10 20 30 40 El Consejo de la Judicatura Federal y el nuevo gobierno del Poder Judicial de la Federación. M. en D. Carlos F. Matute González El mundo cambió después de la Segunda Guerra Mundial con el juicio de Nuremberg y el desmantelamiento ideológico del positivismo jurídico. Los últimos reductos del Estado omnipotente quedaron derrotados con la caída del muro de Berlín. En este cambio del balance de poder de las instituciones política-estatales a la sociedad civil, los órganos de impartición de justicia adquirieron fuerza y autonomía respecto a los gobiernos y se independizaron de la férula interpretativa que era “la voluntad del legislador”. El principio pro persona, los derechos humanos (garantías constitucionales), el topismo o casuismo jurídico, la internacionalización del derecho y los ordenamientos jurídicos abiertos sustituyeron paulatinamente a las interpretaciones lógica, racionalista y formalista propias del paradigma del “Estado de derecho”, que era visto casi exclusivamente como un estado de leyes. Ahora la interpretación judicial se nutre en los principios jurídicos y las reglas de referencia más que con una concatenación lógica de normas pertenecientes a un sistema jerarquizado. En este contexto, hubo una expansión y consolidación de las cortes internacionales, los tribunales constitucionales y los consejos de la magistratura en Europa occidental. En México, también hemos transitado por este camino durante los últimos 15 años. En forma simultánea, a la transformación de las organizaciones jurisdiccionales ha surgido una sociedad que espera respuestas oportunas e inmediatas cuando acude a solicitar justicia a los órganos del Estado, en específico, al Juez, quien tiene el monopolio de su impartición, salvo algunas excepciones. Existe la necesidad de plantear un nuevo gobierno de los poderes judiciales en un mundo que cambia a una velocidad sin antecedentes en la historia de la humanidad. El habitante 7 mil millones, la era de post-goggle, la proliferación de las redes sociales (el escape que representa la virtualidad), la inmediatez de lo distante, la justicia mediática, la demostración de que el origen del Universo es el Bing Bang, la exploración del espacio y la sensación de vivir en una aldea global modifican sustancialmente la percepción del individuo y la sociedad sobre la justicia que debe impartirse. La forma tradicional de administrar justica con las legislaciones procedimentales formalistas, las reservas nacionales al derecho internacional, las excepciones a los principios jurídicos contenidas en las leyes, el complejo mundo de las jerarquías y del ámbito de aplicación de las normas generales, así como la proliferación de tratados internacionales que protegen los derechos humanos (168 tratados internacionales en 20 materias) han restado legitimación al positivismo jurídico y han abierto el campo para el empleo, cada vez más frecuente, del arbitrio judicial. Así, todas las organizaciones, incluidos los tribunales y juzgados, deben insertarse en un mundo jurídicamente globalizado en el que prevalece la tendencia hacia la profundización de la democracia y la transparencia. En el que el concepto de gobernanza sustituye al de gobierno y la planeación centralizada es desplazada por la generación de políticas públicas y la consecuente evaluación de la gestión.i Página 1 de 13 50 60 70 80 90 Esto es una exigencia social que se hace evidente en el aumento constante de la autonomía de las organizaciones públicas respecto al Poder Ejecutivo, quien es un articulador de los proyectos de Nación, más que el forjador y líder de un proyecto único. En este proceso también se inscribieron los Poderes Judiciales, tanto el Federal como los locales, mismos que han obtenido mayor independencia en los últimos 18 años. En este sentido, en México hay una demanda social para que se conformen Poderes Judiciales con capacidad suficiente para manejar adecuadamente la autonomía que les corresponde conforme a la Constitución y orientar sus actuaciones a la protección de los derechos de las personas, esto sin perder de vista que además de los legítimos derechos mencionados existe un interés público que procurar, y que la función jurisdiccional tiene efectos en la vida económica, social y política, que hay que considerar al momento de emitir una resolución. Más aún, en las condiciones de la globalización en la que se ejerce la soberanía de los estados, la defensa de un aislamiento o una autarquía es insostenible. El alegato del interés nacional es inadmisible para eludir el cumplimiento de las obligaciones internacionales y el respeto a los derechos humanos. De ahí, que se haga necesario repensar el sentido de la certeza jurídica y el papel de la judicatura en un circunstancia en la que impera la interpretación judicial como la auténtica instancia para la determinación de los alcances de la norma general. Hay que empezar ´por determinar los parámetros objetivos para el ejercicio del control difuso, que por decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la sentencia Radilla Pacheco deben llevarlo a cabo los jueces de primera instancia, mediante la inaplicación de las normas que se contrapongan a la Constitución y a los tratados internacionales en materia de derechos humanos. Ahora, los jueces al emitir sus sentencias deben hacer énfasis en el análisis de la convencionalidad de las leyes adicionada al de constitucionalidad y con ello los márgenes del