ANALISIS LATINOAMERICANO 8 La importancia del petróleo para los países de renta media Azzedine Rakkah El autor analiza desde la óptica histórica el manejo de los ingresos por petróleo de varios países de renta media entre los cuales Malasia, Algeria y Libia para compararlos con Colombia y sacar conclusiones que le permitan al país evitar lo que llama la maldición de los recursos. Centro de Pensamiento Estratégico-Ministerio de Relaciones Exteriores LA IMPORTANCIA DEL PETRÓLEO PARA LOS PAÍSES DE INGRESOS MEDIOS I. INTRODUCCIÓN En la primera década del 2000, el barril de petróleo alcanzó el precio más elevado de su historia: 148 dólares en julio de 2008. Frente a la creciente demanda mundial del hidrocarburo, el temor de no poder suministrar los noventa millones de barriles diarios que demanda para su consumo el mercado internacional, según la Agencia de Energía Internacional, implica que nuevos países se beneficien explotando sus reservas petroleras. Sin embargo, el mercado petrolero sigue estructurado alrededor de los grandes productores de hidrocarburos: Arabia Saudita (10 millones b/d y 25% de las reservas de petróleo); Rusia (9 millones b/d); USA (7,5 millones b/d); Canadá (3,5 millones b/d); Noruega (3,5 millones b/d), Venezuela (3 millones b/d), Nigeria (2 millones b/d). Los países de la OPEP poseen en promedio el 75% de las reservas del petróleo convencional: Arabia Saudita (264 mil millones de barriles); Irán (137 mil millones de barriles); Iraq (115 mil millones de barriles); Kuwait (101 mil millones de barriles); Emiratos Árabes Unidos (97 mil millones de barriles); Venezuela (79 mil millones de barriles); Libia (39 mil millones de barriles); Nigeria (35 mil millones de barriles). Comparando con los Estados Unidos, ellos producen más de 7 millones de barriles diarios pero “sólo” tienen 31 mil millones de barriles. Para favorecer la explotación del petróleo no convencional, países como Canadá y Venezuela aumentaron de manera colosal sus reservas mientras que otros países, amigos de las nuevas tecnologías como Brasil, acudieron a las mega-reservas “off shore”. Las trayectorias económicas entre los países productores y los que poseen reservas son diferentes. Si los países desarrollados e industrializados así como las monarquías del Golfo han podido asociar la explotación de hidrocarburos con la prosperidad (Estados Unidos, Canadá, Noruega), otros grandes países petroleros se han hundido en la violencia y la inmensa mayoría de su población no ha logrado salir de la pobreza (Iraq, Argelia, Irán, Libia)1 con la excepción de la Venezuela de Hugo Chávez2. Algunos países han tenido una trayectoria económica muy interesante como Indonesia, Malasia, Vietnam puesto que han utilizado sus ingresos petroleros en proyectos de desarrollo económico 3. En Colombia repuntó la producción de petróleo luego de una caída: lejos de ser un gran país productor, Colombia es un productor mediano con algo menos de un millón de barriles diarios pero según Ecopetrol tiene un potencial de 47 mil millones de barriles de petróleo en reservas4. II. EL BOOM PETROLERO EN COLOMBIA En 2011 la producción colombiana de petróleo se acercó al millón de barriles diario. Con reservas estimadas para 8,2 años, el sector de los hidrocarburos se volvió atractivo para las compañías petroleras. La Agencia Nacional de Hidrocarburos suscribió más de 103 contratos de exploración off shore y on shore en las regiones del Pacífico, los Llanos, Magdalena Medio, Caribe, etcétera5. Las inversiones extranjeras directas (IED) alcanzaron la suma record de 13,5 mil millones de dólares en 2011: 58% de las IED están orientadas 1 Luis Martínez. Violencia de la renta petrolera. Imprenta de ciencias políticas, París, 2010. Mark Weisbrot y Luis Sandoval. La economía venezolana durante los años de Chávez. Informe del Centro para Investigación Política y económica, julio 2007. 3 Tran Thi An-Dao y Cao Xuan-Dun, La gestión del sector petrolero y el desarrollo institucional. El caso del Vietnam. Revista de estudios comparativos Este-oeste, Vol. 35, N° 3, 2004. 4 Jean-Pierre Bouyne, El sector petrolero en Colombia, Misión Económica, julio de 2007. 5 Geomark Research, Inc. Colombia Oil Study. (estudio de petróleo) 2 hacia el sector minero energético. Con una gran cantidad de recursos naturales, Colombia es el cuarto exportador mundial de carbón con 85 millones de toneladas en 2011. ¿Refuerza el aumento de la producción de petróleo el carácter rentista de la economía colombiana? El sector minero energético representa el 70% del total de las exportaciones: 40% en petróleo; 14,7% en carbón; 8% en aceite de petróleo y 4,9% en oro. El subsuelo colombiano regurgita hidrocarburos que se pueden explotar con el precio actual del petróleo. En el plano comercial, desde hace cuatro años Colombia tiene saldo de excedentes y el volumen de sus intercambios en el 2008 aumentó en gran medida; sus importaciones eran de 30 mil millones de dólares mientras que las exportaciones eran de 37,5 mil millones de dólares. En el 2011, las importaciones ascienden a 5,3 mil millones de dólares y las exportaciones a 56,9 mil millones de dólares6. Si las exportaciones de Colombia la acercan a un Estado rentista como Venezuela, la estructura de su PIB muestra, por el contrario, el carácter diversificado de su economía y sin duda es éste uno de los mayores retos que deberá enfrentar el gobierno: impedir que lo atractivo del sector mineroenergético destruya los demás sectores económicos. En el 2011 el Producto Interno Bruto, PIB, estaba conformado por los siguientes sectores de actividad: los servicios financieros 21,33%, servicios no financieros 16,88%; la industria manufacturera 13,93%; comercio, hotelería y restaurantes 13,25%; explotación de minas y canteras 8,55%; transporte y comunicaciones 8,14%; agricultura, caza y pesca 7%; construcción 6,72% y electricidad, gas y agua 3,8%. La bonanza petrolera se traduce en una fuerte demanda de materiales de 6 Colombia, informe económico, julio 2012, Embajada de Suiza. construcción, de maquinaria y equipo. Gracias a una fuerte demanda interna y a una inversión consecuente en la formación del capital bruto, Colombia pasa por un crecimiento económico envidiable: una tasa de