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Paper presentado en la Conferencia FLACSO-ISA
Buenos Aires, 23 al 25 de julio de 2014
TC19: Foreign Policy Observatories Network: Articulating New Avenues of
Cooperation in South America
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El desafío de David: la política exterior de Uruguay entre dos gigantes.
Seguimiento a través del Observatorio de Política Exterior Uruguaya (2006-2013).
Diego Hernández Nilson* y Andrés Raggio**
Resumen
La política exterior uruguaya históricamente se ha caracterizado por procurar una mejor
adaptación del país a su condición de país pequeño rodeado por grandes vecinos, como
son Argentina y Brasil. Esa característica, que define a Uruguay desde su propio
surgimiento como estado independiente, se manifestó tradicionalmente en política
exterior como la estrategia del péndulo, que implica que alternativamente estreche lazos
con uno u otro vecino. Sin embargo, dos cambios recientes han obligado a reenfocar
esta estrategia: la superación de la histórica desconfianza entre Argentina y Brasil,
suplantada por la cooperación bilateral; y la asunción y el mantenimiento de gobiernos
de izquierda en toda la región. En tal contexto, la ponencia analiza la política exterior
uruguaya durante los gobiernos de Vázquez (2005-2010) y Mujica (2010-2013). En
particular, se analizan los grados de continuidad, ajuste o cambio respecto a las
tendencias históricas de la inserción internacional del país. A su vez, también se
propone explorar las posibilidades que ofrecen los observatorios de la región para
avanzar en una perspectiva comparada entre las posiciones de Uruguay y de los demás
países del Cono Sur ante acontecimientos que signaron la política internacional de la
región en el período.
Palabras clave: política exterior – Giro a la izquierda – Uruguay
_____________
* Programa de Estudios Internacionales (UdelaR). Doctorando UFSC/PPGSP. Becario CAPES (Brasil).
** Programa de Estudios Internacionales (UdelaR). Doctorando en Relaciones Internacionales
(Universidad del Salvador).
1
The challenge of David: the Uruguayan foreign policy between two giants. Monitoring
through the Observatory of Uruguayan Foreign Policy (2006-2013).
Uruguayan foreign policy has historically been characterized by its continuous attempt
to achieve the best possible adaptation, given its small country condition surrounded by
large neighbors: Argentina and Brazil. This characteristic, which defines Uruguay since
its very own emergence as an independent state, is traditionally known as the
“pendulum strategy”, which implies circumstantial narrow ties with one or another
neighbor alternatively. However, two recent changes forced the refocus of this strategy:
the overcoming of the historical mistrust between Argentina and Brazil, superseded by
their close bilateral cooperation, and the rise and maintenance of leftist governments
throughout the region. In this context, the purpose of the paper is to analyze the
Uruguayan foreign policy during the administrations of Vázquez (2005-2010) and
Mujica (2010-2013). The degrees of continuity, adjustment or change from the
historical trends of the country's international insertion are particularly analyzed. The
paper also explores the potential of regional observatories to advance on a comparative
perspective of Uruguay's and other Southern Cone countries' stances facing the events
that shaped the international politics of the region during the period.
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Introducción
El triunfo electoral del Frente Amplio (FA) en 2004, que llevó a la presidencia a Tabaré
Vázquez, supuso un hito único en la historia del país. Uruguay había sido
tradicionalmente gobernado por el Partido Colorado (en general a través de gobierno
democráticos y ocasionalmente a través de dictaduras lideradas por políticos colorados)
y excepcionalmente por el Partido Nacional, luego de contados triunfos de éste en
elecciones nacionales.
En tal contexto, había importantes expectativas e incógnitas sobre los
direccionamientos políticos que podría a asumir el gobierno del FA en las diversas
áreas, incluyendo por supuesto la política externa (Ferro, Fernández y Hernández,
2006). Aunque no se preveían grandes cambios, sí era factible un redireccionamiento
hacia la región, particularmente en el contexto del llamado “giro a la izquierda
latinoamericano”, consistente en el triunfo electoral de líderes y partidos identificados
con la izquierda en muchos países de la región (Castañeda, 2006).
En este contexto, ya al día siguiente a la asunción de Vázquez, se asumen
algunas decisiones de política exterior que dan la pauta de nuevos direccionamientos en
la materia. Se reestablecen las relaciones diplomáticas con Cuba, interrumpidas durante
el anterior gobierno de Jorge Batlle, y se suscriben importantes acuerdos de cooperación
con Venezuela, propuestos por el mandatario de este país, Hugo Chávez, cuando arribó
a Uruguay para participar de la ceremonia de asunción (Ferro, Fernández y Hernández,
2006; Hernández, 2009a).
Sin embargo, posteriormente, a lo largo de su gobierno, Vázquez no privilegió
especialmente las relaciones del país con los países asociados a las líneas más
nacionalistas, revolucionarias o populares dentro del giro a la izquierda latinoamericano,
como Cuba, Venezuela, Bolivia o Ecuador (sin perjuicio de mantener varias líneas de
cooperación con Venezuela durante todo el período). Por el contrario, las prioridades de
inserción internacional del país alternaron entre la búsqueda de un fortalecimiento del
Mercosur y la profundización del vínculo con Estados Unidos, que acabó dándose de
forma más cautelosa de lo que en algún momento aparentó.
Actualmente, cuando resta sólo un año para la finalización del gobierno de José
Mujica (2010-2015), segundo período de gobierno del FA, parece confirmarse la
ausencia de grandes cambios en la política exterior. Sin embargo, sí se verifica un
ajuste, caracterizado por la elección más decidida de una proyección exterior
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regionalista y mercosuriana, apoyada en las coincidencias políticas con algunos
gobiernos sudamericanos y la articulación con el emergente liderazgo brasileño. Frente
a ello, el mayor dinamismo dado a las relaciones con Estados Unidos y Venezuela no
fue óbice para mantener una actitud cautelosa cuando aparecieron desafíos que
implicaban su profundización (como la posible suscripción de un Tratado de Libre
Comercio con Estados Unidos o la adhesión al ALBA como miembro pleno,
respectivamente).
El artículo aborda estos nueves años de política exterior frenteamplista,
evaluando en particular las continuidades, ajustes y eventuales giros en relación a la
política externa desarrollada por los gobiernos anteriores, así como entre ambos
gobiernos frenteamplistas. Para ello se combina, por un lado, un énfasis descriptivo
sobre la composición de la agenda y los estilos de política exterior; y, por otro lado, el
análisis de los factores y variables domésticos y externos que influyeron sobre la
definición de estas agendas y estilos, las decisiones asumidas y las estructuras decisorias
sobre las que se actuó.
El trabajo se organiza en seis partes, además de la presente introducción. En el
primer apartado, se realiza una breve introducción sobre el fuerte vínculo existente en
Uruguay entere política exterior y sistema de partidos. A continuación, se presentan los
principales antecedentes previos a la asunción del gobierno por parte del Frente Amplio,
tanto en general, como en particular con respecto a su propuesta de inserción
internacional. Las dos siguientes partes abordan las agendas y estilos de política exterior
de los gobiernos de Tabaré Vázquez (2005-2010) y José Mujica (2010-2015,
considerándose hasta 2013), respectivamente. El penúltimo apartado esboza un abordaje
comparado de las agendas de estos dos gobiernos. Finalmente, se incluye una
conclusión, en la que se evalúa en forma general los ajustes, continuidades y cambios
identificados; se profundiza en la consideración de diversas hipótesis que expliquen
estos aspectos; y se esbozan algunas ideas sobre los lineamientos que podría asumir la
política exterior en un eventual tercer período de gobierno frenteamplista.
El enfoque adoptado prioriza el análisis informado sobre la exposición
sistemática de datos empíricos. Sin embargo, éstos están presentes en las referencias
puntuales a los informes periódicos del Observatorio de Política Exterior Uruguaya,
proyecto de investigación en el que trabajan los autores.1
1
El Observatorio de Política Exterior Uruguaya (OPEU) es un proyecto de investigación del Programa de
Estudios Internacionales (PEI) de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República
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La política exterior y los partidos políticos uruguayos
Las definiciones más clásicas conceptualizan la política exterior como la acción de un
gobierno hacia el exterior. Por tanto, en sentido estricto, se ciñe a las acciones del
gobierno en relación al medio externo. Sin embargo, es reconocido el papel que juegan
otros actores en el proceso de toma de decisiones, incluyendo a la sociedad civil, el
Poder Legislativo y la burocracia estatal.
En relación al poder legislativo, ya ha sido analizado para el caso uruguayo su
rol de veto player, que refleja las posiciones de los partidos políticos frente a algunos
temas o episodios concretos de la política exterior uruguaya (Chasquetti, 2007). A su
vez, es de fundamental importancia el hecho que el partido de gobierno tenga o no
mayoría parlamentaria (situación que se verifica para los dos períodos de gobierno de
izquierda considerados en el artículo). En el caso de que cuente con ella, se da la
existencia de los denominados “carteles legislativos” (Chasquetti, 2011). En este
contexto los legisladores se ven limitados en su accionar y suelen seguir con facilidad a
sus líderes, por lo que se cree que, si desde el parlamento existe una intención clara de
colocar un tema en la agenda, este tema seguramente responda a las intenciones de las
elites partidarias. Esto ha permitido al gobierno de Mujica mantener su agenda de
política exterior en las cámaras.