empleo del criterio judicial aumenta significativamente. A) El orden jurídico abierto y la certeza jurídica. El contexto descrito con anterioridad plantea la pregunta siguiente: ¿Qué es un orden jurídico abierto? La respuesta debe realizarse revisando dos perspectivas de este concepto: • El origen del derecho y su legitimidad. • La jerarquía normativa. La primera proviene del debate añejo entre el ius positivismo y el ius naturalismo. ¿Por qué debemos obedecer el derecho? ¿Por que proviene de la misma esencia del ser humano o porque lo ordena una autoridad? ¿Los derechos fundamentales del hombre son previos al Estado o éste los concede? Este debate se plantea desde el primer párrafo del artículo 1 constitucional reformado en 2011, que significa una ampliación efectiva del derecho por medio de la redefinición del mismo por el constituyente: “Artículo 1. En los Estado Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.”ii Página 2 de 13 100 110 120 130 La segunda proviene de la modificación de la jerarquía de las normas en el derecho mexicano y la evolución de la interpretación del artículo 133 constitucional, a saber: “Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.”iii En 1999, en la novena época, la Suprema Corte determinó una jerarquía normativa distinta a la que impero durante las épocas jurisprudenciales anteriores, de tal manera que los tratados internacionales pasaban a un plano de superioridad con respecto a las leyes y dejaban el plano de igualdad que tuvieron hasta la fecha mencionada. TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.iv Esta decisión judicial obligatoria para los órganos de impartición de justicia modificó la relación entre los tratados internacionales (el derecho convencional) y las leyes, quedando éstas últimas en un nivel inferior respecto a las primeras. Hay que agregarle que la validez de los tratados internacionales está sujeta a su adecuación a la Constitución. En la parte medular establece: “… a partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en el texto constitucional, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución Federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales…” La reforma de los derechos humanos reciente incorporó está jerarquía normativa, opuesta a la tradicional, en el segundo párrafo del artículo primero constitucional: “Artículo 1…Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.” v Entonces, la redacción del numeral transcrito abrió el debate sobre la jerarquía de los Tratados Internacionales respecto a la Constitución. Algunos juristas consideraron que el derecho convencional tenía la misma jerarquía que el constitucional, en materia de derechos humanos, con lo que era posible revisar la “convencionalidad” de la Constitución , es decir, si la Constitución no se ajustaba a lo dispuesto por los tratados signados por México, entonces, ésta dejaba de aplicarse en beneficio de la persona. Página 3 de 13 140 150 160 170 180 En la sentencia Radilla Segura se abordó la problemática interpretativa tangencialmente y el pasado 19 de septiembre la Segunda Sala de la Suprema Corte se pronunció sobre el tema: CONCEPTOS DE VIOLACION INOPERANTES EN EL AMPARO DIRECTO. SON LOS QUE PLANTEAN LA INCONVENCIONALIDAD DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL.vi En este contexto, en el que prevalece un ordenamiento jurídico abierto, debe analizarse la autonomía de los juzgadores y el grado de amplitud que la reforma constitucional y la interpretación jurisprudencial conceden al arbitrio judicial. La certeza jurídica basada en el principio de legalidad sufre modificaciones sustanciales en la medida en que el auténtico alcance del derecho contenido en una norma general queda sujeto a que lo determine el juzgador federal en su última instancia, que puede ser la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Plenos de Circuito o los Tribunales Colegiados, vía la jurisprudencia obligatoria. Por ello, el control difuso de la convencionalidad que puede hacer un juez de primera instancia, ya sea federal o local, queda sujeto a una revisión permanente del Poder Judicial de la Federación (PJF) lo que tiene dos consecuencias inmediatas: • Una aplicación indiferenciada del derecho convencional y el nacional en las resoluciones de los jueces, lo que generará, en principio, cierta incertidumbre en el justiciable que deriva del desconocimiento del criterio con el que se le juzgara en un negocio jurídico en el que eventualmente llegara a tener un conflicto, • Una previsible centralización paulatina de los criterios interpretativos a través de la jurisprudencia obligatoria por repetición, contradicción o sustitución. La “aplicación de la ley” que es la referencia de la certeza jurídica en el colectivovii va a transformarse significativamente. Esto impacta en la forma de concebir el gobierno y administración de los órganos jurisdiccionales, que se caracterizan por ser autónomos unos de otros y respecto a la sociedad y a las fuerzas políticas, económicas y sociales que en ella se expresan.viii B) El Orden Jurídico Abierto y el Poder Judicial Federal. Un orden jurídico abierto, como el que se ha ido gestando por la vía legislativa y jurisprudencial, cuenta con un Poder Judicial Federal reformado profundamente desde 1994. La reforma judicial de ese año trajo consigo la desintegración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la elevación de ésta al rango de tribunal