"OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" INVESTIGACION DE FORTUNAS: CONTRIBUCIONES AL DEBATE Primera edición, Julio 1999 D.L. Nª 4 - 1 - 626 - 99 ©FUNDEMOS Calle Hermanos Manchego No. 2441 Teléfonos: 360346 - 392642 Telefax: 433539 - 315402 Casilla: 2302 Impresión: Editorial "Garza Azul' Teléfono 232414 Casilla 11828 La Paz - Bolivia La Paz - Bolivia 4 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" CONTENIDO PRESENTACION ................................................................................. 7 EXPOSICION DEL PROYECTO DE LEY DE INVESTIGACION DE FORTUNAS Andrés Solíz Rada ................................................................................ 9 Hugo Carvajal Donoso Comentarista ......................................................................................... 51 Juan del Granado Cosío Comentarista ......................................................................................... 57 José Antonio Rivera Santivañez Comentarista ......................................................................................... 71 Humberto Vacaflor Ganam Comentarista ....................................................................................... 87 COMENTARIOS DE LOS PARTICIPANTES Elaborado por: Alfonso Ferrufino Valderrama .................................. 95 5 6 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" FUNDEMOS, en el marco del Convenio con el PRONAGOB, ha considerado pertinente promover esta discusión con el claro objetivo de contribuir al desarrollo del instrumental jurídico que permita sentar las bases de una sólida institucionalidad estatal, así como de una cultura política y ciudadana profundamente respetuosa del patrimonio público. P R E S E N T A C I O N La acumulación de riqueza por vías no lícitas, constituye una de las formas de corrupción que más estragos provoca en la moral ciudadana. La idea muy difundida de que la política es el camino más rápido, y el que menores esfuerzos demanda, para el enriquecimiento de unos cuantos a costa del patrimonio público y del empobrecimiento de sectores mayoritarios de la población, es uno de los factores más erosivos de la confianza ciudadana en los poderes públicos. Por consiguiente, resulta de la mayor importancia y actualidad abrir la discusión acerca de las políticas e instrumentos normativos que son necesarios y adecuados para tal propósito. Sin embargo, por su propia naturaleza, este es también un asunto muy polémico y cargado de connotaciones políticas y aún personales que podrían ensombrecer su tratamiento y, eventualmente, impedir la toma de decisiones. En consecuencia, es indispensable encarar este tema con una gran dosis de ecuanimidad y responsabilidad, evitando su utilización como arma de confrontación político partidaria o de pugnas personales en el seno de los partidos o de las entidades estatales. 7 Por todas estas razones, hemos considerado absolutamente indispensable encarecer a todos los participantes se sirvan abstenerse de cualquier forma de alusión personal o institucional que pudiera dar lugar a una mala interpretación del objetivo que nos hemos propuesto y que pudiera incluso cerrar el paso a toda discusión posterior sobre el tema. Debemos precisar que esta publicación tiene como objetivo el acumular, sistematizar puntos de vista y propuestas diversas que esperamos sean de utilidad para el debate parlamentario. Por tanto, el Proyecto del Diputado Solíz constituye un documento de trabajo de exclusiva responsabilidad de su autor, al igual que los comentarios que se presentan por parte de las personalidades invitadas. Ivonne Fernández Weisser DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL DE FUNDEMOS Hartwig Meyer-Norbisrath REPRESENTANTE DE LA FUNDACION HANNS SEIDEL - MERCOSUR Enrique Toro Tejada PRESIDENTE DEL DIRECTORIO NACIONAL DE FUNDEMOS 8 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" PROYECTO DE LEY DE INVESTIGACION DE FORTUNAS de fragata, Oswaldo “Sácate” Justiniano, exigió que los Comandantes de las Fuerza Armadas sean sometidos a la investigación de sus fortunas (Periódico “Presencia”, 25-1-95). Andrés Soliz Rada Agradezco a los organizadores y auspiciadores de este Seminario por la oportunidad que me brindan para desempolvar mi Proyecto de Ley de Investigación de Fortunas, presentado el 27 de agosto de 1990, modificado el 23 de septiembre de 1992 y revisado, nuevamente, hoy, 16 de junio de 1999. Estamos acostumbrados a que en el Parlamento boliviano decenas y decenas de proyectos pasen al archivo primero y muy rápidamente al olvido después. Contrariamente a lo anterior, el proyecto de Ley de Investigación de Fortunas no sólo no ha sido olvidado, sino que, con el transcurrir de los meses y de los años, se ha convertido en una demanda ciudadana, que se ha potenciado en la medida en que los aparatos administrativos y políticos del Poder Legislativo se han resistido a discutirlo y, eventualmente, a aprobarlo. Sin embargo, con esa misma pertinacia, hemos solicitado su reposición, una y otra vez, legislatura tras legislatura, año tras año, en todos los Congresos, ordinarios y extraordinarios, y estamos porfiadamente dispuestos a mantener esta conducta, dentro y fuera del Parlamento. Otro hecho, no menos curioso, es el relativo a que, aún antes de que la Ley fuera aprobada, algunos sectores o personas, ya pidieron su aplicación. Así ocurrió, por ejemplo, con el Cnl. (r) Adolfo Touchard, quien, indignado por la participación en el narcotráfico del ex – capitán 9 En forma previa, el Comité pro-intereses de Tarija, organizó, bajo su dependencia, el denominado “Comité de Lucha contra la Corrupción”, con la finalidad, puntualizó, de investigar el origen de fortunas que surgieron en ese departamento de la noche a la mañana. Esta entidad manifestó su indignación por la forma en que personas que trabajaron sólo dos o tres meses en aduanas, habían ya adquirido inmuebles o vehículos cuyo valor sobrepasaba los 30 mil dólares (Periódico “La Razón”, 30-11-91). A su vez, la Jefa Nacional de CONDEPA, Remedios Loza Alvarado, anunció que abriría una investigación de las “fortunas” de funcionarios de la Alcaldía alteña (Periódico “La Razón”, 26-4-98). Antes de los comicios presidenciales de 1993, la Bancada parlamentaria de CONDEPA pidió, como ocurre en Estados Unidos, que se investiguen las fortunas de los candidatos presidenciales, con la finalidad de impedir que personas corruptas o ligadas a empresas corruptas ocupen la Primera Magistratura de la Nación (Periódico “La Razón”, 29-9-92). La eficacia que podría tener la Ley de Investigación de Fortunas fue demostrada hace pocas semanas, al descubrirse la corrupción de algunos jueces del Distrito Judicial de Santa Cruz, quienes fueron enjuiciados penalmente debido a que sus ingresos no coincidían con los sueldos que percibían (Periódico “La Estrella del Oriente”, 28-499). Esos hechos podrían ser calificados de apoyos indirectos al Proyecto de Ley de Investigación de Fortunas. El más directo y decidido 10 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" provino del Colegio Nacional de Abogados de Bolivia, al sostener, en documento público, que esa Ley constituirá “una barrera infranqueable a las conductas inmorales de los que han tenido y tienen a su cargo la administración del Estado”. Ese pronunciamiento fue emitido poco después de conocerse el proyecto (Periódico “Presencia”, 9-9-90). a los que legítimamente les corresponden no pueden ni decir la verdad, ni administrar justicia ni fiscalizar correctamente al Poder Ejecutivo. Esa génesis endógena del tema me llevó a proyectar la Ley de Investigación de Fortunas, en 1990. Debe mencionarse, sin embargo, que también surgieron voces críticas. Tal el caso de la Cámara de Comercio e Industria de Santa Cruz (CAINCO), cuyo presidente, Romer Osuna, indicó que un proyecto de ley como el que hoy analizamos “ahuyentará” a los inversionistas extranjeros (Periódico “Hoy”, 14-4-94). Por su parte, el presidente de la Cámara Nacional de Comercio, Carlos Tadic, lanzó esta sugestiva pregunta: ¿”Acaso nos tenemos que preocupar por el dinero del vecino”? (Periódico “Ultima Hora”, 19-9-92). Habrá que responder al Sr. Tadic que el dinero del vecino nos preocupa si ese vecino es funcionario público o si contrata con el Estado. ALFONSO CAPONE LA GENESIS DE LA LEY Algunas veces me preguntaron el origen de este proyecto de Ley. Sobre el tema, recuerdo que a principios de 1969, al ser elegido Secretario Ejecutivo del Sindicato de Trabajadores de la Prensa de La Paz (STPLP), sostuve que los periodistas debíamos rechazar los costosos canastones navideños y otros obsequios que pretendían hacernos llegar los políticos de turno, para torcer nuestras conciencias. La génesis exógena podría encontrarse en la decisión del Presidente norteamericano, Herbert Clark Hoover, de encarcelar al más célebre de los gángsters norteamericanos, Alfonso Capone, más conocido como Al Capone, quien, en la década de los años veinte, había cometido centenares de asesinatos y robos, sin que la policía de aquel tiempo, debidamente corrompida por el hampón, encontrara pruebas para juzgarlo. En esas circunstancias, Hoover encomendó al Secretario del Tesoro (un equivalente de Ministro de Hacienda de Bolivia), Andrew Mellon, investigar a Al Capone por los delitos de evasión impositiva y de violación a la Ley Seca, que prohibía la comercialización de bebidas alcohólicas en el país del norte. El Secretario Mellon encargó esta tarea a Elmer Irey y al célebre agente del FBI Eliot Ness, quien, a la cabeza de sus “Intocables”, consiguió que el delincuente recibiera una condena de once años de cárcel, cumplidos en una penitenciaria de Chicago, primero, y en la prisión de Alcatraz, después. Al salir del presidio, Al Capone tenía una sífilis galopante que lo llevó a la tumba, en 1947. Aquí nació la idea de contar con un instrumento legal destinado a evitar la corrupción de periodistas, cuya actividad tiene, en cierta medida, muchos parecidos con jueces y parlamentarios. Entiendo que periodistas, jueces y parlamentarios que reciben ingresos adicionales Si ese camino fue exitosamente seguido por la justicia estadounidense, muchas veces me pregunté si en Bolivia pudiéramos ser capaces de encontrar también una manera de investigar y de 11 12 "OPINIONES Y ANALISIS" condenar, por la vía de investigar el origen de las fortunas, a tantos “alcapones” que pululan en nuestra sociedad. Estos son los antecedentes anecdóticos de mi proyecto de Ley. Veamos ahora los antecedentes jurídicos: "OPINIONES Y ANALISIS" d) e) con el desempeño del cargo o que se adquieran lícitamente después, de acuerdo con las declaraciones a que se refiere esta Ley. Herencia legado o donación, por causa extraña a la función pública. Hechos fortuitos lícitos, debidamente comprobados. LA PIONERA LEY DE 1941 Varios años después de presentar el proyecto que hoy debatiremos, me enteré de la existencia de la Ley de 17 de noviembre de 1941, dictada durante el gobierno del Gral. Enrique Peñaranda, relativa al control de bienes de funcionarios públicos y empleados de entidades autárquicas. Esta valiosa disposición legal, que, curiosamente, jamás fue derogada, sanciona con dos a diez años de cárcel e inhabilitación para ejercer cargos públicos por el doble de tiempo a funcionarios o empleados públicos que se hubieran enriquecido directamente o por interpósita persona. Su alcance llega al Presidente de la República, representantes nacionales, Ministros de Estado, miembros del Poder Judicial, Agentes Diplomáticos y Consulares y, en general, a funcionarios y empleados públicos, sin olvidarse de eclesiásticos y militares, así como de empleados municipales y de entidades autárquicas. La Ley de 1941, tipifica el delito de enriquecimiento ilícito como el aumento o acrecentamiento del patrimonio que no proviniere de las siguientes fuentes: a) b) c) Emolumentos legales del cargo. Ejercicio de la profesión, oficio o trabajo lícito, compatible con la función pública. Aumento natural de los bienes que se tenía al comenzar 13 La mencionada disposición legal crea un denominado Registro Nacional de Bienes de Funcionarios Públicos, anexo al Ministerio de Justicia y con asiento en todas las capitales de Departamento. El Registro, dice su texto, estará a cargo de un Director General, nombrado por el Poder Ejecutivo, a propuesta de terna del Senado. Seguidamente, otorga a los funcionarios públicos un plazo de noventa días para presentar su declaración jurada de bienes, rentas y deudas, estableciendo la necesidad de hacer conocer la adquisición, enajenación o movimiento de bienes, en el plazo de un semestre. El incumplimiento de estas obligaciones es sancionado con la exoneración del cargo y la imposición de penas de prisión a quienes presentaren declaraciones de bienes maliciosas o falsas. Sólo son liberados de cumplir este requerimiento los que desempeñaren funciones puramente docentes, clases y soldados del ejército y de la policía, y, finalmente, los empleados de rango inferior, como auxiliares, escribientes, ujieres o porteros. Determina que los Registros de Bienes sean secretos, pudiendo conocerse sólo con requerimiento judicial. En otro acápite, determina que cualquier ciudadano que denuncie a funcionarios corruptos, se beneficiará con el 25 por ciento del monto ilícitamente obtenido por el denunciado. Finalmente, impone la misma pena al funcionario corrupto y al sobornador de éste. 14 "OPINIONES Y ANALISIS" OBLIGACION DE RESPONDER A LOS PERIODICOS Se ha dicho, muchas veces, que una gran cantidad de leyes no se cumplen porque no fueron reglamentadas. Esta no es la situación de la Ley de 1941, la que fue puntualmente reglamentada, mediante Decreto de 12 de octubre de 1942. Este reglamento establece que la sanción al funcionario corrupto no le exime de la obligación de restituir los bienes o caudales ilegalmente detentados y de reparar los daños y perjuicios que hubiera causado con su delito. Señala que la denuncia por enriquecimiento ilegítimo puede ser presentada por cualquier ciudadano ante juez o tribunal que tenga facultad de enjuiciar al denunciado. La Ley tiene un notable equilibrio, ya que las personas que hubieran presentado denuncias falsas son sancionadas con el pago de daños y perjuicios, así como de costas al Estado. En uno de sus artículos más reveladores, dispone que todo funcionario al que un periódico u otro medio de comunicación le atribuyere públicamente el delito de enriquecimiento ilícito está obligado a vindicarse, promoviendo el correspondiente juicio en el plazo de diez días, vencido el cual el inculpado quedaba suspendido de sus funciones, en tanto el Ministerio Público requerirá de oficio la formación del proceso respectivo. El Reglamento destaca que el objetivo de esta disposición legal está dirigido a establecer el más preciso control de la fortuna y obligaciones pecuniarias de los funcionarios y empleados públicos, a fin de determinar su situación patrimonial. Estoy seguro que si esta Ley y su respectivo reglamento hubieran sido cumplidos, en los 58 años que transcurrieron desde su promulgación, no estaríamos 15 "OPINIONES Y ANALISIS" lamentando, en este momento, el avance incontrolable de la corrupción que nos acosa. IMPRESCRIPTIBILIDAD Desde mi punto de vista, el breve gobierno del Gral. David Padilla Arancibia dio un importantísimo paso en la lucha contra la corrupción, al dictar, el 30 de abril de 1979, el Decreto Ley No. 16390, que dispuso la imprescriptibilidad de los delitos contra el Estado. Esta disposición legal estuvo vigente hasta el 20 de julio de 1990, día de la promulgación de la Ley No. 1178, “De Administración y Control Gubernamentales”, más conocida como Ley SAFCO, la que, en su artículo 40, determina la prescripción, en diez años, de la responsabilidad civil de los servidores públicos. Por otra parte, la Ley SAFCO, al disponer que el control previo esté a cargo de funcionarios que trabajan en la misma institución estatal, no ha podido garantizar la independencia de criterio que éstos deberían tener frente a sus superiores en jerarquía. Dicho de manera sencilla, el fiscalizador interno, si realiza su labor de manera integral y sin concesiones, corre el riesgo de ser despedido por el Ministro o Presidente de la entidad estatal en la que presta sus servicios. Por ello, si se quiere que las oficinas de control fiscal previo funcionen de manera adecuada, se requiere que sus integrantes sean designados por el sistema del Servicio Civil y se garantice su inamovilidad funcionaria, de manera que su remoción sólo pueda ser ejecutada previo proceso administrativo, en el que su derecho a defensa esté totalmente garantizado. 