crecimiento de 5% durante estos últimos años. Los efectos inmediatos de este crecimiento se observan en un menor desempleo (10,6% en 2011) aunque hay que relativizar ese porcentaje debido al carácter informal del mercado laboral. Las ventajas a corto plazo de la bonanza petrolera son manifiestas: aumento de los ingresos y de los impuestos para el gobierno; dinamismo económico en la explotación de hidrocarburos y desarrollo de las regiones donde se explotan hidrocarburos. La investigación de Jean Marc Fournier sobre los pueblos petroleros de Casanare pone de relieve como el sector petrolero impulsa una dinámica en las regiones fuera del alcance económico. “La primera fase, llamada de exploración, consiste en hacer estudios de factibilidad estimando las reservas de petróleo y de los potenciales beneficios financieros. La segunda fase pretende hacer múltiples tareas: es un período en el que se emplea intensamente trabajadores calificados y no calificados para construir vías, puentes, pozos, oleoductos, etc. La tercera fase es el bombeo y luego el transporte del petróleo bruto que requiere mucho menos trabajadores. Se puede identificar la cuarta fase como el refinado y la fabricación de productos derivados antes de su exportación. Pero ella no se aplica en el caso de Casanare puesto que el petróleo bruto se envía por oleoducto a la costa Atlántica antes de ser exportado. Un punto de vista de la valorización del espacio geográfico (…) es una región rural y periférica que se transformó, urbanizó e integró radicalmente a la economía mundial en solo unos 7 años” . Desde hace una década el gobierno favorece con medidas fiscales la exploración y explotación de hidrocarburos. ¿Cuáles serán las consecuencias para el desarrollo económico de Colombia?, ¿Puede Colombia escapar a la maldición de los recursos? ¿Favorecen las experiencias de otros países petroleros un mejor uso de la renta petrolera? En primer lugar este informe subraya las ventajas y beneficios de los ingresos obtenidos en la explotación 7 Fournier, Jean Marc. “Nuevas temporalidades, cambios espaciales y desigualdades sociales. El ejemplo de las ciudades petroleras del Casanare”. En: http://cybergo.revues.org/4150, 2003. de hidrocarburos; en un segundo plano analiza los factores que provocaron el fracaso de los modelos de desarrollo económico de algunos países con ingreso medio, en particular en el mundo árabe; para concluir con unas recomendaciones susceptibles de nutrir la reflexión sobre los efectos positivos y negativos de la explotación de hidrocarburos. III. RECURSOS NATURALES Y DESARROLLO ECONÓMICO En el largo plazo, se ha demostrado que en los países desarrollados, los recursos energéticos están correlacionados con la prosperidad (Noruega, Canadá, Escocia etc.). Además, con frecuencia las provincias o estados productores de hidrocarburos (Alberta, Saskatchewan, Alaska, Tejas, etcétera) tienen un PIB por habitante más alto que los no productores. El sistema de distribución equitativa y los derechos de propiedad favorecen a las regiones petroleras en el mercado petrolero Norteamericano. De otra parte, entre 1950 y 1980, numerosos economistas sostuvieron la tesis de que los recursos naturales abundantes eran una ventaja mayor para el rápido desarrollo de un país. En 1961, Walter Rostow destacó el que la explotación de los recursos naturales podría permitir, bajo ciertas condiciones, pasar de una economía de subdesarrollo a un despegue industrial tal como lo hicieron Australia y los Estados Unidos al comienzo del siglo XX. A partir de los 80, la abundancia de recursos naturales ya no se correlaciona con el desarrollo económico sino con la “maldición” inherente a las dificultades que enfrentan ciertos países dotados de recursos naturales abundantes pero con indicadores de desarrollo humano bajo o medio. A partir del año 2000 reaparece el debate sobre el vínculo entre la explotación de hidrocarburos y/o el sector minero y el desarrollo económico. Con la consolidación del precio del barril de petróleo a 100 dólares en promedio desde hace cinco años y con una muy fuerte demanda de productos mineros, algunos países con ingresos medios aprovechan la explotación de sus recursos naturales8. A diferencia de los años 70, los ingresos provenientes de las exportaciones de petróleo fomentan los proyectos de desarrollo económico basados en la diversificación de las actividades económicas. Los hidrocarburos y los recursos naturales han favorecido el crecimiento de países como el Vietnam, Chile, Argentina, Ecuador, Malasia, Botswana y por supuesto a Colombia. Conscientes de los peligros de una economía fundada solo en las exportaciones de hidrocarburos y de recursos naturales, países como Argelia, Libia, Iraq, Irán y Venezuela se esfuerzan por evitar el síndrome de “la maldición de los recursos”. En la década de los 70, Indonesia, gran país productor de petróleo logró que su renta petrolera ayudara a consolidar el sector agrícola subvencionando los pesticidas y los fertilizantes e invirtiendo en infraestructuras rurales. En 1974, los ingresos por hidrocarburos representaban 75% de los ingresos por exportaciones y 60% de los ingresos del Estado; en el 2000, los ingresos del petróleo representaban menos del 15%. Indonesia logró conjurar la maldición de los recursos reduciendo el gasto público y reajustando su tasa de cambio. A comienzos de los 80, a pesar de la crisis económica, el gobierno utilizó la renta petrolera para invertir en infraestructura educación e industria con requisito intenso de capital. 