VI La veda pesquera: ¿necesaria suspensión por fuerza mayor de

Análisis Jurisprudencial
VI
Análisis Jurisprudencial
La veda pesquera: ¿necesaria suspensión por
fuerza mayor de todos los trabajadores?
Ficha Técnica
Autora: Ana Hilario Melgarejo
Título: La veda pesquera: ¿necesaria suspensión por
fuerza mayor de todos los trabajadores?
Fuente: Actualidad Empresarial Nº 299 - Segunda
Quincena de Marzo 2014
1.Introducción
Es bien conocida la existencia de la facultad
del empleador de suspender el contrato
de trabajo ante ciertos supuestos de hecho que le facultan para tal efecto. No
obstante, por tratarse directamente de la
afectación de un derecho constitucional de
sus trabajadores y que pone –durante su vigencia– al trabajador en una situación muy
similar al desempleo, dicha suspensión
deberá ceñirse a los supuestos establecidos
legalmente y cumplir con las formalidades
prescritas en cada caso concreto.
En particular, la suspensión por caso
fortuito o fuerza mayor ha sido desarrollada legalmente con la finalidad de que
el supuesto se ajuste a una verdadera y
justificada necesidad de la empresa. A lo
largo de muchos debates, se encontró en
cuestionamiento la aplicabilidad inmediata de los requisitos legales impuestos para
ello, los cuales –actualmente– han sido
desarrollados en tres precedentes administrativos desarrollados por el Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE)
que fueron emitidos como consecuencia
de procedimientos administrativos vinculados a la suspensión de labores en
periodo de veda, los cuales se calificarían
por antonomasia como supuestos de
“fuerza mayor”, al ser una norma legal la
que prohíbe expresamente la captura del
recurso hidrobiológico (“veda pesquera”).
2.De los precedentes administrativos sobre la materia
2.1.¿Qué es un precedente administrativo?
De acuerdo al Artículo VI del Título
Preliminar de la Ley de Procedimiento
Administrativo General, Ley N° 27444, se
establece que “los actos administrativos que
al resolver casos particulares interpreten de
modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes
administrativos de observancia obligatoria por
la entidad, mientras dicha interpretación no
sea modificada. Dichos actos serán publicados
conforme a las reglas establecidas en la presente norma.” En tal sentido, tenemos que
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todo pronunciamiento de la Administración Pública no constituye un precedente
administrativo, pues para ello deberá
cumplir con determinadas formalidades
establecidas legalmente, tales como: i)
sea un acto firme; ii) recaiga en situaciones
jurídicas no regladas plenamente; y, iii) sea
debidamente publicado en el diario oficial
El Peruano. En esa idea, Morón Urbina1
señala que “[el precedente administrativo]
debe recaer sobre situaciones jurídicas no
regladas plenamente, o como algunos autores
denominan, cuando se presentan indeterminaciones normativas o interpretaciones por
cuando sino estaríamos hablando de resoluciones administrativa que se limitan a aplicar
la norma expresa directamente”.
Por tanto, las situaciones sobre las que se
dilucidará para establecer un precedente
vinculante no deberán encontrarse establecidas literalmente en la norma, esto es,
ser un supuesto de aplicación y deducción
inmediata, sino que debido a la falta de
reglamentación sobre la materia deberán
haber surgido pronunciamientos dispares
produciéndose una controversia o posible
controversia que afectaría directamente a
los administrados.
2.2.Precedentes administrativos en
materia de veda pesquera
a
1. Resolución Directoral General
N° 010-2012-MTPE/2/14, de fecha 12
de octubre de 2012, estableció la metodología para la determinación del ámbito
de una suspensión perfecta de labores,
de acuerdo a lo establecido en el artículo
15° del Decreto Supremo N°003-97-TR
y, consecuentemente, el necesario establecimiento de actividades indispensables,
así como, las obligaciones de la autoridad
administrativa con competencia territorial.
2. a Resolución Directoral General
N° 011-2012-MTPE/2/14, de fecha
22 de octubre de 2012, estableció la
naturaleza de la imposición de plazos
administrativos para la realización de
fiscalizaciones, indicando con ello que
todo plazo estipulado para el cumplimiento de la autoridad administrativa
de procedimiento fiscalizadores hacen
alusión a la voluntad del MTPE de realizar
céleremente tal procedimiento.
3. a Resolución Directoral General
N° 012-2012-MTPE/2/14, de fecha 29
de octubre de 2012, estableció que los
plazos estipulados para la realización de
fiscalizaciones por parte del MTPE suponen
1 Morón Urbina, Juan Carlos “Comentarios a la Ley de Procedimiento
Administrativo General”. Gaceta Jurídica. Primera Edición. Lima,
2001. Página 95.
el cumplimiento de dichos procedimiento
de forma célere y no a la imposibilidad de
realizar fiscalización con posterioridad a
dicho plazo; asimismo, estableció que el
incumplimiento de dichos plazos acarrean
responsabilidad de los funcionarios a cargo.