16 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" En atención a este y otros antecedentes, presentamos, el 9 de marzo de 1994, un proyecto, de un solo artículo, que tampoco fue discutido en el Parlamento, elevando a rango de Ley el Decreto-Ley No. 16390, dictado por el Gral. Padilla, y en virtud del cual se determina la imprescriptibilidad de los delitos contra el Estado. Este artículo ha sido ahora incluido en el último proyecto de Ley de Investigación de Fortunas, que presentaré ahora a consideración de ustedes. cual no encontramos la inconveniencia de incluir la investigación de fortunas de manera más generalizada. INVESTIGACION DE FORTUNAS EN LA LEY 1.008 Si bien el Reglamento de la Ley de 17 de noviembre de 1941, se refiere a la necesidad de ejercer, “de manera permanente, el más preciso control de la fortuna y obligaciones pecuniarias de los funcionarios y empleados públicos”, es la “Ley del Régimen de la Coca y Sustancias Controladas" de 28 de diciembre de 1988, más conocida como Ley 1008, la que introdujo nítidamente el concepto de investigación de fortunas en la legislación boliviana. De esta manera, al referirse, en su artículo 85, inciso b, a una de las atribuciones de los Juzgados de Partido de Sustancias Controladas, dice: “El Juzgado de Sustancias Controladas podrá investigar fortunas de personas naturales o jurídicas sobre quienes pesen pruebas preconstituídas de personas sindicadas de haber intervenido en cualquier delito de narcotráfico y/o blanqueo de dinero proveniente de este delito. En caso de probar la sindicación, los antecedentes pasarán a la justicia para el correspondiente enjuiciamiento”. No cabe duda que el tráfico de drogas y el blanqueo de dinero, proveniente de este delito, son dos de las más importantes fuentes de corrupción en el país. Sin embargo, no son las únicas, razón por la 17 NO AL “LAVADO DE DINERO” Como complemento a la Ley 1008 y dentro de las modificaciones al Código Penal, establecidas en la Ley 1768, de 10 de marzo de 1997, fue dictado el Decreto Supremo No. 24771, de 31 de julio de 1997, por el que se creó la Unidad de Investigaciones Financieras (UIF). La citada Ley organiza la Unidad de Investigaciones Financieras como órgano encargado de ejecutar medidas de prevención y control de ganancias ilícitas, evitando su legitimación, dentro del sistema financiero nacional. Está claro que esa Unidad, que pasó a formar parte de la estructura orgánica de la Superintendencia de Bancos, estaba destinada principalmente a evitar el “lavado de dinero”, procedente del narcotráfico. La concepción de esta norma jurídica es correcta. Dijimos, en oportunidad pasada, que la búsqueda de grandes narcotraficantes en el Chapare, hoy en día, o en Huanchaca, en años pasados, era tan absurda como querer atrapar mosquitos con guantes de boxeo. Es lógico que los financiadores y beneficiadores del narcotráfico, en gran escala, necesitan “blanquear” sus utilidades y esta finalidad no es posible lograrla sin el respaldo de los Bancos. Sobre el tema, el Periódico “La Razón”, del 13 de junio de 1999, sostiene que la UIF, pese a que fue creada hace más de dos años, a sugerencia de la Embajada de Estados Unidos, y de estar autorizada para proceder a la investigación de fortunas, no tiene siquiera un manual de funciones. Desde mi punto de vista, la UIF es un organismo tecnocrático importante, pero carece de respaldo ciudadano y del 18 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" control social que existiría en caso de promulgarse la Ley de Investigación de Fortunas. las empresas públicas redundaría en una drástica disminución de la corrupción que existía en ellas. Ese argumento fue utilizado por el Dr. Víctor Paz Estenssoro, a tiempo de dictar el famoso Decreto Supremo 21060, de 29 de agosto de 1985, y por Gonzalo Sánchez de Lozada, al promulgar la Ley de Capitalización, de 21 de marzo de 1994. El economista norteamericano Robert Klitgaard explicó la corrupción estatal popularizando la fórmula “Corrupción igual a Monopolio más Discrecionalidad menos Transparencia”. EL PLAN DIGNIDAD De acuerdo a anuncios oficiales, la lucha contra la corrupción será impulsada con una renovada Ley de Aduanas, con un nuevo Estatuto del Funcionario Público y con una actualizada legislación relativa a licitaciones. Estas y otras iniciativas vinculadas al tema han sido enmarcadas en el denominado Plan Nacional de Integridad (PNI), presentado en Septiembre de 1998, cuyos pilares fundamentales, dentro de un Plan de Acción de cinco años, son los siguientes: OPORTUNIDAD, que busca desarrollar la base económica del país para lograr más empleos; EQUIDAD, para luchar contra la pobreza; INSTITUCIONALIDAD, que anhela mejorar la administración de justicia; y DIGNIDAD, que se propone erradicar los problemas emergentes del narcotráfico. El PNI, impulsado principalmente por la Vicepresidencia de la República, considera que la corrupción debe ser enfrentada dentro de una concepción que incluye medidas de impulso económico y de modernización del aparato estatal. Esta idea, básicamente correcta, ha demostrado, sin embargo, ser insuficiente, razón por la cual volveremos a ocuparnos de élla. CORRUPCION ESTATAL Y CORRUPCION NEOLIBERAL Uno de los justificativos para la implantación en el país de políticas neoliberales consistió en argumentar que la liquidación de 19 A 14 años del 21060 y cinco de la Ley de Capitalización es posible asegurar que las políticas neoliberales no disminuyeron la corrupción en ninguna parte del mundo. Lo que ocurrió es que cambió el carácter de la corrupción, al desplazarse la corrupción preferentemente estatal a una corrupción practicada por empresas privadas, nacionales o extrajeras, en sus relaciones con el Estado. El símbolo de esta segunda forma de corrupción se presentó en Rusia, donde, es por todos conocido, que alrededor del 50 por ciento de la economía de ese inmenso país ha sido controlado por mafias delincuenciales, frente a las cuales se sienten impotentes la sociedad civil y los aparatos represivos del Estado. Esta experiencia ha influido para que en diversos países del mundo se dicten disposiciones legales y éticas a fin de controlar la corrupción. Sobre el particular, veamos algunos ejemplos: El Senado norteamericano prohibió, en mayo de 1993, que sus integrantes recibieran regalos por un valor superior a los 50 dólares al año. Se trató, según los medios de comunicación, de una revolucionaria reforma destinada a introducir parámetros éticos muy severos dentro del comportamiento legislativo (Periódico “La Razón”, 17-5-93). 20 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" En mayo de 1994, Cuba declaró la guerra al enriquecimiento ilícito, mediante la aprobación de una nueva Ley que permite la confiscación de bienes obtenidos ilícitamente. El Decreto Ley, publicado en el periódico “Granma”, del Partido Comunista, indica que la medida está destinada a sancionar a personas que adquirieron riquezas y bienes materiales que no fueron resultado del trabajo honesto. Entre las formas de enriquecimiento ilícito, se señala el robo, la especulación, el desvío de recursos estatales, la participación en negocios turbios y las actividades en el mercado negro. Lo novedoso, aunque inconstitucional en nuestra legislación, es que el Decreto Ley cubano tienen carácter retroactivo, en atención, dice su texto, a su especial “interés social” (Periódico “La Razón”, 6-5-94). últimos comicios de la hermana república, quien levantó la bandera de la lucha contra la corrupción como su principal consigna de campaña. Apenas siete días después, es decir el 13 de mayo de 1994, el parlamento Ruso aprobó una Ley contra la corrupción, a tiempo de reformar, simultáneamente, sus Códigos Criminal y Procesal. Según el Presidente del Comité de Seguridad de la Duma (Cámara de Diputados), Víctor Iliujin, la medida contra la corrupción se había tornado indispensable ya que el 55 por ciento de los capitales que circulan en Rusia estaban en manos de criminales, quienes tenían cada vez mayor influencia en la adopción de decisiones políticas (Periódico “Hoy”, 14-5-94). El 21 de julio de 1995, el Ministro de la Secretaría de la Presidencia de Venezuela, Andrés Caldera Pietri, hijo del entonces Presidente, Rafael Caldera, anunció la creación del Banco Auxiliar de la Tesorería del Estado con la finalidad de controlar la corrupción administrativa (Periódico “La Razón”, 22-7-95). Todo parece indicar que esta medida fue insuficiente para detener la ola de corrupción que inundó a Venezuela en los gobiernos “adecos” y democristianos, lo que permitió el espectacular triunfo del Cnl. Hugo Chávez en los 21 En julio de 1996, Colombia resolvió investigar los bienes de origen dudoso, como parte de la tremenda batalla que libra ese país contra las mafias del narcotráfico. De esta manera, el entonces Presidente Ernesto Samper envió al Congreso un conjunto de iniciativas destinadas a impedir la penetración del narcotrafico en las estructuras económicas colombianas (Periódico “La Razón”, 21-7-96). El 26 de agosto de 1997, el Vicepresidente de la República Argentina, Carlos Rukauf, formuló esta sugestiva declaración: “Si alguno quiere saber si otro es corrupto, lo mejor es saber como vive. No puede haber señores que ganando 5.000 dólares vivan como si ganaran 100.000. Así logró la aprobación, en grande, de la denominada Ley de Etica Pública, destinada también a luchar contra la corrupción de políticos y empleados públicos. Es importante anotar que la Comisión de Etica Pública de la República Argentina funciona como organismo autónomo de los tres poderes del Estado, lo cual no le impide recibir denuncias sobre inconducta de funcionarios estatales. Esta Comisión está integrada por once “notables”, que duran cuatro años en sus funciones, quienes representan a la Corte Suprema, al gobierno central, al Defensor del Pueblo, al Fiscal de la Nación y al Auditor General. Los seis representantes restantes son elegidos por dos tercios de votos por senadores y diputados. Es ante este organismo que todos los funcionarios públicos deben justificar la procedencia de sus bienes (Periódico “Presencia”, 27-8-97). En los últimos meses, Paraguay introdujo la figura de “hechos punibles contra el ejercicio de funciones públicas”, dentro de su Código 22 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" Penal. Brasil hizo lo mismo, al modificar el Título XI de su Código Penal, bajo el “nomen juris” de “delitos contra la administración pública y delitos practicados por el funcionario público en contra de la administración del Estado”. corresponde, como contrapartida, coordinar, de manera cada vez más estrecha y global, la lucha contra la corrupción. En Uruguay, existe la figura penal del “abuso de autoridad y violación de los deberes inherentes a una función pública”. Chile dio un importante paso al aprobar la Ley sobre “probidad administrativa aplicable a los órganos de administración del Estado”. Varias figuras jurídicas de estos instrumentos legales hemos incluido en el actual proyecto de Ley de Investigación de Fortunas. PREOCUPACION CONTINENTAL Estas inquietudes mundiales y latinoamericanas han llevado a la Organización de Estados Americanos (OEA) a proponer y aprobar la “Convención Interamericana contra la Corrupción”, suscrita en Caracas, Venezuela, el 29 de marzo de 1996. Esa Convención se convirtió en Ley de la República de Bolivia, el 17 de enero de 1997. La parte considerativa de este instrumento interamericano destaca que en esta parte del continente se considera que “la corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad y el orden moral de la justicia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos”. Señala, asimismo, que la democracia representativa “exige combatir toda forma de corrupción en el ejercicio de funciones públicas, así como los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio”. El artículo tercero de la Convención dicta normas de conducta destinadas a prevenir “conflictos de intereses”. Este concepto, muy desarrollado en las legislaciones sajonas, ha cobrado fuerte impulso en Chile, a tal punto que se considera en la Ley de Probidad Administrativa citada, como conflicto de intereses, el hecho de que un funcionario público tenga un porcentaje superior al 10 por ciento dentro de una empresa. También se considera que existe conflicto de intereses cuando un funcionario de una empresa estatal pasa a prestar sus servicios en una empresa privada del mismo rubro, sin esperar, por lo menos, el transcurso de un año. En este sentido, el reciente caso de un ex Presidente de YPFB, que pasó a ocupar el cargo de Presidente de PETROBRAS en Bolivia, podría ser calificado de típico conflicto de intereses. En nuestro país, no existe aún suficiente rechazo frente a parlamentarios o ministros que tienen concesiones madereras o mineras, o que son accionistas de grandes bancos y que, simultáneamente, ejercen funciones públicas. Lo obvio es que esas u otras actividades semejantes sean totalmente dejadas de lado en tanto se desempeñan funciones parlamentarias o ministeriales. De ahí la importancia de tomar en cuenta el concepto de “conflicto de intereses” al que se refiere la Convención de la OEA. El instrumento interamericano se pronuncia también porque los funcionarios públicos declaren públicamente sus ingresos, activos y pasivos, para ejercer un control social sobre la corrupción. Anota que de la misma manera que existe una coordinación internacional entre mafias corruptas, especialmente de narcotraficantes, 23 24 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" La Convención señala que el enriquecimiento ilícito consiste en el incremento del patrimonio de un funcionario público con significativo exceso respecto de sus ingresos legítimos durante el ejercicio de sus funciones y que no pueda ser razonablemente justificado por él”. El enriquecimiento ilícito es considerado por el documento de la OEA como “acto de corrupción”. Reiteramos que la Convención de la OEA es Ley de la República, razón por la cual el enriquecimiento ilícito ya se halla tipificado en nuestra economía jurídica, lo que facilita su inclusión en el proyecto de Ley de Investigación de Fortunas. hallan dispersas y desconectadas dentro de la economía jurídica del país. Esta Ley cruzará transversamente a todas las demás leyes anticorrupción y, al detectar enriquecimientos ilícitos, advertirá los puntos en los que las leyes específicas no se están cumpliendo. El amplio radio de acción de Ley de Investigación de Fortunas servirá de eficaz alerta para introducir modificaciones y ajustes en las leyes sectoriales. ¿ES NECESARIA LA LEY DE INVESTIGACION DE FORTUNAS? Después de esta rápida panorámica de los antecedentes del proyecto y de su contexto jurídico, nacional y extranjero, corresponde responder a estas preguntas de fondo: ¿Las leyes ya existentes y las que se aprobarán en próximos meses hace que sea necesario todavía dictar la Ley de Investigación de Fortunas? ¿La Ley de Funcionarios Públicos y Empleados de Entidades Autárquicas de 17 de noviembre de 1941, la Ley 1008, la creación de la Unidad de Seguimiento Financiero; la Convención de la OEA contra la corrupción, la inminente aprobación de las nuevas leyes de Aduanas, de Licitaciones y del Estatuto del Funcionario Público abren aún un espacio a una específica Ley de Investigación de Fortunas?. El Plan Nacional de Integridad, al que nos referimos anteriormente, se queja de la enorme dispersión de las leyes anticorrupción que existe en el país. ¿La aprobación de la Ley de Investigación de Fortunas no incrementará esa dispersión?. Considero, además, que esta Ley tendrá un enorme valor psicológico frente a una desmoralizada ciudadanía, que contempla impotente el cotidiano triunfo de los corruptos. Al estar articulada con el Parlamento y, a través de él con los medios de comunicación social, permite una eficaz participación de la opinión pública en esta dura batalla. Por este motivo no conviene diluir su texto, permitiendo que sus artículos pasen a formar parte de otras leyes ya existentes, con lo cual se anularían sus efectos. Demás está decir, sin embargo, que la Ley debería ser sólo el inicio de la gran revolución moral que necesita el país, la cual debe formar parte, necesariamente, de un proceso de desarrollo integral de la nación, al que no son ajenos ni el urgente potenciamiento económico del país ni la necesidad de alcanzar índices mucho mayores de crecimiento, equidad y de calidad de vida para los bolivianos. LAS DEBILIDADES DEL PRIMER BORRADOR El primer borrador del proyecto que analizamos tiene la siguiente redacción: Desde nuestro punto de vista, la Ley de Investigación de Fortunas servirá para coordinar a las leyes anticorrupción que efectivamente se 25 26 "OPINIONES Y ANALISIS" EL HONORABLE CONGRESO NACIONAL DECRETA: Artículo Primero. Créase la Dirección Nacional de Investigación de Fortunas (DNIF), como dependencia de la Comisión de Constitución, Justicia y Policía Judicial de la Cámara de Diputados, por su condición de cabeza de Ministerio Público, de acuerdo a la segunda parte del Art. 57 de su Reglamento de Debates, y en concordancia con los Arts. 59, Inc. 22, y 129 de la Constitución Política del Estado. Artículo Segundo. La DNIF investigará todas las denuncias sobre corrupción administrativa, coimas, malversación de fondos públicos, enriquecimiento ilícito, tráfico de influencias y otros delitos que permiten la acumulación ilegal de fortunas personales o societarias. Artículo Tercero. La DNIF estará integrada por tres abogados y tres auditores financieros de intachables antecedentes morales y profesionales, designados por el Plenario de la Cámara de Diputados de ternas elevadas por la Confederación de Profesionales de Bolivia, el Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana (CEUB) y de la Federación de Trabajadores de la Prensa de Bolivia (FTPB). Artículo Cuarto. Los haberes de los mencionados profesionales serán equivalentes a las dietas de los Diputados Nacionales, los que serán pagados con el presupuesto de la Cámara Baja. 27 "OPINIONES Y ANALISIS" Artículo Quinto. La DNIF, una vez evaluados los antecedentes de cada denuncia, los desestimará por falta de pruebas o los derivará al Ministerio Público en caso de delitos comunes (incluidas las relaciones con la producción y comercialización de tráfico de drogas), al Tribunal Fiscal de la Nación en caso de evasiones impositivas o, finalmente, a los tribunales coactivos creados por el Sistema de Administración, Fiscalización y Control Gubernamental (SAFCO) en caso de malversaciones de fondos públicos y delitos contra los intereses del Estado. Artículo Sexto. Créase las Direcciones Departamentales de Investigación de Fortunas (DDIF), como dependencias de los Concejos Municipales de las capitales de departamento, los que recibirán denuncias de corrupción en área de su jurisdicción, para luego remitirlas, según los casos, al Ministerio Público, a las Contralorías departamentales, al Tribunal Fiscal de la Nación o desecharlas por falta de pruebas. En este último caso, las decisiones de los DDIF, podrán ser apeladas ante la DNIF. Artículo Séptimo. La DDIF estará integrada por dos abogados y dos auditores financieros de antecedentes morales y profesionales intachables designados por los Concejos Municipales de las capitales de departamento, de ternas elevadas por la Federación Departamental de Profesionales y por el Consejo Universitario de la Universidad Autónoma del departamento (en el caso de Pando por la Federación Departamental de Maestros Urbanos). Los haberes de los mencionados profesionales serán equivalentes a los percibidos por los concejales municipales. 