluciones
Lineamientos Operacionales de la DIAN;
Numerales 4.2 y 4.3 de la Orden Administrativa 004/2002: “4.2. CRITERIOS DE
SELECCIÓN. Las Solicitudes de Devolución y/o Compensación serán sustanciadas teniendo en
cuenta los parámetros establecidos en la presente Orden y en los asumidos por el Comité de
Devoluciones
y/o
Compensaciones
de
cada
Administración.
Una vez sustanciados los expedientes por el Grupo de Control de las Devoluciones y /o
Compensaciones de la División de Fiscalización Tributaria y /o Aduanera, presentará al Comité de
Devoluciones los expedientes con el estudio, análisis y verificaciones realizadas indicadas en esta
Orden y será el mismo, quien decidirá si el expediente será objeto de investigación previa. y Art.
856 Estatuto Tributario.
En las Actas del Comité de Devoluciones y/o compensaciones de las vigencias
2008 y 2009, no se evidenciaron los criterios de selección a aplicar en las
solicitudes que deban ser objeto de investigación previa o trasladadas al programa
de posdevoluciones, teniendo en cuenta que existen solicitudes con
inconsistencias en el valor solicitado, tal como se verificó en los expedientes DI
2008 2008-351, DI-2008-2008-249; de igual forma, se evidenciaron solicitudes
donde no se hizo cruce con terceros (agentes retenedores) para verificar la
existencia de las retenciones e impuestos descontables y verificación de requisitos
legales para la aceptación de impuestos descontables de los proveedores. Lo
anterior debido a falta de control efectivo y cumplimiento a los procedimientos
establecidos por la Administración, lo cual conlleva a riesgos de defraudación al
Estado.
Respuesta de la Entidad
La DIAN indica que en todas las solicitudes de devolución con garantía se realizan
los estudios previos y cruces de información tanto internos como externos, incluso
se realizan visitas de verificación a los contribuyentes.
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Análisis de la Respuesta
Si bien es cierto que los procesos de devoluciones y/o compensaciones son
tramitados en su integridad, ha de insistirse que el reparo se sustrae a la falta de
criterios de selección para la investigación posterior a través del programa de
posdevoluciones de dichas actuaciones, lo que determina la minimización del
riesgo de deterioro del patrimonio del Estado y deja expuesto la asunción diligente
de las funciones públicas asignadas a los servidores públicos.
En consecuencia el Hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 38. Cumplimiento de requisitos formales
Lineamientos Operacionales y caracterización del proceso de recaudación de la
DIAN; Orden administrativa No. 004 de 2002.
En la revisión de los expedientes de IVA se encontraron los siguientes aspectos:
•
•
•
•
•
Los registros de hojas de trabajo presentan debilidades en su estructura y
elaboración, en tanto que carecen de fechas de análisis de las solicitudes de
devoluciones y/o compensaciones gestionadas y de conclusiones; así mismo,
no existe la inclusión de las situaciones particulares detectadas dentro del
estudio y verificación de datos y/o limitaciones y en ocasiones no es coherente
las decisiones con las Actas de Comité de Devoluciones.
De la muestra seleccionada se evidenció que en los expedientes de solicitud
de devoluciones y/o compensaciones sin garantía: DI-2009-2009-322; DI-20092009-200; DI-2008-2009-060; DI-2008-2009-053; DI- 2007-2008-014 entre
otros, no se practican visitas de inspección, sin embargo, al referenciar visitas
practicadas, éstas no están soportadas en actas de visita realizada, sino en la
carta de presentación previa a la visita.
En los expedientes DI-2005-2009-089; DO-2009-2009-115; DO-2009-2009256; DI-2005-2009-084; DI-2009-2009-369, entre otros, carecen del formato de
verificación de requisitos.
Se hacen cruces de información interna, pero en casos como solicitudes DI
2008-2009-313, DI-2006-2008-029, con NIT 817.000.780 del periodo 2006-2,
se evidenció que no existe respuesta por parte de las dependencias sin
conocerse las medidas tomadas por el sustanciador, tendientes a subsanar la
falta de información.
Se hacen visitas a contribuyentes con solicitudes de cuantías poco
representativas como es el caso del DI-2008-2008-150, mientras que en las
que se involucran cuantías significativas no son objeto de visita, verificados en
la solicitudes DI-2009-2009-322, DI-2009-2009-200, DI-2008-2009-020, DI2008-2008-053, DI 2007-2009-055.
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174
•
Se incluyen documentos de otros contribuyentes diferentes al de la solicitud
tramitada, en los expedientes DI-2007-2008-027 y DI-2006-2008-180.
Lo anterior debido a deficiencias en la aplicación de los mecanismos de control y
evaluación y en el cumplimiento de los procedimientos establecidos en la
Administración, lo que no garantiza la confiabilidad de la información y conlleva a
riesgos de defraudación al Estado.
Respuesta de la Entidad
La DIAN acepta las observaciones del equipo auditor y se tendrán como propósito de
mejoramiento.
Análisis de la Respuesta
La observación se mantiene y debe quedar consignada en el plan de
mejoramiento que suscriba con la CGR.
Hallazgo No. 39. Exportaciones a través de Sociedades de Comercialización
Internacional (D)
Literal b) del Artículo 481 del Estatuto Tributario: “BIENES QUE CONSERVAN LA
CALIDAD DE EXENTOS. Únicamente conservarán la calidad de bienes exentos del impuesto
sobre las ventas, con derecho a devolución de impuestos:
(…)
b. Los bienes corporales muebles que se vendan en el país a las sociedades de comercialización
internacional, siempre que hayan de ser efectivamente exportados directamente o una vez
transformados, así como los servicios intermedios de la producción que se presten a tales
sociedades, siempre y cuando el bien final sea efectivamente exportado”.
Artículo 850 del E.T.: “DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. Los contribuyentes o
responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su
devolución.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los
contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de
obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el
mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.
PARÁGRAFO 1o. Cuando se trate de responsables del impuesto sobre las ventas, la devolución
de saldos originados en la declaración del impuesto sobre las ventas, solo podrá ser solicitada por
aquellos responsables de los bienes y servicios de que trata el artículo 481 por los productores de
los bienes exentos a que se refiere el artículo 477 y por aquellos que hayan sido objeto de
retención”.
Literal b) del artículo 2 del Decreto 1000 de 1997: EXPORTADORES CON DERECHO A
DEVOLUCIÓN. Para efectos de la devolución o compensación en el Impuesto sobre las ventas, se
consideran exportadores: (…) b) Quienes vendan en el país bienes corporales muebles para
exportación a Sociedades de Comercialización Internacional legalmente constituidas, siempre que
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sean efectivamente exportados directamente o una vez transformados;”
Numeral 24 del Artículo 34 de la Ley 734 del 2002: “DEBERES. Son deberes de todo
servidor público: (…) 24. Denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los cuales
tuviere conocimiento, salvo las excepciones de ley”.
Artículo 3º de la Ley 489 de 1998: “PRINCIPIOS DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA. La
función administrativa se desarrollará conforme a los principios constitucionales, en particular los
atinentes a la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia,
eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia. Los principios anteriores se
aplicarán, igualmente, en la prestación de servicios públicos, en cuanto fueren compatibles con su
naturaleza y régimen.
PARAGRAFO. Los principios de la función administrativa deberán ser tenidos en cuenta por los
órganos de control y el Departamento Nacional de Planeación, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 343 de la Constitución Política, al evaluar el desempeño de las entidades y organismos
administrativos y al juzgar la legalidad de la conducta de los servidores públicos en el cumplimiento
de sus deberes constitucionales, legales o reglamentarios, garantizando en todo momento que
prime el interés colectivo sobre el particular”.
En el expediente DI–2008-2009-222 que actualmente se encuentra en
posdevoluciones, radicado como DG-2008-2010-195 se identificaron los siguientes
hechos:
El contribuyente identificado con NIT 900.123.885-4 solicitó devolución con
garantía por saldo a favor en cuantía de $452 millones por operaciones exentas
por ventas a comercializadoras internacionales. Mediante Resolución de
devolución y/o compensación No. 197 de septiembre 8 de 2009, la División de
Gestión de Recaudo y Cobranzas resuelve devolver la suma de $380 millones y
rechaza el valor de $72 millones; posteriormente el expediente se traslada al
programa de postdevoluciones para su investigación.
La DIAN dentro del proceso de post devoluciones verificó las exportaciones que
debieron haber realizado las Comercializadoras internacionales (CI), encontró que
la CI identificada con NIT 900.016.109-9 no exportó las mercancías que adquirió al
contribuyente y por las cuales expidió los certificados al proveedor (CP) por valor
de $3.146 millones, por lo tanto, concluye que las mercancías pierden la calidad
de bienes exentos, en efecto no se cumplió con la condición de que los bienes
sean efectivamente exportados como lo dispone el literal b) del artículo 481 del
E.T., más aún, cuando esta comercializadora fue liquidada en abril primero de
2009.
En la investigación que adelanta la DIAN también se evidenció que el
contribuyente con NIT 900.123.885-4 no se encuentra establecido en la dirección
comercial reportada. Respecto de la Comercializadora Internacional identificada
con NIT 900.024.686-0, no se encontró actividad comercial alguna, y de la
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Comercializadora Internacional con N.I.T 900.016.109-9, se detectó la inexistencia
de actividad económica y de instalaciones administrativas u operativas de dicha
compañía. Respecto del contribuyente con NIT 900.123.885-4, inscribió la
disolución de la Sociedad el 28 de diciembre de 2010, esta auditoría logró
establecer que la dirección comercial reportada por esta sociedad es la misma del
contribuyente distinguido con el Nit.817.002.968 expediente No.DI-2008-2008-249
en el Municipio de Guachené Carrera 4 Calle 6 esquina.
La División de Gestión de fiscalización dentro de la investigación adelantada,
concluyó en el requerimiento especial y en la liquidación de revisión que la CI con
NIT 900.016.109-9 no exportó los bienes que registra en los CP, en consecuencia,
el contribuyente no puede beneficiarse de los incentivos y exenciones valorados
en $315 millones.
En este proceso se constató que la DIAN no comunicó a las instancias
competentes las situaciones irregulares detectadas durante el trámite
administrativo, incumpliendo lo establecido en el lineamiento No. 4 de auditoría
proferido por la DIAN en los Memorandos 421 de julio 8 de 2009 y 0000610 de
Noviembre 10 de 2010 Numeral 7 que expresan: “...y si adicionalmente se
enviaron los reportes de las irregularidades encontradas a las instancias o entes
competentes tales como: Reporte de Operaciones sospechosas a la coordinación
de lavado de activos, actuaciones de contadores, actuaciones con incidencia
penal a la Fiscalía, etc., …”.
De acuerdo con lo anterior, se evidencian deficiencias en las actividades de
control de los procedimientos establecidos y en las de evaluación de riesgos, que
generan riesgos de defraudación del patrimonio del Estado, ya que los recursos a
pesar de estar amparados con una garantía, no han sido reintegrados por la
Aseguradora, no obstante, que la DIAN está adelantando las gestiones
administrativas correspondientes. Connotación Disciplinaria.
Respuesta de la Entidad
La DIAN indica que en el trámite del expediente DI 2008-2009-222 no se ha
incurrido en falencias; todas las actuaciones se han adelantado en oportunidad y
conforme al procedimiento establecido y las que no se han adelantado es porque
el proceso aun no ha culminado ya que es un expediente reciente.
Análisis de la Respuesta
La DIAN solo informó a las diferentes entes competentes después que el
organismo de control realizará los requerimientos de información y traslado de
observaciones contraviniendo lo establecido en los Memorandos 421 de julio 8
de 2009 y 0000610 de Noviembre 10 de 2010 Numeral 7. que expresan: “...y si
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adicionalmente se enviaron los reportes de las irregularidades encontradas a las instancias o
entes competentes tales como: Reporte de Operaciones sospechosas a la coordinación de lavado
de activos, actuaciones de contadores, actuaciones con incidencia penal a la Fiscalía, etc.,”.
En consecuencia, el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 40. Verificación de Información
Artículos 651 del E.T.: “SANCIÓN POR NO ENVIAR INFORMACIÓN. Las personas y
entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se
les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo
establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado,
incurrirán en la siguiente sanción:
a) Una multa hasta de 15.000 UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes
criterios: (…)”
Artículo 856 del Estatuto Tributario: “VERIFICACIÓN DE LAS DEVOLUCIONES. La
Administración seleccionará de las solicitudes de devolución que presenten los
contribuyentes o responsables, aquellas que deban ser objeto de verificación, la cual se
llevará a cabo dentro del término previsto para devolver. En la etapa de verificación de las
solicitudes seleccionadas, la Administración hará una constatación de la existencia de las
retenciones, impuestos descontables o pagos en exceso que dan lugar al saldo a favor.
Para este fin bastará con que la Administración compruebe que existen uno o
varios de los agentes retenedores señalados en la solicitud de devolución que se
somete a verificación, y que el agente o agentes comprobados, efectivamente
practicaron la retención denunciada por el solicitante, o que el pago o pagos en exceso
que manifiesta haber realizado el contribuyente efectivamente fueron recibidos por la
Administración de Impuestos.
En el impuesto sobre las ventas, la constatación se efectuará sobre la existencia del saldo
a favor y el cumplimiento de los requisitos legales para la aceptación de los impuestos
descontables, para lo cual bastará con que la Administración compruebe que existen uno
o varios de los proveedores señalados en la solicitud de devolución que se somete a
verificación, y que el proveedor o proveedores comprobados, efectivamente liquidaron el
impuesto denunciado por el solicitante”. (Negrillas Fuera De Texto)
En el expediente DI-2009-2009-322 se hizo cruce de cuentas a tres (3)
proveedores identificados con los NIT 830.112.876-1, 890.311.341 y 890.318.231,
sin que se evidencie respuesta de confirmación de al menos uno de los agentes
retenedores.
La anterior situación se presenta por debilidades de control y supervisión en el
proceso de devoluciones al no verificar parte de la información reportada y
conduce a que se realicen devoluciones sin el lleno de requisitos establecidos en
la norma.
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Respuesta de la Entidad
La DIAN indica que no puede existir connotación Administrativa por cuanto no
existe norma alguna violada y además el expediente DI 2009 2009 322 Sociedad
en Reestructuración se encuentra por fuera del alcance de la Auditoría.
Análisis de la Respuesta
Se corrigió el hallazgo en relación con los soportes de los DEX. No es de recibo de
la CGR el argumento de la DIAN en cuanto a que el expediente DI 2009-2009-322,
de la Sociedad en Reestructuración, se encuentra por fuera del alcance de la
auditoría, en consecuencia los argumentos de la administración de Impuestos no
desvirtúan el hallazgo, el cual se mantiene en relación con el incumplimiento de lo
establecido en el inciso tercero del artículo 856 del Estatuto Tributario.
En consecuencia el hallazgo se mantiene.
3.2.4 Seccional Grandes Contribuyentes
3.2.4.1
Devoluciones y/o compensaciones
Como resultado de ponderar los componentes relacionados en la siguiente tabla,
se conceptúa que la gestión y resultados de la Seccional es Favorable, al obtener
una calificación de 82,21.
TABLA No.40.
Consolidación de la calificación de la gestión
Componente
Control de gestión
Control de resultados
Control legalidad
Sistema de control interno
Factor evaluado
Procesos administrativos
Cumplimiento
misión,
planes y programas
Cumplimiento
normativa
aplicable
Calidad y confianza
Ponderación %
20
30
10
Subtotal
Total ponderado
Calificación
16.68
24,90
8,40
10
7.57
70
57.55
57.55 X 100 / 70
82.21
Fuente: Guía de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Audite
Elaboró: Equipo Auditor
A pesar que la gestión de la Dirección Seccional de acuerdo con la calificación
obtenida cumple con los principios evaluados de eficiencia, eficacia; en el análisis
de las solicitudes de devolución se observaron algunas debilidades en el proceso
de Devolución y/o Compensación en la conformación de los expedientes, toda vez
que no contiene la totalidad de los documentos soportes tales como la notificación
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de los actos administrativos, Certificados DEX, consulta de firmas entre otros,
situación que incide en una adecuada gestión documental.
Los aplicativos no cumplen con el estándar de seguridad de la información
(disponibilidad, confidencialidad e integridad) al observar que las bases de datos
fueron modificadas en forma manual, una vez el equipo auditor detectó y
comunicó a la entidad una serie de inconsistencias, como solicitudes sin ningún
tipo de trámite, devoluciones por diferente valor al solicitado además, que en
algunos casos la información consultada no se encontraba actualizada.
Falta de verificación de la información entregada por el contribuyente toda vez,
que se identificaron algunos números de autoadhesivos de importaciones en
forma repetida para dos ciudades, sin que fuera observado por el auditor.
Situación que impidió al equipo auditor verificar lo informado en el aplicativo
SYGA. Al respecto, llama la atención que en el informe de Devolución el Auditor
responsable, afirme que esta información fue consultada en el aplicativo SYGA,
sin embargo, se encuentra que no está acorde a la realidad de lo observado,
teniendo en cuenta que en lo reportado por el Nivel Central se identifican que las
importaciones fueron realizadas bajo otros números de autoadhesivos.
Se reconocen Devoluciones sin exigir a los contribuyentes correcciones que deben
realizarse de acuerdo a lo informado por el Auditor.
Se observaron casos en que el contribuyente relaciona activos fijos, que de
acuerdo a la norma no se consideran como descontables y sin embargo la
administración no procede a suspender términos en cumplimiento de lo
establecido en la OA. 04 de 2002.
La falta de soportes anexos en los expedientes como los DEX y facturas no
permite realizar la verificación y cruce que corresponde al proceso auditor.
No hay uniformidad de criterio en cuanto a la realización de las Actas de Visita,
toda vez que se evidenció que algunos auditores si la elaboran adicional al informe
de Devolución y otros no.
Según explicación verbal del Auditor en algunos informes de Devolución no se
incluye concepto alguno sobre verificaciones realizadas que no presentaron
inconsistencias, lo que impide en el proceso auditor de la CGR obtener evidencia
y certeza de que las verificaciones fueron realizadas.
Producto del análisis realizado al proceso de devoluciones y/o compensaciones se
detectaron los siguientes hallazgos:
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Hallazgo No. 41. Copia de Certificación
Devolución
Notificación
Resoluciones
de
El punto 15 del anexo 4 de la Orden Administrativa No. 4 de 2002 establece que la
notificación de los Actos Administrativos expedidos por las Administraciones se
entenderá surtida en la fecha de recibo del Acto correspondiente en la dirección
informada por el contribuyente, deberá anexarse al expediente copia de la
certificación expedida por Adpostal, conforme con la constancia que deja el correo.
Los expedientes relacionados a continuación no contienen anexo la copia de la
certificación expedida por la empresa de mensajería ni constancia que deja el
correo de las notificaciones de los actos administrativos, proferidos en virtud del
proceso de devolución y/o compensación de saldos a favor; situación que
evidencia la falta de control y seguimiento al cumplimiento de la normativa vigente
y genera inadecuada interpretación en el proceso de notificación de los Actos
Administrativos de Devolución.
TABLA No.41.
Notificación resoluciones de devolución
En millones de pesos
NIT CONTRIBUYENTE
860053930
800128549
860002426
860002426
800128549
860521658
800128549
800128549
800128549
860072134
860072134
860521658
860002426
800128549
830078038
860072134
860002426
860002426
860072134
NO. EXPEDIENTE
200820090020
200820082000
200820081129
200820080393
201120110425
200820080457
200820080815
200820081040
200820080387
200720080431
200820081719
200720080121
200720080193
200820081443
200820080299
200820081297
200820090141
200820081692
200820080843
CUANTIA $
4.060
23.691.7
17.741
18.013
101.592.5
7.864.6
8.830.1
28.915
5.555.5
39.302.6
37.093.4
18.436.4
14.378.9
29.545.5
$5.715.9
42.872.9
18.243.3
15.613.1
30.123.5
Fuente: Expedientes muestra
Elaboró: Equipo Auditor
Respuesta de la Entidad
Como respuesta la entidad adjunta el mismo cuadro informando la fecha de
notificación del acto administrativo, con el fin de evidenciar la firmeza del acto
administrativo.
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Adicionalmente, precisa “que para el año 2008, ADPOSTAL, ya no era el contratista para
efectos de notificación de actos administrativos, por efecto de la suscripción del contrato No
026043 de 20007, este contrato no preveía la expedición de una certificación como lo establecía
el de ADPOSTAL , sino una prueba de entrega, cuyo original reposa en el acto que obra en el
área de documentación de la Dirección Seccional, por razones de seguridad e integridad
documental, dado que es esta área la encargada de la guarda y custodia documental.
Ahora bien, el soporte de dicha notificación obrante en el expediente consta de dos elementos: Un
sello impuesto por el área de documentación que indica “constancia de notificación notificado por
correo certificado SERVIENTREGA, la fecha en que se surtió la notificación y la firma autorizada
del área competente”. Adicionalmente se inserta una fotocopia de la guía de envío, entregada por
SERVIENTREGA.
A continuación relacionamos en el cuadro los folios donde puede evidenciarse el sello de
notificación, así mismo y respecto a este punto se adjuntan fotocopias correspondientes a los
documentos que obran en el área de documentación y que contienen la constancia de notificación.
Análisis de la Respuesta
De acuerdo a la aclaración dada por la entidad se acepta que la firmeza del acto
se da con la fecha en que fue notificado el contribuyente; sin embargo, la
observación se mantiene y se valida como hallazgo reiterándose lo contemplado
en la O.A. 004 DE 2002 que establece: deberá anexarse al expediente copia de la
certificación expedida por Adpostal, conforme con la “constancia que deja el correo”. Toda vez,
que esta norma está vigente y es la que aplica al proceso de devolución y/o
compensación. Si bien es cierto, actualmente la DIAN tiene contrato de
distribución de correspondencia con la agencia de mensajería, igualmente, debe
reposar en el expediente la respectiva prueba de notificación y/o comunicación.
Hallazgo No. 42. Soportes expedientes devoluciones
El Memorando No. 0877 del 9 de diciembre de 2005 indica que: “Los expedientes se
deberán conformar con todos los documentos que tengan relación con la misma actuación, de
acuerdo con la consecuencia que originó el expediente y en el orden en que se dieron los
documentos que materializan las actuaciones encaminadas a resolver administrativamente su
asunto. Por lo cual, en ellos se incorporará todo el acervo probatorio obtenido en las diferentes
instancias del procesos y todos los actos administrativos que profiera la administración o el nivel
central durante su trámite.”