Esta relación entre poder legislativo y partidos políticos es especialmente importante en Uruguay, dado el carácter partidocéntrico del sistema político nacional (Caetano, Pérez Antón y Rilla, 1987; Caetano y Rilla, 2004), así como el elevado respeto a la
disciplina partidaria que se verifica en el Parlamento, sobre todo a partir del último período democrático (desde 1990). Este último elemento vuelve fundamental la consideración de las denominadas “tradiciones ideológicas” de la política exterior uruguaya, parcialmente asociadas a los tres principales partidos políticos. Una primera distinción,
efectuada en 1959 por Real de Azúa (1987), define dos tradiciones de política exterior:
una tradición universalista, asociada al Partido Colorado, y otra resistente, asociada a algunos sectores del Partido Nacional, particularmente al herrerismo.
(UdelaR, Uruguay) http://observatoriopoliticaexterioruruguaya.wordpress.com/. Se trata de un proyecto
abocado a la sistematización y divulgación de noticias sobre el relacionamiento externo del país, en base a
notas de prensa y comunicados oficiales del gobierno. El OPEU integra el Observatorio de Políticas
Exteriores del Cono Sur, coordinado por el Grupo de Estudios de Defensa y Seguridad Internacional
(GEDES) de la Universidad Estadual Paulista (Unesp).
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Real de Azúa, precursor de la ciencia política uruguaya, inicia así el estudio sistemático de los posicionamientos de los partidos políticos en materia de política internacional, en tanto factor determinante del contenido efectivo de la política exterior desarrollada por los gobiernos, así como de los debates en la materia al interior del sistema
político. A partir de la caracterización teórica que el autor propone, las posturas en política exterior de los partidos políticos nacionales se entrecruzan con los principales debates que se dan a nivel mundial en relación a la expansión de la modernización, el capitalismo y la democracia de masas; así como en relación a los eventos de la política internacional propiamente dicha, incluyendo las guerras mundiales, la emergencia de los totalitarismos y las intervenciones de Estados Unidos en América Latina.
Real de Azúa define en términos de tradiciones ideológicas a los habituales
posicionamientos que asumían las ramas más idiosincráticas -y generalmente
dominantes- de los dos partidos tradicionales. Las denominaciones escogidas
corresponden a las dos posturas en general asumidas frente al impulso modernizador en
términos histórico-culturales, encarnado en el liderazgo de Estados Unidos en el ámbito
continental, y que coyunturalmente había asumido una significación especial en el
contexto de la Segunda Guerra Mundial (Real de Azúa, 1987: 9 y ss.).
La política exterior uruguaya es durante el siglo XX resultado de la interacción
entre estas dos tradiciones ideológicas, asociadas a los partidos tradicionales. Entre
ellas, predominó generalmente a nivel de gobierno y parlamento la universalista, en
concordancia con las mayorías electorales obtenidas por el Partido Colorado: “fue la
articuladora de la mayoría de las políticas seguidas por el país en sus relaciones
exteriores, mientras la segunda [la resistente] se constituyó en el freno del universalismo
principista propiciado por el oficialismo.” (Fernández Luzuriaga y Hernández Nilson,
2010: 5), y junto con ello, el freno a la influencia estadounidense.
La corriente universalista es caracterizada por la creencia en una racionalidad
universal que permita construir un mejor sistema internacional y en la confianza en la
democracia liberal como el mejor sistema de gobierno para cualquier país. Propone una
inserción internacional que no privilegie especialmente la región, sino que mantenga
vínculos igualmente buenos con todos los países del mundo. Ello se refleja en una
política exterior filo-estadounidense, generalmente confiada del derecho internacional
como vía para solucionar controversias y satisfecha con el statu quo mundial; e
incrédula de las posturas nacionalistas, así como de las acusaciones de imperialismo
hacia Estados Unidos.
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A su vez, la tradición resistente, vinculada al nacionalismo y a las corrientes
generalmente dominantes del Partido Nacional, plantea una inserción internacional
fundamentada en la salvaguarda de lo permanente (en particular el destino geográfico y
el origen histórico-cultural de los pueblos), que descreía de las ideologías y evitaba
utilizar el criterio del sistema de gobierno para evaluar las relaciones con otros Estados,
considerando este tema un asunto interno de cada país. En tal sentido, intentó –
eventualmente con éxito- controlar a nivel parlamentario algunos extremos de la
posición universalista, o al menos denunciarlos a nivel de prensa y de la movilización
social. En particular, reclamó neutralidad frente a los principales eventos mundiales, se
mostró recelosa del estrechamiento de relaciones con Estados Unidos y defendió la
libertad de los países de mantener posiciones alternativas, incluyendo la opción por
otras formas de gobierno diferentes a la democracia liberal. En el Parlamento, se mostró
crítica de las intervenciones de Estados Unidos en la región, al menos hasta el
surgimiento de la Guerra Fría, y reclamó mantener la neutralidad durante la Segunda
Guerra Mundial.
Las mayores discusiones sobre política internacional e inserción internacional
del país que acontecieron hasta la década de 1960 se asociaron a la confrontación entre
ambas corrientes. Tal vez el mejor ejemplo sean los dos debates parlamentarios sobre la
eventual instalación de bases estadounidenses en territorio uruguayo (en 1940, durante
el gobierno de Alfredo Baldomir, y en 1943, durante el gobierno de Juan José de
Amézaga). No obstante, también cabe incluir entre los episodios anteriores que
permitieron comenzar a delinear a estas dos tradiciones las reacciones frente a diferentes
acciones imperialistas de Estados Unidos en América Latina, incluyendo el ataque a
México en 1916 y a Nicaragua en 1923 (Turcatti, 1981), así como el entredicho sobre
un supuesto pedido de José Batlle y Ordoñez de una intervención de Estados Unidos en
Uruguay frente al apoyo argentino a la revolución blanca de 1904 (Real de Azúa, 1965).
En este marco, durante la primera mitad del Siglo XX la izquierda partidaria
apenas obtiene una representación testimonial en el Parlamento, a cargo del Partido
Socialista (PS) y el Partido Comunista del Uruguay (PCU), cuyas posturas reflejan en
mayor o menor medida las posiciones de las internacionales socialista y comunista, pero
que no tienen mayor influencia sobre la política exterior efectivamente desarrollada por
Uruguay.
A partir de la década de 1960 surgen movimientos político-partidarios de
izquierda de mayor importancia, que adoptan en el plano internacional una tercera
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tradición, denominada tercerismo.2 La misma surge como una escisión de la corriente
resistente, al radicalizarse las posturas antiimperialistas y latinoamericanistas de algunos
jóvenes intelectuales identificados con el pensamiento de Luis Alberto de Herrera
(Carlos Quijano, Alberto Methol Ferré y el propio Real de Azúa), que inician un
acercamiento a enfoques nacional-populares o nacional-revolucionarios.
Esta corriente fue caracterizada con profundidad en un ensayo de Aldo Solari
(1965), en el que se aborda desde una perspectiva crítica los posicionamientos de varios
sectores identificados con ella, en particular a nivel de actores de la sociedad civil como
asociaciones de estudiantes, sindicatos, prensa e intelectuales. Dicha caracterización fue
discutida por Real de Azúa a través de varios artículos publicados en las páginas del
semanario Marcha, señalando que se trataba de una visión acotada y reduccionista.
Planteaba algunos cuestionamientos que implicaban una denuncia de la interpretación
del tercerismo hecha por Solari, señalando que acaba por equiparar el movimiento a las
posiciones comunistas, al desconocer la posibilidad de una real tercera posición del
Uruguay en el marco de la Guerra Fría.
A nivel político las posturas terceristas consiguen su expresión más explícita en
la Unión Popular (UP), conformada por la alianza entre políticos que se alejaron del
Partido Nacional (Enrique Erro) y el Partido Socialista, liderado por Vivián Trías. La
UP participó de las elecciones de 1962, y, ya sin los socialistas, en las de 1966. Este
recorrido de los principales líderes políticos que adscribieron al tercerismo explicita las
influencias que dicha corriente recibió de la tradición resistente, a las que agregó
además otros contenidos, derivados de la emergencia de los movimientos nacionalpopulares o de liberación nacional, en el contexto del proceso de descolonización (Real
de Azúa, 1966; 1996).
Posteriormente, en 1971, la integración de la izquierda nacional en la
conformación del Frente Amplio (FA) implicó ciertas dificultades para equiparar los
posicionamientos terceristas unívocamente a la izquierda partidaria, en parte por la
significativa influencia que el Partido Comunista tenía sobre la naciente coalición de
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La denominación no es dada por terciar en la histórica disputa entre colorados y blancos, sino por
plantearse como una alternativa neutral a los imperialismos liderados por Estados Unidos y la URSS
durante la Guerra Fría (Garcé, 2005: 235). Así, por ejemplo, se planteaba un equiparación entre la
denuncia del imperialismo de Estados Unidos y de la URSS (que incluyó, por ejemplo, la condena de las
invasiones a Hungría y a Checoslovaquia), no obstante frecuentemente se reconociera un posicionamiento
más crítico hacia las acciones del imperialismo estadounidense, que era justificado por su rol
preponderante en América Latina.
