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INTERESES MORATORIOS
PARA LAS ENTIDADES PÚBLICOS
Juan Angel Palacio Hincapié
Honorable
Corte Constitucional
Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
E.S.D.
Ref.: Expediente D-8896. Ley 1437 DE 2011, artículo 95, numeral 4º,
inciso 1º .
El suscrito, en calidad de Director del Departamento de Derecho Público de la Universidad Sergio Arboleda, atendiendo la invitación hecha a
la Universidad mediante auto de su despacho del 27 de enero de 2012,
me permito, dentro del término concedido, emitir nuestra opinión sobre
el tema debatido en acción de inconstitucionalidad, acerca de algunas
normas del C.C.A. en la forma que se expresa a continuación.
El análisis del tema se desarrollará con la siguiente agenda: i) síntesis de la demandada y de sus razones; ii) determinación del problema jurídico a resolver; iii) la cosa juzgada material; iv) análisis de
las normas constitucionales que se señalan como vulneradas a la luz
de la doctrina constitucional; y conclusión.
I. La demanda y sus razones
El ciudadano Wilson Ruiz Orjuela, demanda la inconstitucionalidad
del inciso primero del numeral 4º del artículo 195 de la Ley 1437 del
2011, nuevo Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, relacionado con el monto de los intereses de mora
que debe reconocer la entidad pública en el pago de las condenas en
su contra y de conciliaciones en que resulte una obligación a su cargo.
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La impugnación se concreta en la totalidad del inciso 4º de la norma
citada, el cual es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 195. Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas:
….
4. Las sumas de dinero reconocidas en providen­cias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde
su ejecutoria. No obstante, una vez vencido el término de los diez
(10) meses de que trata el inciso segun­do del artículo 192 de
este Código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral
anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese
realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las
cantidades líquidas adeudadas causa­rán un interés moratorio a la
tasa comercial”.
El actor considera que el Congreso de la República al expedir la
Ley 1437 del 2011, en la parte atrás citada, vulneró los artículos 13,
sobre la igualdad de las personas ante la ley, 209 sobre los principios
de la función administrativa y el 229 sobre el acceso a la justicia, de
la Carta Política. Argumenta que se viola el derecho a la igualdad
y el principio de la equidad, por cuanto el acreedor del Estado por
cuanto solo recibirá los intereses moratorios comerciales a partir de
los diez (10) meses de la ejecutoria de la sentencia y durante ese
lapso solamente recibirá como intereses moratorios el DTF, lo que
implica una pérdida del poder adquisitivo de las sumas reconocidas.
Considera el actor, al reforzar la violación al derecho fundamental
de la igualdad de todas las personas, consagrado en el artículo 13 de
la Constitución, que no existe ninguna justificación para que el Estado y los particulares no puedan comportarse en forma igual frente
a sus obligaciones como deudores y, en cambio, el Estado cuando
es acreedor no establece periodos de gracia a favor de los particulares, salvo cuando establece periodos de gracia por políticas de administración para favorecer a los morosos. Los particulares deben
reconocer intereses de mora desde que se hace efectiva la deuda, sin
que el particular pueda eximirse de su pago, lo que constituye trato
discriminatorio.
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Explica el actor que la DTF es una tasa de captación de recursos a
90 días por parte del sistema financiero, la cual entre los expertos,
como tasa de interés de referencia para la economía no es de confianza, pues no refleja en forma razonable la evolución de la tasa de
interés del mercado.
En su argumentación para fundamentar el cargo de inconstitucionalidad respecto de la violación del derecho a la igualdad y la EQUIDAD, el actor acude a la cita de algunas sentencias en donde la
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el tema, especialmente, a la Sentencia C 188 del 24 de marzo en donde se hizo el análisis
de constitucionalidad el artículo 72 de la Ley 446 de 1998 y del
artículo 177 del CCA, providencia a la cual acude para decir que es
sobre un caso similar, donde se estudió el perjuicio que se causa al
particular-acreedor frente al Estado y donde la Corte expresa que
no se justifica que el Estado sí pueda exigir intereses moratorios
desde el primer día de la obligación, en cambio el particular debía
esperar seis (6) meses.
Respecto de la violación del artículo 209 de la Constitución, expresa
que el Estado no puede asumir frente a los particulares conductas
que reprocha, por lo cual argumenta que por principios de justicia y
equidad se comporte como lo exige a los particulares.
