El control constitucional de los tratados internacionales. El caso del

cayetano núñez rivero
El control constitucional de los tratados
internacionales. El caso del derecho comunitario
europeo. La doctrina del tribunal constitucional
español al respecto*
Constitutional control treaties. The case of european community law.
The doctrine of the constitutional court about spanish
Cayetano núñez rivero**
Resumen
Los Tratados prevalecen sobre las normas internas de los Estados firmantes y éstos no podrán invocar su derecho propio para justificar su incumplimiento, lo que supone un sometimiento de los ordenamientos jurídicos
de los Estados. Actualmente el caso más significativo es el de la Unión Europea, donde el Derecho Comunitario
ha alcanzado un alto grado de desarrollo. En el presente trabajo se analizan las sentencias del Tribunal Constitucional español al respecto
Palabras clave: Derecho Comunitario; Control constitucional; Ordenamiento Jurídico; Tratado; Tribunal
Constitucional.
Abstract
The treaties prevail over domestic rules of the signatories and they may not invoke its own right to justify
their failure, which is a surrender of the legal systems of the States. Currently the most significant case is
that of the European Union, where Community law has reached a high degree of development. This paper
analyzes the Spanish Constitutional Court rulings thereon.
Key words. Community Law, Control constitutional; Legal system; Treaty, the Constitutional Court
Fecha de recepción: 27 de julio de 2012
Fecha de evaluación del Par: 23 de septiembre de 2012
Fecha de aprobación: 3 de diciembre de 2012
* El presente trabajo de investigación se incardina dentro del Proyecto “Constitución y globalización de espacios
supranacionales”. Número de referencia del Proyecto: DER2009-10375 (Subprograma JURI).Entidad financiadora
Ministerio de Educación y Ciencia de España.
** Universidad libre (colombia), uned (españa). Juan manuel goig martínez. Uned. (España)
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Los tratados Internacionales
Los Estados no son entidades aisladas. La posibilidad de que los mismos celebren Tratados
internacionales que tras su íntegra publicación se
incorporan al ordenamiento interno de cada uno
de ellos, son aspectos que tienen una incidencia
decisiva en el actual sistema de fuentes, tanto en
lo que se refiere a las relaciones internacionales,
como a las relaciones internas entre los distintos
centros de producción normativa.
El tema del rango normativo de los Tratados se
deberá plantear de distinta manera dependiendo
del plano desde el cual sea abordado, puesto que
en el ámbito Internacional, no cabe duda, como
claramente ha indicado el Convenio de Viena
sobre el Derecho de los Tratados, que los mismos
prevalecen sobre las normas internas de los
Estados firmantes, y éstos no podrán invocar su
propio derecho para justificar su incumplimiento.
Sin embargo, en el plano interno, la posición del
Tratado es distinta si su rango normativo se toma
respecto de la Constitución o respecto del resto
del ordenamiento jurídico. Como la propia Constitución española reconoce de forma directa en su
artículo 95, -La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias
a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional- y en su artículo 9.1, la consideración
de la Constitución como Norma Suprema supone
la subordinación a ella de los Tratados. A pesar
de que la dicción literal del precepto pueda dar a
entender que es la Constitución la que se somete
al Tratado, en realidad ocurre lo contrario, puesto
que mientras que la Constitución no sea reformada, dicho Tratado no puede ser celebrado, y
si inadvertidamente lo fuera, puede ser declarado
inconstitucional y expulsado del ordenamiento
interno, pero como el Tribunal Constitucional de
un Estado, no tiene, ni puede tener, jurisdicción
internacional, el Tratado sigue siendo válido en
este ámbito y el Estado correspondiente tendría
que hacer frente a las responsabilidades internacionales en que incurriera como consecuencia
de su incumplimiento. Precisamente para evitar
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esto, el art. 95.2 de la Constitución española
permite al Gobierno o al Parlamento requerir al
TC para que declare si existe o no contradicción
entre el Tratado concluido pero no ratificado y
la Constitución. Ello permite otorgar una doble
finalidad a este precepto:
Mediante la vía prevista en su art. 95.2, la Norma
Fundamental atribuye al Tribunal Constitucional
la doble tarea de preservar la Constitución y de
garantizar, al tiempo, la seguridad y estabilidad
de los compromisos a contraer por España en el
orden internacional. Como intérprete supremo de
la Constitución, el Tribunal es llamado a pronunciarse sobre la posible contradicción entre ella y
un Tratado cuyo texto, ya definitivamente fijado,
no ha recibido aún el consentimiento del Estado
(art. 78.1 LOTC). Si la duda de constitucionalidad
se llega a confirmar, el Tratado no puede ser objeto
de ratificación sin la previa revisión constitucional
(art. 95.1 CE). De este modo, la Constitución ve
garantizada, a través del procedimiento previsto
en su Título X, su primacía, adquiriendo también
el Tratado, en la parte del mismo que fue objeto
de examen, una estabilidad jurídica plena, por el
carácter vinculante de la Declaración del Tribunal
(art. 78.2 LOTC) como corresponde al sentido de
este examen preventivo (Declaración del TC de 1
de julio de 1992)
Respecto a la propia Constitución, los Tratados
tienen rango infraconstitucional, puesto que su
fuente de validez no es otra que la misma Constitución a través del Capítulo III del Título III
(STC 28/1991), mediante el cual se establece la
competencia y el procedimiento para su celebración, dependiendo de cuál sea el contenido de los
mismos. Ello no permite olvidar, sin embargo, que
el precepto constitucional –art. 93 CE, de índole
orgánico-procedimental, se limita a regular el
modo de celebración de una determinada clase de
Tratados Internacionales, lo que determina que
únicamente tales Tratados puedan ser confrontados con el art. 93 de la Constitución en un juicio
de constitucionalidad, por el hecho de ser dicha
norma suprema la fuente de validez formal de los
mismos (STC 28/1991, de 14 de febrero)
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cayetano núñez rivero
El art. 93 permite atribuciones o cesiones para
el ejercicio de competencias derivadas de la
Constitución y su actualización comporta una
determinada limitación o constricción, a ciertos
efectos, de atribuciones y competencias de los
poderes públicos españoles (limitación de “derechos soberanos” en expresión del TJCE, caso
Costa/Enel . (Sentencia de 15 de julio de 1964)
Para que esa limitación se opere es indispensable, sin embargo, que existiera efectivamente
una cesión del ejercicio de competencias (no de
su titularidad) a organizaciones o instituciones
internacionales. (Declaración del TC de 1 de
julio de 1992), y al propio tiempo limita las
potestades derivadas del ejercicio de las atribuciones enunciadas:
“Por lo demás, tampoco el art. 93 CE se prestaría a
ser empleado como instrumento para contrariar o
rectificar mandatos o prohibiciones contenidos en la
Norma Fundamental, pues, ni tal precepto es cauce
legítimo para la reforma implícita o tácita constitucional, ni podría ser llamada atribución del ejercicio
de competencias, en coherencia con ello, una tal contradicción, a través del Tratado, de los imperativos
constitucionales.
(…) En virtud del art. 93 las Cortes Generales pueden,
en suma, ceder o atribuir el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, no disponer de la
Constitución misma, contrariando o permitiendo
contrariar sus determinaciones, pues, ni el poder
de revisión constitucional es una competencia cuyo
ejercicio fuera susceptible de cesión, ni la propia
Constitución admite ser reformada por otro cauce
que sea de su Título X, esto es, a través de los procedimientos y con las garantías allí establecidas(…)”
(Declaración del TC de 1 de julio de 1992)
La posición de los Tratados en el sistema de fuentes
es una cuestión polémica que los textos constitucionales no parecen no haber resuelto de forma
definitiva en lo que a su relación con la ley respecta.
Sin embargo, como ha indicado De Otto (1987), la
compleja relación entre los Tratados y la ley puede
observarse desde el prisma de las reglas referentes a
la aplicación y la eficacia, cuya combinación puede
proporcionar una relación especial que no se haga
depender del principio de jerarquía.