constitucional (aunque conserva competencias de un tribunal de legalidad) y la creación del Consejo de la Judicatura Federal (CJF), en el que se centrará la parte siguiente de este ensayo, debido a que, por su naturaleza de órgano perteneciente al Poder Judicial de la Federación, sus atribuciones de gobierno y administración, con independencia de gestión, técnica y para emitir sus resoluciones, puede incidir en los procesos de legitimación de los jueces frente a la sociedad. Un orden jurídico abierto exige que las resoluciones sean expeditas, dictadas con imparcialidad, claras y congruentes en su contenido y las que dicta un mismo órgano en el transcurso del tiempoix, ya que éstas son la base para construir una certeza jurídica que provenga de la interpretación jurisdiccional emitida por Página 4 de 13 190 200 210 220 230 órganos autónomos, que es la que tiende a sustituir a la certeza resultante de la aplicación estricta de la ley. El juez ya no es simplemente la boca del legislador cuando emite sus sentencias. El CJF, cuya atribución principal es el ejercicio de la función de gobierno y administración del Poder Judicial, con exclusión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los aspectos de carrera judicial, disciplina, adscripción y manejo de recursos, entre otros, es el responsable de garantizar que la interpretación referida se lleve a cabo respetando los principios de la carrera judicial: independencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo y excelencia.x La creación del CJF trajo consigo mayor equilibrio y pluralidad al PFJ en un México que empezaba a vivir los efectos de un orden jurídico abierto.xi Un derecho que busque la justicia más allá de la Ley no puede ser una auténtica realidad, que beneficie directamente a las personas, sin la existencia de una garantía efectiva, respecto a la autonomía e independencia de criterios de los órganos jurisdiccionales. Esa garantía es la misión principal del CJF y el reto, que debe asumir en la próxima década, es lograr que haya un equilibrio entre el binomio certeza jurídica-autonomía judicial en un derecho menos formalista y más cercano al ciudadano La ampliación del concepto del derecho y la apertura del orden jurídico tuvo por los menos los efectos siguientes: 1. Estos efectos son las condiciones en que se presenta de la necesidad de virar hacia una nueva forma de gobierno, incluso, se han planteado varias alternativas, como la creación de una Secretaría de Justicia dependiente del Ejecutivo o el retorno a que el gobierno y administración El primero de los efectos fue el crecimiento exponencial del Poder Judicial de la Federación, mismo y el CJF, a lo largo de diecisiete años, que lo ha administrado. El reconocimiento de más derechos, con una protección más amplia, y la existencia situaciones de violación de garantías constitucionales que proteger, así como la exigencia de mayor cercanía de la justicia federal ocasionaron que el presupuesto asignado al Consejo creciera de un poco más 2 mil millones de pesos en 1996 a más de 36 mil millones en 2011. En 1994 había 305 órganos jurisdiccionales hoy 716, entre los que se cuentan 99 auxiliares. A la fecha hay 1,190 titulares de órganos jurisdiccionales. xii 2. El segundo de los efectos fue la proliferación de las relaciones del Poder Judicial Federal con actores políticos y económicos, centrales y regionales, gubernamentales y no gubernamentales, entre otros, que el CJF asumió a fin de garantizar la independencia de , magistrados y jueces. En esto ayudó mucho la forma de integración de éste órgano, que es híbrida, con abogados designados por el Senado de la República, el Poder Ejecutivo Federal y la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El Consejo tuvo que entablar relaciones más estrechas con los otros poderes para negociar el presupuesto de egresos y participar en los debates públicos de las iniciativas de Ley que involucraban a la actuación del Poder Judicial como sucedió con las reformas en materia de derechos humanos, sistema acusatorio penal, juicios orales, juicio de amparo, acciones colectivas, entre otras. 3. El tercero de los efectos, que proviene del crecimiento del Poder Judicial Federal, fue la exigencia de especialización de funciones dentro del PFJ, que Página 5 de 13 240 250 260 270 280 justifica la existencia del Tribunal Electoral, el Consejo de la Judicatura, los tribunales colegiados y juzgados por materia en diversos circuitos.xiii Este es un planteamiento que se ha extendido a otros tribunales que no pertenecen al PFJ, como lo es el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el que existe una sala especializada en materia de propiedad intelectual. Otro resultado del crecimiento fue que se instalarán tribunales colegiados en todos los estados de la República, es decir, la conformación de los 32 circuitos judiciales. 