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izquierda. Esto se observa, por ejemplo, en los posicionamientos de los legisladores
identificados con el FA durante la discusión parlamentaria en relación a la invasión de
Afganistán, durante el período de transición democrática (1985-1990). Sin embargo, a
partir del final de la guerra fría, y más aún luego del posterior debilitamiento relativo del
PCU al interior del Frente Amplio, este matiz tiende a desaparecer, predominando más
bien en el FA el énfasis tercerista en una propuesta de política exterior antiimperialista,
no alineada y de solidaridad latinoamericana.
A su vez, desde la salida de la dictadura, en 1985, hasta la actualidad, los
planteos más característicos del tercerismo han sido paulatinamente omitidos del
programa de gobierno. En particular, esto es observado en estudios sobre el programa
de gobierno del FA para las últimas elecciones, celebradas en 2009: “En el plano de la
inserción internacional, se omite también la visión del FA de las potencias mundiales.
El no alineamiento, la independencia de alianzas políticas y militares, la afirmación del
antiimperialismo y el anticolonialismo y la autodeterminación de los pueblos no
aparecen en esta plataforma electoral.” (Moreira, Selios y Lizbona 2009: 45).
Antecedentes históricos: expectativas e incógnitas sobre la política exterior del
Frente Amplio
El carácter inédito de la asunción del gobierno por parte del FA se evidencia en que,
como se mencionó, históricamente el gobierno del país alternó entre los partidos
Colorado y Nacional (o blanco), vinculados al pensamiento liberal y nacionalista,
respectivamente. Incluso los gobiernos dictatoriales mayoritariamente son asociados al
partido Colorado, lo que da cuenta de la absoluta predominancia de estos dos partidos
en la vida política del país durante los siglos XIX y XX.
Frente a esta tradición, el Frente Amplio es fundado en 1971, como una
coalición de partidos de izquierda (entre otros, el Partido Socialista, fundado en 1910, y
el Partido Comunista, fundado en 1920) y líderes políticos escindidos de los partidos
tradicionales. Desde entonces, el Frente Amplio ha visto crecer constantemente su
caudal electoral, triunfando en las elecciones departamentales de Montevideo desde
1989, hasta alcanzar el triunfo en las elecciones nacionales de 2004, liderado por la
candidatura de Tabaré Vázquez, con una mayoría absoluta de más del 50%. Este
máximo histórica casi es repetido en las elecciones de 2009, con la candidatura de José
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Mujica, ocasión en la que mantuvo la mayoría parlamentaria, aunque debió ir a una
segunda vuelta (balotaje) por no alcanzar el 50% de los votos en las elecciones
nacionales. Actualmente el Frente Amplio está compuesto por un conjunto heterogéneo
de sectores que incluyen a los mencionados partidos Comunista y Socialista, los
Tupamaros (principal grupo guerrillero del país en las décadas de 1960 y 1970) y
grupos asociados a enfoques demócrata-cristianos, socialdemócratas y progresistas
(entre los que se incluyen ex comunistas).
En relación a la proyección exterior, como ya fue explicado, los tres principales
partidos políticos uruguayos son generalmente asociados a las mencionadas tradiciones
de política exterior, al menos durante el Siglo XX: el Partido Colorado es asociado a la
llamada tradición universalista; el Partido Nacional es principalmente asociado a la
tradición resistente (aunque políticos nacionalistas hayan hecho también contribuciones
importantes a delinear la política exterior universalista); y el Frente Amplio es
históricamente vinculado a la tradición tercerista, escindida de la tradición resistente del
Partido Nacional, aunque también se vio influenciado por el internacionalismo
comunista.
El carácter “partidocéntrico” de la política uruguaya hace que las tradiciones
partidarias puedan ser consideradas como el factor determinante de la política exterior
uruguaya. En otros países, otro tipo de factores pueden tornarse más influyentes sobre la
política exterior que la tradición partidaria, como por ejemplo las lealtades corporativas,
los usos burocráticos del servicio exterior, la historia nacional o las influencias de
grupos económicos de presión. En Uruguay, estos elementos generalmente resultan
secundarios, y es posible que sólo sean incorporados a la hechura de la estrategia de
inserción internacional a través del relato generado por las tradiciones políticopartidarias antes mencionadas.
Durante el siglo pasado, hubo prácticamente un monopolio del Partido Colorado
en el gobierno, lo que lleva a una predominancia de la influencia universalista en la inserción internacional. La misma se manifiesta en lineamientos básicos de la política exterior uruguaya, como el pleno respeto y confianza en el derecho internacional como vía
de solución los diferendos, basado en una confianza idealista sobre la racionalidad humana; el relacionamiento con todos los países del mundo, especialmente aquellos que
adoptaron el sistema democrático de gobierno, sin privilegiar particularmente a la re-
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gión; y la búsqueda de vínculos privilegiados con Estados Unidos (EUA), país considerado como ejemplo de democracia, modernidad y prosperidad.
Frente a este modelo, la tradición tercerista, teóricamente la más influyente en el
Frente Amplio, abreva principalmente del antiimperialismo de la tradición resistente del
Partido Nacional, aunque reinterpretada desde una óptica socialista, y conjugándola con
cierta preferencia por los países que adoptan sistemas democráticos (al menos en relación a las dictaduras militares y oligárquicas de América Latina, lo que ya supone un
matiz respecto a la tradición resistente antes descrita). A su vez, se identifica con el sentimiento latinoamericanista característico del pensamiento de izquierda en la segunda
mitad del siglo, en particular las perspectivas tercermundistas y el no-alineamiento, fundamentalmente en el sentido atribuido por el castrismo.
Esta tradición ideológica tercersita se manifiesta históricamente en las sucesivas
propuestas programáticas del FA siempre se caracterizaron por defender posiciones
antiimperialistas, tercermundistas y favorables a la solidaridad y unión latinoamericana;
así como de rompimiento con el capital internacional.
Sin embargo, ya desde finales de la década de 1990, con el fin del socialismo
real y la Guerra Fría, así como con la ampliación de la base electoral del Frente Amplio
(aumentando su ascendencia sobre sectores rurales y populares), el capítulo de política
exterior en el programa frenteamplista va asumiendo posturas más moderadas. De esta
forma, simultáneamente a que la perspectiva de un gobierno frenteamplista se vuelve
una posibilidad más plausible; la expectativa histórica por una política exterior más rupturista pasa a ser matizada por la aplicación de tan sólo una serie de ajustes. Si bien los
programas de gobierno en las elecciones de 1999 y 2004 mantenían la mención al antiimperialismo, evitaban planteos más radicales (por ejemplo, abandonan la consigna relativa al no pago de la deuda externa).
Con estos antecedentes, como se describe a continuación, la asunción del gobierno por el FA en 2005, luego del triunfo en las elecciones de 2004, suponía un escenario de moderada incertidumbre sobre los contenidos que adoptaría la política exterior.
Por un lado, el Frente Amplio venía evolucionando en sus posiciones políticas, abandonando la intención de romper con el capital internacional y matizando el antiimperialismo con la aceptación del establecimiento de lazos comerciales fuertes con Estados Uni11
dos. El hecho de asumir el gobierno durante el inicio de la recuperación de la más dura
crisis económica de las últimas décadas, desatada en 2002, hacía que la demanda hacia
el exterior por capital y mercados para exportar sea particularmente importante a la hora
de delinear la inserción internacional del primer gobierno frenteamplista. Una de las
principales consignas de la campaña electoral consistió en el desarrollo de un “país productivo”, que implicaba el apoyo a los sectores industriales y agroindustriales (en
contraste con el privilegio concedido a los sectores financieros en los gobiernos anteriores), lo que llevaba a valorar especialmente la obtención de facilidades comerciales y financieras.
Por otro lado, en 2005 el contexto regional también configuraba un panorama
complejo. En primer lugar, algunos de los países más importantes de la región eran gobernados por líderes de izquierda o progresistas (Argentina, Brasil, Venezuela). En lo
que hace específicamente al Mercosur, esta situación traía esperanzas sobre el relanzamiento del bloque regional. Además, el sentido internacionalista que asume a partir de
esa época el bolivarianismo liderado por Hugo Chávez hace que el vínculo privilegiado
con ese país suponga importantes beneficios a nivel de cooperación recibida, capital recibido y suministro privilegiado de crudo. En segundo lugar, la propuesta estadounidense de creación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que abarcara
todo el hemisferio, parecía cada vez más inalcanzable. Frente a ello, la potencia ofrecía
un modelo de Tratados de Libre Comercio (TLC) bilaterales a los países de la región,
incluyendo Uruguay. Finalmente, las relaciones bilaterales con Argentina se estaban
tensionando fuertemente por la confirmación de la radicación de dos importantes inversiones para la instalación plantas de celulosa sobre la margen oriental del Río Uruguay,
que según el gobierno de aquel país violentaban los estatutos binacionales acordados sobre el uso del río compartido por ambos países.
