INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DIRECCIÓN DE ESTUDIOS E INFORMACIÓN Gobierno Electrónico: Factores asociados a su desempeño. Hallazgos emergentes de un análisis exploratorio de experiencias nacionales Director del proyecto INAP José Luis Tesoro Investigador pasante -Maestría Administrac. Pública -UBA Alejandro Arambarri Rodrigo González Cao Septiembre 2002 1 2 Gobierno Electrónico: Factores asociados a su desempeño: hallazgos emergentes de un análisis exploratorio de experiencias nacionales – set. 2002 José Luis TESORO, Alejandro ARAMBARRI, Rodrigo GONZALEZ CAO Resumen Ensayo dirigido a dilucidar factores asociados al desempeño del “Gobierno Electrónico” (GE), a través de un análisis exploratorio de experiencias en treinta y dos (32) países de Norte, Centro y Sud América, Europa, Asia y Oceanía. Trata los siguientes temas: 1) objetivo y metodología, 2) desempeño del GE, 3) la indagación “procesal”, 4) la indagación “contextual”, 5) el análisis “integrador”, y 6) conclusiones. En Anexos incluye: a) esquema “procesal”, b) esquema “contextual”, y c) la experiencia argentina en GE. Con base en la confrontación del índice de “Desempeño del GE” con los de “Desarrollo Humano”, “Probidad Pública”, “Calidad Político-Democrática”, “Gobernancia”, “Propensión a la Sociedad Red” y “Equidad Distributiva”, la indagación muestra que el desempeño del GE en cada comunidad está íntimamente asociado al respectivo desarrollo político, social y económico. Como consecuencia, el GE no operaría como una variable “independiente” en la mejora de las relaciones Estado-Sociedad, sino que aparecería más bien como “dependiente” de las referidas variables contextuales. Puede inferirse de ello que el GE contribuiría a aumentar –más que a reducir- las brechas en la capacidad de los Estados para responder y anticiparse a necesidades y expectativas ciudadanas. Tal inferencia implicaría relativizar las hipótesis del GE como “atajo” o “trampolín” para superar los rezagos de países que, afectados por crónicos condicionamientos -como inestabilidad institucional, incoherencia política, insuficiente probidad pública, inseguridad jurídicavulneran la calidad de las relaciones Estado-Sociedad. En ese tipo de comunidades, los eventuales desempeños favorables del GE exhibirán exiguos niveles de relevancia y sustentabilidad, aun cuando sus gobiernos asignen ingentes recursos al desarrollo de prestaciones telemáticas. Pero el análisis indica también que el mayor potencial del GE reside en que –como medio amplificador de posibilidades de interacción— podría operar como una relevante variable “interviniente”, generando condiciones propicias para que otras variables comunitarias transformen progresivamente ciertos “factores condicionantes”. Concluye señalando que el desempeño favorable del GE sobre las relaciones Estado-Sociedad está condicionado por el compromiso de las dirigencias por: a) un estricto cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales, b) una inquebrantable vocación de servir a los integrantes de la comunidad, c) la nitidez en las conductas, y d) la transparencia y la responsabilidad por los resultados e impactos de la gestión pública. DESCRIPTORES: ENSAYO; INDICADORES DE DESEMPEÑO; ADMINISTRACION ELECTRONICA; EXPERIENCIAS NACIONALES; RELACIONES ESTADO Y SOCIEDAD; ANÁLISIS COMPARATIVO; INDICADORES; ARGENTINA. 3 4 INDICE Tema Pág. Introducción 7 1.- Objetivo y metodología de la indagación 8 1.1.- Perspectiva “procesal” 8 1.2.- Perspectiva “contextual” 8 1.3.- Perspectiva “integradora” 9 2.- Marco de referencia sobre gobierno electrónico 10 2.1.- Caracterización conceptual 10 2.2.- Gobierno electrónico y “nueva economía” 11 2.3.- Gobierno electrónico y relaciones Estado-Sociedad 12 3.- La indagación “procesal” 15 3.1.- Conceptos, variables y limitaciones 15 3.1.1.- Desempeño del GE (DGE) 15 3.1.2.- Conceptos y variables del “sistema GE” 15 3.2.- Desempeño del GE (DGE) vs. Variables del “sistema GE” 15 3.2.1.- Desempeño del GE (DGE) vs. “Factores Condicionantes” (CO) 16 3.2.2.- Desempeño del GE (DGE) vs. “Políticas de GE” (PO) 16 3.2.3.- Desempeño del GE (DGE) vs. “Recursos asignados a GE” (RE) 16 3.2.4.- Desempeño del GE (DGE) vs. “Procesos del GE” (PG) 16 3.2.5.- Desempeño del GE (DGE) vs. “Productos del GE” (PR) 16 3.2.6.- Desempeño del GE (DGE) vs. “Resultados del GE” (RS) 16 3.3.- Resultados y hallazgos 16 4.- La indagación “contextual” 18 4.1.- Variables e índices 18 4.1.1.- Desempeño del GE (DGE) 18 4.1.2.- Variables Contextuales 18 4.2.- Desempeño del GE (DGE) vs. Variables Contextuales 18 4.2.1.- Desempeño del GE (DGE) vs. Desarrollo Humano (DH) 19 4.2.2.- Desempeño del GE (DGE) vs. Probidad Pública (PP) 19 4.2.3.- Desempeño del GE (DGE) vs. Calidad Político-Democrática (PD) 19 4.2.4.- Desempeño del GE (DGE) vs. Gobernancia (GO) 20 4.2.5.- Desempeño del GE (DGE) vs. Sociedad Red (SR) 20 4.2.6.- Desempeño del GE (DGE) vs. Equidad Distributiva (ED) 20 4.2.7.- Desempeño del GE (DGE) vs. Promedio del Conjunto de Indices (PCI) 20 4.3.- Gráficos de cruces de variables 21 4.3.1.- Desempeño del GE (DGE) vs. Desarrollo Humano (DH) 22 5 4.3.2.- Desempeño del GE (DGE) vs. Probidad Pública (PP) 23 4.3.3.- Desempeño del GE (DGE) vs. Calidad Pol.-Democrática (PD) 24 4.3.4.- Desempeño del GE (DGE) vs. Gobernancia (GO) 25 4.3.5.- Desempeño del GE (DGE) vs. Sociedad Red (SR) 26 4.3.6.- Desempeño del GE (DGE) vs. Equidad Distributiva (ED) 27 4.3.7.- Desempeño del GE (DGE) vs. Promedio del Conjunto de Indices (PCI) 28 5.- La perspectiva “integradora”: inferencia y prospección 29 5.1.- Inferencia 29 5.1.1.- Viabilidad y sustentabilidad 29 5.1.2.- Tangibilidad 29 5.1.3.- Efectividad 29 5.1.4.- Relevancia 30 5.2.- Prospección 30 6.- Conclusiones 31 Referencias documentales 34 ANEXOS 36 ANEXO 1.- La indagación “procesal” 37 A1.1.- La perspectiva “procesal” 37 A1.2.- Conceptos y variables 37 A1.3.- Dimensiones y variables de “Aprestamiento para la conectividad” 39 ANEXO 2 – La indagación “contextual” 40 A2.1.- Variables e índices 40 ANEXO 3.- El gobierno electrónico en la Argentina 44 A3.1.- Factores condicionantes y políticas del GE 44 A3.2.- Reseña de Casos Piloto 46 A3.2.1.- Casos del Poder Ejecutivo Nacional 46 A3.2.1.1.- La AFIP y la “conectividad fiscal” 47 A3.2.1.2.- Los "trámites telemáticos" 48 A3.2.1.3.- Los portales de interfaz con "puntogovs" 49 A3.2.1.4.- Los portales pro transparencia 50 A3.2.2.- El caso del Poder Legislativo 51 A3.2.3.- El caso del Poder Judicial 52 A3.3.- Conclusiones sobre la experiencia argentina en GE 54 6 INTRODUCCIÓN Este ensayo tiene el propósito de contribuir a dilucidar, a través del análisis exploratorio de experiencias de diversos países, un conjunto de factores asociados al desempeño del “Gobierno Electrónico” (GE) desde la perspectiva de los ciudadanos, como supuestos destinatarios de sus prestaciones. Adoptando como unidad de análisis a la “comunidad nacional”, se analizaron las experiencias de treinta y dos (32) países de Norte, Centro y Sud América, Europa, Asia y Oceanía. El análisis se desarrolló a través de tres perspectivas diferenciadas. La primera, calificada como “procesal”, apuntó a asociar el desempeño del GE con las políticas, los recursos, los procesos, los productos y los resultados del propio “ámbito” del GE. La segunda, calificada como ”contextual”, apuntó a asociar el desempeño del GE con un conjunto de factores político-institucionales, sociales, económicos y culturales provenientes del “contexto” del GE en cada comunidad. La tercera, calificada como ”integradora”, apuntó a confrontar, conciliar y sintetizar –con enfoque sistémico- los resultados y hallazgos emergentes de las anteriores. En el capítulo 1 se señalan el objetivo y los lineamientos metodológicos de la indagación. En el capítulo 2 se reseña un marco de referencia acerca del GE y sus posibles desempeños. En el capítulo 3 se sintetiza el esquema y las limitaciones de la indagación “procesal”. El capítulo 4 se refiere al esquema y los resultados de la indagación “contextual”. En el capítulo 5 se procura sintetizar inferencias y prospecciones emergentes del análisis “integrador”, mientras que en el capítulo 6 se delinean las conclusiones. Finalmente se presentan las referencias documentales. En Anexos se trata: a) indagación “procesal”, b) indagación “contextual”, y c) síntesis de la experiencia de la Argentina en GE. Este ensayo se sustenta en una investigación desarrollada a través del Convenio de Pasantías suscrito entre el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) y la Maestría en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. El proyecto fue dirigido por el investigador del INAP Lic. José Luis Tesoro, actuando como investigadores pasantes los maestrandos CPN Rodrigo González Cao y Lic. Alejandro Arambarri. Una versión previa del ensayo resultó galardonada en el XVI Concurso de Ensayos y Monografías organizado por el CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública. Los autores dejan constancia de su exclusiva responsabilidad personal por las formulaciones y opiniones vertidas en este ensayo, y expresan su gratitud a los expertos que generosamente proporcionaron aportes, perspectivas, datos y proyecciones acerca de las cuestiones tratadas. Setiembre de 2002 7 1.- OBJETIVO Y METODOLOGÍA DE LA INDAGACIÓN El objetivo del proyecto fue contribuir a dilucidar un conjunto de factores asociados al “desempeño” del Gobierno Electrónico (GE) en diversas comunidades nacionales. En las fases iniciales del proyecto el concepto de “desempeño” se asoció a la mejora de las relaciones Estado-Sociedad. Debido a las dificultades halladas para reunir datos primarios homogéneos acerca de tales mejoras y de la posible incidencia del GE para los distintos países, debió recurrirse a un índice cuantitativo preexistente cuyo cálculo se basa en la magnitud de los productos y las transacciones de GE. La indagación, que tuvo un carácter exploratorio, adoptó como unidad de análisis a la “comunidad nacional”, examinándose las experiencias de GE de los siguientes treinta y dos (32) países: Alemania, Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Chile, Dinamarca, Dominicana, Ecuador, EE.UU., España, Finlandia, Francia, Gran Bretaña, Guatemala, Honduras, Irlanda, Israel, Malasia, México, Nicaragua, Nueva Zelandia, Panamá, Paraguay, Perú, Salvador, Suecia, Suiza, Uruguay, Venezuela. El análisis transitó tres fases secuenciales con distintas perspectivas y supuestos acerca de posibles factores asociados al desempeño del GE, que se denominaron: a) perspectiva “procesal”, b) perspectiva “contextual”, y c) perspectiva “integradora”. Seguidamente se reseñan las características diferenciales de dichas perspectivas y de las respectivas vías de indagación. 1.1.- Perspectiva “procesal” La perspectiva “procesal” –que considera esencialmente factores “internos” del GE (factores “endóGEnos”)- supone que el desempeño del GE en una comunidad está determinado por las políticas, los recursos, los procesos, los productos y los resultados del propio “ámbito” del GE, dentro de las restricciones asociadas a los “factores condicionantes”. Como consecuencia, el análisis apuntó a asociar el “desempeño del GE“ en cada país con los referidos factores “internos”. A tal fin, incluyó las siguientes actividades: a) Elaboración del esquema de referencia para el análisis “procesal”. b) Relevamiento y análisis de datos primarios y secundarios acerca de las políticas, planes, programas, recursos y productos del GE en los países analizados. c) Interpretación de resultados y hallazgos. 1.2.- Perspectiva “contextual” La perspectiva “contextual” –que considera primordialmente factores “externos” al GE (factores “exóGEnos”)- supone que el desempeño del GE en una comunidad está determinado por factores político institucionales, económicos, sociales y culturales provenientes del “contexto” del GE. Como consecuencia, el análisis apuntó a asociar el “desempeño del GE” con los referidos factores “contextuales” del GE. A tal fin, incluyó las siguientes actividades: a) Elaboración del esquema de referencia para el análisis “contextual”. b) Relevamiento, análisis y selección de índices. c) Análisis de correlación. 8 d) Interpretación de resultados y hallazgos. 1.3.- Perspectiva “integradora” La perspectiva “integradora” o “sistémica” y complementariamente “GEstáltica” –que procura alcanzar una visión totalizadora y dinámica- supone que el desempeño del GE está determinado por la interacción de factores endóGEnos y “exóGEnos”. Como consecuencia, el análisis apuntó a confrontar, conciliar y sintetizar –con enfoque sistémicolos resultados y hallazgos emergentes de las perspectivas anteriores. A tal fin, incluyó las siguientes actividades: a) Elaboración del esquema de referencia para el análisis “integrador”. b) Análisis ponderado, conciliación y síntesis de resultados y hallazgos. c) Formulación de inferencias. 9 2.- MARCO DE REFERENCIA SOBRE GOBIERNO ELECTRÓNICO 2.1.