Cuando el art. 96.1 CE dispone que los Tratados
sólo pueden ser derogados, modificados o suspendidos en la forma prevista en los mismos o de
acuerdo con las normas del Derecho Internacional,
parece atribuirles una fuerza que les sitúa en una
posición superior a las leyes, puesto que este precepto empieza por acoger el principio “pacta sunt
recipienda”, para seguidamente, asumir el principio
“pacta sunt servanda”, del que se deduce la especial
situación de superioridad en que se encuentran
situados los Tratados y Convenios Internacionales
en nuestro sistema de fuentes, Rodríguez-Zapata,
J.- (1997, p. 608). Las normas anteriores que se
opongan a los Tratados son derogadas por éstos
porque absorben la materia. Las normas posteriores, además de tener que interpretar los derechos
y libertades de acuerdo con las obligaciones
internacionales contraídas por el Estado español, y
además interpretadas de la forma más favorable, no
pueden en ninguna forma modificar, suspender o
derogar los Tratados o su contenido. Los Tratados
Internacionales se sitúan, en principio, por encima
de la normativa unilateral interna, la cual no podrá
afectar el contenido dispositivo de los Tratados.
“Ningún tratado internacional recibe del art. 96.1 de
la Constitución más que la consideración de norma
que, dotada de la fuerza pasiva que el precepto le
otorga, forma parte del ordenamiento interno; de
manera que la supuesta contradicción de los tratados
por las leyes o por otras disposiciones normativas
posteriores no es cuestión que afecte a la constitucionalidad de éstas y que, por tanto deba ser resuelto
por el Tribunal Constitucional…sino que, como puro
problema de selección del Derecho aplicable al caso
concreto, su resolución corresponde a los órganos
judiciales en los litigios de que conozcan. En suma,
la eventual infracción de la legislación comunitaria
europea por leyes o normas estatales o autonómicas
posteriores no convierte en litigio constitucional
lo que sólo es un conflicto de normas infraconstitucionales que ha de resolverse en el ámbito de la
jurisdicción ordinaria.
Problema ligeramente distinto sería que la contradicción aludida sirviera para fundamentar la
pretensión de inconstitucionalidad de una ley por
oposición a un derecho fundamental, puesto que las
normas constitucionales que reconocen los derechos
y libertades han de interpretarse “de conformidad
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con la Declaración Universal de Derechos Humanos
y los Tratados y acuerdos internacionales sobre las
mismas materias ratificados por España (art. 10.2
CE).Sin embargo, tampoco en un supuesto de esta
naturaleza se convertiría per ser el tratado en medida
de la constitucionalidad de la ley examinada, pues tal
medida seguiría estando integrada por el precepto
constitucional definidor del derecho o libertad, si bien
interpretado, en cuanto a los perfiles exactos de su
contenido, de conformidad con el tratado o acuerdo
internacional”. (STC 28/1991, de 14 de febrero)
Respecto al control de constitucionalidad de los Tratados:
Si los Tratados Internacionales son susceptibles
de ser declarados inconstitucionales, nada se
opone a que dicha declaración se produzca por el
mecanismo previsto en el art. 55.2 de la LOTC.
Ello no altera la naturaleza del recurso de amparo
que –como se ha declarado reiteradamente…
“ha de seguirse tramitando y resolviendo como
remedio que es frente a vulneraciones singulares
de derechos fundamentales, ya que la eventual
inaplicación de la ley para la concesión del amparo
limita sus efectos al caso concreto decidido, sin que
este Tribunal deba entonces, juzgando en amparo,
hacer pronunciamiento general alguno sobre la
contradicción entre dicha ley y la Constitución,
pronunciamiento al que sólo cabrá llegar en estos
supuestos, a través del procedimiento establecido
en el citado art. 55.2 LOTC” (STC 187/1991, de 3
de octubre)
Especial importancia adquieren los Tratados
Internacionales en materia de Derechos y Libertades ratificados por el Estado, en especial la
Declaración Universal de los Derechos Humanos,
del Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos, y del Convenio Europeo para la Protección
de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, y el hecho de que éstos, en virtud del
art. 10.2 CE, se pudieran convertir en canon de la
constitucionalidad de las leyes españolas.
La jurisprudencia constitucional española ha
afirmado en reiteradas ocasiones la utilidad de
los textos internacionales ratificados por España
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“para configurar el sentido y alcance de de los
derechos fundamentales, de conformidad con lo
establecido en el art. 10.2 CE” (SSTC 38/1981, de
23 de noviembre; 84/1989, de 10 de mayo). Sin
embargo, también el TC ha precisado:
En concreto, hemos explicado el significado de la
interpretación a la que alude el art. 10.2 CE señalando que “no convierte a tales tratados y acuerdos
internacionales en canon autónomo de validez de
las normas y actos de los poderes públicos desde la
perspectiva de los derechos fundamentales. Si así
fuera, sobraría la proclamación constitucional de
tales derechos, bastando con que el constituyente
hubiera efectuado una remisión a las Declaraciones
internacionales de derechos humanos o, en general,
a los tratados que suscriba al Estado español sobre
derechos fundamentales y libertades públicas. Por el
contrario, realizada la mencionada proclamación, no
puede haber duda de que la validez de las disposiciones y actos impugnados en amparo debe medirse sólo
por referencia a los preceptos constitucionales que
reconocen los derechos y libertades susceptibles de
protección en esta clase de litigios, siendo los textos
y acuerdos internacionales del art. 10.2 una fuente
interpretativa que contribuye a la mejor identificación del contenido de los derechos cuya tutela se pide
a este Tribunal Constitucional” (STC 64/1991, de 22
de marzo).
El art. 10.2 CE se limita a establecer una conexión
entre el propio sistema de derechos fundamentales y libertades español, de un lado, y los Convenios y Tratados internacionales sobre las mismas
materias en los que sea parte España, de otro, y
no da rango constitucional a los derechos y libertades internacionalmente proclamados en cuanto
no estén también consagrados por Constitución
española, pero:
(..) obliga a interpretar los correspondientes
preceptos de ésta de acuerdo con el contenido de
dichos Tratados o Convenios, de modo que en la
práctica este contenido se convierte en cierto modo
en el contenido constitucionalmente declarado de
los derechos y libertades que enuncia el capítulo
segundo del título I de nuestra Constitución. Es
evidente, no obstante, que cuando el legislador o
cualquier otro poder público adopta decisiones que,
en relación con uno de los derechos fundamentales
o las libertades que la Constitución enmarca, limita
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o reduce el contenido que al mismo atribuyen los
citados Tratados o Convenios, el precepto constitucional directamente infringido será el que enuncia
ese derecho o libertad, sin que a ello añada nada la
violación indirecta y mediata del art. 10.2 CE, que
por definición no puede ser nunca autónoma, sino
dependiente de otra, que es la que este Tribunal
habrá de apreciar en su caso.” (STC 36/1991, de 14
de febrero).
Una eventual contradicción de los Tratados por
las leyes, o por otras disposiciones normativas,
tampoco puede fundamentar la pretensión de
inconstitucionalidad de una ley por oposición a
un derecho fundamental,
“puesto que las normas constitucionales que reconocen los derechos y libertades han de interpretarse
‘de conformidad con la Declaración Universal de
Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados
por España’ (art. 10.2 CE). Sin embargo, tampoco
en un supuesto de esta naturaleza se convertiría per
se el tratado en medida de la constitucionalidad de
la ley examinada, pues tal medida seguiría estando
integrada por el precepto constitucional definidor del
derecho o libertad, si bien interpretado, en cuanto a
los perfiles exactos de su contenido, de conformidad con el tratado o acuerdo internacional.” (STC
28/1991, de 14 de febrero).