28 "OPINIONES Y ANALISIS" Artículo Octavo. La DNIF y las DDIF llevarán un registro computarizado de las declaraciones de ingresos de las personas individuales y jurídicas, los que deben coincidir con los gastos que éstas realizan. En caso de no coincidir se procederán a verificar el origen de la fortuna de cualquier persona sin excepción alguna, para lo cual tendrán acceso a la información que requieran sin ninguna restricción. Artículo Noveno. La DNIF y las DDIF harán el seguimiento de los procesos en trámite hasta su total juzgamiento, bajo responsabilidad funcionaria. Artículo Décimo. La DNIF investigará los recursos económicos de los partidos políticos a fin de preservarlos de la penetración del narcotráfico, gobiernos extranjeros, transnacionales y de otros intereses ajenos al interés nacional. Artículo Undécimo. La DNIF investigará de manera exhaustiva las fortunas de funcionarios y ex funcionarios públicos, consultores y ex consultores, asesores y ex asesores de empresas estatales que tengan o hubieran tenido acceso a documentación confidencial sobre recursos hidrocarburíferos, mineros u otros de interés estratégico para la Nación. Artículo Duodécimo. El Plenario de la Cámara de Diputados supervigilará la conducta y honorabilidad de los miembros de la DNIF, a quienes podrá destituir en cualquier momento en caso de denuncias debidamente comprobadas por la Comisión de Constitución, Justicia y Policía Judicial. Similar 29 "OPINIONES Y ANALISIS" labor cumplirán los Concejos Municipales de las capitales de departamento con relación a los miembros de las DDIF. Artículo Décimo Tercero. Los miembros de la DNIF elegirán un presidente, quien coordinará sus labores con la Comisión de Constitución, Justicia y Policía Judicial de la Cámara de Diputados. Los miembros de las DDIF elegirán un presidente, quien coordinará sus labores con el presidente del respectivo Concejo Municipal y con el presidente de la DNIF. Artículo Décimo Cuarto. Los miembros de la DNIF durarán en sus funciones el mismo tiempo que los Diputados nacionales. Los miembros de las DDIF durarán en sus funciones el mismo tiempo que los concejales municipales. La Paz, 27 de agosto de 1990 Tres semanas después de su publicación, el Proyecto recibió una crítica casi demoledora del periodista, abogado y, en ese momento, parlamentario Mario Rueda Peña, quien lo calificó de “jurídicamente inviable y constitucionalmente muerto” (Periódico “Presencia”, 7-990). Lo más grave para mi “amor propio” residía en que las críticas eran correctas, ya que mostraba que la Dirección Nacional de Investigación de Fortunas (DNIF), no podía estar integrada, como indicaba su artículo tercero, por abogados y auditores financieros designados por el Plenario de la Cámara de Diputados, ya que, con ese procedimiento, la Cámara Baja estaba delegando funciones, 30 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" violando el Art. 31 de la Carta Magna, que, como todos sabemos, dispone la nulidad de los actos de los que cumplen funciones que no les competen, así como los actos de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley. de acuerdo a la segunda parte del Art. 57 de su Reglamento de Debates, que es Ley de la República y en concordancia con los Arts. 59, Inc. 22 y 129 de la Constitución Política del Estado. Rueda Peña hacía notar, también de manera correcta, que si bien la Comisión de Constitución de la Cámara Alta podía tener la tuición sobre la DNIF, por ser cabeza del Ministerio Público, no ocurría lo mismo con los Concejos Municipales, los que, en caso de estar a cargo de las Direcciones Departamentales de Investigación de Fortunas (DDIF), estaban también violando el mismo artículo constitucional, por ejercer jurisdicción que no les compete. Tuve que dar la razón una vez más a mi implacable crítico cuando en el mismo artículo periodístico indicaba “que la forma más efectiva de no hacer una cosa es hacerla mal”. No obstante, pocas líneas después, Rueda Peña reconocía que las fallas del proyecto eran subsanables si acaso la DNIF quedaba a cargo de una comisión especial del Congreso o, de manera directa, de la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados. Tomamos en cuenta su segundo consejo, lo que dio origen a nuestro segundo borrador (Periódico “La Razón”, 24-9-92), cuyo texto dice: EL Honorable Congreso Nacional decreta: Artículo Segundo. La DNIF investigará todas las denuncias sobre corrupción privada o pública, emergente de actos administrativos dolosos, recepción de coimas, malversación de fondos públicos, enriquecimiento ilícito, tráfico de influencias y otros delitos que permitan la acumulación ilegal de fortunas personales y societarias. Artículo Tercero. Créase el equipo asesor de la Comisión Nacional de Investigación de Fortunas, el que estará integrado por un representante de la Confederación de Empresarios Privados de Bolivia, un representante de la Confederación de Profesionales de Bolivia, un representante del Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana y un representante de la Conferencia Episcopal de Bolivia. El equipo asesor, a través de las organizaciones a las que representan y de sus filiales, canalizará las denuncias de corrupción a nivel nacional. Artículo Primero. Créase la Dirección Nacional de Investigación de Fortunas (DNIF), a cargo de la Comisión de Constitución, Justicia y Policía Judicial de la H. Cámara de Diputados, por su condición de cabeza del Ministerio Público, Artículo Cuarto. El equipo asesor evaluará cada denuncia y elevará su informe por unanimidad, o en mayoría y en minoría, a la DNIF, la que la desestimará por falta de pruebas o la derivará al Ministerio Público en caso de delitos comunes (incluidos los relacionados con la producción y/o comercialización de tráfico de drogas), al Tribunal Fiscal de la Nación en caso de evasiones 31 32 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" impositivas, o finalmente, a los Tribunales coactivos creados por el Sistema de Administración, Fiscalización y Control Gubernamental (SAFCO), en caso de malversación de fondos públicos y delitos contra los intereses del Estado. Artículo Octavo. La DNIF investigará de manera exhaustiva las fortunas de Presidentes y ex Presidentes de la República, Ministros y ex Ministros de Estado, Parlamentarios y ex Parlamentarios, Ministros y ex Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Vocales y ex Vocales, Jueces y ex Jueces, Fiscales y ex Fiscales, Contralores y ex Contralores de la República, funcionarios y ex funcionarios públicos, asesores y ex asesores de empresas estatales, centralizadas, descentralizadas, desconcentradas y autónomas. Artículo Quinto. La DNIF, a través de su equipo de asesores y de los asesores jurídicos de la Comisión de Constitución, Justicia y Policía Judicial, hará el seguimiento de los procesos en trámite hasta su conclusión, bajo responsabilidad penal. Artículo Sexto. La DNIF a través de su equipo de asesores, llevará un registro computarizado de las declaraciones impositivas, con el detalle de ingresos y egresos respectivos, de las personas individuales o jurídicas. En caso de irregularidades, se procederá a verificar el origen de la fortuna de cualquier persona sin excepción alguna, para lo cual tendrá acceso a la información que requiera sin ninguna restricción. Los informes requeridos por la DNIF a los Organismos del Estado serán respondidos en forma escrita en el lapso improrrogable de ocho días hábiles, bajo pena de destitución del funcionario al que se solicitó la información requerida. Artículo Séptimo. La DNIF podrá investigar los recursos económicos de los Partidos Políticos, Instituciones Sociales, Culturales, Deportivas, de Beneficencia, Fundaciones, Organizaciones No Gubernamentales y otras. 33 Artículo Noveno. El Presidente de la Comisión de Constitución, Justicia y Policía Judicial será el Presidente nato de la DNIF. El equipo asesor de la DNIF elegirá un presidente y un secretario, a fin de desarrollar sus labores con mayor eficacia. LAS INSUFICIENCIAS DEL SEGUNDO BORRADOR Con la finalidad de asimilar las críticas a las que hicimos referencia, procedimos, con demasiado apuro, a elaborar un segundo borrador del Proyecto de Ley de Investigación de Fortunas, en el cual, obviamente, fueron salvadas las observaciones constitucionales, pero fue debilitado en sus alcances. De esta manera, desaparecieron los asesores jurídicos y financieros que integraban la DNIF, así como las atribuciones que se pretendía otorgar a los Concejos Municipales, en la conformación de las Direcciones Departamentales de Investigación de Fortunas (DDIF), sin que esa eliminación fuera reemplazada por otra figura jurídica. Es posible advertir, en consecuencia, que el segundo borrador tiene varios vacíos e insuficiencias que se debían evitar. 34 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" En primer término, advertimos que, en el ámbito parlamentario, la denominación de Comisión Nacional de Investigación de Fortunas es más apropiada que la de Dirección Nacional, que corresponde más bien a la esfera del Poder Ejecutivo. Como complemento, proponemos ahora que la CNIF dependa directamente de la Comisión Mixta de Constitución, Justicia y Policía Judicial del Congreso de la República, lo que elevará su jerarquía. estimo que la renovación anual de tales comisiones constituye una ventaja, frente a los riesgos de burocratismo y tendencia a ejercer excesiva y sostenida influencia política en una Comisión que, a todas luces, incrementará aún más la importancia que ya posee. La transparencia constitucional del proyecto está garantizada por el Art. 125 de la Constitución Política del Estado, cuyo parágrafo primero dice: “El Ministerio Público representa al Estado y a la sociedad en el marco de la ley. Se ejerce por las comisiones que designen las Cámaras Legislativas, por el Fiscal General de la República y demás funcionarios designados conforme a ley”. El Art. 48 del Reglamento General de la Cámara de Diputados, relativo al ejercicio del Ministerio Público, ha recogido esa norma constitucional, con la siguiente redacción: “Las Comisiones Camarales, de acuerdo al Art. 125 de la Constitución Política del Estado, ejercen funciones de Ministerio Público, en todos aquellos asuntos que hayan sido encomendados por Resolución Camaral”. El Reglamento General de la Cámara de Senadores, en su Art. 52, es coincidente con el Art. 125 de la Constitución y con el Art. 48 del Reglamento General de la Cámara de Diputados. Frente a los riesgos de “cesarismo” o de acumulación de poder en ese equipo parlamentario, debe recordarse que todas las Comisiones parlamentarias están sometidas a la fiscalización del Pleno de ambas Cámaras, que tiene, en última instancia, la palabra definitiva sobre todos los asuntos que conciernen al Poder Legislativo. Es posible que la falta de permanencia de las comisiones legislativas sea señalada como una desventaja para la correcta aplicación de esta Ley. Estimamos que esta situación puede ser compensada con la existencia de un equipo asesor de alto nivel, que tenga la debida estabilidad y continuidad, mediante la contratación de personal dentro de las normas del Servicio Civil y en el marco de los postulados del Centro de Información del Congreso Nacional (CICON). Estimo que la planta administrativa de la CNIF y su número de asesores, su grado académico y sus remuneraciones deben ser decisiones adoptadas por la propia Comisión Mixta a la que estamos haciendo referencia. ENRIQUECIMIENTO ILICITO Como puede advertirse, la Comisión Mixta que proponemos ejercerá con total legalidad las funciones de cabeza del Ministerio Público. Las Comisiones Mixtas de Constitución, de Senadores y Diputados tienen la ventaja de ser pluralistas, ya que están integradas por representantes de prácticamente todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria. Junto al equilibrio político mencionado, Si bien la Ley de Investigación de Fortunas está concebida como un mecanismo destinado a detectar actos de corrupción dentro del aparato estatal y acelerar su sanción, todo parece indicar que es fundamental tipificar, con la mayor precisión posible, el delito de “enriquecimiento ilícito” dentro de la referida Ley. Ya vimos que esa tipificación existe al presente, pero es aún imprecisa y se halla dispersa. Recapitulemos varias de ellas: 35 36 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" La Ley de 17 de noviembre de 1941 considera ilegítimos los ingresos de un funcionario que no procedan de los emolumentos legales del cargo; del ejercicio de la profesión, oficio o trabajo compatible con la función pública; del aumento natural de sus bienes, de herencia, legado o donación no vinculados a la función pública; y de hechos fortuitos lícitos debidamente comprobados. Insistimos en que la Ley de 1941 no ha sido derogada, por tanto esa tipificación está vigente. beneficien con el sub o sobre precio de los servicios, obras o adjudicaciones ejecutadas sobre bienes o con recursos del Estado”. Hemos anotado también que la Convención Interamericana contra la Corrupción, convertida en Ley de la República, señala que el enriquecimiento ilícito consiste en “el incremento del patrimonio de un funcionario público con significativo exceso respecto de sus ingresos legítimos, durante el ejercicio de sus funciones y que no puede ser razonablemente justificado por él”. Añade que el enriquecimiento ilícito debe ser considerado un acto de corrupción para los propósitos de la Convención. Los abogados Carlos Morales Guillen y Hugo Urquieta Morales, en su “Proyecto de Ley Anticorrupción”, presentado en diciembre de 1993, dicen que el enriquecimiento ilícito tiene lugar cuando el funcionario público logra un incremento injustificado de su patrimonio, como consecuencia del desempeño de sus funciones y mediante ingresos ilícitamente percibidos. El parlamentario Guido Camacho ha propuesto, en su Proyecto de Ley sobre el “Enriquecimiento Ilícito”, la siguiente redacción: “Comete el delito de enriquecimiento ilícito quien acrecienta su patrimonio económico mediante acciones ilegales, y en su relación con instituciones del Estado, sea como funcionario público o como contratante particular”. Agrega que se hallan también dentro de esa tipificación quienes, a tiempo de suscribir contratos con el Estado, se 37 Sólo a manera de orientación anotemos que el Art. 268 (2) del Código Penal argentino anota el siguiente concepto: “Será reprimido con reclusión o prisión de dos a tres años e inhabilitación absoluta de tres a diez años, el que al ser debidamente requerido, no justificare la procedencia de un enriquecimiento patrimonial apreciable suyo o de persona interpuesta para disimularlo, posterior a la asunción de un cargo o empleo público... No cabe duda que al revisar legislación comparada encontraremos muchísimos más conceptos relativos al enriquecimiento ilícito, aunque, en esencia, todos giran alrededor de la necesidad de sancionar a quienes obtienen ingresos ilegales en el ejercicio de la función pública. OTRAS DEFICIENCIAS A RESOLVER En los borradores uno y dos del Proyecto de Ley de Investigación de Fortunas, se detecta, asimismo, la ausencia de un artículo que sancione no solamente al autor del delito sino también a la persona que lo hubiera sobornado. En este sentido, es útil recordar el Art. 9 de la tantas veces citada Ley de 1941, que sobre el particular dice: “Cualquier persona que sobornare con dádivas u obsequios a un funcionario público, sufrirá la misma pena señalada para el funcionario pasible del delito de enriquecimiento ilegítimo, además de una multa equivalente al duplo de la suma en efectivo o del valor de la cosa dada...”. 38 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" También es necesario rescatar de esa disposición legal la precisión con que ha legislado la necesidad de contar con un renovado Registro Nacional de Bienes de Funcionarios Públicos, ya que el existente no ha satisfecho las espectativas ciudadanas. Se impone disponer que esas declaraciones sean anualmente actualizadas y publicadas en boletines de la Contraloría General de la República, a los que pueden tener acceso los medios de comunicación social. En pocas palabras, el funcionario público debe acostumbrarse a vivir en una suerte de torre de cristal sí acaso quiere permanecer en funciones de servicio público. llegar a la CNIF las denuncias procedentes de los diferentes departamentos del país. También parece rescatable el incluir en la Ley la posibilidad de sancionar pecuniaria y penalmente a las personas que hubieran presentado denuncias falsas. Otra notoria falencia de los borradores uno y dos se refiere a no haber incluido sanciones a personas que encubren ingresos ilegítimos de funcionarios públicos. Sobre el particular, parece de gran utilidad tomar en cuenta el parágrafo segundo del Art. 5 del Proyecto de Ley Anticorrupción, redactado por los doctores Urquieta y Morales Guillen, que a la letra dice: “La investigación patrimonial, en este tipo de delitos, se hará extensiva al cónyugue o conviviente en las uniones libres, a los padres o hijos cuando de la investigación resultare que los bienes y valores adquiridos por éllos tuvieran origen en los hechos investigados. No se excluye la investigación patrimonial en otras relaciones de parentesco, inclusive las de testaferros, si de la investigación resultaren elementos de juicio objetivos, que acrediten el encubrimiento del enriquecimiento ilícito". Pensamos que debe incluirse en el proyecto la imprescriptibilidad de los delitos contra el Estado, pero teniendo en cuenta que la retroactividad se halla simple y llanamente prohibida por el Art. 33 de la Constitución Política del Estado. En consecuencia, esa imprescriptibilidad sólo puede estar vigente después de su promulgación. Un proyecto paralelo de Ley de Investigación de Fortunas, presentado por el entonces Senador Guillermo Fortún, en octubre de 1992, plantea la investigación de fortunas ilícitas con diez años de retroactividad. Las investigaciones pasadas no tienen porque tener un límite determinado, pero recordando siempre que la posibilidad de su sanción penal está limitada por el citado precepto constitucional y por el artículo 101 del Código Penal, que fija los plazos de la prescripción. El mismo artículo constitucional plantea la presunción de inocencia. No creo que la Ley de Investigación de Fortunas lo vulnere, ya que, al revisar registros contables, cumple similares funciones a las que tienen la Contraloría General de la República o el Ministerio de Hacienda. Estas entidades no pueden ser acusadas de no admitir la presunción de inocencia por el hecho de revisar registros contables. Al haber desaparecido en el segundo borrador las Direcciones Departamentales de Investigación de Fortunas (DDIF), que estaban a cargo de los Concejos Municipales, considero que deberían ser las Brigadas Regionales del Parlamento Nacional las encargadas de hacer Finalmente, encontramos en la Ley de 1941 una interesante referencia a las personas que deben ser objeto de control de sus ingresos y egresos. Ellas son: el Presidente de la República, parlamentarios, ministros de Estado, miembros del Poder Judicial, funcionarios y 39 40 "OPINIONES Y ANALISIS" empleados públicos. Es necesario tomar en cuenta este detalle en forma referencial, a fin de adecuarlo a los actuales requerimientos de la ciudadanía, que exige que la investigación de fortunas se realice de arriba hacia abajo, a partir de los más poderosos y en forma descendente. Por otra parte, ese control es cada vez más sencillo si se toman en cuenta los incesantes avances de la computación. “ULTIMO” BORRADOR (HASTA AHORA) Con los elementos de juicio apuntados, los que seguramente serán enriquecidos en el debate de esta mañana, planteo el presente tercer borrador del Proyecto de Ley de Investigación de Fortunas: El Honorable Congreso Nacional decreta: Art. 1º.- Créase la Comisión Nacional de Investigación de Fortunas (CNIF), integrada por los parlamentarios que conforman la Comisión Mixta de Constitución, Justicia y Policía Judicial del Congreso de la República, en su condición de cabeza de Ministerio Público, en cumplimiento de los Arts. 125 y 59, inciso 22, de la Constitución Política del Estado, del Art. 52 del Reglamento General de la Cámara de Senadores y del Art. 48 del Reglamento General de la Cámara de Diputados. Art. 2º.- La CNIF y la Contraloría General de la República tendrán a su cargo el Registro Computarizado Nacional de Bienes, en el que estarán consignadas las siguientes personas: Presidente y ex Presidentes de la República; Parlamentarios y ex 41 "OPINIONES Y ANALISIS" Parlamentarios; Ministros y ex Ministros de Estado; Prefectos y ex Prefectos; Alcaldes y Concejales Municipales y ex Alcaldes y ex Concejales Municipales; Ministros y ex Ministros; Vocales y ex Vocales; Jueces y ex Jueces del Poder Judicial; Fiscales y ex Fiscales del Ministerio Público; Embajadores y ex Embajadores; Cónsules y ex Cónsules; Jefes y Oficiales y ex Jefes y ex Oficiales de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional; funcionarios y ex funcionarios del Estado hasta el nivel de Jefe de Departamento o su equivalente; encargados y ex encargados de las entidades fiscalizadoras de la Administración Pública; personas naturales y jurídicas que hubieran suscrito contratos con el Estado. Art.- 3º.- A los efectos de la presente Ley, se consideran funcionarios públicos a aquellas personas que prestan servicios en forma permanente o transitoria; con o sin remuneración; elegidos, nominados, designados o contratados en cualquiera de los tres Poderes del Estado, incluyendo los gobiernos municipales y las empresas en las que el Estado tiene participación accionaria superior al 50 por ciento. Art.