- Caracterización Conceptual Si bien es común expresar que todas las organizaciones deben tornarse “inteligentes” para satisfacer las demandas, necesidades y expectativas de sus “clientes”, la “inteligencia” exigible a las organizaciones públicas reúne características exclusivas, dado que: a) sus servicios deben ser accesibles a toda la población, b) sus destinatarios son cautivos, y c) deben garantizar ecuanimidad, integridad y transparencia en todos sus actos. En dicho marco, las expresiones “Gobierno electrónico”, “Gobierno digital”, “Gobierno en línea”, “Administración electrónica” y “Estado digital”, como equivalentes a las anglosajonas “electronic government” “e-government” o “e-gov”, pretenden aludir a un “nuevo” paradigma tecnológico asociado a la prestación telemática de servicios por parte de los poderes públicos, para: a) proveer más y mejores prestaciones a los ciudadanos, b) proveer puntos de acceso unificados y sencillos para satisfacer múltiples necesidades informativas y de servicios, c) adicionar productividad, calidad y valor a los servicios, d) proveer atención "a la medida" de los requerimientos de cada usuario, e) resolver trámites, consultas, reclamos y sugerencias “en línea”, f) aumentar la participación ciudadana, g) aumentar la calidad y reducir el costo de las transacciones dentro del Estado, h) reducir el costo (en dinero, tiempo, molestia y carga anímica) de tramitaciones del público, i) aumentar la transparencia de la gestión pública, Si bien las metafóricas expresiones “Gobierno Electrónico” y similares se han difundido globalmente para aludir a la interacción telemática dentro del Estado y entre éste y la comunidad, dichas metáforas buro-tecnocéntricas podrían constituirse en engañosos "prismas" que resaltan un pretendido protagonismo de la “autoridad” (Estado, Gobierno, Administración) y del medio tecnológico (digital, electrónico, en línea) en la prestación de servicios a través de una supuesta burocracia “virtual”. El referido énfasis podría distorsionar la percepción de la intrincada realidad humana yacente en los valores, actitudes, atavismos y prácticas de la burocracia “real” que –como determinante de la burocracia “virtual”- afecta a quien es –o debería ser- el auténtico protagonista y destinatario del servicio estatal: el ciudadano. De tal modo, las metáforas señaladas podrían resultar netamente funcionales respecto de los valores, creencias y conductas predominantes en ciertas burocracias públicas, que tienden a convertir a la Administración en soberana y al ciudadano en mero súbdito cautivo (“público”, “administrado”, “requeriente”, “solicitante”, “beneficiario”, “usuario”, “contribuyente”). ¿Qué valor puede adjudicarse a presuntuosas iniciativas tecnocráticas, supuestamente dirigidas a proveer información o facilitar los trámites del “público”, por parte de organizaciones que cotidianamente exhiben su desdén por los derechos del ciudadano y son sospechadas de perversión en diversas esferas de su gestión?. Las iniciativas de GE pueden generarse para responder o anticiparse a cambios previsibles en las necesidades, demandas y expectativas de los destinatarios, para adaptar o ajustar la gestión de las organizaciones públicas a las demandas que plantea el contexto inmediato, o bien por mero esnobismo tecnológico. En ambientes donde no suele contemplarse el costo y la rentabilidad social de nuevas aplicaciones y prestaciones, puede manifestarse cierta tendencia a introducirlas como artificio “cosmético”, sin disponer frecuentemente de los recursos necesarios para implantarlas, desarrollarlas y mantenerlas con razonables niveles de efectividad o aprovechamiento. También es frecuente en dichos ambientes no prestar suficiente atención a las demandas, necesidades y expectativas de los destinatarios, concentrándose los esfuerzos en automatizar la lógica de los procesos 10 vigentes, que comúnmente tienen incorporados sesgos, vicios y hábitos ineficientes e ineficaces de las organizaciones. Dado que nuestra indagación tuvo el propósito central de determinar los factores que promueven un desempeño favorable del GE en distintas comunidades, interesó analizar en qué medida y en qué condiciones las prestaciones telemáticas pueden satisfacer necesidades, demandas y expectativas de los destinatarios. En la siguiente sección se reseñan algunos aportes de la denominada “nueva economía” acerca de las redes abiertas en que se sustentan las aplicaciones y prestaciones del GE. 2.2.- Gobierno Electrónico y “Nueva Economía” La denominada “nueva economía” (“new economy”), a la que se alude también como economía de la información o de los bienes informativos (“information economy”), economía digital (“digital economy”), o economía de redes (“networks economy”), ha sido visualizada como un “cataclismo tectónico” que implica nuevas oportunidades y desafíos. Se dice que dicha “economía” exhibe tres características centrales: a) es "global", trascendiendo fronteras geográficas y políticas, b) se sustenta en factores intangibles, tales como información, conocimiento, ideas, oportunidades, expectativas, relaciones y capacidades, y c) está intensamente interconectada (Kelly, 1999; 20). Diversos autores (como Shapiro y Varian; 1998; Kelly, 1999; Armstrong, 2000; Evans, 2000; Handy, 2000; Tapscott, 2000) enuncian y sustentan empíricamente las características de la “economía de redes”, algunas de las cuales se sintetizan a continuación, en función de su relevancia para el desempeño del GE. a) Descentralización coordinada Las redes abiertas y descentralizadas de GE alcanzarán un desempeño favorable en la medida que, con una efectiva base de valores, objetivos y mecanismos de coordinación, impulsen iniciativas que se complementen sinérgicamente para la creciente satisfacción de demandas, necesidades y expectativas de los destinatarios. b) Rendimientos crecientes y externalidades de red El valor de una red aumenta a medida que aumenta el número de participantes, al generar éstos nuevas iniciativas, aprendizajes e ideas que podrán proyectarse, fecundarse y multiplicarse -simbiótica y simultáneamente- en diversas dimensiones y direcciones para satisfacer crecientes necesidades, demandas y expectativas. El GE alcanzará un desempeño favorable en la medida que capitalice los rendimientos crecientes, las externalidades y las economías de escala de red en una confluencia que convoque la activa participación de los destinatarios, involucrándolos en un círculo virtuoso conjunto. 11 c) La conjunción de alcance y riqueza informativa En toda relación oferente-demandante de servicios existe tradicionalmente una contraposición inmanente y una transacción implícita entre “alcance” y “riqueza” ("reach vs. richness") de la información. El "alcance" se refiere al número de personas que participa en el intercambio de información; suponiéndose que a mayor alcance, menor personalización. La “riqueza” se refiere a la calidad de la información intercambiada, suponiéndose que a mayor riqueza informativa, mayor personalización del servicio. La expansión de una red como Internet implica una ruptura del carácter inmanente de la referida contraposición, dado que permite alcanzar altos niveles de “alcance” y “riqueza” simultáneamente, a través de la “personalización masiva” (“mass-customization”) (Evans, Wurster; 2000). El GE alcanzará un desempeño favorable en la medida que provea información y servicios con altos niveles de "alcance" y "riqueza", para satisfacer crecientes necesidades, demandas y expectativas, a través del aprendizaje emergente de la explotación de datos sobre las propias transacciones; por ejemplo, mediante técnicas de “repositorio” (“datawarehousing”) y "cateo" (“datamining”). d) La inducción de confianza El imperativo central de la “economía de redes” es ampliar y potenciar las relaciones y las oportunidades resultantes de compartir simbióticamente recursos informativos y de desarrollar la confianza, a través de evidencias de integridad, responsabilidad y cumplimiento. El GE alcanzará un desempeño favorable en la medida que proyecte creciente confianza en los destinatarios, con base en la calidad de sus prestaciones y en su eficacia para satisfacer necesidades e intereses comunes. 2.3.- Gobierno electrónico y relaciones Estado-Sociedad Para distintos autores, el GE presenta un potencial transformador de tal magnitud que puede constituirse en un “atajo” para superar rezagos en la interacción Estado-Sociedad (IERAL, 2000). Por su parte, Paul Bird, presidente del Grupo de Dirección sobre el Gobierno en Línea del G-8, en su obra “El Libro Blanco sobre el gobierno en línea y la democracia del G-8” (Bird, 2001), sostiene que “el gobierno en línea ofrece a los países en desarrollo la posibilidad de saltar decenios de desarrollo evolutivo y ponerse al nivel de los más desarrollados, si son capaces de aprovechar las nuevas tecnologías”. Tal tipo de visión es frecuente al tratarse el desempeño potencial del GE, suponiéndose que éste actuará como una “variable independiente” que determinará cambios en las variables políticas, sociales, administrativas y culturales -entre otras- que inciden sobre las relaciones Estado-Sociedad. Pero si bien puede considerarse que el GE ejercerá cierta influencia sobre tales variables, también debería contemplarse –de manera recíproca- que cada conjunto social “procesará” al GE en función de sus propios valores, actitudes y factores condicionantes en las relaciones Estado-Sociedad (por ejemplo, intereses corporativos, fragilidad institucional, inseguridad jurídica u otros). 12 En este ensayo se sostiene que la variable GE puede considerarse como independiente, interviniente o dependiente respecto de la calidad de las relaciones Estado-Sociedad: a) independiente cuando se la visualiza como disparadora o efectora de mejores relaciones Estado-Sociedad; b) interviniente cuando se supone que el GE genera condiciones adecuadas para que otras variables comunitarias catalicen transformaciones que contribuyan a mejorar las relaciones Estado-Sociedad, o c) dependiente cuando se supone que el desempeño social del GE está determinado por la calidad de las relaciones EstadoSociedad de la comunidad analizada; por ejemplo, que no podría esperarse un desempeño socialmente significativo del GE en una comunidad cuyas dirigencias políticoburocráticas degradan las instituciones que sustentan las relaciones Estado-Sociedad y la credibilidad del país. La perspectiva adoptada en este ensayo considera al GE como variable potencialmente interviniente en una eventual mejora de las relaciones Estado-Sociedad, suponiendo que – dentro de las restricciones emergentes de los propios “factores condicionantes”- puede facilitar procesos de interacción para que otras variables comunitarias catalicen transformaciones que contribuyan a una mejor satisfacción de ciertas demandas y expectativas sociales. Un “factor condicionante” es, por ejemplo, la denominada “brecha digital” ("digital divide"), a la que se alude también como “frontera”, “asimetría”, "marginación", "exclusión" o "polarización” digital, referida a las diferencias entre individuos, familias, grupos sociales y áreas geográficas, respecto de las oportunidades de acceder a redes telemáticas. Diversos documentos gubernamentales (como U.S. DoC, 2001-2) e internacionales (como OCDE, 2001-1) aportan evidencias empíricas acerca de algunos factores determinantes o condicionantes de la “brecha digital”, tales como infraestructura física y estructura tarifaria de las telecomunicaciones, niveles de ingresos, niveles educativos, tamaño y tipo de estructura familiar, etnias, localización urbana o rural, entre otros. Respecto de esta cuestión, se sostiene comúnmente que la difusión de aplicaciones y prestaciones de GE contribuye a: a) provocar “apalancamientos” ("spillovers") y externalidades positivas para la inclusión digital, b) mejorar las capacidades y habilidades informativas y participativas de los integrantes de las comunidades, y c) mejorar el acceso a los servicios provistos por el Estado por parte de grupos críticos, tales como las personas con discapacidad, las de mayor edad y las residentes en áreas rurales, remotas o de menores recursos. Frente a la dificultad para determinar y medir el desempeño social del GE, algunos autores se limitan a calificar los productos de GE en función de ciertos “atributos deseables”. Por ejemplo, West (2001) desarrolla un “ranking” de países en función de la calificación de sus respectivos productos de GE con los siguientes criterios: a) magnitud de servicios en línea, b) acceso a publicaciones, c) acceso a bases de datos, d) política de privacidad, e) política de seguridad, y f) accesibilidad para discapacitados. Otros autores optan por ponderar diversos aspectos supuestamente asociados al desempeño social del GE. Por ejemplo, Kirkman, Osorio y Sachs (2001;19-28) califican el “desempeño del GE“ en diversos países con un índice denominado “E-Government” -cuyas características se enuncian en ANEXO 2 (Sección A2.1.) de este ensayo- que hemos adoptado focalmente en nuestros análisis comparativos. 13 De acuerdo con los propósitos de nuestra indagación exploratoria de los factores asociados al desempeño del GE, se adoptaron tres perspectivas diferenciadas – calificadas, respectivamente, como “procesal”, “contextual” e “integradora”- cuyas características fueron ya reseñadas en la sección “1.2.- Metodología”, y que se abordarán en los siguientes capítulos. 14 3.- LA INDAGACIÓN “PROCESAL” En este capítulo se presenta una síntesis del esquema adoptado para la indagación con perspectiva “procesal”, dirigida a determinar –a través del análisis cualitativo de “sitios” y prestaciones de GE de cada país- la incidencia de los recursos, los procesos, los productos y los resultados del propio “ámbito” del GE (factores endóGEnos), sobre el desempeño del GE. El foco de la síntesis se localiza en los conceptos y variables del esquema de referencia “procesal”, así como en las limitaciones halladas –propias del análisis cualitativo- para obtener un panorama comparativo relativamente preciso acerca del desarrollo del GE en los países seleccionados. 3.1.- Conceptos, variables y limitaciones La indagación “procesal” se sustentó en los siguientes conceptos y variables, cuyas interrelaciones se desarrollan en el ANEXO 1 y se aplican al caso de la República Argentina en ANEXO 3. 3.1.1.- “Desempeño del GE” (DGE) 3.1.2.- Conceptos y Variables del “Sistema GE” a) Entorno: “Factores condicionantes del GE” (CO) b) Entradas: “Políticas de GE” (PO), “Recursos Asignados a GE” (RE) c) Procesos: “Procesos de GE” (PG) d) Salidas: “Productos del GE” (PR) e) Interfaz: “Resultados del GE” (RS) Con el propósito de probar los procedimientos para obtener y procesar los datos correspondientes a los referidos conceptos y variables del “Sistema GE”, se seleccionó un subconjunto de nueve (9) países: Argentina, Brasil, Canadá, Costa Rica, Chile, EE.UU., España, Malasia y México. 