Este contexto abría al primer gobierno frenteamplista un amplio abanico de opciones, desde el recostamiento hacia Venezuela y la radicalización antiimperialista
(como sucedió en otros países de la región en los que la izquierda asume el gobierno en
los años siguientes, como Bolivia, Ecuador, Honduras o Nicaragua); hasta la suscripción
de un TLC con EUA (como también sucedió en otros países de la región, como Colombia, e incluso en algunos gobernados por la centroizquierda, como Costa Rica, Perú o
República Dominicana). Los gobiernos del FA lograron obtener beneficios de las exce12
lentes relaciones que mantuvieron con los liderazgos estadounidense y venezolano, pero
sin asumir compromisos que pudieran resentir su relación privilegiada con Brasil o generar eventuales recelos de parte de otros socios. A modo de ejemplo, se rechazó la propuesta de TLC ofrecida por EUA, así como también se declinó la invitación venezolana
a integrar el ALBA como miembro pleno; aunque sí se suscribió un Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones (TIFA por sus siglas en inglés) con EUA y se participó en
el ALBA como observador.
Por otra parte, a nivel doméstico, el país estaba empezando a recuperarse de la
más dura crisis económica de las últimas décadas, desatada en 2002. Frente a esto, una
de las principales consignas de la campaña electoral consistió en el desarrollo de un
“país productivo”, que implicaba el apoyo a los sectores industriales y agroindustriales,
en contraste con el privilegio concedido a los sectores financieros en los gobiernos
anteriores. En relación a la inserción internacional, este punto podía implicar para
algunos la búsqueda de todas las facilidades comerciales.
Entre la patria grande y las relaciones carnales (2005-2010)
Tabaré Vázquez asumió el primer gobierno de izquierda en la historia del país el 1 de
marzo de 2005, luego del triunfo del Frente Amplio con más del 50 % de los votos en
las elecciones presidenciales de 2004. Su gobierno se caracterizó por desarrollar
profundos cambios a nivel general, especialmente en la economía y las políticas
sociales. Sin embargo, en la política exterior hubo en general una continuidad con los
direccionamientos de los últimos años, aunque privilegiando apenas un poco más que
aquellos al Mercosur sobre las relaciones con Estados Unidos.
Sin embargo, hubo de todas formas algunos episodios que hicieron que la
agenda exterior fuera un tema de foco durante el período, asumiendo un accionar más
dinámico que durante los dos últimos gobiernos anteriores de Jorge Batlle y Julio María
Sanguinetti (ambos del Partido Colorado).
En primer lugar, se destaca la profundización de los vínculos comerciales con
Estados Unidos (EUA), que incluyó la posibilidad de negociar un Tratado de Libre
Comercio (TLC), sólo descartado definitivamente en 2007. En segundo lugar, el
establecimiento de una disputa con Argentina por los proyectos de instalación de plantas
de procesamiento de celulosa en la margen oriental del Río Uruguay, conocido como “el
conflicto por las papeleras”, que incluyó la interrupción del tránsito durante períodos
prolongados a través de los puentes internacionales que unen a ambos países (desde
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algunos meses a varios años, según el paso fronterizo considerado), el planteo del caso
en el Tribunal Ad Hoc del Mercosur y en la Corte Internacional de Justicia de La Haya,
y el veto de Vázquez a la candidatura del ex presidente argentino Néstor Kirchner como
primer Secretario General de la Unasur desde que en 2008 su candidatura fuera
propuesta por el presidente ecuatoriano Rafael Correa (lo que sólo pudo ser resuelto en
2010, al asumir Mujica). En tercer lugar, hubo un acercamiento a algunos actores del
sistema internacional respecto a los cuales los gobiernos anteriores habían mantenido
cierto distanciamiento, lo que es particularmente notable en el caso de Cuba y
Venezuela. Por último, junto con la recuperación económica (luego de la crisis
económica uruguaya de 2002), hubo una intensificación en la promoción exterior del
país, sobre todo en relación a la búsqueda de diversificación de mercados y captación de
inversiones.
En este contexto, el principal elemento de la política exterior en el período
parece ser la búsqueda de una fórmula que permita combinar la profundización de las
relaciones con Estados Unidos y la integración con América Latina. El primer punto, es
ilustrado en el título del apartado con la expresión “relaciones carnales”, acuñada por el
ex canciller argentino Guido di Tella para definir las estrechas relaciones entre
Argentina y Estados Unidos durante el gobierno de Carlos Saúl Menem. El segundo, es
referido con la expresión “Patria Grande”, utilizada desde la década de 1960 por la
izquierda latinoamericana para referir al ideal de una unión latinoamericana de carácter
antiimperialista.
En relación al primer tema, durante el primer año de la presidencia de Vázquez
se suscribe el Tratado Bilateral de Inversiones (BIT) con Estados Unidos, luego de
introducir algunas modificaciones al texto originalmente negociado durante el gobierno
de Batlle y se evalúa avanzar hacia un TLC. La suscripción del BIT durante la IV
Cumbre de las Américas, celebrada en Mar del Plata, contrasta con el rol que Vázquez
debió asumir en tal ocasión, como vocero del Mercosur (en calidad de presidente pro
témpore del bloque) en la oposición al proyecto de creación de un Área de Libre
Comercio de las Américas (ALCA), que supuso la cancelación definitiva de esta
propuesta.
Luego de este primer año seguirán intensas negociaciones en busca de un TLC,
desarrolladas principalmente por el ministro de Industria, Jorge Lepra, y promovidas
intensamente por el ministro de Economía, Danilo Astori. Este período incluye también
la suscripción de un TIFA y la visita del presidente estadounidense George W. Bush a
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Uruguay en 2007. En este contexto, EUA se vuelve un importante socio comercial de
Uruguay, que explica parte de la recuperación económica del país, pero sobre todo
muestra un gran potencial para el aumento de exportaciones de productos
tradicionalmente relegados (carne ovina, cítricos). Sin embargo, la posibilidad de
alcanzar un TLC es finalmente descartada, como resultado de una sumatoria de factores:
la oposición de gran parte del partido de gobierno (oposición liderada por el propio
canciller Reinaldo Gargano, bajo el argumento de la fidelidad al programa de gobierno
del FA); en parte por las presiones del gobierno de Brasil, que plantea a Uruguay la
necesidad de optar entre un TLC y la permanencia en el Mercosur 3; y en parte por la
propia inflexibilidad mostrada por EUA para discutir algunos puntos del formato de
TLC ofrecido por la potencia, que no satisfacían al gobierno de Vázquez. Qué peso
tuvieron cada uno de estos factores, es una cuestión de interpretación difícil de
demostrar empíricamente, aunque en los últimos años Vázquez ha insistido
públicamente en el tercer factor.
Por otro lado, junto con esta profundización del vínculo con Estados Unidos, el
período también se caracteriza desde el comienzo por el estrechamiento de los lazos en
la región, primero a nivel del Mercosur, y luego a nivel de toda América Latina. Esto
refleja la tesis de los “círculos concéntricos”, prevista en el programa de gobierno del
Frente Amplio, y que parte de la inserción en la región como “trampolín” para la
inserción internacional del país. La coincidencia ideológica del Frente Amplio con otros
gobiernos de izquierda en la región teóricamente facilitaría esta línea de trabajo. Ello
incluye a los dos vecinos Argentina y Brasil, así como Venezuela (que aparece como un
nuevo socio de importancia y que adhiere al Mercosur en el período con un activo
apoyo de Vázquez, que confía que de esa forma superar el bilateralismo argentinobrasileño que predomina en el bloque), y todo el conjunto de países que coinciden
también a partir de esa época en el llamado “giro a la izquierda” latinoamericano.
Sin embargo, la realidad acabó siendo mucho más compleja y crítica de lo que se
preveía en el programa del FA. En primer lugar, el conflicto con Argentina alcanzó
proporciones inesperadas, así como diversas actitudes deliberadas de un país en
3
El gobierno de Vázquez preveía la posibilidad que el Mercosur habilitara a Uruguay el establecimiento
de un TLC con EUA, en el entendido que los atrasos en la agenda del proceso de integración regional
respecto a la baja de los aranceles externos e intra bloque, y el elevado número de excepciones
interpuestas por los Estados parte afectaba la inserción de Uruguay. En este sentido, Uruguay ya había
sido habilitado a negociar un TLC con México.
15
perjuicio del otro a nivel de varios foros internacionales (Argentina votó en contra de la
financiación a proyectos uruguayos en el Banco Mundial y en el FOCEM, mientras
Uruguay “vetó” la candidatura de Néstor Kirchner como Secretario General de la
Unasur, que sólo podía ser resuelta por consenso de todos los miembros). En segundo
lugar, se multiplicaron los problemas para el ingreso de variadas exportaciones a
Argentina y Brasil y la agenda comercial del Mercosur no avanzó en prácticamente
ningún plano (especialmente en la negociación de TLCs con otros países o bloques, que
suponía la idea de “trampolín”) y continuaron los atrasos en la baja progresiva de los
aranceles internos y del arancel externo común. Esta situación intento aliviarse a través
del ingreso de Venezuela al Mercosur, pero esta posibilidad tampoco pudo concretarse
durante el gobierno de Vázquez, dada la negativa de los parlamentos de Brasil y
Paraguay (sin perjuicio del valor de la profundización del vínculo bilateral con el país
caribeño). Por otra parte, Vázquez mantuvo un mesurado interés por participar en los
nuevos foros regionales que aparecían en la región, como la Unasur y el ALBA
(particularmente durante la segunda mitad de su mandato), cuyo principal acicate parece
haber sido el apoyo a Venezuela en la región, en ocasión de algunos episodios puntuales
(por ejemplo, la candidatura venezolana a una banca no permanente en el Consejo de
Seguridad de la ONU).