El legislador español, al regular los derechos de
los extranjeros, resulta limitado ex art. 10.2 CE
por los Tratados Internacionales ratificados por
España. El art. 13 CE autoriza al legislador a establecer restricciones y limitaciones a los derechos
de los extranjeros en España, pero sin afectar “al
contenido delimitado para el derecho por (..) los
Tratados Internacionales” (STC 242/1994), que
debe observar para configurar el sentido y alcance
de los derechos fundamentales. Como cualquier
otro poder público, también el legislador está obligado a interpretar los correspondientes preceptos
constitucionales de acuerdo con el contenido de
dichos Tratados o Convenios, que se convierte
así en el “contenido constitucionalmente declarado” de los derechos y libertades que enuncia el
capítulo segundo del título I de la Constitución
(SSTC 94/1993; 242/1994; 24/2000), pues de los
Tratados en materia de derechos y libertades,
se derivan límites a las posibilidades abiertas al
legislador, pero no convierte a estos Tratados en
“canon de constitucionalidad”. En suma pues:
(...) al enjuiciar la Ley impugnada en este proceso,
nos corresponde determinar si el legislador ha respetado los límites impuestos ex art. 10.2 CE por las
normas internacionales, que le obligan a interpretar
de acuerdo con ellas los derechos y libertades consagrados en nuestra Constitución. Pero el tratado o
convenio internacional invocado no se convierten
en sí mismos en canon de constitucionalidad de los
concretos preceptos recurridos, como pretende el
Parlamento recurrente. Las normas legales impugnadas deben ser contrastadas con los correspondientes
preceptos constitucionales que proclaman los
derechos y libertades de los extranjeros en España,
interpretados de acuerdo con el contenido de dichos
Tratados o Convenios. En consecuencia, sólo podrá
declararse su inconstitucionalidad si aquellas normas
con rango de ley vulneran el contenido constitucionalmente declarado de tales derechos y libertades.
(STC 36/2007, de 7 de noviembre)
El Derecho Comunitario
En lo que al Derecho Comunitario respecta,
el principio de primacía , como ha indicado
Rodríguez Zapata, “requiere una interpretación
de la Constitución amplia y favorable al Derecho
Comunitario para evitar conflictos entre éste y los
principios que rigen el sistema interno de fuentes
del Derecho en nuestro sistema constitucional.
España ha aceptado el derecho Comunitario
como un todo, sometiendo su ordenamiento a
todas las exigencias del sistema de fuentes del
Derecho Comunitario. Por eso se puede afirmar
que el artículo 93 CE es una fuente del Derecho
que establece otras fuentes del mismo”.
(…) el ordenamiento jurídico establecido por los
Tratados Constitutivos de las Comunidades se
caracteriza esencialmente por la aplicabilidad directa
de determinadas de sus disposiciones y de determinados actos adoptados por las instituciones de las
Comunidades, la primacía del Derecho comunitario
sobre aquellas disposiciones nacionales contrarias
al mismo y la existencia de procedimientos que permitan asegurar la uniformidad de interpretación del
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el control constitucional de los tratados internacionales. El caso del derecho comunitario europeo
Derecho comunitario…” (Dictamen de la Comisión
Europea de 31 de mayo de 1985)
En este sentido se ha manifestado la STJCE Costa/
Enel de 15 de julio de 1964 al afirmar que:
Constituye este, uno de los temas que de forma
más importante inciden en la configuración actual
del Derecho Constitucional. Y es que ninguna
organización Internacional ni ningún Tratado
Internacional suponen un cúmulo de obligaciones
para los diversos Estados que lo suscriben como
las que se derivan de los Tratados de la Unión
Europea, sin embargo, no podemos olvidar que:
“(…) los Tratados constitutivos han creado una
Comunidad de duración ilimitada, dotada de instituciones propias, de personalidad y capacidad jurídicas,
con capacidad de representación internacional y con
poderes efectivos que emanan de una limitación de
competencias o de una trasferencia de atribuciones
de los Estados a la Comunidad, de forma que se produce una cierta limitación de los derechos soberanos
de los Estados.”
“Este precepto –art. 93 CE- al establecer el procedimiento y determinar los órganos correspondientes
para la celebración válida de los tratados de cesión
de competencias a ciertas instituciones u organizaciones –lo que ha permitido nuestra integración en
la Comunidad Europea-, no produce la constitucionalización del Derecho Comunitario ni convierte en
infracción de dicho artículo 93 CE cualquier incumplimiento de dicho Derecho (…)” (STC 64/1991)
Al amparo de dicho precepto constitucional –art.
93 CE-, la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto
autorizó la ratificación del Tratado de Adhesión
de España a las Comunidades Europeas, firmado
el día 12 de junio anterior y que habría de entrar
en vigor el 1 de enero de 1986. De acuerdo con
el Acta relativa a las condiciones de adhesión,
adjunta al Tratado, desde el momento de tal
adhesión las disposiciones de los Tratados originarios (los constitutivos de las Comunidades
Europeas) y los actos adoptados por las instituciones comunitarias anteriores a la adhesión obligan
al Estado español y son en él aplicables (art. 2). En
los arts. 3, 4 y 5 del Acta referida se precisan detalladamente otras consecuencias de la adhesión en
lo concerniente a los diferentes tipos de actos y
decisiones comunitarias y al carácter vinculante
de los mismos. En resumidas cuentas, a partir
de la fecha de su adhesión, el reino de España se
halla vinculado al Derecho de las Comunidades
Europeas, originario y derivado, el cual –por
decirlo con palabras del Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas- “constituye un ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema
jurídico de los Estados miembros y que se impone
a sus órganos jurisdiccionales”. (STC 28/1991, de
14 de febrero)
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El proceso de integración europea produce
efectos importantes sobre los órdenes constitucionales, en tanto que a través de su proceso de
regulación -Tratados constitutivos, Tratado de la
Unión Europea de 1992, con sus modificaciones,
Ámsterdam, Niza y el más reciente Tratado de
Lisboa de diciembre de 2007- se observa una
importante cesión de soberanía en beneficio de la
Unión que se traduce en la eficacia que el ordenamiento jurídico comunitario despliega sobre los
distintos ordenamientos constitucionales estatales por sus características de prevalencia y efecto
directo (Linde Paniagua) (2007). Efectos que se
ven agravados por las obligaciones derivadas de la
integración y que se manifiestan en la aceptación
de las reglas de articulación entre el ordenamiento
comunitario y los ordenamientos estatales, de la
estructura organizativa y del modelo de solución
de conflictos instaurado.
Principios del ordenamiento jurídico
comunitario
Según el Dictamen de la Comisión Europea de
31 de mayo de 1985, el ordenamiento jurídico
establecido por los Tratados Constitutivos de las
Comunidades se caracteriza esencialmente por
la aplicabilidad directa de sus disposiciones y de
determinados actos adoptados por las instituciones de las Comunidades, la primacía del Derecho comunitario sobre aquellas disposiciones
nacionales contrarias al mismo y la existencia
de procedimientos que permitan asegurar la
uniformidad de interpretación del Derecho
comunitario.
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De este pronunciamiento, derivado de la dicción
literal de los Tratados constitutivos y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, podemos extraer los tres principios que caracterizan el Derecho Comunitario:
el principio de aplicación uniforme del Derecho
Comunitario; el principio de eficacia directa, y el
principio de primacía del Derecho Comunitario.
El principio de aplicación uniforme del Derecho
Comunitario se recoge en la STJCE, de 9 marzo
de 1978, en el caso Simmenthal, conforme a la
cual:
“(...) las reglas del Derecho Comunitario deben desplegar la plenitud de sus efectos de manera uniforme
en todos los Estados miembros, a partir de su entrada
en vigor y a lo largo de toda la duración de su validez”.
Este principio, exige al juez nacional, encargado
de aplicar las disposiciones de Derecho Comunitario, en el marco de su competencia, que asegure el pleno efecto de las normas comunitarias,
inaplicando cualquier disposición interna, anterior o posterior, en principio, sin necesidad de
ningún acto que declare la nulidad de la norma
nacional.
Sin embargo, debemos indicar que el TC, en STC
58/2004, de 19 de abril, ha establecido que:
(...) el órgano judicial que inaplique una norma
interna por ser contraria al Derecho Comunitario,
deberá plantear una cuestión prejudicial, cuando lo
requiera la situación, de manera que, de no hacerlo
estará violando el derecho a un proceso con todas la
garantías.”
El principio de efecto directo, predicado del
Derecho Originario, de los Reglamentos, Decisiones y las Directivas en ciertos casos, implica que
el Derecho Comunitario se aplica directamente, y
tiene como destinatarios a los Estados miembros,
pero también, incluso las Directivas, cuando
cumplan determinados requisitos, a los particulares comunitarios, personas físicas y jurídicas,
constituyéndose en fuente directa de derechos y
obligaciones para todos los afectados.
Todas las normas comunitarias que sean claras
y precisas, de manera que no dejen margen a la
apreciación, como ha indicado la STJCE de 5 de
febrero de 1963, en el caso Van Gend & Loos,
tienen efecto directo.