3. De la suspensión del contrato
de trabajo
Los contratos de trabajo por su propia naturaleza, tienen vocación de continuidad
en el tiempo, es por ello que aunque en
el desarrollo de la relación laboral puedan
presentarse determinadas situaciones
–denominadas técnicamente, suspensiones– que conduzcan a “interrumpir temporalmente” las prestaciones recíprocas a las
que se encuentran obligadas cada una de
las partes de la relación, no se presentará
una ruptura o corte en la relación laboral,
razón por la cual se mantendrá vigente la
relación laboral y algunos de los deberes
existentes, tales como buena fe laboral,
fidelidad y protección.
En razón a ello, para que las suspensiones
se configuren válidamente deberán concurrir dos condiciones: i) imposibilidad
de dar cumplimiento a la prestación del
servicio; y ii) transitoriedad del evento
imposibilitante.
En nuestro ordenamiento jurídico interno,
tenemos que de acuerdo al artículo 11°
del Decreto Supremo N° 003-97-TR, se
suspende el contrato de trabajo cuando
cesa temporalmente la obligación del
trabajador de prestar el servicio y la del
empleador de pagar la remuneración
respectiva, sin que desaparezca el vínculo
laboral. Se suspende, también, de modo
imperfecto, cuando el empleador debe
abonar remuneración sin contraprestación efectiva de labores.
Son causas de suspensión del contrato de
trabajo: a) La invalidez temporal; b) La
enfermedad y el accidente comprobados;
c) La maternidad durante el descanso pre
y postnatal; d) El descanso vacacional; e)
La licencia para desempeñar cargo cívico
y para cumplir con el Servicio Militar
Obligatorio; f) El permiso y la licencia
para el desempeño de cargos sindicales;
g) La sanción disciplinaria; h) El ejercicio
del derecho de huelga; i) La detención
del trabajador, salvo el caso de condena
privativa de la libertad; j) La inhabilitación
administrativa o judicial por periodo no
superior a tres meses; k) El permiso o
licencia concedidos por el empleador; l)
El caso fortuito y la fuerza mayor; ll) Otros
establecidos por norma expresa.
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Área Laboral
En tal sentido, tenemos que mediante la
suspensión de labores, se interrumpen
las obligaciones recíprocas entre ambas
partes del contrato de trabajo. Dicha
suspensión puede ser: perfecta (suspensión de prestación de servicios y remuneración); e, imperfecta (suspensión de
prestación de servicios, pero con el pago
de la remuneración).
3.1. Suspensión perfecta del contrato
de trabajo
Por la suspensión perfecta, ambas partes
de la relación laboral cesan temporalmente (prestación de servicios y remuneración). Son ejemplos de dicha suspensión:
sanción disciplinaria, el ejercicio del derecho de huelga, la detención del trabajo, la
licencia sin goce de haber, el caso fortuito
y fuerza mayor, etc.
3.2.Suspensión perfecta por fuerza
mayor
Para nuestro artículo es relevante lo establecido en el artículo 15° del Decreto Supremo
N° 003-97-TR, en el que se establece que
por el caso fortuito y la fuerza mayor se
faculta al empleador, sin necesidad de autorización previa, a la suspensión temporal
perfecta de las labores hasta por un máximo
de noventa (90) días, con comunicación
inmediata a la Autoridad Administrativa de
Trabajo. Sin perjuicio de ello, deberá, de ser
posible, otorgar vacaciones vencidas o anticipadas y, en general, adoptar medidas que
razonablemente eviten agravar la situación
de los trabajadores.
Es así que dicho dispositivo, impone a la
Autoridad Administrativa de Trabajo bajo
responsabilidad verificar dentro del sexto
día la existencia y procedencia de la causa
invocada. De no proceder la suspensión
ordenará la inmediata reanudación de las
labores y el pago de las remuneraciones
por el tiempo de suspensión transcurrido.
3.3.La veda pesquera
Se entiende por veda pesquera, a la extensión de tiempo establecida legalmente
por el órgano competente –y a partir de
investigaciones científicas– en la cual se
prohíbe la extracción de ciertos recursos
hidrobiológicos.
De acuerdo al artículo 1º del Decreto
Supremo N° 006-96-TR, la veda de
extracción y procesamiento de especies
hidrobiológicas establecidas por el Ministerio de Pesquería, en aplicación de
las disposiciones pertinentes, facultan
durante el periodo de su duración, a
las empresas pesqueras a la suspensión
temporal perfecta de los contratos de
trabajo, de conformidad con el artículo
48° del Texto Único Ordenado de la Ley
de Fomento del Empleo2.
De ello, tenemos que la veda pesquera
determinada por el órgano estatal compe2 Actualmente, artículo 15° del Decreto Supremo N°003-97-TR.
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tente (actualmente, Ministerio de la Producción) constituye una causal para que
se configure una suspensión por fuerza
mayor, que a continuación analizaremos
los procedimientos que se deberán seguir
al encontrarse frente a este supuesto.