4. El cuarto de los efectos fue la proliferación de los criterios jurisprudenciales por Tribunal Colegiado y por Circuito, que ha incrementado, en forma significativa, las denuncias de contradicción de tesis que debe resolver la Suprema Corte, operando en Pleno o en salas. Este fenómeno es el que está en el centro del debate sobre la certeza jurídica en un orden jurídico abierto y está vinculada con la integración de los Plenos de Circuito, que es una de las acciones inmediatas que deberá tomar el CJF, cuando se expida la Nueva Ley de Amparo, en proceso de aprobación en la Cámara de Diputados. C) La Misión del Consejo de la Judicatura en el nuevo gobierno del Poder Judicial de la Federación. En este contexto, la pregunta relevante es: ¿Qué ve la ciudadano, el justiciable, cuando acude a un órgano del Poder Judicial Federal? Una parte fundamental de la respuesta es responsabilidad del CJF, que debe contribuir a la relegitimación de la labor del juzgador, que es necesaria debido a que las nuevas circunstancias políticas, la jurisprudencia y las reformas constitucionales recientes establecieron nuevos retos en la impartición de justicia. Estos retos no pueden superarse con las estrategias tradicionales, tales como el aumento constante de órganos jurisdiccionales o la revisión indiscriminada del arbitrio de los jueces y magistrados de primera instancia. Hay nuevas oportunidades y amenazas a la seguridad jurídica. Muchas de éstas últimas provienen de actores no estatales, incluso que operan al margen del orden jurídico, que tienen influencia transnacional y la capacidad suficiente para aprovechar, en su beneficio, los amplios espacios de interpretación de la norma general, que son propios de los órdenes jurídicos abiertos. En ese sentido, Poder Judicial Federal debe evolucionar y se adaptarse a dicha realidad y los objetivos estratégicos del CJF en esta situación son: 1. El CJF debe contribuir a recuperar la confianza de los mexicanos en la impartición de justicia que corresponde al PFJ mediante: a. La consolidación de la idea entre los titulares de los órganos jurisdiccionales de que su actividad debe atender primero a la realidad de quienes son juzgados y después a los formalismos, por lo que la administración de justicia debe ser un factor esencial para el desarrollo económico y social del país y b. El impulso de medios de solución de conflictos que den respuesta oportuna al reclamo de justicia de los gobernados (juicios orales, acciones colectivas y medios alternativos). c. La mejora de los sistemas de designación de los jueces y magistrado, haciéndolos más transparentes y utilizando concursos abiertos, en los que participen abogados no pertenecientes a la carrera judicial. Página 6 de 13 290 300 310 320 d. La divulgación de los procesos de investigación y sanción de los integrantes del Poder Judicial que incurran en responsabilidad. e. La expansión de los medios de defensa para el ciudadano y que éstos sean más accesibles. f. La reducción de los tiempos de resolución de los juicios y la consolidación de los juicios orales 2. El CJF debe ser uno de los factores influyentes en el fortalecimiento institucional del PFJ. Este proceso debe partir del reconocimiento de que existe una necesidad permanente de legitimar la actuación de los jueces y magistrados con la sociedad y debe basarse en la información que se obtenga de la realización periódica de estudios de opinión respecto a la satisfacción del justiciable y la imagen de los jueces en la sociedad. 3. El CJF debe aumentar su participación en los procesos de aumento de la imparcialidad y objetividad de los poderes judiciales de los estados, mediante la cooperación en la modernización de los mismos y la consolidación de su autonomía frente a los gobernadores y los grupos de poder locales. El auténtico federalismo judicial requiere de poderes judiciales profesionalizados, transparentes e independientes y del reconocimiento por los nuevos plenos de circuito de la trascendencia para la autonomía de los estados que haya respeto al arbitrio de la justicia local. 4. EL CJF, como un órgano fundamental del Estado mexicano perteneciente al Poder Judicial de la Federación, pero sin funciones jurisdiccionales, debe aumentar su participación en las relaciones con los Poderes de la Unión para avanzar en los temas de reforma judicial, que busque evitar un excesivo crecimiento del PFJ, la implantación del nuevo sistema acusatorio penal, la estrategia de consolidación y determinación de los alcances del nuevo garantismo reconocido en la Constitución , la consolidación de las acciones colectivas como medio de defensa a disposición de los gobernados y el impulso a la publicidad de las sesiones de los Tribunales Colegiados de Circuito. 5. El CJF debe divulgar los resultados de la actuación de los órganos jurisdiccionales y fomentar la transparencia al interior del PJF y hacia el justiciable, así como garantizar la rendición de cuentas a la ciudadanía. 6. El CJF debe contribuir a que los integrantes del PJF tengan como objetivo común garantizar el respeto a la ley con márgenes de interpretación adecuados que favorezcan la certeza jurídica y que las resoluciones sean verificables en cuanto a la congruencia de los criterios de aplicación de la norma general, por la ciudadanía a través de la transparencia de la actividad jurisdiccional. 7. El CJF debe coadyuvar a consolidar la autonomía de los órganos jurisdiccionales y hacer énfasis en que un ejercicio responsable de la misma, genera certidumbre y confianza en la justicia mexicana. 8. El CJF debe tener una mayor participación en la academia y presencia en el foro, así como en la opinión pública para contribuir a consolidar la democracia mexicana. 