8 Chile, Nota sobre economía y comercio, julio de 2011. Desarrollo económico, Innovación y Exportación, Québec; Botswana 2012, www.africaneconomicoutlook.org Así, ciertos países con recursos naturales abundantes logran utilizar sus rentas invirtiendo en la formación de capital bruto, en la industria y en educación. En resumen, se usan las rentas como un recurso que acompaña al desarrollo económico. Evitando la sobrevaloración de la moneda nacional (lo que favorece las importaciones gracias a un valor artificial de la moneda) mediante un ajuste de su tasa de cambio, esos países lograron consolidar sectores de actividades económicas diferentes de los hidrocarburos o la minería, logrando así evitar la “maldición de los recursos”. IV. EL SÍNDROME DE LA MALDICIÓN DE LOS RECURSOS: UNO DE LOS MAYORES RETOS QUE DEBE EVITAR COLOMBIA A diferencia de Indonesia, Malasia y Vietnam, los países árabes autoritarios petroleros son víctimas de la maldición de los recursos. Algunos como Argelia, Iraq y Libia dieron un vuelco progresivo y, con frecuencia, sin darse cuenta cayeron en la violencia y la pobreza a pesar de o a causa de su riqueza petrolera. Estos países ilustran la teoría de la maldición de los recursos. La abundante literatura sobre la maldición del petróleo busca responder a la paradoja entre la abundancia de los recursos naturales y la debilidad de los rendimientos económicos. Esta tesis surgió en los años 70 a partir del caso holandés, caracterizado por un desmoronamiento de la industria manufacturera luego que las exportaciones de gas encarecieron el costo de la mano de obra sobrevaluando el florín. En el campo económico, los miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) tuvieron un crecimiento económico inferior al crecimiento mundial entre 1970 y el 2000, confirmando así la debilidad de los desempeños de una economía rentista. Casi dependientes de la exportación de hidrocarburos, esos países van a sufrir las consecuencias de las fluctuaciones del mercado mundial de energía y van a ver reducidos sus mercados nacionales a un depósito constituido por bienes y productos importados. Esto ha nutrido una profunda reflexión sobre los efectos malévolos de una economía rentista. Un esquema más sofisticado muestra cómo la explotación de recursos abundantes en un estado con instituciones democráticas débiles, como el caso de Venezuela, puede producir efectos perversos irreversibles9. Por último, el petróleo, los recursos naturales y las materias primas se imponen también como la primera causa de la violencia y de guerras civiles10. Los trabajos de Collier y de Hoeffler destacan, por ejemplo, que entre 1960 y 1999, hubo 79 guerras en países donde los recursos naturales abundan: El impacto de las exportaciones de materias primas en el desarrollo de un conflicto es muy significativo. El peligro culmina cuando las exportaciones de materias primas representan 33% del PIB, el riesgo de guerra civil es de 22%, mientras que para un país que no exporta materia prima, el porcentaje es 11 1% . Otros trabajos apoyan esta hipótesis de una correlación entre los recursos naturales y la guerra civil. Este enfoque economista es el que llama la atención de las instituciones internacionales que buscan soluciones. Ellas proponen una explicación simple de las causas de los conflictos y de su duración, pero en realidad los argumentos son poco convincentes12. La tesis de la maldición de 9. T. Karl. The Paradox of Plenty: Oil Booms and Petro-States, Berkeley (Calif.), University of California Press, 1997. (La paradoja de la abundancia: bonanza petrolera y petro-estados. Imprenta de Universidad de California 10. P. Collier. « Doing well out of War : an Economic Perspective », en M. Berdal y D. Malone (eds), Greed and Grievance : Economic Agendas in Civil Wars, Boulder (Colo.), Lynne Rienner, 2000 ; P. Collier et A. Hoeffler, « On the Incidence of Civil War in Africa », Journal Of Conflict Resolution, 46 (1), 2002. (Yendo bien en guerra: perspectiva económica), en “Codicia y Queja: Agendas económicas en guerras civiles.. “Sobre la incidencia de la guerra civil en África”, Revista de resolución de conflictos. 11. P. Collier y A. Hoeffler, “Grief and Grievance in Civil War”, Oxford Economic Papers, 56 (4), 2004, p. 588. Codicia y Queja en guerras civiles. 12. Di John, “Oil Abundance and Violent Political Conflict” (Abundancia de petróleo y conflicto político violento) artículo citado p. 80. los recursos ha desatado numerosas críticas. Ella no solo simplifica y de forma exagerada fenómenos tan complejos como los conflictos y las guerras civiles, pero sobre todo esa hipótesis reduce los factores históricos y políticos a un rol explicativo marginal de los determinantes económicos13, aunque ellos sean muy claves. Como lo destaca M. Ross: “La correlación entre recursos naturales y guerra civil puede ser falsa: la guerra civil y la dependencia energética pueden resultar, de manera independiente, de un tercer factor que no se ha tenido en cuenta, como por ejemplo la ausencia de un Estado de derecho 14”. La ausencia de un mecanismo democrático de redistribución de la renta petrolera se vuelve determinante. Sin embargo, al estudiar veintidós Estados productores de petróleo entre 1960 y 1999, M. Ross observó que trece de ellos lidiaron con movimientos separatistas, en especial, en las regiones en donde hay reservas petroleras15. En cuanto a esta correlación, una socióloga histórica de los conflictos comenta que la “avidez de los rebeldes” no se alimenta solo de las ganancias. La violencia de los movimientos separatistas es másjor un instrumento de regulación, léase de negociación con las autoridades. Nigeria confirma esta hipótesis: en los últimos 35 años, los ingresos acumulados llegaron a 350 mil millones de dólares pero el 70 % de la población vive con menos de un dólar diario mientras que el 80% de los ingresos del petróleo solo benefician al 1% de la población. Además, las poblaciones que viven en las 13. R. Marchal y C. Messiant, « De l’avidité des rebelles. L’analyse économique des conflits par Paul Collier », Critique internationale, 16, junio de 2002. « Sobre la avidez de los rebeldes ; Análisis económico de los conflictos por P. Collier, Crítica internacional, 14. M. L. Ross, “What do we Know about Natural Resources and Civil War ? », Journal of Peace Research, 41 (3), 2004, p. 342. “Qué sabemos de los recursos naturales y la guerra civil?” 