3.2.- Desempeño del GE (DGE) vs. Variables del “Sistema GE” La indagación “procesal” se desarrolló a través del cruce de la variable “Desempeño del GE” (DGE) con las referidas Variables del “Sistema GE” para los nueve (9) países seleccionados. Debido a la escasez de datos empíricos de la variable Desempeño del GE (DGE) en términos de relaciones Estado-Sociedad para el subconjunto de países, se adoptó el índice E-Government (Kirkman, Osorio y Sachs; 2001;19-28), cuyas características se enuncian en ANEXO 2, Sección A2.1. A continuación se sintetizan las limitaciones halladas en la reunión de los datos relativos a las Variables del “Sistema GE” y en su cruce con los valores del índice adoptado para la variable Desempeño del GE (DGE). 15 3.2.1.- “DGE” vs. “Factores condicionantes” (CO) Para caracterizar los factores comúnmente enunciados como condicionantes del DGE, la indagación adoptó –entre diversas opciones disponibles- las dimensiones y variables de “Aprestamiento para la Conectividad” (ANEXO 1, Sección A1.3.). Dada la naturaleza de sus componentes, este concepto resultó el menos problemático en cuanto a la reunión de datos correspondientes al subconjunto de países seleccionados, así como en el cruce con los respectivos valores de DGE. 3.2.2.- “DGE” vs. “Políticas de GE” (PO) Se relevó –para el subconjunto de países- las formulaciones de políticas, planes y programas vinculados al GE. Los datos relevados no permitieron inferir una relación significativa entre la calidad de dichas formulaciones y los respectivos valores de DGE. 3.2.3.- “DGE” vs. “Recursos asignados a GE” (RE) Se procuró relevar –para el subconjunto de países- los recursos humanos, financieros y tecnológicos asignados a GE. Ello derivó en arduos procesos de búsqueda que, debido a la heterogénea disponibilidad de datos, no resultaron fructíferos para lograr un panorama homogéneo acerca de las distintas comunidades, ni para inferir una relación directa entre los recursos asignados a GE y los respectivos valores de DGE. 3.2.4.- “DGE” vs. “Procesos de GE” (PG) Se procuró relevar –para el subconjunto de países- las estructuras y modalidades organizativas adoptadas para la gestión del GE, así como los procesos de planeamiento, diseño, desarrollo, normatización, implantación y control de aplicaciones y prestaciones, dado que se presumía que tales aspectos contribuirían a “explicar” las diferencias entre los valores de DGE de los distintos países. Los datos obtenidos, que no resultaron suficientes para articular un panorama relativamente homogéneo acerca de los referidos aspectos, tampoco permitieron inferir una clara relación entre éstos y los respectivos valores de DGE. 3.2.5.- “DGE” vs. “Productos de GE” (PR) Se procuró relevar, para el subconjunto de países, la oferta de aplicaciones y prestaciones de GE, calificándolas con distintos criterios (West, 2001) que supuestamente proporcionarían elementos de juicio para ponderar la calidad de los respectivos “productos”. Si bien logró articularse un panorama relativamente homogéneo de las ofertas de GE en los distintos países, no se halló una relación directa entre la calidad de las ofertas y los respectivos valores de DGE. 3.2.6.- “DGE” vs. “Resultados del GE” (RS) Se procuró relevar, para el subconjunto de países, indicadores que permitieran ponderar los resultados de las prestaciones de GE. Tales empeños enfrentaron notorias dificultades para acceder a mediciones de resultados, que afectaron críticamente la búsqueda de correlaciones entre los resultados y los respectivos valores de DGE. 16 3.3.- Resultados y hallazgos Debido a las limitaciones enunciadas en la sección anterior, propias de la indagación cualitativa, no logró obtenerse un panorama relativamente homogéneo del estado del GE para el subconjunto de países. Sí pudo apreciarse que la mayor parte de ellos exhibe cierto déficit de coordinación en las ofertas telemáticas de los distintos poderes, niveles y jurisdicciones estatales, poniendo en evidencia lo señalado por Fountain (2001), que el auténtico desafío del GE no reside en alcanzar la capacidad técnica para “montar” la administración gubernamental sobre la red, sino en superar o atemperar los perniciosos efectos de las barreras organizacionales y políticas dentro del Estado. Tal como se relató en la sección anterior, la perspectiva “procesal” implicó –para cada país- arduas tareas de búsqueda, relevamiento y análisis de datos acerca de políticas, planes, programas, recursos, procesos, prestaciones y resultados de GE. Dichas tareas aportaron una valiosa plataforma informativa acerca de: a) la calidad del desempeño en términos de sustentabilidad, tangibilidad, efectividad y relevancia de las prestaciones de GE, y b) la diversidad de motivaciones, estilos, perfiles y estrategias en la promoción y desarrollo del GE. Algunas contribuciones de esta perspectiva se sintetizan y consolidan con hallazgos provenientes de la perspectiva “contextual” en el CAPÍTULO 5 (La perspectiva “integradora”: inferencias y prospecciones). Por otra parte, el caso de la República Argentina, que se presenta en ANEXO 3, constituye un paradigma del tipo de análisis desarrollado para los nueve (9) países seleccionados para la indagación “procesal”. Paralelamente, esta fase de la indagación enfrentó notables dificultades para: a) hallar dimensiones, métricas e indicadores para caracterizar el desarrollo del GE en cada comunidad, b) obtener una base de datos homogéneos para ponderar tales desarrollos a los fines comparativos, y c) relacionar el estado del GE en cada comunidad con los respectivos valores de Desempeño del GE (DGE). Pero simultáneamente la indagación cualitativa proporcionó claros indicios acerca de una aparente “correlación” entre los valores de DGE y un conjunto de factores políticoinstitucionales, económicos, sociales y culturales de cada comunidad. La acumulación de tales indicios dio lugar a la adopción de un enfoque alternativo para la indagación, al que se calificó como “perspectiva contextual”, cuyos fundamentos y resultados se presentan en el capítulo siguiente. 17 4.- LA INDAGACIÓN “CONTEXTUAL” En este capítulo se presenta el esquema de indagación “contextual”, así como sus resultados y hallazgos. Cabe reiterar que la perspectiva “contextual” –que considera esencialmente aspectos externos al GE (“exóGEnos”)- supone que el desempeño del GE en una comunidad está determinado básicamente por factores político institucionales, sociales y culturales provenientes del “contexto” del GE. 4.1.- Variables e indices La indagación “contextual” exigió seleccionar un conjunto de índices –provenientes de fuentes secundarias- asociados a las variables contextuales que el monitoreo exploratorio señalaba como relevantes. A continuación se caracterizan las variables e índices seleccionados, cuyas definiciones, especificaciones y fuentes se presentan en el ANEXO 2 (Sección A2.1). 4.1.1.- “Desempeño del GE (DGE)”. Indice “E-Government” de Kirkman, Osorio y Sachs (2001;19-28). 4.1.2.- “Variables Contextuales”: a) Desarrollo Humano, b) Probidad Pública, c) Calidad Político-Democrática, d) Gobernancia, e) Propensión a la Sociedad Red, y f) Equidad Distributiva. Como referentes empíricos de dichas variables, se seleccionaron los siguientes índices: a) “Desarrollo Humano (DH)”: “Indice de Desarrollo Humano” (PNUD). b) “Probidad Pública (PP)”: “Indice de Percepción de la Corrupción” (Transparency International). c) “Calidad Político-Democrática (PD)”: “Country Indicators for Foreign Policy” (Universidad de Carleton, Canadá). d) “Gobernancia (GO)”: “Indice de Gobernancia” (Banco Mundial) e) “Sociedad Red (SR)”: “Networked Readiness Index” (Information Technologies Group, Center for International Development at Harvard University, EE.UU.). f) “Equidad Distributiva (ED)”: “GINI Coefficient, Inequality Score” (UNU / PNUD). 4.2.- Desempeño del GE (DGE) vs. Variables Contextuales La indagación “contextual” se desarrolló a través del cruce de la variable “Desempeño del GE” (DGE) con las referidas “Variables Contextuales” para los treinta y dos (32) países integrantes de la muestra, ordenados éstos en secuencia decreciente por su respectivo valor de DGE. El índice E-Government, adoptado como referente empírico de la variable “Desempeño del GE” (DGE) sintetiza la calificación de cada país en cuatro aspectos: a) efectividad del gobierno para promover el uso de TICs, b) disponibilidad de servicios telemáticos del gobierno, c) magnitud de sitios web del gobierno, y d) transacciones del gobierno basadas en Internet. A continuación se reseñan algunos elementos de juicio provenientes de los cruces de las referidas variables, cuyos gráficos se exhiben en la Sección 4.3. 18 4.2.1.- “DGE” vs. “Desarrollo Humano” (DH) El índice de Desarrollo Humano (DH) mide factores “objetivos” de calidad de vida, calificando a cada país en tres aspectos: a) esperanza de vida, b) desarrollo educativo, y c) PIB per capita. A través del cruce entre DGE y DH (ver Gráfico 4.3.1.), puede apreciarse que las curvas de tendencia de ambos índices mantienen una caída similar, con convergencia en sus extremos, ampliándose la brecha a favor del DH en los países con rango medio de DGE. En sólo 5 de los 32 países el valor de DGE supera al de DH. Los países latinoamericanos que exhiben mayores diferencias entre DGE y DH son Brasil (34%), Guatemala (13%) y Nicaragua (11%). Entre los otros 27 países, cuyo DH supera al DGE, se destacan las diferencias en los casos de Alemania (31%), Suiza (31%), y Francia (29%). Para estos tres países europeos podría inferirse que sus niveles de “calidad de vida” (reflejados en el DH) superarían significativamente a sus niveles, también relativamente altos, de DGE. Entre los países de América Latina, Paraguay es el que exhibe mayor diferencia entre el DH y el DGE (31%), pero tal desequilibrio podría responder a su aún escaso DGE. 4.2.2.- “DGE” vs. “Probidad Pública” (PP) El índice de Probidad Pública (PP) califica a cada país en función de la rectitud, integridad y ánimo de servir que exhiben los representantes y funcionarios del Estado. A través del cruce entre DGE y PP (ver Gráfico 4.3.2.), puede apreciarse una notable cercanía de sus curvas de tendencia, lo que permitiría inferir una significativa asociación entre PP y DGE. Para los primeros 10 países en DGE ambas curvas muestran una virtual superposición, mientras que a partir de allí se distancian levemente. En 15 países el valor de PP supera al de DGE. Las diferencias más notorias en tal sentido se verifican en Nueva Zelandia (31%), Suiza (20%), Dinamarca (14%) e Israel (11%). En América Latina resultan destacables los casos de Chile (11%) y Uruguay (2%), que presentan los mayores valores regionales de PP. En sentido opuesto, el DGE supera notablemente al PP en tres países latinoamericanos: Brasil (46%), Argentina (35%) y México (28%). 4.2.3.- “DGE” vs. “Calidad Político-Democrática” (PD) El índice de Calidad Político – Democrática (PD) califica a cada país en tres aspectos: a) nivel de democracia, b) durabilidad del régimen democrático, y c) derechos civiles y políticos. A través del cruce entre DGE y PD (ver Gráfico 4.3.3.), puede apreciarse que la pendiente de la curva de tendencia de PD tiende a caer en forma menos pronunciada que la de DGE. En sólo 9 de los 32 países el valor del DGE supera al de PD. Entre ellos se destacan Malasia y, en América Latina, Brasil, México y Perú. En el sentido opuesto, los casos más elocuentes de países cuyo PD supera al DGE son Suiza (35%) y Nueva Zelandia (33%), mientras que en América Latina son Costa Rica, 19 Uruguay y Bolivia, los países con mayor PD en la región. En Bolivia la estabilidad política podría asociarse a un sistema electoral que –en caso de no surgir del escrutinio una mayoría absoluta- asigna al Congreso la designación del titular de Ejecutivo. Resulta significativo el hecho de que países con valores cercanos de DGE -como Costa Rica, Colombia, Perú, El Salvador, Panamá y República Dominicana- exhiban calificaciones sumamente distintas en PD. 4.2.4.- “DGE” vs. “Gobernancia” (GO) El índice de Gobernancia (GO) califica a cada país en los siguientes aspectos: a) libertades fundamentales y “responsabilización”, b) estabilidad política y armonización, c) efectividad gubernamental y burocrática, d) calidad del marco regulatorio, e) seguridad jurídica, y f) control de la corrupción. A través del cruce entre DGE y GO (ver Gráfico 4.3.4.), puede apreciarse, en general, una notable cercanía y “paralelismo” en las respectivas curvas de tendencia. Los valores de GO superan ampliamente a los de DGE en Suiza (34%), Costa Rica (33%) y Nueva Zelandia (28%). En el sentido opuesto, el DGE supera notablemente al GO en Brasil (45%), Colombia (33%) y México (21%). 4.2.5.- “DGE” vs. “Sociedad-Red” (SR) El índice de propensión a la Sociedad-Red (SR) califica la capacidad de los países para explotar las oportunidades ofrecidas por las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TICs), incluyendo GE, comercio electrónico e infraestructura de red. A través del cruce entre DGE y SR (ver Gráfico 4.3.5.), se aprecia una lógica cercanía en los valores de ambas variables para la mayor parte de los países. Sólo en tres países el DGE supera ampliamente al SR: Brasil (41%), México (24%) y Chile (22%). En éstos el comercio electrónico y la infraestructura de red parecen haberse desarrollado en menor grado que el GE. Entre los países cuyo SR supera al DGE, se destacan los casos de EE.UU. (16%), Nueva Zelandia (9%) y Suiza (9%), donde el comercio electrónico y la infraestructura de red parecen haberse desarrollado en mayor grado que el GE. 4.2.6.