Orden Administrativa 004 de 2002, en numeral 5 Procedimientos, 5.1 Pre
devoluciones señala en el primer párrafo… “adicionado este análisis con la verificación
preliminar o aporte adicional para cada expediente con los siguientes datos o documentos”, entre
los cuales registra en los párrafos 5 y 6 lo siguiente:
¨ Declaración objeto de la solicitud de devolución y/o compensación impresa por el sistema de
cuenta corriente (SIAT)
¨ Copia de las declaraciones de períodos anteriores”
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182
En el literal A del artículo 6 del Decreto Reglamentario 1000 de 1997 señala entre
otros aspectos “…Para tal efecto en la contabilidad se deberá hacer previamente un abono en
la mencionada cuenta, por un valor igual al saldo débito que la misma arroje en el último día del
bimestre o período objeto de la solicitud y cargar por igual valor el rubro de cuentas por cobrar”.
Así mismo en el artículo 9 del Decreto Reglamentario 1000 de 1997 verificación
dentro del proceso de devolución o compensación indica “Para la verificación y control
de las devoluciones o compensación de que trata el artículo 856 del estatuto tributario, la
administración competente podrá solicitar la exhibición de los registros contables y los respectivos
soportes, con el fin de constatar la existencia de las retenciones, impuestos descontables…”
“La exhibición de los documentos solicitados dentro de esta verificación, deberá hacerse a más
tardar el día hábil siguiente a la fecha en que el funcionario comisionado lo solicite por escrito”
Los expedientes relacionados a continuación no anexan los correspondientes
soportes de los siguientes conceptos:
TABLA No.42.
Pagos por concepto de Retención en la Fuente por Renta y Timbre
NIT CONTRIBUYENTE
800128549
800128549
800128549
800128549
800128549
800128549
800128549
860521658
800128549
800128549
800128549
800128549
800128549
Fuente: Muestra Expedientes
Elaboró: Equipo Auditor
No. EXPEDIENTE
200820090837
200920090839
200820082000
200920100328
201020100474
201120110425
201020100892
200820081860
201020101775
201020101496
200920100107
200920100108
200920200328
CUANTIA $
17.897.4
10.483.5
23.691.7
42.262.6
64.313.7
101.592.5
11.671.9
11.671.9
47.946.7
75.744.3
18.663.5
29.850.7
42.262.6
TABLA No.43.
Declaraciones de Retención en la fuente períodos 11 y 12 de 2008 que solicitan compensar
NIT CONTRIBUYENTE
860053930
Fuente: Expediente 200820090219
Elaboró: Equipo Auditor
No. EXPEDIENTE
200820090219
CUANTIA $
4.025.2
TABLA No.44.
Libro Mayor y Balance
NIT CONTRIBUYENTE
860072134
Fuente: Expediente 200820081297
Elaboró: Equipo Auditor
No. EXPEDIENTE
200820081297
CUANTIA $
42.872.9
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183
TABLA No.45.
Consulta de la Obligación Financiera
NIT CONTRIBUYENTE
830095213
800021308
860002426
860069804
800128549
860037943
Fuente: Muestra Expedientes
Elaboró: Equipo Auditor
No. EXPEDIENTE
201020101802
201020102031
200820080393
201020110148
201020101496
201020101904
CUANTIA $
4.909.6
26.976.1
18.013
12.851.6
75.744.3
220
TABLA No.46.
Verificación de firmas
NIT
CONTRIBUYENTE
800021308
891401858
No. EXPEDIENTE
CUANTIA $
201020102031
201020100250
26.976
3.256.2
800128549
200820081040
28.915
800128549
200820080815
8.830.
OBSERVACIÓN
La confirmación de firmas no
corresponde al Representante
Legal
No corresponde al Revisor Fiscal
quienes son los que certifican la
información requerida.
No corresponde al Revisor Fiscal
quienes son los que certifican la
información requerida.
Fuente: Muestra Expedientes
Elaboró: Equipo Auditor
TABLA No.47.
Actas de Visita
NIT CONTRIBUYENTE
860053930
860002426
860053930
800128549
800021308
830095213
800021308
860072134
860072134
860069804
800128549
800128549
860002426
800128549
860002426
800002426
860002426
830078038
No. EXPEDIENTE
200820090020
200820080393
200820090219
200820082000
201020101157
201020101802
201020102031
200920092244
200920091961
201020110148
200820090837
200920100108
200820081129
201020101496
201020100497
200820081692
200820090141
200920092236
CUANTIA $
4.060.5
18.013
4.025.2
23.691.7
26.726.6
4.908.6
26.976
38.862.7
25.341.7
12.851.6
17.897.4
29.850.7
17.741
75.744.3
8.477.2
15.613
18.243.3
11-024.2
Carrera 10 No. 17-18 P. 10 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co
184
NIT CONTRIBUYENTE
830078038
860072134
800128549
800128549
800128549
800128549
800128549
800128549
800128549
800128549
860521658
860521658
860521658
860521658
860521658
860521658
860521658
860521658
860521658
860536185
860507991
860037943
891401858
860536185
Fuente: Muestra Expedientes
Elaboró: Equipo Auditor
No. EXPEDIENTE
200820080299
200720080431
200920100107
200920200328
201020101775
201020100474
201120110425
200820081443
200820080387
200820080815
200920091860
201020101015
200820081860
200820080457
200720080121
200820090162
200920090134
201020110189
201020101555
201020110361
201020101981
201020101904
201020100250
201020101714
CUANTIA $
5.715.9
39.302.6
18.663.5
42.262.6
17.946.7
64.313.7
101.592.5
29.545.5
.5.555.5
8.830
.73.8
8.815.3
11.671.9
7.864.6
18.436.4
16.378.6
9.780.7
11.422.5
9.214.4
13.074.8
5.662.2
220
3.256.8
46.964.5
TABLA No.48.
•
•
Declaraciones de Importación y Facturas
•
Declaraciones de Exportación y Facturas soportes
El informe del Auditor no hace referencia sobre la revisión a las importaciones
NIT CONTRIBUYENTE
860072134
No. EXPEDIENTE
200920091961
CUANTIA $
25.341.7
860069804
830078038
201020110148
200920092236
12.851.6
11.024.2
860072134
800128549
201020100970
200920100108
40.804
29.850.7
800128549
200920200328
42.262.6
800128549
201020100474
64.313.7
860521658
891401858
200920090134
201020100250
9.780.7
3.256.2
800128549
201020100892
48.758.8
891401858
201020101156
4.295
Fuente: Muestra Expedientes
Elaboró: Equipo Auditor
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TABLA No.49.
Auto Comisorio
NIT CONTRIBUYENTE
800128549
860536185
Fuente: Muestra Expedientes
Elaboró: Equipo Auditor
No. EXPEDIENTE
201020101775
201020101714
Respuesta de la Entidad
A continuación se relaciona la respuesta de la entidad y su correspondiente
análisis para cada concepto:
Retención en la Fuente por Renta y Timbre
Tomada de la información Financiera (MUISCA) la entidad anexa un cuadro que
contiene los números de formulario y fechas en las cuales fueron cancelados el
Impuesto de Renta y de Timbre. En algunos expedientes afirma que “no es necesario
incluir recibos de pago por concepto de Retención en la Fuente por Renta y Timbre, pues los
mismos no tienen relación con la actuación”.
Además, precisa: “si bien la Declaración de Retención en la Fuente arroja tres subtotales, el
primero referido al total de la Retenciones a título de Renta código 61, el segundo al total de
retenciones del IVA código 62 y el tercero el Total de Retenciones a Timbre código 63. En los
expedientes objeto de observación el contribuyente declara valores en el renglón 48 Total
Retención del IVA, el cual es el único relevante para efectos del trámite, pues el Estatuto Tributario
establece como requisito para la procedencia del descontable en IVA su cancelación, como
efectivamente se encuentra en los expedientes. Los otros renglones Total de la Retenciones a
título de Renta y el Total de Retenciones a Timbre, si bien pueden aparecer en algunos
expedientes no constituyen requisito formal para el trámite de la solicitud, toda vez que no hacen
parte del saldo a favor generado y solicitado. Sin embargo se verificó que el total de la declaración
estuviera cancelada.
Lo anterior determina que los soportes obrantes en los expedientes relacionados, coinciden con lo
requerido por la norma, sin que se pueda oponer incumplimiento alguno”.
Análisis de la Respuesta
Una vez realizado el análisis de la respuesta entregada por la entidad, es
necesario precisar que la observación no va enfocada a que estos soportes sean
parte fundamental de la solicitud de devolución, toda vez que para el equipo
auditor es claro que para solicitar como descontable la retención por IVA debe
estar el correspondiente pago. Es de reiterar que la norma establece que se deben
anexar al expediente todos los soportes que forman parte del proceso, se
considera que estos soportes deben ser evidencia que el contribuyente se
encuentra a paz y salvo con la administración, teniendo en cuenta que dentro del
proceso de devolución prima la correspondiente compensación si fuere del caso.
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186
Por lo anterior, el equipo auditor confirma el hallazgo.
Declaraciones de Retención en la fuente períodos 11 y 12 de 2008 que
solicitan compensación
“ A la luz del ordenamiento del trámite de devoluciones, tales como, La Orden Administrativa 004
del 2002, la Instrucción 11 del 2003, el título X del ET y el Decreto 1.000 de 1997, No establece
como requisito para el trámite de la devolución la inclusión por parte del contribuyente de las
declaraciones que serán objeto de compensación, bastara para ello con que las relacione en el
formulario de solicitud. Internamente la certificación de deuda es expedida por la División de
Gestión de cobranzas.
Análisis de la Respuesta
Teniendo en cuenta lo contemplado en la Orden Administrativa 004 de 2002, en
numeral 5 Procedimientos, 5.1 Pre devoluciones señala en el primer párrafo…
“adicionado este análisis con la verificación preliminar o aporte adicional para cada expediente con
los siguientes datos o documentos”, entre los cuales registra en los párrafos 5 y 6 lo
siguiente:
-Declaración objeto de la solicitud de devolución y/o compensación impresa por el
sistema de cuenta corriente (SIAT)
-Copia de las declaraciones de períodos anteriores
En consecuencia la observación continua, y se le adiciona como criterio el
contenido de la Orden Administrativa 004 del 2002,
Por lo anterior, la respuesta dada por la administración no desvirtúa el hallazgo por
lo que se confirma.
Libro Mayor y Balance
“ A la luz del ordenamiento regulatorio del trámite de devoluciones, tales como, La Orden
Administrativa 004 del 2002, la Instrucción 11 del 2003, el título X del ET y el Decreto 1.000 de
1997, no se exige la verificación de libros oficiales ni menos anexar copia de los mismos, sin
embargo en un acto de diligencia, tal como consta al folio 113, el funcionario auditor deja
constancia de que verificó el libro mayor y balance y anotó el registro del mismo en la cámara de
comercio. Reiteramos, sin embargo que dicho revisión no se encuentra dentro de las requeridas
como obligatorias en el ordenamiento regulatorio”.
Análisis de la Respuesta
Al respecto los integrantes del equipo, no están de acuerdo con los argumentos
de la Administración, por lo siguiente:
En el literal A del artículo 6 del Decreto Reglamentario 1000 de 1997 señala entre otros aspectos
“…Para tal efecto en la contabilidad se deberá hacer previamente un abono en la mencionada
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187
cuenta, por un valor igual al saldo débito que la misma arroje en el último día del bimestre o
período objeto de la solicitud y cargar por igual valor el rubro de cuentas por cobrar”.
Así mismo en el articulo 9 del Decreto Reglamentario 1000 de 1997, verificación dentro del
proceso de devolución o compensación indica “Para la verificación y control de las devoluciones o
compensación de que trata el articulo 856 del estatuto tributario, la administración competente
podrá solicitar la exhibición de los registros contables y los respectivos soportes, con el fin de
constatar la existencia de las retenciones, impuestos descontables…”
“La exhibición de los documentos solicitados dentro de esta verificación, deberá hacerse a más
tardar el día hábil siguiente a la fecha en que el funcionario comisionado lo solicite por escrito”
Por lo anterior, se puede apreciar que implícitamente sí está contemplado en el
ordenamiento regulatorio, y es parte fundamental para el desarrollo del proceso
auditor (verificación y cruce), así las cosas el hallazgo se mantiene y será Incluido
en el informe final de auditoría, en los mismos términos en que se comunicó la
observación.
Consulta de la Obligación Financiera
La entidad afirma que en la certificación de la División de Gestión de Cobranzas
se refleja el saldo a favor y que se imprime para los expedientes 201020101802 y
200820080393 y señala folios que la contienen para los expedientes
201020102031 y 201020110148.
Análisis de la Respuesta
De acuerdo a la respuesta suministrada por la entidad, el equipo auditor decide
retirar de la observación lo correspondiente a los expedientes Nos. 201020102031
y 201020110148, teniendo en cuenta que señalan el folio donde registran el
documento en mención. Respecto a los cuatro restantes, se mantiene la
observación y se comunica como hallazgo en el informe final teniendo en cuenta
que de dos informan haber realizado la correspondiente impresión y para los otros
dos el argumento no es soportado.
Verificación de firmas
Respuesta de la Entidad
La entidad afirma que “La Verificación de Firmas de la declaración objeto de solicitud de
devolución de saldo a favor se encuentra en el Folio 3, la cuál fue constatada con el certificado de
cámara de comercio anexo al expediente.
Además, precisa que el momento en el cual debe evidenciarse la existencia de la declaración
objeto de solicitud, es aquel en el cual se va a proferir el acto administrativo de reconocimiento o
rechazo, es evidente en los expedientes observados que a la fecha de expedición de dicho acto
administrativo, se verificó la existencia de la declaración, adicionalmente la División de Gestión de
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188
Cobranzas certificó los siguientes puntos, origen del saldo a favor, la fecha en que se originó y su
cuantía.
Análisis de la Respuesta
Verificados los papeles de trabajo se concluye lo siguiente que respecto a los
expedientes Nos. 201020100250, 200820081040 y 200820080815, se aclara que
este documento se encuentra efectivamente en el folio tres de los expedientes; sin
embargo en el expediente No. 201020100250, la confirmación de firmas no
corresponde al Representante Legal y en los expedientes Nos. 200820081040 y
200820080815 no corresponde al Revisor Fiscal, quienes son los que certifican la
información requerida y anexada al expediente por el contribuyente. Tal situación
se aclara en la redacción del hallazgo en la columna de observación.
Por lo anterior el hallazgo se mantiene y se incorpora al informe final.
Respuesta de la Entidad
•
•
•
Declaraciones de Importación y Facturas
Declaraciones de Exportación y Facturas soportes
El informe del Auditor no hace referencia sobre la revisión a las
importaciones
La entidad como respuesta adjunta un cuadro donde informa que en algunos de
los casos relacionados el contribuyente no declaró importaciones, en otros que no
fueron aportadas las declaraciones de importación o de exportación, en algunos
que no aplica y en otros que se deja constancia en el informe que fue verificado
por el auditor.
Adicionalmente informa que “En los anteriores expedientes se observa que el auditor deja
constancia de lo revisado en el informe de visita. Sin embargo las normas referentes al tema de
devoluciones y compensaciones (Orden Administrativa 004 del 2002, la instrucción 11 del 2003, el
título X del E.T y el Decreto 1.000 de 1997), no establecen la obligación de anexar copia de los
soportes verificados a menos que se encuentren inconsistencias”.
Análisis de la Respuesta
El equipo auditor reitera, que estos soportes son necesarios para cumplir con la
verificación y cruce en el desarrollo del proceso auditor.
En conclusión, consultados los soportes y papeles de trabajo, la observación
correspondiente al expediente 200820081443 se retira, sobre los demás se reitera
lo observado en los mismos términos, por lo que se confirma el hallazgo.
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Auto Comisorio
Respuesta Entidad
Para los casos relacionados la entidad adjunta un cuadro donde relaciona como
observación que no se advierte en el expediente evidencia de auto administrativo
de verificación y de su notificación.
Adicionalmente, expone: Art. 856 E.T. Verificación de las devoluciones” inciso 3º En el
impuesto sobre las ventas la constatación se efectuará sobre la existencia del saldo a favor y el
cumplimiento de los requisitos legales para la aceptación de los impuestos descontables, para lo
cual bastará con que la administración compruebe que existen uno o varios de los proveedores
señalados en la solicitud de devolución que se somete a verificación, y que el proveedor o
proveedores comprobados, efectivamente liquidaron el impuesto denunciado por el solicitante.
En los tres casos relacionados en el cuadro anterior, se comprobó la existencia de varios de los
impuestos descontables relacionados por el contribuyente, así como la existencia de algunos
proveedores en los aplicativos de la Entidad y la declaración y presentación del IVA, actuaciones
estas que no requerían auto de verificación.
Análisis de la Respuesta
Con el fin de analizar la respuesta de la entidad, se revisaron nuevamente los
expedientes y se concluye que:
1. Respecto al expediente No. 201020101775, se comprobó en el documento
hoja de ruta que se relacionan documentos de visita del folio 53 al 119.
Adicionalmente, en los folios del 134 al 136 reposa el formato Revisión e
Informe Saldo a Favor en Ventas, donde se registra en el numeral 5.8 como
auto comisorio el número 138 - y fecha de visita 28 de octubre de 2010. Se
anexan copias de los soportes correspondientes. Por lo anterior la respuesta
de la entidad no se acepta por el equipo auditor, por lo que se valida como
hallazgo a incluir en el informe final de auditoría.
2. Respecto al expediente No. 201020101714, se comprobó en el documento
hoja de ruta que se relaciona Documentos de visita del folio 70 al 97.
Adicionalmente, en los folios del 134 al 136 reposa el formato Revisión e
Informe Saldo a Favor en Ventas, donde se registra en el numeral 5.8 como
auto comisorio el número 138 - y fecha de visita 4 de octubre de 2010. Se
anexan copias de los soportes correspondientes. Por lo anterior la respuesta
de la entidad no se acepta por el equipo auditor, por lo que se valida como
hallazgo a incluir en el informe final de auditoría.
3. Respecto al expediente No. 201020101443 se retira lo observado y no hará
parte del informe final de auditoría.
Por lo anterior, la respuesta de la entidad no se acepta para los expedientes
Nos.201020101775 y 201020101714, por lo que se confirma el hallazgo.
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190
Actas de Visita
Respuesta Entidad
La entidad adjunta el cuadro reportado por el equipo auditor adicionado con la
observación en cada expediente que se contiene en el informe relacionando para
cada uno los folios correspondientes.
Adicionalmente, comunica que “Se aclara que el expediente relacionado en el informe con el
número 2009-2020.-0328, corresponde al 2009-2010-0328
El Artículo 853 de E.T. “Competencia funcional de las Devoluciones” en el inciso 2º establece:
corresponde a los funcionarios de dichas unidades (Devoluciones o Recaudo), previa autorización,
comisión o reparto del jefe de devoluciones, estudiar, verificar las devoluciones y proyectar los
fallos, y en general todas las actuaciones preparatorias y necesarias para proferir los actos de
competencia del jefe de la unidad correspondiente”
El Acta de Visita es por ende, propia de la División de Gestión de Fiscalización, el trámite
adelantado por los funcionarios del área de Gestión de recaudo se plasma de conformidad con lo
dispuesto en la Orden Administrativa 004 de 2002, en un informe de verificación, que no constituye
como tal un Acta de Visita.
Adicionalmente y atendiendo las normas y regulaciones de austeridad y considerando que es un
desgaste administrativo y de papel, realizar acta e informe (conteniendo la misma información),
toda vez que en el acta simplemente se dejaba constancia de la información solicitada al
contribuyente, se optó por incluir esa información en el informe de visita, explicando con detalle la
información verificada”.
Análisis de la Respuesta
Si bien es cierto que la Orden Administrativa 004 de 2002 en su numeral 5.2.1
relacionada con las Visitas de fondo a realizar por el Grupo de Control de
Devoluciones de la División de Fiscalización tributaria o División de Fiscalización
Tributaria y Aduanera, se observa que lo expuesto en la respuesta relativo a las
normas y regulaciones de austeridad y considerando que es un desgaste administrativo y de papel,
realizar acta e informe (conteniendo la misma información), toda vez que en el acta simplemente se
dejaba constancia de la información solicitada al contribuyente, se optó por incluir esa información
en el informe de visita, explicando con detalle la información verificada, no es de recibo para la
comisión de la CGR teniendo en cuenta que los expedientes Nos. 200820081719,
200820080843, 200820081058, 200820081040,200820080959, 200820081297 si
contienen actas de visita, lo que evidencia falta uniformidad en el criterio aplicado
por los auditores responsables y por la administración, por lo anterior la
observación se mantiene y se valida como hallazgo en los mismos términos y
hace parte del informe final
Solicitud de Información
Respuesta de la Entidad
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Es de precisar que por este concepto se le comunicó a la entidad la observación
planteada por el equipo auditor mediante dos oficios, a saber: En el primero
relacionado con los expedientes Nos 2001020101775, 201020101904 y en el
segundo los expedientes Nos. 201020100892, 201020101156.
En cuanto a los expedientes relacionados en el primer oficio la entidad aclara que:
“las normas referentes al tema de devoluciones y compensaciones (Orden Administrativa 004 del
2002, la Instrucción 11 del 2003, el título X del E.T y el Decreto 1.000 de 1997 no establecen que
el auditor deba dejar en el expediente la solicitud de la información, toda vez que es en el informe
de verificación donde se deja constancia de la información solicitada al contribuyente y su
correspondiente verificación, dejando en algunos casos deja copia de los documentos observados.
Análisis de la Respuesta
Es importante resaltar que el Parágrafo del Art. 9 del decreto 1000 expresa que la
exhibición de los documentos solicitados dentro de esta verificación, deberá
hacerse a más tardar el día hábil siguiente a la fecha en que el funcionario
comisionado lo solicite por escrito, el cual se convierte en un documento soporte
en el proceso de verificación de la información y en concordancia con el criterio
planteado (Memorando 877 del 9 de diciembre de 2005) este documento tiene
relación con la actuación, es decir con la solicitud de Devolución. Por lo anterior el
equipo auditor lo considera necesario como soporte y evidencia en el proceso. Se
traslada como hallazgo y se incorpora en el informe final.
En cuanto a la observación comunicada en el segundo oficio en comento la
entidad responde:
Verificado el expediente Nº 201020100892 se observa que la funcionaria solicitó mediante correo
electrónico (Folio 52) información relacionada con los documentos de exportación y las facturas ,
las cuales fueron verificadas en la visita, anexando de manera aleatoria algunos comprobantes
dentro de los cuales no quedaron DEX al expediente (Folios 53 al 79 del expediente), la existencia
de dichos soportes en su totalidad no es requerido por el ordenamiento legal contenido en el
Decreto 1.000 y orden Administrativa No.4 de 2.002.