15. M. L. Ross, “A Closer Look at Oil, Diamonds, and Civil War », Annual Review of Political Science, 9, 2006, p. 288. (Una mirada cercana al petróleo, diamantes y la Guerra Civil). Revista Anual de Ciencia Política regiones petroleras del Delta apoyan al movimiento separatista de emancipación del delta del Níger (MEND)16. En oposición a los partidarios de la tesis de la maldición de los recursos, los trabajos de Benjamin Smith destacan que la renta petrolera contribuye a la permanencia de esos regímenes17. Él introduce una relación estadística entre riqueza petrolera e inestabilidad política, la cual sería el resultado de la fluctuación de los precios del barril de petróleo. Pero esta inestabilidad política, en un contexto de crisis financiera y económica no desemboca de manera necesaria en el colapso de los regímenes autoritarios: Una de las conclusiones de las investigaciones sobre transición democrática es que los regimenes autoritarios tienen mayores probabilidades de hundirse durante una crisis económica. Sin embargo, el análisis más profundo sobre la caída de estos regímenes […] revela la ausencia dudosa de un tipo de Estados si bien en 18 crisis económica: los Estados petroleros . B. Smith observa que en la medida en que un régimen controle sus recursos petroleros, estará más seguro de mantener el poder independiente de la situación económica y social que prevalezca. Esta observación se confirma con los ejemplos de Libia, Iraq y Argelia. Esta capacidad de sobrevivir a las crisis económicas y políticas permite que las organizaciones e instituciones, construidas durante la bonanza petrolera, se sobrepongan a “tiempos difíciles”. De hecho, los ingresos petroleros le dan a los regímenes más medios 16. A. Oyefusi, « Oil and Probability of Rebel Participing among Youths in the Niger Delta of Nigeria », Journal of Peace Research 45 (4), 2008 ; D. C. Bach, « Nigeria : paradoxes de l’abondance et démocratisation en trompe-l’œil », Afrique contemporaine, 219, 2006, p. 121 ; P. Sébille-Lopez, « Les hydrocarbures au Nigeria et la redistribution de la rente pétrolière », Afrique contemporaine, 216, 2005. « Petroleo y la probabilidad de la participación rebelde entre jóvenes en el Delta del Níger de Nigeria ». « Nigeria: paradojas de la abundancia y democratización en engañifa » África contemporánea. « 17. B. Smith, « Oil Wealth and Regime Survival in the Developing World, 1960-1999 », American Journal of Political Science, 48 (2), abril 2004, p. 232. “Riqueza petrolera y el régimen de sobrevivencia en el Mundo en desarrollo” en la Revista Americana de Ciencia política. 18. B. Smith, « The Wrong Kind of Crisis : Why Oil Booms and Busts Rarely Lead to Authoritarian Breakdown », Studies in Comparative International Development, 40 (4), hiver 2006, p. 55. “La clase errónea de crisis” porqué la bonanza petrolera y las rupturas raras veces llevan al autoritarismo. financieros necesarios para aplicar sus estrategias de conservación del poder19. Habiendo dicho esto, son numerosas las formas de supervivencia de los regímenes, pasando por Corea del Norte hasta Zimbabue, que invalidan la hipótesis de una duración inherente solo a la renta petrolera20. A. Economía rentista, clientelismo político y violencia política Con frecuencia se asocia la renta petrolera a un obstáculo para la democracia en los países rentistas. Numerosos trabajos subrayan la correlación entre el déficit democrático y la renta petrolera. A tal punto se da esto que Yasuyuki Matsunaga no dudó en plantear la siguiente pregunta: “¿Es el Estado rentista reacio a la democracia?”. Pero entonces ¿Cómo se explica que la venta de hidrocarburos no dañe a Noruega por ejemplo? De hecho en los años 70 apareció el concepto de Estado Rentista definido como un “Estado que obtiene una parte sustancial de sus ingresos del exterior y bajo forma de renta”. En el plano teórico permite dar cuenta del funcionamiento político de los regímenes autoritarios petroleros. Como el Estado Rentista tiene ingresos del exterior, exime del impuesto a sus ciudadanos. Eso se traduce en una despolitización debido a la ausencia de debate y de las reivindicaciones entre el Estado y sus ciudadanos. En esta perspectiva “no hay representación sin impuesto”, según la fórmula de G. Luciani. Más aún, el Estado Rentista asegura la estabilidad y la paz social ofreciendo bienes y servicios a su población, con los ingresos de la exportación de hidrocarburos, como contrapartida a su despolitización. Ese mecanismo deja pensar que el Estado Rentista está inmunizado contra las 19. K. Morrison, « Oil, Non Tax Revenue and the Redistributional Foundations of Regime Stability ». International Organization, 63, 2009, p. 108. «Petróleo, ingreso no gravable y bases redistributivas de la estabilidad del régimen” 20. M-A. Legrange y T. Vircoulon, « Zimbabwe : réflexions sur la dictature durable », Política étrangère, 3, 2008, p. 653-666. « Zimbabwe : reflexiones sobre la dictadura sostenible” en Política Extranjera. reivindicaciones políticas y autónomas frente a las presiones exteriores. Se ha cuestionado mucho este enfoque teórico. De hecho, numerosos regimenes autoritarios no son rentistas. Además, es más pertinente considerar la renta petrolera como un instrumento, una herramienta, un recurso suplementario que refuerza y consolida un régimen autoritario cuyo proceso histórico de formación es, con frecuencia, anterior a la explotación de los recursos petroleros. Resumiendo, ¿Serían el Baath iraquí, el FLN en Argelia, la Jamahiriyya de Libia y los Sauditas en Arabia más democráticos sin la renta petrolera? Nada en las estructuras políticas de esas organizaciones, ni en la selección de sus dirigentes permite responder de forma afirmativa. De igual modo, la renta petrolera no fue la causa de la guerra civil en Argelia, por el contrario ella exacerbó el nacionalismo argelino, ella multiplicó las ambiciones de la Jamahiriyya Libia y encegueció al régimen de Saddam Hussein en Iraq al sobrevalorar su poder. Sin la renta petrolera esos tres países, sin duda, se habrían comportado como Marruecos, Tunes o Egipto. Un autoritarismo medido debido a sus limitados recursos. Por el contrario cuando el Reino Saudita usó la renta petrolera no se exacerbó un nacionalismo particular pues éste era inexistente. En cambio, la renta petrolera favoreció la expansión de la ideología wahhabite en el mundo árabe- musulmán. Así, no es la renta petrolera una maldición en si misma sino su utilización. No está la suerte echada contra los Estados rentistas; pero la nación sí corre peligro si el régimen autoritario que la utiliza es una mezcla de una historia colonial en ascenso combinada con una ideología nacionalista exacerbada y una organización