Sin embargo, el gobierno mantiene la apuesta fuerte al Mercosur, tanto durante
el período de negociaciones del TLC con EUA, como luego que este es descartado,
cuando el proceso de integración regional aparece nuevamente como la única alternativa
de inserción internacional del país. Ello se manifiesta en la participación asidua y activa
del presidente en las Cumbres de Mandatarios del bloque, así como en la constante
actividad en los diversos ámbitos previstos para solucionar los problemas que afectan al
país (Tribunal del Mercosur, Consejo Mercado Común, Grupo Mercado Común).
En general, puede afirmarse que la agenda exterior del gobierno de Vázquez se
caracteriza por combinar la prioridad por la inserción regional (que se había debilitado
luego de la crisis brasileña de 1998) con la búsqueda de satisfacción del interés nacional
mediante otros vínculos bilaterales, particularmente EUA, aunque también sea notoria la
importancia que alcanzan las relaciones con Venezuela en el período y los avances en la
implementación del TLC suscrito con México en 2003. También se busca diversificar
los mercados y captar inversiones, que lleva a establecer nuevos vínculos con países
escandinavos, y de Medio y Extremo Oriente.
16
Por otra parte, como se señaló al comienzo del apartado, una de las
preocupaciones centrales de la inserción internacional del período es la captación de
inversión extranjera directa (IED), ésta ha crecido sosteniblemente en los últimos 10
años. Esto fue permitido por dos factores propiciados por los gobiernos de Vázquez y
Mujica: el clima de negociosos favorable, que ha permitido al país mejorar su grado de
inversor de la deuda por parte de las calificadoras de riesgo; como por la normativa
favorable, destacándose que el inversor extranjero goza de los mismos beneficios y
facilidades que el inversor local.
Como muestra la Gráfica I, el flujo de IED en Uruguay ha ido creciendo
paulatinamente, hasta llegar a una cifra récord en el 2013 con US$ 2.796 millones,
representando el 5% en relación al PIB, lo que posiciona al país en el segundo lugar de
América del Sur después de Chile (7.4% de su PIB). Los sectores que reciben
mayormente la IED son la construcción, la agropecuaria y la industria. Aunque cabe
destacar el gran crecimiento que ha tenido en los últimos años el sector servicios. Los
principales países inversores en Uruguay son: Argentina, Brasil, España, Estados
Unidos, Canadá, Holanda y Bélgica.
Gráfica I: Flujo de IED en Uruguay (Millones de US$ y % del PIB)
Extraído de Informe IED en Uruguay de abril 2014 de Uruguay XXI.
En lo que respecta a la configuración institucional de la política exterior del
período, se destaca el importante rol jugado por diversas carteras (Relaciones
Exteriores, pero también Economía y Finanzas, e Industria y Energía) en la búsqueda de
17
alternativas para la mejor inserción internacional del país. En este nivel, el presidente no
aparece como un líder, sino más bien como árbitro final ante eventuales diferencias de
criterios entre los ministerios (Luján, 2010), lo que resulta particularmente evidente en
el caso de las diferencias entre la Cancillería y el Ministerio de Economía y Finanzas
respecto a la negociación de un TLC con Estados Unidos entre 2005 y 2007.
También se observan ciertas diferencias entre el primer canciller del período
(Reinaldo Gargano, 2005-2008) y el presidente en relación a las negociaciones
mantenidas con Argentina para resolver el conflicto por las papeleras. Ello implicó que
éstas fueran llevadas adelante mayoritariamente por el secretario de la presidencia,
Gonzalo Fernández, quien además luego asumirá como canciller, permitiendo así
recomponer las relaciones entre la cartera de Relaciones Exteriores y la oposición
política, resentidas durante el período de Gargano.
También a nivel institucional se observa la manifestación de recelos entre el
gobierno y el Servicio Exterior, al ser éste visto desde el Frente Amplio como un ámbito
monopolizado por simpatizantes de los partidos Colorado y, sobre todo, Nacional, que
había sido tradicionalmente hostil a los militantes de izquierda. Esto lleva a que un
elevado número de embajadas recaigan sobre “embajadores políticos”, designados por
la confianza del presidente y aprobados por el Parlamento, sin ser funcionarios de
carrera del Servicio Exterior. Otra diferencia de la segunda mitad el mandato de
Vázquez pasa por la definición de una política exterior más pasiva y una disminución
del relativo protagonismo presidencial de la primera mitad del gobierno.
Un resumen del gobierno de Vázquez podría plantearse a partir de una
periodización marcada por los siguientes episodios, de gran importancia simbólica. En
primer lugar, a los pocos meses de asumir, asiste a la Cumbre de las Américas, en Mar
del Plata, ocasión en la que a la vez que asume un modesto liderazgo en la oposición al
ALCA, como presidente pro témpore del Mercosur, también suscribe el BIT. Esta
situación ambigua, que se mantiene hasta 2007, y que se intentó sintetizar en el título de
este apartado, se expresa claramente en dos expresiones de Vázquez que resumen sus
posiciones en política exterior: por un lado, afirma que “queremos más y mejor
Mercosur”, pero a la vez también repite que “no descartamos ningún camino” en la
búsqueda de profundizar el comercio con Estados Unidos. Esta segunda posición es
abandonada definitivamente en 2008, cuando el gobierno sólo se queda con el “más y
mejor Mercosur”, que parece contrastar con los problemas que persisten en el bloque y
frente a los que Uruguay no parece ya tener más estrategia que la confianza y la
18
paciencia en los demás socios, en particular en el liderazgo brasileño. La madeja que
enreda a Uruguay en un bloque regional en el que cada vez aparecen más problemas
institucionales y nuevos conflictos bilaterales con los socios mayores, recién empezará a
desatarse parcialmente pocos meses después de la finalización del gobierno de Vázquez,
en abril de 2010, cuando la Corte Internacional de Justicia emita su fallo por el
diferendo entablado por Argentina por la instalación de una planta de celulosa sobre el
río Uruguay.
Esta periodización muestra la tensión entre la influencia de la tradición
universalista, heredada de los anteriores gobiernos colorados, que desde 1998 descreen
del Mercosur y apuestan a Estados Unidos; y la tradición tercerista, que confía en una
solidaridad latinoamericana sustentada sobre la búsqueda de desarrollo compartido y el
antiimperialismo. La balanza se inclina hacia la segunda, no obstante aparecen aristas
imprevistas en el modelo ideal, que dotan a la inserción internacional de una notable
complejidad y dificultad.
Con un pie en el estribo, pero el otro en el grillete
En marzo de 2010 asume el gobierno uruguayo José Mujica, también como candidato
presidencial del Frente Amplio, y con un apoyo cercano al 50 % en la elección nacional,
que igual fue insuficiente para evitar un balotaje. La política exterior de Mujica se
caracteriza por un cambio de agenda, en la que la prioridad pasa a ser la mejora y
profundización de los vínculos con los países vecinos, pasando a un plano mucho
menos importante los vínculos con otros países. Las relaciones con Argentina y Brasil
casi monopolizan la agenda exterior en lo que va del gobierno de Mujica, excepto la
aparición de algunos temas puntuales de la agenda multilateral.
También se destaca la creciente importancia que asume el nivel bilateral en las
relaciones con estos países, por sobre el rol asignado al Mercosur durante el gobierno de
Vázquez, lo que parece ser la solución encontrada para el empantanamiento
institucional del Mercosur, con respecto al cual Mujica manifiesta su fastidio en
repetidas ocasiones. Esto se manifiesta de forma evidente en la intensa actividad de
diplomacia presidencial desarrollada por Mujica con sus pares de Argentina y Brasil.
Dicho cambio también se acompaña de ajustes en los temas de la agenda
uruguaya en relación al proceso de integración regional, pasando del predominio de
asuntos comerciales a la creciente importancia asignada a temas de integración
19
fronteriza, complementación productiva e infraestructura, en todos los cuales la
dimensión territorial se vuelve fundamental.