El efecto directo del Derecho Comunitario,
constituye un elemento preciso para establecer su
diferencia respecto al Derecho Internacional de
los Tratados y Acuerdos, cuya obligatoriedad está
referida a los Estados firmantes.
Especial consideración del principio de primacía del Derecho
Comunitario
Este principio de primacía, ha constituido, sin
duda, el que mayores problemas doctrinales y
jurisprudenciales ha producido.
Su origen podemos encontrarlo en la STJCE, de
15 de julio de 1964, en el caso Costa/Enel. Como
ha indicado el TC, el art. 93 permite atribuciones
o cesiones para «el ejercicio de competencias
derivada de la Constitución» y su actualización
comportará -ha comportado ya- una determinada limitación o constricción, a ciertos efectos,
de atribuciones y competencias de los poderes
públicos españoles (limitación de «derechos
soberanos», en expresión del Tribunal de Justicia
de las Comunidades, caso Costa/Enel, Sentencia
de 15 de julio de 1964).
Este principio, implicaría la superioridad del Derecho Comunitario sobre los Derechos nacionales
de los Estados miembros, en el caso español, la
superioridad del Derecho Comunitario sobre la
Constitución española. Desde sus primeros pronunciamientos al respecto , el TC indicó cómo la
eventual infracción de las normas comunitarias por
leyes o normas estatales o autonómicas posteriores,
no convierte en litigio constitucional lo que sólo es
un conflicto de normas infraconstitucionales (STC
28/91, de 14 de febrero). Posteriormente, el TC
manifestó que:
“(…) el art. 93 CE, al establecer el procedimiento
y determinar los órganos correspondientes para
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la celebración válida de los tratados de cesión de
competencias a ciertas instituciones u organizaciones –lo que ha permitido nuestra integración en la
Comunidad Europea-, no produce la constitucionalización del Derecho Comunitario ni convierte
en infracción de dicho artículo 93 CE cualquier
incumplimiento de dicho Derecho” (STC 64/1991,
de 22 de marzo).
El TC ha tenido varias ocasiones de pronunciarse
al respecto, pero ha sido en las dos ocasiones en
las que el Gobierno, por vía del art. 95 CE, le ha
planteado la compatibilidad entre la Constitución
española y la ratificación del Tratado de Maastrich,
en un caso, y del Tratado por el que establecía una
Constitución para Europa, en el otro, cuando se
ha pronunciado con mayor rotundidad.
Con el procedimiento establecido en el art. 95.2
de la Constitución , como ha indicado el TC:
“(...) se conf ía a este Tribunal un doble cometido, pues
al general o común, consistente en la defensa jurisdiccional de la Constitución, se suma el de garantizar
la seguridad y estabilidad de los compromisos internacionales que España pueda contraer. Si se prefiere,
al cometido jurisdiccional propio de este Tribunal
se le añade, en virtud de su ejercicio preventivo, una
dimensión cautelar al servicio de la salvaguardia de
la responsabilidad internacional del Estado. Se trata,
en definitiva, de asegurar la supremacía de la Constitución sin perjuicio alguno para esos compromisos,
procurando evitar que la posible contradicción entre
una y otros haya de resolverse una vez integradas
en el Ordenamiento las normas pactadas; esto es,
cuando de la lógica de la supremacía de la Constitución puedan derivar consecuencias incompatibles
con la lógica del respeto a lo internacionalmente
acordado. El art. 95.2 CE hace posible que las dudas
de constitucionalidad que pueda suscitar un tratado
se resuelvan con carácter previo a su ratificación,
de manera que, de confirmarse aquéllas, ésta queda
impedida en tanto no se revise el texto constitucional
o se renegocie el tratado en términos que lo hagan
compatible con la Constitución. Se pretende evitar,
en suma, que la contradicción advertida entre la
Norma suprema, de un lado, y una norma todavía no
integrada en el sistema regido por aquélla, de otro,
llegue a sustanciarse en una contradicción entre la
Constitución y una norma internacional incorporada
a nuestro Ordenamiento.
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Con esta defensa jurisdiccional anticipada la Constitución ve asegurada su supremacía frente a las
normas internacionales desde el momento mismo
de la integración de éstas en el Derecho nacional,
tratándose de obviar “la perturbación que, para la
política exterior y las relaciones internacionales del
Estado, implicaría la eventual declaración de inconstitucionalidad de una norma pactada” (DTC 1/1992,
de 1 de julio, FJ 1).
Como indica el TC en su Dictamen 1/1992, los
poderes públicos españoles no están menos
sujetos a la Constitución cuando actúan en las
relaciones internacionales o supranacionales que
al ejercer ad intra sus atribuciones, y no otra cosa
ha querido preservar el art. 95:
“(...) precepto cuya función de garantía no debe
resultar contrariada o disminuida por lo prevenido
en el art. 93 de la misma Norma fundamental. Se
ha de procurar, más bien, una interpretación que
concilie ambas previsiones constitucionales; lo que
supone afirmar, de una parte, que los enunciados
de la Constitución no pueden ser contradichos sino
mediante su reforma expresa (por los cauces del
Título X) y reconocer también, de la otra, que cabe
autorizar, mediante Ley Orgánica, la ratificación de
Tratados que, según quedó dicho, transfieran o atribuyan a organizaciones internacionales al ejercicio
de competencias ex Constitutione, modulándose así,
por lo tanto, el ámbito de aplicación, no el enunciado,
de las reglas que las han instituido y ordenado. Este
es, sin duda, un efecto previsto por la Constitución y,
en cuanto tal, legítimo, pero ninguna relación guarda
con el que depararía la colisión textual y directa entre
la propia Norma fundamental y una o varias de las
estipulaciones de un Tratado. Tal hipótesis -la del
tratado contra Constitutionem- ha sido, en definitiva,
excluida por el art. 95.
En virtud del art. 93 las Cortes Generales pueden, en
suma, ceder o atribuir el ejercicio de «competencias
derivadas de la Constitución», no disponer de la
Constitución misma, contrariando o permitiendo
contrariar, sus determinaciones, pues, ni el poder de
revisión constitucional es una «competencia» cuyo
ejercicio fuera susceptible de cesión, ni la propia
Constitución admite ser reformada por otro cauce
que no sea el de su Título X, esto es, a través de los
procedimientos y con las garantías allí establecidas y
mediante la modificación expresa de su propio texto.
Esta es la conclusión que impone el dictado del art.
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cayetano núñez rivero
95.1, sin que sea ocioso recordar que la operación
consistente en excepcionar enunciados constitucionales a través de un Tratado, quebrando así la generalidad de las disposiciones de la Constitución. (…)”
Ahora bien, lo que el TC dijo en la DTC 1/1992,
por la cual se decretó que era preciso reformar
previamente el artículo 13 CE, se situaba en unas
coordenadas precisas, consistentes entonces en
la existencia de una contradicción entre el art.
8.B del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea y el texto de la Constitución española, su
art. 13.2.
En el caso del Dictamen del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de diciembre, en el que se
resuelve sobre la posible modificación constitucional por entrar en contradicción con el Tratado
por el que se establece una Constitución para
Europa, que no llegó a entrar en vigor, el TC se
sitúa en un marco bien distinto, en el que, tal
contradicción con el texto no se da.
El TC, en este segundo Dictamen, establece:
“Producida la integración debe destacarse que la
Constitución no es ya el marco de validez de las
normas comunitarias, sino el propio Tratado cuya
celebración instrumenta la operación soberana de
cesión del ejercicio de competencias derivadas de
aquélla, si bien la Constitución exige que el Ordenamiento aceptado como consecuencia de la cesión sea
compatible con sus principios y valores básicos.
Como se deriva del mecanismo contenido en el
propio precepto constitucional, tampoco cabe ignorar la necesidad de proporcionar a los organismos
internacionales en cuyo favor se ha cedido el ejercicio
de las competencias los instrumentos indispensables
para garantizar el cumplimiento del Derecho por ellos
creado, función que sólo puede verse obstaculizada
por un entendimiento inadecuado del citado precepto
constitucional y de su sustancia integracionista. De
ahí que sea imprescindible una interpretación que
atienda a la insoslayable dimensión de integración
comunitaria que el precepto constitucional comporta.