política que limita a la sociedad con métodos brutales. La renta petrolera puede conducirlo entonces a un uso banal de la violencia y a un rechazo enfermizo de todas las formas de autocríticas. Para muchos economistas la renta petrolera aparece como una maldición en la medida en que ellos proyectan sobre ella una visión racional de su uso en el plano económico. Así, en favor de una buena gobernanza, la renta puede aumentar la riqueza nacional y el bienestar de todos. Empero, ese razonamiento, válido para un país democrático como Noruega, no se aplica a regímenes autoritarios rentistas en la medida en que el maná petrolero no se invierte en el desarrollo económico sino en mecanismos y en engranajes para consolidar los regímenes. En suma, si las economías de los países petroleros de África del Norte y del Medio Oriente han “fracasado;” los regímenes han “triunfado” en mantenerse, hasta la Primavera Árabe en 2011, y se han consolidado a pesar de las débiles mejoras de las condiciones de vida de las poblaciones como lo ilustra el ejemplo de Libia. En 2007, Libia disponía de un promedio de 100 mil millones de dólares en sus reservas, pero su economía dependía de lleno del petróleo: 99% de los ingresos por exportaciones provienen de hidrocarburos y ellos producían 80% de las entradas presupuestales. El sector petrolero representaba 74% del PIB y el Estado empleaba al 70% de la población activa. Por último, la tasa de desempleo era del 30% y el 14% de la población vivía por debajo del umbral de pobreza (150 dólares por mes). Desde el punto de vista económico, era un fracaso pero desde el punto de vista político el régimen de Gadafi, fruto de un golpe de estado en 1969, celebró en el 2009 sus cuarenta años en el poder! B. Renta y desarrollo económico en el mundo árabe Antes de nacionalizar el sector de hidrocarburos a comienzos de la década de los 70, los regímenes recibían las regalías por utilidades que variaban según el precio del barril de petróleo. La nacionalización del sector de hidrocarburos, seguida del primer choque petrolero (1973) provocó un aumento sustancial de los ingresos estatales. Se desarrolló una renta petrolera que muy pronto sería esencial en los ingresos provenientes de las exportaciones. Los hidrocarburos se convirtieron en la única fuente de ingresos de las exportaciones, lo que demuestra su importancia estratégica en los equilibrios políticos internos. El control de la renta significaba el control del Estado. En primera instancia, los regímenes construyeron la industria petroquímica necesaria para explotar mejor los recursos e implantaron un sistema de transferencia de bienes y servicios a la población como prueba de paz social y estabilidad. Una parte de los ingresos por la venta de hidrocarburos se invirtió en las infraestructuras civiles lo que mejoró las condiciones de vida de la población. En Arabia Saudita, la tasa de alfabetización de la población pasó de 7% en 1960 a 80% en el 2000. Entre tanto aumentaron los ingresos de 4,3 mil millones de dólares en 1973 a 116.000 millones en 1981 para alcanzar su máximo de 339.000 millones de dólares en 2008. La renta iría a asentar la dinastía de los Sauditas, valientes beduinos sin recursos a inicios del siglo XX, transformados en príncipes y reyes gracias al oro negro. En Libia la generación de Gadafi se regocija con los aportes de la renta petrolera. Ella le permitió a ese país salir de la miseria: “La situación era en ese entonces desesperada, tanto que una misión de las Naciones Unidas consideró a ese país “subdesarrollado” debido a la escasez de sus recursos ya agotados. En su estudio, anterior al de 1958, Benjamin Higgins describió así a Libia: país pobre en materia prima, en mano de obra calificada, sin empresarios locales, con una casi nula acumulación de capital. En 1958, antes de descubrir petróleo, Libia recibía 214% del valor de todas sus mercancías exportadas, en forma de donaciones oficiales, lo que correspondía a 25 dólares per cápita. El ingreso individual era en Libia de 100 dólares anuales. Allí también la renta petrolera permitió consolidar el poder de la Qadhafa, el clan de Gaddafi, una pequeña tribu de fines del siglo XIX de la región de Sirte. La urbanización y el alfabetismo favorecieron el desarrollo de una demanda de bienes y servicios que el Estado rentista libio satisfizo. Por último, Iraq, segunda reserva mundial probada de petróleo, es un país pobre, destruido, y en permanente reconstrucción. Para la sociedad iraquí la riqueza petrolera es una ilusión cruel que ha hecho que el país esté sometido a la ocupación americana desde 2003 después de la dominación británica en el marco de un mandato de la Sociedad de Naciones (1920-1930). La independencia de 1930 se acompañó de la firma de un tratado que permitía la presencia de tropas británicas durante 25 años y se daba la concesión de explotación a compañías petroleras que actuaban como un estado dentro del Estado. La toma del poder por la Baath en 1968, permitió que Iraq saliera de la pobreza pues en 1969 el PIB per cápita era de 225 dólares. Así, después de décadas de frustración, el 1 de junio de 1972 Iraq retomó el control de sus recursos petroleros. Descubierto de golpe, el petróleo iraquí durante largo tiempo ha sido uno de los elementos en juego de la rivalidad entre las grandes potencias luego del desmantelamiento del imperio Otomano. La nacionalización del sector de los hidrocarburos le permitió al partido de Baath consolidar su poder. Los ingresos pasaron de 487 millones de dólares en 1968 a 12,2 mil millones de dólares en 1979. En vísperas de la guerra contra Irán, el régimen iraquí disponía de 30.000 millones de dólares de reservas y una capacidad de producción de 3,4 millones de barriles diarios…Durante la década de los setenta, se mejoraron las condiciones de vida con el socialismo de Baath. La proporción de médicos pasó de 1 para 3.332 habitantes a comienzos de los setenta a 1 médico para 1.837 habitantes a comienzo de los ochenta. De la misma forma el número de hospitales se duplicó en esta década. La esperanza de vida pasó de 49 a 67 años. En cuanto a la educación, la política de baath tuvo un éxito equivalente al de la salud; el número de escuelas elementales se duplicó