Consejo Consultivo de Aragón DICTAMEN Nº 48 /2012 Materia sometida a dictamen: Interpretación del contrato del lote V del servicio de alquiler de vehículos con conductor, taxis y vehículos de reparto de correo y paquetería. ANTECEDENTES Primero.- Previa la tramitación del correspondiente expediente de contratación (mediante procedimiento abierto, tramitación ordinaria), por Orden de la Consejera de Presidencia del Gobierno de Aragón de fecha 29 de octubre de 2010, se acordó adjudicar a “X” el contrato denominado “Lote V del servicio de alquiler de vehículos con conductor, taxis y vehículos de reparto de correo y paquetería”. En el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares regulador del servicio adjudicado que estamos examinando, se estipulaba, por lo que ahora hace el caso, en la cláusula 2.1.5, bajo el título de “Precio del contrato” que: ”El precio del contrato será el que resulte de la adjudicación del mismo y deberá indicar como partida independiente el IVA. En el precio del contrato se considerarán incluidos los tributos, tasas y cánones de cualquier índole que sean de aplicación, así como todos los gastos que se originen para el adjudicatario como consecuencia del cumplimiento de las obligaciones contempladas en el Pliego”. Así mismo, en la cláusula 2.2.4.3, al estipular la documentación que debían presentar los licitadores, se decía, por lo que respecta a la oferta económica, que “La oferta económica será formulada conforme al modelo que se adjunta como Anexo nº V de este Pliego formando parte inseparable del mismo. Las ofertas de los contratantes deberán indicar, como partida independiente, el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido”. También, por lo que ahora hace al caso, debemos destacar lo que se dispone en el punto 4.5 del Pliego de Prescripciones Técnicas, párrafo sexto: “La Dirección General de Organización, Inspección y Servicios indicará a la empresa adjudicataria el lugar, hora de inicio y de finalización del servicio solicitado”, añadiéndose en el punto 8 de mismo PPT que para el Lote V, entre otros, “... la facturación se realizará a la Dirección General de Organización, Inspección y Servicios con una factura mensual por lote. Dichas facturas 1 vendrán acompañadas por los albaranes debidamente conformados por el usuario del servicio, excepto en los servicios que tengan un carácter de fijo”. Es de hacer notar, en este punto, que en ninguna cláusula del PCAP ni en ningún apartado del PPT se establecía la posibilidad de redondear la facturación del servicio teniendo en cuenta una fracción de unidad, ni al alza ni a la baja. Finalmente en el Anexo V del PCAP, al fijar el modelo de oferta económica que, por exigencia del propio Pliego, debía presentar todo licitador, se señalaba, para el lote V, que el precio debía ser expresado según el “servicio/hora”. En este sentido, todas las ofertas que se presentaron, menos la del Sr. “X” a la postre adjudicatario, se sujetaron fielmente al modelo estipulado en el PCAP; sin embargo éste señaló como precio ofertado: “importe servicio 9,00 euros”. En fecha 2 de noviembre de 2010, la Consejera de Presidencia del Gobierno de Aragón, actuando en nombre de la Administración autonómica, y el Sr. “X” actuando en su propio nombre como adjudicatario, suscribieron el correspondiente contrato en cuya cláusula Segunda, las partes, de conformidad con el PCAP, pactaron lo siguiente: “Los precios de los servicios que, en su caso, se realicen, no podrán superar, en ningún caso, los precios unitarios máximos detallados a continuación, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, que será repercutido como partida independiente: Lote V Zaragoza, Servicio/Hora 9,00”. La interpretación del precio del servicio originó un primer procedimiento contradictorio, en el que este Consejo emitió Dictamen, el distinguido con el número 84/2011, en el que decíamos que “de la literalidad de la cláusula (nos referíamos a la cláusula 2 y al Anexo V del PCAP precitado) se desprende que el precio a abonar al contratista era por el servicio prestado en una hora, con independencia del número de viajes o desplazamientos que se hicieran en dicho período de tiempo, o lo que es lo mismo, la interpretación literal del contrato claramente relaciona el precio con el tiempo, de tal forma que la Administración quería retribuir, y el contratista aceptaba, el servicio prestado en función del tiempo dedicado a tales tareas y no al número de desplazamientos efectuados.” De acuerdo con este Dictamen, y siguiendo por tanto su conclusión, se dictó la Orden de 1 de agosto de 2011 del Departamento de Hacienda y Administración Pública, por la que se interpreta el contrato del Lote 5 del servicio de alquiler de vehículos de conductor, taxis y vehículos de reparto de correo y paquetería. Segundo.