El expediente Nº 201020101156 radicado el 13 de julio de 2010 con GARANTIA, se falló con
PRECRITICA, cuyo análisis reposa en el expediente en los folios 175 al 180, y que por su
connotación de preliminar no requiere de visitas dado lo reducido de los términos existentes para
esa época contenidos en el artículo 860 del E.T, que luego fueron ampliados en virtud de la ley
1430 de 2010.
Análisis de la Respuesta
Respecto a la respuesta suministrada por la entidad del Expediente No.
201020100892 Nit 800128549, el equipo auditor concluye que esta no desvirtúa lo
planteado en la observación comunicada. Teniendo en cuenta que la
administración afirma que los DEX no quedaron en el expediente, documento que
es necesario para el proceso auditor y ser cruzado con la relación de documentos
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de exportación - conocimiento de embarque. Por lo anterior se confirma el
hallazgo.
En cuanto al expediente No. 201020101156 se acepta la respuesta suministrada
por la entidad teniendo en cuenta que esta solicitud fue con garantía y por ende no
surte el proceso de solicitud de la información al contribuyente en su etapa inicial.
Por lo anterior, lo relacionado con este expediente es excluido del informe final
Lo anteriormente expuesto demuestra falta de atención y control por parte de los
funcionarios responsables del proceso, y ocasiona incumplimiento de la
normatividad citada e inadecuada interpretación en el proceso de la Devolución.
Hallazgo No. 43. Comité Devolución y/o Compensación
La Orden Administrativa No. 04 de 2002, contempla en el numeral 2.6 del anexo 2 que el Comité de
evaluación y control de devoluciones de la Administración cumple entre otras las siguientes
funciones: […] b) Calificar y autorizar los expedientes de devolución y/o compensación que deben
ser objeto de suspensión de términos en el programa de predevoluciones o de investigación en
post devoluciones y dar traslado a la División correspondiente, debidamente motivados.
Con posterioridad a la devolución y/o compensación con garantía independientemente del
concepto, debe realizarse la precrítica por la División y/o grupo que corresponda y llevarlos al
Comité con la calificación obtenida en la misma a fin de que éste decida sobre adelantar la
investigación de fondo por el programa PD post devoluciones, considerando la capacidad
operativa. (Art. 4 Instrucción Administrativa No. 011 del 11 de julio de 2003)
En el Expediente 201020101772 - Nit 891401858 solicitó devolución por $4.385,9
millones, con garantía, se trató en comité según acta No. 043 del 3 de noviembre10 el cual es enviado para archivo a pesar de que en la precrítica realizada por el
auditor arrojó riesgo medio con un puntaje de 90.
El expediente No. 200820081860 - Nit 860521658, fue dejado para ser tratado en
el próximo comité según acta 001 del 6 de enero de 2009, sin embargo, revisadas
las siguientes actas, no se evidencia que este fuese considerado.
En el expediente 200920092143- Nit 860069804 de acuerdo a lo consignado en el
informe del auditor refiere que como antecedentes le figuran requerimientos
especiales, por encontrar que los descontables no tenían relación de causalidad,
además, en la presente solicitud debió corregir la declaración por la misma razón,
revisada el acta de comité del 13 de enero de 2008 es enviado para archivo.
En el expediente No. 200820090137 Con Nit 860002426 se evidenció que en Libro
Mayor y Balance registra como Ingresos cuentas 41 y 42 $354.781,9 millones,
realizado el cruce con el valor de la Declaración de Ventas reporta $251.042,7
millones presentando una diferencia de $103.739,2 millones. La cual es observada
en el informe del auditor. Sin embargo, el contribuyente no presentó declaración
de corrección.
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Lo anterior, demuestra incumplimiento de las funciones, de los procedimientos
diseñados para el estudio, del análisis posterior de los expedientes tramitados con
garantía y de seguimiento por parte del Comité de Devoluciones y de exigir al
contribuyente la corrección de la Declaración en cumplimiento de lo contemplado
en la norma, lo cual impide detectar posibles inconsistencias por parte del
contribuyente, o indicios de inexactitud y que lo reportado en la declaración no sea
confiable dejando a criterio del contribuyente el reporte de la información.
Respuesta de la Entidad
Cabe aclarar que las observaciones comunicadas a la entidad se realizaron a
través de dos oficios, en el primero, se relacionaron los expedientes Nos.
200920091101, 20092009486, 201020101772, 200820080843,200920101126,
200820081719, 20082001297,201020101555, 200820081860 y 200920092143 y
en el segundo oficio se observó el expediente No 200820091137.
Es importante considerar en el presente informe la respuesta entregada por la
entidad, para los casos en que el equipo auditor consideró mantener como
hallazgo así:
El expediente 201020101772 El Comité de Devoluciones tuvo en cuenta para decidir el archivo del
expediente, que el puntaje de 90 en la calificación de riesgo realizado por el auditor, se originó en
mayor medida en criterios de antecedentes del contribuyente; en dicho análisis, advirtió que
respecto de ese contribuyente ya se había realizado investigación de impuestos descontables
por concepto de compra de comida para pollonas, relacionado con su actividad productora de
renta.
Esta investigación fue adelantada por esta Dirección Seccional, en relación con todas las
empresas pertenecientes a esta actividad económica. Este debate como es de conocimiento
institucional fue llevado por varios contribuyentes a la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
dada dicha circunstancia y en espera del pronunciamiento por parte de este tribunal, el Comité
decidió enviar el expediente a archivo con el fin de no congestionar a la División de Gestión de
Fiscalización a la espera de una conclusión definitiva al respecto a este tema.
Hecho que concluyo con la Sentencia No 11001-03-27000-2008-00004-00(16997 de fecha 24 de
marzo de 2011) del honorable Consejo de Estado, la cual concluyó concediendo la razón a los
argumentos expuestos por los contribuyentes.
Cabe anotar a la comisión que una vez efectuado el análisis formal de la solicitud por el auditor,
pueden encontrase indicios de inexactitud que determinen una decisión diferente por el Comité,
cosa que no ocurrió en esta caso, donde no se advirtieron dichos indicios. Es claro entonces que a
pesar de que el puntaje es un parámetro a tener en cuenta, no lo es de manera aislada, pudiendo
entonces darse el caso de que un contribuyente obtenga un puntaje bajo en la precrítica pero que
existan condiciones particulares que lleven al Comité a tomar la decisión de abrir una
investigación.
El expediente No. 200820081860 fue visto en el comité No. 13 del 31 de marzo de 2009.
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Expediente N0. 200920092143: De acuerdo con el informe de visita del auditor, no se encontraron
descontables sin relación de causalidad en el periodo objeto de verificación, a pesar de que en los
antecedentes del contribuyente figuran requerimientos especiales por dicha razón en relación con
otros periodos, en el presente caso se encontraron inconsistencias por IVA descontable
correspondiente a la adquisición de activos fijos, las cuales fueron corregidas mediante declaración
No. 91000080047036 del 16 de enero de 2010, teniendo en cuenta que en el desarrollo de la
verificación no se encontraron más inconsistencias el expediente fue enviado a archivo.
Expediente 200820090137 Tal como se encuentra plasmado en el informe de visita (folio 325)
estos ingresos corresponden a no operacionales (INGRESOS NO GRAVADOS), los cuales no
hacen parte del cálculo de la proporcionalidad y por lo tanto no afecta el saldo a favor solicitado.
De haber el contribuyente efectuado la corrección de los ingresos objeto de observación, no
hubiesen producido por ende ningún efecto sobre el saldo a favor declarado y solicitado.
Análisis de la Respuesta
De acuerdo al análisis y verificación nuevamente de las actas de comité, el equipo
auditor evidencia que los expedientes si fueron tratados en comité hasta con
cuatro meses después de ser proferida la resolución, a criterio del grupo es un
lapso de tiempo demasiado largo para su verificación, sin embargo, como este
tiempo no está normado, la observación se retira respecto a los expedientes Nos.
200920091101, 2009200900486, 200920101126, 201020101555, 200820081719
y 200820081297.
En cuanto al expediente 200820080843, llama la atención al equipo auditor la
forma en que la entidad varia en sus criterios para no reconocer las observaciones
planteadas, toda vez que para unas observaciones da validez del 100% a lo
señalado por el auditor en sus informes situación que no se da en el presente
caso, dejando en cabeza del comité la decisión sin tener en cuenta lo expuesto
por este. Sin embargo, teniendo en cuenta que el auditor no planteó
inconsistencias y que las investigaciones adelantadas por fiscalización están
sujetas a la capacidad operativa según la O.A 004 DE 2002, se valida lo
argumentado por la entidad, por lo tanto igualmente se retira la observación.
Los expedientes que el equipo auditor de acuerdo a su análisis consideró incluir
en el informe final como hallazgo, son los siguientes:
Expediente No. 201020101772, Verificada nuevamente el acta de comité No. 043
del 3 de noviembre de 2010 se evidencia que solamente se registra en el numeral
11- Expediente para el archivo respecto al contribuyente en mención, sin la
aclaración que la entidad menciona en su respuesta. Situación que no desvirtúa lo
planteado por el equipo auditor.
Expediente No. 200820081860 - Nit 860521658, teniendo en cuenta que en el
comité del 6 de enero de 2009 se expuso que el expediente sería tratado en el
próximo comité, situación que no se presentó y en la respuesta se confirma que
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fue tratado nuevamente en el comité No. 13 del 31 de marzo de 2009, es decir
después de más de dos meses a pesar de haberse presentado sin garantía. No
obstante, que la Resolución de Reconocimiento de la Solicitud de Devolución fue
el 20 de enero de 2009 con el No. 608-0064, es decir antes de haberse tratado en
comité.
Expediente 200920092143, Si bien es cierto que el contribuyente presentó la
declaración de corrección antes de proferirse la Resolución de reconocimiento, por
haber solicitado IVA Descontables por la adquisición de activos fijos que según el
artículo 491 del ET no otorga el derecho a descuento por este concepto, el comité
no debe ser ajeno a este proceder del contribuyente teniendo en cuenta que la
cuantía establecida para corrección es significativa de $1.515, 5 millones,
situación que puede ser mayor teniendo en cuenta que el estudio del auditor se
realiza sobre una muestra. Por lo cual, el comité debió considerar enviarlo a PD
para que se realizara un estudio más profundo y no al archivo como se decidió,
teniendo en cuenta los antecedentes del contribuyente.
Expediente No.200820090137, Analizada la respuesta dada por la administración
respecto a que la corrección no afecta el saldo a favor declarado y solicitado, el
equipo auditor considera que el contribuyente no atendió lo expresado por el
auditor en la visita, en cuanto a corregir la declaración, evidenciando negligencia y
según la respuesta de la entidad se apoya este comportamiento.
Por las anteriores situaciones el equipo auditor reitera que se evidencia
incumplimiento de las funciones del comité y de los procedimientos diseñados
para el estudio y análisis posterior de los expedientes tramitados con garantía, lo
cual impide detectar posibles inconsistencias por parte del contribuyente, o
indicios de inexactitud.
Hallazgo No. 44. Auto de Trámite de Suspensión de Términos
La Orden Administrativa No. 04 de 2002, contempla en el anexo 4, ACTOS ADMINISTRATIVOS Y
PAGO DE LAS DEVOLUCIONES, numeral 3 “El término para devolver o compensar se podrá
suspender hasta por un máximo de noventa (90) días, para que la División de Fiscalización
Tributaria o Aduanera, adelante la correspondiente investigación, cuando se produzca alguno de
los siguientes hechos:
a) Cuando se verifique que alguna de las retenciones o pagos en exceso denunciados por el
solicitante son inexistentes……
b) Cuando se verifique que alguno de los impuestos descontables denunciados por el
solicitante no cumple los requisitos legales para su aceptación, o cuando sean inexistentes,
ya sea porque el impuesto no fue liquidado o porque el proveedor o la operación no existe por ser
ficticios.
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El expediente 200820090219 con Nit 8600539302, de acuerdo al informe del
auditor se evidencia que presenta inconsistencias por $22 millones que no se
consideran como descontables de IVA, diferencias que según el auditor, el
contribuyente no alcanza a corregir; sin embargo, se tomó la decisión en comité de
realizar la devolución y trasladar a otro programa, dada la proximidad del
vencimiento del término.
El expediente 200820090141 Nit 860002426, de acuerdo al informe del auditor
evidencia que registra $52.2 millones que no se consideran como descontables de
IVA, valor que el contribuyente no aceptó corregir y se envía al programa PD.
Lo anterior, demuestra falta de gestión y control de la administración, e
incumplimiento de la normativa citada y pone en riesgo la recuperación de los
dineros devueltos, si se establece la improcedencia del saldo a favor.
Respuesta de la Entidad
Expediente No. 200820090219 Culminada la investigación por el programa PD el contribuyente
corrige la inconsistencia encontrada en cuantía de $22.066.892 liquidando la sanción en cuantía de
$2.207.000, mediante declaración de corrección No. 91000073312857 de fecha 28 de agosto de
2009. Teniendo en cuenta que ya se había efectuado la devolución, el contribuyente mediante
recibo oficial de pago No. 4907685519569 reintegra la suma de $29.442.000 suma que incluye
los intereses y sanción correspondientes.
Expediente No. 200820090141 Como resultado de la investigación realizada en la División de
Gestión de Fiscalización se concluyó que la suma solicitada como impuesto descontable por el
contribuyente en cuantía de $52.172.640 es procedente, dado que tiene adecuada relación de
causalidad con su actividad económica.
Análisis de la Respuesta
Respecto al primer expediente, se recalca lo contemplado en la norma ”si el
contribuyente relaciona impuestos descontables que no cumplen los requisitos se
debe proferir Suspensión de Términos”, situación que la administración no advirtió
con el fin de surtir el debido proceso, sin poner en riesgo la recuperación de los
recursos entregados en virtud de la Resolución de Devolución sin tener derecho a
ello el contribuyente, dejando a la voluntad del mismo realizar el reintegro de los
dineros como informa la entidad que este lo realizó. Por lo anterior esta
observación se mantiene y se comunica como hallazgo en el informe final.
En cuanto al segundo expediente, la observación se fundamenta en los
argumentos del auditor, por consiguiente se debió rechazar dicha cuantía, declarar
la suspensión de términos y esperar el resultado de la investigación de la División
de Gestión de Fiscalización y en caso de tener relación de causalidad proceder a
devolver.
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En consecuencia continúa y se valida como hallazgo.
Hallazgo No. 45. Notificación Autos Comisorios de Verificación
El inciso 1 del artículo 565 de estatuto tributario establece “Los requerimientos autos
que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias…, deben notificarse de manera electrónica,
personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería
especializada debidamente autorizada por la autoridad competente…
En la verificación realizada a los Autos Comisorios de Verificación y Cruce, de los
expedientes relacionados a continuación, no se evidencia que estos hubiesen sido
notificados a los Contribuyentes.
NIT
CONTRIBUYENTE
800021308
860072134
860002426
860002426
860072134
860128549
800128549
830095213
830078038
860069804
860536185
860521658
TABLA No.50.
No. EXPEDIENTE
CUANTIA $
201020102031
200920092244
200820081129
200820080393
200820080843
200920100108
200920100107
200820011058
200820080299
200920092143
201020101714
201020101555
26.976
38.862.7
17.741
18.013
30.123.5
29.850.7
18.663.5
9.127.9
5.715.9
17.613.8
46.964.5
49.214.4
Fuente: Expedientes relacionados
Elaboró: Equipo Auditor
La anterior situación evidencia incumplimiento de la normativa y falta de control
por parte del funcionario responsable del área de notificación, y de los encargados
de cada uno de los expedientes, por no verificar que estos contengan toda la
documentación referida.
Respuesta de la Entidad
Al respecto, la entidad argumenta que los anteriores autos fueron notificados y
como observación para el expediente No. 201020101714 registra que el auto
comisorio No. 138-0649 folio 107 no se encuentra en el área de documentación.
Análisis de la Respuesta
Revisados los documentos tomados como soportes de los papeles de trabajo del
equipo auditor, se confirma que los autos comisorios que reposaban en los
expedientes no se encontraban notificados, contrario a las fotocopias
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entregadas por la entidad; además de analizar que en seis copias de las
entregadas los autos comisorios no registran el número del expediente.
Por lo anterior, el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 46. Gestión Documental Expedientes
El numeral 4.5.3 Organización Física Orden Administrativa 004 del 26 de agosto
de 1999 contempla “dentro de las carpetas los documentos se ordenarán en forma numérica y
cronológica ascendente, evitando guardar duplicados. El numeral 5 Generalidades de Instrucción
Administrativa 0004 de 1994 señala “ Dentro del proceso de cobro que efectúa la DIAN los
documentos que hacen parte del mismo se deberán organizar de tal manera que conformen un
expediente, entendido este como la disposición ordenada, secuencial, cronológica de hechos y
documentos que tienen que ver con una actuación determinada. Por otra parte, el Memorando
0877 del 9 de diciembre de 2005, establece que para el archivo de los expedientes: “El documento
con la fecha más antigua de producción será el primer documento que se encontrará a abrir la
carpeta y la fecha más reciente se encontrará al final de la misma”.
El Memorando 233 del 27 de abril 2010, conformación de expedientes.
Los expedientes de devoluciones no todos se llevan en forma ordenada y
cronológica, que permitan una adecuada consulta y verificación de los requisitos
que se anexan en el proceso de solicitudes de Devolución. Los expedientes
20102012270 -Nit 860004922 y 200820081129 - Nit 860002426 presentan
documentos sin folio como es el de consulta de firmas y cálculo de la
proporcionalidad respectivamente.
En los expedientes 200400010; 20050000617; 200900122; 201101343
cobranzas no se archiva en debida forma ni se encuentra foliada.
de
Esta situación se origina por debilidades en el proceso de archivo por parte de los
responsables, lo que genera incertidumbre sobre la totalidad de las actuaciones de
cada expediente, desorden, duplicidad de documentos, incumpliendo lo
contemplado en la normatividad citada, e inadecuada interpretación en el proceso
de la Devolución
Respuesta de la Entidad
Se aclara a la comisión que el expediente relacionado con número 2010-2012 270, corresponde en
realidad al 201020102270
El expediente (200820081129 - Nit 860002426- el folio 33 se repitió y omitieron numerar un folio
entre el 65 y 66.
17
Sin foliar carpeta investigación de bienes.
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El expediente 201020102270 efectivamente los documentos numerados con los folios 121 a 124
fueron archivados sin tener en cuenta la fecha de los mismos. Por lo anterior atenderemos su
recomendación con el ánimo de dar cumplimiento a los establecido en el memorando 233 del 27
de abril de 2010.
Con respecto a los expedientes de cobro en 200400010; 200500006; 200900122;
201101343 en términos generales manifestó que se encuentran acordes con la
normativa interna.
Análisis de la Respuesta
Teniendo en cuenta la respuesta de la entidad en cuanto a atender la observación,
este se incorpora en el informe final como hallazgo.
Respecto a los expedientes de Cobro Nos. 200400010; 200500006; 200900122,
producto de su revisión se detectaron debilidades en su archivo, pese a lo
manifestado por la entidad se mantiene el hallazgo por cuanto las carpetas no se
ajustan a lo normado.
Hallazgo No. 47. Verificación Documentos
En el parágrafo del artículo 9, Decreto 1000 de 1997 Verificación dentro del
proceso de devolución o compensación, establece: “La exhibición de los documentos
solicitados dentro de esta verificación, deberá hacerse a más tardar el día hábil siguiente a la fecha
en que el funcionario comisionado lo solicite por escrito.” Sin embargo, en los expedientes
Nos. 200820080299 Nit 830078038, 200820081719- Nit 860072174, se evidencia
que los contribuyentes suministran la información hasta con 10 y 11 días después
de su solicitud, sin que el auditor reitere la petición en cumplimiento de la
normativa, afectando la profundidad del estudio.
Respuesta de la Entidad
En el parágrafo descrito anteriormente el término “exhibición” establece una obligación por parte
del contribuyente, es decir que deberá tener disponible la información a más tardar el día hábil
siguiente a la fecha en que el funcionario comisionado lo solicite por escrito, sin embargo en
ninguna parte del parágrafo se establece que el funcionario auditor está obligado a realizar la visita
al siguiente día. Además que teniendo en cuenta que en ésta Dirección Seccional se realiza
verificación a todas las solicitudes de devolución presentadas y que todos los días se radican
solicitudes, y por ende debe hacerse reparto al auditor que debe administrar el tiempo de las
auditorías por lo que es posible que no siempre la visitas se realicen al día siguiente de la solicitud
de la información.
En el caso del expediente DI200820080299 fue radicado sin garantía sin embargo recibió el mismo
tratamiento, acatando lo dispuesto en el Decreto 440 del 15 de febrero de 2008 en el cual se
estableció que el término para realizar la devolución de saldos a favor originados en las
declaraciones de IVA de los exportadores sería de 10 días y el memorando 220 del 11 de abril de
2007 que ordenó que la resolución mediante la cual se resuelva la solicitud debe ser notificada
máximo el séptimo día hábil. En el presente caso se revisaron los requisitos formales de la solicitud
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200
y la declaración y al siguiente día se solicitó la información, respuesta que se recibió 13 días,
después de analizarla, se llevó a comité donde se tomó la decisión.
Respecto del expediente DI 20082008 1719. Al cual se le envió el auto de verificación No 624 del
25 de noviembre de 2008, se observa que el funcionario solicitó la información mediante correo
electrónico el 5 de diciembre de 2008, indicando en el texto del correo que la verificación de los
documentos solicitados será el día 12 de diciembre, fecha en que efectivamente el funcionario se
presentó, tal como consta a folio 139 del expediente.
Análisis de la Respuesta
El equipo auditor aclara que respecto al expediente No. 200820080299 Nit
830078038, la observación va enfocada a la exhibición por parte del contribuyente
de la información solicitada para su verificación al día siguiente hábil de su
solicitud y no que el funcionario auditor está obligado a realizar la visita al
siguiente día. Teniendo en cuenta que la entidad ratifica que el contribuyente
suministró la información 13 días después de solicitada el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 48. Actualización Aplicativos
El artículo 37 de la Ley 489 de 1998 establece “Los sistemas de información de los
organismos y entidades de la Administración Pública servirán de soporte al cumplimiento de su
misión, objetivos y funciones, darán cuenta del desempeño institucional y facilitarán la evaluación
de la gestión pública a su interior así como, a la ciudadanía en general.”