- 4º.- La CNIF, además de cumplir de oficio el control patrimonial de las personas indicadas en el Art. Segundo, investigará los cambios patrimoniales de funcionarios del Estado, empleados públicos y de empresas que contraten con el Estado, que fueran denunciados por presuntos actos de corrupción. Art.- 5º.- Los informes requeridos por la CNIF a los organismos del Estado, empresas estatales y gobiernos 42 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" municipales serán respondidos en forma escrita en el lapso improrrogable de diez días hábiles, bajo pena de destitución del funcionario que se resista a brindar la información solicitada. Art. 10.- Podrán también investigarse los ingresos presuntamente irregulares de los parientes del funcionario público hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad. No se excluirán de la investigación patrimonial otras personas sobre las que existan indicios de encubrimiento o complicidad con el delito de enriquecimiento ilícito. Art. 6º.- Los funcionarios públicos comprendidos en esta ley presentarán su Declaración Jurada de Bienes, la que incluirá el detalle de bienes muebles e inmuebles, los derechos que poseen en cualquier tipo de sociedad empresarial constituida en el país o en el extranjero, sus cuentas corrientes, depósitos a plazo fijo y documentos financieros en moneda nacional y extranjera. La Declaración contendrá, además, las obligaciones patrimoniales que constituyan el pasivo del funcionario. Art. 7º.- La Declaración Jurada de Bienes es un requisito previo a la posesión en el cargo. Será actualizada anualmente y presentada en un plazo máximo de 30 días después de haber concluido sus funciones. Art. 8º.- La presentación de Declaraciones Juradas falsas, alteradas o incompletas constituye delito de falsificación ideológica o material y será sancionada de acuerdo a los Arts. 198 y 199 del Código Penal. Art.- 9º.- El funcionario que no cumpla con la obligación de presentar su Declaración de Bienes al término de su gestión será sancionado con cinco años de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos, sin perjuicio de procederse a la investigación de su patrimonio. Art.- 11.- La CNIF y la Contraloría General de la República editarán semestralmente un boletín con el Registro Computarizado Nacional de Bienes de los Funcionarios del Estado y empleados públicos comprendidos en esta disposición legal, al que tendrán acceso los medios de comunicación social. Art.- 12.- La CNIF desestimará las denuncias de enriquecimiento ilícito que carezcan de pruebas. Si existieran suficientes indicios de culpabilidad, las derivará al Ministerio Público en caso de delitos comunes; producción y comercialización de drogas o “lavado de dinero”; defraudación o malversación de fondos públicos u otros delitos contrarios a los intereses del Estado. Art. 13.- Créase el equipo asesor de la CNIF, el que estará integrado por representantes de la Confederación de Empresarios Privados, de la Confederación de Profesionales, del Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana, de la Conferencia Episcopal de Bolivia, de la Central Obrera Boliviana y de la Confederación Sindical Unica de Campesinos de Bolivia. Art. 14.- Créase la planta administrativa de la CNIF, 43 44 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" encargada de llevar, en coordinación con la Contraloría General de la República, el Registro Computarizado Nacional de Bienes de los Funcionarios Públicos y empleados del Estado, así como las investigaciones de enriquecimiento ilícito. El número, remuneración y forma de designación de esa planta administrativa, conformada por abogados, auditores financieros y personal de apoyo, serán determinados por la CNIF, previa ratificación del Congreso de la República. nacional y otros delitos similares que permitan la acumulación ilegal de fortunas personales y societarias. Art. 15.- Las Brigadas Parlamentarias regionales canalizaran ante la DNIF las denuncias de enriquecimiento ilícito que se presenten en cada departamento. Art. 16.- La CNIF presentará semestralmente un informe circunstanciado de sus actividades ante el Pleno del Congreso Nacional. Art. 17.- El delito de enriquecimiento ilícito es un acto de corrupción por el que se produce el ilegal incremento del patrimonio de un funcionario público respecto de sus ingresos legítimos durante el ejercicio de sus funciones. Art. 19.- El delito de enriquecimiento ilícito se sancionará con la pena de dos a ocho años de presidio y la incautación de todos los bienes muebles e inmuebles adquiridos por medios directos o indirectos relacionados con la comisión del delito. Si los hechos procesados a causa de la denuncia diesen lugar a la comisión de otros delitos, serán procesados con sujeción al régimen penal sustantivo y procesal de la materia. Art. 20.- El delito de enriquecimiento ilícito, así como las penas y la potestad de ejercer acciones penales o civiles destinadas a recuperar los recursos del Estado es imprescriptible, pudiendo el Ministerio Público y los Organismos de Estado perseguir y sancionar dichos delitos en cualquier tiempo. Art. 21.- En los casos de enriquecimiento ilícito, las personas investigadas deberán justificar el incremento de su patrimonio. Con la finalidad de esclarecer este delito, la CNIF podrá disponer el levantamiento del secreto bancario u otras actuaciones reservadas. Art. 18.- El delito de enriquecimiento ilícito incluye hechos de corrupción emergentes de actos administrativos dolosos, recepción de sobornos, malversación de fondos públicos, tráfico de influencias, contratos lesivos al Estado, conducta antieconómica, pérdida intencional de procesos judiciales en los que está en juego el interés público, infidencia económica, destrucción o deterioro de bienes del Estado y de la riqueza Art. 22.- Las personas que comprobadamente hubieran sobornado a funcionarios públicos o empleados del Estado recibirán la misma pena que éstos, además de la obligación de pagar daños, perjuicios y costas al Estado, por constituirse, según los casos, en coautores, fautores, encubridores y cómplices del delito. 45 46 "OPINIONES Y ANALISIS" Art. 23.- Las personas que hubieran presentado denuncias falsas ante la CNIF o las Brigadas Parlamentarias Departamentales serán pasibles, previo proceso judicial, al pago de daños y perjuicios al denunciado y pago de costas al Estado, independientemente de las acciones penales que correspondan. A manera de conclusiones, considero pertinente reiterar que, en manera alguna, la Ley de Investigación de Fortunas debería ser considerada una Ley “panacea”. No la consideramos una Ley destinada a reemplazar, ni siquiera en mínima medida, al conjunto de importantes disposiciones legales promulgadas en los últimos años y de otras que serán aprobadas en meses venideros. La consideramos, eso sí, un importantísimo referente legal, y sobre todo ético, de las disposiciones legales afines que existen en el país. Debo insistir, con similar énfasis, en indicar que ninguna Ley, por importante que sea, está en condiciones, por sí sola, de enfrentar al monstruo de la corrupción. Ella debe ser combatida con disposiciones legales coordinadas y debidamente articuladas. Pero se requiere también de cambios sustanciales en la ética individual y colectiva. Sobre el tema, y pidiendo disculpas por la exageración en la que voy a incurrir, me atreví a pensar que debería prohibirse a todas las personas e instituciones hablar contra la corrupción en tanto practiquen o toleren la corrupción en sus hogares o en sus organizaciones. En este sentido, los dirigentes honestos, que si existen, dentro de los diferentes partidos políticos, deberían estar moralmente incapacitados para criticar la corrupción en el Poder Ejecutivo en tanto no hayan limpiado sus casas por dentro. 47 "OPINIONES Y ANALISIS" Este es un desafío que planteo dentro de mi propio partido político. Y, por esta razón, sostengo que la voz de CONDEPA estará embargada en tanto este Movimiento Patriótico tolere la permanencia en sus filas de militantes o dirigentes que cometieron actos de corrupción en espacios de poder en los que desempeñaron funciones públicas. Si cada organización política, sindical, gremial, académica o cívica hace suya esta filosofía, estoy seguro que la corrupción disminuirá rápidamente en el ámbito nacional. En este acápite deseo dar la razón al analista estadounidense Robert Klitgaard, quien insiste en que para tener credibilidad en la lucha contra la corrupción es necesario, previamente, “freír un pescado de nuestro propio partido”. Tampoco podemos esperar cambios sustanciales en la lucha contra la corrupción sino impulsamos el desarrollo económico del país, sino cerramos los abismos de injusticia que existen en la distribución del ingreso y si no terminamos de comprender que vivimos en un país pluricultural y multiétnico, conceptos aún incomprendidos, pese a estar recientemente inscritos en nuestra Carta Magna. El desánimo que causa la corrupción está vinculado al descreimiento político, que tiene mucho que ver con el sostenido incumplimiento de promesas electorales que arrastra la ciudadanía como un lastre insoportable. A manera de ejemplo, admitamos que el país tiene derecho de estar hastiado de gobernantes que, en épocas electorales, prometieron “relocalizar” al 21060, 500 mil empleos o la revisión radical de los contratos de capitalización. Requerimos, en consecuencia, construir un consenso nacional que nos permita salir del estancamiento económico y de la desesperanza moral en los que nos hallamos sumidos como sociedad. Necesitamos demostrar que somos viables como país y para ello es imprescindible 48 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" que forjemos un frente nacional contra la corrupción, el sometimiento, la pobreza y la desilusión que lacera el alma de los bolivianos. Es en ese contexto que considero a la Ley de Investigación de Fortunas como a la fuerza renovadora de una democracia en crisis. No faltará quien diga que la aplicación de la Ley de Investigación de Fortunas demandará un presupuesto del que carece el Tesoro General de la Nación (TGN). En este punto, me permito recordar que el Vicepresidente de la República, Ing. Jorge Quiroga Ramirez, ha informado que existe un crédito de $US. 70 millones para impulsar la promulgación de leyes anticorrupción. Esos $US. 70 millones, según dijo, tienen la siguiente procedencia: $US. 32 millones del Banco Mundial y $US. 38 millones de Dinamarca, Holanda, Suecia y Alemania, todo ello con la finalidad de ejecutar el Plan Nacional de Integridad (Periódico “La Estrella del Oriente”, 25-5-99). Me sentiré satisfecho si la Ley de Investigación de Fortunas forma parte de ese ambicioso Plan. Dentro de esa misma línea informativa, el representante del Fondo Monetario Internacional (FMI), Eliahu S. Kreis, indicó que la entidad citada tiene un programa de $US. 135 millones, destinados también a respaldar el Plan Nacional de Integridad (Periódico “La Razón”, 13-6-99). En consecuencia, los argumentos económicos para no aprobar la Ley de Investigación de Fortunas carecen de sustento. Desde lo más profundo de mis convicciones patrióticas, convoco a mis colegas parlamentarios a aprobar, sin perjuicio de mejorar y enriquecer su contenido, la Ley de Investigación de Fortunas, que no sólo será un dique más contra la corrupción sino también una afirmación de esperanza en la construcción de la bolivianidad. 49 50 "OPINIONES Y ANALISIS" Hugo Carvajal Donoso COMENTARISTA El Honorable Andrés Soliz nos ha ahorrado los comentarios porque presenta el primer borrador, el segundo borrador, hace un comentario y finalmente, nos presenta una tercera propuesta hasta ahora no conocida, con lo que tenemos la impresión de que el plato está ya cocinado. Y ya que se habló de "pescado" frito, debo decir que es una teoría que no comparto en absoluto. El proyecto inicial propuesto por el Diputado Andrés Soliz Rada, tenía observaciones que él mismo las comentó en cuanto a sus debilidades. Hay en este momento un sentimiento ciudadano contra la corrupción y dentro de ese sentimiento contra la corrupción cada vez, existe una tolerancia menor. Sin embargo, tengo la inquietud de que en este momento estamos viviendo una ola de acusaciones generalizadas, que hemos pasado de una época de los paradigmas, a la época de los estigmas, a la que han contribuido nuestros mediólogos, que, han llevado adelante realmente una depredación absoluta de lo que puede ser en este momento, la dirigencia política, los líderes de la sociedad. "OPINIONES Y ANALISIS" dato en noticia, me parece realmente exagerado. Yo no estoy ni en la tolerancia total a la corrupción ni el cinismo en el que caen algunos ni tampoco, por supuesto, en el fundamentalismo anticorrupción que no me parece correcto porque ese tipo de fundamentalismo y voluntarismo, han llevado lastimosamente a grandes desencantos y a grandes desastres. Parto del criterio, que el poder absoluto corrompe y actualmente vivimos en Bolivia una era de poder absoluto en las instituciones y por supuesto, en el Poder Ejecutivo, prefiero desarrollar las instituciones antes que buscar un "pescado frito" o buscar un "chivo expiatorio". Para mi el desarrollo de la institucionalidad tiene más validez que la búsqueda de acciones espectaculares. Hay Partidos Políticos que han sancionado públicamente a un individuo y con ello se han redimido ante la sociedad y han hecho más atrocidades y barbaridades de lo que todo el mundo pensaba. Entonces, es importante, no caer en el espectacularismo y buscar el desarrollo estructural de nuestras instituciones, es decir, lo que podríamos denominar una lucha sostenible contra la corrupción. Me parece correcto el denunciar un acto de corrupción, el investigarlo, el continuarlo, el persistir en esa acción, pero de eso a emitir un juicio antes de una investigación detenida, a convertir un Por otro lado, es importante y yo aquí valoro el trabajo de Andrés Soliz Rada, de legislatura comparada, que recoge importantes iniciativas legislativas de la O.E.A., del Brasil, Chile, etc., pero es importante que cuando hablamos de legislatura comparada un poco evaluemos cuáles fueron los procesos en otros países para llegar a una Ley determinada y no solamente reparemos en la norma. Actualmente, Estados Unidos puede darse el lujo de criticar y observar la corrupción en las democracias y especialmente en el caso concreto de Bolivia, 51 52 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" en los últimos días los medios de comunicación difundieron los juicios de una representante de un organismo multilateral. Si nos trasladamos sesenta años atrás, efectivamente vemos lo que pudo haber ocurrido en una acumulación primitiva de capital en ese país, lo tremendo; entonces, es importante llevar adelante una evaluación también de qué condiciones llevaron a una norma determinada en un país concreto y efectivamente el recoger esa norma, evaluarla, cotejarla con nuestra realidad social, jurídica, económica, sociológica, es importante, porque de lo contrario, podemos copiar normas fabulosas pero que no van a poder desarrollarse e implementarse en nuestra realidad; entonces, plantear el que nosotros desarrollemos las instituciones me parece el camino más apropiado, es más lento, es más penoso, aparece menos transparente, aparece quizá menos espectacular, pero yo creo que es el único camino sostenible, serio, que nos puede llevar adelante. acumulando una desesperanza que después difícilmente va a ser redimida. Por eso es que yo siempre he partido del criterio de que si los Partidos Político y esto, con Alfonso Ferrufino lo veíamos hace muchos años, no se democratizan, no se institucionalizan, mal los Partidos pueden actuar institucionalmente en el Estado. Es importante, por lo tanto, la generación de usos y hábitos en la sociedad civil y sus organizaciones que se traducirán necesariamente en una mayor exigencia hacia la administración y al Estado. Siempre parto del criterio de un gran sociólogo como Max Weber que consideraba que la actitud de quienes administran el Estado debe ser evaluada a partir de cómo se comportaban estos antes de llegar al Estado. Es importante que este sentimiento ciudadano de lucha contra la corrupción y de tolerancia cero a la corrupción que se va prefigurando lo sepamos encuadrar y proyectar adecuadamente, porque podemos hacer una excelente Ley o excelentes normas, abrir una expectativa ante el ciudadano y después no mostramos resultados concretos, 53 Es importante en nuestro país, el que desarrollemos mecanismos. Rechazo el criterio, de seguir parlamentarizando la lucha contra la corrupción, creo que para eso está la justicia y si la justicia no tiene esa capacidad al momento dejemos desarrollar la institucionalidad de la justicia. Pongo como ejemplo permanentemente a los “sobredietistas”, para no poner otros más grandes, los mandamos a la justicia y a todos nos los devolvieron incluso con el certificado de la justicia de que debíamos pagar en el Parlamento Nacional por daños y perjuicios. Entonces, la madre del cordero, la esencia fundamental si estamos en democracia es la administración de justicia, la institucionalización de la justicia y a eso debemos nosotros apostar, si en la nueva concepción del nuevo Código de Procedimiento Penal los Fiscales son importantes, comencemos por ellos, es decir, exigiendo que los Fiscales sean adecuadamente elegidos para seguridad de la sociedad y del Estado. No pidamos al Parlamento que rechace su propia naturaleza. El Parlamento es un escenario político y todo efectivamente se negocia, porque la política es negociación y quien lo concibe de otra manera estará pensando en un terreno diferente. Entonces, en el criterio de desarrollar acciones concretas, comencemos a aprobar rápidamente la Ley de Juicios a Dignatarios de Estado para que salga del Parlamento ese tema y dé a la Fiscalía General la acción inicial e inmediata; desarrollar la Contraloría General y la Ley SAFCO. Es importante ir perfeccionando más el manejo de 54 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" recursos económicos por parte de los Partidos. El Estatuto del Funcionario Público como instrumento, hay que cotejarlo, hay que madurarlo bastante bien. La Ley de Aduanas, el desarrollo de las Comisiones en el Parlamento. He aquí un programa de trabajo específico al escenario parlamentario. Entonces, esta Ley como está presentada en este último formato merece una evaluación más detenida. Me inscribo en una acción de lucha contra la corrupción, no parto del criterio del que todos seamos penalizados por lo que otros hacen, hay que buscar una diferenciación, porque de lo contrario estaríamos autodescalificándonos todos; la autoflagelación a la que recurren ciertos dirigentes políticos y parlamentarios, no es en absoluto conducente a los objetivos de una verdadera estrategía institucional contra la corrupción. 