- El 16 de septiembre de 2011 tiene entrada en el Registro General del Gobierno de Aragón escrito presentado por el Sr. “X” al que adjunta dos facturas correspondientes al servicio de vehículos de reparto de correo y paquetería para servicios en ciudad; dichas facturas lo son por servicios que dice el presentante fueron prestados durante el mes de agosto y a importes dejados de percibir y en las mismas, si bien el contratista admite el criterio de la Administración de que el servicio se ha de facturar por hora y no por servicios prestados a la hora, sin embargo incluye el importe de servicios no prestados dentro de la unidad de hora, pues entiende que el precio de nueve euros a la hora no puede ser abonado por fracciones de hora; de esta forma, y a modo de ejemplo, el contratista entiende que si ha prestado un servicio de cinco horas y quince minutos debe 2 Consejo Consultivo de Aragón facturar seis horas. Además aplica esta interpretación de forma retroactiva desde el mes de noviembre de 2010. Consta a continuación en el expediente un informe, de fecha 7 de octubre de 2011, del Jefe de Servicio de Régimen Interior del Departamento de Hacienda y Administración Pública, señalando la incorrección de las facturas presentadas por el contratista, por no ajustarse a lo dispuesto en el PCAP (se cita la cláusula 8) ni a lo dispuesto en el art 197 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en la medida en que este precepto establece que la valoración total del precio se efectuará aplicando los precios de las unidades al número de las ejecutadas, por lo que, según el informante, no cabe facturar las unidades no ejecutadas como ha hecho el contratista. Como consecuencia de tal informe, la Jefe de Servicio de Contratación Centralizada, en fecha 9 de diciembre de 2011, acordó devolver las facturas nº 1136, 1133, 1127 y 1132 giradas por el contratista. Tercero.- Mediante orden del Consejero de Hacienda y Administración Pública de fecha 24 de octubre de 2011, se acordó la apertura de procedimiento de interpretación del contrato del lote V ahora examinado, al amparo de los artículo 194 y 195 de la Ley de Contratos del Sector Público, dando trámite de audiencia al adjudicatario para que, en el plazo de cinco días hábiles, alegara lo que a su derecho conviniera. En virtud de ello, en fecha 28 de diciembre de 2011, tuvo entrada en el Registro General del Gobierno de Aragón escrito del Sr. “X” que, en esencia, venía a indicar que el precio unitario del servicio contratado, según la interpretación efectuada por la Administración, es de nueve euros por hora de servicio en ciudad, por lo que el precio unitario se refiere al valor pecuniario del contrato que se estima tomando por base una unidad que es la hora sin que pueda dividirse sin que su esencia se destruya o altere (sic) pues eso es lo que terminológicamente significa una unidad; añade que en los contratos administrativos cuando el precio se fija tomando como referencia un precio unitario no se puede fraccionar la unidad, y dado que en el PCAP no se establece el fraccionamiento de la hora de trabajo concluye el contratista que ese debe ser el criterio para abonar los servicios prestados, pues si la Administración entiende que el precio debe abonarse por unidad horaria sin tener en cuenta los servicios prestados, entonces deberá abonar las horas por entero, pues no es posible, a juicio del mismo, que la interpretación del contrato beneficie siempre a una parte y no a la otra. Trasladado el expediente al Servicio Jurídico del Gobierno de Aragón, por una letrada de dichos servicios se emitió informe, en fecha 25 de noviembre de 2011, que sucintamente viene a compartir el criterio expresado por el Jefe de Servicio de Régimen Interior del Departamento de Hacienda y Administración Pública, esto es, ratifica la incorrección de la interpretación que del contrato administrativo, y del PCAP, efectúa el contratista, pues no se ajusta a lo dispuesto en el PPT (se cita el punto 8) ni a lo dispuesto en el art 197 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en la medida en que este precepto establece que la valoración total del precio se efectuará aplicando los precios de las unidades al número de las ejecutadas. 3 Obra en el expediente, a continuación, informe de la Interventora General del Gobierno de Aragón, cuyas conclusiones son coincidentes con las de los Servicios Jurídicos. Cuarto.