Por último, al exponer el concepto de violación del artículo 229 de
la Carta Política, afirma que se viola el derecho al acceso a la justicia, sustentando la acusación en que luego de agostarse un proceso
judicial ordinario, generalmente dispendioso, no solo es obligado a
esperar diez (10) meses sino que solo se causan intereses moratorios
del DTF, y solo a partir de ahí los intereses moratorios comerciales.
II. El problema jurídico
Corresponde a la Corte Constitucional decidir si el Congreso de la
República al establecer en el artículo 195, numeral 4º, inciso 1º, de
la Ley 1437 de 2011, nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, que las sumas de dinero
establecidas en providencias que impongan o liquiden una condena
o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios
durante los primeros diez (10) meses a partir de la ejecutoria a una
tasa equivalente al DTF y sólo devengarán intereses moratorios co27
merciales a partir del vencimiento de dicho término o de los cinco
días de haber recibido1 los recursos por la entidad, ¿viola el derecho
de los acreedores a la igualdad y al principio de equidad, viola los
principios de la función administrativa, y viola el derecho al acceso
a la justicia?
La argumentación del impugnante parte de la hipótesis de que se
violan los artículos 13, 209 y 229 de la Constitución Política, por
cuanto el Estado da un tratamiento diferencial a la exigencia de intereses moratorios cuando él es el acreedor, exigiéndolos desde el
mismo momento de la exigencia de la obligación, en cambio, no
tiene la misma exigencia cuando el particular es el acreedor frente a
la entidad, caso en el cual solo devenga la tasa del DTF por un lapso
de 10 meses, tratamiento discriminatorio, que además contribuye al
deterioro económico de la obligación.
III. Cosa juzgada material
El tema no es ajeno a los análisis de la jurisprudencia constitucional.
Ya la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 72 de la ley 446 de 1998, en cuanto regulaba una
materia similar y donde disponía que “Las cantidades líquidas reconocidas en el acuerdo conciliatorio devengarán intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes al plazo acordado para
su pago y moratorios después de este último”, disposición que fue
declarada inexequible mediante la Sentencia C-188 de 1999.
Es aquí donde se debe apreciar el alcance de la doctrina constitucional sobre la cosa juzgada material, la cual, en síntesis, consiste
en que si una norma ya ha sido revisada por la Corte y materialmente es la misma, aunque corresponda a leyes diferentes, tal decisión
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“ARTÍCULO 195. Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de
pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas:
1. Ejecutoriada la providencia que imponga una condena o apruebe una conciliación cuya
contingen­cia haya sido provisionada en el Fondo de Contingencias, la entidad obligada, en
un plazo máximo de diez (10) días, requerirá al Fondo el giro de los recur­sos para el respectivo
pago.
2. El Fondo adelantará los trámites correspon­dientes para girar los recursos a la entidad
obligada en el menor tiempo posible, respetando el orden de radicación de los requerimientos
a que se refiere el numeral anterior.
3. La entidad obligada deberá realizar el pago efec­tivo de la condena al beneficiario, dentro
de los cinco (5) días siguientes a la recepción de los recursos.
4. …”.
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debe ser adoptada en la sentencia que profiera la Corporación al
hacer el análisis de constitucionalidad de la nueva norma que materialmente contenga esa misma regulación.
En este sentido define la Corte:
“…
Por último, la jurisprudencia ha diferenciado la (iv) cosa juzgada
formal y la (v) cosa juzgada material. La primera se presenta “cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con
la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio; en estos
casos se impide volver a revisar la decisión adoptad. Por su parte, la
cosa juzgada material se presenta “cuando no se trata de una norma
con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual,
sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos.
El fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos
de una norma jurídica”2.
De otro lado, ya desde la Sentencia C 131 de 1993 la Corte Constitucional hizo el análisis de la procedencia de la cosa juzgada no solo
formal, sino la material, en los siguientes términos:
“…
1. ¿Hacen tránsito a cosa juzgada formal y material las sentencias de
la Corte Constitucional?
Para responder a esta pregunta es necesario establecer si cuando
una autoridad “reproduce el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo” -art. 243 CP-, viola un
criterio obligatorio -art. 230 inciso 1° CP- o un criterio auxiliar -art.
230 inciso 2°-.
En otras palabras, ¿la sentencia de la Corte Constitucional es para
un juez fuente obligatoria o es fuente auxiliar?