55 56 "OPINIONES Y ANALISIS" Juan Del Granado Cosío COMENTARISTA Como ustedes y como Hugo Carvajal, que acaba de hacer el primer comentario, acabo de conocer el tercer Proyecto de nuestro colega y amigo Andrés Solíz y quiero saludarlo con especial entusiasmo; quiero saludar este Proyecto con el mismo o tal vez con mayor entusiasmo que lo hice, si no recuerdo mal, el segundo semestre de 1990, cuando se difundió de manera sostenida el primer proyecto que sí lo conocí en su oportunidad. Bueno, aquella vez, cuando conocí el primer proyecto, estábamos con un grupo de ciudadanos y de ciudadanas que ustedes conocen muy bien, llevando adelante un Juicio de Responsabilidades ante la Corte Suprema de Justicia al régimen de facto que lo suponíamos el más corrupto de la historia del país. El año de 1993, tres años después, llegó la sentencia condenatoria contra los principales responsables de ese régimen y la cabeza del mismo recibió una condena de treinta años de presidio sin derecho a indulto. Quiero recordarles que esa condena de treinta años de presidio tuvo que ser así porque nuestra legislación no admite la acumulación de penas. El régimen de aquel general sanguinario fue enjuiciado por ocho grupos de delitos, de los cuales solamente tres estaban vinculados a las garantías constitucionales y a los derechos humanos. Les recuerdo el primer grupo de delitos, estaba referido a la violación de la Constitución Política del Estado, al golpe, al alzamiento armado; el 57 "OPINIONES Y ANALISIS" segundo, al asesinato de Marcelo Quiroga Santa Cruz, Carlos Flores y Gualberto Vega; y el tercero, a la masacre de la calle Harrington. Los cinco restantes grupos de delitos eran delitos de orden económico, delitos contra la economía del Estado, el caso de los equipos petroleros, el caso del cheque en dólares, el caso de la piscina olímpica, recuerdan ustedes, y si sumábamos las penas que correspondían, —en otros países se suman las penas—, éste régimen y sus principales responsables entre ellos, por supuesto, García Meza, hubieran recibido una pena cercana a los ciento ochenta años de presidio. Les hago esta reminiscencia, recordando el tiempo en el que conocí este proyecto de Ley de Investigación de Fortunas, porque los delitos por los que eventualmente ese régimen hubiera tenido ciento ochenta años de condena son bastante menores de los que hemos conocido en estos últimos diez años, en democracia, estoy hablando de los delitos económicos. Quiero decirles por ello de que yo no estoy de acuerdo con quienes sostienen que la democracia simplemente ha visibilizado a la corrupción que siempre ha existido en el país. Yo creo que estamos en esta década última, bueno van a ser dos décadas ya, diecisiete años de vida democrática, estamos ante fenómenos estructurales contemporáneos que han agravado y que han extendido el fenómeno de la corrupción. No estoy diciendo que la corrupción nació con la democracia, sería una tontería; la corrupción no tiene épocas, la corrupción no tiene ideologías, la corrupción no es propiedad de un régimen específico, es parte de la civilización, pero yo soy un convencido de que el fenómeno de la corrupción se ha agravado y se ha extendido por razones de orden estructural contemporáneas en el país en estos últimos quince o diecisiete años. 58 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" Y por ello quisiera hacer un primer comentario a partir de lo que nos dijo Andrés Soliz muy al final de su exposición y de la lectura de su propuesta y su ponencia; estamos en un momento de descreimiento político, nos decía Andrés, momento caracterizado por la agravación de la pobreza y la exclusión. campañas electorales y cuando necesita el pronunciamiento popular para ocupar las funciones públicas, y después no hay retorno a la comunidad; es falso que los Partidos sean un mecanismo de mediación entre el Estado y la comunidad, no lo son; al cabo de diecisiete años, de manera general, han expropiado la soberanía popular, ejercen la soberanía popular en representación de los ciudadanos y no los representan efectivamente. Pero lo que es más grave aún, este sistema de Partidos ha generado líneas de comportamiento prebendal y clientelar con la comunidad; prebendal porque como la comunidad los conoce solamente en campañas electorales se soborna a la comunidad para que ésta vote por ellos, de la más diversa manera, desde los regalitos de campaña electoral, hasta las enormes y millonarias campañas publicitarias; y una vez que se ha obtenido el voto popular la relación con una fracción de la comunidad que son los militantes es clientelar, está el Estado como botín de guerra, cada vez más reducido, pero está el Estado como botín de guerra para distribuir los cargos públicos y, claro, como ya no hay Y.P.F.B., por ejemplo, ya no hay estas empresas del Estado, lo que se reparten ahora son los Jueces y los Fiscales, o los cargos consulares o las vacunas de los niños. Yo quiero decirles que la corrupción debe ser entendida, como una grave deformación de la función pública, consistente en la utilización de la función pública para la captación, para el desvío o para la apropiación de recursos estatales o privados con fines de enriquecimiento ilícito particular o grupal. Ese fenómeno de la corrupción, en sus componentes o en sus contextos más estructurales está vinculado en ese su agravamiento y en esa su complejización y extensión, a las que les hacía referencia, en primer lugar, con el sistema político y en segundo lugar, con el modelo económico. Yo ubico las graves falencias, las graves insuficiencias y las grandes deformaciones del sistema político y del sistema de Partidos especialmente, y del modelo económico de libre mercado, como los componentes estructurales actuales de esta agravación y de esta extensión del fenómeno de la corrupción, de esta deformación de la relación entre función pública y demandas ciudadanas, entre autoridad y ciudadano; autoridad que tiene recursos y ciudadano que tiene demandas que las traslada cabalmente a la función pública con los recursos de la propia comunidad. Quiero destacar de que la corrupción se ha agravado y se ha extendido en la medida en que el sistema de Partidos se ha caracterizado por sus perfiles burocráticos, excluyentes, oligárquicos e ineficientes. El sistema de Partidos, en este tiempo de quince, diecisiete años de construcción democrática se ha distanciado, se ha divorciado de la comunidad, se ha oligarquizado; acude a la comunidad cuando hay Obviamente, este divorcio del Estado y de la autoridad con la comunidad genera condiciones estructurales de agravamiento y extensión de la corrupción, no solamente por el fenómeno del prebendalismo y el clientelismo que son elementos ya de corrupción, sino porque la ausencia de representación y la ausencia de participación de la comunidad significa ausencia de fiscalización. Una vez que se ha recogido el voto popular, el sistema de Partidos se refugia en la estructura del Estado que nada tiene que ver con la comunidad, porque no hay intermediarios; la comunidad no tiene posibilidad alguna de fiscalización y, entonces, falta de participación, falta de fiscalización, oligarquización del sistema político y del sistema de Partidos, 59 60 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" juntamente con prebendalismo y clientelismo no puede ser sino una causa estructural de agravamiento y de extensión del fenómeno de la corrupción. precio. No solamente que este modelo ha aparejado mayor pobreza y mayor exclusión, las inequidades de aquella mano invisible del mercado no pueden ser más evidentes al cabo de quince años, sino que además esta visión del enriquecimiento, esta visión de la acumulación, esta visión dineraria de toda la actividad humana ha creado condiciones excepcionales para alimentar la cultura de la corrupción, vale decir del acceso y del aprovechamiento de todos los mecanismos para hacerse de riqueza a como dé lugar y a costa de los fondos y del patrimonio público. Pudiera extenderme más, pero me apuro pensando en el otro elemento: el modelo económico, y algunos comentarios que quisiera dejarle a Andrés Solíz con mucha cordialidad respecto a su proyecto último. Desde 1985 estamos, después de un ajuste estructural, bajo una economía de mercado; razones no le faltan a Andrés para señalar que el modelo neoliberal no ha terminado, ni siquiera ha paliado el fenómeno de la corrupción cuando se afirmaba que la corrupción iba a terminar o disminuir desmantelando la estructura del Estado, achicando al Estado; yo sostengo de que el modelo neoliberal, la economía de libre mercado, han generado condiciones culturales e ideológicas para este agravamiento y esta extensión de la corrupción. Lo hago a partir de que el neoliberalismo supone la mercantilización de la vida pública y de la vida privada, esta idea que es el mercado con su mano invisible el que asigna de manera equitativa los recursos se ha traducido, en la práctica en una visión de enriquecimiento a como de lugar, el aprovechamiento frío de todas las supuestas oportunidades que da el mercado, el individualismo extremo como negación de solidaridad, la ley de la oferta y la demanda que supone la ley del más fuerte en términos económicos, pero sobre todo, la estructura de la visión neoliberal supone la valoración exclusiva del capital y sobre todo del dinero y de la inversión, supone al mismo tiempo la desvalorización y la expropiación del trabajo productivo de la gente. Sobrevaloración y dominancia del capital financiero, preeminencia de la banca, de las finanzas y de la especulación, todo ello tiene, como les decía, como punto central, el de la acumulación de dinero y de riqueza a cualquier 61 Destaco estos dos elementos causales, estructurales, contemporáneos, para no hacernos grandes ilusiones con soluciones de corto plazo que, en todo caso, tienen que ser implementadas. Mientras no modifiquemos esencialmente el sistema de Partidos, mientras no restablezcamos una relación de horizontalidad y de efectiva intermediación entre la comunidad y el Estado a través de las representaciones políticas, no va a haber fiscalización alguna de la comunidad; y mientras no tengamos una visión productiva que no sea terciaria, que no sea especulativa, mientras no valoricemos el trabajo de los bolivianos, vamos a tener como cultura la del enriquecimiento, del individualismo, la de la negación de la solidaridad e incluso la negación del esfuerzo propio individual para mejorar y para acrecentar el capital. Pero, por supuesto, el fenómeno de la corrupción y aquí va el segundo comentario, tiene que ver con aspectos concretos, tiene que ver con el corto plazo porque una solución o un paliativo estructural a este agravamiento y a esta extensión de la corrupción vendrá cuando planteemos soluciones de mediano y largo plazo que tengan que ver con la modificación esencial de nuestro sistema de gobierno, de representación y con nuestra forma de producción y de distribución 62 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" de riqueza, pero el corto plazo, obviamente, está vinculado con iniciativas como las que nos plantea Andrés Solíz y que creo que son un avance que intenta aglutinar, que intenta concentrar otros esfuerzos anteriores. Hay una veintena de artículos en el Código Penal que deberían ser parte de una decidida lucha contra la corrupción, del artículo 142 adelante, tenemos una veintena de disposiciones legales, de tipos penales que tratan de defender el patrimonio público, la economía del Estado frente a acciones delictivas de corrupción de los funcionarios públicos. Ya lo decía Andrés, en la Ley 1008 se dió el primer momento legislativo de investigación de fortunas, que no ha tenido desarrollo en ningún caso, por lo menos, en ningún caso conocido. Yo destaco el actual artículo 185 del Código Penal que también lo ha destacado Andrés, sobre legitimación de ganancias ilícitas que es una norma efectivamente que está incorporada en el Código Penal para evitar el lavado de dinero, pero destaco también su inoperancia por la falta de reglamentación y la falta de reglamentación por falta de voluntad política y por falta de decisión gubernamental. práctica; sin embargo, hay que llevar adelante normatividades nuevas y por ello saludé de inmediato la tercera iniciativa de Andrés que acabo de mirarla pero que tiene elementos que comparten los criterios centrales de su primer proyecto. Y el tercer comentario, entonces, tiene que ver con estos aspectos concretos que he anotado, que no le quitan en absoluto el valor que tiene este proyecto y, como les digo, lo asumo como una propuesta que intenta articular de mejor manera varias normas y varias disposiciones dispersas en un nuevo y renovado espíritu de lucha contra la corrupción. Quiero señalar que una traba esencial en todos estos temas es el de los operadores de justicia. Yo soy un convencido de que la lucha contra la corrupción en el corto plazo debe tener escenarios jurisdiccionales, y más allá de la enorme crisis de representatividad, legalidad e idoneidad de nuestros operadores de justicia, la propia estructura procedimental es un óbice muy grande, no solamente están los juicios de responsabilidades que no prosperan nunca, sino los casos de corte que se han convertido en mecanismos sacrosantos de la impunidad de funcionarios públicos. Está, por otro lado, la Convención Interamericana de lucha contra la corrupción, pero creo que todo ello, incluyendo el proyecto de Andrés, si no se vincula a una visión de reforma más estructural del sistema, puede ser un nuevo intento e incluso puede ser una nueva norma positiva pero que no tenga aplicación Lamentablemente, tengo que empezar por discrepar en absoluto con el artículo primero, como lo anticipó nuestro Presidente de la Cámara de Diputados. Cometeríamos un gravísimo error si dejamos en manos de los Parlamentarios, del sistema político y del sistema de Partidos, la lucha contra la corrupción. No quiero hacer una referencia específica a nadie, nos lo ha pedido el amigo Toro que no lo hagamos, pero el escenario parlamentario, el que yo conozco desde hace seis años se mueve entre dos extremos: el extremo del sectarismo y de la lucha mezquina y menuda y el extremo del encubrimiento y de la componenda. Son muy buenos los casos de corrupción para ventilarlos sectariamente unos grupos contra otros, para ganar preferencias políticas o para salir hábilmente de los momentos difíciles. El parlamento es un escenario de confrontación, muy poco serio para la investigación de delitos y muy proclive a los argumentos sólo discursivos con motivo de la lucha contra la corrupción, avión con avión se paga, es todo lo que conocemos y todo lo que han reflejado los periódicos de este tiempo. Al parecer todo ese tipo de duelos verbales terminan en pactos de silencio, son simplemente mecanismos de lucha política, sectarizan y deforman, desvalorizan la lucha contra la 63 64 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" corrupción y no tiene ningún sentido entregarles a esos mismos operadores políticos una lucha y una labor tan importante. El otro extremo es el del encubrimiento en el cual termina el otro también. En este tiempo, con las excepciones que conocemos, muy honrosas, se ha estructurado en el país una casta política que se encubre a sí misma, esa casta política está integrada por una gran cantidad de dirigentes y militantes de todos o de la gran mayoría de los Partidos Políticos, hoy por mí mañana por ti; yo he sido testigo de los encubrimientos que he denunciado públicamente y me ratifico que esa es una práctica que ha garantizado la impunidad, como la impunidad es también emergente del sectarismo que no llega a ningún lado en las investigaciones. La Comisión Mixta de Constitución, es una Comisión que se integra a partir de las cuotas político partidarias de los Partidos con representación parlamentaria. Es una representación ocasional, unos integran esa Comisión en una legislatura y otros pueden integrar en la próxima; los Partidos reparten a sus Diputados en las distintas Comisiones y no hay ningún criterio de eficiencia, para decir lo menos, para un trabajo tan importante como el que se les está asignando. y una crítica positiva. Yo creo más en la posibilidad, no tanto de Comisiones sino de Tribunales o de Jurados, yo creo más en un Jurado Nacional de Ética y Transparencia de la Función Pública, y creo en la posibilidad nuestra, como país, como sociedad y todavía como operadores políticos, de encontrar hombres y mujeres notabilísimos que elegidos por dos tercios del voto del Congreso puedan ser un ejemplo de control, de fiscalización, de investigación y de transparencia. Tuvimos un desafío los que integran y los que integramos el sistema político cuando después de la banda de los cuatro, en materia electoral, nos pusimos de acuerdo para transparentar definitivamente nuestros actos eleccionarios y constitutivos de la voluntad popular. Un esfuerzo similar deberíamos hacerlo como el que hicimos para nombrar la Corte Nacional Electoral. Creo que este giro no es de fondo en el sentido de la propuesta, pero a veces las formas deforman, definitivamente, el contenido. La propuesta que nos hace Andrés en su artículo primero inviabiliza, creo, de manera peligrosa esta visión importante de lucha contra la corrupción. La Comisión Mixta de Constitución en este momento es una Comisión encubridora de delitos. Está en manos de esa Comisión Mixta de Constitución hace seis años un Juicio de Responsabilidades que lo inició el Movimiento Bolivia Libre, como parte civil, y no se hace quórum simplemente para no aprobar el informe final trabajosamente elaborado después de cuatro años de investigaciones. No parece conveniente ni racional entregar la responsabilidad de investigar fortunas mal habidas a la Comisión de Constitución Mixta. Tal vez esta es una observación central, aunque no está yendo al corazón de la propuesta, hay que ver otro mecanismo y lo propongo de inmediato, simplemente para contribuir, porque la idea es hacer un comentario Me parece fundamental de que la Declaración Jurada de Bienes vaya al detalle, estamos hablando del artículo sexto de la propuesta, porque lo que hacemos los funcionarios públicos elegidos o designados, es hacer una Declaración Jurada de Bienes y solamente declaramos sobre nuestros inmuebles y sobre nuestras cuentas bancarias, pero además declaramos previsoramente más de lo que tenemos. Hay muchos funcionarios públicos que declaran tener el doble de lo que tienen porque suponen que en la gestión pública lo van a adquirir; entonces, necesitamos una norma adicional que establezca que en treinta días tiene que verificarse física, contable y documentalmente lo que han declarado los individuos que acceden a la función pública. Se los digo en serio, se ha establecido casos en que una persona ha declarado por 65 66 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" dos departamentos teniendo solamente uno, y terminó su gestión parlamentaria, efectivamente, con dos departamentos. Son las declaraciones previsoras que hacen algunos connotados miembros del sistema de Partidos. nueva figura penal que es la del enriquecimiento ilícito; sin embargo, veo aquí una limitación y un exceso, necesitamos penalizar el contrabando que actualmente no es delito, que es un tema de carácter administrativo. Se hacen grandes esfuerzos a nivel jurídico, en la Contraloría, para encontrar con motivo del contrabando, incumplimiento de deberes, figuras como resoluciones contrarias a la Constitución, etc., necesitamos penalizar, trasladar al ámbito penal ésta figura que es francamente delictiva, pero, además, veo un exceso, porque a renglón seguido, en el artículo dieciocho, cuando se habla de enriquecimiento ilícito se subsumen, creo que de manera innecesaria, se absorben varias otras figuras penales, como son el soborno, la malversación, el tráfico de influencias, etc., no es positivo absorber en un sólo tipo penal el resto, porque se complejizan los elementos constitutivos del tipo, para el momento de la aplicación de las penas. Los elementos constitutivos del tipo son los elementos objetivos de la conducta y entonces, todo resulta enriquecimiento ilícito y parece ser un error, ya desde el punto de vista técnico, jurídico. Creo que el artículo noveno donde sanciona con cinco años de inhabilitación el ejercicio de cargos públicos para el funcionario que no cumpla la obligación de declarar correctamente sus bienes y sus rentas está bien concebido, pero no nos olvidemos que ya hay un tipo penal, el artículo 149 del Código que tipifica como delito de orden público, precisamente, la omisión de Declaración Jurada, claro, lo grave es que apenas le da una multa a ese individuo, multa de treinta días dice nuestro bonito Código Penal, y entonces, aquí, pese a que yo soy partidario del Derecho Penal mínimo y de la Criminología Crítica, creo que hay que acrecentar la visión penalizadora, hay que incrementar las penas. Creo que es un error corporativizar el equipo de asesores; créase, dice el artículo trece, el equipo de asesores de la Comisión Nacional y ahí están los empresarios privados, los profesionales, los universitarios, los sacerdotes, los obreros y los campesinos; yo creo que lo que necesitamos, si es que, por supuesto, vamos a partir de un Jurado Nacional de Transparencia, es un equipo de técnicos y profesionales de la más alta eficiencia, contratados a partir de una rigurosa calificación de méritos y de antecedentes; no necesitamos representación corporativa porque además, también, en la corporaciones está la corrupción, el poder de la corrupción viene de la sociedad, viene de la empresa privada, viene de los sectores corporativos de la comunidad. Me parece positivo el artículo diecisiete que incorpora una 67 Finalmente, el artículo veinte me parece mal concebido y que no refleja el espíritu cristalino que nos expuso hoy día Andrés y que nos expuso ya hace varios años cuando planteó la derogación de la prescripción decenal que la Ley SAFCO ha establecido para los delitos contra la economía del Estado, porque está reduciéndose al enriquecimiento ilícito. Cabalmente el Decreto de Padilla es un Decreto que establece la imprescriptibilidad de todos los delitos contra la economía del Estado y la función pública, y esa debería ser la característica, aquí solamente se está estableciendo la imprescriptibilidad para el delito ampliado de enriquecimiento ilícito, pero se están dejando por fuera varias otras figuras delictivas; aquí hay que definir el bien jurídico que se trata de proteger, el Patrimonio del Estado, la Economía Nacional y la Función Pública. 