- “DGE” vs. “Equidad Distributiva” (ED) El Indice de Equidad Distributiva (ED) califica a cada país en función del estado vigente de la distribución de los ingresos entre los distintos sectores sociales, en relación con un hipotético estado de equilibrio equitativo. A través del cruce entre DGE y ED (ver Gráfico 4.3.6.), puede apreciarse que el valor de DGE supera significativamente al de ED en Brasil (70%), Chile (53%), México (38%), EE.UU. (32%) y Suecia (20%). 4.2.7.- “DGE” vs. “Promedio del conjunto de índices” (PCI) El valor promedio del conjunto de índices adoptados como referentes empíricos de las 20 “variables contextuales” (Desarrollo Humano, Probidad Pública, Calidad PolíticoDemocrática, Gobernancia, Propensión a la Sociedad-Red y Equidad Distributiva) permite calificar el desarrollo político, ético, institucional, social y económico de cada país. A través del cruce entre DGE y PCI (ver Gráfico 4.3.7.), se aprecia que el DGE supera significativamente al PCI en Brasil (47%), México (27%), Chile (12%) y Colombia (11%). En el sentido opuesto, el PCI supera holgadamente al DGE en Suiza (22%), Nueva Zelandia (20%), Costa Rica (19%), Alemania (15%) y España (12%). 4.3.- Gráficos de cruces de variables En esta sección se exhiben gráficamente los cruces de variables. A fin de facilitar su interpretación, a continuación se enuncian las siglas (ONU) de los países analizados. SIGLA PAÍS ARG Argentina BOL Bolivia BRA Brasil CAN Canadá COL Colombia CRI Costa Rica CHE Suiza CHL Chile DEU Alemania DNK Dinamarca DOM Dominicana ECU Ecuador ESP España FIN Finlandia FRA Francia GBR Reino Unido GTM Guatemala HND Honduras IRL Irlanda ISR Israel MEX México MYS Malasia NIC Nicaragua NZL Nueva Zelandia PAN Panamá PER Perú PRY Paraguay SLV El Salvador SWE Suecia URY Uruguay USA EE.UU. VEN Venezuela 21 22 Gráfico 4.3.1. Desempeño del GE (DGE) vs Desarrollo Humano (DH) 1.20 SWE CAN DNK USA GBR 0.80 BRA IRL FRA NZL ESP CHE DEU CHL ISR 0.60 MEX ARG URY MYS 0.40 CRI COL PER SLV DOM PAN VEN 0.20 NIC ECU GTM PRY BOL HND 0.00 1 3 5 7 9 11 13 15 DGE 2001 DGE 2001 1 17 19 DH 2002 DH 2001 21 23 25 27 29 31 4.3.1.- Desempeño deL GE (DGE) vs Desarrollo Humano (DH) FIN 1.00 Gráfico 4.3.2. Desempeño del GE (DGE) vs Probidad Pública (PP) 1.20 1.00 SWE CAN USA DNK GBR 0.80 BRA IRL FRA NZL ESP DEU CHE CHL ISR 0.60 MEX ARG URY MYS 0.40 CRI COL PER SLV PAN DOM VEN 0.20 NIC ECU GTM PRY BOL HND 0.00 1 3 5 7 9 11 13 DGE 2001 DGE 2001 15 17 19 21 23 25 27 29 4.3.2.- Desempeño del GE (DGE) vs Probidad Publica (PP) FIN 31 PP 2002 PP 2002 23 2 24 Gráfico 4.3.3. Desempeño del GE (DGE) vs Calidad Político-Democrática (PD) 1.20 FIN 1.00 SWE CAN DNK USA 0.80 GBR BRA IRL FRA NZL ESP DEU CHE CHL ISR 0.60 MEX ARG URY MYS 0.40 CRI COL PER SLV DOM PAN VEN 0.20 NIC GTM ECU PRY BOL HND 0.00 1 3 3 5 7 9 11 13 15 17 DGE 2001 PD 2002 DGE 2001 PD 2002 19 21 23 25 27 29 31 Gráfico 4.3.4. Desempeño del GE (DGE) vs Gobernancia (GO) FIN 1.00 SWE CAN USA DNK 0.80 GBR BRA IRL FRA NZL ESP DEU CHE CHL ISR 0.60 MEX ARG URY MYS 0.40 CRI COL PER SLV DOM PAN VEN 0.20 NIC ECU GTM PRY BOL HND 0.00 1 3 5 7 9 11 13 15 DGE 2001 GO 2002 DGE 2001 GO 2002 17 19 21 23 25 27 29 31 4.3.4.- Desempeño del GE (DGE) vs Gobernancia (GO) 1.20 25 4 26 Gráfico 4.3.5. Desempeño del GE (DGE) vs Sociedad Red (SR) FIN 1.00 SWE CAN DNK USA 0.80 GBR BRA IRL FRA NZL ESP DEU CHE CHL ISR 0.60 MEX ARG URY MYS 0.40 CRI COL PER SLV PAN DOM VEN 0.20 NIC ECU GTM PRY BOL HND 0.00 1 3 5 7 9 11 13 DGE 2001 DGE 2001 5 15 17 SR 2001 SR 2001 19 21 23 25 27 29 31 4.3.5.- Desempeño del GE (DGE) vs Sociedad Red (SR) 1.20 Gráfico 4.3.6. Desempeño del GE (DGE) vs Equidad Distributiva (ED) FIN 1.00 SWE CAN USA DNK 0.80 GBR BRA IRL FRA NZL ESP CHE DEU CHL ISR 0.60 MEX ARG URY MYS 0.40 CRI COL PER SLV DOM PAN VEN 0.20 NIC GTM ECU PRY BOL HND 0.00 1 3 5 7 9 11 13 DGE 2001 DGE 2001 15 17 19 21 23 25 27 29 4.3.6.- Desempeño del GE (DGE) vs Equidad Distributiva (ED) 1.20 31 ED 1997 ED 1997 27 6 28 1.20 FIN 1.00 SWE CAN USA DNK 0.80 GBR BRA IRL FRA NZL ESP DEU CHE CHL ISR 0.60 MEX ARG URY MYS 0.40 CRI COL PER SLV DOM PAN VEN 0.20 NIC GTM ECU PRY BOL HND 0.00 1 3 5 7 9 11 13 DGE DGE 7 15 17 PROM PCI 19 21 23 25 27 29 31 4.3.7.- Desempeño del GE (DGE) vs. Promedio del Conjunto de Indices (PCI) Gráfico 4.3.7. Desempeño del GE (DGE) vs. Promedio del Conjunto de Indices (PCI) 5.- LA PERSPECTIVA “INTEGRADORA”: INFERENCIA Y PROSPECCIÓN Tal como se señaló anteriormente, la perspectiva “integradora” o “sistémica” -y complementariamente “GEstáltica”- supone que el Desempeño del GE (DGE) y su incidencia sobre la calidad de las relaciones Estado-Sociedad de una comunidad están determinados por la interacción de factores endóGEnos y “exóGEnos”. En este Capítulo se reseñan inferencias y prospecciones sustentadas en la confrontación, conciliación y síntesis de elementos de juicio “cualitativos y endóGEnos” provenientes de la perspectiva “procesal”, con los “cuantitativos y exóGEnos” resultantes de la indagación “contextual”. 5.1.- Inferencia La calidad del DGE aparece directamente relacionada con el Desarrollo Humano, la Probidad Pública, la Calidad Político-Democrática, la Gobernancia, la propensión hacia la Sociedad-Red y la Equidad Distributiva, asociándose directamente la calidad de las prestaciones “telemáticas” con la calidad de las prestaciones “humanas” (personales de los agentes) de los distintos niveles y poderes del Estado con relación a las necesidades, demandas y expectativas de los integrantes de las respectivas comunidades. A continuación se reseñan algunos rasgos característicos de los componentes de la calidad del DGE: sustentabilidad, tangibilidad, efectividad y relevancia. 5.1.1.- Sustentabilidad La sustentabilidad del DGE aparece directamente asociada a la Calidad PolíticoDemocrática y la Probidad Pública. En comunidades que presentan valores bajos en estas últimas variables, las organizaciones públicas suelen enfrentar notables dificultades para sustentar y consolidar sus eventuales avances y logros en materia de GE, así como para “apropiarse” de ellos, resultando éstos altamente vulnerables frente a las cambiantes coyunturas políticas, económicas, administrativas y personales. 5.1.2.- Tangibilidad El DGE parece ser más tangible –en términos de “cotidianeidad” en aquellas comunidades que exhiben mayor tendencia a participar cohesivamente en cuestiones de la vida diaria (servicios comunales o locales, educación, salud, hábitat, seguridad social, previsión social) en las que las aplicaciones y prestaciones telemáticas aportan mayor fluidez en procesos preexistentes de información, consulta, trámite, servicio, sugerencia y reclamo. En las comunidades que exhiben mayores limitaciones en tales procesos, las prestaciones telemáticas muestran escasas posibilidades de obviar la necesidad y las restricciones asociadas a la concurrencia física para concretar las transacciones con modalidad presencial. 5.1.3.- Efectividad La efectividad (como combinación de eficacia y eficiencia) del DGE se asocia al grado de coherencia y coordinación manifiestas en la administración “humana” subyacente a la telemática. En general, las comunidades con mayor Probidad Pública exhiben mayor propensión a coordinar efectivas interfaces entre sus integrantes y los distintos poderes, niveles y jurisdicciones del Estado. Como contrapartida, las comunidades con menores índices de Probidad Pública manifiestan mayores conflictos -de competencias, 29 intraburocráticos y personales- que tienden a reproducirse en la faz telemática a través de superposiciones, discontinuidades y deficiencias presumiblemente asociadas a circunstancias partidistas, corporativas o personales. 5.1.4.- Relevancia La relevancia del DGE se asocia a la disposición exhibida por los distintos niveles de gobierno –comunal, local, estadual y nacional- para satisfacer necesidades, demandas y expectativas concretas de la comunidad en sus respectivas esferas de competencia. En general puede apreciarse que en los países cuyos gobiernos exhiben tal disposición, las aplicaciones y prestaciones de GE cubren relevantes aspectos atinentes a servicios públicos, educación, salud, trabajo, vivienda, seguridad y previsión social. En los países cuyos gobiernos manifiestan indicios de menor disposición al servicio, los sitios exhiben mayor índole discursiva o retórica, con propósitos más “quiméricos” (por ejemplo: portales “anticorrupción”, “pro-probidad”, “para la transparencia” o “para la participación ciudadana”) como aspiraciones ideales cuyos contenidos y prestaciones distan de satisfacer. 5.2.- Prospección En general, los países con mayor “calidad de vida” presentan niveles relativamente altos de DGE. Sin embargo, el hecho de que el DGE no exhiba -en varios de esos países- un desarrollo relativo equiparable al político, económico y social, podría indicar que en éstos se asignaría al GE la función primordial de facilitar o complementar interacciones preexistentes (de información, consulta, trámite, servicio, sugerencia y reclamo) que no exhiben grandes deficiencias, ni situaciones críticas en la faz “humana”. Surge de allí una cuestión clave para países como la Argentina, Brasil y México, que parecen haber alcanzado niveles de DGE ampliamente superiores a los niveles de “calidad de vida” de sus comunidades: ¿En qué medida sus inversiones en GE contribuirán a retribuir la “deuda social” acumulada como para –según expresa Bird (2002)- “equipararse con los países más desarrollados”?. Frente al inquietante estado de nuestras comunidades, es posible deslumbrarse por espejismos dimanantes de supuestas soluciones “cuasi-mágicas”. La mayor parte de los países de América Latina dispone de amplia experiencia acerca del vertiginoso opacamiento de sucesivos destellos de “modernización” asociados a innovaciones tecnológicas -en gestión organizativa, administrativa, presupuestaria, informativa y “de calidad”- para sortear el atraso político-administrativo. La raíz de la problemática estatal de la mayor parte de nuestros países –y particularmente de la Argentina- no parece residir tanto en el atraso tecnológico -en este caso, en herramientas telemáticas- como en un conjunto de actitudes y conductas arraigadas históricamente en las mismas entrañas de “lo público”. Cabe prever que las eventuales contribuciones del GE a una interacción más fluida entre el Estado y la comunidad serán sumamente limitadas si no se encaran decididamente las críticas carencias que experimentan nuestros países en probidad pública, calidad políticodemocrática, gobernancia y equidad distributiva, que agudizan cotidianamente el abismo que escinde a representantes y representados. Dada la relevancia de estas cuestiones, apreciamos la prioridad de desarrollar un análisis longitudinal y sincrónico de las tendencias del DGE y de las referidas “variables contextuales”, a fin de determinar -con mayores elementos de juicio- su posible incidencia sobre el desempeño social del GE. 30 6.- CONCLUSIONES Muchas son las aspiraciones depositadas hoy sobre el Gobierno Electrónico (GE) como “nuevo” paradigma tecnológico asociado a: a) la satisfacción de crecientes necesidades y expectativas ciudadanas, mediante la provisión de más, mejores y más oportunas prestaciones, y b) la “transparencia” y la activa participación social en cuestiones de interés público. Para distintos autores, el GE presenta un potencial transformador de tal magnitud que podría constituirse en un “atajo” o un “trampolín” para superar eventuales rezagos en la interacción Estado-Sociedad, con la posibilidad de “sortear” o ”saltar” decenios de desarrollo evolutivo en la satisfacción de necesidades y expectativas ciudadanas, y ubicarse en el nivel de los países más desarrollados. Es frecuente apreciar tal tipo de visión en las formulaciones políticas y estratégicas atinentes al GE, suponiéndose que éste actuará como una “variable independiente” que “disparará” cambios en las variables políticas, sociales, económicas, administrativas y culturales -entre otras- que inciden sobre la calidad de las relaciones Estado-Sociedad de las comunidades. La premisa que orientó nuestra indagación es que el mayor factor de incidencia del GE sobre la calidad de las relaciones Estado-Sociedad reside en las nuevas posibilidades de comunicación e interacción de la ciudadanía con los distintos niveles y poderes del Estado. Ello implica que, como medio de interacción, el GE no debería considerarse como variable independiente, sino fundamentalmente como interviniente o dependiente respecto de la calidad de las relaciones Estado-Sociedad de las comunidades. Con base en dicha premisa, se efectuó un análisis exploratorio de los posibles factores asociados al desempeño del GE en países de Norte, Centro y Sud América, Europa, Asia y Oceanía, adoptando como unidad de análisis a la “comunidad nacional”. El proceso de indagación confirmó plenamente las previsiones de los autores acerca de la dificultad para hallar dimensiones, métricas e indicadores que permitieran caracterizar el desempeño social del GE en cada comunidad. Tal insuficiencia parece asociarse a que no sería frecuente que el control y la evaluación de programas de GE respondan a las perspectivas de la ciudadanía, sino más bien a las de las burocracias públicas. Si bien todas las ofertas parecen dirigidas a mejorar la calidad de las prestaciones a la ciudadanía, en algunos casos el GE aparece como una vía complementaria de instrumentación de políticas de desarrollo y difusión tecnológica. En otros casos los gobiernos parecen adjudicarse, a través del GE, supuestos roles protagónicos en la inducción y promoción de la telemática entre los integrantes de las respectivas comunidades. En otros, parece considerarse al GE prácticamente como un fin en sí mismo, más determinado por ansias de inserción en supuestas “modas” globales que por el afán de ofrecer soluciones concretas a las auténticas demandas y expectativas de las propias comunidades. A través de los resultados expuestos en este ensayo, surge que el desempeño del GE en cada comunidad estaría íntimamente vinculado al respectivo desarrollo político, social, cultural, económico y administrativo, constituyéndose entonces el GE en un factor que contribuiría a ampliar –más que a reducir- la brecha entre países respecto de la disposición y la posibilidad de los poderes del Estado de responder y de anticiparse a necesidades y expectativas de las respectivas comunidades. 