Esa interpretación debe partir del reconocimiento
de que la operación de cesión del ejercicio de
competencias a la Unión europea y la integración
consiguiente del Derecho comunitario en el nuestro
propio imponen límites inevitables a las facultades
soberanas del Estado, aceptables únicamente en tanto
el Derecho europeo sea compatible con los principios
fundamentales del Estado social y democrático de
Derecho establecido por la Constitución nacional. Por
ello la cesión constitucional que el art. 93 CE posibilita
tiene a su vez límites materiales que se imponen a la
propia cesión. Esos límites materiales, no recogidos
expresamente en el precepto constitucional, pero que
implícitamente se derivan de la Constitución y del
sentido esencial del propio precepto, se traducen en el
respeto de la soberanía del Estado, de nuestras estructuras constitucionales básicas y del sistema valores
y principios fundamentales consagrados en nuestra
Constitución, en el que los derechos fundamentales
adquieren sustantividad propia (art. 10.1 CE), límites,
que se respetan escrupulosamente en el Tratado.
El artículo I-6 del Tratado, establece: “La Constitución y el Derecho adoptado por las instituciones de
la Unión en el ejercicio de las competencias que se
le atribuyen a ésta primarán sobre el Derecho de los
Estados miembros.” Esta estipulación del Tratado,
tal y como ha hecho constar formalmente la Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de los
Estados Miembros por medio de Declaración anexa
al Tratado (Declaración anexa al art. I-6), “refleja la
jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera
Instancia”, y en su expresa proclamación acota la primacía del Derecho de la Unión al ámbito del ejercicio
de las competencias atribuidas a las instituciones
europeas. Tal primacía no se afirma como superioridad jerárquica sino como una “exigencia existencial”
de ese Derecho, a fin de lograr en la práctica el efecto
directo y la aplicación uniforme en todos los Estados.
Las coordenadas que así se establecen para la definición del ámbito de vigencia de ese principio son,
como veremos, determinantes para su entendimiento
a la luz de las categorías constitucionales que nos son
propias.
Para interpretar correctamente la primacía proclamada y el marco en que se desenvuelve, es que el
Tratado por el que se establece una Constitución para
Europa parte del respeto a la identidad de los Estados
integrados en ella y de sus estructuras constitucionales básicas, y se funda en los valores que están en la
base de las Constituciones de dichos Estados.
La primacía que para el Tratado y su Derecho derivado se establece en el cuestionado art. I-6 se contrae
expresamente al ejercicio de las competencias atribuidas a la Unión Europea. No es, por tanto, una primacía
de alcance general, sino referida exclusivamente a las
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el control constitucional de los tratados internacionales. El caso del derecho comunitario europeo
competencias propias de la Unión. Tales competencias están delimitadas con arreglo al principio de
atribución (art. I-11.1 del Tratado), en cuya virtud
“la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en la
Constitución [europea] para lograr los objetivos que
ésta determina” (art. I-11.2). La primacía opera, por
tanto, respecto de competencias cedidas a la Unión
por voluntad soberana del Estado y también soberanamente recuperables a través del procedimiento de
“retirada voluntaria” previsto en el artículo I-60 del
Tratado.
Al propio tiempo se ha de destacar que la Unión
debe ejercer sus competencias no exclusivas de
conformidad con los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad (art. I-11.3 y 4), de manera que se
racionaliza y limita el fenómeno de la expansividad
competencial, propiciada anteriormente por la naturaleza funcional y dinámica del Derecho comunitario,
pues en lo sucesivo, y en virtud de la “cláusula de
flexibilidad” tal y como es hoy recogida en el artículo
I-18 del Tratado, a falta de poderes específicos para
emprender acciones necesarias para la consecución
de sus objetivos, la Unión sólo podrá actuar a través
de medidas adoptadas por el Consejo de Ministros,
por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa
aprobación del Parlamento Europeo, previéndose
la participación de los Parlamentos nacionales en el
marco del procedimiento de control del principio de
subsidiariedad mencionado en el artículo I-11.3 del
Tratado.
Que la Constitución es la norma suprema del Ordenamiento español es cuestión que, aun cuando no se
proclame expresamente en ninguno de sus preceptos,
se deriva sin duda del enunciado de muchos de ellos,
entre otros de sus arts. 1.2, 9.1, 95, 161, 163, 167, 168
y disposición derogatoria, y es consustancial a su condición de norma fundamental; supremacía o rango
superior de la Constitución frente a cualquier otra
norma, y en concreto frente a los tratados internacionales, que afirmamos en la Declaración 1/1992 (FJ 1).
Pues bien, la proclamación de la primacía del Derecho
de la Unión por el art. I-6 del Tratado no contradice la
supremacía de la Constitución.
Primacía y supremacía son categorías que se desenvuelven en órdenes diferenciados. Aquélla, en el
de la aplicación de normas válidas; ésta, en el de los
procedimientos de normación. La supremacía se
sustenta en el carácter jerárquico superior de una
norma y, por ello, es fuente de validez de las que le
162
están infraordenadas, con la consecuencia, pues,
de la invalidez de éstas si contravienen lo dispuesto
imperativamente en aquélla. La primacía, en cambio,
no se sustenta necesariamente en la jerarquía, sino
en la distinción entre ámbitos de aplicación de
diferentes normas, en principio válidas, de las cuales,
sin embargo, una o unas de ellas tienen capacidad de
desplazar a otras en virtud de su aplicación preferente
o prevalente debida a diferentes razones.”
La jurisprudencia constitucional ha venido
reconociendo pacíficamente la primacía del
Derecho comunitario europeo sobre el interno
en el ámbito de las “competencias derivadas de la
Constitución”, cuyo ejercicio España ha atribuido
a las instituciones comunitarias con fundamento,
como hemos dicho, en el art. 93 CE.
En concreto, se ha referido expresamente a la
primacía del Derecho comunitario como técnica
o principio normativo destinado a asegurar su
efectividad en nuestra STC 28/1991, de 14 de
febrero, FJ 6, con reproducción parcial de la Sentencia Simmenthal del Tribunal de Justicia, de 9
de marzo de 1978, y en la posterior STC 64/1991,
de 22 de marzo, FJ4
En posteriores, SSTC 130/1995, de 11 de septiembre, FJ 4, 120/1998, de 15 de junio, FJ 4, y 58/2004,
de 19 de abril, FJ 10, reiterando el reconocimiento
de esa primacía de las normas del Ordenamiento
comunitario, originario y derivado, sobre el
interno, y su efecto directo para los ciudadanos,
asumiendo la caracterización que de tal primacía
y eficacia había efectuado el Tribunal de Justicia,
entre otras, en sus conocidas y ya antiguas Sentencias Vand Gend & Loos, de 5 de febrero de 1963,
y Costa/ ENEL, de 15 de julio de 1964, ya citada.
En definitiva, lo que viene a afirmar el TC, es
que, en materias comunitarias, prima el Derecho
Comunitario, porque así lo han querido los poderes públicos españoles en virtud de competencias
cedidas a la UE, sin que ello implique predicar
la supremacía del Derecho Comunitario sobre
nuestra Constitución que es la norma suprema
de nuestro ordenamiento. Las relaciones entre el
Derecho Comunitario y la Constitución española
se rigen por el principio de competencia.
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Efectos de la aplicación del ordenamiento jurídico comunitario.
El proceso complejo de integración ha dado lugar
a una organización que posee instituciones dotadas de poderes propios, nacidos de una atribución
voluntaria de competencias hecha por los Estados
en su favor y que cuenta con un ordenamiento
jurídico propio, integrado en los sistemas jurídicos de los Estados miembros y que se impone a
sus órganos jurisdiccionales, cuyos sujetos no son
sólo los Estados, sino también los ciudadanos. Así,
la UE va mucho más allá del ámbito puramente
económico, porque tiene un fundamental componente político que se ha ido incrementando
conforme se ha ido avanzando en su desarrollo.