El artículo 2 de la Ley 87 de 1993, refiere que “Uno de los objetivos del Sistema de Control Interno
es el de asegurar la oportunidad y confiabilidad de la información y de sus registros. Lo anterior
no se cumple teniendo en cuenta:
En los expedientes No. 200820080299 - Nit 830078038, 20072008431 Nit
860072134 al 28 de marzo de 2008 y al 29 de abril de 2008 respectivamente, la
consulta de documentos en el aplicativo Cuenta Corriente no refleja el saldo a
favor objeto de la solicitud de devolución.
En el expediente No. 200820080387.- Nit 800128549, al 14 de abril de 2008 no se
refleja en las consulta de documentos en Cuenta Corriente la declaración inicial
presentada desde el 10 de marzo-08 ni la de corrección del 8 de abril del mismo
año.
El expediente 200820090815 – Nit 800128549, al 26 de junio-08 no se refleja en el
soporte Detalle de Movimientos de la Obligación Financiera el registro del saldo a
favor modificado por declaración de corrección presentada el 23 de junio del
mismo año.
Lo anterior, demuestra la falta de actualización oportuna del aplicativo y a
deficiencias funcionales del mismo, lo que ocasiona que la información reportada
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no sea confiable, no cumpla con las características de oportunidad y consistencia
y genere incertidumbre sobre las obligaciones a cargo de los contribuyentes.
Respuesta de la Entidad
Si bien es cierto en el momento de radicar la solicitud de devolución, la declaración objeto de
solicitud no figuraba en la obligación financiera, en el momento de proferir la resolución de
devolución, se constató la existencia del saldo a favor mediante la certificación de deudas expedida
por la División de Gestión de Cobranzas, que dentro del cuerpo de la misma menciona la cuantía
del saldo a favor que figura en el aplicativo. De no ser cierto, la precitada dependencia manifiesta
en el documento “No existe”.
Cabe anotar a la comisión que las dependencias técnicas de esta Dirección Seccional, son
usuarias de los aplicativos, mas no tienen ninguna injerencia en cuanto a su actualización y
funcionalidad la cual está atribuida a otras dependencias del nivel central de la Dian.
Cabe anotar a la comisión que las dependencias técnicas de esta Dirección Seccional, son
usuarias de los aplicativos, mas no tienen ninguna injerencia en cuanto a su actualización y
funcionalidad la cual está atribuida a otras dependencias del nivel central de la Dian.
Análisis de la Respuesta
Teniendo en cuenta las conclusiones consignadas en los papeles de trabajo una
vez analizados los expedientes y en los soportes archivados como parte de los
mismos, la respuesta de la entidad no desvirtúa la observación.
Cabe aclarar, que si bien es cierto que las actualizaciones y funcionalidad de los
aplicativos es atribuida al Nivel Central, la Dirección seccional no debe desconocer
las deficiencias que estos presentan, mucho menos excusar su responsabilidad de
mantener actualizada la información en las debilidades del Nivel Central.
Por lo anterior, el hallazgo se comunica en el informe final.
Hallazgo No. 49. Auto Inadmisorio
El Artículo 6. REQUISITOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO SOBRE LAS
VENTAS, Decreto 1000 de abril 8 de 1997, Si la solicitud se origina en un saldo a favor
liquidado en la declaración del impuesto sobre las ventas, deberá adjuntarse además:
e) Relación de los conocimientos de embarque, cartas de porte o guías aéreas en las cuales
conste el número del documento, fecha, valor, cantidad de la mercancía exportada y nombre de la
empresa transportadora, certificada por revisor fiscal o contador público, según el caso.
Literal c numeral 1, Anexo 4 de la Orden Administrativa 04 de 2002- ACTOS ADMINISTRATIVOS
Y PAGO DE LAS DEVOLUCIONES
La solicitud deberá inadmitirse cuando se presente alguna de las siguientes causales: …
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c) La solicitud se presente sin el lleno de los requisitos formales.
Se observó que en los expedientes que se relacionan a continuación, las
certificaciones del Revisor Fiscal por concepto de conocimiento de embarque no
registran el mismo valor que la relación que se anexa en cada uno de ellos. Así:
TABLA No.51.
Cifras en millones de pesos
Expediente No.
201020101015
200920100107
Nit
860521658
800128549
Valor s/n Revisor $
103.9
140.478.9
Valor S/n relación $
103.951.4
70.443.1
Fuente: Expedientes relacionados
Elaboró: Equipo Auditor
La anterior situación no fue advertida por el auditor responsable del estudio de la
solicitud de devolución, lo que conlleva a que se realice el trámite de solicitudes
sin el lleno de los requisitos formales.
Respuesta de la Entidad
En cuanto al expediente 201020101015, conforme al literal e) del artículo 6 del decreto 1000 de
1997, que establece como requisito la relación de conocimientos de embarque, indicando números
del documento, fecha, valor, cantidad de la mercancía exportada y nombre de la empresa
transportadora certificada por el revisor fiscal, reposa a folio 40 del expediente el documento
suscrito por el revisor fiscal del contribuyente con todos los requisitos exigidos por la norma en
comento. Ahora bien en el expediente reposa documento adicional contentivo de certificación
suscrito por el revisor fiscal y el cual es objeto de observación por la comisión, se aclara que éste
último no se requería para el trámite por cuanto el primero aportado reúne todos los requisitos.
Dado que el ordenamiento legal no exige certificación adicional, no puede oponerse como causal
de inadmisión de la solicitud el documento adicional aportado por el contribuyente, el cual no resta
validez al inicialmente analizado el cual estaba acorde con las disposiciones legales.
En cuanto al expediente 20092010 0107, efectivamente en el folio 18 encontramos constancias
del revisor fiscal donde certifica un valor por exportaciones en cuantía de $140.478.999.182, suma
que efectivamente la compañía exportó en el cuarto bimestre, sin embargo se declara un valor de
$70.443.167.181, correspondiente a la diferencia surgida de una reversión por exportaciones del
tercer bimestre, certificada por el revisor fiscal y obrante en el expediente a folio 19. En dicho
documento el revisor certifica lo que efectivamente se exporto en el periodo objeto de solicitud de
devolución, soportándolo con los DEX correspondientes y explicando adicionalmente el porqué
de la diferencia, relación que también está suscrita por y que por lo tanto no generó causal de
Inadmisorio.
Lo anterior toda vez que el requisito referido por el decreto 1000, se orienta a que se verifique la
relación de los DEX, con su fecha y número de aceptación en que aparezca el embarque de los
bienes exportados identificando la administración en que se presentó la declaración, requisitos que
cumplió integralmente la solicitud.
El auditor en el desarrollo de la verificación, comprobó que los valores declarados en los ingresos
coinciden con las sumas registradas en el libro mayor. Pues la reversión del bimestre anterior se
efectuó contablemente afectando el valor de las exportaciones del periodo objeto de verificación.
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Análisis de la Respuesta
Para el equipo auditor es claro lo establecido en el literal e del artículo 6 del
decreto 1000 de 1997, que contempla que la relación de conocimiento de
embarque debe estar certificada por el revisor fiscal o contador público tal como lo
prueba los folio 16 y 18 de los expedientes y no suscrito como lo argumenta la
entidad.
Por lo anterior, el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 50. Análisis de la Información Soporte de la Solicitud de
Devolución
La Orden Administrativa 004 de 2002, numeral 5. PROCEDIMIENTO 5.1.
PREDEVOLUCIONES establece: Previamente a la toma de decisiones por parte del Comité
de Devoluciones en cada Administración de los contribuyentes o responsables sujetos a
investigación previa a la devolución y/o compensación o imputación, el funcionario sustanciador
auditor del Grupo Control de Devoluciones y/o Compensaciones según sea el caso, debe presentar
para cada expediente un estudio en el que se precise la aplicación de los criterios de selección
acordes con el comportamiento del contribuyente o responsable (ver ANEXO No. 5) dentro del
sector o actividad económica regional o local, adicionado este análisis con la verificación preliminar
o aporte adicional para cada expediente con los siguientes datos o documentos...”
Con base en el estudio y análisis realizado previamente por el funcionario sustanciador auditor del
Grupo Control de Devoluciones y de la documentación aportada a cada solicitud de
devolución y/o compensación o imputación, el Comité de Devoluciones en cada Administración
determinará los contribuyentes o responsables seleccionados para efectuarles investigación previa
a la devolución y/o compensación o imputación de saldos a favor, adicionado con las verificaciones
especificas contenidas en los Artículos 5, 6 y 7 del Decreto 1000 de 1997 relativas a los requisitos
especiales sobre impuestos de renta, impuesto sobre las ventas y requisitos de la garantía en
devoluciones.
Se evidenció diferencias que no fueron objeto de análisis por parte del auditor
responsable tales como:
En el expediente No. 200920100121- Nit 860 072134, registra en la declaración
de ventas (renglón 27), objeto de solicitud de devolución por concepto de Ingresos
Brutos por Exportación $293.812 millones y en el documento soporte “Relación de
Exportaciones Realizadas”, suscrita por el revisor fiscal $297.407.9 millones,
presentando una diferencia de $3.595.8 millones.
En el expediente No. 201020100474- Nit 800128549 se anexan dos documentos
soportes por concepto de “Conciliación Ingresos Primer Bimestre” que se registran
en la Declaración de Ventas renglones 29 y 30 respectivamente así:
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TABLA No.52.
Cifras en millones de pesos
S/n Soporte Folio 43
Concepto
Excluidos
No Gravados
Valor $
35.553
36.577
S/n Soporte Folio 51
Concepto
Excluidos
No Gravados
Cuantía $
36.333
35.796
Fuente: Expedientes 200920100121- 201020100474
Elaboró. Equipo Auditor
Lo anterior, evidencia falta de control y verificación y genera incertidumbre en la
procedencia de la devolución.
Respuesta de la Entidad
Expediente 200920100121- Nit 860 072134, A pesar de que efectivamente la cifra exportada por
el contribuyente equivalente a $297.407.953.190, corresponde con los documentos DEX y el
contribuyente declaró el mismo valor que tiene registrado en el libro mayor y balances, se generó
un débito a la cuenta de ingresos por concepto de exportaciones que derivó en un menor valor
tanto contable como fiscal y que justifica la disminución, que de haberse declarado determinaría
un mayor saldo a favor. Adicionalmente la diferencia a la que se hace alusión, no condiciona ni
afecta la procedencia del saldo a favor solicitado
Expediente No. 201020100474- Nit 800128549, El contribuyente presentó Declaración de
Corrección para modificar los ingresos, en esta hace la reclasificación en la que traslada
$780.306.448 de ingresos gravados a ingresos excluidos. La conciliación de ingresos que reposa
a folio 43 (hace parte de la radicación) no corresponde a la declaración objeto de la solicitud, por
lo tanto el auditor solicita en la visita nuevamente el documento, durante la verificación en
comento. A pesar de advertir que son diferentes, se concluye que no figura dentro de las
causales de Inadmisión establecidas en el Decreto de 1.000 de 1997, toda vez que la conciliación
de ingresos no es un requisito formal para la procedencia de la solicitud de devolución. El
contribuyente soportó el documento correcto en el desarrollo de la visita.
Análisis de la Respuesta
Es de aclarar que inicialmente fueron comunicadas observaciones respecto a los
expedientes Nos. 200920100121, 201020100474; cuenta 411510 y 200820080387. Sin
embargo, teniendo en cuenta la respuesta de la entidad el equipo auditor retira l
correspondiente al expediente No. 200820080387 y a la cuenta 411510.
En cuanto al expediente No. 200920100121, el equipo auditor considera que la
respuesta no es lo suficientemente clara como para desvirtuar la observación
planteada. Además, se reitera que dichas diferencias no fueron advertidas por el
auditor y que debieron ser plasmadas en su informe con el fin de resaltar la
procedencia de la Devolución.
Respecto al expediente No. 201020100474 se considera que la respuesta no aclara
ni desvirtúa la observación planteada y que está direccionada a causales de
inadmisión como lo plantea la entidad, sino al análisis de la información soporte de
la solicitud de devolución, la cual presenta ciertas diferencias.
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Por lo anterior, para los expedientes relacionados el hallazgo se mantiene.
Respuesta Entidad
Expediente No. 201020100474- Nit 800128549
El contribuyente presentó Declaración de Corrección para modificar los ingresos, en esta hace la
reclasificación en la que traslada $780.306.448 de ingresos gravados a ingresos excluidos. La
conciliación de ingresos que reposa a folio 43 (hace parte de la radicación) no corresponde a la
declaración objeto de la solicitud, por lo tanto el auditor solicita en la visita nuevamente el
documento, durante la verificación en comento. A pesar de advertir que son diferentes, se
concluye que no figura dentro de las causales de Inadmisión establecidas en el Decreto de 1.000
de 1997, toda vez que la conciliación de ingresos no es un requisito formal para la procedencia de
la solicitud de devolución. El contribuyente soportó el documento correcto en el desarrollo de la
visita.
Respecto de la diferencia expuesta por la comisión en cuantía de $201.511.443 se observó que
en la cuenta 411510 se registran los ingresos por venta de petróleo, de los cuales la suma de
$178.543.000 corresponde a la venta de petróleo a una comercializadora Internacional cuyos
certificados de proveedor obran a folios 29 al 34 y que fueron declarados en el renglón de ingresos
exentos, y el valor de $22.969.000 corresponde a la venta de crudo al señor Luis Ignacio
Hernández según factura No. PSE-325, tal como lo informa el auditor en el folio 89, valor que fue
declarado en el renglón de ingresos gravados.
Análisis de la Respuesta
Analizada La respuesta entregada por la entidad, el equipo auditor considera que
ésta no aclara ni desvirtúa la observación planteada. Cabe aclarar que la
observación no está direccionada a causales de inadmisión como lo plantea la
entidad, sino al análisis de la información soporte de la solicitud de devolución, la
cual presenta ciertas diferencias. Por lo anterior, el hallazgo se comunica en los
mismos términos.
Respecto a la observación de la diferencia presentada en la cuenta 411510 por
$201.5 millones, se acepta la respuesta de la entidad y se retira toda vez que fue
verificado con la Declaración bimestral de Impuestos sobre las Ventas.
Respuesta de la Entidad
“ Expediente No. 200820080387- Nit 800128549
En el folio 19 efectivamente se encuentra la conciliación de ingresos, en la que se describen la
totalidad de los ingresos llevados a la declaración por todo concepto, en el folio 36 solamente
detalla los ingresos de gas y petróleo que corresponden a ingresos operacionales de la empresa,
la diferencia corresponde a transporte de crudo.
Adjunto soporte de los expedientes indicados en esta observación”.
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Análisis de la Respuesta
Analizada la respuesta y verificados los soportes suministrados por la entidad, se
aceptan los argumentos expuestos y es retirada como observación.
De acuerdo al anterior análisis, el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 51. Requisitos especiales Impuestos sobre las Ventas
Articulo 6 Decreto Reglamentario 1000 del 8 de abril 1997 señala” Si la solicitud se
origina en un saldo a favor liquidado en la declaración del impuesto sobre las ventas, deberá
adjuntarse además:
…c) “En el caso de Importaciones, indicar el número del autoadhesivo y fecha de presentación
de la declaración de importación, así como la administración en cuya jurisdicción se presentó y
efectuó el trámite de la importación, acreditando el valor del IVA pagado solicitado como
descontable”
En el Expediente No. 200820090020 con Nit 860053930- se observó que en el
anexo 1 Relación del Impuesto sobre las Ventas Descontables- II Importaciones
entregado por el contribuyente y firmado por el Revisor Fiscal se observó que el
autoadhesivo No 01037060628551 se registra en cuatro de los valores solicitados
como descontables en la administración de Santa Marta por $267,3 millones y dos
en la de Bogotá por $2,6 millones, siendo el correspondiente a este, un valor
descontable de $0,2 millones el cual no corresponde a los cruces realizados por el
equipo auditor con la información reportada por la DIAN.
Lo anterior, demuestra falta de control, seguimiento y verificación de la información
suministrada por el contribuyente como soporte a la solicitud de devolución, lo que
origina reconocimiento de devoluciones sin el cumplimiento de la normativa
establecida para ello.
Respuesta de la Entidad
Se observa que algunos de los valores solicitados por concepto de Impuesto Sobre las Ventas y
relacionados en los folios 12 al 18 del expediente fueron informados con el mismo número de
autoadhesivo, razón por la cual se solicitó a la Oficina de Sistemas de Información (OSI) de la
DIAN la totalidad de las declaraciones de importación correspondientes a los períodos de julio y
agosto de 2008, con el fin de constatar la veracidad de los siguientes valores por concepto de IVA
que fueron informados por la sociedad con el mismo número de declaración de Importación:
Respecto a la cifra $168.984.930 el número correcto de la Declaración es 01564100543251 de la
Administración de Santa Marta, la cifra $1.421.247 el número correcto de la Declaración es
01564090513571 de la misma Administración y las demás cifras mencionadas en el cuadro
anterior el contribuyente las detalló de manera consolidada, sumando las importaciones por día y
por Administración (Bogotá 03 y Santa Marta 19).
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Se adjunta correos electrónicos enviados a la oficina competente, solicitando la relación de las
importaciones realizadas por la Sociedad Occidental de Colombia LLC Nit 860053930, la respuesta
dada a la misma, relación de las importaciones realizadas por la sociedad radicadas dentro de la
solicitud de devolución e impresión de las declaraciones de importación a través del sistema SYGA
que nos ocupan.
Análisis de la Respuesta
De acuerdo al análisis efectuado a la respuesta de la entidad y al cruce de los
soportes suministrados con las cifras motivo de la observación, el equipo auditor
se reitera en la misma y como resultado de ello la eleva a dos hallazgos debido
a:
• Se comprueba que el contribuyente no cumple con lo establecido en el criterio
planteado toda vez que la información no es reportada correctamente, debido
a que registra un mismo número de autoadhesivo en seis (6) cifras reportadas
en la relación del Impuesto sobre las Ventas descontables - II Importaciones.
• Se determinó que lo expresado por el Auditor en su informe carece de
veracidad, toda vez que en la parte pertinente a declaraciones de importación
afirma… “con su correspondiente declaración de importación que fueron verificados por la
aplicación SYGA”, sin encontrar inconsistencia, en el mismo se encuentran
descritas dos de las cifras que han sido objeto de observación planteada por el
equipo auditor y las cuales no fue posible verificar en el mismo aplicativo
debido, a que los números de los autoadhesivos no eran los correctos.
Por lo anterior, el equipo auditor determinó adicionalmente el siguiente hallazgo:
“Informe de Solicitud de Devoluciones y/o Compensación”
Hallazgo No. 52. Informe de Solicitud de Devoluciones y/o Compensación
El Artículo 853 de E.T. “Competencia funcional de las Devoluciones” en el inciso 2º establece:
corresponde a los funcionarios de dichas unidades (Devoluciones o Recaudo), previa autorización,
comisión o reparto del jefe de devoluciones, estudiar, verificar las devoluciones y proyectar los
fallos, y en general todas las actuaciones preparatorias y necesarias para proferir los actos de
competencia del jefe de la unidad correspondiente”
4. GRUPO DE CONTROL DE DEVOLUCIONES Y/O COMPENSACIONES
4.2. CRITERIOS DE SELECCIÓN, de la Orden Administrativa 004 de 2002 señala “Las Solicitudes
de Devolución y/o Compensación serán sustanciadas teniendo en cuenta los parámetros
establecidos en la presente Orden y en los asumidos por el Comité de Devoluciones y/o
Compensaciones de cada Administración.
En el Informe de solicitud de devolución y/o compensación que presenta el auditor
responsable del estudio y análisis relacionado con el expediente No
DI200820090020 para efectos de determinar la procedencia del saldo a favor
solicitado, se afirma entre otros aspectos “con su correspondiente declaración de
importación que fueron verificados por la aplicación SYGA, sin encontrar
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inconsistencia”. Sin embargo, en el proceso auditor de la CGR se seleccionaron
seis cifras de las solicitadas por el contribuyente como descontables las cuales no
fue posible verificar en el aplicativo SYGA (incluyendo dos de las verificadas por el
auditor) debido a que el número del autoadhesivo informado no eran los
correspondientes como consta en los soportes suministrados por el Nivel Central.
Lo anterior, demuestra falta de verificación por parte del auditor a la información
suministrada por el contribuyente, lo que demuestra inconsistencia en el informe
reportado al comité de devoluciones poniendo en riesgo la entrega de recursos sin
el lleno de los requisitos y sin la comprobación de lo reportado por el
contribuyente.
Hallazgo No. 53. Certificación Ajuste a Cero
El literal a del artículo 6 Decreto 1000 de 1997 señala “Certificación del Revisor Fiscal o
del Contador Público según el caso en la cual conste que se ha efectuado el ajuste de la cuenta
Impuesto sobre las ventas por pagar” a cero (0). Para tal efecto, en la contabilidad se deberá hacer
previamente un abono en la mencionada cuenta, por un valor igual al saldo debito que la misma
arroje en el último día del bimestre o período objeto de la solicitud, y cargar por igual el rubro de
cuentas por cobrar.
En el expediente No. 200820090137 Con Nit 860002426, se evidenció que el
Revisor Fiscal presenta certificación del ajuste a cero de la cuenta 2408 lo cual es
aprobado por el auditor en su informe, sin embargo realizado el cruce con el Libro
Mayor y Balance se evidencia un saldo de $0.162 millones.
Lo anterior demuestra la falta de control y veracidad en lo verificado por el auditor
y genera que se realice la devolución sin el lleno de los requisitos especiales.
Respuesta de la Entidad
Cabe aclarar que el artículo 6º del Decreto 1000 de 1997 literal a) establece como requisitos
especial en el impuesto sobre las ventas la certificación del revisor fiscal o el contador público,
según el caso, en la cual conste que se ha efectuado el ajuste de la cuenta “Impuesto sobre las
ventas por pagar” a cero (0), requisito que en el presente caso se encuentra cumplido a folio 21.
Sin embargo se advierte para desvirtuar los comentarios en torno a la veracidad de la verificación
realizada por el auditor que a folio 325 del expediente, la funcionaria manifestó al contribuyente
que dichos ingresos deberían ser declarados en el renglón de no gravados de conformidad con la
explicación dada por el de que los mismos correspondían a ingresos no operacionales por
diferencia en cambio y recuperaciones en costos y gastos. Es importante anotar que el
contribuyente a propósito de la acción de la administración presentó declaración de corrección
disminuyendo el saldo a favor en $66.487.000.