Para esta Corporación es muy claro que la respuesta a tal pregunta
no es otra que la de considerar que tal sentencia es fuente obligatoria. Así lo dispone el artículo 243 superior precitado e incluso el
inciso 1° del artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, que dice:
Las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor
de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento
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Sentencia C-061 del 3 de febrero de 2010, magistrado ponente, doctor Jorge Iván Palacio.
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para todas las autoridades y los particulares (negrillas fuera de texto).
Este texto es idéntico al artículo 243 de la Carta, salvo la parte en
negrilla, que es una adición novedosa del Decreto 2067.
Es de anotar que tal norma fue declarada exequible por la Corte
Constitucional, cuando afirmó:
El inciso primero se limita a copiar parcialmente el inciso primero
del artículo 243 de la Carta, para concluir, refiriéndose a las sentencias que profiera la Corte Constitucional, que “son de obligatorio
cumplimiento para todas las autoridades y los particulares”. Declaración que, en rigor no quita ni pone rey, por ser redundante. Pues el
hacer tránsito a cosa juzgada, o el tener “el valor de la cosa juzgada
constitucional”, no es en rigor un efecto de la sentencia: no, más
bien es una cualidad propia de ella, en general
Piénsese que aun en los casos en que la Corte declara exequible una
norma acusada por vicios de forma en su creación, la sentencia hace
tránsito a cosa juzgada, pues en lo sucesivo será imposible pedir la
declaración de inexequibilidad por tales vicios.
Y la sentencia en firme, sobra decirlo, es de obligatorio cumplimiento. Además, las que recaigan en las acciones públicas de inconstitucionalidad, tienen efecto erga omnes, por la naturaleza misma de la
acción y por su finalidad”. En conclusión, los supuestos materiales de la norma impugnada en
el artículo 72 de la Ley 446 de 1998, son similares a los supuestos
materiales de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona en la
demanda de la referencia.
IV. Análisis constitucional
A. Violación del derecho a la igualdad y del principio de equidad.
La cancelación de las obligaciones del Estado, originadas en providencias judiciales que condenan al pago de sumas de dinero a favor
de particulares, o que aprueban conciliaciones en las que se liquidan
sumas que deben pagarse del erario, ha sido un tema de preocupación por parte del legislador, para impedir el pago de grandes sumas
por este concepto, lo cual se produce, generalmente, por las trabas
administrativas que implica la cancelación de las deudas, partiendo
del mandato inviolable de que no puede hacerse ningún gasto que no
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esté en el presupuesto. Pero tal regla ha sido morigerada en algunas
materias como la contractual, en donde se ha dicho que, en el presupuesto del contrato, ya debía existir el dinero para atender el pago de
la obligación resultante de la condena.
Lo cierto es que la demora de la administración en cancelar sus obligaciones por la omisión en el cumplimiento de sus obligaciones, por
el desgreño administrativo, por la imprevisión de sus funcionarios,
no puede constituirse en una fuente de empobrecimiento para el
acreedor particular. Y en aras del derecho a la igualdad, el particular debe recibir el mismo tratamiento en el reconocimiento de intereses moratorios desde el momento de la exigencia de la obligación,
sin que la entidad haya acudido a realizar el pago de las sumas en su
contra. La norma impugnada es, de verdad, una deposición que contradice en este aspecto al artículo 13 de la Constitución Nacional.
En la Sentencia C.188 de 1999, con ponencia del Doctor José Gregorio Hernández, la Corte fue enfática en exigir el respeto al derecho
a la igualdad en el pago de las obligaciones originadas en providencias judiciales. Al respecto, se expuso:
“Para la Corte es claro que el principio de igualdad y la equidad
imponen que en estos casos las dos partes reciban igual trato, sin
que se justifique en modo alguno que mientras el Estado cobra a los
contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan a tiempo
los impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en el pago, las
obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente permanecer libres de la obligación de cancelar dichos réditos durante seis
meses, con notorio perjuicio para los particulares que han debido
recibir oportunamente los recursos pactados. Durante ese tiempo,
el dinero no recibido por el acreedor pierde poder adquisitivo y no
existe razón válida para que esa pérdida la deba soportar el particular y no el Estado, que incumple.
Es evidente la vulneración del artículo 13 de la Constitución Política, toda vez que, con independencia de si el deudor es el gobernado
o el ente oficial, el hecho es el mismo; la circunstancia es equivalente; el daño económico que sufre el acreedor por causa de la mora
es idéntico; y las obligaciones asumidas por las entidades públicas
no tienen alcance jurídico diverso de las que están a cargo de las
personas privadas”.