9. El CJF debe vincular la información de la estadística judicial con la administrativa y dar respuesta oportuna a la demanda de justicia de la sociedad. Página 7 de 13 330 340 350 360 370 10. El CJF debe hacer énfasis en la innovación en las funciones de gobierno y administración que le corresponden e implantar, adoptando nuevos esquemas de: a) Administración de la actividad jurisdiccional (manejo de recursos dentro de los órganos jurisdiccionales, especialmente los aspectos de desarrollo humano), b) Vigilancia para prevenir los riesgos a su integridad física de los juzgadores. Esto mediante la elaboración de mapas de riesgos, para establecer las políticas de adscripción y readscripción en zonas de alto riesgo, así como para determinar los protocolos de seguridad y para la formulación de las políticas de asignación de las casas del Fideicomiso de casas de Jueces y Magistrados. c) Disciplinarios para valorar la función del juez y su desempeño en un orden jurídico abierto, en el que aumenta el arbitrio judicial y la ampliación de los supuestos de aplicación del criterio jurisdiccional que no es revisable vía la queja. 11. El CJF debe impulsar los proyectos de gobierno electrónico en el trabajo jurisdiccional e implantar el juicio en línea, la firma y el expediente electrónicos, así como el juzgado virtual como una estrategia de reducción de costos y plazos para el justiciable. D) El Orden jurídico abierto y la planeación estratégica. Una propuesta para que el PFJ se inserte en un mundo jurídicamente globalizado es impulsar una mayor cooperación en cinco ejes: 1. Aumentar la vinculación del Poder Judicial de la Federación con los otros Poderes de la Unión. El Poder Judicial debe fortalecer sus vínculos con los Poderes de la Unión, tanto el Legislativo como el Ejecutivo. Si bien cada uno tiene sus facultades definidas, es necesario dar prioridad a las sinergias y no a las diferencias. ya que las acciones que cada uno de los poderes realizan, influirán en el campo de acción de los otros dos poderes. En la medida en que los tres Poderes de la Unión ejerzan su autonomía en los términos dispuestos por la Constitución y la actuación discrecional la mantengan dentro de los márgenes de lo ordenado por la ley, mientras la interpretación se realice dentro de lo razonable, habrá un mayor equilibrio entre ellos y se dará mayor certeza y efectividad a la acción estatal, en beneficio del interés público. En este sentido, ante lo que sucede en la realidad y la descomposición del tejido social, los temas como la protección de los derechos humanos, la transparencia y la rendición de cuentas, así como la libre competencia, la reducción del burocratismo con la consecuente reducción en los tiempos de atención al ciudadano y el combate a la corrupción se han tornado cotidianos y el Poder Judicial no puede ser ajeno a éstos, por lo que debe coordinarse con los otros dos poderes e incluirlos en su agenda. 2. Reforzamiento del Pacto Federal. El PFJ debe procurar una relación de diálogo y cooperación con los poderes judiciales en las entidades federativas sobre todo en la aplicación del derecho convencional. En la percepción popular, no existe diferencia entre un órgano jurisdiccional federal y uno local. El buen o mal desempeño de uno, influye en la percepción del Poder Judicial en su conjunto, y afecta su legitimidad. Página 8 de 13 380 390 400 410 Por ello, se debe promover una mayor confianza en los organismos de justicia de los estados, ya que, en la medida en que se crea la conciencia de que la impartición de justicia en los estados puede ser de calidad, se logra una mayor credibilidad del Poder Judicial en su conjunto. De esta forma, el CJF puede tornarse en un garante más del federalismo judicial. 3. Reformas al Interior del CJF. El Poder Judicial también debe adaptarse a la realidad y brindar mejores resultados a los justiciables, que esperan que el orden jurídico abierto, el derecho convencional, el garantismo y las nuevas disposiciones en materia de amparo les beneficien. Una ampliación del concepto de derecho no legítima la actuación del Poder Judicial por sí misma, sino que a una solicitud de justicia debe corresponder una actuación inmediata. Hay que impulsar la oralidad en el proceso y la inmediatez de las suspensiones provisionales cuando no se afecte el interés público. Hay que dotar de mayor autonomía a los órganos integrantes del Poder Judicial, para que, en el ejercicio de su autonomía, todos puedan coadyuvar su buen gobierno, a su nuevo gobierno. Cada órgano es una pieza del engranaje de la impartición de justicia y en la medida en que todas funcionen, el resultado final será más satisfactorio. Debemos propiciar que todos los servidores públicos de los órganos que integran al PFJ sean conscientes de que con sus acciones contribuyen a que la justicia sea impartida de forma eficaz y expedita. La transparencia en los órganos del Poder Judicial debe impulsarse. La divulgación de los criterios de interpretación del derecho convencional y aquellos empleados en el control difuso contribuirán a la congruencia en el ejercicio de la función y, por ende, favorecerá a una mayor certeza jurídica. Los órganos jurisdiccionales deben acercarse a la realidad de los justiciables. El derecho no es únicamente conocer las leyes, sino su interpretación. En sentido amplio del derecho, no es posible impartir justicia a los ciudadanos si no se conocen sus circunstancias y los efectos sociales y económicos de la sentencia. La aplicación del derecho en un juzgado no es un mero ejercicio académico o intelectual, sino que tiene repercusiones en el bienestar de la población y la eficiencia de la actuación del Estado. 