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Análisis de la Respuesta
Analizada la respuesta dada por la administración, el equipo auditor concluye que
esta no desvirtúa la observación, teniendo en cuenta a que esta va direccionada a
que lo certificado por el Revisor Fiscal debe cruzar con lo registrado en libros lo
cual no se presenta en este caso. Adicionalmente, la entidad no adjuntan los
soportes correspondientes a sus argumentos. Por lo anterior, se comunica como
hallazgo en el Informe Final.
3.2.4.2 Administración de Cartera
Hallazgo No. 54. Denuncia por Omisión de Agente Retenedor
El numeral 4.3.2 de la Orden Administrativa 004 de octubre de 2004 señala: “El Jefe
de la División de Cobranzas o quien haga sus veces, posterior al envió del oficio persuasivo penal
y establecido el no pago de la obligación por ventas y retención en la fuente o la no radicación de
la solicitud de compensación o del acuerdo de pago, deberá remitir a los Grupos Internos de
Trabajo de la Unidad Penal o a quien haga sus veces, dentro del mes siguiente al vencimiento del
plazo otorgado en el aviso persuasivo penal…”
El artículo 67 capítulo I titulo 2 libro 1 Ley 906 de 2004, manifiesta: “DEBER DE
DENUNCIAR. Toda persona debe denunciar a la autoridad los delitos de cuya comisión tenga
conocimiento y que deban investigarse de oficio.
El servidor público que conozca de la comisión de un delito que deba investigarse de oficio, iniciará
sin tardanza la investigación si tuviere competencia para ello; en caso contrario, pondrá
inmediatamente el hecho en conocimiento ante la autoridad competente.”
El numeral 7, de la Circular 066 de 2008, establece: “Dentro del mes siguiente al
vencimiento del plazo otorgado en el aviso persuasivo penal, se enviará en los casos en que no se
hubiere efectuado el pago, al Grupo de Unidad Penal o quien haga sus veces en la respectiva
Administración, la documentación que a continuación se relaciona, como soporte para formular la
respectiva denuncia penal.”
En desarrollo de la gestión de cobro en el expediente No. 20050006 del
contribuyente identificado con NIT. 830.089.278 no se evidencia oficio penalizable
a través del cual se le haya requerido previamente el pago o compensación, antes
de iniciar el proceso penal por las obligaciones pendientes de pago por concepto
de Retención en la Fuente por los periodos 2003-4 y 12; 2004 -8,9,10,11 y 12;
2005-1,2,6,7,8,9,10,11, situación que contraría lo dispuesto en el artículo 16 del
Decreto 3050 de 1997 y denota deficiencias en la gestión, generando vicios en el
procedimiento para la formulación de la denuncias por la presunta comisión de la
conducta punible de omisión de agente retenedor de que trata el artículo 402 del
Código Penal, así como violación del debido proceso del contribuyente.
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Respuesta de la Entidad
“Mediante oficio No. 00 031 061 161 0227 del 30 de enero de 2006, la funcionaria a cargo del
proceso de Cobro, remite los documentos a la Jefe de la Unidad Penal de la Seccional de Grandes
Contribuyentes para instaurar la denuncia penal y en el punto 7 señala: “ los oficios persuasivos
penalizables que se envían, son los que reposan en el expediente, habida cuenta que el referido
expediente proviene de la Administración Especial de Personas Jurídicas y allí no se maneja este
programa de persuasivos penalizables.” (Se refiere a envió masivos de oficios persuasivos
penalizables) Se evidencia que los originales que reposaban en el expediente fueron remitidos a la
Unidad Penal.
Análisis de la Respuesta
Teniendo en cuenta la respuesta de la entidad el hallazgo fue modificado,
retirando la observación del expediente 20090004; sin embargo, respecto del
expediente 20050006, contribuyente con NIT 830.089.278, no se evidenció que se
hubiese remitido el oficio penalizable al contribuyente, en su respuesta la DIAN no
aporta prueba alguna que desvirtúe la observación, por lo que se mantiene en los
mismos términos en que fue comunicada.
Hallazgo No. 55. Autos Declarativos
La circular 066 de 2008 señala: “5. ACTUACIONES PREVIAS A LA EXPEDICION DE
AUTOS DECLARATIVOS EN DECLARACIONES DE RETENCION EN LA FUENTE
PRESENTADAS SIN PAGO O CON PAGO PARCIAL.
El área de Gestión y Asistencia al Cliente en coordinación con la Oficina de Servicios Informáticos
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, verificará en las declaraciones tributarias, los
agentes retenedores que han presentado declaraciones de retención en la fuente sin pago o con
pago parcial, respecto de las cuales no se ha expedido por parte de la Administración el auto
declarativo que las tenga como no presentadas así mismo que la declaración de retención en la
fuente presentada sin pago o con pago parcial, no corresponda a un agente retenedor titular de un
saldo a favor susceptible de compensar con el saldo a pagar de la respectiva declaración de
retención en la fuente, conforme con lo señalado en el parágrafo del artículo 580 del E.T
adicionado por el artículo 64 de la Ley 1111 de 2006 y enviará una comunicación a la dirección
informada por el agente retenedor mediante la cual:
Se advierte al obligado que podrá subsanar este requisito presentando de manera inmediata al
recepcionamiento de la respectiva comunicación, un recibo de pago en bancos el cual debe
corresponder como mínimo al saldo a pagar del valor total de las retenciones practicadas durante
el periodo gravable a título de impuesto sobre la renta, impuesto sobre las ventas y timbre
nacional, sin perjuicio de la reimputación de pagos de que trata el artículo 804 del E.T y de la
liquidación y pago de los intereses moratorios a que hubiere lugar de conformidad con lo
establecido en los artículos 634 y 635 del E.T.
Adicionalmente le informará que de no atender la solicitud de manera inmediata al recibo de la
respectiva comunicación, se dará traslado a la División de Fiscalización para que se profiera el
correspondiente auto declarativo para tener la declaración como no presentada.
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6. TRÁMITE PARA LA EXPEDICIÓN DE AUTOS DECLARATIVOS.
Posteriormente al recibo por parte de los contribuyentes, responsables y agentes de retención de
las comunicaciones remitidas por el área de Gestión y Asistencia al Cliente, se procederá a
efectuar los análisis correspondientes para establecer cuáles declaraciones tributarias requieren de
la expedición de auto declarativo conforme con lo establecido en los artículos 579-2 y literal e) del
artículo 580, para tenerlas como no presentadas y enviará a la División de Fiscalización la
respectiva documentación informando:
Presupuestos de hecho y de derecho referentes al incumplimiento de la respectiva obligación
indicando: Declaración: NIT, número de formulario, número de autoadhesivo, impuesto, período y
año gravable.
Una vez recibida por la Jefatura de la División de Fiscalización la respectiva documentación se
procederá a realizar el reparto de los expedientes para el trámite y expedición del auto declarativo
a que hubiere lugar.
El auditor efectuará las verificaciones en cada uno de los eventos y dará inicio a la actuación
administrativa profiriendo el auto de apertura por el programa OF (obligaciones formales).
El auto declarativo deberá estar debidamente motivado indicando los fundamentos de hecho y de
derecho que originan su expedición que en todo caso debe producirse antes de que opere la
firmeza de la declaración tributaria, precisando:
Presupuestos de hecho y de derecho referentes al incumplimiento de la respectiva obligación
indicando: Declaración: NIT, número de formulario, número de autoadhesivo, impuesto, período y
año gravable e informando los recursos que proceden contra el auto declarativo (reposición y
apelación), el término y el funcionario ante quien se interponen conforme con lo establecido en los
artículos 50, 51, 52 y 53 del Código Contencioso Administrativo.
Una vez ejecutoriado el auto declarativo, éste deberá ser enviado por la División de
Documentación o quien haga sus veces, al buzón asistencia@dian.gov.co para que sean
marcadas las declaraciones tributarias que se tienen como no presentadas en la base de datos de
la Entidad indicando: número de auto declarativo, fecha, número de formulario, número de
autoadhesivo (si lo hay), NIT del cliente, impuesto, periodo y año gravable; en el asunto debe
indicarse auto declarativo para marcar en la base de datos MUISCA”.
El literal e) del artículo 580 del E.T, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1066 de
2006 , consagra como causal para dar por no presentada la declaración de
retención en la fuente cuando se presente sin pago y para el efecto se debe
proferir auto declarativo dentro de los 2 años siguientes al vencimiento del término
para declarar o de la presentación de la declaración cuando esta fue
extemporánea so pena de quedar en firme de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 714 y 705-1 del E.T.
En los expedientes identificados con los números 20090004; 200800966;
200501778, se evidenció que la DIAN no cumplió con el trámite establecido para
la expedición de los autos declarativos respecto de las declaraciones de retención
en la fuente presentadas sin pago, ni dio traslado a la División de Gestión de
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Fiscalización con el fin de que se adelantará el respectivo proceso de
determinación.
En el expediente No. 200900004, la DIAN profirió los Autos Declarativos No.
312382011000007 y 312382011000008 el 15/06/2011, notificados por aviso el 5
de julio de 2011, respecto de las declaraciones de retención correspondiente a los
periodos 2008-11 y 12, las cuales fueron presentadas sin pago. Sin embargo,
pese a darse por no presentados los mencionados denuncios fiscales, la
Administración Tributaria libró mandamiento de pago No. 20110302000013 del
25/07/2011, notificado por aviso el 18/08/2011.
Lo anterior, demuestra falta de verificación de los requisitos para tener como
presentadas las declaraciones de retención, lo que ocasionó que los
contribuyentes continuaran presentando declaraciones sin pago, situación que
genera desgaste administrativo, falta de oportunidad en el recaudo, así como
caducidad de la acción para la imposición de las respectivas sanciones por
omisión.
Respuesta de la Entidad
“A folio 299, obra oficio No. 1 31 244 440 1249 del 6 de diciembre de 2010, mediante el cual el Jefe
de la División de Gestión de Cobranzas, informa al Jefe de la División de Gestión de Fiscalización
sobre la omisión de la sociedad VSR DE COLOMBIA S.A. Nit. 800.203.076, expediente 20090004
por no presentar las declaraciones de retención en la fuente”
“En relación con la expedición del mandamiento de pago por la división de gestión de cobranzas
es importante precisar que de conformidad con lo señalado en el numeral 2° del Memorando No.
000429 del 30 de julio de 2008, suscrito por el Subdirector de Cobranzas de la U.A.E – DIAN, el
cual señala:” Las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago o con pago parcial
que no cubra como mínimo el valor total de las retenciones, según lo señalado en la circular 069 de
2006, respecto de las cuales hayan transcurrido dos años después de la fecha de su presentación
sin que la Administración Tributaria haya dictado los respectivos autos declarativos, se encuentran
en firme y constituyen titulo ejecutivo cobrable. En consecuencia, estas declaraciones serán objeto
de la GESTION PERSUASIVA Y COACTIVA por parte del área de Cobranzas…”.
“A la fecha en que se profirió ese acto administrativo por la división de cobranzas, los autos
declarativos expedidos por la división de gestión de Fiscalización no habían afectado el aplicativo
de obligación financiera, luego era procedente su expedición”.
En cuanto al expediente 200501778, señaló: “Teniendo en cuenta que la sociedad se encontraba
en trámite de solicitud de otorgamiento de facilidad de pago, por las obligaciones contenidas en las
declaraciones presentadas por el contribuyente y que constituyen título que presta merito ejecutivo,
de acuerdo al lineamiento señalado en el Memorando No. 000429 del 30 de julio de 2008, suscrito
por el Subdirector de Cobranzas de la UAE – DIAN.
De igual forma es importante señalar que el otorgamiento de la Facilidad de Pago interrumpe los
términos de prescripción de la acción de cobro y suspende el Proceso Administrativo Coactivo, por
lo tanto la División de Gestión de Cobranzas adelanto las actuaciones dentro de los términos
legales establecidos en los artículos 817, 818 y 841 del Estatuto Tributario”.
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Análisis de la Respuesta
Si bien a folio 299 del expediente 200900004, reposa oficio a través del cual el
Jefe de Cobranzas informa a la División de Gestión de Fiscalización, únicamente
solicitó pronunciamiento respecto de los denuncios fiscales presentados por
concepto de Retención 2008 períodos 11 y 12, objeto de un derecho de petición;
sin embargo, pese a evidenciar que el contribuyente igualmente presentó sin pago
declaraciones tributarias por concepto de retención períodos 2009-9 a 12, y 2010
periodos 1 a 9 y que por tanto estaban incursas en causal para darlas por no
presentadas de conformidad con lo dispuesto en literal e) del artículo 580 del E.T,
no se surtió el procedimiento establecido para el efecto y por ende no se remitió a
la oficina de fiscalización para que profiriera los respectivos autos declarativos.
En cuanto al expediente 200800966, la entidad no se pronunció sobre el
incumplimiento en la expedición de los respectivos autos declarativos, por lo que
se entiende que aceptó la observación.
En cuanto a la observación relacionada con la expedición del mandamiento de
pago el 05 de julio de 2011, sobre denuncios fiscales objeto de Auto Declarativo,
resulta contradictorio que la DIAN argumente que los denuncios fiscales se
encontraban en firme y por ende constituyen título ejecutivo cobrable de
conformidad con lo dispuesto en el Memorando 000429 del 30 de julio de 2008,
desconociendo la existencia de los autos que a solicitud de la misma División de
Gestión de Cobranzas se dieron por no presentados y respecto de los cuales
reconoció y probó su expedición y notificación oportuna por lo que la CGR
modificó la observación.
En cuanto al expediente 200501778, es de precisar que de conformidad con lo
dispuesto en la Circular 066 de 2008, se debía agotar el procedimiento para la
expedición de los autos declarativos. Si bien es cierto, se concedió facilidad para
el pago, al momento de otorgar la misma no se tuvo en cuenta que los denuncios
fiscales estaban incursos en la causal del literal e) del artículo 580 del ET, por lo
que respecto de ellas procedía dar aplicación al procedimiento establecido en la
mencionada circular.
Conforme a lo anterior el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 56. Embargo de Bienes Inmuebles
El artículo 839 del ET señala “Registro del embargo de la Resolución que decreta el embargo
de bienes se enviará una copia a la oficina de registro correspondiente…”
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Mediante Resolución No. 2005-008 del 27/03/2006, la DIAN ordena embargo de
los bienes inmuebles ubicados en las CL 94A 13 34 OF 204-50, con M.I.
1260784; CL 94A 13-34 GJ 11 CON M.I.1260750 y CL 94A 13-34 GJ 23 con
M.I.1260761, de propiedad del contribuyente identificado con NIT. 830.089.278,
comunicada al Registrador de Instrumentos Públicos de la Zona Centro mediante
oficio No. 2859 de la misma fecha, con el fin de que procediera a registrar la
medida.
A través del oficio No. 013953-26/04/2006, la Oficina de Registro informa que
respecto del predio con M.I. 1260750, envía sin registrar la medida por el motivo
indicado al respaldo: “el embargado no es propietario del predio (Art.681 C.P.C.)”, sin
embargo, no informó nada respecto de los inmuebles identificados con matrículas
1260784 y 1260761.
Transcurridos 2 años y 23 días, la DIAN reiteró la solicitud a la Oficina de Registro
de Instrumentos Público Zona Centro, e que informara sobre el trámite que le dio a
la orden de embargo de los predios CL 94A 13 34 OF 204 con M.I. 1260784 y CL
94A 13-34 GJ 23 con M.I.1260761 contenida en el oficio No. 2859, lo que
demuestra una deficiente gestión de cobro lo cual disminuye la posibilidad de la
recuperación de la cartera.
Respuesta de la Entidad
“De conformidad con lo establecido en el artículo 818 del E.T. el cual señala: “Interrupción y
suspensión del término de prescripción. El término de la prescripción de la acción de cobro se
interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el
pago, por la admisión de la solicitud de concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación
forzosa administrativa.(…)”
Una vez revisado el expediente se puede observar que el mandamiento de pago se profirió en el
mes de junio de 2008, la División actuó dentro de los términos legales para adelantar el proceso de
cobro administrativo Coactivo. En la medida que la Administración cuenta con un término de cinco
años para adelantar el proceso de cobro coactivo y que se reiteró el registro de la medida cautelar
dentro de ese término la administración podrá como producto del remate cubrir las obligaciones a
cargo de la sociedad sin que exista riesgo de detrimento fiscal para la Administración.
Análisis de la Respuesta
La CGR no está cuestionando la expedición o no oportuna del mandamiento pago,
lo que se observó es la falta de oportunidad y de diligencia en la práctica de las
medidas cautelares, específicamente en la reiteración de la solicitud de embargo
de 2 bienes inmuebles, la cual se realizó 2 años y 23 días después, lo que
conlleva inefectividad de las medidas decretadas y disminuye la posibilidad de
recuperación de la cartera.
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La respuesta de la entidad no guarda coherencia con la observación formulada por
lo que se mantiene hallazgo.
Hallazgo No. 57. Notificación Actos Administrativos
El Articulo 826 del E.T. señala: “Mandamiento de Pago. El funcionario competente para
exigir el cobro coactivo, producirá el mandamiento de pago ordenando la cancelación de las
obligaciones pendientes más los intereses respectivos. Este mandamiento se notificará
personalmente al deudor, previa citación para que comparezca en un término de diez (10) días. Si
vencido el término no comparece, el mandamiento ejecutivo se notificará por correo. En la misma
forma se notificará el mandamiento ejecutivo a los herederos del deudor y a los deudores
solidarios.
El Artículo 565, ET. Formas de Notificación de las Actuaciones de la Administración de Impuestos.
Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos,
citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás
actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de
la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente
autorizada por la autoridad competente.
Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de
los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de
citación. En este evento también procede la notificación electrónica.
PARÁGRAFO 1o. La notificación por correo de las actuaciones de la administración, en materia
tributaria, aduanera o cambiaria se practicará mediante entrega de una copia del acto
correspondiente en la última dirección informada por el contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante en el Registro Único Tributario - RUT. En estos eventos también procederá
la notificación electrónica.
El Artículo 568 ET establece: “Notificaciones Devueltas por el Correo. Artículo modificado por
el artículo 47 de la Ley 1111 de 2006. Las actuaciones de la administración enviadas por correo,
que por cualquier razón sean devueltas, serán notificadas mediante aviso en un periódico de
circulación nacional o de circulación regional del lugar que corresponda a la última dirección
informada en el RUT; la notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la
administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el contribuyente, el término
para responder o impugnar se contará desde el día hábil siguiente, a la publicación del aviso o de
la corrección de la notificación. Lo anterior no se aplicará cuando la devolución se produzca por
notificación a una dirección distinta a la informada en el RUT, en cuyo caso se deberá notificar a la
dirección correcta dentro del término legal”.
En el expediente 200500006 se evidencian las siguientes irregularidades en
cuanto a notificación se refiere:
La DIAN libró Mandamientos de Pago Nos. 302-06 del 08/03/2006 al contribuyente
con NIT. 830.089.278; y 306-001 del 03 de marzo de 2009, a nombre de la
deudora solidaria identificada con C.C. 43.584.129, los cuales fueron notificados
por aviso. Sin embargo, en el expediente no se adjuntan los soportes
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correspondientes de citación, notificación por aviso de la citación, del envío por
correo del mandamiento de pago, ni de su devolución.
Así mismo, no se evidencia la notificación de la Resolución No. 001 del
31/07/2008, a través de la cual se declaró solidariamente responsable a la
liquidadora principal identificada con C.C. 43.584.129, por las obligaciones
adeudadas por dicha sociedad por concepto de Renta 2002, 2003 y Retención en
la Fuente por los periodos 2003-4, 12; 2004 -8,9,10,11 y 12; 20051,2,6,7,8,9,10,11,12,: 2006-2,
ni de la notificación del Oficio Persuasivo
Penalizable por mora de las obligaciones tributarias relacionadas Retención en la
Fuente por los periodos 2005-11 y 12, desconociendo lo dispuesto en el artículo
16 del Decreto 3050 de 1997.
Lo anterior demuestra falta de control y seguimiento por parte de la administración,
lo que genera riesgo de prescripción de las obligaciones.
Respuesta de la Entidad
“El Mandamiento de Pago No. 302 – 06 del 8/03/2006 fue notificado mediante Aviso en el periódico
Portafolio el día 20 de abril de 2006, como obra a folio 171,el Mandamiento de Pago No. 306 – 001
del 3/03/09 fue notificado mediante Aviso en el periódico el Tiempo el día 1 de abril de 2009, esto
acorde con lo establecido en el artículo 568 de ET.de igual forma obra a folios 189 y 190 solicitud
de la funcionaria a cargo del proceso de cobro al Jefe del G.I.T. de Documentación para que se
continúe con el proceso de notificación del mandamiento de pago.
Respecto de la notificación de la Resolución No. 001 del 31/07/2008, a través de la cual se declaró
solidariamente responsable a la liquidadora principal identificada con C.C. 43.584.129, me permito
señalar que a folio 352 del cuaderno obra constancia de notificación.
Adjunto Mandamiento 30206 del 8 de marzo de 2006 y aviso de periódico Portafolio del 20 de abril
de 2006, Mandamiento de Pago del 3 de marzo de 2009 y aviso de periódico del El Tiempo de abril
1 de 2009, oficio No. 031161611338 del 7 de abril de 2006, Certificación de dirección para que se
continúe con el proceso de notificación, Resolución 001 del 31 de julio de 2008”.
Análisis de la Respuesta
Si bien la entidad allega copia de las constancias que obran en el expediente de la
notificación del Mandamiento de Pago por aviso en un diario de circulación
nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 568 del E.T., no aporta
prueba que demuestre que agotó el procedimiento establecido en el artículo 826
del ETN, respectivamente, a saber: (i) Notificación por correo de la citación para
notificación personal; (ii) Notificación por aviso de la citación para notificación
personal en el evento de haber sido devuelta de acuerdo con el art. 568; y (iii)
Notificación por correo del mandamiento de Pago.
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Resulta claro que para acudir a la notificación del mandamiento de pago por aviso
acreditada por la DIAN al tenor del artículo 568 del E.T., ha debido agotarse el
procedimiento especial contemplado en el artículo 826 del E.T., al obviarse este
procedimiento estaríamos frente a la inoponibilidad de los mandamientos de pago
por falta o indebida notificación, situación que genera riesgo de prescripción de las
obligaciones objeto de cobro.