Este componente ha hecho que todos los Estados
miembros hayan tenido que ajustar su funcionamiento a la existencia del nuevo centro de poder
político representado por la UE, y entre ellos,
algunos como Alemania, España, Italia o Bélgica,
presentan la necesidad añadida de encontrar
cauces para hacer efectiva la participación de los
órganos descentralizados en los asuntos comunitarios que afectan a sus competencias, especialmente por el riesgo de que el reforzamiento
de la unificación europea favoreciera en notable
medida la erosión de dichas competencias, o por
la posibilidad de ser un instrumento utilizado por
las autoridades estatales a fin de conseguir dicho
resultado. En España, la Constitución española
de 1978 abrió un doble proceso. En el interior
se pasó de un Estado fuertemente centralizado a
uno compuesto, articulado alrededor de Comunidades Autónomas dotadas de autonomía política.
En el exterior, posibilitó la adhesión de España
a las Comunidades Europeas, y ambos procesos, aun con sus dificultades han coincido en el
tiempo y se han mostrado compatibles. La UE y
sus instituciones son un nuevo centro de poder
político, añadido, para el caso español, al estatal y
autonómico, cuestión esta ya prevista por nuestra
Constitución , especialmente en los artículos 2 y
93.
De ello se derivan importantes consecuencias
entre las que podríamos destacar:
1. La integración provoca trasformaciones en el
ejercicio de los poderes del Estado. La estructura institucional diseñada por el ordenamiento
comunitario no coincide con el diseño estatal.
En la Unión se ha abandonado la concepción
del Parlamento como órgano representativo
de la soberanía1 y el poder normativo se ha
residenciado en un órgano representativo de
los ejecutivos estatales -El Consejo de Ministros-, lo que, en España, se traduce en que la
potestad legislativa de las Cortes Generales se
comparta, en cierta medida, con el Consejo de
Ministros y con la Comisión, en tanto que el
Consejo no puede legislar si no hay propuesta
previa de la Comisión. E igualmente se debe
observar la incidencia que la actuación del
Tribunal de la Unión ejerce sobre la práctica
jurisdiccional.
2. El desarrollo expansivo de los poderes de la
Unión Europea sobre los distintos sectores se
ha traducido en que no existan ya, casi materias constitucionales sobre las que la Unión no
sea competente.
3. Relacionado con los límites materiales al
poder de integración también se encuentra la
dimensión autonómica del Estado. Sin negar
la competencia del Estado para las relaciones internacionales (art. 149.3), la cesión
de competencias que supone la integración
incide de manera directa en las competencias atribuidas a las CCAA, que al carecer
de derechos participativos efectivos -puesto
que la vía emprendida a través de las Conferencias Sectoriales no ha alcanzado un grado
de eficacia satisfactorio- en las Instituciones
comunitarias, como elemento equilibrador de
1
El Parlamento Europeo no es el único órgano
legislativo de la unión. A pesar de esta afirmación,
las modificaciones contenidas en el Acta Única y
en el Tratado de la Unión han introducido algunas
novedades importantes que permiten al Parlamento
participar en el proceso legislativo a través de la
consulta, la cooperación, dictamen conforme y
codecisión. Mayores cotas de poder le ha otorgado al
Parlamento los Tratados de Ámsterdam y Niza, y más
recientemente el Tratado de Lisboa.
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el control constitucional de los tratados internacionales. El caso del derecho comunitario europeo
la cesión de competencias, puede reducir el
papel de las CCAA al de meras ejecutoras de
la Administración europea.
Y es que el Estado no puede ampararse, por principio, en su competencia exclusiva sobre relaciones
internacionales para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo,
aplicación o ejecución de los Convenios y Tratados,
y en especial, y por la propia naturaleza de éste,
del derecho Comunitario derivado, puesto que,
como ha indicado el TC (STC 79/92), si así fuera,
la progresiva ampliación de la esfera material de
intervención de la UE, habría de producirse un
vaciamiento notable del área de competencias que
la Constitución y los Estatutos de autonomía atribuyen a las CCAA. Serán las normas de Derecho
Interno las encargadas de determinar el órgano
y el procedimiento adecuados para la aplicación
del Derecho Comunitario, y ello es acorde, de
un lado con el llamado “principio de indiferencia
del Derecho Comunitario a la estructura interna
constitucional de los Estados miembros”, y de otro
con la naturaleza de este tipo de normas puesto que
son los Estados los destinatarios directos, y no un
órgano o entidad determinada.
Así se ha manifestado el Tribunal de Justicia de la
Comunidad Europea (TJCE):
“Entendido que, en este caso, en el cual la aplicación de un Reglamento Comunitario incumbe a las
autoridades nacionales, es necesario afirmar que en
principio esta aplicación se hace dentro del respeto
de las formas y procedimientos del derecho nacional.
Que, sin embargo, la aplicación uniforme de las
disposiciones comunitarias no permite el recurso
a las reglas nacionales nada más que en la medida
necesaria a la ejecución de los reglamentos (STJCE
de 11 de febrero de 1971, Caso Fleischkontor)
“Cuando las disposiciones del Tratado o de los reglamentos reconozcan poderes a los Estados miembros
o les impongan obligaciones al objeto de la aplicación
del Derecho Comunitario, la cuestión de saber de
que forma el ejercicio de esos poderes y la ejecución
de esas obligaciones pueden estar confiadas por
los Estados a órganos internos determinados, se
desprende únicamente del sistema constitucional
164
de cada Estado” (STJCE de 15 de diciembre de 1971,
Caso International Fruti Company NV)
Criterio adoptado y reiterado por el Tribunal
Constitucional español
“Por ello, y en relación ya directa con la problemática
de la ejecución del Derecho Comunitario, son las
reglas internas de delimitación competencial las que,
en todo caso, han de fundamentar la respuesta a los
conflictos de competencia surgidos entre el Estado y
las CCAA…tal y como reconoce el propio Derecho
Comunitario, en el que consolidada jurisprudencia
del Tribunal de Justicia ha consagrado el principio de
autonomía institucional y procedimental, en virtud
del cual, cuando las disposiciones de los tratados o
demás normas comunitarias reconocen poderes a
los Estados miembros o les imponen obligaciones
en orden a la aplicación del Derecho Comunitario,
la cuestión de saber de qué forma el ejercicio de esos
poderes y la ejecución de las obligaciones pueden ser
confiadas por los Estados miembros a determinados
órganos internos depende únicamente del sistema
constitucional de cada Estado miembro…(STC
80/1993, de 8 de marzo)
“(…) El orden competencial establecido no resulta
alterado por el ingreso de España en la Comunidad
Europea ni por la promulgación de normas comunitarias, y así lo ha señalado reiteradamente este
Tribunal…En consecuencia serán las reglas internas
de delimitación competencial las que deban de
fundamentar la respuesta a los presentes conflictos”
(STC 21/1999, de 25 de febrero.)
El reconocimiento del principio de autonomía
institucional y de procedimiento, viene a significar
que la adopción de medidas de aplicación del
Derecho Comunitario debe adecuarse a las reglas
que se desprenden de su derecho interno, y sobre
todo de su Derecho Constitucional, en lo relativo
a la determinación de los órganos competentes y
los procedimientos a utilizar, Isaac, G (1995),de
forma que la determinación de las instituciones
corresponde hacerla de acuerdo con el sistema
constitucional del Estado miembro, y la aplicación
se hará dentro del respeto a las formas y procedimientos del derecho nacional, (STJCE de 15-121971) En esta materia deberá tenerse presente los
criterios constitucionales y estatutarios de reparto
de competencias entre el Estado y las CCAA,
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puesto que ni el ingreso de España en la UE, ni la
promulgación de normas comunitarias pueden
alterar el criterio de reparto competencial, ya que
la cesión del ejercicio de competencias en favor
de organismos comunitarios no implica que las
autoridades nacionales dejen de estar sometidas,
en tanto poderes públicos, a la Constitución y al
resto del ordenamiento jurídico, como establece el
art. 9.1 CE (STC 252/88; STC 115/91; STC 236/91),
como tampoco dejan de estarlo las CCAA en sus
obligaciones, entre las que se encuentra la aplicación del Derecho Comunitario derivado, asunto,
en el que por proximidad, están especialmente
interesadas (López Castillo, A.)-(1992)
No obstante, en contrapartida con el reconocimiento en el Derecho Internacional del principio
de auto organización del Estado, debido a la unidad
del Estado para el Derecho Internacional, la conducta de sus órganos y de las entidades públicas
territoriales se atribuyen al Estado a efectos de
responsabilidad internacional con motivo de actos
u omisiones, y la jurisprudencia comunitaria respecto a la exclusiva responsabilidad estatal en la
aplicación del Derecho Comunitario, tanto en lo
que se refiere a dificultades internas suscitadas en
el nivel central por mecanismos de distribución de
poderes, como en lo que se refiere a distribución de
competencias entre diferentes centros territoriales
de imputación es reiterada:
“Según una jurisprudencia constante de este Tribunal, un Estado miembro no puede ampararse en disposiciones, prácticas o situaciones de orden interno
para justificar el incumplimiento de las obligaciones
resultantes de las directivas comunitarias” (STJCE de
2 de marzo de 1982, Caso Comisión vs. Italia)
(…) La responsabilidad de un Estado miembro, a la
vista del art. 169 viene establecida, sea cual sea el
órgano del Estado cuya acción u omisión constituye el
origen de su exigencia, incluso aun cuando se trate de
una institución constitucionalmente independiente”
(STJCE, de 5 de mayo de 1970, Caso Comisión vs.