31 Ello implica relativizar las hipótesis del GE como “atajo” para “sortear” o de “trampolín” para “saltar” eventuales obstáculos o rezagos en la capacidad de servicio de los poderes del Estado. Más bien conduciría a reconocer el limitado potencial del GE en países que aparecen como “cautivos” de ciertos “factores condicionantes” (por ejemplo: incoherencia política, anomia institucional, insuficiente probidad pública, inseguridad jurídica, parasitismo burocrático) que vulneran drásticamente la calidad de las relaciones EstadoSociedad. De acuerdo con la evidencia empírica, en ese tipo de comunidades el desempeño del GE exhibirá bajos niveles de calidad (sustentabilidad, relevancia, tangibilidad y efectividad), aun cuando sus gobiernos asignen ingentes recursos al desarrollo de aplicaciones y prestaciones telemáticas. ¿Qué “atajo” puede ofrecer el GE para mejorar las relaciones Estado-Sociedad en comunidades cuyas dirigencias político-burocráticas violan el Estado de Derecho, satirizan el orden institucional, dilapidan el patrimonio de los ciudadanos, destruyen el capital acumulado y condenan a crecientes grupos sociales a la indigencia y la marginación?. Algunos datos empíricos indican que las aplicaciones más difundidas de GE, en esas comunidades, suelen ser justamente aquellas derivadas de los ataques de los poderes públicos a la “calidad de vida” ciudadana; por ejemplo consultas telemáticas masivas sobre el estado de los reclamos por atropellos a garantías y derechos, atendidos por juzgados desbordados por la supuesta “litigiosidad” civil y abrumados por presiones intra, inter y extrapoderes. Los hallazgos de la indagación permiten inferir que el GE no opera como una variable “independiente” capaz de “disparar” cambios en las variables políticas, sociales, administrativas y culturales -entre otras- que inciden sobre la calidad de las relaciones Estado-Sociedad. En general, su desempeño aparece más bien como “dependiente” del Desarrollo Humano, de la Calidad Político Democrática, de la Gobernancia, de la Probidad Pública y de la Equidad Distributiva. En los países menos favorecidos en las referidas variables, las actitudes y conductas arraigadas en sus dirigencias político-burocráticas tenderían a neutralizar y a adaptar a su propia inercia las herramientas tecnológicas supuestamente dirigidas a mejorar las prestaciones a la ciudadanía. Un factor de interferencia prácticamente generalizado parece residir en las barreras organizacionales y políticas que se interponen entre distintos poderes, niveles, jurisdicciones, dependencias y hasta oficinas dentro del Estado. Aun en los países con mayor valor en desempeño del GE y en las “variables contextuales”, se reconoce que el auténtico desafío del GE no reside en alcanzar la capacidad técnica para “montar” la administración gubernamental sobre la red, sino en superar o atemperar los perniciosos efectos de las referidas barreras. Nuestros análisis indican que el mayor potencial del GE reside en su posibilidad de operar como una relevante variable “interviniente”, generando condiciones propicias para que otras variables comunitarias (por ejemplo, “participación ciudadana”, “control social”, “capital social”) catalicen –progresivamente- transformaciones en los propios “factores condicionantes”. Por ejemplo, la unión de los esfuerzos de diversas organizaciones civiles podría inducir, a través de acciones fundadas, coherentes y sostenidas, cierta evolución en aspectos vinculados con la calidad político-democrática, la probidad pública o la gobernancia. La pregunta obvia es si las comunidades con alta incertidumbre institucional pueden crecer en su calidad político-democrática, su probidad pública y su gobernancia. La evidencia proveniente de diversos casos indica que ello resulta factible, pero que el GE no operaría como “disparador” de tal crecimiento, sino que –si las demás variables mantienen sus 32 valores- más bien podría constituirse en un medio para solapar y preservar estados patológicos. La misma profusión y superposición de “portales” y “sitios” autocalificados como “pro-transparencia”, “anti-corrupción” o “inductores de probidad”, podría interpretarse como un claro indicio de la problemática que padece una comunidad y de la ineficacia de los sistemas –tanto humanos como informátics y telemáticos- para controlarla o revertirla. El desempeño favorable del GE sobre las relaciones Estado-Sociedad aparece condicionado por el compromiso y el ejemplo de las dirigencias respecto de: a) un estricto cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales, b) una inquebrantable vocación de servir a los integrantes de la comunidad, c) la nitidez en las conductas, y d) la transparencia y la responsabilidad por los resultados e impactos de la gestión pública. Sólo sobre esas bases el GE podrá operar, con todo su potencial, como variable “interviniente” para catalizar transformaciones que contribuyan a una mejor calidad de vida de las comunidades. 33 REFERENCIAS DOCUMENTALES 1.- Citas bibliográficas Armstrong, Arthur; Hagel, John (2000): “El verdadero valor de las comunidades online”/ En Tapscott, Don (comp.): La creación de valor en la economía digital, Buenos Aires, Granica, 2000, pp. 35-58. 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Dada la magnitud de las referencias pertinentes, no se incluyen en la presente versión del ensayo, hallándose disponibles a requerimiento. 35 ANEXOS ANEXO 1.- LA INDAGACIÓN “PROCESAL” Sección A1.1.- La perspectiva “procesal” Sección A1.2.- Conceptos y variables Sección A1.3.- Dimensiones y variables de “Aprestamiento p/ la Conectividad” ANEXO 2.- LA INDAGACIÓN “CONTEXTUAL” Sección A2.1.- Variables e índices ANEXO 3.- EL GOBIERNO ELECTRÓNICO EN LA ARGENTINA Sección A3.1.- Factores condicionantes y políticas del GE Sección A3.2.- Reseña de Casos Piloto A3.2.1.- Casos del Poder Ejecutivo Nacional A3.2.1.1.- La AFIP y la “conectividad fiscal” A3.2.1.2.- Los "trámites telemáticos" A3.2.1.3.- Los portales de interfaz con "puntogovs" A3.2.1.4.- Los portales pro transparencia A3.2.2.- El caso del Poder Legislativo A3.2.3.- El caso del Poder Judicial Sección A3.3.- Conclusiones sobre la experiencia argentina en GE 36 Anexo 1.- La Indagación “Procesal” A1.1.- La Perspectiva “Procesal” En este ANEXO se presenta el esquema de análisis articulado por los autores para indagar –durante la fase “procesal”- la incidencia de los recursos, los procesos, los productos y los resultados del propio “ámbito” del GE (factores endóGEnos), sobre el desempeño social del GE. Para la indagación desde la perspectiva “procesal”, asociada a los supuestos del GE como variable independiente o interviniente en una eventual mejora de la calidad de vida, se seleccionaron los siguientes conceptos: 1.- “Desempeño del GE” (DGE) 2.- Conceptos y Variables del “Sistema GE” 2.1.- Entorno: “Factores condicionantes del GE” (CO) 2.2.- Entradas: “Políticas de GE” (PO), “Recursos Asignados a GE” (RE) 2.3.- Procesos: “Procesos de GE” (PG) 2.4. Salidas: “Productos del GE” (PR) 2.5.- Interfaz: “Resultados del GE” (RS) A1.2.- Conceptos A continuación se sintetizan las acepciones adoptadas para los referidos conceptos. A.1.2.1.- “Desempeño del GE” (DGE): índice E-Government (Kirkman, Osorio y Sachs; 2001;19-28), cuyas características se enuncian en ANEXO 2, Sección A2.1. A1.2.2.- Conceptos y Variables del “Sistema GE” A1.2.2.1.- Entorno: Factores Condicionantes del GE (CO) Se denomina "Factores condicionantes del GE" (CO) al conjunto de parámetros políticos, económicos, administrativos, sociales y culturales que favorecen, potencian, acotan, restringen o inhiben la inserción, los recursos, los procesos, los productos, los resultados y el desempeño del GE en una comunidad. Para caracterizar los factores condicionantes del desempeño del GE, la indagación adoptó –entre diversas opciones disponibles- las dimensiones y variables de "Aprestamiento para la Conectividad” (ANEXO 1, Sección A1.3). A1.2.2.2.- Entradas A1.2.2.2.1.- Políticas de GE (PO) Se denomina "Políticas de GE" (PO) al conjunto de normas, regulaciones y programas del Estado supuestamente dirigidos a: a) establecer, articular y controlar el marco político, legal y administrativo para un desarrollo armónico del GE en beneficio del conjunto social, b) promover, apoyar y facilitar el acceso de los diversos sectores de la comunidad a las aplicaciones de GE, y c) movilizar a distintos actores sociales en la promoción y utilización 37 del GE. A1.2.2.2.2.- Recursos Asignados a GE (RE) Los “Recursos Asignados a GE” (RE) en una comunidad están determinados por: a) las características y capacidades de los equipos humanos afectados a GE, b) el estado de los recursos de informática y comunicaciones utilizables para las aplicaciones y prestaciones de GE, y c) el presupuesto asignado al desarrollo, implantación y mantenimiento de aplicaciones y prestaciones de GE. A1.2.2.3.- Procesos de GE (PG) Los “Procesos de GE” (PG) incluyen la organización, el planeamiento, el diseño, el desarrollo, la normatización, la adopción, la implantación, el control, la evaluación y el aprendizaje vinculados a las aplicaciones y prestaciones de GE. A1.2.2.4.- Salidas: Productos del GE (PR) Se denomina “Producto” (PR) a toda aplicación o prestación verificable y registrable ofrecida en un marco de GE. Desde la perspectiva del conjunto social, son productos, por ejemplo, los “sitios”, páginas, servicios y trámites vinculados con el Estado y accesibles por vía telemática. A1.2.2.5.- Interfaz: Resultados del GE (RS) Se denomina “Resultado del GE” (RS) a toda consecuencia inmediata, favorable o desfavorable -verificable empíricamente- manifiesta en la interfaz entre los productos del GE y los destinatarios. Algunos ejemplos de posibles "resultados del GE " son: a) índices estadísticos de penetración y utilización de aplicaciones y prestaciones de GE, b) índices de consultas, sugerencias o reclamos canalizados “en línea”; c) índices de visitas a determinados “sites”, d) índices de tipo y cantidad de transacciones "en línea", e) índices de trámites realizados “en línea”. A1.3.-Dimensiones y variables de “Aprestamiento para la conectividad” En esta sección se enuncian las dimensiones y variables incluidas en el documento "Preparación para el mundo interconectado: una guía para los países en desarrollo”, publicada en 2000 por el Information Technologies Group del Center for International Development de la Harvard University (http://www.readinessguide.org) 1.- Acceso a la red a) Infraestructura de comunicaciones. b) Disponibilidad de Internet. c) Costos de acceso a Internet. d) Velocidad y calidad de la red. e) Soporte físico y lógico. f) Servicio y soporte técnico. 2.- Aprendizaje interconectado a) Acceso de las escuelas a las TICs. 38 b) Mejoramiento de la educación con las TICs. c) Desarrollo de la fuerza de trabajo tecnológica. 3.- La Sociedad interconectada a) Los individuos, los hogares y las organizaciones en línea. b) Relevancia de los contenidos locales. c) Uso de las TICs en la vida cotidiana. d) Las TICs en los lugares de trabajo. 4.- La economía interconectada a) Oportunidades de empleo en TICs. b) Comercio electrónico B2C. c) Comercio electrónico B2B. d) Gobierno electrónico. 5.- Políticas públicas de la red a) Ambiente económico y de negocios. b) Regulación de las telecomunicaciones. c) Política de comercio de las TICs. 39 ANEXO 2. – LA INDAGACIÓN “CONTEXTUAL” A2.1.-Variables e índices En esta sección se presenta la nómina de las variables y la caracterización de los índices seleccionados –como referentes empíricos- para exponer los resultados de la indagación “contextual” en el CAPÍTULO 4. A2.1.1.- Desempeño del Gobierno Electrónico (DGE) Indice de E-Government. Fuente: Kirkman, G.S; Osorio, C. A. y Sachs, J. D. (2001). Se elabora con base en una encuesta que indaga sobre cuatro cuestiones: a) Efectividad del gobierno para promover el uso de TICs, b) Disponibilidad de servicios telemáticos del gobierno, c) Magnitud de sitios web del gobierno, y d) Transacciones del gobierno basadas en Internet. El rango del índice DGE se extiende entre 0 (mínimo Desempeño del GE) y 1 (máximo Desempeño del GE). Referencia: Kirkman, Geoffrey S; Osorio, Carlos A. y Sachs, Jeffrey D (2001). The Networked Readiness Index: Measuring the Preparedness of Nations for the Networked World. Center for International Development (CID) at Harvard University. Cambridge, Mass., EE.UU. A2.1.2.- Variables Contextuales A2.1.2.1.- Desarrollo Humano (DH) Indice de Desarrollo Humano (IDH), elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es una medida sinóptica de ciertos factores “objetivos” de la “calidad de vida media” de un país: a) esperanza de vida, b) desarrollo educativo, y c) PIB per capita. Seguidamente se reseña una caracterización de los referidos índices: a) Esperanza de Vida. Serie de tiempo: 2000. Fuente: PNUD. Medida en años. b) Desarrollo Educativo. Serie de tiempo: 2000. Fuente: PNUD. Califica el estado de un país en materia de alfabetización de adultos y de matriculación primaria, secundaria y terciaria combinada. c) PIB per Capita. Serie de tiempo: 2000. Fuente: PNUD. Se calcula utilizando el PIB per cápita ajustado (PPA, dólares EE.UU.). El IDH es el promedio aritmético simple de los valores de los referidos índices. El rango del índice IDH se extiende entre 0 (mínimo Desarrollo Humano) y 1 (máximo Desarrollo Humano). Referencias: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Reporte de Desarrollo Humano, 2002. (http://www.undp.org/hdr2002/hdi.pdf) División Estadística de las Naciones Unidas, United Nations Statistical Yearbook. (http://esa.un.org/unsd/pubs) 40 A2.1.2.2.