División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Secretaría Técnica Al contestar refiérase al oficio Nº 13482 21 de setiembre, 2015 DFOE-ST-0069 Doctor Roberto Jiménez Gómez Director Ejecutivo SECRETARÍA TÉCNICA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA MINISTERIO DE HACIENDA Estimado señor: Asunto: Respuesta al oficio Nro. STAP-1353-2015, sobre la posibilidad de que los sobrantes de los recursos asignados por ley a instituciones descentralizadas para su operación y financiamiento, puedan constituirse en un superávit específico. Se procede a dar respuesta a su consulta efectuada en oficio STAP-1353-2015 de fecha 23 de julio de 2015, en el que solicita el criterio de esta Contraloría General sobre si los remanentes de recursos que por disposición legal o especial se asignan a las instituciones descentralizadas, para la atención de sus gastos operativos, o bien a financiar la actividad sustantiva, podrían generar un superávit específico. I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES En primer término, señalamos que el ejercicio de la potestad consultiva de la Contraloría General, se encuentra regulada en el artículo 29 de la Ley Orgánica (Ley n.° 7428 del 4 de setiembre de 1994) y el Reglamento sobre la recepción y atención de consultas dirigidas a la Contraloría General de la República (Resolución n.° R-DC-1972011), publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.° 244 del 20 de diciembre de 2011. Previo a referirnos a la consulta planteada por esa Secretaría Técnica, relacionada con la generación y conceptualización de los recursos de “superávit específico”, debemos advertir que de conformidad con lo establecido en el artículo 32 y 37 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley 8131, (LAFRPP), la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda es el Órgano Rector del Subsistema de Presupuesto y como tal, posee atribuciones suficientes para la regulación del proceso de programación, presupuestación, y evaluación presupuestaria, así como aquellas atinentes a la coordinación y elaboración de los proyectos de presupuesto ordinarios y extraordinarios de la República, a la asesoría en materia presupuestaria y a la definición de las clasificaciones presupuestarias de ingresos y gastos, entre otros aspectos. Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Secretaría Técnica DFOE-ST-0069 2 21 de setiembre, 2015 Es así como, la citada Dirección es el órgano competente para resolver sobre temas como el planteado en la consulta, con base en la normativa vigente para la elaboración del Presupuesto Nacional y la presupuestación de las transferencias con destino específico que se deben girar a las instituciones del Sector Descentralizado. Además, también es el competente para regular la clasificación de ingresos y gastos de aplicación obligatoria en el Sector Público, definiendo para cada clasificador, los aspectos conceptuales de los diferentes rubros, renglones, partidas, grupos, subpartidas, etc. Por lo tanto, cualquier duda conceptual relativa a los Clasificadores oficiales de ingresos y gastos, (como el caso del “Superávit específico”), debe ser resuelta en forma definitiva por dicha Dirección. Sin perjuicio de lo que pueda resolver el Órgano Rector en el ejercicio de sus competencias, en un afán de colaboración y considerando que en el oficio DE-0370-2015 de la Unidad de Asuntos Jurídicos de esa Secretaría Técnica se refieren a documentos emitidos por esta Oficina, nos permitimos hacer a manera de opinión no vinculante, algunas anotaciones sobre los recursos por superávit específico y como se originan, aclarando algunos elementos consignados en nuestros oficios. II. OPINION DEL ÓRGANO CONTRALOR En relación con el uso de los recursos que son administrados por las instituciones y órganos públicos, esta Contraloría General ha señalado en reiteradas ocasiones, que resulta de vital importancia tener claro que los citados agentes se encuentran sometidos al principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, y en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), principio que orienta toda la actuación administrativa: “La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.” (el subrayado no es del original) Desde esta premisa las instituciones que conforman la Administración Pública, sólo pueden realizar aquellos actos o prestar los servicios que el ordenamiento jurídico les autorice, con facilidad se concluye que todos los recursos que les sean asignados para financiar sus actividades deben destinarse al cumplimiento de sus fines. Esa finalidad corresponde a las actividades sustantivas que el Estado ha querido encomendar en forma particular a la institución, como parte de toda la gestión pública y que constituyen la razón principal que justifica la existencia de la entidad. Para poder atender esa finalidad (función pública asignada) se requiere de ejecutar toda una gama de gastos operativos propios tanto de la actividad sustantiva, en beneficio directo de la población meta a la que se debe la institución, así como, de las actividades de apoyo necesarias para que las primeras puedan realizarse. La realización de ambas actividades, implica necesariamente que la