4. Expansión de los vínculos del Poder Judicial de la Federación con otros operadores jurídicos. El Consejo debe fortalecer nexos los diversos actores de las distintas ramas de la aplicación del derecho, los legisladores, la academia y el foro, para obtener beneficios mutuos y, sobretodo, de los justiciables Las universidades son el semillero de los futuros juzgadores y demás servidores públicos judiciales. Por lo que es fundamental acercarse a a las instituciones de educación superior para que los estudiantes conozcan el funcionamiento del Poder Judicial. Asimismo, tanto universidades como los diversos institutos de investigaciones jurídicas que hay en el país, deben contar con espacios institucionalizados para compartir ideas, experiencias y resultados de investigación con el Poder Judicial y viceversa. Página 9 de 13 420 430 440 450 460 La participación de jueces y magistrados en congresos, seminarios, así como conferencias magistrales organizadas por universidades puede acercar al Poder Judicial a las futuras generaciones de litigantes y funcionarios judiciales. Por su parte, la exposición de los resultados de investigación de los académicos del derecho en el Instituto de la Judicatura Federal puede otorgar a los servidores públicos judiciales nuevas perspectivas sobre el ejercicio del derecho y ventanas de oportunidad para la mejora de su desempeño. La apertura de los programas de este Instituto para que sean impartidos por profesores externos es recomendable. 5. Mayor acercamiento con la sociedad. Finalmente, es de suma importancia que el Poder Judicial se aprecie cercano a la población y que aumente su credibilidad entre los justiciables.xiv Es fundamental generar políticas públicas en materia judicial que contribuyan a que la población perciba que sus derechos son protegidos por el Poder Judicial. Se requiere de indicadores de desempeño y métodos de evaluación de la gestión pública del Poder Judicial. Otro el elemento trascendental es el combate a la corrupción en órganos jurisdiccionales, cuando se detecte e insistir que no basta la ejemplaridad del castigo a los actos de corrupción, sino que deben instrumentarse acciones preventivas, a través de la concientización de los servidores públicos judiciales del compromiso con la sociedad que adquieren al tomar el cargo y de la implementación de controles de confianza. En la medida en que los ciudadanos se percaten de que el Poder Judicial da resultados y que su actuar es transparente, mejorará la percepción y la confianza que se tiene en esta institución. En síntesis, el Consejo de la Judicatura Federal debe contribuir a recuperar la confianza de los mexicanos en la impartición de justicia que corresponde al PFJ mediante: La consolidación de la idea entre los titulares de los órganos jurisdiccionales de que su actividad debe atender primero a la realidad de quienes son juzgados y después a los formalismos, por lo que, la administración de justicia debe ser un factor para el desarrollo económico y social del país. El impulso de medios de solución de conflictos que den respuesta oportuna al reclamo de justicia de los gobernados. La mejora de los sistemas de designación de los jueces y magistrado, haciéndolos más transparentes y utilizando concursos abiertos. La divulgación de los procesos de investigación y sanción de los integrantes del Poder Judicial que incurran en responsabilidad. La expansión de los medios de defensa y que éstos sean más accesibles. La reducción de los tiempos de resolución de los juicios y la consolidación de los juicios orales. Un orden jurídico abierto exige la renovación permanente de las políticas públicas en materia de administración de justicia. Un Poder Judicial moderno y eficaz brinda certeza jurídica a los justiciables en México, nos prestigia en los foros internacionales y garantiza que en nuestro país el derecho impera en nuestras relaciones económicas, sociales y políticas. Página 10 de 13 i José Sosa. “Bases conceptuales para el abordaje de la Política Federal de Evaluación en México: Una propuesta analítica” en José Sosa et al. La Evaluación de políticas públicas en México. INAP, 2011. Este autor señala que la evaluación es un examen sistemático de un programa para proveer información sobre toda la gama de efectos de corto y largo plazo que tiene sobre los ciudadanos la acción del actor público y que cualquier actividad o intervención de los entes públicos es susceptible de evaluación. De lo que se concluye, que el principal objetivo de una política pública no son los resultados formales de una organización, en el caso del poder judicial la estadística, sino los efectos reales en el justiciable. Esa es una de las diferencias esenciales entre una planeación por resultados u objetivos y una política pública. También se desprende que lo inmediato queda subordinado a la visión y misión en el largo plazo de la organización pública. Este es el enfoque que debe imprimirse a la acción del CJF para que pueda medirse la contribución de la Poder Judicial en su conjunto al sector público como una institución más comprometida en las políticas públicas que se gestan democráticamente y que involucran a los tres Poderes, como sucede con la consecución de un auténtico Estado de derecho o superar los grados de impunidad, y medirse el desempeño de los funcionarios judiciales en lo particular. ii Constitución de los Estados Unidos Mexicanos consultada en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf el 17 de noviembre de 2012. iii Ibid. iv 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo X, Noviembre de 1999; Pág. 46 TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL .Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión "... serán la Ley Suprema de toda la Unión ..." parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de "leyes constitucionales", y la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.". No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27, de rubro: "LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA."; sin embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal. v Constitución de los Estados Unidos Mexicanos consultada en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf el 17 de noviembre de 2012. vi 10a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XIII, Octubre de 2012, Tomo 3; Pág. 2034 “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN INOPERANTES EN EL AMPARO DIRECTO. SON LOS QUE PLANTEAN LA INCONVENCIONALIDAD DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL. De los artículos 1o., 103, 105, 107 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 46 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales deriva la imposibilidad jurídica de que, en un juicio de amparo directo, o en cualquier otro juicio, la propia Constitución pueda sujetarse a un control frente a algún tratado internacional del que el Estado Mexicano sea parte, fundamentalmente porque con la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, se sigue reconociendo el principio de supremacía constitucional, lo cual obstaculiza cualquier posibilidad de que las normas internacionales se conviertan en parámetro de validez de la Constitución, a la cual, por el contrario, se encuentran sujetas, conforme a los artículos señalados. En ese orden de ideas, el hecho de que el principio de supremacía constitucional no fuera modificado con la aludida reforma al artículo 1o. del Pacto Federal, torna imposible el planteamiento de la inconvencionalidad de un artículo constitucional, pues los tratados internacionales encuentran su origen y validez en la Constitución; de ahí que los conceptos de violación en ese sentido deben declararse inoperantes”. vii La Segunda Encuesta Nacional de Cultura Constitucional consultada en www.jurídicas.unam/invest/areas/opinion/doc el 16 de noviembre de 2012 arroja datos interesantes respecto a la relación de la legitimidad con el respeto del cumplimiento de las leyes y la confianza de la gente en las instituciones que hacen cumplir las leyes. viii “… el Consejo como administrador del PJF, dentro de su competencia, tiene autonomía frente a los tribunales y juzgados y, por lo tanto, estos deben respetar y permitir las accione del mismo en las cuestiones administrativas. No hay relación jerárquica, sino de coordinación para conseguir los objetivos comunes del Poder Judicial de la Federación…entonces, el Página 11 de 13 elemento principal en las relaciones entre el CJF y los órganos jurisdiccionales es el respeto a la autonomía de ambos y el ejercicio de su competencia objetiva bajo el principio de la coordinación para la obtención del fin compartido… la noción de gobernanza es necesaria para comprender la naturaleza y evolución del Consejo... otra de las situaciones que favorece al funcionamiento autónomo del CJF es que en su conformación participan los tres Poderes de la Unión…el Consejo debe comportarse siempre en un difícil equilibrio entre jerarquía y coordinación …” Esta es una referencia sobre el ejercicio de la autonomía del CJF y sus consecuencias, así como el condicionamiento de la relación con la Suprema Corte de Justicia de la Nación a partir de la reforma de 1999, que le otorgó a ésta la factibilidad de revocar acuerdos generales con una mayoría de 8 votos y la revisión de la designación, adscripción, ratificación y remoción de jueces y magistrados. Carlos F. Matute González. La Modernización Administrativa del CJF . México, Porrúa, 2008. Pp.51-70. ix Valls Hernández, Sergio y Matute González, Carlos F. La Modernización Administrativa del Consejo de la Judicatura Federal. 3ª. ed., Porrúa, México, 2011. En esta obra, afirmamos la importancia de la transparencia para garantizar la autonomía de los poderes judiciales y los abusos de poder. “En lo tocante a la transparencia en los Poderes Judiciales de los Estados conviene fortalecer la institución del Consejo de la Judicatura, que es el órgano a través del cual el moderno constitucionalismo mexicano ha empezado a dar respuesta eficaz al problema intraorgánico, es decir, del establecimiento de controles de actuación en el interior de cada uno de los poderes. El Consejo de la Judicatura se encarga de identificar y corregir los abusos del poder al interior del Poder Judicial que se manifiestan al ejercer competencias jurisdiccionales o de apoyo administrativo a éstas.ix En los estados esta importante función es menester que se tenga un Consejo de la Judicatura y una ley que permita transparentar el proceso del poder al interior del Poder Judicial para evitar o en su caso corregir el abuso del poder. El Consejo de la Judicatura puede descargar al interior del Poder Judicial local el derecho de los ciudadanos al acceso a la información, en aquellos estados que no cuente con instituto de acceso a la información pública; o coadyuvar, en donde si existan, con el Instituto de Acceso a la Información en la provisión de la información que se requiera del Poder Judicial. En este