- Probidad Pública (PP) Se sustenta en el Indice de Percepción de la Corrupción (IPC) que elabora la organización Transparency Internacional con base en encuestas a empresarios, académicos y analistas de riesgo. Permite inferir la disposición a la rectitud, integridad y ánimo de servir de los representantes y funcionarios de los poderes del Estado. El rango del PP se extiende entre 0 (mínima Probidad Pública) y 1 (máxima Probidad Pública). Referencia: Transparency Internacional, Indice de Percepción (http://www.transparency.org/cpi/2002/cpi2002.es.html) de la Corrupción, 2002. A2.1.2.3.- Calidad Político – Democrática (PD) Se sustenta en el Indice Político – Democrático (IPD), como medida sinóptica de la gobernabilidad y la estabilidad política. Cada país es calificado en tres índices: a) nivel de democracia, b) durabilidad del régimen democrático, y c) derechos civiles y políticos. La base central de los referidos índices radica en los “Country Indicators for Foreign Policy (CIFP)”, compilados por la Universidad Carleton (Canadá). El índice IPD es el promedio aritmético simple de los valores de los tres índices señalados, y su rango se extiende entre 0 (mínima Calidad Político-Democrática) y 1 (máxima Calidad Político-Democrática). Seguidamente se reseña una caracterización de los índices que lo integran: a) Nivel de Democracia. Serie de tiempo: 1996-2000. Fuente: Centro para el Desarrollo Internacional y la Gestión de Conflictos (CIDCM) de la Universidad de Maryland (EE.UU.), Proyecto Polity IV. Se define a través de tres aspectos interdependientes: a) instituciones y procedimientos para que los ciudadanos puedan efectivamente expresar sus preferencias acerca de políticas y dirigentes alternativos, b) restricciones institucionales sobre el ejercicio del Poder Ejecutivo, y c) garantía de libertades civiles en la vida cotidiana y en la participación política de los ciudadanos. b) Durabilidad del Régimen Democrático. Serie de tiempo: 1996-2000. Fuente: Centro para el Desarrollo Internacional y la Gestión de Conflictos (CIDCM) de la Universidad de Maryland (EE.UU.), Proyecto Polity IV. Se calcula computando la cantidad de años desde el más reciente cambio de régimen. c) Derechos Civiles y Políticos. Serie de Tiempo: 2002. Fuente: Freedom House, “Freedom in the World 2002: the democracy gap”, The Freedom House Survey Team 2002. El índice se calcula sumando los valores de dos indicadores: i) Derechos Políticos, y ii) Libertades Civiles. i) “Derechos Políticos” mide la participación libre de la ciudadanía en los procesos políticos (como la elección de autoridades y la posibilidad de ser elegido) y en las decisiones que afectan a la comunidad nacional, regional o local. ii) “Libertades Civiles” indica la libertad de sostener puntos de vista distintos, de asociarse y de mantener autonomía más allá de las posiciones oficiales. 41 Referencias: Carleton University, Country Indicators for Foreign Policy. http://www.carleton.ca/cifp/descriptions.htm Freedom House, Annual Review of Freedom. http://www.freedomhouse.org/ratings/index.htm Center for International Development and Conflict Management (CIDCM), University of Maryland, Polity IV Project Data Set. (http://www.bsos.umd.edu/cidcm/inscr/polity/report.htm) A2.1.2.4.- Gobernancia (GO) Se sustenta en el “Indice de Gobernancia” (IG), elaborado por el Banco Mundial para 175 países, con base en una encuesta que indaga las siguientes seis dimensiones: a) libertades fundamentales y “responsabilización” (“voice-accountability”), b) estabilidad política y armonización (“political stability”), c) efectividad gubernamental y burocrática (“government effectiveness”), d) calidad del marco regulatorio (“regulatory quality”), e) seguridad jurídica (“rule of law”), y f) control de la corrupción (”control of corruption”). El rango del GO se extiende entre 0 (mínima Gobernancia) y 1 (máxima Gobernancia). Referencia: Kaufmann, Daniel; Kraay; Aart; Zoido-Lobaton; Pablo (2002): Governance Matters II: Updated Indicators for 2000-01, World Bank Policy Research Department Working Paper, Jan. 2002. Kaufmann, Daniel; Kraay; Aart (2002): Growth with Governance, World Bank Policy Research Department Working Paper, Jan. 2002. www.worldbank.org/wbi/governance/wp-governance.htm A2.1.2.5.- Sociedad-Red (SR) Se sustenta en el “Networked Readiness Index” (NRI). Fuente: Kirkman, G. S; Osorio, C. A. y Sachs, J. D (2001). Mide la capacidad de un país para explotar las oportunidades ofrecidas por las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TICs), incluyendo GE, comercio electrónico e infraestructura de red. El rango del SR se extiende entre 0 (mínima propensión a la Sociedad-Red) y 1 (máxima propensión a la Sociedad-Red). Referencia: Kirkman, Geoffrey S; Osorio, Carlos A. y Sachs, Jeffrey D (2001). The Networked Readiness Index: Measuring the Preparedness of Nations for the Networked World. Center for International Development (CID) at Harvard University. Cambridge, Mass. (EE.UU.). http:/www.cid.harvard.edu/cr/pdf/gitrr2002_ch02 pdf 42 A2.1.2.6.- Equidad Distributiva (ED) Se sustenta en el índice Inequality Score (GINI Coefficient). Fuente: Universidad de las Naciones Unidas (UNU) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). World Income Inequality Database. Indica, para cada país, el estado vigente de la distribución de los ingresos entre los distintos sectores sociales, en relación con un hipotético estado de equilibrio equitativo. El rango del índice ED se extiende entre 0 (mínima Equidad Distributiva) y 1 (máxima Equidad Distributiva). Referencia: Universidad de las Naciones Unidas (UNU) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), World Income Inequality Database. (http://www.undp.org/poverty/initiatives/wider/wiid.htm) 43 ANEXO 3.- EL GOBIERNO ELECTRÓNICO EN LA ARGENTINA En este ANEXO se presenta el caso de la República Argentina en la implantación del GE, que constituye un paradigma del tipo de análisis desarrollado -para cada país- durante la fase de indagación “procesal” reseñada en el CAPÍTULO 3 de este ensayo. A3.1.- Factores Condicionantes y Políticas del GE A la fecha de este ensayo, la República Argentina experimenta una compleja situación política, económica y social que se manifiesta –entre otros aspectos- a través de una creciente escisión entre la comunidad y sus dirigencias, un estancamiento generalizado; alta inflación y desvalorización monetaria; caída del ingreso y la inversión; creciente pobreza, desempleo y exclusión social; endeudamiento crítico y creciente, “default” en el pago de la deuda interna y externa; violación de contratos; creciente inseguridad y conflictividad social. Para caracterizar la situación de la Argentina con relación a los factores comúnmente asociados al desempeño de la “conectividad”, resulta pertinente adoptar las dimensiones y variables adoptadas por el Information Technologies Group del Center for International Development de la Harvard University (2000), que se enuncian en el ANEXO 1, Sección A1.3. (“Dimensiones y variables de Aprestamiento para la Conectividad”) de este ensayo. Sin perjuicio de las agudas regresiones emergentes de la actual crisis y de sus posibles repercusiones, la Argentina satisface relativamente la dimensión 1 ("Acceso a la red") en cuanto a: a) infraestructura de comunicaciones, b) disponibilidad de Internet, c) costos de acceso a Internet, d) velocidad y calidad de la red, e) soporte físico y lógico, y f) servicio y soporte técnico. Respecto de la dimensión 2 ("Aprendizaje interconectado”), la Argentina presenta un significativo rezago (con relación a países avanzados), junto con pronunciadas “brechas domésticas”, en las siguientes variables: a) acceso de las escuelas a las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TICs), b) mejoramiento de la educación con las TICs, y c) desarrollo de la fuerza de trabajo tecnológica. Con relación a la dimensión 3 (“La Sociedad interconectada”), la Argentina exhibe también notables rezagos en las variables: a) individuos, hogares y organizaciones en línea, b) relevancia de contenidos, c) uso de las TICs en la vida cotidiana, y d) uso de las TICs en los lugares de trabajo. Respecto de la dimensión 4 (“La economía interconectada”), el estancamiento económico y la caída de ingresos confluyen con ciertas pautas culturales e idiosincrásicas, condicionando los valores de las siguientes variables: a) oportunidades de empleo en TICs, b) comercio B2C, y c) comercio B2B. Con relación a la variable d) gobierno electrónico, no se han cubierto expectativas elementales en lo relativo a: i) transparencia de la gestión pública, ii) unificación de interfaces entre el ciudadano y el Estado, y iii) conectividad e integración de sistemas y bases de datos. En lo relativo a la dimensión 5 (“Políticas públicas de la red”), la Argentina presenta hoy notables rezagos en las variables “regulación de las telecomunicaciones” y “política de comercio de las TICs”; dado que las indefiniciones remanentes en los marcos regulatorios –junto con los efectos de la recesión y de la devaluación monetaria- parecen inhibir la concreción de nuevas inversiones y de los beneficios asociados a la competencia sectorial. Pero las mayores limitaciones de la Argentina para aprovechar las oportunidades emergentes de la "conectividad" parecen residir en la variable "ambiente económico y de negocios", que incluye los siguientes factores: i) riesgo político percibido, ii) características y previsibilidad del sistema legal, iii) firmeza de las políticas económicas y monetarias, iv) cultura emprendedora, v) acceso a capital de riesgo, y vi) regulaciones a la pequeña empresa. Más allá de quebrantar la aptitud de la Argentina para beneficiarse con la “conectividad”, los referidos factores – vinculados esencialmente al déficit de credibilidad- operan como inhibidores -directos e 44 indirectos- del desarrollo del conjunto social. En el referido marco, aparecen como relativamente exiguas las posibilidades del GE para mejorar la calidad de vida de los integrantes de la comunidad, quienes exhiben un manifiesto descreimiento acerca de la disposición de las dirigencias para ocuparse prioritariamente de sus problemas cotidianos. Una limitación crítica para la utilización masiva del GE reside en la denominada “brecha digital”. La posibilidad de acceder a aplicaciones y prestaciones telemáticas de los poderes del Estado se halla hoy acotada al 7 % de la población, que puede conectarse regularmente a Internet desde sus hogares, lugares de trabajo, establecimientos educativos o locutorios. Dicho segmento se ubica en niveles socioeconómicos altos y medios, y está localizado mayormente en centros urbanos. Sólo una mínima parte de los usuarios de Internet accede a aplicaciones de GE, dado que, en general, las prestaciones no están adecuadamente difundidas ni garantizan estándares razonables de calidad y confiabilidad. Entre las “políticas públicas” vigentes en materia de GE en la Argentina se destacan: A3.1.1.- La “Iniciativa Nacional de Informática” (2000), cuyos objetivos enunciados son: a) incrementar la eficiencia y la transparencia del Estado, y b) transformar sus relaciones con la ciudadanía. Sus ejes de acción tienden a: a) unificar la interfaz de la ciudadanía con el Estado, y b) integrar los sistemas informáticos del Estado. Hasta la fecha, no se verifican avances significativos en los referidos ejes. A3.1.2.- El Plan de Modernización de la Administración Pública Nacional (APN), aprobado por Decreto N° 103/2001 (B.O. 29/1/2001), incluye al GE como eje central entre las “transformaciones transversales” (u horizontales) que atraviesan a la Administración. Contempla las siguientes líneas de acción para facilitar la interacción del ciudadano con el Estado e impulsar una gestión estratégica de los recursos informáticos: • Desarrollar una red telemática que permita intercomunicación rápida y eficiente entre los organismos de la Administración Nacional. • Consolidar la infraestructura de firma digital (normativa, estándares tecnológicos, red de autoridades certificantes) • Instrumentar procedimientos administrativos digitalizados progresivamente el uso de papel como portador de información. que eliminen • Diseñar e instrumentar un sistema único de seguimiento de expedientes. • Racionalizar el desarrollo de portales y promover el uso generalizado del e-mail en la Administración Nacional. En el marco del Plan de Modernización, la Secretaría de Modernización del Estado ejerce –a través de la Subsecretaría de la Gestión Pública- las siguientes funciones relativas al GE en la Administración Pública Nacional (APN): a) Coordinar y supervisar las políticas sobre tecnologías informáticas. b) Administrar la red telemática y la relación informática con las provincias. c) Desarrollar una metodología común para elaborar planes estratégicos de las áreas de informática de los organismos, y recopilar y coordinar los planes resultantes. 45 d) Desarrollar equipos de planificación de tecnologías informáticas. e) Diagnosticar, desarrollar y coordinar propuestas relativas a arquitecturas de sistemas “en línea”. f) Ejercer como autoridad de aplicación, organismo licenciante y entidad certificante raíz de la infraestructura de firma digital. g) Desarrollar portales del Estado, con el concepto de "ventanilla única", y portales dirigidos a promover la “transparencia” de la gestión pública. h) Desarrollar e implementar trámites en línea y procedimientos digitales en los organismos. i) Redactar e instrumentar las normas para regular aspectos comunes a los “sitios Internet” del Estado. j) Fortalecer los sistemas de seguridad y ayudar a los organismos a reducir sus vulnerabilidades informáticas. k) Desarrollar un sistema único de administración de expedientes y documentos para toda la Administración. l) Apoyar iniciativas de “gobierno electrónico” y colaborar con los organismos pertinentes. m) Capacitar a los recursos humanos de informática de los distintos organismos. n) Desarrollar el marco normativo y legal para la aplicación de las nuevas tecnologías. o) Promover y apoyar la utilización del correo electrónico en los organismos. p) Apoyar la digitalización del proceso de contrataciones del Estado. A3.2.