En cuanto a la notificación de la Resolución No. 001 del 31/07/2008, a través de la
cual la DIAN declaró solidariamente responsable a la liquidadora de la sociedad,
por las obligaciones adeudadas por la sociedad con NIT 830.089.278 por concepto
de Renta 2002, 2003 y Retención en la Fuente por los periodos 2003-4, 12; 2004 8,9,10,11 y 12; 2005-1,2,6,7,8,9,10,11,12,: 2006-2, efectivamente a folios 352 a
355 del expediente reposa el acto administrativo con un sello del G.I.T. de
Documentación de la Administración Especial de Impuestos de los Grandes
Contribuyentes, que dice “Conforme a certificación expedida por Servientrega, el presente
acto administrativo fue notificado el día 04 de septiembre de 2008”; sin embargo, no reposa
en el expediente el acuse de recibo que lo demuestre.
La entidad no se pronunció sobre la falta de notificación del oficio persuasivo
penalizable por mora en las obligaciones relacionadas con Retención en la Fuente
por los períodos 2005-11 y 12 situación que desconoce lo dispuesto en el artículo
16 del Decreto 3050 de 1997.
En consecuencia el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 58. Firma de documentos
La Resolución No. 00457 del 20 de noviembre de 2008, proferida por la DIAN, en
la que se establecen los criterios para la definición de procedimientos dentro de
los procesos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y para la
estandarización y normalización de los documentos soporte de los mismos, indica
en el artículo 7 que los formularios, formatos, actos administrativos de carácter
general, así como los documentos para comunicaciones oficiales y los que facilitan
la gestión administrativa de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
deberán ajustarse a los siguientes estándares: [...]1.2 Estructura. Los formularios
y formatos seguirán la siguiente estructura: [...] Pie. Sección que tiene como
propósito recoger la información relacionada con la identificación de las personas
y ubicación administrativa o física que avalan los contenidos de los documentos,
los valores totales cuando a ello haya lugar, la fecha efectiva de la transacción y
las firmas de los signatarios [...].
En el expediente de Cobranzas identificado con el No. 200500006, la certificación
del mandamiento de pago No. 302-006-08/03/2006 no aparece firmada por la Jefe
de División ni cuenta con el Vo Bo del Jefe de Grupo, quienes en su encabezado
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son los que certifican, aparece únicamente firmada por el funcionario responsable,
sin indicar nombre completo, solamente se observa su firma en la cual se lee:
“Claudia”. Lo anterior demuestra falta de control y genera incertidumbre sobre la
veracidad de la información certificada.
Respuesta de la Entidad
“Una vez verificado el expediente se estableció que la funcionaria que firma el oficio 00 031 161 61
1338 del 7 de abril de 2007 con destino al Jefe de G.I.T. de Documentación de esta Seccional,
estaba facultada para suscribir las actuaciones de acuerdo a lo establecido en los artículos 824 y
825 del E.T. y lo que se señala en dicha comunicación es precisamente que se continúe con el
proceso de notificación del mandamiento de pago”.
Análisis de la Respuesta
El artículo 7 de la Resolución No. 00457 del 20 de noviembre de 2008, proferida
por la DIAN, es claro al establecer que los formularios y formatos deberán
ajustarse a determinados estándares, dentro de los cuales se encuentra las
firmas de los signatarios.
En el presente caso, el formato de certificación objeto de la observación en su
encabezado señala: "LA JEFE DE LA DIVISIÓN DE RECAUDACIÓN Y LA JEFE DEL GRUPO
INTERNO DE TRABAJO DE COBRANZAS CERTIFICAN:.." en consecuencia, al ser estos
funcionarios los competentes para suscribir la certificación, carece de validez la
misma al estar firmada por una funcionaria diferente, que si bien puede ser
responsable del proceso de cobro, no se encuentra facultada para ello.
Adicionalmente, la Entidad no acredita que la funcionaria que firmó ostentara la
calidad de Jefe de alguna de las dependencias que certifican. En consecuencia el
hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 59. Razonabilidad o
Aplicativos
consistencia de
los saldos
en los
El artículo 37 de la Ley 489 de 1998 establece “Los sistemas de información de los
organismos y entidades de la Administración Pública servirán de soporte al cumplimiento de su
misión, objetivos y funciones, darán cuenta del desempeño institucional y facilitarán la evaluación
de la gestión pública a su interior así como, a la ciudadanía en general”
El artículo 2 de la Ley 87 de 1993, refiere que “Uno de los objetivos del Sistema de
Control Interno es el de asegurar la oportunidad y confiabilidad de la información y de sus
registros”. Lo anterior no se cumple teniendo en cuenta que:
El Decreto 2150 de 1995, establece: “Artículo 13. Prohibición de exigir copias o fotocopias
de documentos que se poseen. En todas las actuaciones públicas, quedan prohibidas las
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exigencias de copias o fotocopias de documentos que la entidad tenga en su poder, o a los que la
entidad pública tenga facultad legal de acceder.
Artículo 14. Modificado por el art. 11, Ley 962 de 2005. Prueba de requisitos previamente
acreditados. No se podrá exigir el cumplimiento de un requisito cuando éste se debió acreditar por
mandato legal o reglamentario, en un trámite o actuación anterior que ya se surtió. En tal caso, el
servidor público tendrá por cumplido, para todos los efectos legales, el requisito que debió servir de
fundamento a una actuación concluida”.
Respecto de los expedientes Nos. 200400010; 200900122; 200400444;
201101343; 200500733; 200501786; 200900122; 201101343, que se encuentran
en etapa persuasiva, la DIAN adelanta cobro sobre saldos irreales registrados en
los diferentes módulos y/o aplicativos, (SIPAC, SISCOBRA Candado, Cuenta
corriente Contribuyentes, Obligación Financiera), pese a que las obligaciones han
sido objeto de pago, compensación, sanciones reducidas, conciliaciones,
modificaciones a través de liquidaciones oficiales, o generadas por el sistema al
no tomar las fechas especiales.
Se evidenció que los contribuyente en diferentes oportunidades han aportado los
comprobantes respectivos, así como que el funcionario que tiene a cargo del
expediente ha solicitado ajustes a la CCC o de Reproceso con el fin de depurar la
cartera; sin embargo, estas solicitudes no han sido atendidas.
Lo anterior, demuestra que los sistemas son deficientes, así como falta de
integralidad de los diferentes módulos y/o aplicativos que administran cartera, los
cuales reflejan saldos irreales, falta de confiabilidad de la Cartera, desgaste
administrativo y traslado de cargas administrativas a los contribuyentes.
Respuesta de la Entidad
Referente al cobro de SALDOS IRRELAES EN LOS EXPEDIENTES Nos. 200400010 (AJOVER
S.A.), 200900122(FORD MOTOR), 200400444(HEWLETT), 201101343 (AGROINDUSTRIALES),
200500733 (ALPINA), 200501786 (SIDERUGIRCA NACIONAL).Correspondientes a expedientes
que se adelantan en la etapa Persuasiva, al respecto me permito manifestar lo siguiente:
Previo el análisis de las obligaciones se presume que son cobrables, se generan los oficios de
cobro correspondientes, si los contribuyentes manifiestan que no existen deudas y aportan las
pruebas pertinentes se clasifican como INCONSISTENCIAS y no se adelantan acciones de cobro
posteriores.
Si se establece que es una inconsistencia NO se genera oficio de cobro y se clasifica de manera
inmediata como INCONSISTENCIA, como el caso del Expediente 201101343
(AGROINDUSTRIALES).
Para efectos de realizar los ajustes de los saldos de los contribuyentes que figuran en los
expedientes mencionados por usted en su comunicación, se remitieron las solicitudes para su
respectivo ajuste a la Subdirección de Gestión de Recaudo y Cobranzas”.
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220
Análisis de la Respuesta
En los expedientes relacionados en la observación se detectaron saldos irreales
debido a que los sistemas de información se encuentran desactualizados, no se
cargan los pagos, compensaciones, sanciones reducidas, conciliaciones,
modificaciones a través de liquidaciones oficiales, o generadas por el sistema al
no tomar las fechas especiales; sin embargo pese a estar evidenciada esta
situación se continúa con el cobro de las obligaciones a los contribuyentes. La
DIAN en su respuesta manifiesta que se remitieron las solicitudes a la
Subdirección de Gestión de Recaudo y Cobranzas para efectos de realizar los
ajustes de los saldos.
En consecuencia el hallazgo se mantiene.
Hallazgo No. 60. Arrastre indebido de Saldos a Favor
Analizado el expediente No. 2009000122, Nit. 800.186.142, se observó que fue
repartido el 17/04/2009, con obligaciones registradas en SIPAC por concepto de
Ventas 2007-3 $2.880 millones y Ventas 2009-1 por $513.3 millones por impuesto;
sin embargo, el 17 de abril de 2009, la funcionaria a cargo del expediente, remite
al contribuyente oficio de cobro persuasivo únicamente por ventas 2009-1.
Se determinó que la declaración de Ventas 2007-3, fue presentada el 18/07/2007,
con un saldo a favor de $9.593.3 millones, declaración que fue objeto de
corrección el 24/01/2008, reduciendo los impuestos descontables de $3.873.4 a
$1.030.6 millones y con un saldo a favor de $6.466.2 millones; sin embargo, el
contribuyente no corrigió las declaraciones de los periodos 4, 5 y 6 en las cuales
hizo arrastre indebido de saldos a favor, para el 4 periodo imputó $9.593.3
millones; para el 5 periodo, $10.213.2 millones y para 6 periodo de $853.6
millones de los $3.696.4 millones.
Pese a evidenciarse en el expediente el arrastre indebido de saldos a favor y a
que el contribuyente al ser requerido para el pago de la obligación por concepto de
ventas 2007-3, informó ésta situación el 10/09/2009, el funcionario a cargo del
expediente no solicitó a la División de Fiscalización adelantar el respectivo
proceso de revisión de las declaraciones de ventas periodos 4, 5 y 6
desconociendo lo previsto en el artículo 647 del E.T ., denuncios fiscales que
adquirieron firmeza de conformidad con lo dispuesto en el artículo 714 del E.T .
Lo anterior fue reconocido por la entidad mediante Oficio 1-31-244-440-0832 del
27/09/2011, el cual señaló: “El 24 de enero de 2008 el contribuyente presentó declaración de
corrección para el bimestre 3 de 2007. No. 3007504092903 en la cual disminuyó el saldo a favor
mostrando una suma final por valor de $6.466.251.000 incluyendo una sanción por valor de
$284.281.000 la cual fue cancelada con ROP 4907515400749 de fecha 25/01/2008, generándose
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una diferencia a cargo del contribuyente por arrastre indebido por valor de $2.842.809.000 ya que
las declaraciones de los períodos posteriores no fueron corregidas con el menor saldo a favor…
Como quiera que la administración no emitió ningún acto administrativo de liquidación oficial de
corrección que preste mérito para realizar el cobro, no existe titulo que contenga una obligación
clara, expresa y exigible de acuerdo a las normas vigentes que permitan el cobro de la
obligación...”.
La anterior situación muestra deficiencias en la gestión, en los controles y
supervisión en el proceso de cobro, falta de oportunidad en las actuaciones, así
como riesgo de caducidad de la acción para la imposición de las respectivas
sanciones por inexactitud.
Adicional a lo anterior, consultada la obligación financiera del contribuyente a 31
de octubre de 2011, se estableció que presenta saldo en contra por ventas 2007-3
por $8.344.2 millones, así como un saldo a favor por ventas periodo 2007-5
producto de los arrastres indebidos.
Respuesta de la Entidad
“El contribuyente el 24/01/2008, corrigió la declaración del tercer bimestre de 2007, disminuyendo
el saldo a favor de $ 9.593.341.000 a $ 6.466.251.000 y canceló el valor de la sanción de
corrección; el contribuyente no corrigió las declaraciones de los bimestres cuarto y quinto de 2007,
razón por la cual en el aplicativo de obligación financiera figura con deuda en bimestre tercero por
valor de $ 2.879.955.000 (impuesto) y un saldo a favor en la declaración del bimestre quinto de $
2.842.809.000.
Por lo expuesto anteriormente y en atención a solicitud de la Sociedad en el sentido de realizar el
ajuste al aplicativo de obligación financiera, se realizó un análisis de la situación del contribuyente y
se estableció que el caso en particular no se encuentra dentro de los errores susceptibles de
subsanar de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de la Ley 962 de 2005, en concordancia
con la Circular 118 de 2005 y los conceptos Nos. 59295 y 39724 de 2006, por encontrarse fuera
de términos”.
Análisis de la Respuesta
En su respuesta la entidad expone la misma situación planteada en la
observación, sin controvertirla, informa que no es posible subsanar los errores
presentados por encontrarse por fuera de términos.
Conforme a lo anterior, el hallazgo ser mantiene.
Hallazgo No. 61. Garantías (D)
El artículo 814 del E.T. Señala. “Facilidades para el Pago. El Subdirector de Cobranzas y los
Administradores de Impuestos Nacionales, podrán mediante resolución conceder facilidades para
el pago al deudor o a un tercero a su nombre, hasta por cinco (5) años, para el pago de los
impuestos de timbre, de renta y complementarios, sobre las ventas y la retención en la fuente, o de
cualquier otro impuesto administrado por la Dirección General de Impuestos Nacionales, así como
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para la cancelación de los intereses y demás sanciones a que haya lugar, siempre que el deudor o
un tercero a su nombre, constituya fideicomiso de garantía, ofrezca bienes para su embargo y
secuestro, garantías personales, reales, bancarias o de compañías de seguros, o cualquiera otra
garantía que respalde suficientemente la deuda a satisfacción de la Administración. Se podrán
aceptar garantías personales cuando la cuantía de la deuda no sea superior a 3.000 UVT”.
El artículo 826 ibídem consagra: “Mandamiento de Pago. El funcionario competente para
exigir el cobro coactivo, producirá el mandamiento de pago ordenando la cancelación de las
obligaciones pendientes más los intereses respectivos. Este mandamiento se notificará
personalmente al deudor, previa citación para que comparezca en un término de diez (10) días. Si
vencido el término no comparece, el mandamiento ejecutivo se notificará por correo. En la misma
forma se notificará el mandamiento ejecutivo a los herederos del deudor y a los deudores
solidarios.
Cuando la notificación del mandamiento ejecutivo se haga por correo, deberá informarse de ello
por cualquier medio de comunicación del lugar. La omisión de esta formalidad, no invalida la
notificación efectuada”.
En el expediente No. 200501778, se observó que la DIAN concedió en dos (2)
oportunidades facilidad para el pago de impuestos, al contribuyente con Nit.
800.110.116, acuerdos que fueron incumplidos, razón por la cual la DIAN procedió
a declararlos sin vigencia; sin embargo, no procedió a hacer efectivas las
garantías otorgadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 814-2 del
E.T18, las mismas correspondían a Contratos de Fiducia Mercantil Irrevocable de
Administración, Fuente de Pago y Pagos que no garantizaron suficientemente la
deuda.
Se estableció que la primera facilidad, se constituyó sobre contratos respecto de
los cuales el contribuyente no informó a sus contratantes de la cesión de los
derechos económicos realizada través del Contrato de Encargo Fiduciario de
Administración y Fuente de Pagos Irrevocable, situación que conllevó a que los
dineros no ingresaran a la fiducia, si bien la Fiduciaria remitió a la DIAN copia de
los requerimientos realizados al constituyente sobre el incumplimiento, ésta no lo
requirió con el fin de garantizar el pago de las obligaciones y efectividad de la
garantía. La segunda facilidad para el pago, se constituyó sobre un contrato
próximo a vencer; es decir, que el plazo de la facilidad fue superior al contrato
objeto de fiducia, si bien el constituyente se obligaba a sustituir la fuente de
ingresos, la DIAN no adelantó las acciones tendientes al cumplimiento de esta
obligación.
Por otra parte, en el expediente se observa que producto de la investigación de
bienes en el año 2009 y 2011, se detectaron bienes y contratos a nombre de la
sociedad y sus socios; sin embargo, a diciembre de 2011, la DIAN no había
18
Artículo 814-2. Cobro de Garantías. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la resolución que ordene hacer efectiva la
garantía otorgada, el garante deberá consignar el valor garantizado hasta concurrencia del saldo insoluto.
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establecido la titularidad de los mismos, hecho en el que fundamenta el no haber
decretado las medidas preventivas de que trata el artículo 837 del E.T.19.
Lo anterior, demuestra debilidades de gestión, supervisión y control en el proceso
de facilidades de pago y de cobro; así como en la práctica de medidas preventivas
y en el análisis, estudio, seguimiento y control de las garantías, situación que hace
ilusorias las pretensiones de la entidad frente al pago de las obligaciones
garantizadas, aumenta la antigüedad de la cartera y genera riesgo en la
recuperación de la misma e insolvencia por parte de los contribuyentes.
Hallazgo con presunta incidencia disciplinaria.
Respuesta de la Entidad
“… a folio 503 del expediente obra oficio suscrito por el Representante Legal … suscrito el 28 de
octubre de 2009 en el cual expresa ” Tal y como le informamos en documento de febrero de
2009, con radicado DER –BOG -07541-2009, Informática Siglo XXI celebro un contrato de
Administración, fuente de pago y pagos con la fiduciaria Popular cuyo objeto consiste en la
constitución con carácter irrevocable del “PATRIMONO AUTONOMO INFORMATICA SIGLO 21
con los derechos económicos derivados del contrato 1 35 -02540800 celebrado con el banco de la
República le solicito el favor que a partir de ahora, el pago por concepto de los servicios prestados
por Informática Siglo 21 al banco se realice a favor del Fideicomiso mencionado...”.
“…a folio 504 del expediente obra oficio No. DGI 21058 del 5 de noviembre de 2009 suscrito por el
Director del departamento de Informática del Banco de la República en el cual se afirma
“Recibimos comunicación de la referencia mediante la cual nuevamente nos informa sobre la
constitución en Fiduciaria Popular del Patrimonio Autónomo Informática Siglo 21 con los
derechos económicos derivados del contrato 135-02540800 celebrado el 11 de diciembre de
2008 con el banco de la República, y nos remitimos a nuestra respuesta dada con carta DGI 03755 del 3 de marzo de 2009….”
De igual manera la Dian con oficio No 2683 del 28 de diciembre de 2009, requirió a la Secretaria
General del Ministerio de Hacienda Y Crédito Público solicitando información sobre el contrato de
prestación de servicios código 3189 -2007 … contrato que fue dado en garantía por la sociedad
… dentro de la fiducia mercantil de administración y fuente de pago para el otorgamiento de la
facilidad de pago.
… con oficio 2682 del 28 de diciembre de 2009, la Dian solicita al gerente de Sistemas de la Caja
de Compensación Familiar Compensar rinda informe del contrato de consultoría No 595-2005 …
quien como Garantía otorgó el contrato de fiducia mercantil, administración y fuente de pagos,
estableciendo este contrato como uno de los que provee fuente de pagos a la fiducia.
Mediante oficio 2680 del 28 de diciembre de 2009 dirigido al Gerente de negocios fiduciarios de la
Fiduciaria popular S.A. la Dian solicita información sobre el patrimonio autónomo Informática Siglo
XXI y sobre el ingreso de recursos a la fuente de pago estipulada y el comportamiento de dicha
fiducia.”
19Artículo 837. Medidas Preventivas. Previa o simultáneamente con el mandamiento de pago, el funcionario podrá decretar el embargo y secuestro
preventivo de los bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad.
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224
“Sobre la Segunda Facilidad de pago otorgada mediante resolución No. 2010080800009 del 30 de
junio de 2010, concedida por el término de 11 meses fue amparada con el contrato de fiducia
mercantil de administración y fuente de pago suscrito entre Informática Siglo XXI y Alianza
fiduciaria S.A. de fecha 30 de abril de 2010 el cual preveía como fuente de pago los contratos CT
01350 025 54 0800 … este documento establecía que en la medida que la vigencia del precitado
contrato expiraba el 11 de diciembre de 2010 y que el acuerdo de pago suscrito con la Dian tenía
un plazo de once meses contados a partir de la firma del contrato, en caso de que el contrato
suscrito con el Banco de la República no sea prorrogado, como mínimo con 8 días hábiles de
anticipación a su vencimiento el fideicomitente queda obligado a adicionar la fuente de pago para
la atención del servicio de la deuda con la cesión de los derechos económicos derivados del
contrato No 092 2010 …Así mismo el contrato de fiducia prevé en su cláusula quinta
parágrafo primero que la celebración de ese contrato no releva al fideicomitente de su
responsabilidad directa y personal de pagar al beneficiario exclusivo las obligaciones
adquiridas a su cargo...
Con la anterior explicación se evidencia que la entidad si previo la sustitución de la fuente de
ingresos sin que se pueda predicar que el plazo de la facilidad fue superior al contrato de fiducia
los contratos 2.306 millones.
… mediante oficio No 2011-08090000004 del 8 de abril del 2011, se requirió al representante legal
de la sociedad para que se pusiera al día con las cuotas de la facilidad y las que habían surgido
con posterioridad al otorgamiento de la facilidad de pago, así mismo con fecha 1 de julio de 2011,
se solicita a la fiduciaria Alianza que informe la fecha en que se realizará el pago de las cuotas
restantes.
…no obstante que el funcionario de conocimiento cuenta con el término de cinco (5) años para
adelantar la gestión de cobro los cuales corren a partir del 1 de agosto de 2011, fecha en que se
declaró incumplida la facilidad de pago, con fecha 26 de diciembre de 2011, se profirió el
Mandamiento de Pago Nº 3023-0029… notificado por correo certificado el día 13 de enero de
2012”
En cuanto al aparte del hallazgo relacionado con que en el expediente se observa
que producto de la investigación de bienes, se detectaron bienes a nombre de la
sociedad y de sus socios; no obstante no se han decretado las medidas
preventivas de que trata el artículo 837 del E.T.20, como tampoco se ha librado el
respectivo mandamiento de pago de conformidad con lo dispuesto en el artículo
826 del E.T., pese al reiterado incumplimiento por parte del contribuyente, la
entidad manifestó:
“En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 814 -3 del Estatuto Tributario, mediante oficio No
2011-08090000004 del 8 de abril del 2011se requirió al representante legal de la sociedad para
que se pusiera al día con las cuotas de la facilidad y las que habían surgido con posterioridad al
otorgamiento de la facilidad de pago, así mismo con fecha 1 de julio de 2011, se solicita a la
fiduciaria Alianza que informe la fecha en que se realizará el pago de las cuotas restantes; ... En la
medida que aun quedaban pagos pendientes por parte del contribuyente y al haber agotado la
Administración los procedimientos legales previos al decreto del incumplimiento el día 1o de
20Artículo
837. Medidas Preventivas. Previa o simultáneamente con el mandamiento de pago, el funcionario podrá decretar el embargo y secuestro
preventivo de los bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad.