en 10 años al pasar de 5.617 a 11.280. El apogeo del partido Baath se dio en los setenta, el controlaba de forma exclusiva la renta petrolera y tenía los medios de imponer por la fuerza y el temor a enfrentarlo. V. EL FRACASO DE LA INDUSTRIALIZACIÓN DE ARGELIA En Argelia, el gobierno implanta pronto una ambiciosa política de desarrollo que aspira a mejorar las condiciones de vida de sus11.820.125 habitantes censados en 1966. Su éxito, junto con la nacionalización del sector de hidrocarburos en 1970-71, le dio al régimen los medios financieros para aplicar su política de desarrollo. Así, durante todos los años setenta, la tasa de crecimiento se acercó al 7% y la tasa de inversión bruta sobrepasó el 35%. El PIB (en millones de dinares corrientes) alcanzó 80.573 DA en 1977 mientras que en 1963 era solo de 13.130 DA21. Este crecimiento excepcional muestra a Argelia como un “dragón en el Mediterráneo”. La industrialización y la revolución agraria constituyen los dos pilares de la estrategia de desarrollo argelino. En la memoria colectiva, esta década figura como la edad de oro, en un período en el que Argelia promete convertirse en potencia regional, guiada por un Estado fuerte respetado y apoyado por una economía próspera, la cual a su vez era jalonada por el éxito de las “industrias industrializantes”. influencia de G. Destanne de Bernie, Bajo la Argelia reafirma la máxima e esta política: “Los países en vía de desarrollo no pueden proyectar que alcanzarán a los países que iniciaron su proceso de industrialización hace más de un siglo y decidir saltarse una serie de etapas sin quemarlas y colocarse desde ya en los procesos de producción más modernos”22. La estrategia compleja y sofisticada de las “industrias industrializantes” tiene por objetivo crear una dinámica de integración del conjunto de la economía (industria metálica, mecánica y eléctrica) para establecer intercambios inter-industriales. Se trata de lograr que la economía argelina produzca la mayor cantidad posible de equipos. Esta estrategia también se basa en el siguiente principio: “La industria no debe contar principalmente en la exportación, sino que debe contribuir a introvertir la economía argelina. La ambición argelina es lograr construir un sector industrial para poder producir más bienes de producción que bienes de consumo23”. El éxito de este modelo depende de la capacidad de entrenamiento de la industria en la agricultura, de una coordinación sostenible entre las 21 M. Bénissad, op.cit, p. 49. G. Destanne de Bernis « Industrias industrializantes », Economía aplicada, n° 3-4, 1966, pp. 415-473. 23 G. Destanne de Bernis, « Las industrias industrializantes y las opciones Argelinas », Tiers-Monde, vol. 12, n° 47, 1971, p.550 22 administraciones comprometidas en hacerlo una realidad y sobre todo de una inversión financiera sostenida. La construcción de complejos de licuefacción del gas natural (Arzew, Skida), de refinerías de petróleo (Argel, Arzew, Hassi Messaoud), de una fábrica de mercurio (Bou Ismail), de un molino de cal (Annaba) y de unidades de fabricación de abono y de plásticos respondían al objetivo de dotar a la industria petroquímica de los medios de producción más modernos. En resumen, tenían por ende que quemar etapas y de una manera rápida. Más que la Libia de Gaddafi o el Iraq de Saddam Hussein, la Argelia de Boumediene es una ilustración perfecta del nacionalismo petrolero y de su funcionamiento en un desarrollo industrial. A diferencia de Argelia, en los años sesenta, la estrategia de industrialización de Corea del Sur, por ejemplo, dio prioridad a las industrias de sustitución a las importaciones y se basó en las exportaciones, mientras que las industrias pesadas se desarrollaron tiempo después. Argelia escogió a la inversa primero desarrollar las industrias pesadas sin haber tenido suficiente tiempo, debido a la suspensión de las inversiones en 1986 y, luego de que el precio de barril cayera, si desarrolló las industrias de sustitución. La renta petrolera creó una dinámica de desarrollo que se paró de forma violenta. Argelia tuvo que esperar la primera década del segundo milenio para volver a crecer. Gracias al alza vertiginosa del precio de petróleo entre 2002 y 2008, el gobierno dispone en 2008, de un fondo de 140 mil millones de dólares en reservas. En 2007, los ingresos por exportaciones alcanzaron 56 mil millones de dólares y en 2008, llegó al record de 81.000 millones de dólares. Nunca antes en toda su historia el Estado había tenido tantos recursos financieros. El tercer choque petrolero le permitió reintegrar su deuda rápidamente 24, volver a establecer grandes obras de infraestructura civil y, sobre todo, volver a una especie de cohesión nacional perdida durante los años de guerra civil. En un contexto de crecimiento económico y de abundancia financiera recuperada (el PIB per cápita paso de 1600 dólares anuales/habitante en 1999 a 3.400 dólares en 2008, sin contar con la reducción masiva del desempleo que bajó de 30% a 13%)25, la presidencia de A. Bouteflika se convirtió en sinónimo de prosperidad y se recuperó la confianza en el regreso de un Estado benefactor. Se lanzó un plan económico de 140 mil millones de dólares para un quinquenio (20042009), con una tasa de crecimiento promedio de 4,9%, un aumento del 92% del PIB y de 29% del ingreso por persona además. la disminución del desempleo en un 11%. El partido en el gobierno debió haber previsto vientos entusiastas. Pero se produjo justo lo contrario: por ejemplo, el FLN, perdió escaños. Para los electores, el comportamiento reciente de la economía argelina no parecía una evidencia de desarrollo sostenible sino un efecto del aumento del precio de petróleo. Argelia se enriqueció pero sus dirigentes no lograron convencer a los ciudadanos que ellos eran los primeros beneficiados. En la primera década del 2000 el petróleo se percibió como una maldición en países como Iraq, Argelia y Libia. En Libia, el régimen recibió 350 mil millones de dólares solo con la venta de hidrocarburos entre 1970 y 2000. Pero ninguna estructura administrativa o política pudo ejercer ningún control sobre el uso de 24 La deuda exterior ascendía en 1998 a 30,47 mil millones de dólares, lo que representaba 63,2% del PIB. En el 2008, luego del reintegro anticipado, era de 4 mil millones de dólares y solo representaba el 2,39% del PIB. Economist Intelligence Unit, “Proyección del País Argelia” 1 Julio de 2008. 