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B. Violación de los principios que rigen la función administrativa
El artículo 209 de la Constitución consagra los principios que deben
regir todas las actuaciones de los funcionarios de la administración,
que son los conocidos principios de la función administrativa. La fundamentación de la demanda en este aspecto se limita a expresar que el
Estado no puede asumir legítimamente las conductas que reprocha y
sanciona severamente cuando se trata de obligaciones tributarias que
el contribuyente no cancela en los plazos que se le conceden para ello,
expresiones que ya son parte de la doctrina constitucional.
Lo cierto es que la norma impugnada afecta el principio de igualdad
que debe regir las actuaciones administrativas, afecta el principio de
la celeridad y de la economía que debe imprimirse a la actividad de
las autoridades administrativas, y el legislador no puede ser el legitimador de conductas contrarias.
Lo anterior, se sustenta en la doctrina Constitucional citada que, al
respecto expresa:
Sentencia de la Corte Constitucional C-188 de 1999: “Por otro lado,
en la disposición impugnada se muestra con claridad el desconocimiento de los principios de igualdad, eficacia y celeridad, que deben
presidir la función administrativa, según el artículo 209 Ibídem. El
Estado, en sus relaciones con los particulares, no puede asumir legítimamente las conductas que censura y castiga si provienen de ellos.
Si les exige puntualidad en el pago de sus obligaciones tributarias,
y si tan duramente castiga el hecho de que no las cancelen a tiempo,
elementales principios de justicia y equidad hacen imperativo que,
correlativamente, su propio comportamiento en idénticas situaciones se ajuste a las exigencias que formula a los particulares. Pero,
además, la mora en el pago de las obligaciones a cargo del fisco delata, en los servidores públicos responsables, un deplorable descuido que no encaja dentro de los criterios constitucionales que deben
inspirar la actividad administrativa”.
La anterior es la doctrina imperante sobre el tema constitucional, en
donde los principios de la administración pública deben ser la guía
de toda actuación del Estado, el cual debe buscar eficiencia en sus
actuaciones, agilidad en sus decisiones, certeza en la consecución de
los fines perseguidos e idoneidad en sus cometidos.
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En aplicación de la cosa juzgada material, es forzoso concluir que
la norma impugnada es inconstitucional por afectar el derecho a la
igualdad y la equidad y la vulneración de los principios consagrados
en el artículo 209 de la Carta Política.
C. Violación del derecho al acceso a la justicia
Argumenta el actor que existe una vulneración del derecho al libre
acceso a la justicia, pues luego de agotar “un proceso judicial ordinario, generalmente dispendioso, el interesado no solo debe esperar
hasta 10 meses más para obtener el pago de la condena judicial”
sino que debe someterse a recibir unos intereses moratorios que le
hacen perder poder adquisitivo, con lo cual se lesiona el valor de las
pretensiones reconocidas.
La anterior fundamentación no pasa de ser una mera afirmación reiterativa de la impugnación a la norma por violación del derecho a
la igualdad, y no tiene la fuerza suficiente para derivar de esa acusación una violación del artículo 229 de la Constitución3. Está bien
que se admita que las sumas originadas en las condenas en providencias judiciales, por su no pago oportuno, dan lugar a un deterioro
económico de las mismas, que no se recupera con el exiguo interés
moratorio que se le reconoce; pero de ahí a predicar que ello es un
obstáculo al libre acceso a la justicia no deja de ser una desproporcionada afirmación del actor sin soporte. El acceso se garantiza
cuando cualquier persona puede acudir a su juez natural a pedir que
se le prodigue justicia en un caso determinado y esa petición es recibida, tramitada y fallada dentro de los parámetros procesales que
consagran las normas para todos los ciudadanos, en igualdad de condiciones y sin oponerle obstáculos.
V. Conclusión
Con fundamento en los razonamientos que acaban de hacerse y
atendiendo a la invitación hecha por su Despacho, Honorable Magistrado, mi opinión es que el inciso primero del numeral cuatro
del artículo 195, de la Ley 1437 de 2011, impugnado en acción de
inconstitucional, debe ser declarado inexequible por violación a los
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229.— Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia.
La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.
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artículos 13 y 209 de la Constitución, mas no por violación al derecho de acceso a la justicia.
En los anteriores términos dejo rendida la opinión solicitada.
Con sentimientos de consideración y aprecio,
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
Director Departamento de Derecho Público
Universidad Sergio Arboleda
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