En el caso de Brasil, poco después de la asunción, Mujica se reúne con Lula da
Silva para acordar una asociación estratégica, posteriormente ratificada en varios
encuentros con Dilma Rousseff, e ilustrada por la expresión del presidente de “ir en el
estribo” del crecimiento de Brasil. Los temas de infraestructura energética y de
transporte, así como de complementariedad y conformación de cadenas productivas se
hacen centrales. Incluso se profundizan los lazos con las autoridades estaduales de Rio
Grande del Sur (estado fronterizo con Uruguay), para manejar algunos proyectos a nivel
de diplomacia subestatal o paradiplomacia. Todo ello, sin embargo, no evita la aparición
de nuevos problemas con varias exportaciones uruguayas a Brasil, tema que ya estaba
presente durante el gobierno de Vázquez (particularmente a nivel de lácteos y arroz),
pero que ahora se extiende hacia sectores industriales, como la producción automotriz,
cuya producción difícilmente podría ser colocada fuera de la región. Estos temas en
general son resueltos luego de negociaciones más o menos extensas, pero su emergencia
periódica no deja de ser sintomática de las dificultades que se mantienen, incluso con el
país hacia el que Uruguay privilegia su estrategia de inserción, y que en mayor o menor
medida repercute sobre la capacidad de captar nuevas inversiones.
En relación a Argentina, durante el primer año de la presidencia de Mujica se
destacó repetidamente como un importante logro del nuevo gobierno el reencauzar la
relación bilateral, al solucionar parcialmente el conflicto por las papeleras a través del
establecimiento de un acuerdo para el monitoreo ambiental conjunto del Río Uruguay,
luego del fallo de la CIJ. En parte, esta solución vino de la mano del cambio de Vázquez
por Mujica, puesto que el presidente argentino Néstor Kirchner, y su esposa y posterior
presidenta Cristina Fernández mantenían una pésima relación con Vázquez, que
contrasta con el excelente vínculo personal con Mujica.
Esto permitió algunos avances en una amplia agenda de puntos de la relación
bilateral que había quedado congelada desde el inicio del diferendo, en 2005, y que
incluye el dragado de canales de uso común en el Río de la Plata y en el Río Uruguay, la
integración fronteriza, la facilitación del comercio bilateral (que se ha visto afectado
desde hace años por medidas proteccionistas argentinas) y la negociación de un acuerdo
de intercambio de información fiscal, además de la aceptación por parte de Mujica de
Kirchner para la Secretaría de la Unasur. Se celebraron varias cumbres presidenciales,
20
que incluyeron el trabajo bilateral a nivel de diversas carteras, involucrando a decenas
de ministros.
Sin embargo, a efectos prácticos, no hubo avances importantes ni estables en
ninguno de estos temas, a pesar que se retomaron las negociaciones. En tal contexto, el
principal logro parece haber sido la liberación de los pasos fronterizos que mantenían
bloqueados activistas argentinos opuestos a la instalación las plantas de celulosa. El
resto de los temas avanzan muy lentamente y con vaivenes: desde las licitaciones para
los dragados de los canales, hasta el monitoreo ambiental del Río Uruguay. Esta
situación es ilustrada con la imagen del pie en el grillete, que se contrapone al “pie en el
estribo de Brasil”. Los repetidos gestos de Mujica para ganarse el favor de Argentina,
que en orden cronológico incluyen el apoyo a Néstor Kirchner a la Secretaría General
de la Unasur, el respaldo constante y activo al reclamo de soberanía sobre las Islas
Malvinas (incluyendo modificaciones en las condiciones para el recalado de buques
ingleses con tal destino en el Puerto de Montevideo) y la firma de un tratado de
intercambio de información fiscal. Sin embargo, el final de 2013 encuentra la relación
bilateral con nuevos problemas, en particular luego de una autorización de Mujica para
que la planta de celulosa de UPM aumente su producción, cuyas consecuencias incluyen
la intención argentina de llevar nuevamente el tema a La Haya y la aprobación como
represalia de una nueva normativa que prohíbe a los barcos que salen del puerto de
Buenos Aires recalar en tránsito en puertos uruguayos.
A un nivel general, la política exterior del período se vuelve así una política
exterior “de vecindario”: en primer lugar, por las relaciones privilegiadas con los dos
únicos vecinos limítrofes; segundo, por el renovado interés por la integración territorial
y el enfoque fronterizo; y tercero –y quizás lo más importante-, por el reencauzamiento
de las relaciones con estos países a nivel bilateral. Esto último puede interpretarse como
un reconocimiento “de hecho” que el Mercosur no aparece como una alternativa
multilateral institucionalmente seria para la inserción internacional del país. Esto es
reforzado por las dificultades en las negociaciones Mercosur-Unión Europea, y el rol
privilegiado que Brasil parece comenzar a asignar a la Unasur como ámbito de inserción
regional, al menos en la esfera política.
Por otra parte, las relaciones con EUA y con Venezuela quedan en cierta forma
relegadas, frente al acaparamiento de la agenda por parte de los vínculos con los
vecinos, aunque continúan siendo los socios que siguen en importancia, luego de
Argentina y Brasil.
21
A nivel institucional, durante el gobierno de Mujica la figura del presidente
parece asumir un rol de mayor liderazgo en la política exterior, manifiesto por ejemplo
en la ajetreada diplomacia presidencial. El canciller Luis Almagro (funcionario de
carrera del Servicio Exterior y asesor de Mujica durante su pasaje al frente del
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, durante el gobierno de Vázquez) cumple
un rol de apoyo absoluto, pero sin asumir mayor iniciativa particular, a diferencia de lo
que sucedía con Gargano, por ejemplo. Por otra parte, las demás carteras asumen sólo
roles puntuales, por ejemplo en las negociaciones comerciales, siendo nuevamente
destacable el papel jugado por los ministerios de Economía y Finanzas.
En relación al liderazgo del mandatario y el desarrollo de la diplomacia
presidencial, debe destacarse el impacto mundial de la figura de Mujica, que incluye
decenas de notas en las cadenas y agencias de noticias internacionales, repercusión
reforzada por la aprobación de varias leyes innovadoras (regulación de la marihuana,
despenalización del aborto y aprobación del matrimonio homosexual), así como por
algunas intervenciones públicas, como durante su discurso en la Cumbre Rio +20, de
gran éxito en Youtube. Si estas cuestiones son por sí mismas importantes, debe
considerarse además en el contexto de un pequeño país sudamericano, con escasa
presencia en los medios de comunicación.
Un caso sobresaliente que denota en consecuencia la fuerte presencia
internacional de José Mujica es el caso de las negociaciones de Paz en Colombia, ya no
sólo por su propia voluntad, sino a pedido de diferentes representantes, e incluso del
propio presidente colombiano, Juan Manuel Santos. La Tabla II muestra el proceso de
acercamiento que tuvo el presidente Mujica con el tema, utilizando los datos del
Observatorio de Política Exterior Uruguaya (OPEU).
Tabla II: Acontecimientos relevados del OPEU sobre el acercamiento de Mujica al tema
del Proceso de Paz en Colombia
N°
de
Fecha
Acontecimiento
Abril 2013
Mujica participa, por medio de un video, en Foro organizado por
Informe
OPEU
314
ONU y Universidad Nacional de Colombia en el marco de la
pacificación del Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas
322
Junio 2013
Revolucionarias de Colombia (FARC).
Canciller colombiana, María Ángela Holguín, de visita en
Montevideo transmitió el deseo del presidente Juan Manuel Santos
22
322
Junio 2013
de que Mujica forme parte del proceso de Paz.
Confirmación de visita de Mujica a Colombia, al respecto decía
Mujica: “voy a pasar por Colombia para reunirme con el Presidente
Santos para conocer los avances en las negociaciones de paz que se
327
328
329
Agosto 2013
Agosto 2013
Agosto 2013
llevan adelante con la guerrilla de las FARC”.
Mujica se reunió con líderes de la FARC durante su visita en Cuba.
Mujica pide que Mercosur apoye el proceso de Paz colombiano.
Mujica confirma reunión con Santos en Nueva York, en el marco de
la 68° Sesión de la Asamblea General de la ONU, adelantando que
ofrecerá apoyo al gobierno colombiano como a las FARC y al
Ejército de Liberación Nacional (ELN). A su vez, también adelantó
que le preguntará por la conveniencia de tratar el tema en la
334
Setiembre 2013
mencionada sesión.
Se establece la agenda de Mujica en Nueva York, y dentro de ella se
335
Setiembre 2013
encuentra la reunión con Santos por la paz en Colombia.
En reunión con Santos, Mujica ofrece a Montevideo como sede para
335
Setiembre 2013
las negociaciones.
Finalmente Mujica en su discurso en la Asamblea General de la
ONU hace hincapié en el proceso de Paz colombiano.
Elaboración propia en base a informe 314, 322, 327, 328, 329, 334 y 335 del OPEU.
Por otra parte, esta diplomacia presidencial también incluyó reuniones con
importantes empresarios, como George Soros, Rockefeller y el presidente del Real
Madrid, Florentino Pérez (organizada por Francisco “Paco” Casal, principal contratista
de jugadores de fútbol de Uruguay), en búsqueda de captar inversión para el país. Sin
embargo, aún resta verificar si la proyección internacional alcanzada por Mujica, sin
precedentes para cualquier otro mandatario uruguayo, podrá efectivamente traducirse en
captación de inversiones y nuevos acuerdos comerciales beneficiosos para el país, tal
como el presidente lo espera. Por el momento esto no se ha concretado, pero aún restan
dos años de gobierno, durante los cuales se espera obtener inversiones extranjeras que
permitan desarrollar algunos de los importantes proyectos de infraestructura que el
presidente espera desarrollar, como la construcción de un puerto oceánico de aguas
profunda o el restablecimiento del ferrocarril como medio eficaz de transporte de
mercaderías.