- El Consejero de Hacienda y Administración Pública solicitó el dictamen de este Consejo Consultivo mediante escrito de 1 de febrero de 2012, registrado de entrada en el Consejo el siguiente 8 del mismo mes. CONSIDERACIONES JURIDICAS -IEl artículo 15.8 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón, exige la intervención de este Órgano Consultivo en los supuestos de “interpretación, nulidad y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista y en las modificaciones de los contratos, cuando su cuantía conjunta o aisladamente sea superior a un 20% del precio primitivo del contrato y éste sea igual o superior a 6.000.000 euros.”. La citada normativa ha de ponerse en correlación con el contenido del artículo 195.3a) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector, en cuanto atribuye carácter preceptivo al dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la respectiva Comunidad Autónoma en los supuestos de interpretación, nulidad y resolución de los contratos administrativos, cuando se formule oposición por parte del contratista. En el supuesto que estamos examinando no hay duda de que haya existido oposición del contratista, por lo que es competente este Consejo, y dentro del mismo su Comisión, para dictaminar, con carácter preceptivo, el caso sometido a consulta. -IIEl Consejo Consultivo ha de pronunciarse acerca de la interpretación que cabe efectuar de cláusula Segunda del contrato de 2 de noviembre de 2010 denominado “Lote V del servicio de alquiler de vehículos con conductor, taxis y vehículos de reparto de correo y paquetería”, en el que las partes pactaron lo siguiente: “Los precios de los servicios que, en su caso, se realicen, no podrán superar, en ningún caso, los precios unitarios máximos detallados a continuación, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, que será repercutido como partida independiente: Lote V Zaragoza, Servicio/Hora 9,00”. 4 Consejo Consultivo de Aragón El órgano peticionario de informe considera que hay una discrepancia entre las partes en cuanto a la interpretación de este apartado, pues el contratista considera que el precio debe venir determinado con relación a cada hora completa, con independencia de si ha prestado servicios en todo ese período de tiempo o no, o dicho de otro modo, aunque así no se ha manifestado expresamente pero claramente se deduce de sus escritos, el contratista entiende que es posible “redondear” el precio unitario de tal forma que iniciado un servicio dentro de una determinada hora, para determinar el importe total, y aunque la efectiva materialización de este no haya consumido la totalidad del período que sirve como cómputo del precio, deberá redondearse por exceso y hasta el fin del citado período temporal sin que quepa aplicar fraccionamientos horarios para determinar el importe devengado, mientras que el órgano de contratación entiende que el precio es por hora de servicio efectivamente prestado en ciudad, facturándose mensualmente y sin aplicar redondeo alguno, o dicho de otra forma, que la facturación mensual lo será por hora o fracción de la misma en la que efectivamente se hayan prestado servicios. - III Dicho lo anterior, la facultad de interpretación de los contratos corresponde realizarla al órgano competente para su formalización, en la medida en que como ha declarado reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sentencias de 28 de septiembre de 1954, 16 de marzo de 1964, 16 de enero de 1974, 10 de abril y 9 de junio de 1978 y 17 de marzo de 1979, entre otras), la facultad interpretativa de la Administración no tiene otro alcance que el encontrar el verdadero sentido y contenido a las cláusulas a que se someten las partes, sin perjuicio de la aplicación supletoria de las reglas que con carácter general establecen los artículos 1281 y siguientes del Código Civil, criterio que además ha sido tenido en cuenta, igualmente, por el Consejo de Estado (así en dictámenes de 23 de noviembre de 1961, 3 de mayo de 1962 y 24 de abril de 1969, entre otros). También debe ahora recordarse la relevancia del Pliego de Condiciones o Cláusulas en la Contratación Administrativa para resolver las cuestiones relativas al cumplimiento, inteligencia y efectos de los contratos administrativos, pues ya sean jurídicos, técnicos o económico-administrativos, constituyen la "Ley del contrato", configurando un auténtico bloque normativo al que quedan sujetos tanto la Administración como los particulares que no puede ni debe ser interpretado extrayendo de su contexto la diferentes cláusulas, sino apoyándose las unas en las otras, como en materia de contratación civil establece el artículo 1285 del Código Civil. (En este sentido Sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 13 de abril de 1981 [ RJ 1981, 1841] , 10 de marzo de 1982 [ RJ 1982, 1692] , 20 de enero de 1985, 17 de febrero de 1987 [ RJ 1987, 3201] , 18 de noviembre de 1987 [ RJ 1987, 9287] , 6 de febrero de 1988 [ RJ 1988, 699] , 20 de abril de 1992 [ RJ 1992, 3927] , 31 de diciembre de 1994 [ RJ 1994, 10273] y 15 de febrero de 1999 [ RJ 1999, 1522] ). Pues bien, como acabamos de señalar, en el contrato suscrito entre las partes se pactaba, cláusula segunda, que “los precios de los servicios que, en su caso, se realicen, no podrán superar, en ningún caso, los precios unitarios máximos detallados a continuación, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, que será repercutido como partida independiente: Lote V Zaragoza, Servicio/Hora 9,00”. 