68 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" Finalizo felicitando a Andrés por su iniciativa, recordando que Robert Klitgaard, este catedrático de la Universidad Natal de Sudáfrica que tiene un texto que se llama: «Ajustándonos a la Realidad»; no habló de peces fritos sino de peces gordos y esta fue la primera recomendación en esta visión estructural de Klitgaard del corto, del mediano y largo plazo. Klitgaard, dice que el corto, mediano y el largo plazo empiezan juntos y que no tiene ningún sentido, ningún tipo de reforma, si es que no se hacen acciones inmediatas de lucha contra la corrupción contra peces gordos, del propio gobierno, que deben ser encarcelados, no a partir de una vendetta política sino de un acto de justicia, pero demostrativo de la voluntad de ese gobierno o de ese Estado de, efectivamente, sancionar. El efecto demostrativo para Klitgaard es esencial y ésta es la gran ausencia que tenemos en la propuesta de lucha contra lo corrupción del “Plan Integridad”. Reitero al Diputado Solíz mi respaldo y lamento que esta persistencia y este entusiasmo de Andrés, que seguramente lo ha debido desarrollar, no hubiera tenido éxito cuando el fue parte del gobierno actual, cuando Conciencia de Patria por más de un año fue parte del Poder Ejecutivo, donde tenían una importante Bancada Parlamentaria y donde seguramente su decisión y su insistencia tuvieron oídos sordos en la Megacoalición; y me imagino que también esa fue una de las razones para que Conciencia de Patria dejó el gobierno o fue expulsado del gobierno, pero no conocimos ese entusiasmo y esa decisión, en los términos actuales, cuando Conciencia de Patria estuvo en el gobierno. Ojalá ahora esa voz sea tan fuerte como la que hemos escuchado en horas de la mañana. 69 70 "OPINIONES Y ANALISIS" José Antonio Rivera Santivañez COMENTARISTA I.- INTRODUCCION. Uno de los fenómenos que durante los últimos años ha adquirido notoriedad, alcanzando características de escándalo, es la corrupción. No estoy seguro si es que este mal social se ha incrementado en exceso, es decir si antes fue menos y hoy es más, o es que en un proceso democrático, donde imperan las libertades y derechos fundamentales, se denuncian más casos que en el pasado se callaban, además de que la prensa brinda una mayor atención al tema. Lo cierto es que la corrupción no es sino el producto de un proceso de inversión de valores, de una pérdida gradual de los principios y valores morales y éticos que se agudizan en un modelo económico de libre mercado que pone al hombre al servicio de la economía y el mercado, lanzándolo a una verdadera lucha “darwiniana” donde impera la ley del más fuerte. La corrupción es un problema grave que afecta a la institucionalidad democrática, toda vez que deteriora la credibilidad de las instituciones estatales, del sistema político, así como de las autoridades y funcionarios públicos, conduciendo a una peligrosa generalización, al extremo de que muchos sectores sociales consideran a la actividad político-partidaria como sinónimo de corrupción. Sin embargo, creo que el mal responde a un problema estructural, por lo que no puede ser resuelto con la mera acción represora ni denuncias 71 "OPINIONES Y ANALISIS" con ribetes de escándalo, que al final no terminan en un resultado concreto sino en el deterioro, cada vez más acentuado, de la imagen del sistema político. No creemos que el mal pueda ser combatido de manera efectiva, simplemente con disposiciones legales, más aún si las mismas son sectoriales y aisladas del contexto global; por más que tengamos las leyes más buenas del planeta, si el factor humano no responde, el problema seguirá latente; pues en Bolivia no se tiene la cultura del respeto a las normas sociales, menos a las normas jurídicas. Por otro lado, considero que la corrupción no podrá ser extinguida con medidas meramente represivas, cuando subsistan las causas, factores y condiciones que generan este mal social. Entonces, la corrupción, siendo un problema estructural, debe ser enfrentada en ese mismo plano, con medidas preventivas que eliminen las causas y condiciones o cuando menos, disminuyan las posibilidades. Medidas que, entre otros, abarquen los siguientes aspectos: 1) En el plano social, con acciones orientadas a recuperar y reforzar los principios y valores morales en la niñez y juventud, incentivando el civismo y la vocación de servicio a la patria, a partir de una educación moral en la familia, en la escuela, el colegio y la universidad. Campañas masivas de concientización social respecto a los valores morales, éticos y cívicos, al respeto de las normas sociales y jurídicas. La reforma educativa debe tener como meta prioritaria ésta tarea. 2) En el plano económico, con una reformulación de las políticas gubernamentales tendientes a cumplir fielmente con lo que 72 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" morosos y burocráticos; estableciendo un sistema normativo referido al régimen de las obligaciones, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades de los funcionarios públicos. El fortalecimiento institucional del Ministerio Público, en base al respeto de su autonomía económica, organizativa y funcional además de la creación de la unidad de Procuraduría del Estado como parte constitutiva del Ministerio Público, deben formar parte de las medidas en el plano legal. Estableciendo políticas criminales en base a concepciones criminológicas científicamente elaboradas. Estableciendo políticas de adecuada formación de los operadores de justicia. establece el Art. 132 de la Constitución Política del Estado, debiendo, al efecto, adoptarse medidas que combinen la productividad, la austeridad y la distribución equitativa de la riqueza social, de manera que a partir de un proceso de productividad con competitividad se generen más y mejores fuentes de empleo, aplicando a ello la política de austeridad real en los niveles de conducción estatal, se establezca la distribución equitativa de la riqueza social, mejorando los sueldos y salarios que sean acordes con los requerimientos y necesidades reales, y no con esa irracionalidad que provoca desigualdades evidentes que inducen a obtener dinero fácil, por cualquier medio, para compensar el desequilibrio existente en la sociedad. II.3) 4) En el plano administrativo, con medidas orientadas a eliminar el prebendalismo y clientelismo de la función pública, que dignifiquen la función pública, generando estabilidad y seguridad en el empleo, a través del sistema de la carrera administrativa. Estableciendo procedimientos transparentes para la administración de los bienes y patrimonio público, para la adquisición y contratación de bienes y servicios, de manera que la administración de la cosa pública esté basada en la transparencia, la independencia de decisión y la imparcialidad en el manejo; caso contrario aplicando las sanciones contenidas en la Ley SAFCO y sus sistemas, en forma oportuna y eficaz. En el plano jurídico - legal, con la aplicación correcta y efectiva de las disposiciones legales existentes a la fecha. Estableciendo normas orientadas a evitar y eliminar las oportunidades y opciones de los funcionarios o servidores públicos para incurrir en actos de corrupción, lo que implica eliminar procedimientos 73 EL PROYECTO DE LEY DE INVESTIGACION DE FORTUNAS. Pasando a comentar específicamente el Proyecto de “Ley de Investigación de Fortunas”, presentado por el Diputado Andrés Soliz Rada, cabe señalar que, de manera global es una excelente iniciativa, máxime si se considera su fundamentación de motivos. Consideramos que es un buen instrumento para provocar un gran debate nacional en torno al problema del enriquecimiento ilícito como parte de la corrupción, del que todos se escandalizan y protestan pero que muy pocos están dispuestos a enfrentarlo. Durante los últimos años, mucho se ha hablado del tema de enriquecimiento ilícito y la necesidad de investigar fortunas; unos han planteado su deseo de enfrentar el problema a través de la aprobación de una Ley de Investigación de Fortunas, más han quedado solo en expresión de deseos y buenas voluntades; otros se han opuesto de manera firme a la posibilidad de aprobar la referida Ley y más aún 74 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" de investigar sus fortunas, lo cierto es que poco se avanzó en el tema. Y ahí encuentro el mérito de la propuesta del diputado Soliz Rada, quien pasa del discurso al hecho, presentando un proyecto que provoque un debate serio, profundo y responsable que ojalá concluya en decisiones que permitan implementar una verdadera política de lucha contra la corrupción, y como parte de ella, contra el enriquecimiento ilícito. Respecto al fondo, el proyecto en su versión última presenta un mejor tratamiento del tema, aunque por falta de una buena sistematización y ordenamiento lógico se mezclan los temas y conceptos; pues asuntos que conciernen al ámbito normativo del Código Penal se incorporan al proyecto de ley que comentamos; o aspectos que ya están regulados o normados por otras disposiciones legales se pretende regular mediante esta ley, generando una duplicidad normativa que en la hora de su aplicación podría motivar conflictos, máxime cuando en el proyecto no se dispone derogaciones o abrogaciones de las referidas disposiciones legales. El Proyecto de Ley dispone la creación de la Comisión Nacional de Investigación de Fortunas (CNIF) integrada por los parlamentarios que conforman la Comisión Mixta de Constitución, Justicia y Policía Judicial del Congreso de la República, lo que implica que se le duplica las funciones y tareas de dicha Comisión, lo que implicaría la modificación de las normas establecidas en los Reglamentos Generales de las respectivas Cámaras. Pero más allá de ese aspecto considero, que no existe necesidad alguna de crear una nueva Comisión de Investigación de Fortunas, menos que esté integrado por los mismos miembros de la Comisión Mixta de Constitución, Justicia y Policía Judicial del Congreso Nacional, por las siguientes razones: primero, porque existe en la estructura orgánica del Estado un organismo encargado de promover la acción de la justicia, defender la legalidad, los intereses del Estado y la Sociedad, es el Ministerio Público. Esta institución es la que, a través de los fiscales de materia, debe realizar la labor de investigación de fortunas obtenidas de manera ilícita y formular las acciones legales respectivas, para lograr las sanciones legales, constituyéndose en parte acusadora. Entonces se trata de fortalecer la institucionalidad del Ministerio Público en vez de crear nuevos organismos; segundo, porque el Congreso Nacional es una instancia política donde se realizan acuerdos y concertaciones políticas que podría dar lugar a que en casos de denuncias contra altos dignatarios de Estado, se termine celebrando acuerdos que den fin con las investigaciones; y la experiencia concreta nos muestra que, las Comisiones de Constitución no han concluido con investigaciones sobre actos de corrupción; y tercero, porque en materia de enriquecimiento ilícito no están libres algunos miembros del legislativo, es decir, que existieron, existen y existirán parlamentarios que, haciendo un mal uso de su condición de tal, obtengan ventajas indebidas e ilegítimas del aparato estatal constituyendo fortunas ilícitas, y ellos deben ser también investigados, caso en el que una Comisión Legislativa no es la más indicada para desarrollar la labor de investigación. 75 76 Ahora bien, respecto al contenido del proyecto de la Ley considero necesario efectuar un análisis de forma y de fondo, con la finalidad de contribuir con algunos elementos de juicio al debate nacional que se inicia en torno al tema. 1. Análisis de forma. En cuanto a la forma, el proyecto carece de un orden sistemático y secuencia lógica; no se ajusta a las normas básicas existentes para la estructuración de leyes. 2. Análisis de fondo. "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" El proyecto crea un equipo asesor de la Comisión Nacional de Investigación de Fortunas, integrado por representación corporativa, vale decir por representantes de los Empresarios Privados, de la Confederación de Profesionales, del Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana, de la Conferencia Episcopal de Bolivia, de la Central Obrera Boliviana y de la Confederación Sindical Unica de Campesinos de Bolivia. Considero que el sistema corporativo es el menos apropiado para cumplir con una labor de la magnitud que tendrá la investigación de fortunas, pues la experiencia del pasado nos demuestra que en sistemas corporativizados se generan obstáculos de distinta índole; y este es otro fundamento que sustenta la tesis de que no existe necesidad de una nueva comisión, sino de utilizar los mecanismos e instituciones ya establecidas; se trata de devolverle la confianza al ciudadano hacia sus instituciones a partir de un fortalecimiento institucional del Ministerio Público, que pasa no sólo por el respeto de su autonomía de gestión y organización, sino por la capacitación de sus operadores. aún no establece los procedimientos, lo que a la hora de aplicar la Ley podría dar lugar a diversos conflictos ya sea por excesos en que pudiesen incurrir los encargados de la investigación o porque los investigados pretendan evadir la investigación argumentando falta de procedimientos. Por otro lado, no consigna normas que definan el ámbito de aplicación de la Ley, que se entiende será a los funcionarios o servidores públicos incluidos los funcionarios judiciales. No se define en qué consiste una investigación de fortunas y qué alcances tiene; cuál es el procedimiento para realizar la investigación y qué efectos posteriores conlleva; cuáles son las obligaciones del o los funcionarios investigados. Un otro aspecto que llama la atención es que el Proyecto ingresa al ámbito penal, al establecer la tipificación del delito de enriquecimiento ilícito, así como las sanciones que deben aplicarse. A nuestro juicio eso corresponde al ámbito del Código Penal, porque una cosa es el instituir la investigación de fortunas, creando la institución y mecanismos así como regulando los procedimientos, causales y efectos, y otra muy distinta el establecer un régimen de tipificación de delitos y establecimiento de sanciones, que corresponde estrictamente al ámbito Penal. Se debe evitar la dispersión normativa en materia de tipificación de delitos y establecimiento de sanciones. III. EL DEBATE EN SU VERDADERA DIMENSION. En ese orden, creo que el proyecto requiere de un cambio de orientación así como de objetivos, por lo mismo una reformulación comenzando, desde el nombre de la Ley. El tema de fondo, a mi juicio, es cómo enfrentar el problema de la corrupción de manera global; eso demanda a su vez un debate profundo, pero precisando los temas en su justa dimensión. El proyecto presenta omisiones normativas con referencia a los objetivos y fines que se pretende otorgar a la futura ley. No regula los casos en que procede la investigación de fortunas, y algo más grave En ese orden, surge una pregunta obligada: ¿Qué se pretende con la investigación de fortunas?. ¿Se pretende proteger los recursos económico-financieros y recursos naturales del Estado?, o en su defecto, ¿se pretende descubrir los delitos cometidos por los funcionarios y servidores públicos, y las personas naturales o jurídicas privadas que han contratado con el Estado?; ¿se pretende frenar la ola de delitos contra la función pública y la economía del Estado, cortando el enriquecimiento ilícito?. Las respuestas a estas interrogantes podrían 77 78 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" orientar de mejor manera el debate en torno al tema motivo de este encuentro. en la legislación vigente, sin necesidad de una ley expresa de investigación de fortunas. Si la respuesta es que se trata de proteger y precautelar los recursos del Estado, entonces considero que la solución no pasa por una acción focalizada de investigación de fortunas; sino por una serie de medidas preventivas a las que ya hice referencia en la introducción, y como parte de esas medidas deberá elaborarse una Ley que tenga como objetivo disminuir las posibilidades que tienen los funcionarios o servidores públicos para apropiarse indebidamente de recursos del Estado o de particulares, haciendo un mal uso de sus funciones. Se trata de una Ley que establezca reglas claras para hacer cumplir con la obligación que impone el Art. 45 de la Constitución Política del Estado a todo funcionario o servidor público; dentro de ese marco se podrá establecer el procedimiento de verificación de los bienes y patrimonio declarados y en su caso la investigación de aquellos que tengan un origen dudoso. Finalmente, si la respuesta es que se pretende frenar la ola de delitos contra la función pública y la economía del Estado cortando el enriquecimiento ilícito, estamos ante una situación en la que la mera acción represiva no resolverá el problema. Todo delito tiene factores, causas y condiciones que la generan, de manera que para enfrentar el problema es necesario tener claramente identificados esos factores, causas y condiciones para eliminarlos, porque de lo contrario, por más de que se mande a la cárcel y de una sola vez a todos los que incurran en dichos delitos, al poco tiempo aparecerán otros funcionarios que han incurrido en los mismos delitos, por cuanto se habrá atacado al resultado y no a la causa. Por ello, es necesario aplicar medidas estructurales en el marco de la prevención y la profilaxis social, debiendo aplicar como última medida la represión. Si la respuesta es que se trata de descubrir los delitos contra la función pública o la economía del Estado, entonces no es necesario aprobar una Ley de Investigación de Fortunas, por cuanto en los casos en que un funcionario o servidor público, incluidos aquellos que tienen cargos electivos, incurran en los delitos tipificados por el Código Penal en los Arts. 142 al 152 y del 221 al 231, el Ministerio Público debe iniciar la investigación y elaborar las Diligencias de Policía Judicial conforme a las normas establecidas en la Ley Orgánica del Ministerio Público y el Código de Procedimiento Penal; si dentro de ese procedimiento requiere realizar una investigación financiera tiene el marco legal establecido por el Art. 185(ter) del Cdgo. Penal, si además requiere investigar los bienes y patrimonio de los imputados, tiene todos los mecanismos y procedimientos correspondientes establecidos IV.