facultad latinoamericana de ciencias sociales sede

FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
SEDE MÉXICO
MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS
ANÁLISIS DE DOS PROGRAMAS DE TRASFERENCIAS
ECONÓMICAS CONDICIONADAS BAJO EL MÉTODO COMPARADO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
TESIS PARA OB TENER EL GRADO D E MA ESTR ÍA
AUTOR: FERNANDO CORTEZ VAZQUEZ
DIRECTORA DE TESIS: DRA. GISELA ZAREMBERG LIS
ASESORES: MTRO. EDUARDO VILLAREAL CANTÚ
MTRO. JOSÉ DEL TRONCO PAGANELLI
Ciudad de México, diciembre del 2006
2
Resumen
La presente es una investigación comparativa, documental y exploratoria, en la que se
contrastan dos Programas de Transferencias Económicas Condicionadas implementados en
América Latina. El propósito de este trabajo es identificar aciertos y puntos de mejora en
los modelos de atención y operación de los programas analizados, así como contribuir en la
consolidación de programas sociales similares de la región, a través de sistematizar
información de dos experiencias exitosas de política social. Se emplea la técnica de análisis
de contenido para inspeccionar unidades documentales relacionadas con los programas
objeto de estudio: por un lado, el Programa Puente – Chile Solidario y, por otro, el
Programa Oportunidades, antes Programa de Educación Salud y Alimentación.
3
4
ÍNDICE
1. Capítulo I: Datos generales de la investigación, 11
1.1 Justificación, 11
1.2 Objetivos, 14
1.3 Preguntas de investigación, hipótesis y categorías de análisis, 15
1.4 Algunas consideraciones sobre el método comparado, 18
1.5 Instrumento y técnica de análisis, 20
1.6 Bibliografía del capítulo, 23
2. Capítulo II: Pobreza, política social y el surgimiento de los Programas de
Transferencias Económicas Condicionadas (PTEC) en América Latina, 25
2.1 El surgimiento de los PTEC, 25
2.2 Los nuevos programas de alivio a la pobreza, 28
2.3 Principales críticas a los PTEC, 31
2.4 Estudios sobre los PTE, 34
2.5 Bibliografía del capítulo, 36
3. Capítulo III: Contexto general; antecedentes de los programas
oportunidades y puente-chile solidario, 41
3.1 México, 42
3.1.1 Territorio y población, 42
3.1.2 División Política y administrativa, 42
3.2 El surgimiento del Programa Oportunidades, 44
3.3 Resultados más relevantes del Progresa – Oportunidades, 50
3.4 Chile, 51
3.4.1 Territorio y población, 51
3.4.2 División Política y administrativa, 51
3.5 El surgimiento del Sistema de Protección Social Chile Solidario y del Programa
Puente, 53
3.6 Resultados más relevantes del Programa Puente - Chile Solidario, 59
3.7 Bibliografía del capítulo, 65
5
4. Capítulo IV: comparación analítica de los programas Puente - Chile
Solidario y Oportunidades, 69
4.1 Aspectos que fundamentaron la implementación de los programas, 69
4.2 Del objetivo general de cada programa, 71
4.3 De los objetivos específicos de cada programa, 73
4.4 De la estrategia para contribuir a la superación de la pobreza, 74
4.5 De la población objetivo y la unidad de atención, 75
4.6 Del enfoque de los programas, 77
4.7 Modelo de focalización, 78
4.8 De los componentes y características de los apoyos, 84
4.8.1 Componentes y apoyos del Programa Puente Chile Solidario, 84
4.8.1.1 Programa Puente (la entrada a Chile Solidario), 84
4.8.1.2 Aporte Solidario, 85
4.8.1.3 Subsidios Monetarios Garantizados, 86
4.8.1.3.1 Subsidio Único Familiar (SUF), 86
4.8.1.3.2 Pensión Asistencial de Invalidez y deficiencia mental
(PASIS- Invalidez), 87
4.8.1.3.3 Pensión Asistencial de Ancianidad (PASIS-Ancianidad), 87
4.8.1.3.4 Subsidio de Agua Potable (SAP) y al Subsidio de
servicios de alcantarillado de aguas servidas, 88
4.8.1.4 Acceso Preferente a Programas Sociales, 88
4.8.2 Componentes y apoyos del Programa Oportunidades, 89
4.8.2.1 Componente educativo, 89
8.2.1.1 Becas educativas, 89
8.2.1.2 Apoyo para la adquisición de útiles escolares, 90
4.8.2.2 Componente de salud, 91
8.2.2.1 Acceso al Paquete Básico de Servicios de Salud, 91
4.8.2.2.2 Complementos Alimenticios, 92
4.8.2.2.3 Sesiones preventivas de salud, 92
4.8.2.2.3.1 Capacitación para el autocuidado de la salud, 92
4.8.2.2.3.2 Información, orientación y consejería de
manera individualizada durante las consultas y emisión
de mensajes colectivos, 92
4.8.2.3 Componente de alimentación, 93
4.8.2.4 Componente patrimonial “Jóvenes con Oportunidades”, 93
4.8.2.4.1 Seguir estudiando (Vertiente de Capacidades), 94
4.8.2.4.2 Iniciar un negocio propio (Vertiente Productiva), 95
6
4.8.2.4.3 Mejorar o ampliar la vivienda (Vertiente Patrimonial), 95
4.8.2.4.4 Adquirir un seguro de salud (Vertiente de Protección), 95
4.8.2.5 Apoyo a adultos mayores, 96
4.8.2.6 Mecanismo de Ahorro para el Retiro Oportunidades (MAROP), 96
4.9 De la cobertura, 103
4.10 Estrategias de coordinación con los actores que intervienen en la operación, así como
las funciones que a cada uno le corresponde atender, 104
4.11 Sistema de evaluación y seguimiento, 107
4.12 Bibliografía del Capítulo, 113
5. Capítulo V: Reflexiones y conclusiones finales, 117
Índice de cuadros
Cuadro 1
Comparativo demográfico, económico y administrativo de Chile – México
previo a la implementación de los programas objeto de estudio, 64
Cuadro 2
Organización de las sesiones psicosociales del Programa Puente, 84
Cuadro 3
Monto mensual de becas educativas del Programa Oportunidades, 90
Cuadro 4
Población en pobreza en Chile y capacidad de atención del Programa Puente
– Chile Solidario, 103
Cuadro 5
Población en pobreza en México y capacidad de atención del Programa
Oportunidades, 104
Cuadro 6
Comparativo Puente - Chile Solidario vs Progresa – Oportunidades, 110
7
8
Chile ha reducido la pobreza a la mitad en sólo diez años. Ningún otro país de
América Latina puede exhibir un avance de esta magnitud en la historia reciente.
Pero no podemos conformarnos cuando sabemos que 6% vive en condiciones de
miseria. Sí, señor, ¡850 mil chilenos y chilenas no pueden siquiera comer día a
día lo que un ser humano necesita para vivir!
Para estos chilenos y chilenas, lo que hasta ahora hemos hecho no basta. Más de
lo mismo no resuelve el problema; necesitamos nuevos instrumentos,
necesitamos, y esto es muy importante, ir donde ellos están y con ellos empezar a
construir un destino de dignidad para todos.
Palabras del Presidente Ricardo Lagos Escobar en su Mensaje a la Nación.
Congreso Pleno. Valparaíso. 21 de Mayo de 2002
El desarrollo de las capacidades y potencialidades de las personas en
condiciones de pobreza es uno de los objetivos fundamentales del Estado
Mexicano para atacar de raíz sus causas. En agosto de 1997, el Gobierno
Federal inició un esfuerzo articulado para atender tres aspectos básicos que
presentan las familias en extrema pobreza: bajos niveles educativos y alta
deserción escolar, deficiencias en alimentación y precarias condiciones de salud
e higiene.
El Programa de Educación Salud y Alimentación (Progresa) se puso en marcha
con el propósito fundamental de orientar los subsidios alimentarios y las
acciones aisladas de salud y educación hacia un enfoque integral, continuo y de
largo alcance, a fin de asegurar la entrega de un paquete básico que incluya
estos satisfactores, y así proporcionar a las familias pobres posibilidades de
incrementar sus niveles de bienestar.
Palabras del Presidente Ernesto Zedillo Ponce de León en su Cuarto Informe
de Gobierno. México, D. F. 1º de septiembre de 1998
9
10
CAPÍTULO 1
DATOS GENERALES DE LA INVESTIGACIÓN
1.1 Justificación
A partir de la década de los noventa se comienzan a implementar programas sociales que
buscan incentivar la formación de capital humano en los hogares pobres, cuya estrategia
central consiste en entregar estímulos económicos en efectivo a condición de que los
integrantes de la familia lleven a cabo acciones especificas para promover su propio
desarrollo. A estos programas se les denomina programas de transferencias económicas
condicionadas (PTEC).
Los PTEC desempeñan un papel cada vez más importante en las estrategias de reducción de
la pobreza en América Latina y el Caribe. Así, los gobiernos de Jamaica, con el Programa
de Promoción a través de la Salud y la Educación; Nicaragua, con la Red de Protección
Social; Brasil, con el Programa Nacional de Bolsa Familia; Colombia, con el Programa de
Familias en Acción;
Costa Rica, con el Programa Superémonos; Honduras, con el
Programa de Asignación Familiar, y Ecuador, con el Programa Beca Escolar, entre otros,
han instrumentado programas que suministran ayuda monetaria a los desprotegidos, con el
fin de elevar sus condiciones de vida.
Si bien los PTEC guardan muchas similitudes entre sí en cuanto a su visión, método y
estrategias (apuestan al fortalecimiento del capital humano, están focalizados a los sectores
más pobres de la población y realizan transferencias en efectivo como estrategia central
para garantizar la satisfacción de ciertas necesidades básicas), también existen diferencias
considerables en sus modelos de atención y operación, así como en el contexto económico
y sociodemográfico que dio pie a su diseño; en otras palabras, cada uno de los gobiernos
que ha implementado un programa social con estas características ha tenido que construir
su propia versión o interpretación de lo que es un PTEC en cuando a definir sus
11
componentes, establecer el mecanismo de selección de beneficiarios y construir
procedimientos para dar seguimiento a sus acciones, entre otras cosas.
Lo anterior permite suponer que la experiencia acumulada durante la operación de los
programas exitosos puede servir de referente para el diseño, planeación o generación de
escenarios prospectivos para programas similares, además de que constituye un insumo
valioso para la toma de decisiones planificadas e identificación de puntos de mejora.
En este sentido, mediante la presente investigación se busca realizar un estudio
exploratorio, comparativo y de tipo documental de dos PTEC que han tenido éxito probado,
e incluso, pueden recibir el calificativo de paradigmáticos.
El primero es el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, implementado por el
Gobierno de México desde 1997 (bajo el nombre de Programa de Educación Salud y
Alimentación, Progresa), cuyo diseño ha merecido reconocimientos y menciones favorables
de los principales organismos internacionales, como el Banco Mundial (BM), el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF),
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Además, el diseño,
operación y sistema de evaluación de este programa ha sido tomado como modelo en 27
países1 de Asía, África y Latinoamérica, que han encontrado en el Progresa-Oportunidades
un referente para planear, instrumentar o ajustar sus propios programas de desarrollo
humano y atención a la pobreza extrema. (Coordinación Nacional de Oportunidades 2006,
2005a, 2005c, 2003).
Del mismo modo, el Progresa – Oportunidades es el programa de la región que ejerce el
mayor presupuesto público, con casi tres millones de dólares, y es el segundo programa de
transferencias económicas de mayor cobertura de América Latina, con 5 millones de
familias registradas en su padrón, rebasado únicamente por el brasileño Bolsa Familia, que
1
Entre los que se encuentran Angola, Argentina, Bahamas, Bangladesh, Brasil, Chile, China, El salvador,
Guatemala, Honduras, Irán, Mauritania, Nicaragua, Perú, Sudáfrica, Uganda.
12
apoya a más de 8.5 millones de familias en condición de pobreza a lo largo del territorio
brasileño (Coordinación Nacional de Oportunidades 2005b, 2005c; Gobierno Federal de
Brasil, 2005; CEPAL, 2006).
El segundo programa que será analizado es el Programa Puente – Chile Solidario,
implementado por el Gobierno de Chile a partir del 2002, en cuyo diseño se retoman los
programas de subsidios monetarios implementados desde la década de los noventa, los
cuales han sido parte de los instrumentos de política social del gobierno de América Latina
que mejores resultados ha obtenido en esta materia.
De acuerdo con la CEPAL (2004), en la década 1990 - 2000, Chile fue el país del
continente que obtuvo uno de los resultados más importantes en cuando a alivio a la
pobreza se refiere, ya que logró reducir de 33.3% a 16.6% los hogares situados por debajo
de la línea de la pobreza, es decir, logró una reducción de los hogares pobres en casi un
50%. Esta tendencia favorable se ha extendido hasta el primer trienio de este siglo, aunque
de manera más discreta.
De acuerdo con información obtenida en la Base de Estadística e Indicadores Sociales de la
CEPAL (BANDEINSO), en el periodo 2001 – 2003 Chile fue el país de la región que
registró el menor porcentaje de población en pobreza (con 18.7% en el año 2003), a pesar
de que los gobiernos de Brasil (con 38.7% en 2003), Costar Rica (con 20.3% en 2002) y
México (con 39.4% en 2003) realizaron inversiones importantes para este propósito.
Por otro lado, en los reportes sobre el Índice de Desarrollo Humano2 elaborados por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) se observa que, en el trienio
2000-2003, Chile tuvo una tendencia destacada al pasar del 0.843 en el año 2000 al 0.854
en el 2003, decir, 0.011 puntos de mejora, en tanto que los países con mejores puntajes de
la Región han tenido avances más discretos: en el mismo periodo de tiempo, Argentina
2
El Índice de Desarrollo Humano mide el logro medio de un país en cuanto a tres dimensiones básicas del
desarrollo humano: una vida larga y saludable, los conocimientos y un nivel decente de vida. Por cuanto se
trata de un índice compuesto, el IDH contiene tres variables: la esperanza de vida al nacer, el logro
educacional (alfabetización de adultos y la tasa bruta de matriculación primaria, secundaria y terciaria
combinada) y el PIB real per cápita (PPA en dólares). La cifra cercana a 1, indica un mejor desempeño.
13
avanzó 0.007 puntos; Costa Rica 0.006 y México 0.005. En otras palabras, Chile duplicó
los avances registrados en otros países de la región en cuanto al Índice de Desarrollo
Humano.
De este modo, Puente – Chile Solidario, y los programas de transferencias monetarias que
lo antecedieron, han sido instrumentos fundamentales de la política social más exitosa de la
región, situación que alentó el análisis de su modelo de atención.
Es así que los Programas Progresa – Oportunidades y Puente – Chile Solidario representan
dos versiones exitosas de PTEC que, seguramente, pueden constituir un importante marco
de referencia para programas sociales similares y para el fortalecimiento de la política
social de la región.
1. 2 Objetivos
En este contexto, el objetivo central de esta investigación es realizar un estudio
comparativo sobre los Programas Puente – Chile Solidario y Progresa – Oportunidades, con
objeto de identificar aciertos y puntos de mejora en sus modelos de atención y operación,
así como contribuir en la consolidación de otros programas similares, a partir de
sistematizar información sobre dos experiencias exitosas de política social.
Los objetivos específicos que se pretende lograr son los siguientes:
ƒ
Identificar los factores de orden económico y sociodemográfico de Chile y México que,
eventualmente, motivaron el diseño e implementación de los programas Puente – Chile
Solidario y Progresa – Oportunidades, respectivamente.
ƒ
Examinar las diferencias que existen entre los modelos de atención y operación de los
programas objeto de análisis, a fin de identificar orientaciones, lineamientos o
estrategias que puedan constituir alternativas operativas pertinentes para su similar.
14
ƒ
Identificar líneas de investigación y escenarios prospectivos sobre los programas objeto
de estudio.
1.3 Preguntas de investigación, hipótesis y categorías de análisis
La presente investigación intenta responder dos preguntas básicas: ¿cuáles son las
diferencias más significativas entre los programas Puente – Chile Solidario y Progresa –
Oportunidades en relación a su modelo de atención y operación?, y ¿es factible identificar
puntos de mejora en los programas objeto de estudio tomando como punto de referencia las
fortalezas y aciertos encontrados en el programa con el que se estableció la comparación?
La hipótesis que orienta este trabajo supone que, aunque los Programas Progresa –
Oportunidades y Puente – Chile Solidario tienen como principal estrategia la transferencia
de estímulos económicos condicionados para generar capital humano e impulsar procesos
sostenidos de desarrollo humano y social, existen diferencias en su modelo de atención y
operación que puede servir como marco de referencia para fortalecer la implementación de
otros PTEC.
De la hipótesis planteada es posible distinguir dos categorías de análisis: el modelo de
atención, que alude a aspectos conceptuales y de diseño de cada programa; y, el modelo
operativo, que se refiere a aspectos relacionados con el funcionamiento de los programas.
La primera categoría de análisis, el modelo de atención, engloba aspectos como los
fundamentos para la implementación de los programas, el objetivo general y los
específicos, las estrategias para contribuir a la superación de la pobreza, la población
objetivo y la unidad de atención y, las orientaciones o enfoques de los programas.
15
En la segunda categoría, el modelo operativo, se consideran aspectos relacionados con el
modelo de focalización, las áreas de atención o componentes, las características de los
apoyos otorgados, la cobertura, las estrategias de coordinación con los actores que
intervienen en la operación y el sistema de seguimiento y evaluación.
Con objeto de responder las preguntas de investigación y someter a prueba la hipótesis
formulada, se seleccionó un diseño de investigación no experimental que, de acuerdo con
Campbell y Stanley (1979), se distingue porque no es posible la manipulación de variables
y, por tanto, se encauza a observar situaciones ya existentes – no provocadas o construidas
por el investigador – para después analizarlas.
Independientemente de que la selección del diseño de investigación responde a la
imposibilidad de manipular cualquier variable, es de suma importancia aclarar que este
trabajo no aspira a establecer relaciones causales ni correlacionales entre las categorías de
análisis y los logros alcanzados en Chile y México en lo que a desarrollo social y combate a
la pobreza se refiere.
Partimos de la base que el mejoramiento en los indicadores socioeconómicos y
demográficos de una nación no puede ser atribuido únicamente a la implementación de una
política o programa social y, por consiguiente, no es posible afirmar que las variaciones en
los índices de pobreza e indigencia de una nación, por ejemplo, fueron provocadas por la
implementación de un programa social determinado; el crecimiento económico, la buena
administración del gasto social nacional, la disponibilidad de infraestructura social básica y
la calidad de los servicios de educación y salud, por mencionar sólo algunos, son factores
que también contribuyen en el mejoramiento de los indicadores en cuestión.
No obstante esta aclaración, consideramos que los programas sociales analizados, por sus
características, (operan en todo el territorio nacional, cuentan con recursos financieros para
atender a casi todas las familias pobres de sus países y han sido la punta de lanza de la
política social de los gobiernos nacionales de Chile y México) tienen alguna
responsabilidad en la variación de los indicadores económicos y sociales de ambos países.
16
Por otro lado, partimos del supuesto que el diseño de un programa social, así como su
implementación e impacto, están asociados a una serie de factores que rebasan cualquier
posibilidad de ser identificados en su totalidad y, por consiguiente, no son susceptibles de
ser comparados; tan solo en el proceso de diseño, por ejemplo, intervienen factores de
orden sociológico, demográfico, económico, político y administrativo que difícilmente
puede ser examinados en un proyecto de investigación con estas características.
De este modo, se advierte la inconveniencia de establecer una “comparación simple” entre
dos programas sociales que se ejecutan en países que tienen una organización político –
administrativa disímil y que guardan diferencias significativas en su situación demográfica,
geográfica y económica. Como resultado de ello, se consideró pertinente destinar un
apartado de este trabajo para poner en antecedente al lector sobre algunas diferencias entre
uno y otro programa, particularmente, en lo que toca al contexto social, económico y
demográfico que dio pie a su diseño e implementación.
Como última aclaración diremos que una investigación basada en el método comparado no
intenta la confrontación de dos modelos de atención en aras de designar una mejor forma de
hacer las cosas. Las decisiones que se toman en el ámbito de las políticas públicas, y sus
consecuencias, están determinadas por condiciones particulares del país, entidad o región
en donde se ejecuta, que hacen no sólo imposible, sino insensato, pensar que lo que dio
buenos resultados en el país “A” debe ser implementado en el país “B” para generar los
mismos beneficios. En suma, este trabajo no busca sugerir, ni mucho menos aseverar, que
el diseño de uno de los programas analizados es mejor o más eficiente que su análogo.
Lo que se busca lograr con un estudio comparativo y exploratorio como éste es hacer una
inspección por un zona relativamente desconocida para obtener información que permita
identificar conceptos y categorías promisorios, proponer líneas de investigación que puedan
ser desarrollados bajo estudios más rigurosos en su metodología y más específicos en la
definición de su objeto de estudio, así como detectar cualidades de cada programa que
eventualmente puedan inspirar la creación de estrategias u orientaciones a sus similares. Se
17
busca evidenciar que existen experiencias diferenciadas que pueden constituir insumos para
consolidar o diseñar de nuevas estrategias en el ámbito de la política social.
Por lo expuesto anteriormente, esta investigación se circunscribe más en el escenario
propuesto por Hernández (1998) quien, al mencionar las peculiaridades de los estudios
exporatorios, señala que éstos se caracterizan por ser más amplios en su objeto de estudio y
flexibles en su metodología, en comparación con los estudios descriptivos o explicativos.
1. 4 Algunas consideraciones sobre el método comparado
El método comparado alude al “procedimiento sistemático y ordenado para examinar
relaciones, semejanzas y diferencias entre dos o más objetos o fenómenos, con la intención
de extraer determinadas conclusiones”. (Reyes, s/f)
Para Feldman (citado por Ansolabehere y Del Tronco, 2005), la Política Pública
Comparada es un método de estudio de las políticas públicas, caracterizado por la adopción
de un enfoque comparativo de los procesos políticos, así como de sus decisiones y
resultados. Es el estudio de cómo, por qué, para qué y con qué consecuencias, los diferentes
gobiernos adoptan un particular curso de acción o inacción.
Bajo el enfoque comparado se da prioridad al procedimiento y estrategias para efectuar el
análisis, y se deja de lado el número de casos considerados o el tamaño de la muestra;
incluso, el estudio específico de un sólo caso (por ejemplo, un estudio de tipo transversal o
intertemporal) puede ser considerado como un tipo de análisis comparativo, a condición de
que se utilicen conceptos, procedimientos e instrumentos propios del método y se generen
resultados de relevancia teórica.
Ansolabehere y Del Tronco (2005), describen algunas estratégicas metodológicas utilizadas
bajo el enfoque comparado, como el método de estudio de casos, los análisis estadísticos y
las comparaciones focalizadas de un determinado aspecto institucional o área de política
18
pública, las cuales suponen la selección de unidades de análisis bajo criterios de
comparabilidad rigurosa, que si bien disminuyen el número de casos observados, aíslan las
variables de interés (diferencias y similitudes), con objeto de incrementar la precisión de las
inferencias formuladas.
Por su parte, Villareal (2005), destaca cinco posibles usos del método comparado en el
campo de las políticas públicas: elevar la calidad o afinar los procesos relacionados con una
o varias políticas públicas; legitimar, acreditar o sustentar las decisiones de la autoridad
encargada de una política pública; consolidar o cohesionar al conjunto de autoridades y
actores políticos para procurar la estabilidad y permanencia de las políticas públicas; y,
motivar cambios e influir sobre los actores diversos para convencerlos de la conveniencia o
necesidad de modificar una política pública.
Este mismo autor menciona que en el contexto del estudio de las políticas públicas existen
diversas formas de establecer las comparaciones, pero existen tres que son las más
comunes: las intertemporales, que contrastan los efectos de una misma política en dos
periodos diferentes; las internacionales, que contrastan los efectos de una misma política en
dos o más países; y, las interregionales, que contrastan los efectos de una misma política en
dos zonas de una misma nación.
Por otro lado, Pliscoff y Monje (2002) mencionan algunas fortalezas del análisis
comparado, entre las que se encuentran el contribuir en la construcción de una visión más
amplia o abarcativa de la situación analizada; facilitar la búsqueda de afirmaciones que
permitan explicar los fenómenos sociales que cruzan la gestión pública; y, permitir un
análisis más pormenorizado del asunto objeto de estudio, así como distinguir los elementos
semejantes y diferentes de los elementos intrínsecos de la política pública.
En suma, como se ha evidenciado, el uso del método comparado combina los avances
logrados en el análisis de políticas públicas con la utilización del método comparativo de
las ciencias sociales y, además, reconoce múltiples enfoques o perspectivas teóricas desde
las cuales se puede encarar una comparación.
19
1.5 Instrumento y técnica de análisis.
En virtud de que el presente trabajo es de tipo documental y está focalizado a aspectos
previamente determinados de los programas objeto de estudio, se utilizó la técnica de
análisis de contenido descrita por Krippendorff (1980) y Bardin (1986), quienes consideran
que ésta ocupa un lugar importante dentro de los diversos procesos de investigación, en
virtud de que posibilita el análisis de fenómenos no observados directamente a través de los
datos relacionados con ellos (unidades documentales).
Por lo anterior, se hizo una selección y revisión de unidades documentales que poseen
información sobre el diseño, operación y resultados obtenidos por los programas objeto de
análisis, así como de aquellos con información sobre indicadores económicos y
sociodemográficos de Chile y México.
Entre las unidades documentales analizadas se encuentran documentos normativos que
regulan la operación de los programas objeto de estudio (leyes, reglamentos, lineamientos
operativos, reglas de operación); reportes de evaluaciones y estudios (externas e internas);
comunicados de prensa, notas periodísticas e información publicada en los portales
electrónicos de los programas objeto de estudio; censos y reportes estadísticos elaborados
por los gobiernos de Chile y México y por organismos internacionales (BM, BID, CEPAL,
UNICEF, PNUD).
Finalmente, para la aplicación del análisis de contenido se llevó a cabo el siguiente
procedimiento:
1. Acopio de las unidades de documentales;
2. Exploración inicial de su contenido;
3. Establecimiento de categorías de análisis, es decir de conceptos generales bajo los
cuales se clasificarán las unidades de registro;
20
4. Diseño de una matriz para registrar y comparar las unidades de registro, es decir,
los segmentos de información extraídos de las unidades documentales que serán
comparados;
5. Revisión de unidades de documentales y vaciado de información en la matriz;
6. Análisis comparativo de las unidades de registro capturadas en la matriz; e,
7. Inferencias.
La presente investigación está basada en información documental y pública; de manera
deliberada se evitó obtener testimonios u opiniones del personal operativo, funcionarios o
directivos de los Programas Progresa – Oportunidades y Puente – Chile Solidario. En este
sentido, la fuente de información básica para la realización de esta investigación fueron
documentos que regulan la operación de los programas en referencia y que son reconocidos
y difundidos por los organismos públicos responsables de su administración, o por
organismos con una marcada orientación social o académica.
21
22
BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO
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23
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Villareal, R. (2005). Políticas públicas comparadas. Ponencia presentada en la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales sede México el 24 de noviembre de 2005.
24
CAPITULO 2
POBREZA, POLÍTICA SOCIAL Y EL SURGIMIENTO DE LOS PROGRAMAS
DE TRANSFERENCIAS ECONÓMICAS CONDICIONADAS (PTEC) EN
AMÉRICA LATINA
“La elección de una política no es un hecho aislado:
siempre se acompaña de un determinado tipo de
política económica y permanece inmersa en un
contexto que nunca es políticamente neutro”.
Laura Tavares Soares
2.1 El surgimiento de los Programas de Transferencias Económicas Condicionadas
(PTEC).
La transición del modelo sustitutivo de importaciones se inició a partir de la década de los
ochenta en la mayoría de los países de América Latina para dar paso a las reformas
económicas propuestas por el Fondo Monetario Internacional (FMI), que se orientaron a
crear condiciones para instituir nuevos ejes de acumulación e integración en la economía
mundial y reestablecer el equilibrio de las variables macroeconómicas que, a decir del FMI,
se encontraban dislocadas por el agotamiento y mal manejo sustitutivo.
Franco (2001) señala que durante la década de los ochenta comenzó a diseminarse en la
región un nuevo modelo, cuyas principales orientaciones económicas eran alcanzar
equilibrios macroeconómicos, reducir la tasa de inflación, retirar al estado de las áreas en
que la iniciativa privada sería más eficiente, aumentar las exportaciones, elevar la
competitividad de los productores nacionales y modernizar el aparato público para que
fuera más eficaz en el logro de sus objetivos.
A estas nuevas orientaciones económicas se les conoce como reformas económicas de
primera generación que, entre otras cosas, alentaron la implementación de enérgicas
medidas para corregir los elevados niveles inflacionarios a través de la manipulación del
25
tipo de cambio, la liberalización de las tasas de interés, del precio de los bienes y del
control de los salarios. (Olave, 2003).
Si bien estas medidas lograron el cometido de controlar la inflación, generaron efectos
altamente nocivos en la estructura productiva y profundizaron una prolongada crisis
económica que se cataloga como la década perdida, y que Olave (2003), sintetiza en tres
puntos: incremento del desempleo y disminución del poder adquisitivo de los salarios como
efectos de las crisis económicas; agravamiento del problema distributivo hasta alcanzar
niveles altamente excluyentes y favorecer la concentración del capital; disminución de la
capacidad de inversión interna y debilitamiento de los sectores productivos del mercado
interno, como consecuencia de los vaivenes de los productos exportables, el pago de la
deuda externa y las remesas al capital extranjero.
Aunado a lo anterior, Franco (2001), señala que en los ochenta se observaron reducciones
en el monto de los recursos destinados a programas sociales y un aumento de la pobreza,
ocasionados por la caída de la actividad económica y la consecuente disminución del
empleo, así como por la ausencia de políticas adecuadas de compensación social.
De este modo, la crisis por el descenso del crecimiento económico que ocurrió desde
principios de los años ochenta influyó para que el gasto público se convirtiera en un grave
obstáculo para el financiamiento del gasto social y en un factor del empobrecimiento del
Estado (Gordon, 1999).
A pesar del evidente deterioro causado por las políticas de primera generación, los
organismos internacionales sólo centraron su interés en el control inflacionario alcanzado y
en la incipiente recuperación económica, situaciones que fueron consideradas como
propicias para profundizar el ajuste estructural mediante la implementación de reformas de
segunda generación, a las que se les conoce como el Consenso de Washington, en alusión a
la reunión realizada a principios de los noventa en aquella ciudad estadounidense, a la que
asistieron expertos del FMI, del BM, ministros de Hacienda y banqueros de los países
desarrollados.
26
De acuerdo con el Consenso de Washington, las reformas de segunda generación debían
orientarse hacia la construcción de disciplina fiscal, control de la inflación, priorizar el
gasto público, impulsar la liberalización financiera y de tipos de cambio, liberalización
comercial, fomento a la inversión extranjera directa, impulso a la privatización y a la
desregulación.
La implementación de estas medidas agravaron la situación de América Latina y generaron
una sobrecarga en la demanda de servicios de vivienda, educación y salud; además de
desempleo y pérdida del poder adquisitivo, lo que provocó que en algunos países de
América Latina como México, Perú y El Salvador se registraran cifras superiores al 45% de
hogares en situación de pobreza (CEPAL, 2005).
En este escenario surgieron actores políticos acordes al nuevo contexto globalizador, que se
volverían agentes fundamentales para la planeación de la política social de la década de los
noventa: los organismos internacionales y regionales, que, en conjunto con intelectuales de
la región, evidenciaron los niveles de pobreza causados por las políticas de ajuste y
ejercieron presión sobre el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional para que, en
coordinación con los gobiernos latinoamericanos, pusieran en práctica programas para
aliviar los costos sociales de estos ajustes (Lerner, 1996; Schteingart, 1999).
La situación económica y social de los noventa urgió la creación de una nueva política
social que, al tiempo que permitiera consolidar la transición económica iniciada desde los
ochenta, intentara contrarrestar el deterioro de la población y pudiera ser llevada a cabo por
gobiernos mermados en sus capacidades y patrimonio, que se declaraban incapaces de
proveer servicios de salud, educación y seguridad social a toda la población, como en
antaño.
27
2.2 Los nuevos programas de alivio a la pobreza
El incremento de la pobreza durante los ochenta y noventa dio pie a la generación de los
programas focalizados de alivio a la pobreza en América Latina. A diferencia de las
políticas universales dirigidas a toda la población, los programas focalizados estaban
destinados a sectores específicos y buscaban compensar los costos generados por la
estrategia neoliberal, es decir, empobrecimiento, deterioro social, desempleo y pérdida de
ingresos en la región. Los primeros países que empezaron a implementar programas
sociales que incluían mecanismos de focalización fueron Bolivia, México, Chile, El
Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua (Lerner, 1996).
A partir de la década de los noventa se han implementado programas para incentivar la
formación de capital humano en familias pobres, los cuales básicamente consisten en
otorgar dinero en efectivo a las jefas de familia a cambio de que envíen a sus hijos a la
escuela y vigilen su estado de salud. A estos esquemas de intervención se les conoce como
Programas de Transferencias Económicas Condicionadas (PTEC).
Los PTEC se apegan a los postulados de los análisis multidimensionales de la pobreza, en
los que se asocia la falta de recursos económicos con otras carencias que reproducen o
profundizan esta situación, como la ausencia de capacidades productivas a consecuencia de
la exclusión de los servicios de educación y salud (CEPAL, 2006).
Específicamente, los PTEC retoman el paradigma de desarrollo humano basado en la obra
de Amartya Sen, quien concibe el proceso de desarrollo como un proceso de ampliación de
capacidades y no sólo como el aumento de la utilidad y bienestar económico, en oposición
a la perspectiva impulsada por la economía del desarrollo que parte del supuesto de que el
aumento en el producto agregado - como sería el aumento del producto interno bruto per
cápita – reduciría la pobreza e incrementaría el bienestar general de la población.
Bajo el enfoque de desarrollo humano, también se cuestiona el supuesto que sostiene que el
medio para alcanzar el desarrollo es la acumulación del capital físico; a diferencia, sostiene
28
que la inversión en capital humano (provisión de servicios de salud, educación,
planificación familiar y programas de alimentación, entre otros) resulta igualmente
productivo tanto para mejorar el producto nacional como para potenciar las capacidades
humanas (Griffin, s/f).
En resumidas cuentas, los PTEC se sustentan en el precepto de que las familias que carecen
de capital humano y físico tienen a perpetuar las condiciones de pobreza material; en tanto
que el acceso a bienes y servicios que generan o fortalecen el capital humano, constituye la
estrategia más eficaz para poner fin al círculo vicioso de la pobreza y a su transmisión
intergeneracional.
Para Castañeda (2005), los PTEC representan la principal estrategia de los gobiernos de
América Latina para superar las condiciones de pobreza y constituyen una nueva
generación de programas sociales que pretenden promover la acumulación de capital
humano en la niñez y juventud como forma de romper los ciclos intergeneracionales de
pobreza y exclusión social.
Con base en los trabajos de Rawlings y Rubio (2003); Adato (2004); Sadoulet (2004); y,
Castañeda (2005), se pueden distinguir cinco características esenciales de los PTEC:
a) Están destinados a mejorar el capital humano de los integrantes de familias en situación
de vulnerabilidad y desigualdad social, facilitando el acceso a derechos que deberían
tener un carácter universal como la educación y la salud.
b) Operan bajo la lógica de que las personas pobres tienen pocos recursos para gestionar
los apoyos y servicios que el gobierno ha creado para ellos, ya que, en su mayoría,
viven en regiones alejadas del radio de atención de las organizaciones gubernamentales.
En consecuencia, una de las estrategias para procurar que los apoyos sean recibidos por
la población objetivo es enviar a un funcionario a los lugares que concentran un número
importante de familias pobres, a fin de hacer llegar la oferta gubernamental a la
29
población que lo requiere. En otras palabras, operan bajo la lógica de la oferta y no de
la demanda.
c) Cuentan con un proceso riguroso para la selección de sus beneficiarios (focalización),
distinguiéndose tres formas principales: la evaluación individuo-familia, que consiste en
enviar a un funcionario a hacer una visita a la familia susceptible de ser incorporada al
programa, a efecto de evaluar si los individuos que la integran son o no elegibles, para
lo cual se sirven de una prueba de medios con la que reúnen datos cuantitativos sobre
un conjunto de características observables, tales como vivienda, bienes duraderos,
estructura demográfica del hogar, educación, tipo de trabajo e ingresos reportados. Los
datos compilados son analizados para ponderar un puntaje que sirve para decidir el
ingreso de la familia al programa. La focalización por categorías consiste en establecer
una o varias categorías para determinar la selección de beneficiarios. Así, por ejemplo,
se pueden establecer categorías relacionadas con la edad de los beneficiarios (niños o
ancianos), sexo (mujeres), o ubicación geográfica (habitantes de municipios rurales).
Finalmente, en la autofocalización, teóricamente, cualquier persona puede ser
beneficiaria de un programa determinado, aunque en realidad se busca establecer ciertos
mecanismos para desalentar la participación de personas que no se ubican bajo la línea
de la pobreza. A menudo, se suele combinar dos o tres formas de focalización para la
incorporación de beneficiarios.
d) Están concentrados en dos componentes: uno orientado a la educación y otro a la salud.
El primero consiste en becas en efectivo para incentivar la asistencia a la escuela y la
conclusión de la educación básica; el segundo regularmente se dirige a niños menores
de 3 años y a mujeres embarazadas o en lactancia y consiste en el otorgamiento de una
transferencia en efectivo para propiciar el consumo de alimentos. Además, se
promueven acciones preventivas de salud y se educa a las madres sobre temas
relacionados con la higiene y la nutrición.
e) Dirigen los apoyos económicos a las mujeres jefas de familia, quienes reciben y
administran la transferencia monetaria, es decir, son las beneficiarias formales. Lo
30
anterior se hace bajo el supuesto de que ellas harán mejor uso de los recursos que sus
compañeros varones, e incluso, que otros miembros de la familia.
Los PTEC han demostrado ser un medio eficaz para incrementar la matrícula y asistencia
escolar en el corto plazo, así como para reducir la participación de los niños en actividades
laborales. (Adato, 2004; Schultz, 2001; Villatoro, 2004).
De igual modo, se reconocen impactos sobresalientes de este tipo de programas en el área
de salud, como por ejemplo, que incrementan las tasas de crecimiento infantil, que reducen
los índices de malnutrición, que promueven la utilización de los servicios preventivos de
salud y que disminuyen el número de muertes maternas. (Rawling y Rubio, 2003).
2.3 Principales críticas a los PTEC
Aunque los PTEC han demostrado ser un medio eficaz para el logro de su principal
cometido (promover la acumulación de capital humano en los hogares pobres), han sido el
blanco de diversos señalamientos críticos.
Adato (2004), refiere que los PTEC no proporcionan vías para que la generación actual de
adultos “se gane la vida”, por lo que para lograr un impacto real en la reducción de los
índices de pobreza, estos programas deben ser complementados con otras inversiones,
sobre todo de aquellas que buscan desarrollar habilidades productivas en la población en
situación de pobreza. Este punto cobra relevancia si se considera que los gobiernos que
implementan un PTEC tienden a sobredimensionar sus alcances, lo que conlleva a que se
destine buena parte del presupuesto social a su operación y se limite la puesta en marcha de
otras propuestas de desarrollo social orientadas a impulsar las actividades productivas.
Por su parte, Gaviria (2004), evidencia algunas deficiencias asociadas a la implementación
de los PTEC: afirma que cuando el sistema de focalización no es lo suficientemente
objetivo, equitativo y transparente; o cuando se presentan deficiencias durante su aplicación
31
y no existen mecanismos de apelación; o cuando no se logra generar una percepción
favorable entre los residentes de una comunidad sobre el procedimiento utilizado durante la
selección de los beneficiarios, la ejecución de estos programas pueden causar daños al
tejido social y generar conflictos entre quienes reciben los apoyos y quienes no.
Asimismo, sostiene que, por la lógica con que operan, los beneficiarios creen haber
adquirido el derecho perenne de merecer una transferencia estatal, y esta actitud se agudiza
cuando los administradores de tales programas no especifican con determinación que
dichas transferencias son transitorias y buscan complementar los ingresos familiares. De
igual forma, se observa que los gobiernos o instancias administradoras no quieren pagar el
costo político de eliminar los subsidios a un determinado número de familias y tienden a
promover un crecimiento poco riguroso de su padrón de beneficiarios. Las situaciones
anteriores conllevan a que la cobertura de estos programas no siempre sea la óptima,
además de que agrandan las desigualdades entres quienes entran y quienes no lograron ser
absorbidos por estos programas.
También afirma que aunque en el diseño se prevé la participación de la comunidad, en la
realidad estos programas no promueven la realización de actividades comunitarias de
manera sistemática y, en el mediano plazo, las familias terminan cumpliendo sólo con los
compromisos básicos para mantener su apoyo económico.
Por último, el autor en referencia sostiene que a pesar de que las evaluaciones suelen
demostrar impactos favorables, debido a la gran inversión económica que demandan, la
sostenibilidad de los PTEC nunca está plenamente garantizada.
Por su parte, Bejar (2005), sostiene que si bien estos programas han logrado que las
familias envíen a los niños a la escuela y a la clínica de salud, todavía no es posible afirmar
que estás prácticas sean suficientes para lograr que salgan de la pobreza y dejen de
depender de las transferencias en algún momento, ya que no está demostrado que las
familias continúen involucradas en los sistemas educativos o de salud cuando dejan de
recibir los apoyos.
32
Por su parte, Boltvinik (2000), señala que tampoco está demostrado que las familias
beneficiarias de los PTEC puedan obtener un trabajo mejor remunerado cuando su nivel
educativo mejore, ya que las familias beneficiarias viven en comunidades altamente
marginadas en donde no existen condiciones de mercado para aprovechar ese “nuevo
capital humano” y transformarlo en mejores ingresos para las familias, a través del
desempeño de empleos que demanden mayor instrucción y que por tanto sean mejor
gratificados. Por consiguiente estos programas sólo propician que los empleos insipientes,
insalubres e informales, característicos de las zonas rurales y suburbanas donde operan los
PTEC, sean desempeñados por personas con mayor escolaridad.
Por su parte, Bejar (2005), también hace una critica a la lógica que sustenta la operación de
estos programas, ya que propician que el gasto social se destine a los escolares y no a las
escuelas o a los pacientes y no a los hospitales. En consecuencia, esta visión supone que la
disponibilidad y calidad de los servicios de salud y educación es, por lo menos, aceptable,
ya que pedir a una familia que envíe sus niños a la escuela, o exigir a un campesino que
vaya al hospital, implica dar por hecho que tanto la escuela como el hospital existen y
cuentan con recursos humanos y materiales suficientes para educar o sanar a los ciudadanos
que hacen uso de los mismos, situación no siempre es real en los países latinoamericanos.
Por tanto, sugiere la existencia de una desproporción en la orientación del gasto social, ya
que se invierten cuantiosos recursos para alentar a la población a que reciba servicios de
salud y educación de pésima calidad y se restringen los recursos para mejorar y extender
los sistemas de salud y educación.
A pesar de los razonamientos expuestos, los PTEC han ganado rápidamente el
reconocimiento de organismos internacionales como el Fondo de las Naciones Unidas para
la Infancia (UNICEF), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el
Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), los cuales han
alentado su implementación en países de América Latina y el Caribe.
33
2.4 Estudios sobre los PTE
La ejecución de PTEC en varios países del mundo ha despertado el interés de diversos
estudiosos de la economía y las políticas públicas y existe un número importante de
investigaciones, ensayos y evaluaciones sobre éstos. Se pueden identificar tres
orientaciones generales de este tipo de estudios.
En la primera se engloban los estudios enfocados al análisis de un solo programa, con miras
de identificar los efectos positivos en el estado de salud, nivel educativo y alimentación de
sus beneficiarios, así como sus limitaciones y retos. Dentro de esta tradición se puede
encontrar los trabajos de Schultz, (2001); Bourguignon, Ferreira y Leite, (2002); Janvry y
Sadoulet, (2004); Levy y Rodríguez, (2004); Sodoulet, et. al., (2004); y, Maluccio, et. al.
(2005). Es importante considerar que en algunos estudios ubicados dentro de este grupo se
observa que partir del análisis de un caso único se busca llegar a generalizaciones sobre las
ventajas o limitaciones de los PTEC.
La segunda abarca los estudios que se orientan a identificar el mayor número posible de
programas en la región a fin de hacer el recuento de sus principales propósitos, apoyos,
beneficiarios atendidos, recursos y logros, en los cuales se privilegia la detección de
coincidencias entre el mayor número posible de PTEC y se reseñan sus principales
orientaciones. Destacan los trabajos de Pardo, (2003); Rawlings y Rubio (2003); Caldés,
Coady y Maluccio, (2004); Grosh, (2000); Villatoro, (2004); y, CEPAL, (2006). Cabe
señalar que las características y propósitos de este tipo de estudios impiden evidenciar y
analizar con un cierto nivel de profundidad las peculiaridades y distintivos de los diversos
PTEC que se encuentran en operación, ya que lo que buscan es establecer generalizaciones.
La tercera alude a los estudios críticos que, si bien reconocen las aportaciones de estos
programas, profundizan sobre sus limitaciones y, en la mayoría de los casos, ponen en tela
de juicio las aparentes ventajas de esta forma de hacer política social. Destacan los trabajo
de Adato, (2004); Castañeda, (2005); Gaviria, (2004); y Béjar, (2005), pero sobre todo el
extenso trabajo académico y periodístico de Boltvinik, 2004, 2004b y 2005.
34
A manera de conclusión, se puede afirmar que los PTEC pertenecen a una segunda
generación de programas sociales focalizados implementados en América latina para paliar
la pobreza generada por los ajustes económicos de las décadas ochenta y noventa; emergen
en el momento en que gobiernos de la región no pueden impulsar políticas universales de
educación, salud y seguridad social, por lo que se ven orillados a garantizar que los pocos
recursos del gasto social beneficien a los más necesitados. Su concepción se basa en el
enfoque del desarrollo humano que apuestan a la inversión en capital humano para evitar la
intergeneracional de la pobreza y, actualmente, constituyen la principal estrategia de
desarrollo social de los gobiernos latinoamericanos.
35
36
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40
CAPITULO 3
CONTEXTO GENERAL: ANTECEDENTES DE LOS PROGRAMAS
OPORTUNIDADES Y PUENTE-CHILE SOLIDARIO
En virtud de que en la operación de los programas objeto de análisis intervienen instancias
de distintos niveles de gobierno, en el presente capítulo se proporciona información mínima
sobre la organización política de Chile y México. Esta información permitirá establecer un
breve antecedente del contexto político-administrativo en el que se implementaron los
programas objeto de estudio.
De igual forma, se busca reconstruir el contexto general en los ámbitos económico y social
que prevalecía en Chile y México en los años previos a la implementación de los programas
Progresa-Oportunidades y Puente-Chile Solidario, con objeto de advertir cuáles fueron los
factores específicos que motivaron el diseño e implementación de los mismos.
Con la información presentada en este capítulo se pretende configurar un marco de
referencia que permita interpretar la información recabada y realizar comparaciones
equilibradas y prudentes, a partir de reconocer las diferencias en la organización política –
administrativa de Chile y México y distinguir los aspectos demográficos, territoriales y de
la dimensión del fenómeno de la pobreza en cada país.
Como se sugirió en el Capitulo 1, el llevar a cabo un estudio comparativo de políticas
públicas que se implementaron en países diferentes supone, en principio, admitir que la
realidad social, económica y política de cada nación es histórica, única e irrepetible y que,
además, pueden existir factores coyunturales que modifiquen el diseño de una política o
que constituyan variables que influyan en los efectos generados por la misma. Si bien es
cierto que el presente trabajo se basa en la comparación de dos programas sociales con
estrategias y orientaciones similares, también lo es el hecho de que en cada país prevalecían
41
condiciones diferenciadas que influyeron en su diseño e implementación y que, por tanto,
no pueden ser soslayadas.
De este modo, antes de realizar la comparación del modelo de atención y operación de los
programas que nos ocupan, es conveniente exponer los factores distintivos o particulares
que acontecieron en el momento en que éstos se pusieron en funcionamiento. Como se verá
en los siguientes párrafos, si bien es cierto que los programas Progresa-Oportunidades y
Puente-Chile Solidario fueron diseñados para contribuir en la reducción de la pobreza de
sus respectivos países, ambos tuvieron que enfrentar retos y sortear obstáculos totalmente
disímiles.
3.1 México
3.1.1 Territorio y población
México abarca una extensión territorial de 1´964,375 km2 y, en 1994, es decir, tres años
antes de la implementación del Programa de Educación Salud y Alimentación (Progresa),
la población ascendía a 1 millón 959 mil 248 habitantes (CEPAL, 2006) y la densidad de
población era de 49 habitantes por kilómetro cuadrado.
3.1.2 División Política y administrativa
De acuerdo con el Artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la República Mexicana es representativa, democrática y federal, compuesta de
Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero se encuentran
unidos en una Federación. En México existen tres órdenes de gobierno: el federal, el estatal
y el municipal, y ninguno de éstos guarda relación de mando o subordinación con los otros.
En la misma Constitución Política se establece que el ejercicio del supremo poder ejecutivo
de la Unión se deposita en un solo individuo, el Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, quien es elegido por votación popular directa cada seis años. Dentro de sus
42
funciones destaca la de promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión y
nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho y empleados superiores de
Hacienda.
Por lo que toca a los estados o entidades federativas, al igual que el de la Federación, el
poder público se divide en ejecutivo, legislativo y judicial. El poder ejecutivo está
encabezado por un Gobernador, quien es elegido por votación popular cada seis años, sin
posibilidad de reelección. Los Gobernadores de los estados están obligados a difundir y
hacer cumplir las leyes federales y estatales y en cada una de las entidades federativas
existe una Constitución que determina sus funciones. Dentro de las funciones típicas del
ejecutivo del orden estatal se encuentran el nombrar y remover libremente a los titulares de
las dependencias que integran la administración centralizada y de los organismos y
entidades que integran el sector paraestatal; ejercer la inspección de la Hacienda Pública del
Estado y de los Municipios para dar cuenta al Congreso Local; y difundir y hacer cumplir
las leyes y demás disposiciones del Congreso del Estado, entre muchas otras.
En México existen 31 estados y un Distrito Federal. Cabe señalar que el poder ejecutivo y
legislativo del Distrito Federal, descansa en la figura del Jefe de Gobierno y en la Asamblea
Legislativa, respectivamente, que tiene funciones más limitadas en comparación con los
Gobernadores y Congresos Locales que, por razones de espacio y por considerarse poco
relevante para los propósitos de este estudio, no se detallan, pero que es pertinente hacer
esta mención.
Finalmente, de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, cada municipio es gobernado por un Ayuntamiento que se elige
mediante votación popular directa cada 3 años, integrado por un Presidente Municipal y
por un número determinado de regidores y síndicos, quienes también son elegidos
popularmente y por elección directa. Los Municipios administran libremente su hacienda,
la cual se conforma de participaciones federales, contribuciones estatales y de los ingresos
derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
43
Los municipios cuentan con personalidad jurídica y manejan su patrimonio, y entre sus
funciones se encuentran: aprobar los bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares
y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones; y, otorgar y administrar los servicios públicos de su competencia (agua
potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales, alumbrado público, limpia,
recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos, entre otros).
En materia de desarrollo social los municipios tienen la facultad de formular, aprobar y
administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal y participar en la
formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con
los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboran proyectos
de desarrollo regional están obligados a asegurar la participación de los municipios.
De acuerdo con el Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal del
Gobierno Federal Mexicano (2006) en este país existen 2,438 municipios a los cuales
Merino (2006), los clasificó en tres categorías: 295 que forman parte de las 55 zonas
metropolitanas en las que se ha concentrado más de la mitad de la población total de
México (incluyendo las delegaciones del DF); 276 municipios con poblaciones
concentradas mayores a 15 mil habitantes; y, 1 mil 867 municipios restantes, con poblados
menores a los 15 mil habitantes.
3.2 El surgimiento del Programa Oportunidades
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades tiene su antecedente directo en el
Programa de Educación Salud y Alimentación (Progresa), el cual inició su operación el 8
de agosto de 1997 durante la administración del Presidente Ernesto Zedillo Ponce de León
(1994-2000), incorporando a 300 mil familias de 12 estados de la República Mexicana
distribuidas en 466 municipios3.
3
Ese mismo año el Progresa haría una ampliación en su cobertura, culminando el ejercicio fiscal con un
padrón de 400 mil familias.
44
De acuerdo con la Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL (1998), la implementación
del Progresa respondió al reconocimiento del gobierno de México de que el problema de la
pobreza estaba adquiriendo dimensiones considerables y que comenzaba a cobrar
expresiones preocupantes, como la alta concentración de hogares rurales que vivían en
situación de miseria, la dispersión territorial, la ausencia de servicios básicos, el incremento
de fenómenos como el de la deserción escolar y el aumento en el número de muertes
causadas por enfermedades curables, situaciones que confinaban a un buen número de la
población a vivir en condiciones indignas y deprimidas.
En el último lustro de la década de los noventa, 6 de cada 10 hogares mexicanos asentados
en zonas rurales4 eran pobres extremos, esto es, que la sumatoria de los ingresos de todos
sus integrantes eran insuficientes para adquirir la canasta alimentaria básica, y estaban
asentados en viviendas sin equipamiento ni acceso regular a servicios básicos. Estas
condiciones – independientemente de que en sí mismas representan un grave atropello a la
dignidad de las personas – constituían una seria amenaza para su salud, ya que
incrementaban la incidencia de enfermedades y comprometían el desarrollo físico y mental
de los infantes.
Este escenario cobra otra dimensión si se considera que en las familias pobres son más
grandes en comparación con el promedio nacional, pues en ellas viven, en promedio, 2.5
niños menores de 12 años. “Un hecho que se desprende de esta situación es que, en
términos agregados, la pobreza se concentra principalmente en los menores: cuatro de cada
diez niños son pobres”. (Sedesol, 1998: 16). En otras palabras, esto quiere decir que el 40%
de la nueva generación no tenían alimentos suficientes, vivienda digna y acceso a los
servicios de salud, y que su permanencia en la escuela no estaba asegurada.
Otro problema considerado prioritario por el gobierno de México era el aislamiento
territorial que padecían los municipios rurales del país y que dificultaba a sus habitantes
tener acceso a los servicios básicos, entre los que se encuentran los de educación y salud.
4
Localidades con menos de 2, 500 habitantes.
45
Así, la difícil orografía de las regiones y la falta de vías de acceso encarecían y limitaban la
prestación los servicios públicos estratégicos; además, estas circunstancias constituían
condiciones adversa para el arraigo de profesores, médicos y otros servidores públicos, así
como para garantizar la prestación de servicios de calidad.
Del mismo modo, se advirtió que existía una elevada tasa de deserción escolar en las zonas
rurales y que los estudiantes que pertenecían a familias en situación de pobreza presentaban
problemas como ausentismo, bajo rendimiento y reprobación, y que a partir de los 12 años
la deserción tendía a aumentar en este sector de la población, observándose que la
incidencia era mayor en niñas que en varones (45% contra 33%, respectivamente). Lo
anterior obedecía a que las familias en situación de pobreza extrema tenían que incorporar a
los niños y jóvenes en tareas generadoras de ingresos, quienes, ante esta circunstancia, se
convertían en potenciales desertores escolares y perdían así una importante oportunidad
para desarrollar sus capacidades y salir de la pobreza cuando fueran adultos. También se
advirtió que las niñas tenían que permanecer en casa haciendo labores domésticas para que
los demás miembros pudieran salir a trabajar o estudiar.
Los indicadores sociales y económicos confirman que la situación de México durante el
segundo lustro de década de los noventa no era nada esperanzadora. Por ejemplo, de
acuerdo con el Programa Nacional de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD
(2006) el Índice de Desarrollo Humano de México en 1995 era de 0.782 que lo ubicaba en
el lugar número 5 de la región, por debajo de naciones como Argentina, con 0.833; Chile,
con 0.816; Uruguay, con 0.817; y, Costa Rica, con 0.811.
Por su parte, Székely (1999), encontró que en 1995 México ocupaba el lugar número 12
entre los países con mayor desigualdad en el mundo. Esta clasificación la obtuvo luego de
realizar una comparación a nivel mundial de los Índices de Gini de naciones que
previamente agrupó en 5 regiones; también encontró que en América Latina se registraba el
mayor Índice de Gini promedio, con un valor de 0.53, en tanto que el promedio mundial era
de 0.40.
46
Evidentemente, se tenía conciencia de que este panorama económico y social se vería
agravado por los efectos a mediano plazo de la crisis económica de diciembre de 1994, que
sobre decir, afectaría aún más la precaria situación económica del grueso de las familias
mexicanas y llevaría a nuevas familias a transitar de la pobreza moderada a la miseria.
Para hacer frente a la situación económica y social del país, la administración del
Presidente Zedillo tuvo que enfrentar diversos retos, entre los que destacan los limitados
recursos disponibles para gasto social como efecto inmediato de la crisis económica y la
ineficacia de los instrumentos de política social del gobierno de mexicano, que se
evidenciaba en los pésimos resultados mostrados en los indicadores socioeconómicos
nacionales. Esta circunstancia hacía que, por un lado, el gobierno mexicano se viera
obligado reforzar y ampliar sus políticas de corte social; pero también debía generar nuevas
estrategias para sacar el máximo provecho de los escasos recursos con que contaba.
De acuerdo con Levy y Rodríguez (2004) en 1996 el gobierno federal instrumentaba 19
programas de subsidios alimentarios, ya sea en su modalidad de subsidios dirigidos
(aquellos que transfieren ingresos para el consumo de un producto determinado o productos
alimentarios en especie) o de subsidios generalizados5 (programas que benefician a los
consumidores de un bien subsidiado) que operaban con un presupuesto de 12 millones 156
mil 300 pesos, de los cuales el 77% se canalizaban a las zonas urbanas, a pesar de que era
en las zonas rurales donde se concentraba la población más pobre del país, como quedó
expuesto en los párrafos anteriores. De igual forma, estos programas eran operados por
diversas dependencias que utilizaban criterios y métodos particulares para definir su
población objetivo, que muchas veces, carecían de objetividad y transparencia.
Así, puede observarse que los programas dirigidos a los pobres operaban en regiones con
baja concentración de hogares en situación de pobreza, eran vulnerables a la manipulación
5
Los Programas de Subsidios Dirigidos eran: Fidelist, Liconsa, Despensas del Programa Niños de
Solidaridad, Albergues Escolares, Despensas del Instituto Nacional Indigenista, así como los diversos apoyos
otorgados otorgados mediante el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, DIF, entre los
que se encuentran Desayunos Escolares, Despensas, Casas de Asistencia Social, Cocinas Populares y otros
programas de asistencia; los Programas de Subsidios Generalizados eran: Diconsa Rural, Venta de Maíz y
Harina de Maíz (Diconsa-Conasupo) y Subsidio generalizado cadena harina trigo/pan.
47
política y a la selección discrecional de sus beneficiarios y, como efecto lógico, no llegaban
a los más necesitados. Esto explicaba porqué, a pesar de que el gobierno mexicano
destinaba cuantiosos recursos a programas de apoyo a la alimentación y al mantenimiento
de una red de servicios de educación y saneamiento, sólo 10% de la población rural contaba
con servicios de salud, y que la diferencia en la tasa de mortalidad entre los niños rurales
pobres y los niños urbanos no pobres era de 165% (Sedesol, 1998).
Levy y Rodríguez (2004), señalan que una de las primeras orientaciones de la política
social mexicana fue la promoción de un cambio de visión en los principales programas
dirigidos a combatir la pobreza extrema. Particularmente, se buscaba evitar los esquemas de
transferencias tradicionales para pasar a programas que “al mismo tiempo que dan una
transferencia de ingreso, fomentan la inversión en capital humano y en activos productivos
que brindan oportunidades a la población para salir adelante con su propio esfuerzo”
(pp.189).
Igualmente, se consideró indispensable avanzar en mecanismos más objetivos, sistemáticos
y transparentes para la identificación de los beneficios; establecer una definición única de
pobreza extrema y una metodología para identificarla, a fin de poder concentrar los
esfuerzos de las diferentes dependencias y entidades del gobierno federal; e, impulsar
esquemas basados en la entrega directa de transferencias a los beneficiarios, y no a través
de gestores o intermediarios, en aras de evitar una relación clientelar entre las dependencias
federales y las familias pobres.
En marzo de 1995 se expusieron al H. Congreso de la Unión las razones que sustentarían la
transformación de estos programas alimentarios en un programa de transferencias de
ingresos a la población pobre. Un año y medio mas tarde, el 8 de agosto de 1997, por
decreto presidencial, se crea la Coordinación Nacional del Programa de Educación Salud y
Alimentación (Conprogresa) que desde entonces contó con un comité técnico integrado por
las Secretaría de Desarrollo Social, Educación, Hacienda y Crédito Público y Salud, así
como por el Instituto Mexicano del Seguro Social, que funciona como órgano colegiado
48
para la toma de decisiones más relevantes del Programa (Poder Ejecutivo Federal Poder
ejecutivo Federal, 1997).
En sus inicios, el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) estaba
orientado a cumplir 5 objetivos específicos, mismos que rigieron la operación del programa
durante los siguientes 4 años (Secretaría de Desarrollo Social 1998; 1999; 2000 y 2001):
a) Mejorar las condiciones de educación, salud y alimentación de las familias pobres,
particularmente la de los infantes y sus madres.
b) Evitar que el aprovechamiento escolar de los menores se viera afectado por
enfermedades, desnutrición o por el desempeño de labores que impiden la asistencia
regular a la escuela.
c) Procurar que los hogares dispusieran de medios y recursos para que sus hijos
complementaran la educación básica.
d) Inducir la responsabilidad y participación activa de los integrantes de la familia para
mejorar la educación, alimentación y salud de los infantes.
e) Promover la participación comunitaria en las acciones del Progresa para mejorar los
servicios de educación y salud, e impulsar acciones complementarias al programa.
De 1997 a 2001, el Progresa se conformó por tres componentes: apoyos económicos para
alentar a los niños a concluir la educación primaria y secundaria, que se traducían en becas
en efectivo y apoyo para la compra de útiles escolares; atención básica a la salud de todos
los miembros de la familia a través del acceso garantizado de todos los integrantes de la
familia al cuadro básico de salud; y, apoyos económicos para mejorar el consumo
alimenticio.
49
Durante la administración del Presidente Vicente Fox Quezada (2000 – 2006) el Progresa
cambió de nombre a Oportunidades y tuvo transformaciones importantes en su modelo de
atención y operación, entre las que se encuentra el otorgamiento de becas a nivel medio
superior y creación de nuevos componentes (como Jóvenes con Oportunidades y apoyo a
adultos mayores), la extensión de su cobertura a zonas urbanas, así como un enorme
crecimiento de su padrón de beneficiarios para pasar de 2 millones 476 mil familias
empadronadas en el año 2000, a 5 millones, en el 2006. (Sedesol, 2005).
3.3 Resultados más relevantes del Progresa - Oportunidades.
Probablemente, Oportunidades es el programa social de América Latina que más estudios
ha generado, ya que existe un número importante de evaluaciones, estudios e
investigaciones que dan cuenta de sus resultados.
Independientemente del interés que el Progresa-Oportunidades ha despertado en la
comunidad académica y el esfuerzo de la Coordinación Nacional del ProgresaOportunidades por realizar evaluaciones sistemáticas que den cuenta de sus efectos en la
calidad de vida de la población atendida, es importante destacar que el 20 de enero del 2004
se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Desarrollo Social, que
establece que todos los programas sociales ejecutados por el Gobierno Federal de México
deben ser evaluados periódicamente por organismos independientes a la unidad
administrativa responsable de la administración del mismo. (Artículo 72 de la Ley General
de Desarrollo Social).
De acuerdo con información divulgada por la Coordinación Nacional del Programa
Oportunidades y en los resultados de la evaluaciones externas financiadas por este
organismo – entre las que se encuentran la evaluación realizada por el Instituto
Internacional de Investigaciones en Políticas Alimentarias, (2001); el Centro de
Investigación y Docencia Económicas (2002), el Instituto Nacional de Salud Pública
(2003), el Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social (2003) y el
Instituto Nacional de Salud Pública (2004) – se pueden identificar logros del Programa
50
Oportunidades relacionados con la reducción de ciertas manifestaciones específicas de la
pobreza, como la deserción escolar, la desnutrición, el número de muertes maternas y la
frecuencia de padecimientos que pueden afectar el capital de las familias; asimismo,
genera actitudes al interior de la familia y de las comunidades que promueven hábitos como
el ahorro, la equidad de género, la participación en las decisiones comunitaria y la
formación de ciudadanía.
3.4 Chile
3.4.1 Población y territorio
La superficie continental de Chile es de 756,626 Km2 y, en el año 2002, es decir, dos años
antes de la implementación del Programa Puente – Chile Solidario, la población estimada
era de 15´398,000 habitantes (CEPAL, 2006) y la densidad de población era de 20
habitantes por kilómetro cuadrado.
3.4.2 División Política y administrativa
En la República de Chile, la función Ejecutiva tiene por objeto implementar las leyes
aprobadas por el Congreso, como también liderar al conjunto de la sociedad en pro del
bien común.
El poder ejecutivo está encabezado por el Presidente de la República, quien desarrolla las
funciones de Jefe de Estado, simbolizando y representando los intereses permanentes del
país. A su vez, como Jefe de Gobierno, es quien dirige la política gubernamental,
respaldado por la mayoría político-electoral.
Según la Constitución Política de la República de Chile, “la autoridad del Presidente se
extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la
seguridad externa de la República, de acuerdo con la Carta Fundamental y las leyes”
51
(Artículo 24). Es elegido a través de votación directa y por mayoría absoluta de los
sufragios validamente emitidos.
Por lo que toca a la división política de la República de Chile, en el Artículo 110 de la
citada Constitución, se establece que “el territorio de la República se divide en regiones y
éstas en provincias. Para los efectos de la administración local, las provincias se dividirán
en comunas”.
El gobierno de cada región reside en un Intendente, quien es nombrado por el Presidente
de la República. La administración superior de cada región radica en un Gobierno Regional
que tiene por objeto promover el desarrollo social, cultural y económico de la región. El
gobierno regional está constituido por el Intendente y el Consejo Regional. Este último es
un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador de aquel.
En la república de Chile existen 12 regiones y una región metropolitana, que están a cargo
de 13 intendentes. Cada Intendente preside un Consejo Regional y le corresponde la
coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios públicos creados por ley para
el cumplimiento de las funciones administrativas que opere en la región.
Por lo que toca a las provincias, en cada una existe una gobernación, que es un órgano
territorialmente desconcentrado del Intendente. Cada gobernación está a cargo de un
Gobernador quien, al igual que el Intendente, es nombrado y removido libremente por el
Presidente de la República. Al Gobernador le corresponde ejercer, entre otras cosas, la
supervigilancia de los servicios públicos existentes en la provincia, de acuerdo a las
instrucciones del Intendente. En la República de Chile existen 51 provincias que están a
cargo de igual número de Gobernadores.
Finalmente, por lo que toca a las comunas, en el artículo 118 de la Constitución Política de
la República de Chile, se establece que la administración local de cada comuna o
agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, que estará
constituida por el Alcalde, que es su máxima autoridad, y por el Concejo. Las
52
municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad
local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.
A diferencia de la figura del Intendente y de la del Gobernador, el Alcalde es “elegido por
sufragio universal, en votación conjunta y cédula separada de la de concejales”, su mandato
dura cuatro años y tiene posibilidad de ser reelegido” (Artículo 57 de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades No.18.695).
De acuerdo con la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, del Ministerio
del Interior del Gobierno de Chile, en aquel país hay 345 municipalidades. De ellas 46
(13%) tienen menos de 5 mil habitantes; 58 (17%) tienen entre 5 mil y 10 mil habitantes;
195 (57%) entre 10.000 y 100.000 habitantes y, 46 (13%) de más de 100.000 habitantes.
3.5 El surgimiento del Sistema de Protección Social Chile Solidario y del Programa
Puente
Luego de que en la década de los ochenta la economía chilena sufriera una profunda crisis
económica que ocasionó la caída en un 16% de su PIB, y que cerca del 50% de su
población estuviera clasificada como pobre, esta nación tendría una recuperación vigorosa
en la década siguiente.
En la periodo 1990-2000 el gobierno de Chile logró una destacada reducción en los índices
de pobreza e indigencia, pasando del 38.6% en 1990 al 20.6% en el año 2000, de los cuales
sólo el 5.7% eran pobres extremos. En los primeros tres años del nuevo siglo, todavía
lograría una reducción de casi 2 puntos porcentuales, para pasar a 18.8% en el 2003.
(Ministerio de Planificación del Gobierno de Chile, 2006)
Foxley (2004) menciona que este descenso acelerado en los niveles de pobreza en la década
de los noventa fue causado por el crecimiento económico, el incremento de salarios y el
mejoramiento de subsidios a las familias de bajos ingresos, así como por el fortalecimiento
53
del sistema de pensiones, aunados a una inversión social orientada a mejorar los servicios
de educación y salud.
Palma y Urzúa (2005), sostienen que los gobiernos de coalición política6 posteriores al
régimen militar mantuvieron la economía de mercado y la apertura a la globalización que
había adoptado la dictadura de Augusto Pinochet, pero hicieron una serie de reorientaciones
para impulsar, entre otras cosas, la descentralización política y económica, la equidad y el
reforzamiento de la participación social en asuntos de interés publico. Las políticas sociales
puestas en acción por los gobiernos democráticos consistieron en impulsar políticas
sectoriales de educación, salud, vivienda y seguridad social para toda la población y,
paralelamente, el desarrollo de programas específicos focalizados a sectores pobres y
vulnerables, que vale decir, también fueron implementados por el régimen militar.
A diferencias de muchas naciones latinoamericanas que al igual que Chile se abrieron al
mercado y mantuvieron políticas sociales universales y focalizadas, esta nación fue la que
registró los avances más importantes en sus indicadores sociales y económicos. Por
ejemplo, en lo que toca al Índice de Desarrollo Humano, en 1990 Chile tenía un valor de
0.785 que lo situaba en la cuarta posición de la región, superado por Argentina (0.810),
Uruguay (0.804) y Costa Rica (0.792); sin embargo, una década más tarde, Chile pasaría
del cuarto al segundo lugar, con un valor de 0.843 en el año 2000, sólo superado por
Argentina, con 0.853 (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006).
Llama la atención que aunque en el último trienio de la década de los noventa Chile
experimentó algunos descensos en su crecimiento económico (6.6 en 1997; 3.2 en 1998; y,
6
Coalición de partidos de centro izquierda originada en 1987 como forma de enfrentar el plebiscito del 5 de
octubre de 1988 apoyando la opción No. Este plebiscito se realizó para decidir si Augusto Pinochet seguiría
como presidente del país hasta 1997. El triunfo del No significó la convocatoria de elecciones democráticas
conjuntas de presidente y parlamentarios al año siguiente, que conducirían al fin de la dictadura y el comienzo
del periodo conocido como transición a la democracia. Posteriormente, esta coalición de partidos de izquierda
obtuvo la victoria en las sucesivas elecciones presidenciales, manteniéndose en el poder desde 1990 y siendo
elegida para continuar, al menos, hasta 2010. Aunque originalmente estaba compuesta por 16 partidos, en la
actualidad la componen el Partido Demócrata Cristiano de Chile, el Partido por la Democracia, el Partido
Socialista de Chile y el Partido Radical Social Demócrata.
54
-1.1 en 1999) y el consecuente incremento en su tasa de desempleo (de 6.2 en 1998 a 9.2
en el 2000), no se registró un incremento en los índices de pobreza del país; por el
contrario, el porcentaje de personas en situación de pobreza pasó de 23.2% en 1996, a
20.6% en el 2000; sin embargo, sí se registró un ligero aumento en el número de personas
en situación de indigencia.
Según la información proporcionada por la Encuesta de Caracterización Socioeconómica
Nacional (CASEN), en el año 2000, 849 mil 169 personas, que pertenecían al 4.6% del
total de los hogares chilenos, se encontraban en situación de indigencia, es decir, que los
ingresos de todos sus integrantes no alcanzaban para financiar la canasta básica de
alimentos. Un aspecto que empeoraba más la situación de estas familias era que el contexto
económico y social del año 2000 era más adverso que el que tuvieron que enfrentar las
familias indigentes de la generación anterior. (Fondo de Solidaridad e inversión social,
2005).
Para enfrentar esta circunstancia, la Presidencia de la Republica instruyó al Ministerio de
Planificación, encargado de la aplicación y sistematización de las encuestas CASEN, a que
hiciera un estudio sobre la situación de las familias en Chile. Uno de los hallazgos más
importantes fue el descubrimiento de que los hogares indigentes tenían subsidios estatales
monetarios inferiores a los de los hogares pobres no indigentes, es decir, que esos subsidios
estaban mal focalizados, lo que obligaba a reorientar urgentemente las políticas públicas
contra la pobreza extrema.
Este hallazgo demostró que el diseño de la oferta pública estaba basado en un modelo que
proveía servicios y beneficios a aquellos grupos que los demandan, y no necesariamente a
quienes los requerían. Este problema, en parte, se debía a las dificultades de accesibilidad a
la oferta existente, pero también a la situación de desvinculación de las redes sociales
existentes en que se encontraban las familias más pobres.
Estos descubrimientos coincidieron con los resultados arrojados por otros estudios que el
gobierno de Chile llevó a efecto a finales de los noventa, los cuales evidenciaban la
55
existencia de un sector de la población que requería de políticas sociales que combinaran
componentes asistenciales con promocionales, de tal suerte que se garantizara un nivel
mínimo de calidad de vida. (Fondo de Solidaridad e inversión social, 2004b).
En suma, diversos estudios sobre la situación de las familias en Chile proponían impulsar
estrategias para garantizar a las personas y familias más pobres el acceso a bienes y
servicios básicos, así como reconocer su situación de mayor vulnerabilidad. Una estrategia
de este tipo implicaba mejorar la focalización de los programas disponibles en la red social
del Estado (Fondo de Solidaridad e inversión social, 2004b).
Paralelamente, el gobierno de Chile reconoció que existían múltiples causas asociadas a la
generación y reproducción de pobreza que hacían imprósperas las intervenciones basadas
en la simple transferencia de subsidio monetario; así, era conveniente impulsar modelos de
intervención que incluyeran otros aspectos más allá del monetario y que lograran impactar
simultáneamente en los distinto ámbitos en los que se expresa la pobreza y exclusión social.
Esta nueva orientación implicaba “diseñar una estrategia de intervención de carácter
integral e intersectorial, organizada sobre la base de la oferta de beneficios y servicios,
orientados a través de una red y asumiendo a la familia como ámbito de intervención”
(Fondo de Solidaridad e inversión social, 2002).
En el año 2000, un grupo intersectorial de trabajo que fue coordinado por el Ministerio de
Planificación y Cooperación, MIDEPLAN, y conformado por representantes del Fondo de
Solidaridad e Inversión Social, FOSIS; el Instituto Nacional de la Juventud, INJUV; el
Fondo Nacional de la Discapacidad, FONADIS; el Servicio Nacional de la Mujer,
SERNAM y del área de atención social del Gabinete de la esposa del Presidente de la
República, comenzó a trabajar en el diseño de un programa integral a favor de familias en
extrema pobreza, en el marco de las metas establecidas por el Presidente Ricardo Lagos
Escobar (2000 – 2006) para sus primeros 100 días de gobierno.
Este grupo de trabajo orientó la estrategia de su modelo de atención en “los requerimientos
mínimos que se deben poner en operación para generar condiciones básicas que permitan a
56
estas familias superar su condición de extrema pobreza” (Fondo de Solidaridad e inversión
social, 2004b: 6). Se inició entonces una discusión respecto a cuáles eran los
“requerimientos mínimos” que debía ser provistos a las familias a través de ese modelo de
atención, a efecto de que pudieran desarrollar procesos independientes y duraderos de
desarrollo humano y social y, eventualmente, abandonar la situación de pobreza en que
estaban inmersos. De este modo, se identificaron cuatro dimensiones o acepciones de
“requerimientos mínimos”.
La primera tenía que incluir elementos habilitadores que permitieran a los distintos
integrantes de estas familias vincularse socialmente e interactuar con las redes sociales
existentes, tales como tener cédula de identidad, estar inscrito en el servicio de atención
primaria de salud o estar inscrito en la oficina municipal de intermediación laboral.
La segunda tenía que ver con información y conocimientos básicos que debía poseer toda
familia, como conocimientos básicos para la prevención y autocuidado de la salud, o
información respecto a los bienes y servicios que el gobierno había generado para personas
en situación de pobreza, así como los trámites y requisitos que debían cubrirse para acceder
a estos beneficios.
La tercera estaba relacionado con estándares básicos de calidad de vida que debían ser
garantizados a toda familia, tales como sus condiciones generales de la vivienda, el nivel
educacional o el estado de salud de sus integrantes.
Finalmente, “lo mínimo” se relacionaba con actitudes o comportamientos estratégicos que
debían fomentarse al interior de la familia, tales como el respeto, el apoyo mutuo y la
empatía.
Esas cuatro dimensiones sentaron las bases para el diseño del Sistema de Protección Social
Chile Solidario y del Programa Puente. El primero tendría por objeto mejorar las
condiciones de vida de las familias en extrema pobreza, generando las oportunidades y
proveyendo los recursos que les permitieran recuperar o disponer de una capacidad
57
funcional y resolutiva eficaz en el entorno personal, familiar, comunitario e institucional,
(Dirección Regional del Fondo de Solidaridad e Inversión Social Metropolitano, 2005).
Por su parte, el Programa Puente sería la puerta de entrada al Sistema Chile Solidario y
tendría por objeto que las familias más pobres de Chile lograran satisfacer sus necesidades
básicas a través de la generación de ingresos económicos superiores a la línea de indigencia
y la activación de las habilidades sociales necesarias para su integración a las redes locales
disponibles. Para lograr este propósito se buscaría que las familias beneficiarias del
Programa Puente tuvieran acceso preferente a subsidios monetarios y programas sociales
gubernamentales, y se otorgaría apoyo psicosocial personalizado a cada una de éstas.
Es así que el 21 de mayo de 2002 el Presidente de Chile, en su mensaje a la nación, expresó
la voluntad de su Gobierno por atender la situación de extrema pobreza en la que estaban
viviendo las 225.000 familias más pobres del país y propuso llegar al domicilio de las
familias a través de una nueva forma de relacionarse y trabajar con ellas en el mejoramiento
de sus condiciones de vida. Este acto es considerado como el arranque formal del Sistema
Chile Solidario.
Sin embargo, desde enero del mismo año ya se estaba desarrollando la etapa piloto en las
regiones de Antofagasta, Maule, Magallanes y Antártica Chilena y Metropolitana de
Santiago. La estrategia de intervención sometida a prueba durante el piloto se basaba en la
hipótesis que la “presencia de un operador (interventor social), a través de una intervención
personalizada (caso a caso), conectaría a las familias con redes y oportunidades que pueden
contribuir a la satisfacción progresiva de sus necesidades básicas insatisfechas”. (Fondo de
Solidaridad e Inversión Social, 2004).
Fue en este contexto que el Programa Puente-Chile Solidario inició su operación en el año
2002, con una meta de cobertura de 56 mil familias pertenecientes a 336 comunas y con el
desafío de ampliar esta cobertura a un total de 210 mil familias en un periodo de 4 años.
(Fondo de Solidaridad e Inversión Social, 2005).
58
3.6 Resultados más relevantes del Programa Puente - Chile Solidario
El programa distingue dos situaciones de egreso: el egreso simple, que se efectúa cuando
una familia cumple con los 24 meses de intervención pero no logra alcanzar las 53
Condiciones Mínimas de Calidad de Vida; y, el egreso exitoso, que se logra cuando la
familia cumple los 24 meses de intervención y cuenta con las 53 Condiciones Mínimas de
Calidad de Vida definidas por el Programa, que se encuentran organizadas en 7 áreas o
dimensiones, a saber:
A. Identificación jurídica
1. Que todos los miembros de la familia estén inscritos en el Registro Civil.
2. Que todos los miembros de la Familia tengan cédula de identidad.
3. Que la Familia tenga su Ficha de Protección Social7 vigente en la Municipalidad de
su domicilio.
4. Que todos los hombres mayores de 18 años tengan su situación militar al día.
5. Que todos los miembros adultos de la familia tengan su papel de antecedentes
regularizados.
6. Que los miembros de la familia con alguna discapacidad la tengan certificada por la
Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN) y que estén inscritos en el
Registro Nacional de la Discapacidad.
B. Salud
1. Que la familia esté en el servicio de Atención Primaria de Salud.
2. Que las embarazadas tengan sus controles de salud al día.
3. Que los niños/as menores de 6 años tengan sus vacunas al día.
4. Que los niños/as menores de 6 años tengan sus controles de salud al día.
5. Que las mujeres de 35 años y más tengan el examen de papanicolau al día.
6. Que las mujeres que usen algún método anticonceptivo estén bajo control médico.
7
La “Ficha de Protección Social”, es una herramienta de acopio de datos que permite obtener información
sobre la familia y medir sus carencias, a fin de que pueda ser postulada a los beneficios sociales del Estado
chileno.
59
7. Que los adultos mayores estén bajo control médico.
8. Que los miembros de la Familia que tengan alguna enfermedad crónica estén bajo
control médico.
9. Que los miembros de la familia con discapacidad susceptibles de ser rehabilitados
estén participando de algún programa de rehabilitación.
10. Que los miembros de la familia estén informados en materia de salud y autocuidado.
C. Educación
1. Que las niñas y niños en edad preescolar asistan a algún programa de educación de
párvulos.
2. Que en presencia de madre trabajadora y ausencia de otro adulto que pueda hacerse
cargo del cuidado, el o los niños menores se encuentren incorporados a algún
sistema de cuidado infantil.
3. Que los niños de hasta 15 años asistan a algún establecimiento educacional.
4. Que los niños que asistan a educación preescolar, básica o media, sean beneficiarios
de los programas de asistencia escolar que corresponda.
5. Que los niños mayores de 12 años sepan leer y escribir.
6. Que los niños con discapacidad que estén en condiciones de estudiar se encuentren
incorporados al sistema educacional, regular o especial.
7. Que exista un adulto responsable de la educación del niño acreditado como
apoderado y que esté en contacto regular con la escuela.
8. Que los adultos tengan una actitud positiva y responsable hacia la educación y la
escuela, reconociendo la utilidad de la participación del niño en procesos educativos
formales.
9. Que los adultos sepan leer y escribir.
D. Dinámica familiar
1. Que existan en la familia prácticas cotidianas de conversación sobre temas como
hábitos, horarios y espacios para la recreación.
2. Que la familia cuente con mecanismos adecuados para enfrentar conflictos.
3. Que existan normas claras de convivencia al interior de la familia.
60
4. Que exista una distribución equitativa de las tareas del hogar (entre todos los
miembros de la familia, independiente del sexo de sus miembros y de acuerdo a la
edad de cada uno de ellos.)
5. Que la familia conozca los recursos comunitarios y los programas de desarrollo
disponibles en la red local (clubes deportivos, centros comunitarios, organizaciones
de la comunidad).
6. Que en caso que exista violencia intrafamiliar las personas involucradas
directamente en esta situación estén incorporadas a algún programa de apoyo, o al
menos que conozcan las alternativas y se encuentren en proceso de integrarse a
alguna.
7. Que la familia que tiene un niño interno en algún sistema de protección lo viste
regularmente.
8. Que la familia que tiene algún joven privado de libertad lo apoye y colabore en el
programa de rehabilitación.
E. Habitabilidad (vivienda)
1. Que la familia tenga su situación habitacional clara en relación a su tenencia del
sitio y la vivienda en que habita.
2. Si la familia quiere postular a la vivienda que se encuentre en trámite su
postulación.
3. Que cuenten con agua no contaminada.
4. Que cuenten con un sistema de energía adecuado.
5. Que cuenten con un sistema de eliminación de excretas adecuado.
6. Que la casa no se inunde y esté bien sellada.
7. Que la vivienda cuente al menos con dos piezas habitables.
8. Que cada miembro de la familia tenga su cama con equipamiento básico (sábanas,
frazadas, almohadas).
9. Que cuenten con equipamiento básico para la alimentación de los miembros de la
familia (batería de cocina, vajilla y cubiertos para todos los miembros de la familia)
10. Que dispongan de un sistema adecuado de eliminación de basura.
11. Que el entorno de la vivienda este libre de contaminación.
61
12. Que la familia acceda al subsidio para el pago de agua potable si le corresponde.
F. Trabajo
1. Que al menos un miembro adulto de la familia trabaje en forma regular y tenga una
remuneración estable.
2. Que ningún niño menor de 15 años abandone sus estudios por trabajar.
3. Que las personas que se encuentren desocupadas estén inscritas en la Oficina
Municipal de Información laboral.
G. Ingresos
1. Que los miembros de las familias que tengan derecho al Subsidio Único Familiar, lo
obtengan o al menos estén postulando.
2. Que los miembros de la familia que tengan derecho a Asignación Familiar la
obtengan.
3. Que los miembros de la familia que tengan derecho a la Pensión Asistencial la
obtengan o, al menos, estén postulando.
4. Que la familia cuente con ingresos superiores a la línea de la indigencia.
5. Que la familia cuente con un presupuesto organizado en función de sus recursos y
necesidades prioritarias.
Durante el periodo 2002- 2005 han egresado 67 mil 716 familias, de las cuales 71.4% ha
logrado egreso exitoso. Esto quiere decir que más de 45 mil familias chilenas cuentan con
los bienes, servicios y habilidades básicas para llevar a cabo un proyecto de vida fuera de la
pobreza, o al menos cuentan una mejor calidad de vida que la que tenían hace 4 años.
De igual forma, en algunas publicaciones difundidas por la administración del Programa
Puente – Chile Solidario se da cuenta de algunos impactos generados que, vale decir, en
muchas ocasiones tienen como único sustento la percepción del personal operativo que
participa en el programa, de los beneficiarios o el de las autoridades municipales, entre los
que se encuentra el fortalecimiento de capacidades y modalidades de gestión en el
municipio, disminución de la pobreza en la comuna y que las familias adquieren mayores
62
recursos para enfrentar sus problemas cotidianos (Fondo de Solidaridad e Inversión Social,
2004).
Otra parte importante de los resultados difundidos por el gobierno de chile es el
fortalecimiento institucional, que se refiere a la profesionalización de los recursos humanos
que atienden a las familias, así como a la generación de sistemas informáticos que
posibilitan el seguimiento del trabajo desarrollado con las mismas, así como a procesar y
sistematizar información recolectada durante la intervención.
Para finalizar este capítulo, y a manera de síntesis, se ofrece una cuadro en el que se
comparan los datos demográficos y económicos de Chile y México que prevalecían antes
de la implementación de los programas Puente – Chile Solidario y Progresa,
respectivamente; así como de la organización político-administrativa de los dos países.
63
Cuadro Integrador
Comparativo demográfico, económico y administrativo de Chile – México previo a la
implementación de los programas objeto de estudio
Aspecto
Superficie continental
Chile
756,626 Km2
México
1´959,248 Km2
Población
15´398,000 habitantes en 2000
(CEPAL, 2006).
89´571,000 habitantes en 1994
(CEPAL, 2006).
Densidad de Población
20 habitantes por Km2 en 2000
46 habitantes por Km2 en 1994
Porcentaje nacional de hogares
en situación de pobreza
16.3 % en 2000 (Mideplan, 2006)
ƒ 4.5 % pobres extremos
ƒ 11.8 % pobres moderados
47.6 % en 1994 (CEPAL, 2006)
ƒ 11.8 % pobreza extremos
ƒ 35.8 % pobres moderado
Total nacional de personas en
situación de pobreza
2´509,874 (año 2000)
ƒ
692, 910 (extremos)
ƒ 1´816,964 (moderados)
(Estimación del autor con
información de Mideplan, 2006 y
CEPAL, 2006)
42´635,796 (año 1994)
ƒ 10´569,378 (extremos)
ƒ 32´066, 418 (Moderados)
(Estimación del autor con
información de CEPAL, 2006)
Índice de Desarrollo Humano
nacional
0.843 en el año 2000
(PNUD, 2006)
0.782 en 1997
(PNUD, 2006)
Índice de Gini nacional
0.559 en 2000
(CEPAL, 2006)
0.539 en 1994
(CEPAL, 2006)
División Política y
administrativa
Presidente de la República,
elegido por votación popular.
Presidente de la República,
elegido por votación popular.
12 Regiones y 1 Región
Metropolitana, gobernadas por 13
Intentes designados por el
Presidente de la República.
51 provincias que están a cargo
de igual número de
Gobernadores, quienes son
designados por el Presidente de la
República.
345 municipalidades, gobernadas
por igual número de Alcaldes,
elegidos por votación popular.
64
32 entidades federativas
gobernadas por 31 Gobernadores
y 1 Jefe de Gobierno del D. F.,
elegidos por votación popular.
2,438 municipios, gobernados
por igual número de Presidentes
Municipales, elegidos por
votación popular.
BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO
Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL (2006). Base de Datos e
Indicadores Sociales de la División de Estadística y Proyecciones Económicas de la
CEPAL. En: http://websie.eclac.cl/sisgen/badeinso.asp; Consulta: 25/V/06
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Política
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Condiciones Mínimas para la Construcción del Puente. Programa Puente, Serie Reflexiones
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http://colegioabogados.org/normas/leyes/18695-Municipalidades.htm. consulta: 01.06.06
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Viernes 8 de agosto de 1997. México.
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Ayuda al desarrollo, comercio y seguridad en un mundo desigual. PNUD. EE.UU.
Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL (2005).
resultados. SEDESOL. México.
66
Oportunidades,
un
programa
de
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Operación del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). Diario
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operación del Programa de educación, salud y alimentación (PROGRESA). Diario Oficial
de la Federación. Viernes 26 de febrero de 1999. México.
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Lineamientos
del
Programa
de
educación, salud y alimentación. SEDESOL. México.
Székely (1999). La desigualdad en México: una perspectiva internacional. Banco
Interamericano de Desarrollo. E. U. A.
67
68
CAPÍTULO 4
COMPARACIÓN ANALÍTICA DE LOS PROGRAMAS PUENTE - CHILE
SOLIDARIO Y OPORTUNIDADES
En el presente capítulo se hace una comparación de los elementos que conforman las dos
categorías de análisis consideradas en esta investigación. La primera es el modelo de
atención de los programas objeto de análisis, que alude a aspectos conceptuales y de
diseño, y en la que se engloban los fundamentos para la implementación de los programas,
los objetivos general y específicos, la estrategia para contribuir a la superación de la
pobreza, la población objetivo y la unidad de atención y, las orientaciones o enfoques de los
programas.
La segunda categoría, el modelo operativo, refiere aspectos relacionados con el
funcionamiento de los programas y abarca el modelo de focalización, las áreas de atención
o componentes, las características de los apoyos otorgados, la cobertura, las estrategias de
coordinación con los actores que intervienen en la operación y el sistema de seguimiento y
evaluación.
El propósito de este capítulo es evidenciar los aspectos distintivos de cada programa, así
como distinguir aquellos en donde se encontraron coincidencias, a fin de advertir las
orientaciones, lineamientos o procedimientos que puedan constituir alternativas para su
similar.
1. Aspectos que fundamentaron la implementación de los programas: un programa
para afrontar el estancamiento en el ritmo de disminución de la pobreza versus un
programa para afrontar el crecimiento acelerado de hogares en situación de pobreza.
Como se describió de manera detallada en el Capítulo 3, el Programa Puente – Chile
Solidario se implementó una vez que el gobierno de Chile había logrado reducir la pobreza
69
de manera considerable durante las décadas de los ochenta y noventa; no obstante, quedaba
un núcleo duro de población que no logró ser alcanzado por los beneficios de las exitosas
políticas sociales y económicas de aquel país.
El estancamiento en la reducción de la población en pobreza se aparejó con una leve
tendencia en el incremento del porcentaje de personas que pasaron de la pobreza relativa a
la indigencia. Esta circunstancia sugirió la hipótesis de que había un grupo de población no
permeable a los programas sociales convencionales y a las ofertas de intervención pública
(pobreza dura), debido a que éstas estaban basadas en un modelo que proveía bienes y
servicios a aquellos grupos que los demandan, y no necesariamente a quienes los requerían.
Lo anterior explicaba, entre, otras cosas, que los hogares indigentes tenía subsidios
monetarios estatales inferiores a los pobres no indigentes, cuando eran los primeros quienes
más requerían de estos apoyos.
Fue en este contexto que el gobierno de Chile conformó un equipo multidisciplario e
interinstitucional al que se le encomendó el diseño de un programa social que asegurara una
estrategia de intervención integral; que ofreciera servicios en vez de esperar a que éstos
fueran demandados por los beneficiarios potenciales; que generara un efecto sinérgico y la
complementariedad de recursos de los diversos actores sociales; y, que tuviera como unidad
de intervención a la familia (Palma y Urzúa, 2005).
En el caso mexicano, los orígenes del programa Oportunidades son otros. Por lo que toca
al Programa de Educación, Salud y Alimentación, que después se transformaría en
Oportunidades, su instrumentación obedeció, básicamente, al reconocimiento del Gobierno
Mexicano de tres aspectos: primero, que casi el 60% de la población rural se encontraba en
situación de pobreza y que esta cifra podría incrementarse como consecuencia de la crisis
económica de 1994 - 1995; segundo, que la situación de pobreza de las familias rurales
ocasionaba deserción escolar del nivel básico, deterioro de la salud y desnutrición,
problemas que comprometía el bienestar de las nuevas generaciones; tercero, que los
instrumentos de política social del estado mexicano eran ineficaces, poco objetivos en sus
procesos y selección de beneficiarios y operaban en zonas donde la incidencia de hogares
70
pobres era mínima. Estos elementos grosso modo fueron los que justificaron la
implementación de un programa con las características del Progresa – Oportunidades.
(Levy y Rodríguez, 2004; Secretaría de Desarrollo Social, 1998).
En suma, el Programa Puente – Chile Solidario surgió para afrontar el estancamiento en
el ritmo de disminución de la pobreza de Chile y para brindar atención a un sector de la
población que no recibió beneficios durante el periodo exitoso de políticas sociales y
económicas de Chile (pobreza dura), que para el año 2000 representó el 5.7% de la
población; en tanto que el Oportunidades surge para frenar de manera estratégica el
incremento de hogares rurales en situación de pobreza (60% de la población rural) y su
eventual aceleración como efecto de la crisis económica de 1994 – 1995, en un contexto en
el que los instrumentos de política social del gobierno mexicano se valoraron como
ineficientes.
2. Del objetivo general de cada programa: la generación de oportunidades versus la
generación de capacidades.
Los objetivos del Puente – Chile Solidario están planteados en dos niveles: los del Sistema
Chile Solidario en su conjunto y los del Programa Puente (la entrada al Sistema), en
específico.
El Sistema Chile Solidario tiene como finalidad principal “mejorar las condiciones de vida
de familias en extrema pobreza, generando las oportunidades y proveyendo los recursos
que les permitan recuperar o disponer de una capacidad funcional y resolutiva eficaz en el
entorno personal, familiar, comunitario e institucional”. (Dirección Regional del Fondo de
Solidaridad e Inversión Social Metropolitano, 2005).
Por su parte, el Programa Puente tiene por objeto que las familias más pobres de Chile
logren “satisfacer sus necesidades básicas a través de la generación de ingresos económicos
71
superiores a la línea de indigencia y la activación de las habilidades sociales necesarias para
su integración a las redes locales disponibles”. (Ibíd.; FOSIS, 2002).
Por su parte, el Programa Oportunidades tiene por objeto “apoyar a las familias que viven
en condición de pobreza extrema con el fin de potenciar las capacidades de sus miembros y
ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, a través del
mejoramiento de opciones en educación, salud y alimentación, además de contribuir a la
vinculación con nuevos servicios y programas de desarrollo que propicien el mejoramiento
de sus condiciones socioeconómicas y calidad de vida” (SEDESOL, 2006).
Por la forma en que está estructurados los objetivos generales de ambos programa puede
notarse que si bien en ambos casos se apuesta al fortalecimiento de las capacidades de las
familias, el Programa Puente – Chile Solidario lo intenta mediante el otorgamiento de
bienes y servicios y la formación de habilidades sociales; en tanto que el Oportunidades
apuesta al acceso y mejoramiento de los servicios de salud y educación y a la vinculación
de sus beneficiarios con otros programas sociales.
Haciendo una interpretación un poco arriesgada, se puede advertir que existe una
diferencia en la visión de programa: por un lado, mediante el Programa Puente – Chile
Solidario se pretende configurar un contexto institucional y organizacional que genere
oportunidades a las familias en situación de pobreza; en otras palabras, mediante este
programa las organizaciones sociales chilenas adquieren un rol proactivo y “amigable”
con las familias pobres, allegándoles los recursos necesarios para superar la situación en
la que se encuentran; por su parte, el Oportunidades busca incentivar el acceso de las
familias pobres a los servicios de salud y educación, con objeto de que sus integrantes
potencien sus capacidades, conformen patrimonio y generen sus propias oportunidades de
desarrollo, bajo el entendido de que un buen estado de salud y educación constituyen las
herramientas básicas para que un individuo pueda enfrentar satisfactoriamente las
adversidades del contexto social en que se encuentra . En suma, un programa apuesta a
modificar el contexto en el que vive el individuo para generarle opciones de desarrollo y
72
otro busca dotar al individuo de capacidades para que puedan tener un mejor desempeño
en el contexto en el que está inserto.
3. De los objetivos específicos de cada programa.
Dentro de los objetivos específicos del Programa Puente – Chile Solidario destacan el a)
apoyar psicosocialmente a familias en extrema pobreza para promover el desarrollo de sus
propias potencialidades; b) acercar a las familias indigentes a los servicios y beneficios
sociales, comunitarios e institucionales disponibles en la red territorial; y, c) generar las
condiciones mínimas requeridas para asegurar que los miembros más vulnerables de las
familias apoyadas tengan oportunidades para mejorar su nivel de vida.
Por lo que toca al Programa Oportunidades, sus objetivos específicos son: a) mejorar las
condiciones de educación, salud y alimentación de las familias en situación de pobreza
extrema mediante el acceso a servicios de calidad en materia de educación, salud,
alimentación y la entrega de apoyos monetarios; b) evitar que la continuidad escolar se vea
afectada por enfermedades o desnutrición, o por la necesidad de realizar labores que
dificulten la asistencia escolar de los niños y jóvenes; c) contribuir a que los niños y
jóvenes completen la educación básica y media superior y tengan la posibilidad de
continuar hacia estudios superiores; d) atender la salud y nutrición durante las etapas de
gestación y crecimiento de niños y niñas mediante la entrega de complementos
alimenticios, e) vigilancia médica en las unidades de salud e información para el
autocuidado y la buena alimentación; y, f) fomentar la responsabilidad y la participación
activa de los padres y de todos los integrantes de la familia para mejorar su educación,
salud y alimentación.
Con base en el diseño de los objetivos específicos de cada programa, podemos advertir que
el Programa Puente – Chile Solidario está organizado en torno a tres ejes: el primero es
desarrollar habilidades psicosociales, el segundo es encauzar estas habilidades para que
las familias puedan gestionar bienes y servicios básicos e implementar practicas solidarias
73
en su interior; y, el tercero es facilitar el acceso a los servicio del Estado a las familias en
situación de pobreza. Por su parte, el Programa Oportunidades orienta sus acciones
primordialmente al fortalecimiento de las capacidades humanas y lo hace a través de
promover e incentivar el acceso y permanencia de las personas en situación de pobreza
extrema a dos servicios estratégicos: los de educación y salud, así como fomentar hábitos
de higiene y alimentación en las familias.
4. De la estrategia para contribuir a la superación de la pobreza: la reorganización de
la oferta pública versus la realización de acciones intersectoriales para estimular la
asistencia escolar y el cuidado de la salud.
Para alcanzar los objetivos descritos en los apartados anteriores, el Programa Puente –
Chile Solidario propone el mejoramiento de la organización y coordinación de las
prestaciones públicas de acuerdo a las necesidades específicas de cada familia y la
realización de un trabajo directo y personalizado con cada una de éstas para promover el
acceso a los bienes y servicios que el gobierno les oferta.
Por su parte, el Programa Oportunidades promueve acciones intersectoriales coordinadas de
educación, salud, alimentación y desarrollo social, con objeto de ampliar las capacidades de
las personas en situación de pobreza y que éstas logren alcanzar mejores niveles de
bienestar.
Por decirlo de algún modo, el Programa Puente – Chile Solidario tiene como estrategia
central ser el catalizador de toda la oferta pública dirigida a las personas en pobreza
extrema, para lo cual otorga atención personalizada y orienta toda la oferta pública a las
familias pobres, bajo el entendido de que ellos tienen limitaciones para gestionar los
bienes y servicios que oferta el Estado; en cambio, el Oportunidades busca que las nuevas
generaciones tengan mejores niveles de escolaridad y salud y, como consecuencia,
mayores posibilidades de inserción en el mercado laboral y de contar con ingresos
suficientes. Para ello se realiza un trabajo coordinado entre las Secretarías de Educación,
74
Salud y Desarrollo Social, entre otras instancias, para alentar la inscripción y
permanencia de los niños en los niveles básico y medio superior e impulsar una cultura
para el cuidado de la salud.
Se pone de relieve que cada una de las estrategias utilizadas por los programas objeto de
estudios tiene fortalezas y debilidades. Quizás una fortaleza compartida es el intento por
crear sinergias institucionales para hacer frente al reto de la pobreza, lo cual supone
establecer objetivos, metas y procedimientos que permitan complementar los recursos de
diversas instancias para una misma causa.
Sin embargo, por lo que toca a las debilidades, se observa que, para el caso de Chile
Solidario, el intento por garantizar el acceso a las familias pobres resulta poco relevante si
paralelamente no se fortalece la calidad y suficiencia de los servicios públicos. Ya Palma y
Urzúa (2005:30) han señalado que en algunas regiones Chile “la oferta pública disponible
para el logro de las Condiciones Mínimas muchas veces no alcanza para cubrir el
incremento de la demanda generado por este nuevo programa o simplemente no existe”.
Por lo que toca a Oportunidades, si bien la inversión en capital humano es incuestionable
desde la perspectiva de los Derechos Humanos, si se analiza únicamente como estrategia
para la superación de la pobreza se evidencia que es una medida que precisa de mucho
tiempo para poder generar resultados, además de que buena parte su éxito dependen de
que existan condiciones de mercado que puedan absorber los recursos humanos formados
mediante el programa Oportunidades, es decir, de condiciones exógenas al programa.
5. De la población objetivo y la unidad de atención: la familia vista como colectividad
versus la familia vista como grupo social conformado por personas de diferentes
edades, sexos y funciones.
Si bien es cierto que en la normatividad de ambos programas se alude a “las familias en
situación de pobreza extrema o indigencia” como población objetivo y unidad de atención,
75
se observan algunas diferencias en la forma en que cada programa se relaciona con las
unidades domésticas beneficiarias.
En el caso del Programa Puente – Chile Solidario, uno de los estímulos económicos que se
otorga (Aporte Solidario) está condicionado a que la familia reciba a un funcionario en su
domicilio para que se lleven a cabo las sesiones familiares, en las que se busca que
participen todos los integrantes. Mediante estas sesiones se intenta fomentar prácticas de
apoyo mutuo y desarrollar habilidades psicosociales que permitan a los integrantes de la
familia aprovechar las redes sociales de las que disponen.
Por otra parte, en el caso del programa Oportunidades, los apoyos económicos están
condicionados a la realización de ciertas tareas o responsabilidades que los distintos
integrantes de la familia tienen que realizar por separado. Por ejemplo, cada integrante de la
familia tiene programada una revisión médica de acuerdo a su edad y sexo; un integrante
(generalmente mujer) de la familia tiene que asistir a las sesiones de comunicación
educativa para el autocuidado de la salud; los estudiantes de educación media superior
tienen que recibir 5 pláticas de capacitación en salud y, evidentemente, los padres son
quienes asumen el compromiso de alentar la inscripción y permanencia de los menores a la
escuela.
Cabe señalar que buena parte de los compromisos que impone el Oportunidades a sus
beneficiarios recaen en la “titular”, quien preferentemente debe ser una mujer mayor de 15
años y que se encarga de recibir y administrar los apoyos en efectivo que otorga este
programa (regularmente es la madre). Por lo general, la titular asiste mensualmente a las
acciones de comunicación educativa para el autocuidado de la salud, inscribe a los menores
de edad en la escuela para que puedan recibir los apoyos por concepto de becas y toma
parte de los comités de promoción comunitaria, que son actividades relacionadas con la
difusión, operación y seguimiento del programa.
En resumen, podemos afirmar que si bien en ambos programas se define como unidad de
intervención y atención a la familia, se observan dos modalidades para materializar este
76
enfoque: por un lado, Puente Chile – Puente solidario aspira a que mediante las sesiones
psicosociales se realice una intervención que involucre a todos los integrantes de la unidad
familiar y, por otro, el Oportunidades establece tareas y responsabilidades a los
integrantes de la familia por separado, dependiendo de la edad, sexo y función que jueguen
al interior de la familia.
6.- Del enfoque de los programas: los derechos mínimos versus la formación de capital
humano.
El modelo de intervención del Programa Puente – Chile Solidario descansa en el concepto
de derechos mínimos. Esta perspectiva implica comprometer la oferta de servicios
gubernamentales a la satisfacción de los mismos y lograr que las familias en extrema
pobreza recorran distintos campos u ofertas de la política social dentro de siete áreas
básicas: salud, educación, habitabilidad (vivienda), trabajo, ingresos, dinámica familiar e
identificaciones (Fondo de Solidaridad e Inversión Social, 2002).
Por su parte, el modelo de atención del Programa Oportunidades está inspirado en el
concepto de capital humano y en la premisa de que una mayor educación mejora el
aprovechamiento de los servicios de salud y que la adopción de patrones alimentarios
adecuados favorecen el rendimiento y permanencia escolar de los infantes; también se
espera que el nivel de escolaridad que eventualmente alcancen los beneficiarios repercuta
en el acceso a oportunidades de trabajo mejor remunerados (SEDESOL, 2006).
Lo anterior supone que mientras el programa Puente – Chile Solidario busca asegurar el
acceso de las familias a 53 satisfactores mínimos en el corto plazo (24 meses) que
coadyuven al ejercicio de derechos fundamentales, el Oportunidades apuesta a tener
efectos en las futuras generaciones, por lo que apuesta a la inversión y formación de
capital humano para fortalecer las capacidades de las nuevas generación, con miras de
que puedan romper el llamado “círculo intergeneracional de la pobreza”.
77
7. Modelo de focalización: vulnerabilidad social versus análisis socioeconómico
multivariado.
A pesar de que la población objetivo de ambos programas son las familias en situación de
pobreza extrema, existen algunos matices en los procedimientos para captar a su población
objetivo.
De acuerdo con División de Desarrollo Social de la CEPAL (2003), el proceso de selección
de beneficiarios del Programa Puente – Chile Solidario se hace, en principio, con base en la
cantidad de hogares indigentes de cada región definidos por la CASEN, para lo cual se
determina un rango de puntajes de la Ficha de Caracterización Social (CAS II), que es un
instrumento de recolección de información aplicado por los gobiernos locales que sirve
para evaluar socioeconómicamente a las familias, seleccionarlas y priorizarlas, a fin de que
accedan a programas sociales y subsidios monetarios de los que dispone el Estado.
Una vez que se determina el número de familias beneficiarias a partir de determinar los
puntajes CAS en cada comuna, el FOSIS suscribe un convenio con las municipalidades
donde opera el Programa, en el cual se establece, entre otras cosas, que las Unidades de
Intervención Familiar Municipal (UIF), que son las encargadas de coordinar y ejecutar la
intervención psicosocial hacia las familias, estarán bajo su responsabilidad.
Bajo la asesoría del encargado regional FOSIS, las UIF elaboran listados de las familias
que en la comuna serán elegibles para participar en el Programa, priorizando aquellas que
obtuvieron los puntajes CAS más bajos.
Para garantizar que el mayor número de familias en situación de pobreza hayan postulado
mediante la Ficha CAS, se recurre a la Red Local de Intervención, constituida por
representantes de todas las instituciones y organizaciones que llevan a cabo programas,
proyectos, servicios o beneficios dirigidos a las familias pobres, para la identificación de las
mismas.
78
Una vez aplicada la encuesta y obtenido el puntaje resultante, se ingresa a la familia y se le
otorga un número de prioridad, dependiendo los puntajes obtenidos en la Ficha CAS: si su
puntaje es menor al punto de corte, tendrá prioridad para ser invitada la próxima vez que se
distribuyan familias entre los Apoyos Familiares de la comuna.
Sobre la Ficha CAS II vale comentar que ésta se aplicó hasta el 2006 y que se han realizado
distintas actualizaciones de este instrumento para mejorar el proceso de selección de
beneficiarios. La primera ficha CAS se realizó en 1980 con objeto de medir de forma
estandarizada la situación socioeconómica de las personas más desposeídas y así aplicar
programas sociales de gobierno pertinentes y acordes con sus necesidades.
En 1984 el Ministerio de Planificación elaboró registros que evidenciaron que el gasto
social sólo estaba llegando al 14% de las personas de más escasos recursos económicos,
situación que obligó a redefinir una vez más esta ficha.
Finalmente, desde el año 2002 Mideplan inició diversos estudios y un proceso de análisis
técnico orientado a rediseñar de nueva cuenta este instrumento, dando lugar al surgimiento
de la Ficha Familia.
A diferencia de la Ficha CAS – II que se orientaba a valorar la situación de las familias a
partir de la posesión de ciertos bienes y acceso a servicios, y mediante la cual se excluía a
las familias que poseían determinado capital o enseres, la Ficha Familia buscará medir el
riesgo social y la vulnerabilidad de cada familia, a partir de incorporar criterios como
padecimientos de enfermedades crónicas, discapacidad y pertenencia a algún grupo étnico.
Otros cambios destacables es que la nueva Ficha Familia recoge datos sobre la calidad del
empleo y no sólo sobre el ingreso, es decir, se considerarán aspectos como la condición de
la actividad económica que se realiza, la rama de actividad económica, la categoría
ocupacional, el sistema previsional, el tipo de contrato de trabajo, la duración y situación de
la jornada laboral y el salario. Otros elementos que se añaden para determinar la
79
vulnerabilidad de las familias es la pertenencia a algún establecimiento educacional, el
código de georeferenciación y los ingresos obtenidos mediante aportaciones de terceros.
Finalmente, se destaca que este nuevo instrumento reduce la posibilidad de que el juicio de
los encuestadores pueda influir en la decisión final y otorga elementos de verificación. Con
estas modificaciones el Gobierno de Chile intenta seleccionar con mayor pertinencia y
precisión a los beneficiarios de los programas sociales del Estado, no sólo en función de su
condición socioeconómica en general, sino también a partir de reconocer las necesidades y
riesgos potenciales de cada familia. En noviembre de 2006, todos los ciudadanos chilenos
que tienen Ficha CAS serán reencuestados en noviembre de 2006.
Por su parte, el método de selección de beneficiarios de Oportunidades consiste en un
proceso de dos etapas: la selección de localidades, y la identificación de familias. La
selección de localidades de intervención se realiza con base en el índice de marginación
establecido por el Consejo Nacional de Población (CONAPO)8, así como con la
información estadística disponible a nivel de localidades, generada por el Instituto Nacional
de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) 9.
Una vez seleccionadas las zonas con alta concentración de hogares en pobreza extrema se
validan las condiciones de accesibilidad y capacidad de atención de los Servicios de Salud
y Educación, que son indispensables para operar en forma simultánea los tres componentes
básicos del Programa.
Posteriormente,
por lo que toca a la identificación de las familias beneficiarias, se
implementa una metodología de puntajes basada en un criterio objetivo, único y
homogéneo para todo el país. Esta metodología se basa en la aplicación de una encuesta
8
El CONAPO tiene la misión de regular los fenómenos que afectan a la población en cuanto a su volumen,
estructura, dinámica y distribución en el territorio nacional, con el fin de lograr que ésta participe justa y
equitativamente de los beneficios del desarrollo económico y social. Está integrado por 10 secretarías de
estado, el ISSSTE y el IMSS y es presidido por el Secretario de Gobernación.
9
El INEGI es una institución gubernamental de México dedicada a la coordinación de los sistemas nacionales
estadísticos y geográficos, así como de la promoción del desarrollo informático. Entre otras cosas, se encarga
de realizar los Censos de Población y Vivienda cada década, así como los Censos Económicos cada cinco
años.
80
que permite compilar información para valorar las características socioeconómicas de las
familias, su entorno regional y su condición de residencia rural-urbana. Posteriormente,
mediante la utilización de una técnica estadística multivariada que permite resumir la
información de un conjunto de variables (características de los hogares) en un solo
indicador numérico “Y”, se establece una medida de la condición de pobreza extrema del
hogar.
Cabe señalar que el resultado final o la determinación del nivel de pobreza en que se
encuentra la familia no depende únicamente del nivel de ingresos, sino que se consideran
diversos elementos, entre los que se encuentran la composición y tamaño de los hogares,
edad de sus integrantes, uso de lengua indígena, alfabetismo, escolaridad, participación
laboral y tipo de ocupación de los miembros del hogar, presencia de personas
discapacitadas, equipamiento de las viviendas y posesión de bienes y enseres domésticos,
acceso y uso de superficie agrícola, así como posesión de animales de trabajo y/o cría.
Finalmente, es importante señalar que si bien cualquier ciudadano puede solicitar que se le
aplique la cédula para su eventual incorporación al Programa Oportunidades, en los eventos
de incorporación del programa se realizan operativos para aplicar este instrumento en los
territorios más apartados del país y con ello incrementar la posibilidad de orientar los
apoyos de este programa a las familias más necesitadas.
Se evidencia que ambos programas implementan un modelo de focalización de doble filtro
basado en instrumentos metodológicos que aspiran a reducir el nivel de discrecionalidad y
subjetividad en la asignación de los recursos; sin embargo, al igual que en otras
categorías examinadas, se observan algunos matices.
El Programa Puente – Chile Solidario basa su modelo de focalización en la aplicación de
dos instrumentos: la encuesta CASEN y la ficha CAS II, ambos aplicados a las familias. Se
destaca que en este proceso intervienen agentes de un nivel de gobierno diferente al que
administra el Programa, en este caso, las municipalidades, que son quienes coordinan a
81
las UIF, que a su vez, son las que elaboran los listados de las familias que serán
beneficiadas a partir de los puntajes obtenidos en la Ficha CAS.
Por su parte, la estrategia de focalización del Oportunidades consta de dos momentos: el
territorial y el socioeconómico-familiar; y todo el proceso de incorporación de
beneficiarios está a cargo de la Coordinación Nacional del Programa y sus
representaciones estatales, es decir, del gobierno federal, aunque se llevan a cabo acciones
en coordinación de los gobiernos estatales y municipales, pero están más orilladas a los
aspectos de planeación y prestación de servicios de salud y educación.
Un aspecto a destacar del Programa Oportunidades, que tiene que ver con sus
antecedentes específicos y con los argumento que sustentaron su implementación, es el
esfuerzo por ir a los lugares con alta concentración de hogares pobres, que al menos en
México se ubican en las áreas rurales. Ello también implica el reconocimiento que las
familias pobres son quienes menos posibilidades tienen de gestionar los apoyos del
gobierno y que es necesario ir a donde ellos están. Este esfuerzo cobra otra dimensión si se
considera la extensión territorial de la república mexicana y su diversidad orográfica.
Por otro lado, se pone de relieve que Puente - Chile Solidario ha hecho revisiones de sus
instrumentos de focalización, los cuales ha pasado de ser un estudio socioeconómico
centrado del tipo “inventario de bienes familiares”, a un instrumento que aspira a
cuantificar los riesgos potenciales del núcleo familia, a partir de examinar un conjunto de
factores que no necesariamente están vinculados con el ingreso o el capital físico de la
familia. Este elemento puede constituir un valioso aporte a los métodos e instrumentos
socioeconómicos utilizados tradicionalmente, que regularmente se orientan a identificar y
cuantificar los bienes y servicios a los que la unidad familiar tiene acceso.
Finalmente, por lo que toca a la confiabilidad del padrón de ambos programas, al menos
en el caso del Programa Puente – Chile Solidario, se reconoció que se han presentado
inconsistencias a lo largo de su operación. De hecho, en un documento elaborado por el
Fondo de Solidaridad e Inversión Social (2004) se puede leer que “a nivel nacional, las
82
familias que registran un ingreso per cápita inferior al valor de la línea de indigencia
llegan al 51,8%, mientras que las que se ubican sobre ella alcanzan al 48,2%” (p.p. 5), es
decir, que sólo la mitad de la población beneficiaria tiene las características de la
población para quien fue diseñada el programa.
En el caso de Oportunidades, no se encontró algún estudio o reporte que cuantifique los
errores de inclusión y exclusión del Programa. Únicamente, en la evaluación de
Oportunidades realizada en el 2000 se advierte que “la evaluación del método de
focalización reveló que conforme Progresa se expanda hacia localidades de menor
marginación, es probable que las imperfecciones del método se manifiesten tanto a nivel
localidad como a nivel de los hogares. Así, si el Progresa se expande hacia zonas rurales
de menor marginación y de zonas marginadas, es necesario modificar los métodos
empleados en la selección de hogares para preservar su efectividad” (IFPRI-Progresa,
2000; p.p. 18)
Cinco años más tarde – luego de las incorporaciones masivas realizadas durante la
administración del presidente Vicente Fox Quezada – Bolvinik (2005) y Damian llevaron a
cabo una estimación (que evidentemente no fue reconocida por la Coordinación Nacional
de Oportunidades), que sostiene que más del 60% población de este programa no tiene las
características socioeconómicas requeridas para recibir sus apoyos, debido a la alta
incidencia de errores de inclusión y exclusión, es decir, tanto por beneficiar a familias “no
pobres”, como por dejar sin beneficio a familias “pobres”. Si bien esta cifra no puede
tomarse como un hecho, sí abona elementos para abrir el debate sobre la eficacia de los
modelos de focalización de los PTEC, o por lo menos, constituye una invitación a
demostrar que esta cifra no se corresponde con la realidad.
Al margen de que este tipo de inconsistencias deben ser corroboradas y eventualmente
corregidas por los organismos que implementan algún PTEC, en el contexto de la
operación del programa Oportunidades los errores de inclusión cobran mayor dimensión,
ya que, como se verá en el apartado “Cobertura” de este capítulo, por cada familia “no
pobre” que es incorporada hay una familia “pobre” que pierde el apoyo. Dicho en otros
83
términos, cada error de inclusión de Oportunidades se convierte automáticamente en un
error de exclusión, lo cual resulta doblemente grave. Esto no ocurre en el Puente – Chile
Solidario, en donde, un error de inclusión no necesariamente deja fuera a una familia
menesterosa, ya que aquel programa tiene una cobertura 50% mayor a la requerida.
8. De los componentes y características de los apoyos: el enfoque integral de corto
plazo basado en apoyos decrecientes versus la inversión en capital humano a largo
plazo basada en apoyos crecientes.
8.1. Componentes y apoyos del Programa Puente Chile Solidario
De acuerdo con el Ministerio de Planificación y Cooperación (2002), y con lo establecido
en la Ley 19.449 de la República de Chile, el Sistema Chile Solidario tiene de cuatro
componentes fundamentales, a saber:
8.1.1. Programa Puente (la entrada a Chile Solidario)
El Programa Puente se basa en el otorgamiento de 21 sesiones de trabajo en el domicilio de
cada familia durante 24 meses, a través de un profesional o técnico, al que se le denomina
Apoyo Familiar. La frecuencia de las sesiones decrece a medida que se avanza en el
proceso de intervención, tal y como se especifica en el siguiente cuadro.
Organización de las sesiones psicosociales del Programa Puente
Meses
Frecuencia
No. de sesiones
1y2
Semanal
8
3y4
5y6
Quincenal
4
Mensual
Del 7 al 12
Bimestral
2
3
Del 13 al 24
Trimestral
4
Elaboración: Ministerio de Planificación y Cooperación
Con las sesiones psicosociales se busca generar condiciones de confianza y alentar
prácticas de apoyo mutuo al interior de las familias, así como contribuir a que accedan
efectivamente a los beneficios sociales dirigidos a ellos, aprovechen las redes sociales
84
existentes y tengan un ingreso per capita superior a la línea de la pobreza extrema.
(Ministerio de Planificación y Cooperación Gobierno de Chile (2003).
Los propósitos antes mencionados se logran en la medida que cada una de las familias
participantes alcanza un conjunto de 53 Condiciones Mínimas de Calidad de Vida10
agrupadas en 7 áreas de la vida familiar11.
Para que las familias alcancen las condiciones mínimas que no tienen, además del Apoyo
psicosocial, se realiza un proceso de orientación y apoyo en relación con su acceso a las
redes institucionales que pueden apoyarlas en esta tarea, y se van suscribiendo un conjunto
de contratos con cláusulas específicas, tanto para la familia como para el Apoyo Familiar,
que les permite comprometer y realizar acciones concretas en pos del logro de la Condición
Mínima de que se trate. Sin embargo, el cumplimiento de estas tareas no necesariamente
está condicionado al otorgamiento de algún apoyo económico.
La vinculación de las familias con la Redes Institucional implica reconocer a las familias
del Programa Puente como entidades con acceso preferencial a todos aquellos programas,
servicios, beneficios y/o prestaciones de las que dispone el Estado para atender sus
necesidades. Es en este sentido que mediante el Programa Puente buena parte de los
recursos institucionales y organizacionales del Estado se orientan a satisfacer las carencias
de las familias en situación de indigencia.
8.1.2. Aporte Solidario.
Es un beneficio económico (transferencia monetaria directa) a la familia, asociado al
proceso de apoyo psicosocial que brinda el Programa Puente. Este beneficio económico
está condicionado a su participación activa en el proceso de Apoyo Psicosocial.
10
Las 53 condiciones mínimas se describen en el Capítulo 3.
11
Identificación jurídica, salud, educación, dinámica familiar, habitabilidad o vivienda, trabajo e ingresos.
85
Mediante el Aporte Solidario se busca apoyar económicamente a las familias en su proceso
de inserción a las redes de servicios y beneficios dirigidos a los más pobres; se asigna
preferentemente a las mujeres, sean éstas o no las jefas de familia. Tiene una duración de
24 meses y es irrenovable, aunque es compatible con otros apoyos monetarios del gobierno;
el monto es igual para todas las familias, independientemente del número, sexo o edad de
los integrantes; su valor se decrece cada 6 meses: $ 19.95 USD12 mensuales durante los 6
primeros meses; $15.20 USD entre el mes 7 y el mes 12; $10.45 USD entre el mes 13 y el
mes 18; y, $7.47 USD por los últimos seis meses de la intervención. El apoyo es entregado
mensualmente en efectivo en conjunto con otros beneficios monetarios a los que el Sistema
Chile Solidarios denomina Subsidios Monetarios Garantizados.
8.1.3. Subsidios Monetarios Garantizados.
En forma paralela al Apoyo Psicosocial y al Aporte Solidario, las familias adscritas al
Sistema Chile Solidario reciben otros subsidios monetarios del gobierno de Chile, entre
estos se encuentran:
8.1.3.1 Subsidio Único Familiar (SUF) de la Ley 18.020
Está dirigido a recién nacidos, a niños menores de 18 años de edad sujetos a atención
escolar, a los deficientes mentales e inválidos de cualquier edad (siempre y cuando no
reciban una PASIS) y a las mujeres embarazadas. El monto de este apoyo es de $7.46
USD13 (Gobierno de Chile 2006ª).
12
Los montos que se presentan en este capítulo son aproximados; las conversiones se hicieron con el tipo de
cambio $1.00 USD = $525.26 CLP, vigente al 22 de octubre del 2006. Las cantidades recibidas mediante el
componente Aporte Solidario se obtuvieron del sitio http://www.serplac.cl/final/index.php. Consulta:
20/X/06.
13
Con base en información publicada en http://www.tramitefacil.gov.cl
86
8.1.3.2 Pensión Asistencial de Invalidez y deficiencia mental (PASIS- Invalidez)
En una ayuda económica, entregada por el Estado a los inválidos mayores de 18 años y a
todos los deficientes mentales, sin importar la edad, pertenecientes a grupos familiares
carentes de recursos, y que estén inhabilitados para acogerse a pensión en algún sistema
formal de previsión.
El valor mínimo actual de la Pensión Asistencial de Invalidez es de $70.71 USD (Gobierno
de Chile 2006ª), los cuales son pagados mensualmente por el INP y son ajustados
anualmente. Esta pensión es indefinida mientras se mantenga la situación de carencia de
recursos.
Cabe señalar que las personas que presentan estos tipos de discapacidad pueden recibir
asistencia médica gratuita en los consultorios y hospitales del Servicio Nacional de Salud y,
en el caso de sus descendientes, a Asignación Familiar para aquellos que vivan a cargo del
beneficiario.
8.1.3.3 Pensión Asistencial de Ancianidad (PASIS-Ancianidad)
En una ayuda económica, entregada por el Estado a personas de 65 años y más, carente de
recursos. La Pensión es de $70.79 USD (Gobierno de Chile 2006ª) pagados por el INP a
través de una resolución emitida por el Intendente Regional, de acuerdo con el puntaje
registrado en la ficha CAS II. Este valor se reajusta en el mes de enero de cada año.
Asimismo, los mayores de 65 años y más tienen derecho a asistencia médica gratuita en los
consultorios y hospitales del Servicio Nacional de Salud y los descendientes que vivan a su
cargo (con excepción del cónyuge) a recibir los apoyos de la Asignación familiar.
El beneficio termina por muerte del beneficiario o se extinguen por que éste no cobró
durante un período de 6 meses continuos, o no proporcionó los antecedentes que le requirió
87
el Intendente Regional o la entidad pagadora, o por dejar de cumplir o contar con los
requisitos exigidos para su otorgamiento.
8.1.3.4 Subsidio de Agua Potable (SAP) y al Subsidio de servicios de alcantarillado de
aguas servidas de la Ley 18.778
Consiste en una ayuda económica entregada por el Estado destinada a la cancelación de
cuentas de agua potable. Este beneficio está dirigido a familias carentes de recursos
económicos y se traduce en un subsidio económico equivalente al 50% del valor de la
cuenta de agua con un máximo de hasta 15 metros cúbicos.
El monto de la ayuda se rebaja de la cuenta mensual del agua, por lo que las personas no
reciben dinero de manera directa.
8.1.4. Acceso Preferente a Programas Sociales.
Como ya se mencionó, las familias beneficiarias cuentan con mayores facilidades para
recibir los bienes y servicios de programas sociales públicos y privados que conforman la
Red Social, es decir, el conjunto de instancias que proveen soluciones parciales o
específicas a las familias y que no pueden ser generadas por ellas mismas debido a la
situación crítica de pobreza en la que viven (Fondo de Solidaridad e Inversión Social,
2002).
Para ello, distintas instituciones y organismos de las áreas de salud, educación, trabajo,
vivienda, justicia, entre otras, se comprometen con el Ministerio de Planificación y
Cooperación – organismo encargado de operar el sistema Chile Solidario - a que los bienes
y servicios que ofrecen se destinen, preferentemente, a las familias adscritas al Sistema
Chile Solidario.
Entre los servicios que se oferta a las familias, se encuentran el de nivelación de estudios o
de competencias laborales, ayudas técnicas para personas con discapacidad, prevención y
88
rehabilitación de drogas, atención a niños y niñas en situación de riesgo, prevención y
apoyo ante situaciones de violencia familiar, acceso garantizado a prestaciones de la Junta
Nacional de Auxilio Escolar y Becas, cuya prestación es de raciones alimentarias, subsidio
preferente a la contratación para los jefes de familia cesantes integrados al Sistema y,
cotización provisional para los jefes de familia cesantes integrados al Sistema, a partir del
2005.
8.2 Componentes y apoyos del Programa Oportunidades
Por otra parte, con relación a los componentes y apoyos otorgados por el Programa
Oportunidades, se encuentran los siguientes:
8.2.1. Componente educativo.
Son estímulos económicos condicionados a la inscripción, permanencia y asistencia regular
a la escuela de los hijos de las familias beneficiarias. Se otorga a partir del cuarto año de
primaria y hasta el término de la educación media superior. Se integra por dos tipos de
apoyos: becas educativas y estímulos económicos para la adquisición de útiles escolares.
8.2.1.1 Becas educativas.
El Programa otorga becas educativas a niños y niñas menores de 18 años integrantes de las
familias beneficiarias que estén inscritos en grados escolares comprendidos entre tercero de
primaria y tercero de secundaria, en escuelas de modalidad escolarizada. Las becas de
educación media superior se asignan a los jóvenes de entre 14 y 21 años inscritos en
escuelas de modalidad escolarizada.
Las becas se entregan durante los diez meses del ciclo escolar. Su monto es creciente a
medida que el grado que se cursa es más alto. En secundaria y educación media superior,
las becas para las mujeres son superiores a las de los hombres, debido a que son ellas
89
quienes tienden a abandonar sus estudios en mayor proporción en este nivel educativo y en
edades más tempranas que los hombres.
El monto de los apoyos para becas educativas que se otorgaron durante el primer semestre
del 2006 mediante este programa14, se especifican en el siguiente cuadro:
Monto Mensual de las Becas Educativas
Enero – julio 2006
15
Primaria
Hombres y Mujeres
Tercero
$11.05 USD
Cuarto
$12.89 USD
Quinto
$16.58 USD
$22.10 USD
Sexto
Secundaria
Hombres
Mujeres
Primero
$32.24 USD
$34.08 USD
Segundo
$34.08 USD
$37.76 USD
Tercero
$35.92 USD
$41.45 USD
Educación Media Superior
Hombres
Mujeres
Primero
$53.88 USD
$62.17 USD
Segundo
$58.03 USD
$65.85 USD
$70.00 USD
$61.25 USD
Tercero
Elaboración: Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades con
conversiones estimadas por el autor.
8.2.1.2 Apoyo para la adquisición de útiles escolares.
Los becarios de primaria reciben al inicio del ciclo escolar un apoyo monetario para
adquirir útiles escolares o un paquete de éstos, de acuerdo con las normas del Consejo
Nacional de Fomento Educativo (Conafe)16. Al inicio del segundo semestre del ciclo
escolar se les otorga un apoyo monetario adicional para la reposición de los mismos.
14
Los montos de estos apoyos monetarios y el monto máximo mensual que una familia puede recibir se
actualizan semestralmente, en los meses de enero y julio, tomando en consideración el incremento acumulado
del Índice Nacional de Precios de la Canasta Básica que publica el Banco de México en el Diario Oficial de
la Federación. Cuando la variación de esta actualización resulta negativa, el monto del apoyo monetario
correspondiente se mantendrá en el mismo nivel que el semestre inmediato anterior (Sedesol, 2006).
15
Los montos que se presentan en este capítulo son aproximados; las conversiones se hicieron con el tipo de
cambio $1.00 USD = $10.85 MXN.
16
El Conafe es un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica
y patrimonio propio. Tiene la misión de proporcionar atención educativa diferenciada a los habitantes de
zonas rurales que no disfrutan de los beneficios del desarrollo social, con el propósito de disminuir las
diferencias existentes con otros sectores de la sociedad y avanzar en aspectos de equidad y pertenencia social;
90
El apoyo monetario para la adquisición de útiles escolares al inicio del ciclo escolar 20052006 para cada uno de los becarios entre tercero y sexto grados de primaria que no recibió
el paquete de útiles escolares fue de $14.28 USD y $6.91 USD por concepto de reposición.
Para los becarios de secundaria y educación media superior, el apoyo para la adquisición de
útiles escolares fue de $26.25 USD, el cual se entregó en una sola exhibición al inicio del
ciclo escolar.
8.2.2. Componente de salud.
Mediante el acceso al paquete básico de salud y a partir de sesiones preventivas de salud, el
Programa Oportunidades busca disminuir los rezagos de salud que afectan a la población
más vulnerable, especialmente a las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia. El
componente de salud opera bajo tres estrategias específicas:
8.2.2.1 Acceso al Paquete Básico de Servicios de Salud.
Este paquete se proporciona gratuitamente a las familias beneficiarias a través de citas
programadas registradas en el documento Citas para la Familia, de acuerdo a la edad, sexo
y evento de vida de cada integrante de la familia y al protocolo de atención específica para
cada uno de los proveedores de los servicios de salud. De forma especial e intensiva, se
brinda atención a grupos vulnerables específicos, como los son los menores de 5 años y las
mujeres embarazadas, multíparas y en periodo de lactancia.
Los servicios y acciones que se otorgan mediante el Paquete Básico de Salud, son
saneamiento básico familias, planificación familiar, atención prenatal, del parto y
puerperio; vigilancia de la nutrición y crecimiento infantil; inmunizaciones; manejo de
casos de diarrea; tratamiento antiparasitario, manejo de infecciones respiratorias agudas;
prevención y atención de la tuberculosis; prevención y control de la hipertensión arterial y
ofrece alternativas de acceso, permanencia y éxito para el bienestar individual, familiar y comunitario
(Consejo Nacional de Fomento Educativo, 2006).
91
la diabetes mellitas; prevención de accidentes y manejo inicial de lesiones; capacitación
comunitaria para el autocuidado de la salud; prevención y detección del cáncer cérvico
uterino, entre otros.
8.2.2.2 Complementos Alimenticios
Los niños menores de 5 años, así como las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia
que son beneficiarios del Programa Oportunidades reciben complementos alimenticios y
educación alimentario-nutricional, vigilancia de la nutrición y control de los casos de
desnutrición.
8.2.2.3 Sesiones preventivas de salud.
Los beneficiarios del Programa Oportunidades reciben periódicamente sesiones de
comunicación educativa en materia de salud, nutrición e higiene, las cuales se desarrollan
principalmente bajo dos vertientes:
8.2.2.3.1 Capacitación para el autocuidado de la salud. Se imparte 35 sesiones
informativas17 por personal de salud o por personal comunitario que es
capacitado y supervisado por la unidad de salud, y están dirigidas a los
integrantes mayores de 15 años de las familias beneficiarias, de acuerdo a
su edad, sexo y evento de vida.
8.2.2.3.2 Información, orientación y consejería de manera individualizada durante
las consultas y emisión de mensajes colectivos. Se realizan para cada uno
de los integrantes de la familia durante las consultas médicas y se
imparten por el equipo de salud aprovechando la asistencia periódica a la
17
Entre las que se encuentran planificación familiar, embarazo, maternidad sin riesgo, alimentación durante el
embarazo y la lactancia, parto y puerperio, cuidados del recién nacido, lactancia materna y alojamiento
conjunto, cáncer de mama y cérvico uterino, toma de papanicolau y autoexploración mamaria, parasitosis y
ciclo de desparasitación, infecciones respiratorias agudas (ira’s), tuberculosis, hipertensión arterial y diabetes,
prevención de accidentes, manejo inicial de lesiones, salud bucal, prevención de las adicciones, infecciones de
transmisión sexual, violencia intrafamiliar, climaterio y menopausia, y, atención al adulto mayor (vacunas del
adulto mayor), entre otras.
92
unidad de salud, principalmente para reforzar los mensajes educativos
relacionados con el motivo de la consulta, así como para dar
recomendaciones específicas para promover el autocuidado de su salud.
Los becarios de educación media superior, deben cubrir obligatoriamente
ocho temas de capacitación para el autocuidado de la salud, los cuales
son: adolescencia y sexualidad, planificación familiar, prevención de
accidentes, prevención de adicciones, infecciones de transmisión sexual,
VIH/ SIDA, género y salud, y, violencia familiar.
8.2.3. Componente de alimentación.
Son apoyos monetarios directos que se otorgan bimestralmente a las familias beneficiarias,
mediante los cuales se busca mejorar la calidad y diversidad de su alimentación y elevar así
su estado nutricional. El apoyo monetario para alimentación que es de $16.58 USD
mensuales por familia.
8.2.4. Componente patrimonial “Jóvenes con Oportunidades”.
Los estudiantes que reciben apoyos del componente educativo, a partir de su inscripción al
tercer grado de secundaria y durante toda la educación media superior, van acumulando
puntos conforme se reinscriben al siguiente año escolar. Si terminan la educación media
superior antes de haber cumplido 22 años de edad, los puntos se convierten en una cuenta
de ahorro que es administrada por el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros
(BASEFI), la cual deberá ser reclamada (formalizada) una vez que los estudiantes
concluyen la educación media superior y, por consiguiente, dejan de ser beneficiarios
(becarios) del Programa.
Los becarios pueden acumular hasta un máximo de 3 mil puntos. La acumulación de puntos
es gradual, conforme permanezcan como becarios y se inscriban al siguiente grado escolar.
El valor de los puntos cambia cada año. Para el siglo escolar 2005-2006 el valor de cada
punto fue de $0.10 USD.
93
Cuando el exbecario formaliza o apertura su cuenta de ahorro, debe elegir una opción para
utilizar sus recursos, que puede ser “seguir estudiando”, “iniciar un negocio propio”,
“mejorar o ampliar la vivienda” o “adquirir un seguro de salud” y, de manera voluntaria y
preferencial, puede recibir los beneficios de otros programas sociales federales con los que
la Coordinación Nacional del Programa establece vinculación. Las 4 vertientes para utilizar
la cuenta de ahorro son:
8.2.4.1 Seguir estudiando (Vertiente de Capacidades)
El exbecario de Oportunidades puede continuar su educación en alguna institución de
educación superior pública o privada, teniendo acceso prioritario a una beca del Programa
Nacional de Becas para la Educación Superior18 y al Programa Nacional de Becas a la
Excelencia Académica y al Aprovechamiento Escolar19, previo concurso y cumplimiento de
requisitos para estas becas. Si elige esta vertiente, recibe las dos terceras partes del total del
monto depositado al presentar en la institución financiera una constancia de inscripción de
la institución de educación superior que lo haya aceptado. El tercio restante lo recibirá
cuando presente en la institución financiera su comprobante de inscripción al siguiente año
escolar.
8.2.4.2 Iniciar un negocio propio (Vertiente Productiva)
18
Es un programa coordinado por la Secretaría de Educación Pública que inició sus operaciones en el ciclo
escolar 2001-2002 con la participación de todas las Entidades Federativas y de cuatro instituciones públicas
de educación superior federales: el Instituto Politécnico Nacional, la Universidad Autónoma de México, la
UNAM y la Universidad Pedagógica Nacional. Mediante este programa, se otorga becas para lograr que los
estudiantes en situación económica adversa y deseos de superación puedan continuar su proyecto educativo
en el nivel superior en instituciones públicas en programas de licenciatura o de técnico superior universitario.
19
Es un programa coordinado por la Secretaría de Educación Pública que otorga becas a alumnos inscritos
en las instituciones educativas en que tiene cobertura el programa, que cuenten con los promedios de
excelencia y que por sus méritos académicos, deportivos o artísticos sean propuestos por los Comités de
Becas constituidos en cada plantel. También se otorgan becas a estudiantes en condiciones económicas
adversas la población indígena del país y a la población con capacidades diferentes.
94
El beneficiario puede iniciar un negocio vinculándose directamente a alguna Entidad de
Ahorro y Crédito Popular (EACP) que opere de conformidad con lo establecido en la Ley
de Ahorro y Crédito Popular y que preferentemente forme parte de L@ Red de la Gente20.
También puede iniciar su negocio con recursos provenientes del Programa Opciones
Productivas21, que otorga acceso preferencial a los beneficiarios del Programa
Oportunidades que desean iniciar un microempresa.
8.2.4.3 Mejorar o ampliar la vivienda (Vertiente Patrimonial)
El beneficiario puede solicitar el apoyo del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para
la Vivienda Progresiva “Tu Casa”22 y utilizar su capital para cubrir el ahorro previo
requerido por aquel programa de vivienda.
8.2.4.4 Adquirir un seguro de salud (Vertiente de Protección)
El beneficiario puede utilizar su fondo para incorporarse al Sistema de Protección Social en
Salud23 o para adquirir el Seguro de Salud para la Familia del IMSS24.
20
L@Red de la Gente es una alianza comercial entre las Organizaciones de Ahorro y Crédito Popular y el
BANSEFI, mediante la cual las sucursales afiliadas comparten un sistema informático conectado vía Internet
que posibilita el otorgamiento de servicios financieros en regiones de difícil acceso. (La Red de la Gente,
2006).
21
Es un programa de la Secretaría de Desarrollo Social que otorga apoyos económicos a productores en
situación de pobreza para impulsar procesos de desarrollo a partir de una estrategia que genere alternativas
productivas y contribuya a la consolidación de organizaciones de productoras y productores.
22
Es un programa coordinado por la Sedesol que tiene por objeto otorgar apoyos económicos a las familias en
pobreza para que adquieran, edifiquen, amplíen o mejoren su vivienda.
23
El Sistema de Protección Social en Salud alude a las acciones que proveen los Regímenes Estatales de
Protección Social en Salud, coordinados por la Secretaría de Salud, que cuenten con subsidios de la
Federación. Los beneficiarios del Sistema tienen derecho, entre otras cosas, a: recibir servicios integrales de
salud y los medicamentos que sean necesarios; recibir información suficiente, clara, oportuna y veraz; recibir
atención médica en urgencias; y, no cubrir cuotas de recuperación específicas por cada servicio que reciban.
(Secretaría de Salud, 2006).
24
El Seguro de Salud permite a las mujeres y los hombres que trabajan o viven fuera de México, incorporarse
al Seguro Social y proteger médicamente a sus familiares que viven en México. Garantiza a los sujetos
protegidos por el mismo, el otorgamiento de las prestaciones en especie del seguro de enfermedades y
maternidad, durante el período cubierto por la cuota correspondiente (Instituto Mexicano del Seguro Social,
2006).
95
De igual forma, el beneficiario puede elegir conservar su patrimonio mediante una opción
de ahorro, el cual podrá retirar, junto con los intereses correspondientes, una vez
transcurridos dos años de la firma del contrato de su cuenta de ahorro.
8.2.5. Apoyo a adultos mayores.
El Oportunidades otorga de manera bimestral un apoyo monetario mensual a cada uno de
los adultos mayores integrantes de las familias beneficiarias con una edad de 70 años o
más, para mejorar sus condiciones de vida. El apoyo monetario de este componente,
vigente para el primer semestre del ejercicio fiscal 2006, fue de $23.03 USD mensuales por
adulto mayor.
8.2.6. Mecanismo de Ahorro para el Retiro Oportunidades (MAROP).
En mayo del 2006, a cuatro meses de haberse publicado las Reglas de Operación del
Programa Oportunidades para el ejercicio fiscal correspondiente, se establecieron los
lineamientos de lo que puede denominarse el sexto componente del Programa
Oportunidades: el Mecanismo de Ahorro para el Retiro Oportunidades, MAROP. (Comité
Técnico de la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
2006).
Mediante este mecanismo, los integrantes adultos de las familias beneficiarias con una edad
mínima de 30 años y una edad máxima de 69 años podrán afiliarse de manera voluntaria y
obtener una Cuenta Individual del MAROP. Cuando el beneficiario cumple 70 años, tiene
derecho a disponer en una sola exhibición del saldo acumulado en la Cuenta Individual y
tiene derecho a designar a uno o más beneficiarios en caso de fallecimiento. Las cuentas del
MAROP se integran por tres subcuentas.
96
La primera es la de Aportaciones personales, mediante la cual el cuentabiente podrá
efectuar aportaciones mediante retenciones a los apoyos económicos que se otorgan como
parte del Apoyo Alimentario del Programa Oportunidades, o por depósitos personales a la
subcuenta. En el caso de las aportaciones que se realizan vía retenciones al apoyo
alimentario, los montos de ahorro permitidos son de $1.84 USD, $2.76 USD y $4.61 USD
mensuales.
La segunda cuenta se denomina Incentivo social mediante la cual el gobierno federal otorga
un incentivo a los beneficiarios que realicen aportaciones a la subcuenta de Aportaciones
Personales, siempre y cuando sigan siendo beneficiarios del Programa Oportunidades.
El incentivo que se otorga a cada cuentahabiente en el 2006 es equivalente a un peso de
incentivo por cada peso de aportación personal. El monto máximo de este incentivo es de
$50.00 por persona y, la suma de los montos de los integrantes de la familia no puede ser
mayor al importe que se otorga por concepto de Apoyo Alimentario ($16.58 USD).
Finalmente, la cuenta de Aportaciones de terceros refiere a los montos que provienen de
otros programas federales, estatales o municipales o de particulares que tienen como
propósito complementar el ahorro individual de las personas con una cuenta en el MAROP.
Estos depósitos no generan aportaciones a la subcuenta de Incentivo social.
Cabe señalar que al momento de realizar este trabajo, aún no existían documentos públicos
que dieran cuenta de la puesta en marcha de este componente.
Para concluir con la descripción de los apoyos otorgados por el Oportunidades, es
importante señalar que éste establece montos máximos mensuales por familia para el caso
de los apoyos educativos y alimentarios, dependiendo del grado escolar en que se
encuentren los becarios. Para el primer semestre del 2006 los montos máximos de una
familia con becarios en primaria y secundaria fue de $16.58 USD de Apoyo alimentario y
$84.28 USD para becas, dando un máximo de $100.85 USD, aunque para las familias con
adultos mayores el monto máximo mensual se incrementará en $23.03 USD por cada adulto
97
mayor, es decir, el monto máximo para este tipo de familias es de $146.45 USD mensuales
en caso de que haya dos ancianos en la familia.
Para el caso de familias con becarios de nivel medio superior, se establece un monto
máximo de $16.58 USD para apoyo alimentario y de $1,675.00 para becas, dando un total
de $170.85 USD, aunque en las familias con adultos mayores, el monto máximo mensual se
incrementará en $23.03 USD por cada adulto mayor, es decir, el monto máximo para este
tipo de familias es de $216.91 USD mensuales en caso de que haya dos ancianos en la
familia.
Así, con la información revisada en este apartado, es posible identificar nuevas
distinciones entre ambos programas: se advierte que el modelo de atención del programa
Puente - Chile Solidario aspira a tener un carácter integral, orientado a atacar la
multicausalidad del fenómeno de la pobreza; en tanto, el del Programa Oportunidades se
enfoca a la triada estratégica educación, salud y alimentación y buscan atacar algunos
factores que contribuyen a que la pobreza se extienda de una generación a otra, a través
de abatir algunas de sus expresiones típicas y que comprometen la formación de capital
humano, por ejemplo, la deserción escolar, la desnutrición y la muerte por enfermedades
curables.
A pesar de que en términos cuantitativos no existe una diferencia significativa entre el
número de componentes (Oportunidades tiene 6 pero sólo 5 en funcionamiento y Puente Chile Solidario 4) el programa chileno abarca un número más amplio de áreas. Así, no
obstante que el programa mexicano tiene más componentes, éstos se circunscriben casi en
su totalidad a las áreas de educación y salud y, evidentemente, no tiene ningún alcance en
las áreas de vivienda, identificación jurídica y trabajo, entre otras. Con esta afirmación no
se está sugiriendo que el Oportunidades deba ser más abarcativo o que esté en desventaja
por tener menos áreas de incidencia, sino que se busca señalar que el programa chileno
intenta incidir en un mayor numero de variables asociadas a la pobreza, en tanto que el
Oportunidades lo hace con una variable estratégica: el desarrollo humano.
98
Aunque existen similitud en algunas áreas de atención (salud y educación), los beneficios
recibidos mediante cada programa son diferentes, por ejemplo, en el área de “salud”, el
Oportunidades contempla un cuadro básico más amplio, pero a diferencia, el Puente –
Chile Solidario considera atención en salud mental y bucal, aspectos que nos son
considerados por su contraparte.
Por lo que se refiere a los bienes y servicios que oferta cada uno, se observa que el
Oportunidades otorga apoyos en efectivo para estimular la permanencia en la escuela,
mejorar la alimentación familiar y fomentar hábitos de ahorro, es decir, para alentar
comportamientos que propicien la formación de capital humano. La entrega de este dinero,
está condicionada a la realización de acciones específicas que implican que este programa
cuente con mecanismos para corroborar que las familias están haciendo lo que les
corresponde (a los que se denomina procesos de certificación, SEDESOL, 2006). Además
de estos apoyos económicos, el Oportunidades promueve servicios de salud preventivos y
en coordinación con el sistema de salud, se realizan consulta médicas curativas y
preventivas.
Por su parte el programa Puente – Chile Solidario, otorga estímulos económicos modestos,
en comparación con Oportunidades, a grupos sociales vulnerables (niños, discapacitados,
mujeres) para que enfrenten las dificultades propias de su condición etarea, sexual o física
y no están condicionados a la realización de comportamientos determinados o al menos no
tan explícitos como en el caso de su contraparte, con excepción del “Aporte Solidario”,
que se condiciona a la participación de las familias a las sesiones psicosociales. De este
modo, todo parece indicar que la fuerza del modelo de intervención de este programa está
depositada en la Red Social y el Apoyo Familiar, y no en el monto de los recursos
otorgados.
Grosso modo, Oportunidades otorga dinero a condición de que las familias lleven a cabo
comportamientos favorables para el desarrollo de capacidades de sus integrantes y Chile
Solidario lo hace como estrategia para poder realizar una intervención familiar
personalizada encaminada a conseguir bienes y servicios que favorezcan el ejercicio de
99
derechos elementales. Es probable que esta perspectiva es la que exime al Programa
Puente – Chile Solidario de contar con sistemas de supervisión de sus beneficiarios tan
estrictos como los del Oportunidades, ya que su papel se centra en que las familias estén
en condiciones de ejercer derechos elementales y no en asumir y hacer efectivos
compromisos específicos hacia el programa (ir a la escuela, asistir a revisiones médicas,
consumir el suplemento alimenticio, etc.), como sucede con los beneficiarios el
Oportunidades.
Por lo que toca a las características de los apoyos, el programa Oportunidades establece
apoyos crecientes, lo cual es justificable en el sentido de que busca hacer más atractiva la
permanencia en la escuela de los niños y jóvenes; por su parte, Puente – Chile Solidario
maneja apoyos decrecientes, ya que busca que sus beneficiarios tengan acceso a todos los
bienes del gobierno durante el periodo de intervención como una medida de presión para
que las familias busquen desarrollar habilidades y potencialidades que los hagan
independientes de los apoyos gubernamentales.
Otra diferencia destacable es que el Oportunidades establece un tope para la entrega de
apoyos con base en la cantidad del monto recibido. Por su parte, Puente – Chile Solidario
que busca hacer llegar el mayor número de bienes y servicios durante los 24 meses que
duran la intervención, aplica un tope con base en el criterio de “duración” y no con el de
“cantidad”, como su contraparte.
Es importante señalar que en el caso del Programa Puente – Chile Solidario se plantea
con claridad el límite de la duración de los apoyos económicos (24 meses), en tanto que en
el de Oportunidades se tiene un esquema difuso y poco contundente para determinar el
tiempo en que una familia podrá recibir los apoyos del programa y año con año se hacen
ajustes a los “criterios” para determinar la conclusión de los apoyos sin que se expliquen
los argumentos que sustentaron dichos cambios. Esta situación orilla a suponer que el
Oportunidades no cuenta con criterios ni procedimientos para definir la duración de las
transferencias; en cambio, sí tiene criterios muy claros para determinar en qué momento
100
una familia o un integrante puede ser excluido del padrón por incumplimiento o faltas
administrativas.
Por lo que toca a la complementariedad de recursos y a la creación de sinergias
institucionales, se pone de relieve que aunque en las Reglas de Operación del
Oportunidades se plantea la vinculación con otros programas sociales (Sedesol, 2006;
numerales 1.2 y 5.3), no se describen los procedimientos ni lineamientos operativos para
llevar a cabo esa vinculación y, al parecer, se apuesta a que los beneficiarios por cuenta
propia conozcan estos apoyos y los gestionen por cuenta propia. De este modo, el
Oportunidades sólo promueve ajuste a su normatividad y a la de los programas sociales
con los que se espera establecer vinculación, a fin de que se conceda acceso preferencial a
sus beneficiarios.
Esto supone que existen estrategias diferenciadas para lograr que los beneficiarios de
ambos programas se enlacen con la red social de servicios sociales que sus respectivos
gobiernos han creado para ellos: por un lado, Oportunidades promueve la modificación de
la normatividad que rige los programas sociales para que sus beneficiarios sean
considerados como beneficiarios potenciales de los otros programas; a diferencia, Chile
solidario hace un trabajo de acompañamiento y difusión de información en los hogares de
las familias para que ellas puedan gestionar los bienes y servicios que consideran
prioritarios, a través de la figura operativa denominada “Apoyo Familiar”.
Llama la atención que a través del componente patrimonial “Jóvenes con Oportunidades”
la Coordinación Nacional de ese programa busca vincular al joven beneficiario con otros
programas sociales, pero lo hace hasta que éste deja de ser benefactor formal del
Programa, es decir, cuando egresa del nivel medio superior. Por lo anterior, se puede
afirmar que para Oportunidades la vinculación con otros programas sociales tiene dos
orientaciones: la primera es para complementar los apoyos que ya reciben de
Oportunidades pero que son insuficientes para superar la situación de pobreza (Sedesol,
2006); y, por otro, para generar “puertas de salida” que amortigüen el cese de los apoyos
de este programa cuando sus beneficiarios dejan de serlo. A diferencia, el Programa
101
Puente – Chile Solidario desde el inicio de la intervención considera la participación de un
asesor (¿gestor?) que pueda allegar las ofertas provenientes de otros programas sociales a
las familias beneficiarias. Además, esta vinculación no se da “desde arriba”, es decir,
desde la modificación de la normatividad que rige a los otros programas sociales con
miras de facilitar el acceso de sus beneficiarios, sino desde la intervención educativa en las
unidades domésticas.
Un aspecto que llama la atención es la importancia que ambos programas otorgan a la
perspectiva del ciclo de vida de la familia. Por ejemplo, Oportunidades organiza la oferta
de servicios de salud con base en la edad de los integrantes de la familia; en el caso de
Puente – Chile Solidario se consideran nuevos apoyos cuando ocurren eventos
fundaméntales en el ciclo familias, por ejemplo, embarazos, nacimientos o suspensión de
actividades remuneradas por senectud. En ambos casos se reconoce la existencia de
necesidades diferenciadas en cada familia dependiendo de las características de sus
integrantes, por lo que existe una oferta de bienes y servicios que intentan responder a los
requerimientos intrínsecos de cada etapa del ciclo de vida.
También se puede observar que durante la administración del Presidente Vicente Fox
Quezada (2000 – 2006), el Oportunidades ha creado nuevos componentes que en estricto
sentido no tienen que ver con la formación de capital humano, como el Mecanismo de
Ahorro para el Retiro (MAROP) o la vertiente productiva del componente “Jóvenes con
Oportunidades”, y ha destacado la conveniencia de complementar sus apoyos con los de
otros programas sociales para contribuir de manera más efectiva a sacar las familias de la
situación de pobreza en la que viven.
Así, los nuevos componentes que se han incorporado al programa y los intentos por lograr
la vinculación del oportunidades con programas de vivienda, de apoyo a microproductores
y a sistemas de ahorro popular, sugieren la idea que el oportunidades ya está dejando de
ser un programa que sólo atienda aspectos de desarrollo humano para orientarse a ser un
programa integral de superación a la pobreza. Quizás, en esta nueva evolución que
102
indudablemente tendrá Oportunidades, el referente Puente - Chile Solidario pueda ser de
utilidad.
9. De la cobertura: capacidad para atender más del cien por ciento de la población
nacional que requiere los apoyos versus la cobertura limitada.
De acuerdo con el Gobierno de Chile (2006b), al terminar el año 2006 se espera que el
programa Puente – Chile Solidario beneficie a un total de 290 mil 123 familias, que
totalizan aproximadamente 1 millón 93 mil personas en extrema pobreza. Para cubrir esta
meta, se espera ampliar los beneficios de este programa a dos nuevos grupos vulnerables:
los niños en situación de calle (7 mil 254) y los ancianos que viven
en hogares
monoparentales (14 mil 623).
Considerando que el Programa Puente – Chile Solidario está dirigido a la población en
situación de pobreza extrema, se evidencia que este programa tiene capacidad para atender
a más del 100% del total de la población que requiere los apoyos; pero sólo podría dar
cobertura al 50 por ciento del total de chilenos que padecen pobreza moderada. (Ver cuadro
“Población en Pobreza en Chile y Capacidad de Atención del Programa Puente - Chile
Solidario”).
Población en Pobreza en Chile y Capacidad de Atención del Programa Puente - Chile Solidario
República de Chile
Promedio
Total Pobreza
Población total Total hogares integrantes por
(Personas)
hogar
Absolutos
15,570,612
4,130,404
Porcentaje
100.00
100.00
3.77
Programa Puente
Extrema
(personas)
Moderada
(personas)
Hogares
atendidos
Personas
atendidas
(Aprox.)
2,905,424
726,509
2,178,915
290,123
1,093,693
18.66
4.67
13.99
7.02
7.02
Elaboración del autor con información de la CASEN 2003 y del FOSIS
Por otra parte, de acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social
(CONEVAL), en el 2005 se registró en México un total de casi 49 millones de personas en
algún nivel de pobreza, de las cuales 25.6 millones se encontraban en situación de pobreza
de capacidades, es decir que el ingreso per cápita a nivel hogar era menor al necesario para
103
cubrir el patrón de consumo básico de alimentación, salud y educación, en otras palabras,
son personas que por sus características, son susceptibles de ser apoyados por el
Oportunidades. (Ver cuadro “Población en Pobreza en México y Capacidad de Atención
del Programa Oportunidades”).
Población en Pobreza en México y Capacidad de Atención del Programa Oportunidades
República Mexicana
Población total Total Hogares
Programa Oportunidades
Alimentaria
(personas)
Capacidades
(personas)
Patrimonio
(personas)
Hogares
atendidos
Personas
atendidas
(Aprox.)
Absolutos
104,144,181
20,828,836
18,954,241
25,669,769
48,895,535
5,000,000
25,000,000
Porcentaje
100.00
100.00
18.20
24.65
46.95
24.01
24.01
Elaboración del autor con información de la SEDESOL y del CONEVAL
En este sentido, y considerando que la población atendida por el Programa Oportunidades
es de aproximadamente 25 millones de personas, se puede concluir que este programa tiene
capacidad para dar cobertura sólo al 96% de los mexicanos que requiere sus apoyos.
Esta situación hace que para el Oportunidades los errores de inclusión sean más costosos
que para el programa chileno, ya que un error de este tipo significa que una familia
menesterosa no está recibiendo los apoyos que precisa para desarrollar las capacidades de
sus miembros.
10. Estrategias de coordinación con los actores que intervienen en la operación, así
como las funciones que a cada uno le corresponde atender.
El MIDEPLAN es responsable de Chile Solidario, por lo cual coordina su funcionamiento y
desarrolla actividades de vinculación con las entidades públicas y privadas que atienden a
las familias indigentes. La relación con las demás instituciones involucradas (ministerios y
servicios sectoriales, gobiernos regionales, municipios, organizaciones no gubernamentales,
universidades, etc.) se define a través de “Convenios”, que establecen el compromiso de
participación de las entidades y especifican las normas y reglas de operación. El programa
104
Puente (componente de apoyo psicosocial y bono de protección) está a cargo de la
Dirección Nacional del FOSIS. En el ámbito regional, Puente es responsabilidad del
Departamento de Gestión de Programas, el cual cuenta con supervisores provinciales que
monitorean el trabajo en el ámbito local (MIDEPLAN, 2003).
La incorporación de las Municipalidades es voluntaria y los que aceptan participar asumen
el compromiso de crear una Unidad de Intervención Familiar (UIF), compromiso que queda
asentado en el convenio referido.
La operación del Programa Puente se llevó a cabo en conjunto con 336 Municipalidades a
lo largo del país, de un total de 345, donde se constituyeron UIF, sobre la base de los
convenios de colaboración suscritos y vigentes con cada una de las Municipalidades.
(Fondo de Solidaridad e Inversión Social, 2006)
Un funcionario del municipio designado por el alcalde ejerce como director del equipo de
operadores o apoyos familiares, que pueden o no ser personal municipal. La UIF tiene
como responsabilidad realizar la identificación y selección inicial de éstas y asignarla a uno
de los Apoyos Familiares; instalar de manera progresiva un sistema de protección social
integral para las familias y conformar el plan que permita ofrecer la atención personalizada
para garantizar su ingreso a las redes de servicios y programas dirigidas a ellas, entre otras
cosas.
Por su parte, la operación del Programa Oportunidades implica, en principio, coordinar
acciones de tipo intersectorial entre las secretaría de Educación Pública, Salud y Desarrollo
Social (todas del orden federal), así como con otras organizaciones adscritas a distintos
órdenes de gobierno, que no guardan una relación de subordinación con el gobierno federal.
La SEDESOL es responsable de la coordinación general del Programa, a través de la
Coordinación Nacional del Programa Oportunidades, órgano desconcentrado de dicha
dependencia.
105
La Coordinación Nacional es la responsable de la coordinación y del seguimiento operativo
de todo el Programa. Cuenta con un Consejo integrado por los titulares de las secretarías
que participan en la operación del Programa y de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP). Este Consejo es apoyado por un Comité Técnico integrado por
representantes de la SEDESOL, de la SHCP, de la SEP, de la SSA y del IMSS.
A través del Comité Técnico de la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades se
aprueba el proyecto de Reglas de Operación, se lleva el seguimiento del Programa
conforme a los lineamientos que fije el Consejo; se adoptan medidas que permiten una
operación más eficiente y transparente; y, se revisa el cumplimiento de las
responsabilidades de cada una de las dependencias y entidades que participan en el
Programa, entre otros aspectos.
En los estados, el programa cuenta con Coordinaciones Estatales, las cuales son
responsables de la atención de los beneficiarios, así como de la operación y seguimiento del
Programa.
La SEP y la SSA, junto con el IMSS, en coordinación con las autoridades sectoriales
estatales, proporcionan los servicios de educación y de salud, la capacitación de su personal
y la certificación de las corresponsabilidades de las familias.
Los gobiernos de los estados son los responsables de operar y otorgar los servicios de
educación y salud a la población. Los gobiernos municipales nombran un enlace para el
Programa que es un funcionario municipal, quien se encarga de difundir información del
programa y promover acciones de articulación con proyectos de desarrollo local para la
población beneficiaria.
Se aprecia que la coordinación interinstitucional del Programa Oportunidades se lleva a
cabo principalmente a través de órganos colegiados en los niveles federal y local (Comité
Técnico de la Coordinación Nacional del Programa y Comités Técnicos Estatales,
respectivamente), en los cuales confluyen los representantes de las organizaciones públicas
106
que tienen alguna función o atribución en la operación del mismo; en estos órganos se
toman resoluciones de carácter normativo, administrativo y operativo.
Por su parte, la coordinación interinstitucional en el marco del Programa Puente – Chile
Solidario se hace a través de instrumentos jurídicos (convenios) en donde se especifican
las funciones y atribuciones que cada uno de los agentes involucrados debe asumir. Se
pone de relieve la atribución y responsabilidades que se delega en los representantes de las
municipalidades, en quienes recae prácticamente la responsabilidad de la operación y
coordinación de los procesos de incorporación de familias.
En el caso del programa mexicano, los agentes municipales son sumamente vigilados y
prácticamente sólo se les concede la función de enlace entre el programa y las familias
beneficiarias. De hecho, esta vigilancia forma parte de las medidas de blindaje electoral
que implementa el Oportunidades.
11. Sistema de evaluación y seguimiento: El registro de los logros alcanzados versus la
supervisión de los procesos operativos.
El Programa Puente – Chile Solidario cuenta con un dispositivo de monitoreo disponible en
Internet que se alimenta a partir de la información recogida en las sesiones de trabajo con
las familias. Mediante este sistema se puede conocer las Condiciones Mínimas alcanzadas
por las familias y los avances logrados. Este sistema también constituye una herramienta
que facilita la realización de análisis estadísticos sobre las características de las familias
atendidas; sin embargo, para poder hacer uso de este sistema es necesario contar con una
clave de acceso.
Por lo que toca a las evaluaciones es importante hacer notar que aunque en el portal
electrónico del Ministerio de Planificación y Cooperación se menciona la existencia
evaluaciones en las que se miden los logros parciales alcanzados en alguna de las 13
regiones en que se divide el país y que existe un buen número de ensayos que analizan los
procesos operativos y modelo de intervención del Programa Puente – Chile Solidario, no se
107
encontró una evaluación de tipo experimental o cuasiexperimental que diera cuenta de los
impactos atribuibles a este programa.
De acuerdo con la Ministerio de Planificación del Gobierno de Chile (2006), el Gobierno
de Chile determina los efectos de su política social en general los resultados obtenidos por
la CASEN, que proporciona información acerca de las condiciones socioeconómicas de los
diferentes sectores sociales del país, sus carencias más importantes, la dimensión y
características de la pobreza, así como la distribución del ingreso de los hogares.
Haciendo un comparativo de los resultados arrojados por la Casen en 200325 con los del
año 2000, en este breve periodo de tiempo se pueden distinguir logros importantes de la
política social Chilena:
ƒ
Existe una reducción de 1.8 puntos porcentuales de la población ubicada en
situación de pobreza.
ƒ
El porcentaje de hogares en situación de indigencia se redujo en un punto
porcentual.
ƒ
Se registra una disminución de 2 puntos porcentuales en los índices de indigencia en
zonas rurales y de 8 décimas en zonas urbanas.
ƒ
El 41.9% del gasto efectivo de los principales programas de salud, educación y
subsidios monetarios se destinó al 20% de los hogares de menores ingresos de
Chile, lo que constituye una buena distribución y focalización del gasto público.
Sin embargo, como bien se reconoce, estos logros no pueden ser atribuidos únicamente al
Programa Puente – Chile Solidario, sino que son el resultado de las aportaciones de todos
los instrumentos de política social del Estado Chileno y de los logros alcanzados en materia
de política económica, entre otros.
25
Al momento en que se estaba llevando a cabo esta investigación no se habían publicado los resultados de la
CASEN 2005.
108
En lo que concierne al sistema de seguimiento del Programa Oportunidades, se cuenta con
un Modelo de Seguimiento Operativo instrumentado conjuntamente con los sectores de
salud y educación, mediante el cual se puede obtener información detallada sobre el estado
de la operación, con el propósito de apoyar la toma de decisiones y detectar anomalías en
los procesos operativos. Está basado en un sistema amplio de indicadores de diversos temas
que otorgan una radiografía de la eficiencia operativa del programa.
Los resultados de estos indicadores son analizados por los diferentes agentes que
intervienen en la operación del Oportunidades a fin de que se acuerden e implementen
acciones de corrección inmediata.
En lo que respecta a la evaluación, y a diferencia de lo que ocurre con su contraparte, el
Programa Oportunidades es quizás el programa social más evaluado y en la portal
electrónico de la Coordinación Nacional de este programa se encuentran publicadas un
basto número de evaluaciones externas realizadas con métodos cuantitativos y cualitativos
y que dan cuenta de sus efectos, mismos que fueron enunciados de manera sucinta en el
Capítulo 3.
El rigor de las evaluaciones de este programa, la periodicidad con la que se han llevado a
cabo y el esfuerzo por hacer públicos los hallazgos de las mismas, son sin duda una
practica distintiva del Programa Oportunidades.
En cuando a los sistemas de seguimiento utilizados, se puede apreciar que en el caso del
Programa Chileno la atención está puesta en los logros alcanzados por la familias, es
decir, en los avances registrados en las sesiones familiares y en las Condiciones Mínimas;
en tanto que el de Oportunidades está orientado a conocer el desarrollo de los procesos
operativos sustantivos del programa y a conocer el grado en que las familias cumplen con
sus corresponsabilidades.
Por lo que toca a la evaluación, sorprende que a 4 años de operación del Programa
Puente – Chile Solidario aún no sea factible conocer en qué medida ha contribuido a
109
disminuir los índices de pobreza de aquel país y cuales han sido sus efectos en la calidad
de vida de sus beneficiarios.
Cuadro Integrador
Comparativo Puente - Chile Solidario vs Progresa - Oportunidades
Categoría
Modelo de
atención
Componente
Puente Chile Solidario
Progresa - Oportunidades
Fundamento
central para
implementar el
programa.
Afrontar el estancamiento en el
ritmo de disminución de la pobreza
de Chile y brindar atención a un
sector de la población que no se
benefició con las exitosas políticas
sociales y económicas de las
décadas anteriores (pobreza dura).
Frenar el incremento de hogares
rurales en situación de pobreza
como resultado de la crisis
económica, en un contexto en el
que los instrumentos de política
social del gobierno mexicano se
valoraron como ineficientes y mal
focalizados.
Orientaciones del
objetivo general
Fortalecer las capacidades de las
familias pobres mediante el
otorgamiento de un conjunto de
bienes y servicios y la formación de
habilidades sociales.
Fortalecer las capacidades de las
familias mediante el acceso a los
servicios de salud y educación, y a
la vinculación de sus beneficiarios
con otros programas sociales.
Orientaciones de
los objetivos
específicos
Promover el desarrollo de
habilidades psicosociales, fomentar
prácticas solidarias al interior de las
familias y dirigir los servicios del
Estado a las familias en situación
de pobreza.
Promover e incentivar el acceso y
permanencia de las familias a los
servicios de educación y salud, así
como fomentar hábitos de higiene y
alimentación en las familias.
Estrategia central
para el logro de los
objetivos
Encauzar toda la oferta pública a
las familias en pobreza extrema,
para lo cual se otorga atención
personalizada y acceso preferencial
a los programas sociales.
Realizar acciones intersectoriales
para estimular la asistencia escolar
y el cuidado de la salud de las
familias en pobreza.
Población objetivo
y forma de
relación del
programa con la
unidad de
atención.
Familias en situación de pobreza
extrema o indigencia; se aspira a
que mediante las sesiones
psicosociales se realice una
intervención que involucre a todos
los integrantes de la unidad
familiar.
Descansa en el concepto de
derechos mínimos y se parte de la
premisa de que el Estado debe
garantizar condiciones mínimas de
calidad de vida a las familias
pobres.
Familias en situación de pobreza de
capacidades; se establecen tareas y
responsabilidades a los integrantes
de la familia por separado,
dependiendo de su edad, sexo y rol
familiar.
Enfoque del
modelo de
intervención
110
Descansa en el concepto de Capital
Humano y se parte de la premisa de
que al elevar los niveles de
educación y salud de los infantes,
las próximas generaciones tendrán
acceso a trabajos mejor
remunerados.
Categoría
Estrategia
operativa
Componente
Puente Chile Solidario
Progresa - Oportunidades
Modelo de
focalización e
incorporación de
beneficiarios
Estrategia de focalización de doble
filtro:
ƒ Encuesta CASEN y
ƒ Ficha CAS II, (ambas aplicadas
a las familias).
En el proceso de incorporación de
beneficiarios intervienen las
Municipalidades.
Estrategia de focalización de doble
filtro:
ƒ Territorial y
ƒ Aplicación de encuesta
Socioeconómico-familiar.
El proceso de incorporación de
beneficiarios está a cargo sólo de la
Coordinación Nacional del
Programa.
Componentes o
áreas de
incidencia.
7 componentes: identificación
jurídica, salud, educación, dinámica
familiar, habitabilidad (vivienda),
trabajo e ingresos.
5 componentes: educación, salud,
alimentación, patrimonio y ahorro.
Apoyos (bienes y
servicios).
ƒ Transferencias económicas para
familias durante 24 meses.
ƒ Subsidios Monetarios diversos a
población vulnerable.
ƒ Apoyo psicosocial en los
hogares.
ƒ Acceso preferencial a otros
programas sociales.
ƒ Transferencias económicas para
estimular asistencia escolar,
adquirir útiles escolares,
fortalecer la alimentación y
apoyar a ancianos.
ƒ Cuadro básico de salud.
ƒ Complementos alimenticios para
mujeres y niños.
ƒ Cuentas de ahorro para
egresados de EMS.
Cobertura
Tiene capacidad para atender a más
del 100% del total de la población
que requiere los apoyos (pobres
extremos).
Tiene capacidad para dar cobertura
al 96% de los mexicanos que
requiere los apoyos (familias en
situación de pobreza de
capacidades).
Coordinación
interinstitucional
Se establece mediante instrumentos
jurídicos signados por diferentes
órdenes de gobierno.
Se lleva a cabo mediante la
intervención de órganos colegiados
a nivel federal (central) y estatal,
integrados por funcionarios
adscritos a las dependencia que
intervienen en la operación del
programa.
Sistema de
evaluación y
seguimiento.
Se han hecho ensayos, análisis y
estudios sobre el programa, pero no
se identificaron evaluaciones
experimentales o
cuasiexperimentales. Se cuenta con
un sistema de seguimiento para
tener control de las Condiciones
Mínimas alcanzadas y la
impartición de las sesiones
psicosociales.
Se han realizado de manera
sistemática evaluaciones
cuantitativas y cualitativas para
identificar y medir los efectos del
Programa. Se cuenta con una
batería de indicadores que permite
identificar y corregir
inconsistencias en la operación del
programa.
111
112
BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO
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115
116
CAPÍTULO 5
REFLEXIONES Y CONCLUSIONES FINALES
¿Es conveniente que el Programa Oportunidades adopte un enfoque de derechos mínimos y
se transforme en el catalizador de toda la oferta pública estatal dirigida a las familias pobres
mexicanas?, ¿debe ampliar sus áreas de atención y convertirse en “EL” programa de
combate a la pobreza para dejar de ser un programa de desarrollo humano?, ¿el padrón de
beneficiarios de este programa es lo suficientemente confiable para poder afirmar que el
grueso de sus beneficiarios son pobres y por ello merecen tener acceso preferencial a otros
programas de desarrollo social?, ¿se obtendría algún beneficio si se hace una revisión
crítica a los instrumentos de focalización de este programa tomando como referente el
enfoque de vulnerabilidad social?, ¿cuánto tiempo es conveniente que el gobierno
mexicano otorgue los apoyos del Programa Oportunidades a las familias beneficiarias y qué
criterios servirían para definir esta temporalidad?
Después de que una familia ha alcanzado las 53 Condiciones Mínimas y obtiene un egreso
exitoso del Programa Puente – Chile Solidario ¿se puede afirmar que ya cuenta con las
herramientas y fortalezas para sortear los retos del contexto económico en el que está
inmerso, o volverá a ser pobre en un periodo de tiempo determinado?, ¿es conveniente que
el Gobierno de Chile prolongue el tiempo en que una familia pueda recibir los apoyos del
Programa Puente como en el caso del Oportunidades?, ¿existe algún estudio o evaluación
que sustente que 24 meses de intervención son suficientes para desarrollar habilidades
psicosociales en familias pobres extremas?, ¿se puede demostrar que las familias
beneficiarias del Puente están desarrollando competencias (actitudes, conocimientos y
comportamientos) que contribuyen a la superación de la pobreza?, ¿merece la pena seguir
haciendo una fuerte inversión de recursos humanos y financieros para operar una estrategia
de intervención personalizada cuando no se tiene certeza de los impactos generados con
este modelo innovador?, ¿cuáles son los fundamentos para suponer que una atención
personalizada casa por casa es mejor que una intervención comunitaria?, si se incrementa el
117
monto de las transferencias del Programa Puente – Chile Solidario y se condiciona su
otorgamiento al cumplimiento estricto de un conjunto de compromisos por parte de las
familias, como lo hace el Oportunidades, ¿se potenciarían los impactos del programa
chileno?
Los resultados reportados por estos programas sugieren que Oportunidades está cumpliendo
con su misión de enviar a las familias a los centros de salud y a los niños a los centros
escolares; y que Puente – Chile Solidario está enlazando a las familias con las
organizaciones públicas y privadas que pertenecen a la Red Social de Servicios, pero ¿las
escuelas, las clínicas de salud y las organizaciones que pertenecen a la Red están ofreciendo
servicios oportunos y de calidad a las familias, es decir, cuentan con infraestructura,
recursos humanos y modelos de atención que los pongan a la altura de las necesidades de
las familias para corresponder así a la fuerte inversión que los gobiernos de Chile y México
están haciendo para alentar a la gente a utilizar los servicios que ofertan?
Aunque resulta tentador ofrecer una respuesta a las preguntas expuestas, lo cierto es que
para prescribir una política pública, o incluso para sugerir ajustes al modelo de intervención
de un programa social, previamente se debe llevar a cabo un análisis riguroso de los
aspectos técnicos, financieros y políticos que estarían implicados en la propuesta, lo cual
rebasa por mucho las posibilidades y alcances reales de este trabajo.
Sin embargo, consideramos que el comparativo realizado entre el modelo de atención y
operación de Puente Chile Solidario y Oportunidades arrojó información suficiente para
responder la pregunta central de esta investigación y distinguir algunas líneas de trabajo
que permitirían enriquecer el modelo de atención y operación de los programas objeto de
estudio, e incluso de otros PTEC de la región.
Del mismo modo, y pese a que no se cuenta con elementos suficientes para prescribir
ajustes específicos a los modelos de atención y operación de alguno de los programas
analizados, sí existen argumentos para advertir que no sería favorable poner en práctica
ciertos elementos del Programa Puente – Chile Solidario en el contexto mexicano, debido a
118
las implicaciones y consecuencias que podrían suscitarse. Específicamente, nos referimos a
la atención personalizada y a la participación de las municipalidades en el proceso de
selección de beneficiarios.
En principio, debe recordarse que la implementación del Programa Oportunidades implicó
un mayor reto en términos territoriales y demográficos que el de Chile Solidario. Para
dimensionar este punto, debe tomarse en cuenta que el número de familias que actualmente
son atendidas por Chile – Solidario en todo el territorio chileno (290 mil) son las mismas
que el Oportunidades atendía en el año 2000 únicamente en el estado de Veracruz. De este
modo, la implementación de un programa con la cobertura del Oportunidades precisa de
una ingeniería operativa que garantice la puntual y efectiva transferencia de recursos en
efectivo para 5 millones de familias distribuidas en todo el territorio nacional, lo cual no es
cosa menor. Por ello, el pensar que el Oportunidades pudiera desarrollar una propuesta
basada en atención personalizada casa por casa, orientada a identificar las necesidades
específicas de cada familia y realizar acciones de acompañamiento para gestionar servicios
sociales, resulta complicado para un programa de esta envergadura. Sin embargo, ello no
quiere decir que uno de los principios básicos que rige al Programa Puente – Chile
Solidario, que es dar a los pobres acceso preferencial a los programas públicos diseñados
para ellos, no pueda ser aplicable en México bajo otra modalidad operativa.
Por otro lado, debe tomarse en cuenta que debido a la organización política de la República
Mexicana, para que un programa federal pueda tener presencia en todos los municipio del
país, es necesario realizar acciones de planeación y concertación con órdenes de gobierno
que están conformados por funcionarios que provienen de partidos políticos diferentes y
que no guardan relación de subordinación con el Poder Ejecutivo Federal. Aunado a lo
anterior, es preciso señalar que en México existe una larga y penosa tradición de
manipulación política a los programas sociales, que genera suspicacias ante la
implementación o ampliación de un programa social.
Bajo esta óptica, una iniciativa orientada a delegar una parte tan sensible de la operación de
un PTEC a los gobiernos municipales, como lo es la selección de beneficiarios, no parece
119
pertinente para el contexto mexicano, ya que es en ese orden de gobierno donde se
agudizan el condicionamiento político y la manipulación partidista de los programas
sociales. Además, los mecanismos de control y supervisión que pudiera implementar el
gobierno federal tendrían que enfrentar bastantes complejidades logísticas que
comprometerían su eficacia y elevarían el costo de operación.
Todo parece indicar que en Chile no existe esta percepción o desconfianza hacia las
organizaciones públicas, o al menos no representa un problema considerable, situación que
hace que la puesta en marcha de un programa de alcance nacional que “da dinero a los
pobres” no precise de estrategias de concertación, legitimación y supervisión tan
controladas como en el caso de México.
Otro punto a considerar es que el diseño de un método y una base de información para
identificar a las familias pobres del país que pueda ser utilizado por organismos públicos de
los tres órdenes de gobierno para planear estrategias de intervención más eficaces, así como
para evitar duplicidades o la transferencia de dinero a familias que no los necesitan, resulta
beneficioso para el diseño de políticas públicas, pero implica un grave riesgo sobre el uso y
resguardo de esta información. Lamentablemente, en los recientes procesos electorales
celebrados en México, las agrupaciones políticas de oposición lanzaron denuncias al
gobierno federal sobre la utilización de padrones de beneficiarios para distribuir
propaganda electoral y diseñar tácticas electoreras, situación que tiene una larga historia en
México. Esto hace que el acceso a una base de datos con información sobre las familias
pobres del país que pudiera ser consultado por diversos organismos, lejos de ayudar en
planeación de políticas sociales de Estado, contribuiría a que estas prácticas se reprodujeran
en todo el territorio nacional y en todos los niveles de gobierno.
Sin embargo, constituiría un gran avance para la política social mexicana que los programas
sociales de combate a la pobreza, por lo menos del nivel federal, establezcan criterios
únicos y homogéneos para identificar y seleccionar a los beneficiarios de sus programas
sociales que, entre otras cosas, permita hacer un uso más eficiente de la oferta social y
120
propiciar el tránsito ordenado de las familias pobres mexicanas por los diferentes
programas sociales, con base en sus características y necesidades.
Resulta poco razonable que el método “objetivo e imparcial” de focalización de
Oportunidades, que sirvió para identificar a más de 5 millones de familias en situación de
pobreza y que ha permitido ejercer un presupuesto anual de aproximadamente 33 mil
millones de pesos, no sea reconocido por otros programas sociales, ni sirva de referente
para identificar zonas de atención o población susceptible de ser atendida por programas
sociales complementarios, o para la planeación de modelos de intervención en materia de
combate a la pobreza; sin embargo, esto también ocurre con los padrones de otros
programas sociales federales de gran cobertura y presupuesto, como el Seguro Popular o el
Programa de Abasto Social de Leche. Así, cada programa social federal tiene su propio
procedimiento para definir quienes son susceptibles de recibir apoyos gubernamentales.
Sobra decir que algunos de estos métodos no son lo suficientemente objetivos e imparciales
como se esperaría. En este marco, abría que hacer una distinción: una cosa es que el
gobierno mexicano cuente con diversos programas e instrumentos de política social para
enfrentar las diversas expresiones de pobreza y otra es que cada programa utilice sus
propios criterios para definir quien es pobre y quien no, y a partir de ahí definir si una
familia o individuo es susceptible de recibir los apoyos del Estado Mexicano.
En este sentido, merece una mención especial el consenso logrado por los diferentes
agentes que intervienen en la política social chilena, ya que lograron establecer un modelo
de focalización que goza de reconocimiento para identificar a las familias en situación de
pobreza y, por ende, a quiénes deben dirigirse los programas y proyectos sociales del
Estado Chileno y de los organismos civiles. Sin duda, la confianza depositada en las
instituciones de aquel país constituye un insumo importante para poder implementar
estrategias sinérgicas como la de Chile Solidario. Cabe aclarar que el padrón de
beneficiarios del programa Chileno no es de consulta pública, pero con esta herramienta el
gobierno de aquel país ha logrado legitimar un modelo de intervención que contribuye a
construir sinergias institucionales, delegar funciones y complementar los recursos de los
diversos agentes sociales.
121
Por el contrario, la fuerte inversión que ha realizado el gobierno mexicano para configurar
un padrón de beneficiarios de 25 millones de familias, no ha logrado constituirse en un
insumo para planear acciones de desarrollo social y propiciar sinergias institucionales, más
allá de las que está facultada la Coordinación Nacional de Oportunidades.
Por otra parte, sin que ello implique restar méritos al esfuerzo que ha hecho la
Coordinación Nacional del Progresa – Oportunidades para evaluar de manera sistemática al
programa a su cargo, se debe tomar en cuenta que esta “disciplina” hacia las acciones de
evaluación, puede estar condicionada por el contexto en el que surgió el Oportunidades.
Como se ha mencionado, cuando se
inició la operación del Oportunidades había un
número importante y creciente de personas en situación de pobreza, la economía mexicana
acaba de atravesar una de sus peores crisis y la credibilidad en las instituciones sociales
estaba seriamente dañada. De ahí que la nueva política social debía buscar reconocimiento
y legitimidad, más cuando se había proyectado un incremento paulatino y constante a su
cobertura mediante la concertación de participaciones económicas de organismos
internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo.
Ciertamente, una de las formas para legitimar la política emergente era contar con
evaluaciones realizadas por organismos externos a la Sedesol y a la Coordinación Nacional
del Programa que cuantificaran el impacto del nuevo programa, a través del empleo de
métodos científicos que fueran lo suficientemente contundentes para validar la
conveniencia de expandir el programa.
Si bien es cierto que el Oportunidades es quizás el programa social más evaluado y
analizado de México, es razonable preguntarse en qué medida las decisiones importantes de
este sexenio relacionadas con su modelo de atención y operación – como lo fue el ampliar
la cobertura a zonas urbanas, crear el componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades,
extender las becas educativas al nivel medio superior, crear un sistemas de pensiones y
otorgar apoyos a ancianos – estuvieron basadas en los resultados de las evaluaciones
122
practicadas. Ante un programa de la relevancia del Oportunidades, surge la duda obvia: ¿en
qué medida sus evaluaciones han servido como un instrumento para ganar legitimidad
política y financiamiento, y en qué medida lo han sido para tomar de decisiones
planificadas en torno a su diseño y operación, que contribuyan a la formación de capital
humano en la población pobre del país?
Con esta reflexión no se intenta poner en entredicho la calidad y rigor metodológico de las
evaluaciones del Oportunidades, ni tampoco la seriedad de los evaluadores que han tenido
la responsabilidad de participar en este proceso, ni mucho menos sugerir que el control y
prospectiva de un programa debe estar en manos de evaluadores externos; lo que se
propone es abrir un debate más amplio sobre la utilidad y alcance de las evaluaciones en
México y sobre la importancia de construir y fortalecer las instituciones que abonan a la
generación de una cultura de la evaluación y la rendición de cuentas del quehacer
gubernamental.
Para finalizar este apartado, haremos una síntesis de lo que a nuestro juicio constituyen los
hallazgos más importantes de este trabajo, tanto en lo que respecta a los beneficios logrados
mediante la comparación de los dos PTEC, como al empleo del método comparado en el
contexto del análisis de las políticas públicas.
En principio, podemos sostener que si bien se optó por una posición mesurada respecto a la
interpretación de los datos obtenidos, no se debe subestimar que, a partir de contrastar los
modelos de atención de dos programas sociales exitosos, se detectaron rumbos y directrices
que pueden inspirar líneas de trabajo o visiones prospectivas a otros PTEC.
Particularmente, se detectó que si bien ambos programas realizan transferencias en efectivo
a familias pobres, tienen áreas de intervención, estrategias e instrumentos de focalización
diferentes, además de que operan bajo enfoques disímiles. Evidentemente, estas diferencias
han generado impactos diferenciados en la calidad de vida de sus beneficiarios. Por un lado,
Progresa Oportunidades ha contribuido a elevar los índices de inscripción y permanencia
escolar en los niveles de secundaria y media superior, así como a reducir la incidencia de
enfermedades y desnutrición; por su parte, Puente Chile Solidario ha incrementado el
123
capital físico de las familias y las ha vinculado a un conjunto de servicios gubernamentales
para que accedan a servicios básicos de vivienda, salud, educación y capacitación laboral,
entre otros.
Por otro lado, se corroboró que los principios rectores de la actual política social
latinoamericana – como la focalización a los más pobres, los modelos de intervención
familiar, la formación de capacidades, entre otros – pueden dan lugar a diseños y procesos
operativos disímiles, atendiendo al contexto económico, social y político de cada país y que
cada una puede tener distintos grados de eficacia y limitaciones, dependiendo del contexto
demográfico, económico y político en el que se apliquen.
Asimismo, los hallazgos generados luego de la comparación de los modelos Puente – Chile
Solidario y Oportunidades permitieron detectar líneas de investigación y puntos de mejora
en estos dos grandes programas que, al ser atendidos, pueden fortalecer sus modelos de
atención y prevención. Grosso modo, se propone que llevar a cabo evaluaciones
experimentales sobre alguna de las siguientes temáticas:
ƒ
Competencias desarrolladas entre los integrantes de las familias gracias a las
sesiones socioeducativas;
ƒ
Disponibilidad y calidad de los servicios gubernamentales asociados con las 53
Condiciones Mínimas;
ƒ
Beneficios de una intervención personalizada versus una intervención comunitaria;
ƒ
Sustentabilidad de las Condiciones Mínimas, es decir, cuánto tiempo puede una
familia mantener las 53 Condiciones Mínimas una vez que la intervención familiar
ha concluido.
Por lo que toca al programa Oportunidades, los resultados obtenidos evidencian que se han
llevado a cabo diversas evaluaciones que dan cuenta de los impactos generados por este
124
programa en la salud, educación y alimentación de las familias; sin embargo, en aras de
consolidar su operación, se pueden complementar estas evaluaciones con otras orientadas a
valorar la calidad de los procesos sustantivos de su modelo operativo, particularmente de
los procesos de incorporación y certificación. Así, una evaluación podría estar orientada a
cuantificar los errores de inclusión y de exclusión de su modelo de focalización, es decir, a
conocer cuántas familias que no cuentan con el perfil requerido están recibiendo los apoyos
del programa y cuántas que cuentan con el perfil para recibir los apoyos no están
incorporadas al padrón.
Otra evaluación puede orientarse a validar que los procesos de certificación se estén
llevando a cabo conforme se establece en la normatividad, es decir, que el Oportunidades
entrega apoyos económicos sólo a las familias que cumplieron con los compromisos
estipulados las Reglas de Operación del Programa.
Debemos recordar que el éxito del Programa Oportunidades se explica bajo el supuesto de
que el gobierno mexicano otorga apoyos económicos a las familias más pobres del país a
cambio de que éstas cuiden su salud y envíen a sus hijos a la escuela; sin embargo, ante el
alto porcentaje de errores de inclusión del Programa Chile Solidario y de programas
similares, podemos sostener que existen evidencias empíricas en el ámbito internacional
que obligan a revisar este supuesto. En otras palabras, ¿podemos estar seguros de que los
apoyos de Oportunidades se están dirigiendo sólo a las familias que lo requieren?, ¿qué
porcentaje de errores de inclusión o de exclusión está generando el modelo de focalización
de Oportunidades?
Por otro lado, si tomamos en cuenta que la operación del programa Oportunidades
constituye una carga de trabajo considerable para el personal médico y docente, quienes,
además de realizar sus labores cotidianas tienen que participar en el proceso administrativo
para “demostrar” que los niños fueron a la escuela y los integrantes de la familia acudieron
a su revisión médica y por tanto deben recibir los apoyos económicos del programa,
¿podemos estar seguros que este proceso no se ha configurando en una simulación a lo
largo del tiempo y como resultado lógico del cuantioso incremento de beneficiarios del
125
Oportunidades?, ¿no esta afectando la calidad de los servicios públicos de salud y
educación que los médicos y maestros estén participando en los procesos operativos de
Oportunidades?
Finalmente, por lo que toca a las conclusiones de orden metodológico, se observa que la
utilización del método comparado permitió alcanzar los propósitos descritos por Pliscoff y
Monje (2002), quienes mencionan que este tipo de análisis permite construir una visión más
amplia o abarcativa de la situación analizada, posibilita el estudio de la gestión pública para
llegar a la formulación de nuevas hipótesis y a la distinción de los elementos semejantes y
diferentes de los elementos intrínsecos de la política pública.
Así, se confirma que el método comparado puede ser empleado como un recurso ágil y
sencillo que permite sentar las bases de futuras innovaciones a las políticas publicas en el
contexto del mejoramiento continuo que debe acompañar el quehacer gubernamental.
126