Por otro lado, el gobierno de Mujica aparenta en general mayor preocupación
que el de Vázquez por mantener los consensos con la oposición y el respeto a las
dinámicas habituales del Servicio Exterior. En relación a esto último, incluso el
nombramiento como Canciller de un funcionario de carrera fue valorado positivamente
por la mayoría del cuerpo diplomático, aunque no ha disminuido el elevado número de
23
embajadas que siguen al frente con embajadores políticos de confianza. Sin embargo, se
ha planteado el interés por reformar el Servicio Exterior, lo que a nivel corporativo ha
despertado muchas susceptibilidades y resquemores. Precisamente este es uno de los
puntos que el gobierno tiene presente a la hora de formular sus “Pilares de Gestión”,
esto refiere a los temas relevantes para tener en cuenta por parte de Cancillería para el
periodo de gobierno correspondiente. La reforma del Servicio Exterior se podría
posicionar dentro de los grandes lineamientos de la reforma del Estado que posee el
gobierno en su agenda. Esa reforma también tiene presente la importancia de cambiar la
Cancillería en diversos puntos, hasta aquí lo más relevante ha sido la modernización del
sistema informático que afecta tanto a la interna de la institución (modernización de la
intranet), como a nivel externo (entrada en vigor en 2012 de la Convención de la
Apostilla de La Haya, que genera una reducción considerable de trámites de validación).
Finalmente, en relación a las tradiciones ideológicas de la política exterior
uruguaya, si el gobierno de Vázquez supuso una superación de la tensión entre la
influencia acumulada de la tradición universalista y el peso del tercerismo en la
izquierda uruguaya, privilegiando esta última; Mujica parece posicionarse a favor de un
corrimiento del tercerismo hacia la tradición resistente. Él mismo ha reconocido varias
veces sus raíces en el Partido Nacional y destacado la figura de Herrera y sus
posicionamientos antiimperialistas. Por otra parte, la vocación regionalista del gobierno
de Mujica parece fundamentarse mucho más en el criterio del “destino geográfico” que
en el de la coincidencia ideológica, lo que se expresa en sus repetidas referencias a la
“imposibilidad de mudar al país”, así como en la extrema paciencia con la que encaró
las relaciones con Argentina. Esta influencia de la tradición resistente ya era prevista
por Garcé antes de su asunción:
Mujica “calza” a la perfección en la corriente “resistente”. En primer lugar, porque viene de una historia
signada por el más evidente escepticismo hacia la “ideología democrática”. En segundo lugar, porque ha
dicho hasta el cansancio que sospecha de las ideologías y reivindicado, todo el tiempo, la importancia del
pragmatismo. En tercer lugar, porque, como Herrera, proclama la “primacía de lo propio” (lo nacional, lo
rioplatense, lo sudamericano), y el mandato imperativo del “contorno”: “lo más elemental es que los
países no se mudan. Por lo tanto, están soldados a la historia de la región donde están”. (Garcé, 2009: 7).
Esta influencia resistente ha cuajado en una política de vecindario, que de todos modos
no ha relegado necesariamente las relaciones extra-regionales, aunque sí ha concretado
la idea de la región como trampolín, al que el país está cada vez más atado para
24
proyectarse hacia el exterior. Resta aún esperar qué resultados concretos tendrá esta
política, previéndose varias posibilidades, desde obras de infraestructura hasta la
concreción de la libre circulación de bienes y personas entre Uruguay y Brasil.
Las agendas de la política exterior frenteamplista
Un gobierno a la hora de definir su agenda tiene la obligación de establecer los temas
que considera más relevantes para tratar, pero por otro lado, el acontecer diario le obliga
a tomar en consideración ciertos temas que a largo plazo no están estipulados. Esta
simple distinción es trabajada por Cobb y Elder, quienes establecen que la primera
agenda es denominada sistémica o estructural, esto es, aquella agenda que “consiste en
todos los temas que son percibidos comúnmente por los miembros de la comunidad
política como meritorios de la atención pública y como asuntos que quedan dentro de la
jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente” (Cobb y Elder,
1986:115). Por otro lado, la agenda más cortoplacista por la urgencia propia de un
gobierno en acción es denominada gubernamental, esta es definida como un “conjunto
de asuntos explícitamente expuestos para la consideración activa y seria de los
encargados de tomar las decisiones” (Cobb y Elder, 1986:116).
En el caso del gobierno de Tabaré Vázquez, la agenda previa parecía que iba a
estar marcado por la posibilidad de relanzar el Mercosur, en el contexto de los cambios
políticos hacia la izquierda que estaban aconteciendo en tres de los países miembros: en
2003 asumen Lula da Silva y Néstor Kirchner en Brasil y Argentina, respectivamente;
dos años luego asume Vázquez y tres años más tarde lo haría Fernando Lugo en
Paraguay (también identificado con la izquierda política). En tal contexto se confiaba en
un reenfoque del Mercosur, que sirviera de plataforma para un impulso neodesarrollista,
que superara el enfoque neoliberal que el bloque había tenido hasta entonces. Esta idea
está presente en el capítulo sobre inserción internacional del programa de gobierno de
Vázquez, titulado “El Uruguay integrado”, que plantea la región como un trampolín
hacia la inserción en el continente y en el conjunto del planeta.
Sin embargo, la agenda que efectivamente se desarrolló durante el período
estuvo marcada por algunos acontecimientos externos no anticipados: la oportunidad de
suscribir un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (en el marco de la apertura
a la modalidad llamada “fast track”, que durante el lapso de unos pocos años facilitó la
aprobación legislativa en aquel país de este tipo de tratados), el grave conflicto con
Argentina por la planta de celulosa y las medidas proteccionistas implementadas por
25
este país obligaron a un cambio de agenda. Estos cambios consistieron, por un lado, en
un mayor apoyo sobre Estados Unidos, incluyendo la exploración de un posible TLC.
Por otro lado, hacia la segunda mitad del período, se bajaron las expectativas sobre la
posibilidad de lograr avances importantes en el Mercosur a partir de las coincidencias
ideológicas.
Ahora bien, el gobierno del presidente Mujica ha establecido, dentro de la
política exterior, una agenda estructural o sistémica basada en lo que han denominado
“Pilares del Gestión”, la cual expresa la importancia a temas como la reforma del
estado, el respeto a los principios de política exterior, la vinculación con los
compatriotas, la integración regional (con el Mercosur en particular), como la
promoción del comercio y la atracción de inversiones.
Si bien, todos los temas acotados en la agenda sistémica fueron de alguna u otra
forma trabajados por lo que va del gobierno del Mujica, existen algunos de ellos que a
priori parecían asomar como de considerable atención para el futuro. En términos
generales lo fue la integración regional, y particularmente las relaciones con los
gobiernos vecinos. El propio Alberto Breccia, Secretario de Presidencia de José Mujica
al comenzar su mandato así lo expresaba: “Creo que los temas principales que han
ocupado a la agenda del Presidente son: el relacionamiento internacional,
específicamente el relacionamiento con la República Argentina, el relacionamiento con
Brasil, con el MERCOSUR, con UNASUR. Y ello, a partir de una idea que atraviesa el
pensamiento del presidente Mujica, desde quizás sus orígenes en la actividad política,
acompañado en aquel entonces a Erro dentro del Partido Nacional, esto es, una profunda
vocación latinoamericanista”.4
Más allá de que un tema importante sea la propia integración regional, que tiene
como eje al Mercosur y a la UNASUR, las relaciones bilaterales con los vecinos fueron
y son de vital importancia, por ello, se ve reflejado de forma implícita en ambas
agendas. Si bien, la relación con cada uno de los vecinos fue intensa a nivel bilateral,
ejemplos de ellos son el Grupo de Alto Nivel (GAN) con Brasil y la Comisión
Administrativa del Río Uruguay y del Río de la Plata (CARU y CARP
respectivamente), muchas veces las cuestiones a tratar fueron canalizadas por el
Mercosur en sus diferentes instancias, desde el Consejo del Mercado Común hasta los
4
Entrevista realizada a Alberto Breccia en el marco de la tesis de grado de Andrés Raggio (2012) “Te
quiero, te odio, te necesito: proceso de construcción de agenda, el gobierno de Mujica, la prensa y la
(in)seguridad.” Montevideo: Biblioteca de la Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR.
26
Sub Grupos de Trabajo, donde se discute por temáticas. Esto refleja que existe un
diferencia sustancial ha considerar entre lo estrictamente bilateral con lo regional.
Ahora bien, como se mencionó anteriormente la agenda contiene muchos temas
estructurales que deben traducirse en decisiones concretas. Por ello, tomando el trabajo
de Raggio (2014), en el cual el autor establece las prioridades desde el punto de vista de
la agenda gubernamental del gobierno de Mujica para el año 2013, se ilustra y se
aproxima como representación de lo que fue la agenda de este gobierno en general.