- Reseña de casos piloto En esta sección se procurará mostrar, a través de la reseña de un conjunto de casos, algunos de los condicionamientos que experimenta la Argentina para lograr –desde una perspectiva ciudadana- ciertos niveles básicos de economía en los recursos, de racionalidad en los procesos, de eficiencia en los productos, de eficacia en los resultados y de efectividad en los desempeños del GE. Los casos se refieren a: 1) el Poder Ejecutivo Nacional, 2) el Poder Legislativo de la Nación, y 3) el Poder Judicial de la Nación. A3.2.1.- Casos del Poder Ejecutivo Nacional Dentro del Poder Ejecutivo Nacional, se reseñan los resultados de cuatro estudios realizados en la Dirección de Estudios e Investigaciones del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP): a) la AFIP y la “conectividad fiscal”, b) los “trámites telemáticos” (Argentina. INAP, 2000-1), c) los portales de interfaz con “puntogov´s”, d) los “portales para la transparencia” (Argentina. INAP, 2000-2). 46 A3.2.1.1.- La AFIP y la “Conectividad Fiscal” La Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) es el organismo recaudador y fiscalizador de los tributos internos, los recursos de la seguridad social y la administración de aduanas. Es una de las organizaciones vernáculas más activas en cuanto al uso de sistemas “en línea”, disponiendo hoy de accesos Internet, Extranet e Intranet. a) Productos En Internet ofrece: a) novedades para contribuyentes, b) biblioteca electrónica de legislación, c) sistema de “homebanking” para cobro de impuestos “en línea” a grandes contribuyentes, d) recepción digital de declaraciones juradas y cobro “en línea” para los demás contribuyentes, e) acceso a programas aplicativos para liquidar impuestos, f) asesoría impositiva y previsional, g) consultas a determinados padrones de contribuyentes, h) tramitación y obtención del código de autorización de impresión de facturas, i) consultas para verificar la validez de facturas de proveedores, j) sistema de alta temprana de nuevos empleados, k) consultas de importaciones y exportaciones, l) búsqueda y obtención de formularios, m) mesa de ayuda electrónica, y n) “defensoría” del contribuyente y del usuario aduanero, para el ingreso digital de quejas, reclamos y sugerencias relativas al servicio. Actualmente difunde “en línea” información sobre: a) el sistema tributario argentino, b) la normativa impositiva, previsional y aduanera, c) la agenda de vencimientos, d) la nómina de incumplimiento de obligaciones fiscales, e) la nómina de importadores suspendidos e inhabilitados, f) estadísticas de recaudación, g) la nómina de controladores fiscales homologados, y h) la nómina de agencias, zonas francas, depósitos fiscales y pasos fronterizos. A través de Extranet, la AFIP intercambia información con instituciones diversas; por ejemplo, su sector jurídico tiene acceso a los bancos, las jurisdicciones oficiales pertinentes, la Procuración de la Nación y los juzgados, para requerir embargos sobre cuentas bancarias y bienes. Por su parte, la red Intranet contribuye a mantener comunicados e informados a los integrantes del organismo, con virtual prescindencia de su ubicación geográfica y funcional. b) Resultados Algunos de los resultados derivados de la aplicación del GE en la AFIP son los siguientes: a) disminución del costo de recaudar, b) disminución de comisiones bancarias asociadas a la recaudación, c) reducción de gastos en difusión y publicidad, d) digitalización y eliminación del papel en la presentación de declaraciones juradas, e) aumento de la autoatención y descompresión de la afluencia de público en las agencias. c) Desempeño Las mayores expectativas atinentes al GE en la AFIP se focalizan sobre la calidad de la atención al contribuyente, el aumento de la recaudación y la drástica reducción de la evasión. Pero resulta difícil verificar la ocurrencia de tales desempeños sustanciales, dado que debido a sucesivos vaivenes políticos, inercias burocráticas y mutantes interfaces político-burocráticas, el organismo enfrenta notables dificultades para resolver un conjunto de problemas de fondo que condicionan y prácticamente diluyen los eventuales avances en su gestión. 47 d) Factores Condicionantes Un informe del Fondo Monetario Internacional titulado “Argentina: nuevos desafíos para profundizar la modernización de la administración tributaria” (FMI, 2001), resalta los siguientes aspectos –problemáticos y longevos- del funcionamiento de la AFIP que reducen su capacidad de control y tornan utópica la detección de posibles evasores: a) la carencia de un adecuado plan de fiscalización, b) la corrupción interna, y c) la desarticulación, fragmentación y anacronismo de su sistema informático. Por otra parte, hay quienes aprecian que el control de la evasión está condicionado por una desfavorable confluencia de actitudes, intereses y conductas de actores privados y estatales. A3.2.1.2.- Los "Trámites Telemáticos" a) Productos La Administración Pública Nacional ofrece hoy unos cien (100) trámites con transacciones operables “en línea” por el público, que en su mayor parte sólo permiten acceder a información o formularios para iniciar luego gestiones presenciales en cada organismo. b) Resultados deseados e indagación empírica Hacia inicios de 2000 la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) lanzó un programa denominado "Orientación, Información, Reclamos y Trámites con el Estado" ("OIRTE"), dirigido a inducir, estimular, promover y generalizar progresivamente las transacciones "en línea" por parte de la ciudadanía en organismos de la Administración Pública Nacional. El propósito central del programa era reducir los traslados, recorridas, esperas, incomodidades, demoras y gastos que habitualmente padecen quienes deben realizar trámites en organismos públicos (aunque también en instituciones privadas) para obtener información u orientación, adquirir o retirar formularios, sufragar aranceles, certificaciones o sellados, entregar documentación, averiguar el estado de los trámites y para recibir lo requerido, con significativos costos explícitos e implícitos, directos, indirectos y de oportunidad. Para fundar empíricamente los resultados y desempeños esperables del programa OIRTE, la JGM requirió al INAP un estudio dirigido a cuantificar el volumen y los costos de los "trámites administrativos" presenciales realizados por personas de existencia real o jurídica en noventa (90) organismos de la APN, cuyas transacciones pudieran digitalizarse y concretarse por vía telemática. El estudio determinó que el “público” realizaba en dichos organismos unas 200 millones de transacciones presenciales por año, con un costo unitario directo del orden de diez pesos ($ 10) por transacción (incluyendo traslados, gastos, tiempos de espera y de atención), lo que totalizaba un costo directo anual para la ciudadanía del orden de $ 2.000 millones por año (a esa fecha la relación de cambio era U$S 1= $ 1). c) Factores condicionantes Los elementos de juicio provenientes de la indagación empírica permitieron inferir que: a) los mayores avances en términos de digitalización y acceso telemático se verificaban en los sistemas de recaudación, en función de perentorias exigencias fiscales, y b) el diseño de la mayor parte de los procedimientos de tramitación presencial respondía a los compartimentos, limitaciones y conveniencias de los organismos y sus agentes, por 48 encima o con virtual prescindencia de las necesidades de los usuarios, habilitando implícitamente amplios márgenes de discrecionalidad y eventuales vías colaterales de "facilitación” (“gestores”, “activadores”, “quioscos” o “peajes”), c) la eventual aplicación de las técnicas de GE sólo podía quedar acotada a informar la ubicación de las unidades de atención, sus horarios, requisitos y aranceles; asignar turnos para la atención presencial; proveer digitalmente programas informáticos o formularios para iniciar trámites presenciales; emitir digitalmente constancias carentes de validez probatoria; y d) en la generalidad de los casos, la posibilidad de efectuar trámites directamente por vía telemática requería modificaciones sustanciales en el plano político-institucional, en la estructura normativa, en los procesos y estructuras de prestación, en los procedimientos de tramitación, o en los sistemas informáticos. d) Desempeño Cabe preguntarse cuál puede ser el desempeño social del GE en lo relativo a las transacciones de la ciudadanía con la Administración, frente al contundente impacto desfavorable de los referidos “factores condicionantes” político-burocráticos, normativos y culturales. Paralelamente se aprecia que las organizaciones públicas enfrentan también notables dificultades para “consolidar” sus eventuales avances y logros en materia de GE, para “apropiarse” de ellos y para garantizar su sustentabilidad y permanencia, apareciendo éstos como altamente vulnerables frente a las cambiantes coyunturas políticas, económicas, administrativas y personales. Por ejemplo, hacia fines de la década de 1990 se percibía a la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) como un organismo “modelo” en la aplicación de “workflow” y “firma digital”, con impactos favorables sobre la calidad, efectividad y transparencia de los trámites, en un ámbito que históricamente había resultado “sensible” a influencias exógenas y espurias. Diversos testimonios coinciden hoy en señalar ciertos indicios de degradación en los referidos atributos de los trámites y prestaciones del citado organismo, al igual que en otros que habían logrado posiciones destacadas en la aplicación de herramientas de GE. A3.2.1.3.- Los Portales de Interfaz con "Puntogovs" a) Productos Con base en la experiencia internacional, una de las líneas prioritarias del desarrollo del GE en la Argentina fue la constitución de “portales” que proveyeran: a) una imagen integrada y “amigable” de la Administración Pública, b) una “puerta única de entrada” que agregara valor a los procesos de búsqueda, selección y estructuración de la información, y c) “buzones de sugerencias”, “comunidades virtuales” o “foros de opinión” en función de intereses comunes. Pero tal concepción integradora del portal (o ventanilla) “único” supone y requiere niveles de concertación, colaboración y coordinación que no parecen verificarse en la Administración argentina. Si bien cabe reconocer notables avances en los sitios ”puntogov”, éstos manifiestan –en general- notables déficit de información relevante, pertinente, significativa y oportuna para la cobertura de necesidades de los usuarios, apareciendo frecuentemente como meros emblemas de una supuesta "modernidad". Dentro del referido marco, resultan destacables dos proyectos de “portales integradores” que -pretendiendo cada uno ser “único”- se desarrollan en forma paralela y superpuesta: a) el “Argentina: Portal del Estado” (“www.gobiernoelectronico.ar”; o bien 49 “www.info.gov.ar”), gestionado por la Secretaría para la Modernización del Estado, y b) el “Nación” (www.nacion.ar) gestionado por la Secretaría de Comunicaciones. Ambos “portales” contienen catálogos de organismos públicos nacionales y provinciales, con sus rutas de acceso, así como la lista de trámites disponibles en Internet. Ambos ofrecen también servicios de apoyo y asistencia a organismos de la administración nacional, provincial o municipal para desarrollar nuevos canales de distribución digital de información. b) Desempeño El desempeño social de los portales de interfaz está acotado, en primer lugar, por las limitaciones emergentes de la escasa penetración de Internet y del GE en el conjunto social. Por otra parte, la superposición de recursos y esfuerzos, en un ámbito en que los distintos actores deberían concentrarse en “optimizar” el uso de los escasos recursos disponibles, constituye una muestra de la insuficiente coordinación que, manifestándose en múltiples aspectos, atenta contra el desempeño social del GE en la Argentina. A3.2.1.4.- Los Portales Pro Transparencia a) Productos Dentro de una manifiesta propensión hacia la opacidad en la Administración, resultan meritorias las iniciativas yacentes en dos “portales” creados y diseñados específicamente para promover el ejercicio de la transparencia de la gestión pública: i) “Cristal: Transparencia en la Gestión Pública”, y ii) “Transparencia en el Gasto Social”. Las características de ambos portales se reseñan seguidamente. i) “Cristal” El portal “Cristal: Transparencia en la Gestión Pública” (www.cristal.gov.ar) fue implantado hacia inicios de 2000 con el objetivo de cumplir con las disposiciones del artículo 8º de la Ley 25.152 (Ley de Responsabilidad Fiscal), difundiendo información actualizada acerca de: a) ejecución de presupuestos de gastos y de recursos, b) compras, contratos y rendiciones, c) pagos realizados por Tesorería, d) recursos humanos, e) jubilaciones, pensiones y retiros especiales, f) situación, vencimientos y costo de la deuda pública, g) cuentas a cobrar, h) bienes inmuebles e inversiones financieras, i) cumplimiento de obligaciones tributarias, previsionales y aduaneras, j) regulación y control de los servicios públicos, k) información para el “control comunitario” de los gastos sociales, l) información para el control del cumplimiento de normas del Sistema Nacional de Administración Financiera y del Régimen de Responsabilidad Fiscal. Además de proveer vínculos con los sitios pertinentes para acceder a los referidos rubros –que en general exhiben notables déficit en calidad informativa- Cristal publica contenidos propios con carácter didáctico. ii) “Transparencia en el Gasto Social” Como parte del programa gubernamental SIEMPRO (Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales), el portal “Transparencia en el Gasto Social” tiene como objetivo central “utilizar Internet como un nuevo y poderoso instrumento para: a) mejorar la eficiencia en la ejecución de los programas públicos, b) transparentar la gestión pública, c) facilitar el control ciudadano sobre el gasto público, d) disminuir la corrupción, y e) perfeccionar la democracia”. 