4. Actividades necesarias que
deben realizarse antes de
iniciar la suspensión perfecta
de labores3
El empleador deberá realizar un análisis
del proceso productivo que realiza y conformar tres (3) grupos de trabajadores:
1.° Aquellos que se mantendrán en
actividad (para cumplir con ejecutar los
servicios indispensables, secundarios o
complementarios para la empresa durante la duración de la veda)4.
Para la realización de servicios indispensables, será el empleador el más idóneo
para decidir en torno a la calificación
de las competencias y destrezas de sus
trabajadores quienes podrían realizar las
actividades, calificadas como necesarias
en una hornada específica. Razón por
la cual antes de suspender los contratos
de trabajo deberá haber previamente
determinado ello.
2.° Aquellos que gozarían de las vacaciones que se le adeude o las que pudieren
adelantarse5.
Al respecto, una vez que se ha cumplido
con otorgar el descanso vacacional pendiente de goce, el empleador se encontrará facultado a efectuar la compensación
con vacaciones cuyo derecho al goce aún
no han sido ganadas por los trabajadores
(“adelanto de vacaciones”).
En este punto, es posible que incluso
adelantándose las vacaciones no se haya
podido culminar de compensar los días
de inactividad que se derivan de la veda
pesquera con las vacaciones acumuladas
y adelantadas; por lo que, surge el deber
genérico de analizar la posibilidad de
disponer de medidas alternativas con
el objeto de evitar que los trabajadores
lleguen a la inestabilidad.
3.° Aquellos que, no pudiendo cumplir con las actividades indispensables,
secundarias o complementarias y cuyas
vacaciones adeudadas y adelantadas
no logren cubrir la vigencia de la veda
pesquera deben permanecer en inactividad mediante la suspensión perfecta
de labores.
3 Es importante mencionar que será necesario que el empleador pueda
acreditar ante una fiscalización del MTPE que haya realizado el análisis señalado con sus trabajadores y que sea sustentada técnicamente
su decisión.
4 Estas actividades podrían realizar incluso durante la “inactividad” que
ordena la veda pesquera. Ejemplo de dichas actividades son: mantenimiento de maquinaria de procesamiento del recurso hidrobiológico
o la vigilancia y cuidado de los mismos, trámites documentarios y
las labores administrativas propias del sector o de la empresa.
5 Al respecto, la Resolución Directoral General N° 012-2012MTPE/2/14 establece que es obligación de la parte empleadora de
otorgar las vacaciones adeudas antes que el adelanto de vacaciones.
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5. Verificación de la suspensión
por la Autoridad Administrativa de Trabajo
El MTPE deberá verificar (post - suspensión) el cumplimiento del procedimiento
establecido para el empleador, de acuerdo a lo siguiente:
- Si el empleador efectivamente determinó con sustento técnico y sobre la
base de criterios objetivos razonables y
proporcionales la existencia de servicios
indispensables que deban ser atendidos
incluso durante la vigencia de la veda
pesquera.
- Si persiste la prestación de servicios en
puestos de trabajo relacionados con actividades secundarias o complementarias
que coadyuven a la realización del giro y
que inclusive durante la veda pesquera
pudieran mantenerse en funcionamiento.
- Si el empleador aplicó correctamente la
preferencia en la utilización de sus trabajadores para ocuparse de los servicios
que hubieran que atenderse durante la
veda.
- Si se ha pagado las vacaciones adeudadas
y vacaciones adelantadas (en caso que la
primeras no resulten ser suficientes) para
cubrir la vigencia de la veda sin afectar
el derecho de los trabajadores que, en
aplicación de los criterios precedentes,
necesariamente permanezcan inactivos
durante la veda por el mecanismo de la
suspensión perfecta de labores.
- Si los trabajadores a quienes se ha aplicado la suspensión perfecta de labores
efectivamente se mantienen inactivos o
si vienen prestando servicios.
Asimismo, el precedente administrativo
es enfático al señalar que incluso cuando
se haya superado el plazo de seis (6) días
para la realización de la fiscalización del
cumplimiento de todas las obligaciones
del empleador necesario para el establecimiento de la suspensión perfecta de
labores, no es posible impedir la verificación de las causas y consecuencias de los
motivos que sustentaron la suspensión
temporal perfecta. De forma tal que,
si la empresa no otorga las facilidades
para la inspección podría: i) rechazarse
la solicitud de suspensión perfecta; y,
ii) imponerse la sanción administrativa
consistente en una multa por obstrucción
a la labor inspectiva.
6.Conclusiones
La veda pesquera constituye una causa de
fuerza mayor que faculta al empleador a
suspender de forma perfecta el contrato
de los trabajadores que realizan las labores que se han tornado inhabilitadas
por mandato legal. No obstante, antes
de ejercer dicha facultad deberá cumplir
con realizar previamente los mecanismos
necesarios para evitar dicha suspensión,
pues con ello se trataría de aminorar
la inestabilidad que produciría en sus
trabajadores.
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