5 Así mismo, en la cláusula 2.2.4.3, al estipular la documentación que debían presentar los licitadores, se decía, por lo que respecta a la oferta económica, que “La oferta económica será formulada conforme al modelo que se adjunta como Anexo nº V de este Pliego formando parte inseparable del mismo. Las ofertas de los contratantes deberán indicar, como partida independiente, el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido”. También, por lo que ahora hace al caso, debemos destacar lo que se dispone en el punto 4.5 del Pliego de Prescripciones Técnicas, párrafo sexto: “La Dirección General de Organización, Inspección y Servicios indicará a la empresa adjudicataria el lugar, hora de inicio y de finalización del servicio solicitado”, añadiéndose en el punto 8 de mismo PPT que para el Lote V, entre otros, “... la facturación se realizará a la Dirección General de Organización, Inspección y Servicios con una factura mensual por lote. Dichas facturas vendrán acompañadas por los albaranes debidamente conformados por el usuario del servicio, excepto en los servicios que tengan un carácter de fijo”. Y finalmente hemos de hacer notar, como hemos señalado ya en los antecedentes de hecho, que en ninguna cláusula del PCAP ni en ningún apartado del PPT se establecía la posibilidad de redondear la facturación del servicio teniendo en cuenta una fracción de unidad, ni al alza ni a la baja. Pues bien, tal y como dice la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la interpretación contractual debe hacerse para encontrar el verdadero sentido y contenido de la cláusula a la que se sometieron las partes, y para ello puede acudirse, aunque sea con carácter supletorio, a las reglas que con carácter general establecen los artículos 1281 y siguientes del Código Civil. En este sentido, de la literalidad de las cláusulas tanto del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares como del Pliego de Prescripciones Técnicas se desprende que el precio a abonar al contratista era por el servicio efectivamente prestado en cada fracción horaria, sin que en ningún momento se indicara que, a pesar de no efectuarse servicios, se cobraría la unidad entera por redondeo, o lo que es lo mismo, la interpretación literal del contrato claramente relaciona el precio con el tiempo y el servicio efectivamente prestado, de tal forma que la Administración quería retribuir, y el contratista aceptaba, el servicio prestado en función del tiempo dedicado a tales tareas y no ni al número de desplazamientos efectuados, sin tener en cuenta el tiempo como en un primer momento planteó el ahora reclamante, ni a la unidad de tiempo iniciada por un servicio prestado, con independencia del servicio efectivamente prestado en la misma como ahora solicita el Sr. “X”. Es tiempo más servicio efectivamente prestado lo que se remunera, sin que se pueda disociar un aspecto del otro, como alternativamente ha planteado éste. Ese es el significado literal de las expresiones que antes hemos dejado transcritas y este también es el espíritu, y la letra, de lo que señala la normativa que es de aplicación, ya que, como señalan los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, el art 197 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas establece que la valoración total del precio se efectuará aplicando los precios de las unidades al número de las ejecutadas, sin que se admita, ni en ese precepto ni en ninguno de los apartados de los PCAP o PPT excepción aplicable al caso, a modo de aplicación de alguna fórmula de redondeo al alza como pretende el reclamante. 6 Consejo Consultivo de Aragón En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente DICTAMEN Que este órgano consultivo considera que el precio pactado en el contrato suscrito entre la Consejera de Presidencia del Gobierno de Aragón y el Sr. “X”, según lo dispuesto en la cláusula segunda del mismo, es de nueve (9) euros, IVA excluido, por hora de servicio efectivamente prestado en la ciudad, sin que quepa aplicar redondeo alguno y, por tanto, sin que quepa facturar las fracciones de hora en las que no se hayan prestado servicios. En Zaragoza, a diecisiete de abril de dos mil doce. 7