institución cuente con recursos permanentes en el tiempo, de tal forma que no esté en riesgo su continuidad y se evite el deterioro en la prestación de los servicios a la población que eventualmente podría llevar a un Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Secretaría Técnica DFOE-ST-0069 3 21 de setiembre, 2015 crecimiento en la problemática económica, social o ambiental que se pretende atender. En razón de ello, el legislador ordinario al acordar la creación de una institución pública, o al otorgarle personalidad jurídica instrumental a algunos órganos para que administren sus presupuestos en forma independiente, establece las fuentes de recursos para su funcionamiento u operación. Como es sabido, dichas fuentes obedecen desde la imposición tributaria en beneficio de la institución, hasta el cobro de los servicios que presta, la posibilidad de obtener financiamiento financiero o de recibir aportes o transferencias de otros sujetos, entre otras. Considerar que los recursos que reciba una institución pública, que como ya se indicó se establecen por norma legal y para el financiamiento de su operación o funcionamiento, constituyen por esas condiciones, recursos con finalidad específica, implicaría que todo remanente proveniente de ellos, al final del periodo se constituiría en superávit específico, como pretende entenderlo esa Secretaría Técnica. Tomando en consideración lo regulado en el Clasificador Oficial de Ingresos para el Sector Público, se llega a la conclusión de que una interpretación como la pretendida por el consultante, podría descalificar por innecesario la incorporación en el citado clasificador del rubro de superárvit libre, toda vez que sólo existen dos tipos de recursos, aquellos que recibe la institución para su operación y funcionamiento y con ello poder realizar sus actividades sustantivas y los recursos que por medio de una ley especial o particular se limita la discrecionalidad en la toma de decisiones por parte de las autoridades institucionales, estableciendo para ellos, un uso específico concreto -como lo podría ser la construcción de una obra particular o la compra de equipo de cómputo, o contratación de una consultoría para un estudio actuarial, entre otros- . El considerar que ambos tipos de recursos corresponden a ingresos específico, conlleva necesariamente a que todos los remanentes que se dieran del accionar institucional durante el período, resultaran entonces en un superávit específico, y no se obtendría en ningún caso superávit de carácter libre. El concepto de “Superávit libre” es de uso habitual en la doctrina presupuestaria que impera tanto a nivel nacional como internacionalmente y ha sido acogido por el Órgano Rector en materia de clasificadores presupuestarios, incorporándolo en todas las versiones de los clasificadores que han regido la estructura de los ingresos del Sector Público de este país durante muchas décadas. Además, es un concepto de frecuente regulación en nuestra legislación administrativa, como por ejemplo en el artículo 46 de la Ley 8482, que establece el financiamiento del Fondo Nacional de Emergencias con un porcentaje del superávit libre de las instituciones de la Administración central, la Administración descentralizada y las empresas públicas, o el artículo 14 de la Ley 9029 que establece como parte del financiamiento del Centro Histórico de la Reforma Agraria de Costa Rica un porcentaje del superávit libre del Instituto de Desarrollo Agrario (actual Instituto de Desarrollo Rural). Esta legislación resultaría inaplicable si se parte de la tesis de que todos los recursos que reciben las instituciones tienen connotación de específicos. Un elemento fundamental que justifica desde una visión técnica y jurídica la existencia de un superávit libre, como resultado de la no ejecución de determinados recursos que administra un ente u órgano, es precisamente la libertad o discrecionalidad Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Secretaría Técnica DFOE-ST-0069 4 21 de setiembre, 2015 que tienen los jerarcas y titulares subordinados de la institución para administrar su presupuesto en aras de atender la función pública que se les ha encomendado y para lo cual la ley le asegura los recursos necesarios para su “operación o funcionamiento”. A esa libertad la Procuraduría General de la República le denomina “autonomía presupuestaria”: “Por demás, la circunstancia de que una entidad sea financiada fundamentalmente a través de transferencias de otro ente u órgano no impide considerar que tenga autonomía presupuestaria. Ante lo cual cabe plantearse, ¿qué significa la "autonomía presupuestaria?". Este concepto está referido esencialmente a la titularidad de un presupuesto. El ente autónomo es titular de un patrimonio y de recursos propios, asignados por ley. Ello determina la necesidad de presupuestar el empleo de los recursos para la satisfacción de sus necesidades. De lo anterior se deriva un presupuesto separado de la Ley de Presupuesto dictada para el Estado. Esta ley no puede comprender ni pretender regular el presupuesto de las entidades descentralizadas. La autonomía presupuestaria comprende además, la ejecución autónoma del presupuesto propio. Ejecución que debe