5. Simulación: Bono de Desarrollo Humano

Coordinación General de Gestión del Conocimiento
Dirección de Investigación y Análisis
Nota informativa:
Programas de transferencias condicionadas: oferta, demanda
y movilidad social
Elaborado por:
Fabián Cruz
Quito, mayo 2014
Contenido
Introducción ........................................................................................................................................... 3
1.
Beneficios asociados a la demanda............................................................................................... 3
1.1.
Transferencias monetarias .................................................................................................... 3
1.2.
Transferencias no monetarias ............................................................................................... 4
2.
Beneficios asociados a la oferta .................................................................................................... 5
3.
Conceptualización del proceso de egresamiento ....................................................................... 6
4.
Movilidad social en el Ecuador ..................................................................................................... 6
5.
Simulación: Bono de Desarrollo Humano ................................................................................... 8
Conclusiones y recomendaciones para el Ecuador........................................................................... 10
Bibliografía ............................................................................................................................................ 11
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Introducción
En general, la literatura sobre programas de transferencias condicionadas (PTC) se
concentra principalmente sobre el componente monetario de estos programas, que tiene como
objetivo sostener el consumo de las familias, es decir que operan como incentivo a la demanda.
Las políticas sociales en los últimos años han incluido un componente no monetario en los
PTC, con el fin de garantizar un piso mínimo de protección social a través de la prestación de
servicios sociales. Esto se debe a la diversificación de la oferta de prestaciones sociales, la cual
responde al incremento de la demanda de estos servicios generado por el componente
monetario.
A partir de esta constatación, se puede clasificar a las prestaciones entregadas en el marco
de PTC en dos categorías:


Beneficios asociados a la demanda (las familias)
Beneficios asociados a la oferta (los proveedores de los servicios)
Si bien la existencia de al menos una transferencia monetaria condicionada constituye un
elemento común a los distintos PTC, cada programa atribuye un sentido particular a estas
transferencias dentro de su lógica de operación. Por lo tanto, los diversos PTC implementados
pueden ser cualitativamente distintos, según su objetivo principal sea:



Asegurar a las familias pobres un nivel de consumo básico
Fortalecer el desarrollo humano de los usuarios
Facilitar su acceso a distintas prestaciones sociales gubernamentales
Los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas tienen un doble objetivo.
Uno a corto plazo que es el alivio inmediato de la pobreza a través de las transferencias de
dinero; y, otro a largo plazo: el incremento y fortalecimiento del capital humano, objetivo con
el que se busca romper la transmisión intergeneracional de la pobreza
1. Beneficios asociados a la demanda
1.1.
Transferencias monetarias
Las transferencias monetarias a las familias pueden dividirse en:


Transferencias de libre uso: los usuarios pueden disponer a voluntad del dinero
transferido, como en el caso de las transferencias de efectivo
Transferencias de uso predeterminado: la utilización del dinero viene establecida de
tal forma que el usuario no puede decidir su destino, como en el caso de los subsidios al
consumo de bienes o servicios específicos
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Para determinar el monto de las transferencias, que se entregan con distinta periodicidad, por
lo general se utilizan tres aproximaciones:
 Transferencia plana:
Se fija un monto independientemente de la composición del grupo familiar. Por lo
general, el cálculo se hace considerando un porcentaje de la línea de pobreza o en función de
una canasta nutricional de bajo costo. Las transferencias planas se utilizan en los programas
que privilegian el aseguramiento de determinados niveles de ingresos o de consumo.

Transferencia según composición familiar:
Consiste en otorgar más beneficios a hogares que cuentan con un mayor número de
sujetos elegibles (entre los más comunes se encuentran los niños de hasta cierta edad, las
mujeres embarazadas o lactantes, y los adultos mayores). Considerar la composición del grupo
familiar permite ajustar los montos transferidos con el fin de tomar en cuenta las necesidades
de consumo de las familias según su estructura y etapa en el ciclo de vida en la que se
encuentran sus integrantes.