Bélgica)
Además, la protección de los derechos que la normativa comunitaria ha establecido en beneficio de
los particulares ha cobrado una gran importancia
en el sistema comunitario europeo, puesto que no
podemos olvidar que el principio de responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares como consecuencia de la violación del
Derecho Comunitario ha sido reconocido, desde
1991 por el Tribunal de Justicia de la Comunidad
Europea:
“Cuando un Estado miembro incumple la obligación
que le incumbe, en virtud del párrafo tercero del art.
189 del Tratado, de adoptar todas las medidas necesarias para conseguir el resultado prescrito por una
Directiva, la plena eficacia de esa norma de Derecho
comunitario impone un derecho de indemnización
siempre y cuando el resultado prescrito por la Directiva implique la atribución, a favor de particulares,
de derechos cuyo contenido pueda ser identificado
basándose en las disposiciones de la Directiva y exista,
además una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y
el daño sufrido por las personas cuyos derechos han
sido lesionados” (STJCE de 19 de noviembre de 1991,
Caso Francovich y otros).
Criterio reiterado jurisprudencialmente, en lo
que se refiere a la responsabilidad patrimonial
del Estado, en íntima relación con los principios de eficacia directa y primacía del Derecho
comunitario:
“El Tribunal de Justicia ha declarado que el principio
de responsabilidad del Estado por daños causados a
los particulares por violaciones del Derecho Comunitario que le son imputables es inherente al sistema
del Tratado (...) Además, el Tribunal de Justicia ha
señalado que los requisitos necesarios para que la
responsabilidad del Estado genere un derecho de
indemnización dependen de la naturaleza de la
violación del Derecho comunitario que origine el
perjuicio causado (...)
...una violación es suficientemente caracterizada
cuando una Institución o Estado miembro, en el ejercicio de la facultad normativa, vulnera, de manera
manifiesta y grave, los límites impuestos al ejercicio
de sus facultades (...) y, por otra parte, en el supuesto
de que el Estado miembro de que se trate, en el
momento en que cometió la infracción, no estuviera
confrontado a opciones normativas y dispusiera de
un margen de apreciación considerable reducido,
incluso inexistente, la mera infracción del Derecho Comunitario puede bastar para la demostrar
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el control constitucional de los tratados internacionales. El caso del derecho comunitario europeo
la existencia de una violación suficientemente
caracterizada(...)
Por consiguiente, cuando un Estado miembro, infringiendo el párrafo tercero del art. 189 del Tratado, no
adopta ninguna de las medidas necesarias para conseguir el resultado prescrito por una Directiva dentro
del plazo señalado por ésta, dicho Estado vulnera, de
manera manifiesta y grave, los límites impuestos al
ejercicio de sus competencias.
Por consiguiente, tal violación engendra a favor de
los particulares un derecho a obtener reparación si
el resultado prescrito por la Directiva implica la atribución, a su favor, de derechos cuyo contenido pueda
ser identificado basándose en las disposiciones de la
Directiva y existe, una relación de causalidad entre
el incumplimiento de la obligación que incumbe
al Estado y el daño sufrido por las personas cuyos
derechos han sido lesionados, sin que proceda tener
en consideración otros requisitos” (STJCE de 8 de
octubre de 1996, Caso Dillenkofer y otros)
Sin embargo, el principio de responsabilidad ,
incluso en el supuesto de responsabilidad patrimonial, del Estado, no implica, según el TC español que se pueda alterar el sistema competencial
constitucional:
“(…) en estrecha relación con la responsabilidad
internacional del Estado, no puede dejarse de
señalar que la plena garantía del cumplimiento y
ejecución de las obligaciones internacionales y, en
particular ahora, del Derecho comunitario que al
Estado encomiendo el art, 93 CE, a pesar de que
necesariamente ha de dotar al Gobierno de la Nación
de los instrumentos necesarios para desempeñar esa
función garantista (STC 252/1988) articulándose la
cláusula de responsabilidad por medio de una serie
de poderes que permitan al Estado llevar a la práctica los compromisos internacionales adoptados,
tampoco puede tener una incidencia o proyección
interna que venga a alterar la distribución de poderes
entre el Estado y las CCAA operada por el bloque de
constitucionalidad. Y es que, aun cuando en el art.
93 CE se localiza una clara manifestación del monopolio competencial del Estado en orden a la garantía
del cumplimiento de los compromisos adquiridos
frente a otros sujetos de Derecho Internacional, ya
que esa garantía de la ejecución –no desde luego,
la ejecución misma- sí puede integrarse en el contenido del art. 149.1.3 CE, ello no quiere decir que
la previsión del art. 93 CE configure por sí sola un
166
título competencial autónomo a favor del Estado,
sino que, ineludiblemente, ha de serlo por conexión
con las competencias exteriores del Estado.
En cualquier caso, los poderes de control y vigilancia
que, para el aseguramiento de la ejecución, deban
corresponder al Estado, lo que no pueden es afectar
a la competencia misma que constitucionalmente
deban desarrollar y ejercer las CCAA, desplazándola
o sustituyéndola anticipadamente por el ejercicio de
poderes, que, en este caso, no serán ya de control y
vigilancia”. (STC 80/1993, de 8 de marzo).
Para, más adelante añadir que:
“En efecto, el Derecho Comunitario no es canon de
constitucionalidad…De suerte que la incorporación
de España a las Comunidades Europeas como Estado
miembro el 1 de enero de 1986 no ha modificado dicha
distribución competencial. Y por ello hemos declarado… que la ejecución de las normas comunitarias
en el Ordenamiento Jurídico español corresponde a
quien, materialmente, ostente la competencia específica para la ejecución del Derecho Comunitario…
Si bien no cabe ignorar que la propia interpretación
del sistema de distribución competencial entre el
Estado y las CCAA tampoco se produce en vacío y
por tanto, no sólo es útil sino también obligado para
su correcta aplicación el prestar atención al modo
en que una determinada institución jurídica ha sido
configurada por la normativa comunitaria” (STC
208/1999, de 11 de noviembre)
Sin embargo, no debemos obviar que para la garantía de esta responsabilidad del Estado, el ordenamiento interno de los Estados tiene que tener
los instrumentos necesarios para desempeñar la
función garantista que le atribuye la Constitución
(STC 252/1988).
En España, durante mucho tiempo, el Estado recurrió a la supletoriedad para justificar la actividad
legislativa estatal, aun en materias cuya competencia correspondía a las CCAA, en garantía de
la aplicación de las normas de la UE, recurso que
obtuvo la bendición inicial del TC. Así en la STC
79/1992, de 28 de mayo, el Tribunal entendió que
la falta de la consiguiente actividad legislativa o
reglamentaria de las CCAA permitía la normativa
estatal supletoria para garantizar el cumplimiento
del Derecho derivado europeo.
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Esta actitud, sin embargo, fue prohibida por el TC
mediante SSTC 118/96 y 61/97,( Goig Martínez,
J.M) (2000),dejando en vacío la regla del art. 149.3
CE. El TC establece en estas sentencias que el
Estado no puede recurrir a la regla de supletoriedad sobre competencias autonómicas, para hacer
frente al cumplimiento de las funciones que el
ordenamiento constitucional le impone.