- 79 ALGUNOS ELEMENTOS DE JUICIO HACIA UNA LEY DE DECLARACION Y VERIFICACION DEL PATRIMONIO DE FUNCIONARIOS PUBLICOS. Dentro la gama de medidas estructurales que son necesarias implementar, como uno de sus componentes, y partiendo de la disposición establecida en el Art. 45 de la Constitución Política del Estado que dispone: «Todo funcionario público, civil, militar o eclesiástico está obligado, antes de tomar posesión de un cargo público, a declarar expresa y específicamente los bienes o rentas que tuviere, que serán verificados en la forma que determine la ley», será necesario aprobar una Ley que desarrolle esa disposición constitucional; lo que implica que se requiere de una Ley de Declaración y Verificación del Patrimonio de Servidores o Funcionarios Públicos. 80 "OPINIONES Y ANALISIS" Esa Ley básicamente deberá regular los siguientes aspectos: a) funcionario deje su cargo, porque sólo así se verificará de manera clara y concreta la relación de bienes del funcionario, entre el momento en que accede a la función y el que lo deja. Definición de los fines y ámbito de aplicación. La Ley deberá definir de manera clara y expresa los fines y objetivos de la misma; señalar su base y fundamento constitucional que, a nuestro juicio, está establecido en los Arts. 8 inc. h), 45 y 137 de la Constitución Política del Estado. Por otro lado deberá definir el ámbito de aplicación de sus normas con relación al tiempo y las personas. b) "OPINIONES Y ANALISIS" La declaración de patrimonio y rentas del funcionario o servidor público. La Ley deberá desarrollar la disposición constitucional, definiendo la forma y condiciones en que, un funcionario o servidor público, debe cumplir con la obligación de hacer una declaración expresa y específica de sus bienes y patrimonio así como de sus rentas, a tiempo de asumir o dejar el cargo o función. La declaración deberá comprender también las actividades e intereses de carácter privado y personal que tiene el que ingresa a la función pública o asume algún cargo electivo, el detalle de las actividades y negocios que le proporcionen o puedan proporcionarle ingresos económicos. Ahora bien, la ley deberá fijar las condiciones y forma en que se realice esa declaración, que a nuestro juicio no puede ser sino de manera expresa y documentada, pues no tiene sentido alguno una declaración jurada sin acompañar la documentación que acredite la existencia de los bienes, patrimonio y rentas declarados. Además de que la declaración deberá hacerse pública a través de un medio de difusión oficial, como la Gaceta Oficial de Bolivia u otro por crearse; de manera que esa publicación permita a los ciudadanos poder formular observaciones o denuncias sobre la veracidad o irregularidad en la declaración efectuada. La Ley deberá definir la instancia o autoridad encargada de la recepción y verificación de las declaraciones juradas, cuanto de las observaciones o denuncias. Asimismo, deberá establecer un procedimiento expreso y claro, fijando plazos, condiciones, requisitos, obligaciones, así como las responsabilidades emergentes del incumplimiento. c) La verificación de los bienes y el patrimonio. Si bien la disposición constitucional establece que la declaración se efectúa al tomar el cargo pero no prohíbe hacerlo al dejarlo, al contrario queda implícito que si se declara al tomar el cargo debe hacérselo al dejar a objeto de realizar la respectiva verificación, por lo que la ley debe ampliar esa obligación al momento en que el En un otro capítulo la Ley debe institucionalizar la verificación de los bienes y el patrimonio declarado, así como del real poseído por el funcionario o servidor público, definiendo de manera clara y precisa los casos, el tiempo y condiciones en los que procede; deberá también establecer la investigación del patrimonio cuyo origen lícito sea dudoso, es decir en aquellos casos en los que la persona a ser investigada tenga 81 82 "OPINIONES Y ANALISIS" un patrimonio que con sus ingresos normales no podía haber adquirido ni acumulado. La verificación de patrimonio deberá alcanzar a todo servidor o funcionario público y judicial, incluidos los titulares de cargos electivos así como los funcionarios de las entidades autónomas, autárquicas, semiautárquicas, empresas estatales o empresas de economía mixta en las que tenga participación el Estado; tanto a los que se encuentren en servicio activo cuanto a los que ya hubiesen dejado la función. La investigación del patrimonio, además de los nombrados, podrá ampliarse a sus familiares consanguíneos, afines y espirituales, en los casos en que existan indicios de que los mismos posean patrimonios cuyo origen sea dudoso y que podrían estar sirviendo, al funcionario o ex funcionario investigado, de medio para evadir la investigación y las acciones legales. La verificación del patrimonio, deberá ser efectuada por el Ministerio Público a través de Fiscales de Materia, de oficio o a denuncia expresa y fundamentada formulada por cualquier ciudadano o autoridad pública. Si en la verificación se encuentran indicios de irregularidad en la adquisición del patrimonio deberá procederse a la investigación del patrimonio, a cuyo efecto la Ley debe establecer normas claras que regulen el procedimiento, señalando los casos en que procede, los alcances de la verificación y/o investigación, los deberes y obligaciones de los investigados, los deberes y obligaciones de informar y proporcionar documentación de las instituciones y funcionarios públicos, la determinación de responsabilidades y los efectos posteriores de la verificación e investigación, tanto para el investigado cuanto para él o los denunciantes. 83 "OPINIONES Y ANALISIS" d) Del régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Creo que un elemento fundamental y conexo al tema, es la necesidad de establecer un régimen de inhabilidades e incompatibilidades dentro la Ley antes referida. En ese orden la Ley a elaborarse deberá establecer que, además de las inhabilidades dispuestas por la Constitución y las leyes, no podrán ingresar a la función pública en sus niveles jerárquicos, los directores, administradores, representantes o apoderados de Sociedades Anónimas, Sociedades de Responsabilidad Limitada o empresas transnacionales; quienes tengan contratos vigentes con el Estado, o quienes tengan procesos o litigios pendientes con el respectivo órgano administrativo al que pretendan ingresar; los cónyuges, hijos y familiares afines hasta el segundo grado y consanguíneos hasta el cuarto, de los funcionarios directivos del órgano o área administrativa al que pretendan ingresar. Además de establecer el régimen de inhabilidades e incompatibilidades la Ley deberá establecer los efectos, y en su caso las sanciones, para la infracción de ese régimen. e) Regular el tránsito de la función pública al sector privado. Un último asunto que la Ley a elaborarse debe regular, es el referido al traspaso o tránsito de un funcionario o servidor público al sector privado. Es frecuente observar que funcionarios públicos de alto rango que manejan información estatal de suma importancia sobre la economía, los recursos naturales, los contratos, etc. que dejan sus cargos para asumir funciones de dirección o representación en empresas 84 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" privadas que tienen contratos con el Estado, y se valen de la información que manejaron en su condición de funcionarios o de contactos e influencias importantes, sacando ventajas indebidas. Entonces es necesario regular el tránsito del aparato estatal hacia el privado. 85 86 "OPINIONES Y ANALISIS" Humberto Vacaflor Ganam COMENTARISTA Quiero admitir que acepté esta invitación empujado sobre todo por la curiosidad. "OPINIONES Y ANALISIS" de leyes. El Código Civil alude al enriquecimiento ilícito en el articulo 461, que establece el derecho a pedir el pago de resarcimientos. El Código Penal, a su vez, dice en el art. 142 y siguientes que los delitos de los funcionarios publicos pueden ser peculado, malversación, cohecho, uso indebido de influencias, además que señala multas para la omisión de declaración de bienes y rentas. Quería saber qué se podía añadir a la larga lista de leyes que castigan el robo. Y el Código Tributario sanciona la defraudación, el contrabando, que son delitos de acción pública. Se ejerce de oficio por el Ministerio Público, o a instancia de ofendido o por denuncia. Y hay un Código de Procedimiento Penal para sancionar estos hechos. Por supuesto que mi curiosidad estaba basada en el hecho de que, según me lo han dicho desde niño, aquello de robar es, para comenzar, un pecado. En fin, nuestras leyes proscriben el hurto, el robo, el cohecho, la malversación, todos los pecados de apropiación ilícita de bienes públicos. Está contenido en la lista de los mandamientos que Moisés recogió en el monte de Sinaí, esculpidos en piedra por un rayo divino, por lo menos según la versión de Hollywood. Por último hace pocos años, afinando la puntería, nuestros incansables legisladores aprobaron una ley específica, dirigida a evitar que los funcionarios públicos le roben al Estado, es decir a los bolivianos. Esta ley dice que los funcionarios públicos tienen responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal. Y dice que estas acciones prescriben en 10 años. Y la prohibición de robar figura también entre los tres mandamientos que se atribuyen a nuestros antepasados, esculpidos en tinta sobre papel por unos astutos españoles que los habrían inventado para facilitar la conquista, según la versión revisionista. Luego, la prohibición de robar, y de robarle al Estado, figura en la Constitución Política del Estado. En el artículo 8, que habla de los deberes de las personas, se lee que los ciudadanos deben pagar impuestos, además de resguardar y proteger los intereses de la sociedad. Y de alli, este delito fue transferido, para efectos de aplicación 87 Y la Contraloría entra en escena para sancionar los daños económicos contra el Estado. Para eso existe la Contraloría. Y hace poco, hace dos años, en la modificacion del Código Penal, con la Ley 1768, se incluye un regimen penal y administrativo de la legitimación de ganancias ilícitas (art. 185). Se prescribe prisión y multa para quienes conviertan o transfieran bienes que procedan de delitos cometidos por funcionarios públicos. 88 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" En fin, que de leyes contra el robo estamos repletos. Tan repletos que nuestros legisladores, aquellos que han preparado el proyecto en discusión han olvidado que La ley de Organizacion Judicial en su articulo 300 deroga el Tribunal Fiscal, adonde presuntamente debieran remitirse los casos de evasión impositiva según el nuevo texto. en el caso de los ladrones del erario nacional. Exactamente lo mismo que cuando, luego de sufrir un robo, llegamos hasta la policía y allí nos dicen: traigame al ladrón, que nosotros lo vamos a castigar. Y ahora se presenta esta ley. La he leído con esa sensación de curiosidad y también de escepticismo y he encontrado que, en realidad, este esfuerzo de nuestros legisladores parte de admitir que todas las leyes anteriores, que figuran en la Biblia, en los quipus traducidos al español, en la CPE, en los códigos, en leyes especiales... no son eficientes, no sirven. Admite también este proyecto que hay un segmento de bolivianos que ha burlado todas esas leyes y que no sólo eso, sino que se han hecho millonarios burlándolas. Por lo tanto, hacer una ley para castigar, a posteriori, a quienes pasaron por alto tan larga lista de leyes divinas y terrenales, es una muestra de optimismo. El optimismo de quienes han elaborado este proyecto parte de confiar en la eficiencia de un sistema de denuncia de los ciudadanos, que son convocados a delatar cualquier anomalía sobre el enriquecimiento rápido de ciudadanos vinculados al sector público. Es decir que, como las leyes no sirven, ni las antiguas ni las flamantes, debemos confiar en un sistema de espionaje entrecruzado entre los ciudadanos. Los bolivianos, en persona, debemos hacernos justicia incluso 89 Una admisión de ineficiencia y fracaso que suma una frustración más a las muchas que tenemos los bolivianos. Nuestra aduana es responsable de millonarios contrabandos, nuestra renta cómplice de incontables evasiones, nuestros servicios de defensa civil hacen fraude con la ayuda, nuestros policías queman a los presos, además de robarles, nuestro ejército no cuida las fronteras, nuestros curas nos mienten, nuestros periodistas utilizan el periodismo como escalera para hacerse políticos y nuestros legisladores cometen otro tipo de pecados... Quizá este método, el de la denuncia, de la delación, del espionaje entrecruzado, sea bueno para quien piensa como político, pero quiero decir que para la gente que no está en la competencia por conquistar puestos y no practica la delación, la denuncia, el espionaje, no es muy natural. Es incluso un método detestable. Para evitarse esa pesadilla, los ciudadanos preferirían que las leyes preventivas fuesen eficientes, que la Renta cobrase impuestos a todos, sin excepción, que la aduana cobrase aranceles por todas las importaciones, pero aranceles con formulario legal, que los contratos de obras públicas se acogiesen a precisas leyes que impidan irregularidades, que las carreteras tuviesen el grosor de asfalto acordado, que no se levanten fundiciones ni fábricas sólo porque la comisión es muy jugosa, sin tomar en cuenta si llegarán algún día a funcionar... Los ciudadanos bolivianos están dispuestos a cumplir su rol en el contrato social del que habla Rousseau. Pero ese contrato no les da el rol de vigilantes. Los ciudadanos pagan impuestos y de esa manera 90 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" mantienen al Estado, que debe ocuparse de que las leyes se apliquen, que no haya ladrones en la impunidad. Quizá sería mejor, en lugar de seguir aprobando leyes, asegurarnos que nuestra justicia funcione bien, que la Contraloría cumpla su deber, que la aduana estrene las actividades para las que fue creada, que la renta haga lo mismo... Porque darle a los ciudadanos el rol de vigilantes, denunciantes y delatores de delitos podría también tener un efecto negativo. Haría que los policías no cumplan con su deber, que los jueces fallen mal, que los funcionarios delincan.... Total, ya existe un sistema punitivo que se aplica a posteriori, que se aplica a los resultados. Y viendolo asi, esto de investigar fortunas y castigar a quienes las hubieren amasado equivale a un desquite, e incluso a un redesquite de la justicia y de las instituciones. La alternativa sería asegurarse de que las leyes funcionen, que las sanciones se apliquen en la primera etapa. Por ejemplo, que si una fundición en Potosí no tiene razón de existir, no haya poder en el mundo que haga que se instale a ningún costo. Porque aplicar la justicia a los resultados equivale a saber exactamente quién de cada corrupto se quedó con cuánto. No se ha hecho investigación alguna sobre ese negociado que le costó al país 200 millones de dólares. Todas nuestras leyes, todos los códigos, las instituciones, han fracasado en ese caso, como en muchos otros. No se ha investigado cómo fue que se aprobó aquel contrato, quiénes lo promovieron. Y allí está Karachipampa, como un monumento a la corrupción, a la burla. Según tengo entendido, la Contraloria debe ocuparse de revisar las partidas de gastos e inversiones. Que el Congreso mismo tiene la obligación de revisar los presupuestos ejecutados por los gobiernos, sobre todo si se trata de inversiones realizadas con financiamiento extranjero, con un préstamo. En el caso de Karachipampa ninguna de esas instancias funcionó. 