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agosto mediante resolución No 811-0483 del 1 de agosto de 2011 se dejó sin efecto la facilidad de
pago concedida mediante resolución 2010-0808000009 del 30 de junio del 2010
Se considera procedente precisar, que no obstante que el funcionario de conocimiento cuenta con
el término de cinco (5) años para adelantar la gestión de cobro los cuales corren a partir del 1 de
agosto de 2011, fecha en que se declaró incumplida la facilidad de pago, con fecha 26 de
diciembre de 2011, se profirió el Mandamiento de Pago Nº 3023-0029, notificado por correo
certificado el día 13 de enero de 2012.
En cuanto a los resultados de la investigación de bienes, la entidad manifestó: “…
a este punto es importante aclarar que los bienes reportados y objeto de análisis por el ente de
control no son susceptibles de decreto de medida cautelar”, expuso el fundamento legal para
no decretarlas por tratarse de bienes inembargables.
Adicionalmente expresó: “…fotocopias de las pólizas de SOAT, donde aparece como tomador
… dichos documentos no pueden considerarse como un resultado positivo a la investigación de
bienes, teniendo en cuenta que no son idóneos para demostrar la propiedad de los vehículos,
como sí lo son los certificados de libertad y tradición de los automotores de placas BLD340 y
CRX564, los cuales consta evidencian que la titularidad no está en cabeza del precitado
contribuyente”
…se reportan varios contratos de Leasing .. es importante precisar que la mayoría de ellos
culminan el término de arrendamiento que los hace titulares de la opción de compra en diciembre
del 2013, en relación con algunos de ellos cuyo vencimiento del plazo de arrendamiento se dio en
diciembre del 2011 la Administración se encuentra verificando si se hizo uso de la opción de
compra a efecto de decretar las medidas cautelares a que hay lugar para lo cual se encuentra
dentro del término de los cinco años previstos en el artículo 817 del E.T”
Análisis de la Respuesta
Frente a lo expuesto por la entidad respecto a la primera de las garantías
otorgadas, cabe resaltar que la firma del contrato de fiducia mercantil data del 28
de enero de 2009 y la facilidad de pago se concedió el 30 de enero del mismo
año; en consecuencia, desde ésta última fecha ha debido darse por parte del
Fideicomitente (Contribuyente con Nit. 800.110.116), la orden de instrucción a los
contratantes de transferir los recursos de dichos contratos al Fideicomiso.
Asimismo, debió ceder irrevocablemente al Fideicomiso los derechos económicos
que le correspondían de los contratos 3189-2007, CT0135-02540800 y 595-2005,
cesión que debió ser aceptada expresamente por los representantes legales de
los TERCEROS CONTRATANTES CEDIDOS, mediante comunicaciones que
deben formar parte integral del contrato.
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Se observó que la Fiduciaria en reiteradas oportunidades21 informó a la DIAN
sobre incumplimiento del Fideicomitente en cuanto a: (i) la constitución del fondo
de reserva; (ii) documentación requerida para el perfeccionamiento de la fuente de
pago; y (iii) de cuotas, razón por la cual el contrato de fiducia se encontraba en
causal de terminación, información que no fue atendida por la DIAN y que dio
lugar a que los dineros no ingresaran a la Fiducia y por ende a la inefectividad de
la garantía.
La CGR evidenció que solo hasta el 28 de diciembre de 2009; es decir, diez (10)
meses y dieciocho (18) días después de concedida la facilidad de pago No. 808002 del 30/01/2009 con un plazo de once (11) meses, la DIAN oficio a los
Terceros Contratantes Cedidos, solicitando le informara si producto de los
contratos de prestación de servicios código 3189-2007, CT0135-02540800 y 5952005 respectivamente, se habían girado recursos directamente al contratista, el
estado del contrato, monto y vigencia. Igualmente, solicitó a la Fiduciaria informar
sobre el estado del contrato de fiducia, ingreso de recursos fuente de pago y
comportamiento de la fiducia.
Lo anterior, demuestra que la DIAN desconocía las consideraciones y clausulas
del Contrato de Fiducia Mercantil de administración, fuente de pago y pagos
celebrado entre la sociedad con Nit. 800110.116 y la Fiduciaria, otorgado como
garantía para el pago de las obligaciones tributarias, contrato que en la
Consideración Quinta, señala: “Con el propósito que los dineros derivados de la cesión de
los contratos referidos en el considerando segundo, que le corresponden al EL FIDEICOMIENTE,
ingrese directamente al patrimonio autónomo que se constituye por el presente contrato y
configuren la fuente de pago de las obligaciones contraídas por éste a favor de la DIRECCION DE
IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES- DIRECCION SECCIONAL DE IMPUESTOS GRANDES
CONTRIBUYENTES, EL FIDEICOMITENTE cede irrevocablemente al Fideicomiso los derechos
económicos que le corresponden de los contratos en mención, cesión que deberá ser aceptada
expresamente por los representantes legales de BANCO DE LA REPUBLICA, MINISTERIO DE
HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y COMPENSAR, en sus calidades de TERCEROS
CONTRATANTES CEDIDOS, mediante comunicaciones que se anexarán y harán parte integral del
presente contrato, con el fin de que el mismo quede perfeccionado.”
Asimismo, la Clausula Tercera dispone: “3.2. Los recursos derivados de los contratos, los
cuales están destinados a la ejecución del contrato. Para la transferencia de estos recursos EL
FIDEICOMITENTE se obliga a dar la orden de instrucción irrevocable al BANCO DE LA
REPUBLICA, el MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO y COMPENSAR, de transferir
de la cuenta destinada para la recepción de los recursos de dichos contratos, todos los recursos
recibidos, a la cuenta que se abra para el Fideicomiso.”
21
Oficios Nos. 989361-17/02/2009, f.406; 989516 -19/02/2009, f. 417; 990502 - 05/03/2009, f. 427; 992869 - 16/04/2009, f.430;
994253 - 11/05/2009, f.442; 995098 - 20/05/2009, f.452; 996639 -17/06/2009, f.455; 998208 - 14/07/2009, f. 456; 302374 10/09/2009, f. 492; 303436 -05/10/2009, f.500.
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227
Si bien como lo afirma la DIAN en su respuesta a folio 503 del expediente, reposa
oficio del representante legal de fecha 28 de octubre de 2009, a través del cual
solicitó a uno de los Terceros Contratantes Cedidos que a partir de la fecha, el
pago por concepto de los servicios prestados por la sociedad con Nit.
800.110.116, se realizara a favor del Fideicomiso, también lo es que a folios 580581, reposa Oficio DSEP-00489 del 14/01/2010, a través del cual el Banco de la
República informa a la DIAN: “…2. No obstante, en el mes de febrero de 2009 el contratista
solicitó que, en adelante, el Banco efectuara los pagos por concepto de dicho contrato, en la
cuenta…FIDUCIARIA POPULAR S.A. Por su parte, esta Entidad le solicitó al contratista allegar la
documentación establecida en la reglamentación interna para proceder al cambio requerido. 3.
Posteriormente, en noviembre del mismo año, el Banco volvió a recibirla referida solicitud, respecto
de la cual se reiteró que, para dicho efecto, debía remitir la documentación soporte, previamente
solicitada, pues a la fecha ésta no había sido allegada… Nos permitimos remitir un anexo con la
relación detallada de los pagos efectuados…”
Conforme a lo anterior, es claro que desde el mes de marzo de 2009, el
Contratante Cedido, había informado al representante legal de la sociedad con Nit.
800.110.116, sobre la documentación requerida para el trámite de cuentas por
pagar; sin embargo, esta no fue aportada y por ende no se realizaron los pagos a
favor de fideicomiso, situación inadvertida por la DIAN y que evidencia deficiencias
de control en el proceso de facilidades de pago, así como en el análisis, estudio
seguimiento y control de las garantías.
Por otra parte, la segunda facilidad de pago se concedió por un plazo de once
meses, como lo advierte la Entidad en su respuesta, fue amparada de nuevo con
un contrato de fiducia mercantil de administración y fuente de pago suscrito el 30
de abril de 2010, cuya fuente de ingresos era el contrato 135-02540800 del
11/12/2008, con un plazo de 24 meses, con vigencia comprendida entre el 11 de
diciembre de 2008 al 10 de diciembre de 2010, por valor de $673.7 millones; es
decir, que a la fecha de firma de la garantía, restaban 7 meses para que terminara
el mencionado contrato y por ende los recursos a ingresar a la fiducia eran
irrisorios frente a la deuda garantizada, la cual ascendía a la suma de $5.474,7
millones incluidas sanciones e intereses.
Si bien en la clausula octava, numeral 8.2, se consagró como obligación del
fideicomitente adicionar la fuente de pago con la cesión de los derechos
económicos derivados del contrato No 092 2010, en el evento que el contrato
suscrito con el Banco no fuera prorrogado como mínimo con ocho (8) días hábiles
de anticipación a su vencimiento, también lo es que el monto adeudado de
conformidad con la Facilidad de Pago No. 2010080800009 del 30/06/2010, era de
5.474,7 millones, con un plazo de 11 meses, pagadera en 10 cuotas mensuales de
$40 millones cada una, y la última cuota por $5.074,7 millones correspondiente al
saldo. La CGR observó que los pagos de las 10 cuotas se encontraban
garantizados con la cesión de los derechos económicos derivados del contrato
objeto de fiducia; sin embargo, la cuota 11, no contó con el respaldo suficiente, la
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228
garantía simplemente se limitó a contemplar que el constituyente se comprometía
a adicionar la fuente de pago con otro contrato, pero salta a la vista que esta
cláusula no cumplió su cometido, por cuanto la DIAN no adelantó las acciones
frente a la fiduciaria ni ante el constituyente tendientes a garantizar la efectividad
de la garantía, desconociendo las consideraciones y cláusulas del contrato de
fiducia mercantil fuente de pago, el cual prestaba mérito ejecutivo, situación que
demuestra deficiencias en el análisis, estudio, seguimiento y control de las
garantías y que hace ilusorias las pretensiones de la entidad frente al pago de las
obligaciones garantizadas.
En conclusión, resulta evidente que la garantía otorgada por el contribuyente para
garantizar el pago de las obligaciones contenidas en la segunda facilidad de pago,
no respaldo suficientemente el pago de la deuda, incumpliendo lo previsto en el
artículo 814 del E.T.
Por otra parte, teniendo en cuenta que con ocasión de la comunicación del
hallazgo con la presunta incidencia disciplinaria, la entidad acreditó que profirió el
mandamiento de pago No. 302-0029 del 26 de diciembre de 2011, a nombre de la
sociedad identificada con Nit.800.110.116-1, notificado el 13 de enero de 2012, se
modifica el hallazgo en el sentido de retirar el aparte: “como tampoco se ha librado
el respectivo mandamiento de pago de conformidad con lo dispuesto en el artículo
826 del E.T., pese al reiterado incumplimiento por parte del contribuyente y que a
la fecha de la presente observación presenta deudas por $ 6.385.4 millones”
Ahora bien, en cuanto al argumento de la entidad en el sentido de que respecto de
los supuestos vehículos de propiedad de los socios no era posible dictar medida
cautelar sobre los bienes hasta tanto se tuviera certeza sobre la titularidad de los
mismos, y resalta que aunque se reseña como respuesta positiva, la misma no fue
remitida en su momento por ninguna oficina de Tránsito sino por una aseguradora,
que bien pudo haber expedido pólizas de SOAT a favor de un tomador que no es
necesariamente el propietario del vehículo por lo que era necesario previamente
agotar dicha averiguación.
Sobre el particular, es de precisar que en el expediente reposa investigación de
bienes que data del año 2009, y otra de junio de 2011, por lo que la administración
a la fecha de la presente auditoría contó con el tiempo suficiente para determinar
la titularidad de bienes y contratos de Leasing y prestación de servicios que fueron
reportados como de propiedad y a nombre de la sociedad y de los socios, por lo
que no se comparte que solo con ocasión de la observación de la CGR se hubiese
determinado la titularidad de los mismos, resultados que fueron negativos, pero
que de haberse adelantado oportunamente la gestión, hubiese arrojado resultados
positivos por cuanto efectivamente como se observa en los certificados de
tradición que reposan en el expediente, a la fecha de la investigación de bienes la
titularidad de los mismos radicaba en cabeza de los socios. En cuanto a las
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229
diferentes pólizas reportadas por las aseguradoras que daban cuenta que en su
momento, la sociedad tenía vigentes contratos de prestación de servicios, la DIAN
no adelantó gestión alguna tendiente a garantizar el pago de las obligaciones a
cargo de la sociedad, en la respuesta tampoco se pronunció sobre el particular.
Respecto de los contratos de Leasing, igualmente la DIAN argumenta que se
encuentra dentro del término de los cinco años para verificar si se hizo uso o no de
la opción de compra.
Lo anterior, evidencia deficiencias en la gestión, haciendo ilusorias las
pretensiones de la entidad, lo que genera riesgo en la recuperación de la cartera e
insolvencia por parte de los contribuyentes, como en efecto se evidenció en el
expediente.
En consecuencia, el hallazgo se mantiene por cuanto si bien la DIAN adelantó la
investigación de bienes, no adelantó gestión oportuna tendiente a establecer la
titularidad y derechos sobre los mismos, hecho en el que fundamentó el no
decreto de las medidas preventivas respectivas.
Por lo expuesto, el hallazgo se mantiene con la respectiva incidencia disciplinaria.
3.2.4.3
Tecnología de la Información
La evaluación de las herramientas tecnológicas utilizadas en los procesos de
Devoluciones y/o compensaciones y de Administración de Cartera, se llevó a cabo
en las Seccionales Bogotá y Grandes Contribuyentes, en donde se comunicaron
los mismos hallazgos. Para efectos de presentación del informe se relacionan una
sola vez así:
Hallazgo No. 62. Aplicativo CIN20
Al verificar en el aplicativo CIN20 el control de cambios y registro de seguimiento
sobre las resoluciones de devolución y/o compensación, se estableció que no
existe dicho control dentro del sistema sino que el proceso se hace de forma
manual interna a cargo de dos personas del grupo de devoluciones, situación que
demuestra debilidades en el desarrollo del aplicativo para los controles necesarios
dentro del proceso, ocasionando que no se pueda realizar el seguimiento y
auditoría sobre los cambios realizados a los actos, desconociendo lo previsto en el
numeral 3.4 “Seguridad de Información” del Estándar Internacional de Seguridad
de la Información ISO 27001/IEC:200522.
22
Preservación de la confidencialidad, integridad y disponibilidad de la información; además también pueden estar
involucradas otras propiedades como la autenticidad, responsabilidad, no repudio y confiabilidad (ISO/IEC 17799:2005)
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230
Respuesta de la Entidad
La Entidad en la respuesta comenta: “Para administrar y controlar la información que se debe
registrar en el aplicativo de CIN20 se tienen establecidos diferentes roles para capturar la
información, aprobar y notificar. Debido a que éste es un aplicativo de coyuntura diseñado en su
momento con las características que allí se determinaron de acuerdo con la normatividad vigente
con posterioridad, por el cambio de legislación y aumento de la información manejada en el
proceso se hizo necesario apoyar su funcionalidad con controles manuales por parte de las
Direcciones Seccionales.”
Análisis de la Respuesta
Una vez revisado el manual de CIN20, regulatorio de la aplicación de devoluciones
y compensaciones manual del usuario de febrero de 1985, se estableció que los
procedimientos se encuentran de conformidad a lo establecido, y que los mismos
no han sido actualizados pese a que la legislación se ha modificado y que el
volumen de información a aumentado, pero de igual manera dentro del aplicativo
no se encuentra la trazabilidad de los cambios realizados en los actos aun cuando
en el manual se estipula el procedimiento para realizar dicho proceso, es decir no
queda la marca de auditoría para su seguimiento y control de la fecha, motivo y
usuario que realizo la modificación, pese a que se encuentran parametrizados los
distintos roles para capturar la información, aprobar y notificar. Todo esto genera
riesgo de que la información sea alterada, modificada o eliminado su contenido,
por cuanto su vulnerabilidad es alta, adicional al riesgo de confidencialidad,
fiabilidad e integridad de la información.
Por lo anterior la observación se mantiene y se valida como hallazgo.
Hallazgo No. 63. Aplicativo Devycomp
El aplicativo Devycomp es parte fundamental e importante del proceso de
devoluciones y/o compensaciones, es así como en las seccionales Bogotá y
Grandes Contribuyentes, es el medio por el cual se captura la información que
alimenta los demás aplicativos involucrados en el proceso, generando riesgo de
que la información sea alterada, modificada o eliminado su contenido, por cuanto
su vulnerabilidad es alta, adicional al riesgo de la confidencialidad y fiabilidad de la
información
Lo anterior, demuestra incumplimiento del sistema de gestión de seguridad de la
información (SGSI), contemplado en los numerales 3.4 “Seguridad de Información
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231
“y 3.5 “evento de seguridad de la información” del Estándar Internacional de
Seguridad de la Información ISO 27001/IEC: 200523
Respuesta de la Entidad
La Entidad responde “el DEVYCOMP no es un aplicativo corporativo, por tanto no se incumple el
sistema de gestión de seguridad de la información (SGSI), contemplado en los numeral 3.4
“Seguridad de Información “y 3.5 “evento de seguridad de la información” del Estándar
Internacional de Seguridad de la Información ISO 27001/IEC: 2005. El uso que del mismo que se
haga en cualquier Dirección Seccional, debe entenderse como una ayuda en la gestión,
comparable a un documento, una hoja de papel, una lista de chequeo o cualquier otro medio físico
utilizado en procedimientos manuales. De hecho, las Direcciones Seccionales transcriben e
incorporan las Resoluciones en CIN 20, que es el aplicativo corporativo.”
Análisis de la Respuesta
Tal como se afirma en la respuesta de la Entidad (que el aplicativo DEVYCOMP
no es corporativo) es de aclarar que cualquier software, aplicativo o herramienta
ofimática de apoyo utilizada dentro de una entidad u organización debe estar
aprobada por la dirección o alta gerencia para su uso, así como contar con las
licencias de funcionamiento de los aplicativos, lenguaje de desarrollo y motor de
base de datos que utiliza el mismo, para ello debe estar dentro de los mecanismos
de control interno y mapas, políticas y planes de seguridad de la información con
el fin de salvaguardar los datos que allí reposen.
Por lo tanto, el hallazgo se mantiene.
3.3
EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
En la revisión de los expedientes del Subproceso de Devoluciones y/o
Compensaciones seleccionados, se establecieron deficiencias en los
procedimientos de Asignación de Citas, Radicación, Sustanciación, Auditoría y
Comité a las devoluciones, que generan riesgos de detrimento al patrimonio
público, a saber:
•
•
•
Asignación de Citas. A la fecha de visita de la Comisión de auditoría,
septiembre de 2011, presentaba demoras hasta de tres meses.
Radicación. El análisis de los documentos soportes es incipiente.
Sustanciación y Revisión. En algunos expedientes no queda evidencia del
trabajo realizado y en ocasiones, pese a existir en los expedientes situaciones
23
Una ocurrencia identificada del estado de un sistema, servicio o red indicando un posible violación de la política de
seguridad de la información o falla en las salvaguardas, o una situación previamente desconocida que puede ser relevante
para la seguridad (ISO/IEC 18044:2004)
Carrera 10 No. 17-18 P. 10 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co
232
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
irregulares que ameritan que se adelante investigación previa o post
devolución, no se hace, particularmente en el caso de exportaciones a través
de Comercializadoras Internacionales.
Evaluación del Comité. Algunos expedientes no presentan evidencia de la
evaluación realizada y con frecuencia la fecha de la Resolución de Devolución
es anterior a la del Comité.
Control de las Garantías. Debilidades en el control que generan riesgo de
vencimiento y deficiencias en el proceso de vinculación del garante, al igual
que en las actividades de control de los procedimientos establecidos para
evaluación de riesgos en el caso de devoluciones amparadas, en donde no se
comunica oportunamente a las aseguradoras para hacer efectivas las
garantías.
Deficiencias en la aplicación de procedimientos sancionatorios y permisividad
frente a conductas de fraude, por cuanto este tipo de contribuyentes continúan
vigentes en el RUT y en consecuencia, habilitados para continuar realizando
operaciones.
Falta de actualización oportuna de los aplicativos. Los aplicativos Cuenta
Corriente Contribuyente, Sipac y Obligación Financiera, presentan deficiencias
en el cargue oportuno de los actos administrativos, debido a deficiencias de
control en el trámite de documentos y actualización de los aplicativos, por parte
de la Dirección de Fiscalización y Liquidación. Las deficiencias funcionales de
dichos aplicativos ocasionan que la información reportada no sea confiable, no
cumpla con las características de oportunidad y consistencia y genere
incertidumbre sobre las obligaciones a cargo de los contribuyentes
Las actividades descritas en el mapa de procesos no contemplan la realidad de
la Seccional
Los controles implementados para mitigar los riesgos no son consecuentes con
el Mapa de Riesgos.
Se evidenciaron fallas de comunicación entre las dependencias, demora en la
atención de solicitudes internas, congestión en la notificación de documentos,
dificultad para identificar el destino de las respuestas recibidas, acumulación de
documentos por archivar en los expedientes.
No se cuenta con un mecanismo alterno para ubicar la dirección de los
contribuyentes cuando se reitera la devolución de correspondencia remitida al
domicilio reportado en el RUT, debiendo acudir a la publicación de los actos
administrativos, lo cual incide en los tiempos del proceso.
En cuanto a sistemas de información, se presentan debilidades de información,
demoras en la corrección de inconsistencias, demoras en la Interfaz que
permite que las obligaciones se reflejen en el aplicativo SIPAC y poder iniciar
las actuaciones de cobro.
El sistema de información SIPAC, a octubre de 2011, no tiene en
funcionamiento el módulo para el subproceso de Representación Externa, lo
que dificulta hacer un seguimiento e identificar los expedientes que están en
Carrera 10 No. 17-18 P. 10 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co
233
•
•
dicha etapa, las actuaciones adelantadas no se ven reflejadas en el mismo, lo
que demuestra que los controles son pocos operativos frente a la cantidad de
expedientes que se administran, puesto que la inclusión de información es
manual y el control a la documentación es a través de la hoja de ruta; igual
situación se presenta, con los controles de citas, vencimientos, plazos para
pago, informes de cada expediente, ubicación o responsable.
Al confrontar la documentación contenida en los expedientes sometidos a
evaluación durante el proceso auditor, con la reportada en el sistema de
información SIPAC, se observa que el aplicativo no contiene la totalidad de los
documentos físicos que reposan en las carpetas, lo que demuestra que este,
no es confiable, por las diferencias que se presentan entre uno y otro.