Ante esta doctrina constitucional, nos planteamos si el Estado debería recurrir a otras medidas
constitucionales para asegurar el cumplimiento de
las obligaciones normativas que el Derecho Comunitario impone a las CCAA, evitando el Estado
incurrir en responsabilidad internacional en casos
de incumplimiento autonómico. Se trataría de la
legislación de armonización, la ampliación de las
bases estatales, lo la ejecución forzosa que reconoce
el art. 155 CE. Sin embargo, también en este caso, la
satisfacción de los intereses generales que pudieran
resultar afectados por la inactividad de las CCAA
implicaría invasión de competencias autonómicas.
Entendemos, que estos instrumentos pueden
generar mayor conflictividad que la generada por
la cláusula de supletoriedad, que hubiera podido
ser un instrumento adecuado para, toda vez que se
asegura la unidad del ordenamiento jurídico, asegurar el cumplimiento de la propia Constitución.
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional
sobre la materia ha desvirtuado la cláusula de
supletoriedad, y ha situado al Estado en una posición difícil ante el Derecho Comunitario, puesto
que las soluciones que impone la Constitución no
siempre son cómodas.
Todo ello, sin embargo, debe ser entendido
dentro de los propios límites que el ordenamiento
comunitario ha establecido, como una especie de
manifestación del principio de autocontención,
y que se manifiesta en el respeto a la identidad
nacional de sus Estados miembros y a los derechos fundamentales tal y como resultan de las
tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, Artículo F.1 y F.2 del Tratado de
Maastricht y con los propios límites establecidos
en el artículo 93 y reconocidos por el Consejo de
Estado al afirmar que por la vía del artículo 93
CE no pueden alterarse los valores superiores
del ordenamiento, ni la forma y la estructura
del Estado, ni sus bases institucionales, ni los
derechos y libertades reconocidos en la Sección
Primera del Capítulo II del Título I DCE 850/1991
de 20 de julio y DCE 421/1992 de 9 de abril
El efecto directo y la primacía, que caracterizan
a las fuentes del Derecho Comunitario respecto
a las fuentes del Derecho interno, con la única
salvedad de la Constitución, no suponen un
enfrentamiento. Como ha indicado Pérez Royo,
el Derecho Comunitario y el Nacional son dos
Derechos que no simplemente se yuxtaponen,
sino que se integran de un modo peculiar y entre
los que se da una relación determinada por la
intensidad de la convivencia, que se debe caracterizar por la colaboración y la relación entre ambos
ordenamientos.
En lo que al control del Derecho Comunitario,
y su adecuación al derecho interno se refiere, al
no haber configurado la Constitución al Tribunal
Constitucional como un Tribunal superior en
todos los órdenes, sino únicamente en materia de
garantías constitucionales:
“(…) ni la Constitución ni ninguna ley orgánica
han atribuido a este Tribunal competencia para
conocer de la adecuación del ordenamiento interno
al comunitario, por lo que dicha competencia deben
entenderse comprendida dentro de la genérica y
privativa del Poder Judicial… no corresponde al
Tribunal Constitucional controlar la adecuación de
la actividad de los poderes públicos nacionales al
Derecho comunitario europeo. Este control compete
a los órganos de la jurisdicción ordinaria, en cuanto
aplicadores que son del ordenamiento comunitario, y,
en su caso, al Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas a través del recurso por incumplimiento”.
(STC 213/1994, de 14 de julio).
Criterio reiterado constantemente por el TC:
“(…) este Tribunal ha declarado que no nos corresponde controlar la adecuación de la actividad de los
poderes públicos nacionales al Derecho comunitario
europeo, pues este control compete a los órganos de
la jurisdicción ordinaria, en cuanto aplicadores que
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el control constitucional de los tratados internacionales. El caso del derecho comunitario europeo
son del Ordenamiento comunitario, y, en su caso,
al TJCE a través del recurso por incumplimiento”
(antiguo art. 170 TCEE, en la actualidad art. 227 del
Tratado.
La tarea de garantizar la recta aplicación del Derecho Comunitario europeo por los poderes públicos
nacionales es, así pues, una cuestión de carácter
infraconstitucional, y por ello excluida tanto del
ámbito del proceso de amparo como de los demás
procesos constitucionales. Como ya hemos tenido
ocasión de señalar, la integración de España en
la CEE no significa que por mor del art. 93 CE se
haya dotado a las normas del Derecho comunitario
europeo de rango y fuerza constitucionales, ni quiere
en modo alguno decir que la eventual infracción
de aquellas normas por una disposición española
entraña necesariamente a la vez una conculcación
del citado art. 93 CE” (STC 41/2002, de 25 de febrero)
Por tratarse de cuestiones de legalidad, y no de
inconstitucionalidad, corresponde a los tribunales ordinarios la aplicación e interpretación del
Derecho Comunitario. Sólo cuando la actividad
jurisdiccional de selección, interpretación y
aplicación del Derecho Comunitario vulnere un
derecho fundamental, podrá el TC, mediante el
recurso de amparo, entrar a conocer a cerca de la
actuación jurisdiccional.
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•
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Es de señalar, por consiguiente, que no puede
privarse a los Tribunales nacionales de la facultad
de interpretar tanto las normas internas como las
comunitarias
“(…) pues, como de aplicación directa entre nosotros (art. 189.2 Tratado Constitutivo de la CEE) les
corresponde su selección e interpretación (art. 117.3
CE) aun sin perjuicio de las competencias que al
efecto ostenten las instancias jurisdiccionales comunitarias” (STC 45/1996, de 25 de marzo)
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Conclusiones
• El procedimiento para la celebración de los
Tratados y competencias de los mismos se
derivan del texto constitucional y Derecho
interno de los respectivos Estados.
• La jurisdicción constitucional de cada Estado
cuenta con la doble tarea de preservar la
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•
Constitución y garantizar al tiempo la seguridad y estabilidad de los compromisos contraídos por los Estrados en el orden internacional.
Cuando la jurisdicción constitucional advierta
la existencia de contradicciones de un Tratado
y el texto constitucional, antes de la celebración
del mismo se debe proceder a una revisión del
texto constitucional.
Cuando en el supuesto previsto en el punto
anterior, el tratado ya se hubiera firmado por
el Estado, sin perjuicio de que las obligaciones
internacionales del Estado deben cumplirse,
debe llevarse a cabo una revisión constitucional, de tal forma que el texto resultante
resulte adecuado a las obligaciones estales
contraídas por el Estado. En caso contrario
a este procedimiento, el Tratado sólo podrá
ser modificado, en virtud de las cláusulas del
mismo, o de acuerdo con las normas del Derecho Internacional.
Los Tratados prevalecen sobre las normas
internas de los Estados firmantes y éstos no
podrán invocar su derecho propio para justificar su incumplimiento.
Cuando mediante un Tratado, caso de la Unión
Europea, se cediesen determinadas funciones y
atribuciones de los Estados a organismos de
carácter internacional, ha de entenderse que lo
cedido son las competencias, no la titularidad
de las mismas, siendo consecuencia de un acto
de soberanía de los Estados.
El Derecho Comunitario Europeo, implica un
sometimiento de los ordenamientos estatales
a las exigencias del sistema de fuentes del
mismo.
El Derecho Comunitario, en virtud de los
Tratados constitutivos de la Unión Europea,
supone la aplicabilidad directa del mismo,
sobre aquellas disposiciones nacionales contrarias, asegurando la existencia de procedimientos que permitan asegurar la uniformidad
de interpretación del Derecho Comunitario.
El complejo proceso de integración europeo,
ha dado lugar a una organización que posee
instituciones dotadas de poderes propios, que
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cayetano núñez rivero
cuenta con un ordenamiento jurídico propio,
integrado en los sistemas jurídicos de los Estados miembros y que se impone a sus órganos
jurisdiccionales, cuyos sujetos no son sólo los
Estados, sino también los ciudadanos.
Referencias
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fuentes, Ariel, Barcelona, 1987, págs 126 y ss.
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Ed. Madrid, Colex, 2008. Mellado Prado, P.- “El
sistema político de la Unión Europea” en Sánchez
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actuales, CEURA, Madrid, 1995.
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Ley Orgánica del Tribunal Constitucional LOTC.
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Tribunal Constitucional Español: (Tc)
Tribunal de Justicia de las Comunidades (TJCE).
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