punto, hay que señalar que en aquellos estados que cuentan con tribunales especializados autónomos, como los tribunales de lo contencioso administrativo, justamente por ubicarles fuera del Poder Judicial de los Estados, conviene revisar los procesos de rendición de cuentas en beneficio de la ciudadanía y el justiciable. Los principios del Estado constitucional del derecho consideran que el poder jurisdiccional, el poder de decidir controversias entre particulares y entre éstos y los poderes públicos o de éstos entre sí, es un poder delegado que se ejerce en nombre del pueblo soberano y que requiere, por tanto, ser transparente –exigencia que es regla general y cuya excepción sólo debe responder a la protección de derechos fundamentales como la intimidad y el honor de las personas y sus familias, previo estudio de casos y la ponderación de principios constitucionales. En la lógica del constitucionalismo contemporáneo, es deseable una mayor transparencia al interior de los Poderes Judiciales de los Estados, mediante leyes de acceso a la información que, dejando a salvo derechos de los justiciables, permitan conocer el ejercicio del poder al interior de dichos órganos constitucionales. Para ello es necesario establecer Consejos de la Judicatura en los Estados que aun no cuentan con ellos, pues esta sería una instancia insustituible para diseñar y operar los mecanismos internos de transparencia en la función jurisdiccional y administrar, en su caso, los correctivos”. x Constitución de los Estados Unidos Mexicanos consultada en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf el 17 de noviembre de 2012. “Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del CJF en los términos que, conforme a las bases que señala esta Constitución, establezcan las leyes…” “Artículo 100.- El CJF será un órgano del Poder Judicial de la Federación con independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones… La ley establecerá las bases para la formación y actualización de funcionarios, así como para el desarrollo de la carrera judicial, la cual se regirá por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia. De conformidad con lo que establezca la ley, el Consejo estará facultado para expedir acuerdos generales para el adecuado ejercicio de sus funciones. La Suprema Corte de Justicia podrá solicitar al Consejo la expedición de aquellos acuerdos generales que considere necesarios para asegurar un adecuado ejercicio de la función jurisdiccional federal. El Pleno de la Corte también podrá revisar y, en su caso, revocar los que el Consejo apruebe, por mayoría de cuando menos ocho votos. La ley establecerá los términos y procedimientos para el ejercicio de estas atribuciones. Las decisiones del Consejo serán definitivas e inatacables y, por lo tanto, no procede juicio ni recurso alguno, en contra de las mismas, salvo las que se refieran a la designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces, las cuales podrán ser revisadas por la Suprema Corte de Justicia, únicamente para verificar que hayan sido adoptadas conforme a las reglas que establezca la ley orgánica respectiva. La Suprema Corte de Justicia elaborará su propio presupuesto y el Consejo lo hará para el resto del Poder Judicial de la Federación, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo séptimo del artículo 99 de esta Constitución. Los presupuestos así elaborados serán remitidos por el Presidente de la Suprema Corte para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. La administración de la Suprema Corte de Justicia corresponderá a su Presidente.” xi Sobre el particular consultar Valls Hernández, CJF y modernidad en la impartición de Justicia. Tax Editores, México, 2002; Carranco Zúñiga, Joel. Poder Judicial, Porrúa, México, 1999; López Pescador, José de la Luz. La Democracia de los Tribunales y el CJF . Porrúa, México, 2011; Fix Zamudio, Héctor. “Breves Reflexiones sobre el CJF ”, conferencia Magistral, pronunciada en el Senado de la República LVI, Legislatura, publicada en La Justicia Mexicana hacia el siglo XXI, IIJ, México, 1997. xii Remito al capítulo IV del libro de La Modernización Administrativa del Consejo de la Judicatura Federal, de mi autoría, que contiene las cifras del periodo 1999-2007, publicado en 2008 por la editorial Porrúa Página 12 de 13 xiii Listado de órganos jurisdiccionales en los que se distingue la especialización. Tribunales colegiados. Materia Número Administrativa 34 Administrativa y Civil 5 Administrativa y de Trabajo 7 Civil 32 Civil y Trabajo 11 Penal 21 Penal y Administrativa 11 Penal y de Trabajo 8 Trabajo 24 Mixto 42 Mixto Auxiliar 37 Total 232 Tribunal Unitario Materia Número Civil y Administrativa 3 Penal 6 Mixto 72 Mixto Auxiliar 10 Total 91 Juzgado de Distrito Materia Número Administrativa 19 Amparo Civil, Administrativo, Trabajo y de Juicios 2 federales Amparo en materia Penal 17 Administrativa y de Trabajo 5 Amparo y Juicios Federales 6 Cateos, Arraigos e Intervención de Comunicaciones 7 Civil 19 Civil y de Trabajo 4 Penal 15 Procesos Penales Federales 32 Trabajo 6 Mixto 201 Mixto Auxiliar 49 Materia Mercantil, Especializado en Juicios de Cuantía 2 Menor Ejecución de Penas 3 Total 387 xiv Estudio de opinión sobre la satisfacción de los usuarios de Justicia ofrecido por los órganos de impartición de justicia en México. Consultado en www.amij.org.mx/extras/Satisfaccion_de_los_usuarios.pdf el 16 de noviembre de 2012. Página 13 de 13