Igualmente, en el sistema no se encuentra actualizado el reporte de
notificación de algunos actos que sí figuran en el documento físico, o figura la
notificación en el sistema pero no el documento físico, por ejemplo las
notificaciones por publicación.
Como resultado de los informes de evaluación efectuados por la Oficina de Control
Interno y por el Nivel Central, se han desarrollado acciones de mejora, algunas se
cumplieron en el plazo establecido y otras continúan en proceso, no obstante, las
debilidades se siguen presentando, tales como la conformación de expedientes,
periodicidad de las actuaciones en la gestión de cobro, acumulación de
expedientes por repartir, conciliación de títulos judiciales personas jurídicas, entre
otras.
3.4
HALLAZGOS SUBSANADOS DURANTE EL PROCESO AUDITOR
Durante el proceso auditor se determinaron beneficios indirectos de auditoría,
dado que la Entidad efectuó las acciones correctivas, en el siguiente hallazgo:
Hallazgo No. 64. Base de Datos
El estándar internacional ISO/IEC27.001 Establece:”Seguridad de información:
preservación de la confidencialidad, integridad y disponibilidad de la información; además, también
pueden estar involucradas otras propiedades como la autenticidad, responsabilidad, no repudio y
confiabilidad. (ISO/IPEC 17799:2005)Tecnología de la información-Técnicas de seguridadcódigo de práctica para la gestión de la seguridad de la información”.
De acuerdo a la información suministrada al Equipo Auditor relacionada con la
Base de Datos de las solicitudes de devolución y /o compensación radicadas
durante las vigencias 2008, 2009, 2010 y 1º semestre de 2011 se evidenció
inconsistencias por $447.106, 4 millones, así:
TABLA No.53.
Cifras en millones de pesos
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234
RADICADO
FECHA
RAD
SOLICITANTE
VR
VR
SOLICITAD COMPENSAD
O
O
20080349
07/04/2008 INDUSTRIAS SAFRA S.A
256,4
20081728
18/11/2008 FEDERACIÓN NACIONAL
DE
CAFETEROS
DE
COLOMBIA
20081902
11/12/2008 PRINTER
S.A
20090158
18/02/2009 DORFAN S.A
20090990
18/06/2009 BAYER
S.A
20091695
24/09/2009 PRINTER
S.A
20092118
02/12/2009 SYNGENTA S.A
20100070
28/01/2010 EDITORIAL
COLOMBIA
20100254
12/03/2010 MINIPAC
20100486
28/04/2010 FRESENIUS
MEDICAL
CARE COLOMBIA
20101309
30/07/2010 ROPSOHN
THERAPEUTICS LTDA
20101555
03/09/2010 PETROBAS
LIMITED
20102117
25/11/2010 C.I.ACEPALMA
20102164
01/12/2010 CONSORCIO
ENERGY
20110745
27/05/2011 C.I .ACEPALMA
COLOMBIANA
194,9
1172,4
61,4
0,01 Menor valor
1.172,40
0,002 Menor valor
560,295 Incertidumbre
21,7
21,7
0,004 Mayor Valor
COLOMBIANA
167,9
167,9
594,2
110,7
85,6
24,8
56,3
56,5
225,3
197,6
COLOMBIA
OBSERVACI
ON
190,9
327,7
COLOMBIA
DIFERENCI
A
751,2
CROPSCIENCE
PLANETA
VR DEVOL
328
0,3 Mayor Valor
0
0,02 Mayor Valor
483,544 Incertidumbre
60,6
0,27 Menor valor
0,2 Mayor Valor
27,7
0,09 Menor valor
6,4
6,5
0,18 Mayor Valor
9214,4
9.214,50
0,05 Mayor Valor
2631
401,2
2.229,80
0,02 Menor valor
256,2
0,7
255,5
0,003 Mayor Valor
483
483
0,01 Incertidumbre
TABLA No.54.
Cifras en millones de pesos.
Carrera 10 No. 17-18 P. 10 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co
235
Radicado
Fecha
Radicado
(DD/MM/
AA)
Nit
20080100
30-ene-08
80024579
5
20080615
03-jun-08
80004853
5
Razón Social
PARMALAT
COLOMBIA
LTDA.
INDUSTRIA
COLOMBIANA
DE LACTEOS
LTDA
20081689
10-nov-08
89021298
5
20081791
26-nov-08
20081842
20091992
garantí
a
NO
V/r Solicitado
1.069,6
V/r
com
p.
V/r
Devuel
to
V/r
Rechazad
o
Forma de
Pago
0
Concepto
VENTAS
productores de
bienes exentos
SI
26,1
0
POLLOSAN S.A.
NO
1.257,7
0
89020188
1
AVIDESA MAC
POLLO S.A.
SI
4.675,3
0
03-dic-08
86052770
1
TRIANGULO
POLLORICO S.A.
NO
635,9
0
11-nov-09
89021298
5
NO
1.222,6
0
VENTAS
productores de
bienes exentos
VENTAS
productores de
bienes exentos
VENTAS
productores de
bienes exentos
VENTAS
productores de
bienes exentos
VENTAS
productores de
bienes exentos
13-ago-10
86051246
6
0
VENTAS
productores de
bienes exentos
13-ago-10
86051246
6
0
VENTAS
productores de
bienes exentos
20101413
17-ago-10
86051246
6
20102061
18-nov-10
89020188
1
20110258
20101411
20101412
POLLOSAN S.A.
INDUSTRIA
PASTEURIZADO
RA Y LEHERA EL
POMAR S.A. EN
INDUSTRIA
PASTEURIZADO
RA Y LEHERA EL
POMAR S.A. EN
INDUSTRIA
PASTEURIZADO
RA Y LEHERA EL
POMAR S.A. EN
NO
NO
61,9
101,0
NO
154,5
0
SI
5.091,2
0
VENTAS
productores de
bienes exentos
VENTAS
productores de
bienes exentos
09-mar-11
86003794
3
AVIDESA MAC
POLLO S.A.
COLOMBIANA
DE INCUBACION
S.A.
INCUBACOL.
SI
164,7
0
20110327
23-mar-11
86006565
6
POLLO
OLIMPICO S A
NO
525,5
0
20110353
28-mar-11
89140185
8
SI
4.515,8
0
29-mar-11
86000492
2
0
VENTAS
productores de
bienes exentos
20110388
05-abr-11
86051246
6
20110401
07-abr-11
80024579
5
20110544
03-may11
83200129
2
PIMPOLLO S.A.
PRODUCTOS
NATURALES DE
LA SABANA S.A.
ALQUERIA
INDUSTRIA
PASTEURIZADO
RA Y LEHERA EL
POMAR S.A. EN
PARMALAT
COLOMBIA
LTDA.
EMPOLLADORA
COLOMBIANA S
A
VENTAS
productores de
bienes exentos
VENTAS
productores de
bienes exentos
VENTAS
productores de
bienes exentos
20110622
17-may11
86004220
9
LEGIS
EDITORES S.A.
20110362
NO
1.176,1
NO
36,7
0
NO
927,2
0
SI
1.164,8
0
NO
376,8
0
Carrera 10 No. 17-18 P. 10 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co
236
VENTAS
productores de
bienes exentos
VENTAS
productores de
bienes exentos
VENTAS
productores de
bienes exentos
VENTAS
productores de
bienes exentos
Radicado
Fecha
Radicado
(DD/MM/
AA)
Nit
20110680
20-may11
80024579
5
20110981
20-jun-11
86052770
1
23-jun-11
86003794
3
20111022
23-jun-11
80004853
5
20080135
07-feb-08
20080206
29-feb-08
20080711
13-jun-08
20080712
13-jun-08
83007999
6
86006558
6
80001383
4
80001383
4
20080791
23-jun-08
89092358
9
20080828
26-jun-08
89092358
9
20080849
01-jul-08
20080888
07-jul-08
20081437
29-sep-08
20081587
23-oct-08
20081588
23-oct-08
20081612
27-oct-08
20081637
29-oct-08
89092358
9
83009521
3
86007878
1
83009521
3
83009521
3
86000350
5
86005393
0
20081763
21-nov-08
86002357
3
20081788
26-nov-08
80024379
2
20081789
26-nov-08
20081870
05-dic-08
20081871
05-dic-08
80024379
2
86000075
3
86000075
3
20081912
12-dic-08
86000522
3
20111014
Razón Social
PARMALAT
COLOMBIA
LTDA.
TRIANGULO
POLLORICO S.A.
COLOMBIANA
DE INCUBACION
S.A.
INCUBACOL.
INDUSTRIA
COLOMBIANA
DE LACTEOS
LTDA
CONSORCIO
COLOMBIA
ENERGY
INDUSTRIAS
SAFRA S A
LABORATORIOS
LA SANTE S.A.
LABORATORIOS
LA SANTE S.A.
C.I. CULTIVOS
DEL CARIBE
LTDA.
C.I. CULTIVOS
DEL CARIBE
LTDA.
C.I. CULTIVOS
DEL CARIBE
LTDA.
ORGANIZACIÓN
TERPEL S A
LABORATORIOS
FARMACOL S A
ORGANIZACIÓN
TERPEL S A
ORGANIZACIÓN
TERPEL S A
CABARRIA Y
CIA. S.A.
OCCIDENTAL DE
COLOMBIA INC
PEPSICOLA
PANAMERICANA
LLC
BAYER
CROPSCIENCE
S.A.
BAYER
CROPSCIENCE
S.A.
BOEHRINGER
INGELHEIM S.A.
BOEHRINGER
INGELHEIM S.A.
CHEVRONTEXA
CO PETROLEUM
COMPANY
garantí
a
V/r
com
p.
V/r
Devuel
to
V/r
Rechazad
o
Forma de
Pago
SI
1.148,0
0
NO
870,3
0
Concepto
VENTAS
productores de
bienes exentos
VENTAS
productores de
bienes exentos
0
VENTAS
productores de
bienes exentos
VENTAS
productores de
bienes exentos
SI
V/r Solicitado
505,3
SI
86,5
0
NO
622,5
0
NO
72,7
0
NO
175,1
0
NO
284,9
0
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
NO
84,6
0
VENTAS
exportaciones
NO
34,5
0
VENTAS
exportaciones
NO
11,1
0
NO
1.888,2
0
NO
95,2
0
NO
1.888,2
0
NO
11.934,8
0
NO
22,9
0
NO
4.060,5
0
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
NO
2.211,3
0
VENTAS
exportaciones
NO
187,4
0
VENTAS
exportaciones
NO
449,4
0
NO
165,7
0
NO
121,1
0
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
NO
2.156,9
0
VENTAS
exportaciones
Carrera 10 No. 17-18 P. 10 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co
237
Radicado
Fecha
Radicado
(DD/MM/
AA)
Nit
20081975
22-dic-08
83000735
5
20090252
11-mar-09
20090256
13-mar-09
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7
86000604
4
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11-may09
86000465
5
20090593
13-may09
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16-jun-09
20.090.967
17-jun-09
20.090.968
17-jun-09
20091094
03-jul-09
20091200
17-jul-09
20091313
30-jul-09
83008339
2
830.095.2
13
830.033.4
03
830.033.4
03
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1
80019787
7
86053570
6
20091428
19-ago-09
20091792
08-oct-09
83007999
6
83007422
2
20.100.136
12-feb-10
860.513.9
70
20.100.145
15-feb-10
830.067.4
14
20100265
16-mar-10
86002498
6
20100321
26-mar-10
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3
20100384
09-abr-10
20100418
19-abr-10
80010390
3
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9
20100480
28-abr-10
10-may10
10-may10
83006458
0
80001383
4
80001383
4
20100588
20100589
Razón Social
FRESENIUS
MEDICAL CARE
COLOMBIA S.A.
C.I.
FLORAMERICA
LTDA.
AREVA T&D S.A.
COLOMBIANA
DE FRENOS S.A.
COFRE
PRODDUCTORA
DE TEXTILES DE
TOCANCIPA S.A.
-TOPTEX
ORGANIZACIÓN
TERPEL S A
YAZAKI CIEMEL
FTZ LTDA.
YAZAKI CIEMEL
FTZ LTDA.
EMI MUSIC
COLOMBIA S.A.
C.I. AVETEX S.A.
A. G. P. DE
COLOMBIA S.A.
CONSORCIO
COLOMBIA
ENERGY
SYNGENTAS S A
COMERCIALIZA
DORA
INTERNACIONAL
MILPA S A
KAESER
COMPRESORES
DE COLOMBIA
LIMITADA
PLASTICOS
TECNICOS S A
PLASTITEC S A
QUEBECOR
WORLD
BOGOTA S.A.
QUEBECOR
WORLD
BOGOTA S.A.
LEGIS
EDITORES S.A.
MANUFACTURE
RA MUNDIAL
FARMACEUTICA
SA
LABORATORIOS
LA SANTE S.A.
LABORATORIOS
LA SANTE S.A.
garantí
a
V/r Solicitado
V/r
com
p.
V/r
Devuel
to
V/r
Rechazad
o
Forma de
Pago
Concepto
VENTAS
exportaciones
NO
0,0
0
NO
95,6
0
NO
1.377,1
0
NO
751,1
0
NO
3.204,0
0
SI
6.405,1
0
NO
68,4
0
NO
59,8
0
NO
584,5
0
NO
292,0
0
NO
182,6
0
NO
3.107,6
0
NO
594,2
0
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
NO
317,6
0
VENTAS
exportaciones
SI
310,7
0
VENTAS
exportaciones
NO
249,5
0
VENTAS
exportaciones
NO
487,3
0
VENTAS
exportaciones
NO
597,5
0
NO
240,1
0
NO
35,0
0
NO
354,6
0
NO
256,0
0
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
0
TIDIS
Carrera 10 No. 17-18 P. 10 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co
238
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
Radicado
Fecha
Radicado
(DD/MM/
AA)
Nit
20100824
31-may10
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8
20101001
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5
20101091
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8
20101120
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20101810
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3
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4
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0
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9
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10-dic-10
89092358
9
20110008
05-ene-11
89092358
9
20110009
05-ene-11
20110041
17-ene-11
20110052
19-ene-11
20110105
01-feb-11
20110119
04-feb-11
86002357
3
83009521
3
20110167
16-feb-11
86000242
6
20110168
16-feb-11
86000242
6
20110196
22-feb-11
83004947
7
20110197
22-feb-11
86002570
7
20110198
22-feb-11
20110215
28-feb-11
83004947
7
86004862
6
80014150
6
89092358
9
86000242
6
Razón Social
ATENTO
TELESERVICIOS
ESPAÑA S A
SUC EN
COLOMBIA
FRESENIUS
MEDICAL CARE
COLOMBIA S.A.
MANUFACTURA
S DE ALUMINIO
MADEAL S.A.
PEPSICOLA
PANAMERICANA
LLC
HOCOL S.A.
BP
EXPLORATION
COMPANY
COLOMBIA
LIMITED
ALFAN
EMPAQUES
FLEXIBLES S.A.
C.I. CULTIVOS
DEL CARIBE
LTDA.
C.I. CULTIVOS
DEL CARIBE
LTDA.
C.I. CULTIVOS
DEL CARIBE
LTDA.
C.I. SPLENDOR
FLOWERS LTDA.
MINIPAK S.A.
THE ELITE
FLOWER LTDA
PEPSICOLA
PANAMERICANA
LLC
ORGANIZACIÓN
TERPEL S A
EQUION
ENERGIA
LIMITED
EQUION
ENERGIA
LIMITED
C.I. SPLENDOR
FLOWERS LTDA.
C.I.
FLORAMERICA
LTDA.
C.I. CULTIVOS
DEL CARIBE
LTDA.
EQUION
ENERGIA
garantí
a
V/r Solicitado
V/r
com
p.
V/r
Devuel
to
V/r
Rechazad
o
Forma de
Pago
Concepto
NO
2.138,5
0
VENTAS
exportaciones
NO
100,2
0
VENTAS
exportaciones
SI
656,6
0
VENTAS
exportaciones
NO
5.068,6
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SI
44.747,3
0
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
NO
10.839,9
0
VENTAS
exportaciones
NO
136,0
0
VENTAS
exportaciones
SI
8,7
0
VENTAS
exportaciones
SI
23,5
0
VENTAS
exportaciones
SI
36,8
0
VENTAS
exportaciones
SI
73,0
0
NO
445,1
0
SI
591,3
0
NO
1.177,0
0
NO
8.172,1
0
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
NO
8.877,0
0
VENTAS
exportaciones
NO
16.042,1
0
VENTAS
exportaciones
SI
73,4
0
VENTAS
exportaciones
SI
87,0
0
VENTAS
exportaciones
SI
8,8
0
NO
25.703,0
0
Carrera 10 No. 17-18 P. 10 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co
239
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
Radicado
Fecha
Radicado
(DD/MM/
AA)
20110224
28-feb-11
20110233
03-mar-11
20110246
04-mar-11
20110263
10-mar-11
20110276
14-mar-11
20110277
14-mar-11
20110284
15-mar-11
20110285
15-mar-11
90013930
6
86000075
3
86000075
3
86000075
3
86000075
3
20110381
04-abr-11
83008361
9
20110443
13-abr-11
86002570
7
20110444
13-abr-11
20110467
15-abr-11
20110468
15-abr-11
20110490
Nit
Razón Social
LIMITED
83004947
7
80014150
6
89010045
4
89092358
9
C.I. SPLENDOR
FLOWERS LTDA.
THE ELITE
FLOWER LTDA
DUPONT DE
COLOMBIA S.A.
PETROLIFERA
PETROLEUM
COLOMBIA
LIMITED
BOEHRINGER
INGELHEIM S.A.
BOEHRINGER
INGELHEIM S.A.
BOEHRINGER
INGELHEIM S.A.
BOEHRINGER
INGELHEIM S.A.
TALISMAN
COLOMBIA OIL &
GAS LTD
C.I.
FLORAMERICA
LTDA.
C.I. CULTIVOS
DEL CARIBE
TDA.
83004947
7
C.I. SPLENDOR
FLOWERS LTDA.
19-abr-11
83004947
7
89010045
4
C.I. SPLENDOR
FLOWERS LTDA.
DUPONT DE
COLOMBIA S.A.
83004947
7
86003083
9
C.I. SPLENDOR
FLOWERS LTDA.
20110609
05-may11
16-may11
20110610
16-may11
83011221
5
20110624
17-may11
17-may11
83007803
8
86006980
4
20110630
18-may11
89092358
9
20110631
18-may11
86002570
7
20110685
23-may11
80014831
2
20110561
20110623
DORFAN S.A.
WORLD FUEL
SERVICES
COMPANY INC
SUC COLOMBIA
CERREJON
ZONA NORTE
S.A. CZN S.A.
CARBONES DEL
CERREJON LLC
C.I. CULTIVOS
DEL CARIBE
LTDA.
C.I.
FLORAMERICA
LTDA.
SOCIEDAD
COMERCIALIZA
DORA
INTERNACIONAL
CIA.CAFETE
garantí
a
V/r Solicitado
V/r
com
p.
V/r
Devuel
to
V/r
Rechazad
o
Forma de
Pago
Concepto
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
SI
73,0
0
NO
591,3
0
NO
1.609,1
0
SI
17.591,5
0
NO
192,6
0
NO
255,6
0
NO
288,6
0
NO
363,6
0
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
NO
7.358,7
0
VENTAS
exportaciones
SI
87,0
0
VENTAS
exportaciones
SI
8,8
0
VENTAS
exportaciones
SI
73,4
0
VENTAS
exportaciones
SI
73,0
0
NO
1.609,1
0
NO
44,1
0
NO
24,7
0
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
NO
1.363,3
0
VENTAS
exportaciones
NO
13.326,9
0
NO
21.998,9
0
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
NO
8,8
0
VENTAS
exportaciones
NO
87,0
0
VENTAS
exportaciones
NO
28,8
0
VENTAS
exportaciones
Carrera 10 No. 17-18 P. 10 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co
240
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
20110692
Fecha
Radicado
(DD/MM/
AA)
23-may11
Nit
86000000
6
Razón Social
TEAM FOODS
COLOMBIA S.A.
20110712
24-may11
83004947
7
C.I. SPLENDOR
FLOWERS LTDA.
20110730
24-may11
26-may11
83004947
7
86006613
4
20110756
30-may11
20110796
02-jun-11
20110819
07-jun-11
20110880
10-jun-11
20110881
10-jun-11
83005265
1
86007213
4
83003340
3
86000486
4
86000486
4
C.I. SPLENDOR
FLOWERS LTDA.
VITROFARMA
S.A.
TENARIS
GLOBAL
SERVICES
PANAMA
SUCURSAL
COLOMBIA
20110966
20-jun-11
89092358
9
20110967
20-jun-11
20110983
21-jun-11
20110984
21-jun-11
20110990
21-jun-11
20111005
22-jun-11
20111026
23-jun-11
20111030
24-jun-11
20111049
29-jun-11
Radicado
20110713
83004947
7
90030676
2
90030676
2
86005393
0
80012854
9
83003340
3
83004905
1
83009521
3
HOCOL S.A.
YAZAKI CIEMEL
FTZ LTDA.
OCCIDENTAL
ANDINA LLC
OCCIDENTAL
ANDINA LLC
C.I. CULTIVOS
DEL CARIBE
LTDA.
C.I. SPLENDOR
FLOWERS LTDA.
PRODUCCIONE
S RTI SAS
PRODUCCIONE
S RTI SAS
OCCIDENTAL DE
COLOMBIA INC
PACIFIC
STRATUS
ENERGY
COLOMBIA
CORP
YAZAKI CIEMEL
FTZ LTDA.
JOHNSON
CONTROLS
COLOMBIA LTDA
ORGANIZACIÓN
TERPEL S A
garantí
a
V/r
com
p.
V/r
Devuel
to
V/r
Rechazad
o
Forma de
Pago
NO
78,3
0
Concepto
VENTAS
exportaciones
NO
73,4
0
VENTAS
exportaciones
NO
73,0
0
NO
130,3
0
NO
155,1
0
NO
34.299,1
0
NO
65,0
0
NO
3.231,0
0
NO
542,9
0
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
NO
23,5
0
VENTAS
exportaciones
NO
44,1
0
NO
1.168,8
0
NO
729,6
0
NO
3.117,9
0
NO
129.846,6
0
NO
65,0
0
NO
442,7
0
NO
V/r Solicitado
0
Carrera 10 No. 17-18 P. 10 • PBX: 3537700 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagen.gov.co
241
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones
VENTAS
exportaciones