El gobierno de Mujica, ha marcado como prioridad la integración con la región y
con el Mercosur en particular, esto ha sucedido así en los hechos, y esto se ha dado en
varias dimensiones de la política exterior, como son la de integración propiamente
dicha, la política, la económica-comercial, como en Derechos Humanos. Esto quiere
decir que Mujica y su gobierno han optado, tal como se establecía en los “Pilares de
Gestión”, que las cuestiones externas buscarían soluciones y canalizarían las demandas
vía Mercosur, esto por las instituciones que lo componen.
Por otro lado, la agenda gubernamental del gobierno de Mujica estuvo ocupada
en gran parte por temas recurrentes para el gobierno, léase temas que surgen con cierta
frecuencia o periodicidad. Estos temas fueron, además del mencionado Mercosur; el
dragado del Río Uruguay que a su vez incluye la administración y gestión del Canal
Martín García, tema canalizado con Argentina desde vía las comisiones administradoras
del Río Uruguay y el Río de la Plata, CARU y CARP respectivamente.
Por otro lado, la cooperación educativa y tecnológica, la cual fue liderada por el
propio presidente de la República, el cual se ha entrevistado con varias personalidades
como con dirigentes internacionales con el fin de lograr financiación para la educación,
muchas veces el centro de las reuniones giraron en torno a la Universidad Tecnológica
(UTEC).
La relación con Argentina, si bien venía deteriorada desde el gobierno de
Vázquez, el presidente Mujica logró alivianar las cosas, más aún con el fallo de la Corte
de La Haya, se estableció un periodo de diálogo fructífero entre el gobierno uruguayo y
el argentino de la mano de Cristina Fernández. Pero esto no fue por mucho tiempo,
luego de algunas alusiones poco fortuitas por parte del presidente Mujica referidas
Fernández, generó que el gobierno argentino asfixiara al comercio uruguayo. Ejemplo
de ello fue la entrada de mercadería uruguaya a su país, situación que se vio agudizada
por la aprobación por parte del gobierno uruguayo de un aumento de producción a la
pastera UPM. Esta cuestión trajo como consecuencia varias decisiones por parte del
27
gobierno argentino que perjudicaron y aún perjudican al Uruguay, particularmente
afectando a las exportaciones de los puertos de Nueva Palmira y Montevideo. Este
tema, como se puede apreciar, es uno de los pocos que es caracterizado como de tipo
conflictivo.
Otro país que estuvo dentro de la agenda de Mujica fue Brasil, país al cual el
propio presidente se ha referido como su modelo. Las vías elegidas por el gobierno
uruguayo para ampliar su relación con uno de sus vecinos fue por medio del Grupo de
Alto Nivel (GAN), donde principalmente se trataron temas de integración. A su vez, la
relaciones con el Brasil se vieron fortalecidas por una fuerte inclinación del gobierno
hacia el gigante del norte, donde existieron problemas considerables, pero que su
solución recaía directamente en el presidente Mujica, siendo el ejemplo más notorio, el
de la venta de automóviles a Brasil por una firma china.
Con Venezuela se ha incrementado notoriamente la relación, al igual que con
Brasil, se optó por la los medios institucionales formales creados para que esta relación
se canalice, específicamente su vínculo se hizo por medio de la Comisión Binacional de
Seguimiento y Planeamiento Estratégico entre Uruguay y Venezuela (COBISEPLAE).
En ella primó la dimensión de integración, concretamente en integración productiva.
Otro tema relevante para el gobierno de José Mujica, fue la promoción del
comercio y la atracción de inversiones, lo cual se tradujo en numerosos viajes del
presidente, o en su defecto de altos jerarcas de los ministerios de Relaciones Exteriores,
Economía y Finanzas y de Industria, Energía y Minería, con el objetivo mencionado.
Existieron algunos acuerdos relevantes con diferentes países en el mundo, uno de ellos
fue con la República Popular China el cual permitió colocar mercadería cárnica en ese
país, como con Estados Unidos, precisamente en el rubro de carne congelada y cítricos.
El hecho más destacable fue la visita del Presidente José Mujica a China, la que
tuvo como principal objetivo la atracción de inversiones en infraestructura y transporte,
más que nada en el ámbito de mega proyectos como el del ferrocarril, puerto de aguas
profundas, entre otros.
En otro orden, estuvo en la agenda de política exterior gubernamental el tema de
los Derechos Humanos, donde el gobierno abogó por él en organismos internacionales,
tanto en Naciones Unidas (ONU) como en instancias regionales, Unión de Naciones
Suramericanas y Mercosur.
Conclusiones
28
El análisis efectuado persiguió un objetivo principalmente descriptivo, dando cuenta de
la evolución de la política exterior uruguaya durante los dos primeros gobiernos del
Frente Amplio. En tal sentido, se observa una continuidad en la política efectivamente
implementada, que mantiene la tendencia a privilegiar el relacionamiento con los socios
del Mercosur, no obstante un desplazamiento desde el gobierno de Vázquez al de
Mujica desde los ámbitos de negociación multilaterales en el bloque regional, hacia
acuerdos bilaterales con los socios principales. En términos generales, la definición del
Mercosur como foco privilegiado del desarrollo de la política exterior no supone un giro
en relación a lo actuado por los gobiernos anteriores, aunque sí un ajuste respecto a la
principal prioridad, superando la importancia del vínculo con Estados Unidos, en
particular a partir de la segunda mitad del gobierno de Vázquez.
Por otra parte, hay una modificación en relación al contenido de la proyección a
través del Mercosur, con un corrimiento desde los contenidos estrictamente económicocomerciales hacia la creciente importancia asumida por la dimensión política del
proceso en general, y de la participación de Uruguay en el bloque, que de hecho
acompañó el debilitamiento de la estructura institucional del Mercosur (especialmente
manifiesto en la decisión de aprobar el ingreso de Venezuela al Mercosur y suspender a
Paraguay). También hubo un ajuste en el sentido de cosechar una relación estrecha con
Venezuela, que adquirió creciente importancia en la agenda exterior, sin llegar de
cualquier forma a ser una asociación privilegiada o a un alineamiento con el bloque
bolivariano del ALBA.
Se evaluó un ajuste en este modelo de inserción durante el gobierno de Tabaré
Vázquez, al explorar la posibilidad de un TLC con Estados Unidos, posibilidad que
pronto fue descartada, tanto por desacuerdos al interior del partido de gobierno, como
por presiones externas.
En resumen, la política exterior del Frente Amplio comenzó enfrentándose a una
tensión entre, por un lado, el histórico compromiso del Frente Amplio con la integración
latinoamericana, reforzado por el contexto ideológico favorable que supondría el “giro a
la izquierda latinoamericano”; y, por otro lado, la posibilidad de explorar nuevas
opciones de integración. Una vez superada esta tensión y privilegiada la opción
regional, el desafió consiste en sacar el máximo provecho de las oportunidades que
ofrece la región y combinarlas, en la medida de lo posible, con ocasiones provechosas
que puedan surgir fuera de la región, como las relaciones comerciales con Estados
Unidos, México y el lejano oriente.
29
De todos modos, cuando se plantea la “integración latinoamericana”, la apuesta
uruguaya parece permanecer muy atada al Mercosur, siendo escaso el interés manifiesto
por el país en relación a la Unasur. Persiste la duda sobre si en el mediano plazo esta
cuestión no podrá acabar siendo un error, a partir de la dificultad para interpretar un
proceso regional que amenaza diluir los temas políticos del Mercosur en la Unasur y los
temas económicos en acuerdos comerciales bilaterales con un alto grado de
contingencia. Por el momento los gobiernos del Frente Amplio parecen muy confiados
en el Mercosur (o al menos no manifiestan ningún plan alternativo) y la discusión
programática de cara a un probable tercer período tampoco expresa mayor preocupación
por el tema.
Por otra parte, el proteccionismo y nacionalismo que subyace a algunos planteos
de izquierda en la región parece suponer una amenaza constante al interés nacional,
frente a la cual el Frente Amplio no ha encontrado una estrategia adecuada. En el caso
más evidente, las relaciones con Argentina, ni el confrontacionismo de Vázquez ni el
dialoguismo de Mujica permitieron solucionar mínimamente la cuestión.
Para un eventual tercer gobierno del Frente Amplio, seguramente al mando de
Vázquez, no se prevén mayores cambios. El panorama continúa siendo interpretado en
términos ideológicos y geográficos, lo que hace probable que se mantengan las
relaciones privilegiadas con Brasil, interpretado como “el camino del medio”, entre las
propuestas de incorporarse al ALBA de los sectores más radicales del FA (sobre todo
los delegados de las bases), y los planteos de Astori y los sectores más liberales de la
izquierda, favorable a evaluar la incorporación de Uruguay a la Alianza del Pacífico,
sumando un nuevo bloque regional (ahora de vocación más comercial) a la participación
en el Mercosur y la Unasur. Los trascendidos sobre la aspiración de Astori de asumir la
Cancillería y la mayor libertad de la que en esta oportunidad probablemente goce
Vázquez con respecto al Frente Amplio pueden llegar a traer alguna novedad por este
costado, aunque de todas formas parece improbable que el destino sea otro que
continuar al estribo de Brasil.
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