25 Political Risk Services, (Servicios de Riesgos Políticos 1 Dic. 2008, Algeria Databank, p. 6. este maná financiero, puesto que Gaddafi y las personas cercanas a él tenían el control exclusivo. En Argelia en efecto, el presidente Boudiaf, quien denunció ese sistema depredador bajo el nombre de “mafia político -financiera”, fue asesinado el 29 de junio de 1992. ¿Qué denunciaba él? Las viejas prácticas de captación de renta en el marco de la política de importación de productos farmacéuticos, de armas, de retenciones sobre contratos petroleros y las transferencias de dinero hacia cuentas en el exterior. Empero, la liberalización económica y los programas de privatización hicieron amplificar ese movimiento26. Se hicieron transacciones de derechos de propiedad con una opacidad total. Los periodistas evitan “hablar de todo los relacionado con el desvío de dineros públicos o de prevaricato”27 ; y de hecho ellos ya pagaban una gran cuota (más de sesenta periodistas asesinados entre 1993 y 1997). La opacidad es todavía más grande pues reina la confusión entre los grupos islamistas y el poder político. Como lo subraya un abogado Argelino, M. Boutamine, en "una situación bastante particular, se asociaron ciertos corruptos con prácticas mafiosas con algunas de las organizaciones integristas legalizadas, incluso con las que desde el comienzo eran clandestinas. Hoy, el terrorismo y la subversión islamista cubren y protegen la corrupción y el contrabando"28. La investigadora Fatiha Talahite, subraya que entre 1986 y 1988, más de 9,7 mil millones de dólares “se habrían transferido de manera ilegal fuera de Argelia”. Ese monto se convirtió en 16,3 mil millones de dólares a finales de 1990, lo que representa cerca de 55% de la deuda externa (30 mil 26 En 1991, supresión del monopolio del estado en el comercio exterior y en 1993 nuevo código de inversiones que « levanta las limitaciones a la inversión privada, doméstica o extranjera ». 27 Djilali Hadjadj, «Violencia y corrupción. El caso de Argelia», el boletín de la 'APAD, n° 25, junio 2003. 28 Testimonio de Sr. Boutamine en Le matin, 15 de octubre 1998. millones de dólares en 1990)29. Al final de la guerra civil, en 1999, los activos de los millonarios argelinos en el exterior se estimaron en 40 mil millones de dólares30. VI. CONTROLAR EL MANÁ PETROLERO Los trabajos de Kiren Aziz Chaudhry31 explican los fracasos del desarrollo económico basados en una economía de renta por el hecho que la riqueza petrolera pueda destruir las herramientas de gobernanza de los gobernantes. Ante la llegada de ingresos abundantes e inesperados, los gobernantes perdieron el control de sus gastos. Esta incapacidad de los países árabes de gestionar su inesperada riqueza surgió delpropio contexto revolucionario. La legitimidad de los revolucionarios se basaba en sus capacidades de redistribuir una parte de la riqueza petrolera en forma de bienes y servicios a la población. La ausencia de instituciones democráticas susceptibles de controlar los gastos provocó la quiebra de las economías de los países árabes autoritarios. Pero lejos de ser una maldición como lo creen los partidarios de esta teoría, quienes tienen una visión racional del uso de la renta petrolera en el plano económico, ella fue el motor de una economía de despilfarro en esos regimenes, lo que garantizó su permanencia. Para ciertos, solo se necesita una buena gobernanza para que la renta aumente la riqueza nacional y el bienestar individual. Pero ese razonamiento, válido para un país democrático como 29 Fatiha Talahite, Economía administrada, corrupción y engranaje de la violencia en Argelia ». Revue Tiers-Monde, n° 161, 2000, p.9. 30 Challenges, n° 135, abril 1999, citada por Fatiha Talahite, op.cit., p. 21. 31 Kiren Aziz Chaudhry, “On The Way to Market. Economic Liberalisation and Iraq’s Invasion of Kuwait”, Middle East Report, May-June, 1991. “En la ruta a la economía de mercado: liberalización y la invación de Iraq de Kuwait) Noruega por ejemplo, no se aplica a los regimenes autoritarios rentistas, en la medida en que no se invierte el maná petrolero en el logro de rendimientos económicos sino en mecanismos y engranajes para consolidar un sistema clientelista. Resumiendo, si las economías de Argelia, Libia e Iraq “fracasaron”, los regimenes “triunfaron” en mantenerse y consolidarse a pesar de los pobres resultados económicos, de revueltas y guerras. Así, en 2007, Libia tenía unos 100.000 millones de dólares de reservas pero su economía dependía del crudo: 98% de los ingresos por exportaciones provenían de hidrocarburos que produjeron el 80% de los ingresos presupuestales. El sector petrolero representaba 74 % del PIB y el Estado contrataba al 70% de la población activa. La tasa de desempleo era del 30% y el 14 % de la población vivía por debajo del umbral de pobreza (150 dólares mensuales). Desde el punto de vista económico, era un fracaso pero desde el punto de vista político, el régimen de Gaddafi nacido en un golpe de estado en 1969, celebró sus 40 años en el poder en septiembre de 2009. El mismo año se eligió al presidente Abdelaziz Bouteflika, en una elección muy poco democrática y se dió el lujo de revivir la ficción del régimen de H. Boumediene (1965-1979). Allí de nuevo los ingresos exteriores provenían en un 98% de la venta de hidrocarburos que garantizan 60% de los ingresos presupuestales. Desde 1962, las élites dirigentes pertenecían al partido FLN y garantizaron al régimen su consolidación a pesar de las tan criticadas decisiones económicas y políticas. Las asignaciones de recursos sirvieron para favorecer la instalación de ese régimen, para consolidarlo pero el precio de ese éxito fue la quiebra económica de Argelia. Así, el régimen de Saddam Hussein continuaría en poder si la administración de Bush no hubiera decidido desraizarlo luego de los eventos del 11 de septiembre de 2001. Así en el 2008 le Baath habría podido celebrar también sus 40 años en el poder, pero en un Iraq devastado y lesionado. VII. EL ÉXITO DE LA INDUSTRIALIZACIÓN DE MALASIA Isabelle Beaulieu subraya con razón que: “La renta en sí misma no es una maldición ni una bendición para la economía de un país. Su impacto varía según las formas institucionales reguladoras de ese país que pueden utilizarlas para invertir en formar capital y adoptar comportamientos no depredadores” 32. Su análisis de Malasia, país musulmán, demuestra la cohabitación exitosa entre una economía rentista y un sistema político autoritario. El despliegue de la renta permitió la inversión masiva en capital humano y el nacimiento de un “Estado industrializado y rentista”. En resumen, Malasia se convirtió en el país que habrían deseado lograr las élites nacionalistas de los años setenta en Argelia, Libia e Iraq: un Estado “fuerte” e “industrializado”. A diferencia de Malasia, esos tres países tomaron decisiones incorrectas que los llevaron al uso ineficaz de la renta petrolera. El marco revolucionario, tal como el de Venezuela, en el que el despliegue de la renta llevó a que sus dirigentes instauraran una economía fundada en del despilfarro llevó al país al borde de la quiebra financiera. Al convertir al crudo en el símbolo de la nación y al compararlo con la sangre del pueblo y utilizarlo como combustible de la revolución, se enceguecieron con los poderes mágicos que ellos proyectaban sobre este recurso natural. Esta cegación voluntaria solo pudo mantenerse en ausencia de instituciones reguladoras: el caudal de la riqueza petrolera irrigó las redes clientelistas sin que se diera ningún control 32 I. Beaulieu, El Estado rentista .el caso de Malasia, Ottawa, PUO, 2009, p. 47. democrático. Los servicios de seguridad durante el período de abundancia (1973-1986) y las mafias en el período de penuria (1986-2000) asumieron la función de reguladores. Bajo su influencia, los regimenes sobrevivieron a múltiples pruebas que jalonaron su trayectoria, pero esos órganos que asumieron funciones reguladoras fueron incapaces de erigir en un largo plazo una estrategia eficaz de desarrollo. Más aún, gracias a un tercer choque petrolero (2003-2008), esos países encontraron una abundancia financiera inesperada lo que les permitió dotarse de fondos de reservas preciosas en un período de crisis financiera. Sin embargo, la ausencia de instituciones reguladoras hizo de nuevo temer un inmenso derroche. En efecto, en el Foro Económico Mundial sobre competitividad global en 2009, dio una “despiadada comprobación” sobre la falta de competitividad de Argelia y Libia. De una lista de 133 países, Argelia se clasificó en el puesto 83 antes de Libia (88) pero lejos de Túnez (40). Con un mercado de trabajo de los más rígidos del mundo, un sistema educativo deplorable y la ausencia de transparencia en los gastos estatales, Libia y Argelia evidenciaban lo que será largo un camino por recorrer para alcanzar, por ejemplo, a Malasia, clasificada en el puesto 24. Así, ante la carencia de herramientas adecuadas para explotar los excedentes financieros, sus ingresos van a parar a los fondos de reservas, como previsión ante una potencial caída del precio del barril, mientras que sus necesidades son inmensas. VIII. RECOMENDACIONES La bonanza petrolera en Colombia es una oportunidad para el gobierno. Al observar las experiencias de otros países petroleros, Colombia debe vigilar los síntomas de la “la maldición de los recursos: sobrevaluación de la moneda lo que favorece las importaciones; des-inversión en los sectores diferentes al de hidrocarburos; salarios atractivos en la industria de hidrocarburos; aumento de los gastos sociales, etc. En definitiva, esos síntomas pueden, en caso de un viraje en el mercado petrolero, provocar una crisis financiera y económica mayor para la economía colombiana. De hecho, los ingresos por exportación de hidrocarburos pueden ayudar al gobierno a implantar una política de desarrollo en la infraestructura, industria y educación. Al final, la exportación de hidrocarburos no debe representar más de 30% de las exportaciones globales para mantener la competitividad y la productividad en otros sectores económicos. Indonesia, Malasia y Vietnam muestran como un país puede aprovechar de forma racional y eficaz los ingresos por exportación de hidrocarburos. Además, en los países confrontados a índices de pobreza y a desigualdades regionales importantes en términos de ingresos, las ganancias pueden ayudar a re-equilibrar las desigualdades entre regiones y provincias. Colombia tiene varios retos: en un primer nivel surgen de la fiscalidad; ella debe ser atractiva para favorecer las IED, en particular, en la exploración (las reservas colombianas son bajas comparadas con las venezolanas). De otra parte, se plantea la problemática de la redistribución de ingresos por petróleo; si pasó la prueba el sistema de la perecuación en Canadá, ¿Se puede transponer en Colombia? Nigeria se inspiró en ese sistema y tuvo los efectos nocivos de la corrupción y despilfarro. Además, la situación de seguridad en Colombia plantea el problema del control de la transferencia de los montos financieros hacia las regiones petroleras. ¿Cómo garantizar que las principales beneficiarias sean las poblaciones y no las organizaciones armadas? Aunque la situación sea grave, numerosos estudios destacan que la llegada masiva y abundante de recursos a un Estado con instituciones débiles puede provocar efectos perversos dramáticos: generalización de la corrupción, violencia y fuga de capitales. Es imperativo disponer de una institución democrática capaz de ejercer el control sobre la gestión de esos ingresos para poderle dar cuentas a la sociedad civil y a la población sobre el uso de esos ingresos. Colombia al igual que Canadá y Venezuela, está cerca del mayor mercado de consumo de energía en el mundo, los Estados Unidos. Pero, a diferencia de esos dos países, Colombia debe asegurar su aprovisionamiento de hidrocarburos, Colombia debe proteger su sector de hidrocarburos. Queda por saber, como lo subraya Frédéric Massé de la Universidad Externado, quien es el encargado de pagar por esta protección: las compañías petroleras o el gobierno. CERI (Centre d’Études et Recherches Internationales), Sciences Po, Paris. (*) Traducción del francés: Marlen Neira, 23 de agosto de 2012.