91 Por lo demás, el método de castigar a los resultados ha mostrado ser ineficiente. En el debate internacional sobre el lavado del dinero se ha dado una situación parecida. ¿Qué van a castigar quienes persiguen esa actividad? Alguien propuso que se abran las cuentas de todos los bancos y que se castigue a los que hubieran aparecido con repentinas fortunas. Más pudo el secreto bancario. Y así, la práctica está llevando en todo el mundo a decidir que el enriquecimiento ilítico internacional sea combatido frenando las actividades iniciales de quienes lavan el dinero. Cuando el tráfico de drogas se ha convertido en dinero es más difícil de detectar que cuando todavía está en la etapa inicial. El dinero, como dicen, no tiene olor. Por lo tanto, el lavado del dinero de la droga hay que combatirlo cuando está todavía en droga porque después se hace toda una confusión. El proyecto tiene una fuerte carga política. Es cierto, propone soluciones a posteriori, admite que todas las leyes que se han elaborado para prohibir el delito del robo, del hurto, no sirven. Y que hay quienes las burlan, y las burlan desde cargos a los que llegan por la política. Porque, en efecto, está dirigida sobre todo, de manera exahustiva, según dice su texto, a sancionar sólo a los funcionarios que, a cargo de alguna instancia del Estado, se enriquecieran de manera ilegal. A los demás los trata con menos exahustividad. Y entre los demás hay unas perlas brillantes. Está por ejemplo el matutino que es el decano de los evasores de impuestos. La fábrica 92 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" de cerveza que ha decidido invertir en crear un partido político para que la libere del pago de impuestos. Los propios dueños de flotas de transporte de pasajeros que están camuflados en el sistema de régimen simplificado y no pagan impuestos... la región reptal. Y quizá hubiera sugerido métodos para resolver este problema. Que serán, seguramente, la educación... aunque también quizás el castigo. Conozco a un señor que tiene un negocio muy jugoso. Compra, en containers, pantalones jeans hechos en la China. Le cuestan 1 dolar cada uno y los vende en cinco dolares. No paga aranceles de importación. Pero seguramente no será castigado. Como no es político seguramente se ha librar de ser denunciado. Nadie querrá vengarse de él. No habrá vendetta contra él. Las vendettas, con esta ley, se darán sólo entre políticos. Andrés Solíz ha hecho un esfuerzo por elaborar esta nueva ley. Yo soy escéptico sobre la eficacia que podrá tener, sobre todo si se ve la larga lista de leyes que han sido burladas por la corrupción. Y Andrés, mi amigo, está mirando a los políticos, y sabemos a qué políticos, para que la ley los castigue. Sospecha del origen oscuro de las fortunas de algunos políticos bolivianos. Más radicales, los anarquistas, despues de Proudon, dicen desde principios del siglo pasado, que toda propiedad es un robo. El método en el que se basó esta ley parece ser el bíblico, que dice, por sus frutos los conocereís. Es decir que a los ladrones se los conoce cuando invierten. El criterio coincide con el antiguo refrán español que dice: los ríos no crecen con agua limpia. Un amigo, que es doctor en psicología, me dijo que esto de la corrupción es un problema cultural, pero también físico. Los corruptos desarrollan en el cerebro sólo la inteligencia reptal, que es la primera del ser humano, la que hace que un niño pequeño pida algo a cambio de un favor. Ese comportamiento va generando huellas en el cerebro, pero solo en el segmento donde está la inteligencia primaria. Cuando en Irán decidieron cortarles las manos a los ladrones, dice el doctor en psicología Ricardo Castañón, en los cerebros de la gente se formaron rapidamente, como de rayo, huellas en los niveles superiores de inteligencia. Me hubiera gustado que Ricardo fuera invitado a esta clase de reuniones. El hubiera mostrado con imágenes cómo es que en los corruptos la actividad cerebral está localizada en 93 94 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" COMENTARIOS DE LOS PARTICIPANTES Por lo tanto, la discusión acerca de la pertinencia de adoptar una legislación destinada a combatir la corrupción debe necesariamente tomar en cuenta sus causas históricas y culturales, así como los elementos de la estructura económica y social que la alimentan y los riesgos que de ella se derivan para la convivencia democrática. Elaborado por: Alfonso Ferrufino Valderrama 1.- ¿Es necesaria una ley de investigación de fortunas? La corrupción constituye, en Bolivia, un elemento orgánico del funcionamiento del Estado, uno de los principales mecanismos de apropiación privada de recursos públicos y, por tanto, de acumulación de riqueza. De otra parte es, probablemente, uno de los mayores obstáculos para la eficacia de las políticas orientadas a desarrollar la infraestructura económico-social, a incrementar la capacidad de competir en el mercado internacional, la productividad y, sobre todo, a disminuir los índices de pobreza extrema que aquejan al país. En determinado momento, la corrupción puede entrañar, incluso, una grave amenaza para la estabilidad del sistema político debido a la creciente pérdida de confianza que su práctica masiva y recurrente provoca en la ciudadanía. Es verdad, al mismo tiempo, que el modelo económico y estatal vigente incrementa de manera significativa las situaciones propicias para la corrupción, tales como: el desempleo, la excesiva concentración de la riqueza, el individualismo extremo, la sobrevaloración del dinero y la desvalorización del trabajo humano, entre otras. Dos enfoques bastante contrapuestos se presentan en torno a esta temática. Aquel que considera que ya existen los instrumentos legales suficientes para sancionar la corrupción y que lo que hace falta es ponerlos en vigencia efectiva, por una parte y, por otra, el que sostiene la necesidad de adoptar una norma más actualizada, que sistematice las ya existentes e incorpore las nuevas formas de corrupción que parecen tomar cuerpo al abrigo de las reglas de juego que se han impuesto en el sistema económico financiero. En apoyo de esta segunda tesis, se argumenta sobre la importancia de emitir ciertas ideas fuerza que muestren la clara voluntad de los actores políticos de enfrentar drásticamente este corrosivo elemento y contribuyan, al mismo tiempo, a reducir significativamente los niveles de tolerancia social que se ha desarrollado en torno a la corrupción. Adicionalmente, se subraya el hecho de que muchos países de la región, incluidos los Estados Unidos de Norteamérica y Cuba, han adoptado disposiciones legales expresamente destinadas a tipificar y sancionar los delitos de corrupción y que la Organización de Estados Americanos aprobó en marzo de l996 una Convención contra la corrupción, la misma que nuestro país ha ratificado en enero de l997. 2.- La debilidad institucional alienta la corrupción. El hecho de que en la economía jurídica del país existan, desde hace mucho tiempo, disposiciones que tipifican y sancionan diversas 95 96 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" formas de corrupción y que, consuetudinariamente, sean incumplidas o burladas, pone en tela de juicio la voluntad y la capacidad del sistema político de encuadrar la administración del Estado en el marco de una estricta observancia de la ley y de respeto al patrimonio público. La administración de justicia, por su parte, acusa muy graves deficiencias y es, generalmente, considerada como la principal responsable de la impunidad que, con ribetes de verdadero descaro, campea en nuestro país. las huellas de las innumerables irregularidades que se comenten precisamente en los momentos de transición. El incumplimiento de la norma parece formar parte consustancial de la mentalidad burocrática y aún de la cultura ciudadana en Bolivia. Transgredir las leyes no se considera, en general, como un acto reprochable y menos que merezca una sanción; por el contrario, puede ser apreciado como indicador de un buen coeficiente intelectual (“viveza”) o, al menos, de experiencia en el manejo de la cosa pública. Eso se evidencia, por ejemplo, en la sistemática evasión de impuestos, en el contrabando masivo, en los procedimientos irregulares a través de los que se adquieren bienes y servicios y se contratan obras en las entidades públicas, etc. Por otra parte, la fragilidad institucional se pone cotidianamente de manifiesto en la figura del “borrón y cuenta nueva” que caracteriza el funcionamiento de toda repartición pública. Cada autoridad recién instalada, en cualquier nivel de la jerarquía estatal, considera como un derecho intrínseco a su investidura, desconocer o revocar todo lo actuado por su predecesora y modificar las reglas de juego vigentes, empezando por la remoción de aquellos funcionarios que no se consideren de “confianza”. Esta práctica inveterada crea una situación de ausencia normativa (anomía) muy propicia para la corrupción. La constante circulación de personal diluye las responsabilidades, torna extremadamente frágil la memoria institucional y, sobre todo, borra 97 La falta de transparencia de la gestión pública, es otro elemento que, siendo parte de la debilidad institucional del Estado, fomenta la corrupción y la impunidad. Las decisiones administrativas se guardan celosamente del conocimiento del público; en muchas reparticiones casi adquieren el carácter de secretos militares y se han establecido intrincados procedimientos para evitar que cualquier ciudadano pueda obtener una constancia de ellas. La comisión de muy graves delitos en el seno de la Policía Boliviana y las grandes dificultades que se confrontan para procesar y sancionar a sus autores constituye, hoy por hoy, un ejemplo paradigmático de debilidad institucional y pone de manifiesto cómo, una entidad que incumple sistemáticamente sus propias normas orgánicas y las leyes de la república y que ha convertido la opacidad en un modo habitual de actuar, puede convertirse en una verdadera amenaza para la sociedad. 3.- Quién lanza la primera piedra. Es una idea muy difundida aquella que circunscribe el fenómeno de la corrupción al ámbito exclusivo de la administración pública. Sin embargo, no se requieren investigaciones sofisticadas para establecer que el sector privado comparte quizá la cuota mayor de responsabilidad en el circuito de la corrupción, y no sólo en Bolivia, sino a nivel internacional. En efecto, las quiebras de varios bancos en los últimos años, han puesto al descubierto verdaderas conjuras delictivas de personas privadas que han ocasionado enormes daños económicos al 98 "OPINIONES Y ANALISIS" Estado boliviano y, en última instancia, a los contribuyentes que deben sostener con sus impuestos las cuantiosas erogaciones fiscales que han tenido que efectuarse para cubrir las obligaciones de las entidades bancarias declaradas en quiebra. Por otro lado, no parece existir duda acerca de la influencia decisiva que los intereses privados juegan para propiciar o promover la práctica de la corrupción en el sector público. El cohecho es un típico acto de corrupción en el que existe corresponsabilidad entre un sujeto privado y un funcionario público y en el que el factor activo es precisamente el privado que soborna. Puede señalarse aún otro ejemplo de cómo, en aspectos muy concretos y muy importantes, la corrupción privada es con frecuencia de mayor significación que la que se da en el sector público. Existen pocas dudas de que los funcionarios públicos pagan más impuestos que los empleados del sector privado y, ciertamente, que los profesionales libres y que la mayor parte de las empresas privadas. Los mecanismos de descuento institucional en la administración pública dejan poco margen para la evasión impositiva en este sector, lo que no ocurre con las declaraciones individuales de los profesionales libres y la doble contabilidad generalmente practicada por las empresas privadas. No debe perderse de vista, por otra parte, que en términos de magnitud y dadas las transformaciones que se han operado en la estructura económica y estatal del país, el sector privado maneja volúmenes de patrimonio mucho mayores que el sector estatal. Sólo a modo de ejemplo, puede señalarse al sistema financiero y las empresas de hidrocarburos, telecomunicaciones y electricidad. 99 "OPINIONES Y ANALISIS" 4.- ¿Prevención o sanción? Uno de los temas que han ocupado desde mucho tiempo la atención de los teóricos de la criminología y de los tratadistas del derecho, es aquél que se refiere a la eficacia de las políticas que se adoptan para combatir el delito. La corriente contemporánea dominante se inclina por las políticas preventivas más bien que por las punitivas. Desde esta perspectiva, resulta mucho más eficaz eliminar los factores sociales, económicos, culturales e institucionales que favorecen la comisión de delitos, que sancionar los que se cometen. Entre algunas de las medidas que se proponen para lograr estos objetivos de prevención del delito, se subrayan las siguientes: a) Garantizar un empleo estable y una remuneración digna para toda la población económicamente activa; elevar la calificación profesional, instituir una efectiva carrera funcionaria en base al mérito y establecer mecanismos eficaces que garanticen la transparencia de la gestión pública, en suma desarrollar la institucionalidad del Estado; b) desarrollar la conciencia tributaria de la población; c) promover la competencia leal y honrada entre las empresas para la provisión de bienes y servicios así como para la ejecución de obras en el sector público, desterrando el tráfico de influencias y el favoritismo; d) disminuir radicalmente los márgenes de tolerancia social frente al enriquecimiento ilícito y la impunidad elevando, al mismo tiempo, la participación ciudadana en el control de la administración estatal. 100 "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" Todas estas medidas, de ser efectivamente implementadas, podrán, sin duda reducir considerablemente los márgenes de corrupción estatal y privada. Sin embargo parece ilusorio que sólo ellas sean suficientes para erradicar las formas más difundidas de delitos que se cometen contra el patrimonio público y contra los derechos e intereses ciudadanos. Una legislación clara y coherente, que tipifique con precisión los delitos de corrupción y que determine procedimientos expeditos y sanciones adecuadas, constituye un elemento básico e inexcusable de toda política pública destinada a proteger a la Sociedad y al Estado de sus corrosivos efectos. Al parecer el espíritu de una norma como la propuesta radicaría en combatir el enriquecimiento ilícito como una forma específica de corrupción y no abrir las compuertas de una suerte de “cacería de brujas” contra cualquier forma de acumulación de riqueza. Obviamente, un esfuerzo en el campo de la punición, para ser eficaz, requiere de un instrumento idóneo de aplicación de las normas, es decir de una administración de justicia honrada, transparente, ecuánime, ágil y oportuna. Esto nos remite a uno de los temas fundamentales del debate actual sobre la reforma del Estado. No son suficientes las normas que se adoptan para superar las deficiencias de nuestro andamiaje institucional; su éxito pasa por la idoneidad de las personas que asumen la tarea de ponerlas en práctica, las instituciones se expresan en personas y, por ello, la lucha contra la corrupción, plantea ante todo una verdadera reforma intelectual y moral en todos los ámbitos de la organización social y estatal. En consecuencia, se debería poner el mayor acento en la verificación de la declaración de bienes de los funcionarios públicos, que comprenda tanto las rentas como el patrimonio ya constituido y que se efectúe antes de asumir el cargo y al concluir su ejercicio. Parece también necesario ampliar el alcance de la penalización al contrabando y la evasión de impuestos. La ley debería contemplar la investigación de patrimonios de origen dudoso así como el régimen de inhabilidades e incompatibilidades en el ejercicio de la función pública. Como un elemento fundamental de este dispositivo jurídico, se plantea la adopción del principio de imprescriptibilidad de los delitos que se cometen contra el patrimonio público estatal, el mismo que fue incorporado en la legislación boliviana mediante Decreto de 30 de abril de l979 y que estuvo vigente hasta la promulgación de la Ley SAFCO, el 20 de julio de l990. Además de las observaciones de fondo que la consideración del “Proyecto de Ley de Investigación de Fortunas” ha suscitado entre los participantes, en el debate se han planteado también criterios diversos sobre los alcances de la norma y los instrumentos operativos que dicho proyecto contiene. Recogemos las principales: En cuanto a los mecanismos institucionales que serían los encargados de la aplicación de esta ley, han surgido dos opiniones muy divergentes. Aquella que sostiene la necesidad de revalorizar la función fiscalizadora del Congreso encomendando a la Comisión de Constitución, Justicia y Policía Judicial de la Cámara de Diputados Parlamento, en su calidad de cabeza del Ministerio Público, la tuición de una Dirección Nacional de Investigación de Fortunas. A este criterio se contrapone aquel otro que sustenta la constitución de un ente 101 102 5.- Las propuestas. "OPINIONES Y ANALISIS" "OPINIONES Y ANALISIS" absolutamente independiente que, a semejanza de la Corte Nacional Electoral, esté conformado por personalidades que gocen de una alta confianza ciudadana y que actúe como una suerte de Jurado Nacional para el control de la función pública. Este planteamiento parte de la premisa de que el Congreso está dominado por el sectarismo y la componenda y que todo procedimiento de fiscalización o investigación concluye en los denominados “pactos de silencio”. para su nombramiento y permanencia en el cargo, de las mismas autoridades a las que supuestamente controlan. Se ha mencionado, por otra parte, que la Dirección de la Renta Interna debe asumir tareas investigativas y no circunscribirse únicamente al cobro de impuestos. Sin embargo, frente a los dos puntos de vista expuestos, adquiere mayor consenso la opinión de utilizar a plenitud los canales e instrumentos ya constituidos, restituyendo a la Administración de Justicia su responsabilidad de velar por el respeto a la legalidad, como condición indispensable de la existencia y funcionamiento de un verdadero Estado de Derecho. En este sentido, se propone fortalecer al Ministerio Público creando la Procuraduría General del Estado como una rama específica y evitar, de tal manera, la evidente incompatibilidad que se origina al encomendar a una misma instancia la defensa de la Sociedad y la defensa de los intereses del Estado. Este planteamiento supone, desde luego, elevar la calidad de los funcionarios encargados del Ministerio Público y de la administración de justicia en general, empezando por mejorar sustancialmente el nivel de formación de los profesionales del derecho. En todo caso, se adopten nuevas normas o se haga un esfuerzo por poner en vigencia efectiva las existentes, se señala la necesidad de promover un amplio respaldo de la ciudadanía a las políticas anticorrupción con un doble propósito: primero, para lograr una drástica reducción de los márgenes de tolerancia social frente a la corrupción y la impunidad, y segundo, para generar un activo control ciudadano sobre las instancias burocráticas del Estado. Esto supone, naturalmente, que en los niveles decisorios del sistema político exista una verdadera y firme voluntad de construir una nueva institucionalidad estatal, erigida sobre tres pilares fundamentales: la vigencia irrestricta de la ley, la transparencia de la gestión y el respeto absoluto del patrimonio público. Parece estar fuera de toda duda, la necesidad de lograr la plena vigencia de las normas e instrumentos ya existentes en materia de lucha contra la corrupción. En este orden de recomendaciones, se destaca la Ley SAFCO diseñada precisamente para reducir los márgenes de discrecionalidad e irresponsabilidad en el ejercicio de funciones públicas, aunque se señalan también serias deficiencias en su aplicación, tales como la ineficacia del control previo interno debida al hecho muy simple de que las personas encargadas de ejercer esa función dependen, 103 104 "OPINIONES Y ANALISIS" PARTICIPANTES Aguirre Gonzalo Arancibia Guillermo Araúz Sosa Jaime Barrero Rafael Bascón de Hube Martha Cajías Huáscar J. Carvajal Donoso Hugo Carvajal Victor Hugo Cordero Carlos Del Granado Cosío Juan Fernández Miguel Fernández Weisser Ivonne Ferrufino Valderrama Alfonso García Soruco Victor Hugo Luna Pizarro Fátima Martínez Pedro Mendez Morales Armando Mendoza Amatller Rodrigo Monroy Sara Ossio Sanjinés Luis Pardo Beatríz Paz Rada Eduardo Prudencio E. Oscar Ríos Gamboa Wálter Rivera S. José Antonio Rojas D. Gonzalo Rojas Vladimir 105 "OPINIONES Y ANALISIS" San Miguel R. Erick Soliz Rada Andrés Soruco Juan Cristobal Toro Tejada Enrique Vacaflor Ganam Humberto Valdich Renato Velazco R. José Enrique Venegas I. Reynaldo Zalles Marcelo 106