Transferencia según características del destinatario:
Consiste en otorgar montos diferenciados según características de los destinatarios de las
transferencias monetarias. Esta forma tiende a privilegiar el objetivo de incentivar la utilización
de servicios educativos y de salud, estableciéndose los montos en función de los costos de
oportunidad que enfrentan distintos grupos de la población para acceder a dichos servicios. A
esto se puede sumar también los costos directos de provisión de los servicios.
1.2.
Transferencias no monetarias
Las transferencias no monetarias o en especie se implementan especialmente en el marco
de programas que ponen énfasis en los componentes de desarrollo humano. Es así que los
suplementos alimenticios constituyen la mayoría de las transferencias en especie de los PTC y
apuntan a suplir o prevenir posibles carencias de micronutrientes en la primera infancia, dadas
las restricciones que enfrentan los hogares más pobres.
Los suplementos nutricionales tienen la ventaja de no correr paralelamente por canales
comerciales, lo que evita que se produzca un desplazamiento de la oferta local, como puede
ocurrir con programas basados en la distribución de raciones alimentarias. Es importante
subrayar que pueden presentarse problemas de costos de distribución, almacenamiento y
logística, sobre todo en países con menores capacidades institucionales.
Además de las transferencias monetarias y en especie, una tercera prestación que ofrecen
los PTC por el lado de la demanda es la provisión de servicios, ya sea por parte del propio
programa (provisión directa de servicios) o través de otros programas a los que facilitan acceso
(provisión indirecta de servicios). De forma general, los PTC han comenzado a incorporar cada
vez más acciones vinculadas a la inserción laboral, en la medida en que se ha constatado que la
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sola transferencia no es suficiente para reducir pobreza y vulnerabilidad en el corto y mediano
plazo. Esto responde a un desafío de política pública con respecto a la sostenibilidad de las
acciones de los programas, en particular en lo que se refiere a la duración de los apoyos y las
estrategias de salida o graduación de los PTC.
Finalmente, cabe mencionar que los servicios prestados de manera directa o indirecta por
los PTC incluyen en muchos casos un componente de desarrollo humano, a través de la
estimulación de capacidades básicas mediante consejería, charlas y talleres destinados a
proveer información y orientación sobre temáticas relativas al desarrollo de los individuos. Es
en este contexto que muchos países han desarrollado estrategias de acompañamiento familiar y
fortalecimiento de capacidades.
2. Beneficios asociados a la oferta
Si bien los PTC de forma general se definen como programas que actúan estimulando la
demanda de servicios sociales, en los últimos años se ha enfatizado la importancia de que dicho
aumento de demanda encuentre como contraparte una oferta de servicios adecuada. Se habla
por lo tanto de prestaciones a la oferta para referirse a los beneficios previstos por los PTC que
no tienen que ver con los usuarios, sino con los servicios y programas sociales disponibles.
Las transferencias más comunes a la oferta coinciden con los objetivos de desarrollo
humano de los programas: ampliar el acceso a servicios de salud y educación. El desafío en
estos casos consiste en adecuar los servicios sociales a las exigencias de los PTC en términos de
contraprestaciones, lo que con frecuencia se traduce en resolver el déficit de oferta, ampliando
así su cobertura. Se debe tomar en cuenta que la ampliación de cobertura no agota las acciones
necesarias para adecuar los servicios sociales a las exigencias de los PTC y a las necesidades de
las familias usuarias, ya que también existen desafíos en términos de la calidad de los servicios
prestados.
Las transferencias a la oferta difieren según la modalidad de financiamiento público y
pueden ejecutarse de dos formas:


A través del presupuesto (modalidad directa): la provisión de servicios la realiza el
mismo sector público. El financiamiento y la prestación pública se presentan cuando
hay asignaciones presupuestarias a los sectores involucrados en los programas que están
destinadas a cubrir el aumento de oferta potencial o a mejorar su calidad.
A través de licitaciones o pago con vales (modalidad indirecta): la provisión de
servicios la realiza el sector privado. Este caso se da cuando el financiamiento es público
pero la prestación es privada. Se observan dos modalidades:
o
o
Modelo de generación de monopolios en la provisión, donde se contratan
entidades privadas a las que se exige determinados estándares de prestación
Modelo de generación de un cuasimercado en la provisión, donde los recursos se
convierten en vales que los usuarios de los programas asignan a las entidades
que eligen como prestadores.
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3. Conceptualización del proceso de egresamiento
Dentro de los mecanismos de graduación que se emplean en América Latina se pude evidenciar
dos procedimientos:
1.
Graduación referencial: implica la salida de un programa porque se cumplen los
objetivos propuestos (criterios de elegibilidad).
2. Graduación sostenida: implica la salida de un programa cuando la situación
socioeconómica mejora (dotación de activos físicos, humanos, sociales que le permite al
hogar ser autosuficiente).
Graduación sostenible: implica la superación de una condición, en este caso la de “ultra
pobreza” o pobreza crónica, para entrar en una condición más favorable en la que, aun viviendo
con escasos recursos, las personas consiguen acrecentar los activos, principalmente
productivos, y poner en marcha actividades generadoras de ingresos que les permitan mejorar
la calidad de vida y resistir ante situaciones adversas, sin caer de nuevo en la pobreza extrema.
Este tipo de estrategias combinan apoyo inmediato –como las transferencias monetarias y en
especie– con intervenciones a largo plazo que incluyen capacitación, acceso a servicios
financieros y mercados, y desarrollo de negocios.
Graduación referencial: se entiende como la salida de un programa social, en particular de
los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC). La graduación referencial
se refiere a la estrategia que busca que los participantes de programas de redes de asistencia y
protección social salgan de los mismos, debido, entre otros aspectos, a que logran mejorar la
condición económica.
En este caso, los programas como las TMC, se gradúan porque se encuentran en mejores
condiciones que las iniciales, o porque cumplieron con los criterios de salida del programa y
pueden mantener un cierto estándar de vida, sin necesidad de subvenciones externas. Existen
elementos transversales como son las trasferencias y el acompañamiento que están presentes
en el proceso de graduación. Las estrategias de graduación deben pasar de un sistema
referencial a uno sostenible.
La mayoría de los PTMC han ido cambiando y rediseñando sus objetivos y estrategias iniciando
como programas de compensación monetaria a la pobreza o como programas asistencialistas
muchas veces utilizados con fines políticos. Sin embargo, ahora son programas enfocados en la
eliminación de la pobreza estructural y la inversión en capital humano para evitar la
transmisión intergeneracional de la pobreza.
4. Movilidad social en el Ecuador
En el período 2003 – 2012, la movilidad social absoluta en el Ecuador fue moderada, lo
que implica que los individuos no registran cambios importantes en su nivel de ingresos
laborales, y por tanto sus recursos en un año están altamente relacionados a los ingresos en el
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período anterior. Sin embargo, si se toman en cuenta las características propias de los
individuos, se presenta un mejor nivel de movilidad que muestra la importancia de las
condiciones de escolaridad y de las condiciones de ocupación para lograr un mejor estatus
económico.
Los factores que más inciden en la dinámica de la movilidad social según los ingresos de
los trabajadores, son la edad, la categoría de ocupación como empleado dependiente, la
ocupación en el sector primario y la ubicación en la Amazonía. Los individuos que habitan en
un hogar beneficiario del Bono de Desarrollo Humano también registran un mayor nivel de
ingresos y mejoran su nivel de movilidad social, destacándose el éxito de esta política para la
superación de la pobreza en esta última década.
Pese al impacto positivo del BDH en los ingresos en el largo plazo, se evidencia un
impacto negativo en el último quinquenio, lo que advierte la incapacidad del BDH por sí solo,
para promover procesos más dinámicos del ingreso laboral en el corto y mediano plazo. Este
resultado más bien indica que el programa BDH requeriría de lapsos más prolongados de
tiempo para garantizar movimientos importantes y concretos en la remuneración laboral. Por
tanto, el BDH, como instrumento de movilidad social, debe estar vinculado a otros elementos
de inclusión social y económica para efectivizar su funcionamiento.
En el mediano plazo, las desigualdades persisten en los segmentos poblacionales
tradicionalmente excluidos, como son las mujeres y la población envejecida. Por otro lado, de
los factores que incide en la movilidad de este grupo de la población es la escolaridad que
muestra las capacidades de los individuos. En el ámbito laboral, la experiencia laboral medida
en años y la participación laboral en sectores más especializados, producirían impactos
significativos en la dinámica de los ingresos en el corto y mediano plazo.
Tanto en los resultados de mediano y largo plazo, los años de escolaridad tienen un
impacto importante y relevante en la movilidad económica, lo que denota la presencia de
oportunidades en la sociedad ecuatoriana, en la medida que la formación y el desarrollo de
destrezas a través de la educación tendrían una mayor influencia en la evolución de los
ingresos, que los antecedentes familiares. No obstante, se encuentra la existencia de menores
oportunidades en la población beneficiaria del BDH, al arrojar menores retornos de la
educación.
La vinculación laboral es un componente trascendente en la trayectoria de los ingresos
laborales. Así, en el largo plazo y sobre todo en la población beneficiaria del BDH, el trabajo
bajo relación de dependencia (en el sector público o privado) impulsa la movilidad económica,
al contrario del trabajo por cuenta propia, en la medida que tal modalidad de empleo favorece
la estabilidad y permanencia de los ingresos. En este sentido, la política pública de inclusión
económica debe orientarse al fortalecimiento de las modalidades de empleo autónomas a través
de la formación, el desarrollo de destrezas, el fomento del aseguramiento voluntario y la
promoción de instrumentos de inclusión financiera.
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La movilidad social de los hogares en términos condicionales es moderada y tiene una
tendencia ascendente sobre todo en los hogares de jefatura masculina, ubicados en el área
urbana (fundamentalmente en la región Sierra Centro), del tipo nuclear (es decir, con dos
representantes del hogar y sin miembros extendidos), con baja participación de niños de hasta
15 años, en hogares no beneficiarios del programa BDH, y en hogares en condiciones adecuadas
de habitabilidad, definidas por hacinamiento y acceso a agua potable.
5. Simulación: Bono de Desarrollo Humano
El Bono de Desarrollo Humano (BDH) es la transferencia monetaria condicionada más
difundida entre la población pobre y vulnerable del país. Dicha transferencia ha registrado
aumentos paulatinos pasando de US$ 15 en 2003, a US$ 30 en 2007, en 2009 aumentó a US$ 35
y finalmente en el año 2013 el monto subió a US$ 50. Teóricamente, este tipo de
transferencias provoca un aumento de la restricción presupuestaria del hogar cambiando la
participación en el consumo de ciertos bienes que el hogar demanda, el mismo que bajo el
concepto de maximización de utilidad del consumidor, provoca incrementos en los niveles de
bienestar del hogar.
El BDH se ha convertido en una importante fuente de ingresos para los hogares
pertenecientes a los deciles más bajos de ingreso, representando el 38.5% de ingreso per cápita
de los hogares de decil 1, el 30.49% en el decil 2, el 20.452% en el decil 3 y el 15.20% en el decil 4.
La incidencia de pobreza por ingresos en el Ecuador ha experimentado una importante
disminución en los últimos siete años, pasando de 37.62% en el año 2006 al 25.55% en el 20134.
Dicha disminución es producto principalmente de una mejor estructura distributiva en la
economía, mejoras en el mercado laboral y la calidad del trabajo y, en menor medida, el
crecimiento económico. Si bien dichas condiciones han permitido caídas en los niveles
de pobreza, es importante tomar en cuentas que el BDH todavía significa un importante
componente del ingreso de los hogares pobres.
Tomando en cuenta estos datos, se han diseñado cuatro escenarios de simulación que
consisten en: eliminación de la transferencia a individuos pertenecientes a los deciles 4 en
adelante que representan aproximadamente 566,000 beneficiarios, el segundo escenario
corresponde a la eliminación de la transferencia a individuos del percentil 25 en adelante que
representa aproximadamente 651,000 personas, el tercer escenario la eliminación a individuos
que pertenecen del decil 3 en adelante que equivalen aproximadamente a 713,000 personas; y,
el cuarto escenario corresponde a la eliminación de la transferencia a individuos del
percentil 18 en adelante que representa aproximadamente 751,000 personas. En este supuesto
los individuos a quienes se suspende la transferencia corresponden a madres y personas con
discapacidad beneficiarios actuales del bono, se mantiene la transferencia a personas de la
tercera edad.
Los resultados de las cuatro simulaciones sobre la incidencia de pobreza reflejan
un aumento del indicador de dos puntos porcentuales (2.07) a nivel nacional, que
equivale alrededor de 300,00 personas que volverían a vivir en situación de pobreza por
ingresos ante la eliminación del BDH.
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Desagregando el indicador por diferentes características demográficas se aprecia que el
aumento de incidencia de pobreza es mayor al promedio nacional en la zona rural (4.1 puntos
porcentuales), región Costa (2.6 puntos), indígenas (2.7 puntos) y montubios (4.3 puntos). En el
área urbana, región Amazónica el incremento de pobreza bordea el punto porcentual, para el
caso de los mestizos el incremento de la incidencia bordea los dos puntos porcentuales (tabla
3). Finalmente en el caso de los individuos de etnia blanca el incremento de pobreza por
ingresos es de 0.4 puntos porcentuales.
El incremento en la incidencia y especialmente de la brecha de pobreza provoca
aumentos en los niveles de desigualdad a nivel nacional. En este sentido, el coeficiente
de Gini a nivel nacional aumenta de 0.485 a 0.493 (simulación 2) y 0.493 (simulación 4).
A nivel de grupos específicos, medido a través del índice de Theil, el grupo que se
considera como montubios es quien más sufre incrementos en la desigualdad intra grupo (0.412
escenario base a 0.439 simulación 4); les sigue la Costa y los auto identificados indígenas con
incrementos de 0.0164 y 0.0152 respectivamente (tabla 6); el grupo que en menor proporción
sufre aumentos en la desigualdad es el de auto identificados como blancos con un incremento
de 0.0049.
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Conclusiones y recomendaciones para el Ecuador
Es importante que las estrategias de graduación consideren una serie de componentes
que permitan a los beneficiarios que han dejan de recibir el BDH sostenerse en un estado en
que sus ingresos no sean sensibles ante la carencia de alguna transferencia y por el contrario
dichos individuos sean capaces de acumular ingresos provenientes del mercado laboral y
preferiblemente que sea bajo el marco de ingresos como ocupados plenos, ya que se corre el
riesgo de posibles aumentos en la tasa de subempleo al forzar a los miembros del hogar a
participar en el mercado laboral para suplir la eliminación de la transferencia del BDH.
Dentro de las políticas de graduación puede incluirse una batería de microcrédito con
carácter asociativo, formar empresas conjuntas entre los individuos que dejarán de recibir el
BDH, y un sistema de acompañamiento exhaustivo que permita identificar el desarrollo
productivo de los beneficiarios que salen del sistema de la transferencia.
Adicionalmente es necesario mejorar el instrumento de asignación del BDH ya que si
bien, el actual instrumento obedece una lógica de asignación basada en necesidades básicas
insatisfechas, es necesario ampliar los niveles de análisis para la focalización ya que en el
actual instrumento pequeños cambios en la posesión de bienes del hogar diferencian un
núcleo familiar entre pobre y no pobre.
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Bibliografía
"Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia en América Latina y el
Caribe" Simone Cecchini, Aldo Madariaga, CEPAL, 2011
“Documentos de trabajo para la reconceptualización del programa Bono de Desarrollo
Humano”, Dirección de Investigación y Análisis, Coordinación General de Gestión del
Conocimiento, MIES, 2014
“Pobreza por ingresos y eliminación de transferencias monetarias condicionadas: el caso del
Bono de desarrollo humano en Ecuador”, Sebastián Burgos Dávila, Nota técnica No. 7,
Economica-CIC, 2014
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