someterse a la ley. Es el ente el que toma las decisiones fundamentales en materia presupuestaria; la ejecución resulta liberada de los controles aplicables a la ejecución de la Ley de Presupuesto.” Además la Procuraduría ha sido reiterativa en señalar que el superávit libre corresponde a aquel que la Administración puede utilizar sin relación a un gasto específico, especial o concreto determinado por norma legal. En ese sentido, se puede observarse lo señalado, entre otros, el dictamen C-086-2015 del 15 de abril del 2015 de esa Procuraduría: “De modo que el superávit libre es el que la entidad puede utilizar sin restricción en cuanto al tipo de gasto que puede financiar, dentro de los fines institucionales… Sin embargo, debe hacerse la acotación de que por tratarse del superávit libre, la norma se refiere a aquellos recursos que la entidad se encuentra en la posibilidad legal de utilizar sin relación con un gasto específico establecido en el presupuesto, precisamente porque al ser un superávit no han sido presupuestados para un gasto determinado. Esto por supuesto implica que para efectos del tributo que nos ocupa, de la definición de superávit libre deben excluirse aquellos recursos que se encuentran “atados” a un especial y concreto gasto, verbigracia la construcción de una obra pública o la implementación de un proyecto de cooperación internacional...” (el subrayado no es del original) Se desprende de lo externado por la Procuraduría, que los recursos que son específicos son aquellos que se encuentran “atados” a un gasto concreto y por ello sus Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Secretaría Técnica DFOE-ST-0069 5 21 de setiembre, 2015 remanentes al final del período mantienen esa especificidad. Por el contrario, los que se derivan de la no utilización de recursos que están dirigidos a sufragar los gastos relacionados con los fines institucionales, constituyen el superávit libre. Ahora bien, con respecto a lo señalado por esta Contraloría General sobre los aspectos que pueden llevar a constituir un superávit específico, el oficio N° 3075 (DFOEST-0055) del 11 de abril del 2011, es claro al señalar que este puede corresponder entre otras cosas a: a) Remanentes por el no uso de recursos que han sido asignados a las instituciones por una disposición constitucional o ley especial, en la que se establece el fin concreto en el que debe aplicarse esos recursos, por lo que cualquier uso diferente se constituye en incumplimiento del bloque de legalidad. Si bien esta Contraloría ha mantenido el criterio de que una ley especial que establezca un fin específico, el cual contemple la ejecución de gastos corrientes, prevalece sobre la regulación general que dispone el artículo 6° de la LAFRPP, es importante para resolver sobre el tema consultado, clarificar si “la atención de los gastos operativos de la misma, o bien a financiar la actividad sustantiva de la institución” puede entenderse como un fin específico. Al respecto, obsérvese que en nuestro oficio N° 3075 (DFOE-ST-0055) del 11 de abril del 2011, se hace mención expresa a que la ley especial debe establecer un “fin concreto” en el que deben aplicarse esos recursos. Cabe preguntarse entonces si el adjetivo de “concreto” puede ser calificativo para los gastos operativos o de la actividad sustantiva de la institución. Siendo consistentes con lo señalado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en la resolución N° 6256-94 de las 9:00 horas. del 25 de octubre de 1994, no puede entenderse el término “concreto”, utilizado en nuestro oficio, en una forma tan amplia como para incluir los gastos necesarios para el funcionamiento y la actividad sustantiva de la institución. Al igual que la Sala Constitucional, el uso del término “concreto” en nuestro oficio hace referencia a gastos de naturaleza particular o específica, que precisamente por no formar parte de la operación normal de la institución, el legislador o las partes involucradas (cuando es el caso de un convenio o contrato), determinan que deben emplearse para cumplimiento de fines señalados concretamente. Ejemplo de este tipo de gasto lo constituye la ejecución de un proyecto definido, la adquisición de un bien mueble o inmueble, la construcción de una obra determinada, etc. Para esta Contraloría General, no puede ser un recurso específico, ni generar un superávit específico, aquellos ingresos en los cuales la Administración tiene plena discrecionalidad para utilizarlo en diversos tipos de gastos, claro está, dentro de las competencias institucionales y respetando el principio de legalidad que rige la Administración Pública. Por último, debemos señalar que el misma Dirección General de Presupuesto Público de ese Ministerio de Hacienda, en la propuesta de Reforma al Clasificador Oficial Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Secretaría Técnica DFOE-ST-0069 6 21 de setiembre, 2015 de Ingresos Públicos, que sometió a consulta de este Órgano Contralor, por medio del oficio DGPN-817-2014 del 9 de diciembre del 2014, define el Superávit libre de la siguiente manera: 3.3.1.0.00.00.0.0.000 SUPERÁVIT LIBRE Se refiere al exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos ejecutados al final de un