50 La metodología se basa en proveer libre acceso a la información sobre la ejecución de los programas públicos y sobre el correspondiente gasto (dónde, quién, en qué, cuánto y para qué). A tal fin, los responsables de cada programa entregan periódicamente -para su inclusión en el portal- informes que deben: a) ser fácilmente comprensibles, b) proporcionar el mayor detalle posible sobre los gastos, c) identificar con nombre y domicilio a las instituciones a las que se asigna dinero, y los fundamentos de las asignaciones, d) aclarar todo gasto que pueda originar dudas o eventuales cuestionamientos, e) mantener los textos originales durante períodos adecuados para un control longitudinal. La presentación del “portal” alude a un supuesto pionerismo al señalar que permite a los ciudadanos -“por primera vez en la Argentina”- realizar un control directo sobre el gasto público, siendo -en su tipo- “el primero o uno de los primeros, que se implementa en el mundo”. Sin embargo, los resultados exhibidos son, en general, desactualizados, imprecisos, de cuestionable relevancia, y no permiten dar fe de la efectividad de esta iniciativa en términos de transparencia. b) Desempeño Sin perjuicio de los propósitos que animan a ambos portales, su desempeño sustancial está inevitablemente supeditado a la calidad informativa de los enlaces con los organismos fuente, cuyos productos traslucen múltiples espacios de opacidad. También aquí puede apreciarse el peso de los “factores condicionantes” vigentes para inhibir la concreción de los eventuales desempeños del GE sobre la transparencia, como dimensión básica de la calidad de las relaciones Estado-Sociedad. A3.2.2.- El Caso del Poder Legislativo En esta sección se procura reseñar los avances del Poder Legislativo en la aplicación de GE. a) Productos y Proyectos Internet es una herramienta potencialmente efectiva para que la ciudadanía pueda conocer y valorizar el proceso legislativo, ejercer cierto control sobre sus representantes, y construir paulatinamente vías para el ejercicio de una democracia participativa. El sitio del Congreso Nacional (www.congreso.gov.ar) habilita enlaces para acceder a los sitios de la Cámara de Diputados y del Senado de la Nación. El sitio de la H.C. de Diputados: (www.diputados.gov.ar) incluye, entre otras, las siguientes páginas: presidencia, autoridades, diputados, bloques, comisiones, proyectos, dependencias, bases de datos, licitaciones, visita guiada, enlaces, newsletter, información y sesiones en vivo. El sitio del H. Senado (www.senado.gov.ar) incluye las siguientes páginas: constitución, presidencia, autoridades, senadores, comisiones, proyectos, versión taquigráfica, información legislativa, sitios de interés, museo. En el ámbito de la Cámara de Diputados (HCD), la Comisión Especial de Modernización Parlamentaria impulsó un conjunto de iniciativas atinentes a reformas en el reglamento, organización, administración, infraestructura, servicios y comunicaciones. Participó también en un proyecto de informatización (“Parlacom”) asistido por la Agencia de Cooperación de Alemania (GTZ) y por el Parlamento de dicho país (Deutscher Bundestag) que quedó malogrado debido a diferencias en criterios, cláusulas y condiciones licitatorias. 51 Hacia mediados de 2000 la Comisión impulsó la formulación del Plan Ágora (www.congresoagora.gov.ar) cuyo objetivo central es inducir eficiencia y transparencia en la labor parlamentaria, contemplando cinco ejes básicos: a) reformar la gestión legislativa, para tornarla más transparente y eficiente, b) valorizar al capital humano, c) reformar la gestión administrativa y organizativa para tornarla más eficiente, d) incorporar tecnologías adecuadas para promover, vía Internet, la integración parlamentaria local e internacional, y e) promover el ejercicio de la democracia participativa. El Plan Ágora incluye dos grandes áreas: a) la organización burocrática del Parlamento (reforma administrativa), y b) la gestión del proceso legislativo (reforma política). Hoy se verifican exiguos avances en la primera y prácticamente ninguno en la segunda. b) Desempeño En el sistema democrático ateniense, el “ágora” era la asamblea de los ciudadanos en las plazas públicas para debatir cuestiones de interés común. Internet ofrece hoy la posibilidad de constituir un “ágora” virtual para el encuentro y la interacción del poder político y la ciudadanía. Con base en diversos indicios, puede apreciarse que la mayor parte de los integrantes del Parlamento permanecen relativamente ajenos a las iniciativas dirigidas a tornar más transparente y eficiente el proceso legislativo. A través de sus declaraciones, testimonios y trascendidos acerca de los factores que inciden y pujan en la gestión legislativa, puede inferirse que más bien tenderían a mantener y preservar valores, actitudes y pautas de conducta propias de un ejercicio enclenque de la democracia y de la política. A3.2.3.- El Caso del Poder Judicial a) Antecedentes y Proyectos Los proyectos de reforma del sistema de Justicia vienen recibiendo -desde hace más de dos décadas y a través de sucesivos programas calificados como “estratégicos”significativos recursos de fuentes internas y externas. Sin embargo, la mayor parte de las iniciativas de cambio limitaron sus alcances a “diagnósticos” y “experiencias piloto” que con altos costos- sólo lograron unas pocas y efímeras “islas” carentes de sustentación, significación y potencial de replicación, frente al predominio de prácticas anacrónicas y gravosas que podrían obviarse o eliminarse con conexiones telemáticas. Las principales propuestas de reforma parecen encuadrarse hoy en el Programa Integral de Reforma Judicial, creado por Resolución SJyAL Nº 177/00 del 3/7/2000 de la Secretaría de Justicia y Asuntos Legislativos del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. (Ver sitio Internet “http://www.reformajudicial.jus.gov.ar/” y nota Garavano, 2001; 44-49). Dicho Programa incluye siete (7) componentes o áreas: 1) Acceso a la justicia, 2) Gestión, 3) Capacitación, 4) Reforma Administrativa, 5) Reformas al Sistema Jurídico, 6) Infraestructura, y 7) Construcción de consenso para la reforma. Entre los proyectos vinculados con GE se destacan: a) Juzgados Modelo (PROJUM), b) capacitación en tecnologías de información y comunicación, c) política tecnológica, d) sistemas automatizados de gestión judicial, e) comunicación electrónica, f) información en Internet, y g) notificación por e-mail. b) Productos El sitio del Poder Judicial de la Nación (http://www.pjn.gov.ar/) ofrece las siguientes opciones de consulta: a) Corte Suprema de Justicia, b) Consejo de la Magistratura, c) 52 Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados de la Nación, d) Civil, e) Comercial, f) Contencioso Administrativo Federal, g) Criminal y Correccional, h) Penal Económico, i) Electoral. Cada una de dichas opciones permite acceder a menús específicos. Por ejemplo, la página correspondiente a la Corte Suprema de la Nación (http://www.csjn.gov.ar/) incluye bienvenida, autoridades, visita guiada, novedades, fallos, jurisprudencia, acordadas, resoluciones, biblioteca, novedades, otras informaciones. Por otra parte, la Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales de Justicia de las Provincias Argentinas, junto con la organización ARGENJUS (Argentina Justicia), están impulsando convenios interjurisdiccionales de comunicación electrónica y sistemas de información para mejorar la gestión del sistema de justicia, a través de una mayor celeridad, transparencia, eficiencia y confiabilidad (www.justiciaargentina.gov.ar). c) Desempeño De acuerdo con calificados actores, los programas y proyectos vinculados a GE exhiben favorables cambios en la interfaz externa del sistema de justicia, facilitando el acceso, por parte de diversos interesados, a normas, novedades, fallos, resoluciones y datos de seguimiento de expedientes. Sin embargo, la gestión interna del sistema continúa exhibiendo claros síntomas de anacronismo y burocratización, manifestándose indicios de desconocimiento, desconcierto o escepticismo respecto de los resultados y desempeños buscados. En otro orden, cabe señalar que un programa de apoyo del Poder Ejecutivo Nacional al Poder Judicial de la Nación, como es el Programa Integral de Reforma Judicial, experimenta inevitables limitaciones para operar sobre esferas, dimensiones y factores que –desde el propio Estado- inducen y generan niveles de litigiosidad que vulneran la esencia, la credibilidad, la estructura y la capacidad de servicio del sistema de justicia. Desde nuestra perspectiva, el Programa Integral de Reforma Judicial exhibe dos relevantes limitaciones propias del ámbito y de la relación interpoderes en que está enclavado: i) Adopta un enfoque analítico –pretendidamente “integral”- que limita y fragmenta conceptualmente la problemática del sistema de Justicia en siete (7) “áreas” enunciadas anteriormente en el punto a) “Antecedentes y Proyectos”, suponiendo que las mismas actuarán como “vectores” de la transformación buscada. Al respecto, son ya conocidos los efectos desintegradores de ese tipo de enfoques cuando no se logra un mejoramiento sincrónico del conjunto de componentes y de sus interrelaciones. ii) Adopta implícitamente un modelo de sistema “cerrado” que limita sustancialmente la percepción de la problemática y la generación de propuestas en los siguientes tres niveles: • Desde afuera: la prioridad de desactivar precozmente conflictos e inducir cambios en las actitudes de organizaciones e individuos frente a las controversias, a fin de evitar que el sistema judicial se constituya en pasivo instrumento de tratamiento de disputas agudizadas en escenarios de crisis económica o social. 53 • Desde adentro: la prioridad de analizar qué conflictos pueden tener un tratamiento extrajudicial, inducir transformaciones en la concepción de los jueces y abogados respecto de sus roles, así como en las actitudes de los litigantes. • Hacia afuera: la prioridad de analizar y evaluar críticamente la repercusión de las soluciones judiciales (o de la falta de ellas) en la sociedad y cuáles son los beneficios o perjuicios resultantes. Tales limitaciones perceptivas y programáticas implican, por ejemplo, que se omitan cuestiones críticas como la inducción masiva de litigios por parte del Estado, cuyos efectos sobre el sistema de Justicia se proyectan: a) desde afuera, a través de condicionamientos y presiones que horadan su independencia y confiabilidad, b) hacia adentro, vulnerando su esencia, su misión, sus estructuras, las actitudes de sus integrantes y sus capacidades de servicio, y c) hacia afuera, degradando sus decisiones y su credibilidad pública. A3.3.- Conclusiones sobre la experiencia Argentina en GE En la Argentina de 2002, la escasa proporción de la población con acceso a Internet (7%), junto con la baja difusión y penetración social de las aplicaciones de GE, determinan la exigua significación del GE como factor de mejora de la calidad de vida de la comunidad. Las aplicaciones de GE en la Argentina no parecen haber incidido significativamente sobre: a) la calidad de la atención y las prestaciones al ciudadano por parte de los poderes públicos, b) la “transparencia” en la gestión, ni c) la prevención, disuasión, detección y control del dispendio privado de recursos públicos. En el plano fáctico, se aprecia que los “sitios” de las instituciones públicas manifiestan, en general, notables déficit de información relevante, pertinente, significativa y oportuna para satisfacer necesidades, expectativas e intereses de la ciudadanía. Las “políticas” de GE durante la última década exhiben -entre otros- los siguientes defectos estructurales: a) Adoptan enfoques predominantemente “internistas”, en función de las limitaciones, sesgos, conveniencias y condicionamientos de los elencos estables y de turno. b) Se sustentan en una maraña de supuestos “como si”, eludiendo referencias a las reales condiciones y necesidades de los destinatarios, los intereses y las iniquidades subyacentes. c) Ignoran la precariedad y la vulnerabilidad de las situaciones de partida, incurriendo en lugares comunes, ingenuidades, perplejidades e interrogantes que deberían estar ya superados. d) Consideran a los cursos de acción adoptados o propuestos -generalmente por preferencias, conveniencias e intereses intraburocráticos- como la única posibilidad “racional”, con alusiones explícitas a pretendidos pionerismos o liderazgos con relación a la sociedad, al sector privado, a la región, cuando no al planeta. e) No reconocen de manera explícita conflictos de interés, problemas, debilidades, defectos o ineficiencias sustanciales que condicionan la factibilidad, viabilidad y continuidad de las propuestas. 54 f) No reconocen el déficit de capacidad institucional para el diseño, desarrollo, implantación, ejecución, control y evaluación de programas y proyectos, y para la resolución de problemas preexistentes o emergentes. Las mayores restricciones de la Argentina para mejorar las relaciones Estado-Sociedad a través del GE no parecen asociarse a la "brecha digital" -sin perjuicio de su invalidante magnitud- sino a otras "brechas” más críticas que, dada su naturaleza ética (calidad de actitudes y conductas), axiológica (estructura de valores), teleológica (prosecución de objetivos) y praxeológica (formas y estilos de actuación), no pueden cubrirse con la eventual inducción de la “inclusión digital" ni con pretenciosos proyectos tecnológicos. 55