ejercicio presupuestario, que son de libre disponibilidad y discrecionalidad en cuanto al tipo de gasto que puede financiar, de acuerdo con las competencias y finalidades de la institución. (el subrayado no es del original) Así las cosas, el superávit específico no puede originarse de recursos en los cuales la Administración cuentan con discrecionalidad para su uso en cuanto al tipo de gasto que puede financiar de acuerdo con las competencias y finalidades de la institución, como lo son los recursos dados por transferencia para financiar sus gastos operativos y actividades sustantivas. De acuerdo con todo lo expuesto, esta Contraloría General no comparte la conclusión a la que llega la Unidad de Asuntos Jurídicos de esa Secretaría Técnica, en el oficio DE-0370- 2015 del 23 de julio del 2015, en cuanto indica que es viable considerar aquellos remanentes que queden de aplicar recursos asignados para financiar la operatividad y las actividades sustantivas, al finalizar el año, como superávit específico. III. CONCLUSIONES 1. La instancia competente para definir aspectos conceptuales de las clasificaciones de ingresos y gastos y el alcance de las indicaciones que se incorporan en la partida transferencias que se incluya en el Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, es la Dirección General de Presupuesto Nacional, conforme con lo establecido en el artículo 32 y 37 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, Ley 8131. En razón de lo anterior, esta Contraloría General emite la presente opinión no vinculante con el objeto de clarificar el criterio externado por medio del oficio DE-03702015 del 23 de julio del 2015. 2. El artículo 11 de la Constitución Política y el 11 de la Ley de la Administración Pública, establecen el principio de legalidad que obliga a los entes públicos a actuar apegados a aquellos actos o prestar aquellos servicios que autorice el ordenamiento jurídico, en ese sentido están obligadas a actuar dentro del marco de las actividades sustantivas para las que fueron creadas, y para ello el Estado le asigna las fuentes de financiamiento necesarias, sin que ello signifique que se les está imponiendo una finalidad específica para el uso de esos recursos. Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Secretaría Técnica DFOE-ST-0069 7 21 de setiembre, 2015 3. El considerar que los recursos asignados en forma genérica para la operación y las actividades sustantivas de las instituciones, puedan generar sobrantes al final del año que se clasifiquen como superávit específico, descalificaría la incorporación del rubro de Superávit libre, en el Clasificador Oficial de Ingresos para el Sector Público, dado que todo remanente sería específico. Esto haría inaplicable toda la legislación administrativa que se refiere al concepto de superávit libre y se dejaría sin financiamiento a instituciones que por ley se les asigna parte del superávit libre de otros sujetos, como es el caso del Fondo Nacional de Emergencia. 4. La Procuraduría General de la República ha reconocido el concepto de superávit libre y lo diferencia de aquellos recursos que se encuentran “atados” a un especial y concreto gasto, que corresponderían a los recursos con finalidad específica. En ese mismo sentido, la Contraloría General en el oficio N° 3075 (DFOE-ST-0055) del 11 de abril del 2011, se refiere al concepto de superávit específico, en cuanto a que se deriva de la obtención de recursos que han sido asignados para utilizar en un gasto concreto, como como por ejemplo, la ejecución de un proyecto definido, la adquisición de un bien mueble o inmueble, la construcción de una obra determinada, etc. 5. La reforma al Clasificador Oficial de Ingresos sometida a consulta de esta Contraloría General, por medio del oficio DGPN-817-2014 del 9 de diciembre del 2014, incorporó dentro de la definición del Superávit libre, la condición de que este sea de libre disponibilidad y discrecionalidad en cuanto al tipo de gasto que puede financiar. De lo anterior se desprende que en el caso del superávit específico no hay posibilidad de discreción por parte de la Administración para el uso de los recursos, condición que no se cumple en el caso de los recursos asignados para atención de sus gastos operativos, o bien a financiar la actividad sustantiva, en cuya determinación consideramos que sí hay un poder de decisión por parte de los Jerarcas institucionales y por lo tanto sí existe discrecionalidad para su uso. Atentamente, DANIEL SAENZ QUESADA (FIRMA) Daniel Sáenz Quesada GERENTE DE ÁREA MARCO VINICIO RODRIGUEZ MORALES (FIRMA) Firmado digitalmente por MARCO VINICIO RODRIGUEZ MORALES (FIRMA) Nombre de reconocimiento (DN): serialNumber=CPF-03-0245-0526, sn=RODRIGUEZ MORALES, givenName=MARCO VINICIO, c=CR, o=PERSONA FISICA, ou=CIUDADANO, cn=MARCO VINICIO RODRIGUEZ MORALES (FIRMA) Fecha: 2015.09.21 11:37:21 -06'00' Marcos Rodríguez Morales FISCALIZADOR FAC/NBC/kpv Ce: Licda. Marjorie Morera González, Directora General de Presupuesto Nacional Dr. Helio Fallas Venegas, Ministro, Ministerio de Hacienda Área de Fiscalización del Sistema de Administración Financiera de la República, CGR Expediente GP: 2015002594-1 Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica