informe jurídico

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS TÉCNICOS
INFORME JURÍDICO
PROYECTO DE LEY
“LEY PARA EL MANEJO EFICIENTE DE LAS FINANZAS PÚBLICAS”
EXPEDIENTE Nº 18.435
OFICIO Nº ST-174-2012-J
ELABORADO POR
GUSTAVO RIVERA SIBAJA
SUPERVISADO POR
SELENA REPETTO AYMERICH
AUTORIZACIÓN FINAL:
MARÍA DEL ROCÍO CERDAS QUESADA
SUBDIRECTORA
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28, Agosto, 2012
TABLA DE CONTENIDO
I.- RESUMEN DEL PROYECTO .........................................................................3
II.- ANÁLISIS DE FONDO ...................................................................................4
2.1 CONSIDERACIONES PRELIMINARES ................................................................4
2.2 ANÁLISIS DEL ARTICULADO ..............................................................................5
III.-ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO....................................45
1.- VOTACIÓN.......................................................................................................45
2.- DELEGACIÓN ...................................................................................................45
3.- CONSULTAS PRECEPTIVAS ..............................................................................45
ANEXO I:
INDICE DEL ARTICULADO *........................................................45
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INFORME JURÍDICO
LEY PARA EL MANEJO EFICIENTE DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
EXPEDIENTE N.° 18.435
I.- RESUMEN DEL PROYECTO
Con el ánimo de permitir al Gobierno Central mejorar la dinámica de sus
finanzas mediante la generación de ingresos no tributarios y para tener un
mayor control sobre el gasto público, incluyendo la administración
descentralizada, el Poder Ejecutivo presenta a la corriente legislativa, este
proyecto que incluye una serie de medidas, entre las que destacan como más
importantes las siguientes:
 Autorización a entidades públicas para traslado de superávits libres al
Gobierno Central, y obligación de algunas empresas públicas de
transferir 25% de sus utilidades con excepción de la banca estatal.
 Autorizar a entidades públicas por el cobro de ciertos servicios, y
financiar la Contraloría y Superintendencias en un 100% con canon a
cargo de los propios sujetos de fiscalización o supervisión.
 Mejorar potestades de control fiscalizatorio del Poder Ejecutivo sobre el
resto de entidades públicas con la obligación de brindar información
relevante y ampliando ámbito de aplicación de la Ley de Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos, eliminando
excepciones.
 Inclusión de lineamientos para la aprobación de presupuestos a cargo de
la Contraloría General de la República.
 Mejorar la provisión de servicios administrativos de órganos
desconcentrados permitiendo que sean asumidos por el Ministerio al
cual están adscritas.
 Creación de una regla fiscal que limita el crecimiento del gasto corriente.
 Aplicación de medidas temporales para el control del gasto tales como:
reducción de deuda política, congelamiento de salarios y pensiones
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superiores a 3 millones de colones, y dietas de los miembros de Juntas
Directivas de entidades públicas.
II.- ANÁLISIS DE FONDO
2.1
Consideraciones preliminares
El proyecto tiene una serie de propuestas que aunque unidas carecen de
coherencia y sistematicidad en definitiva.
Junto con autorizaciones o habilitaciones legales para traslado de recursos, las
cuales por sí mismas no garantizan su efectividad, se incluye una curiosa
técnica legislativa de reiterar contenidos de leyes ya existentes, e incluso la
transcripción de normas de la Constitución Política.
El Capítulo III que contiene las medidas de fiscalización, no tiene disposiciones
novedosas, situación que también se evidencia en los artículos 15 y 30.
Nos parece que falta precisión y refinamiento jurídico en muchas de su
principales propuestas, tales como autorizar el cobro de servicios públicos
divisibles y obligar correlativamente al autofinanciamiento de ciertos entes
(artículos 6 y 7).
Existen propuestas sustanciales como la de fortalecimiento de la capacidad de
fiscalización del Poder Ejecutivo (capítulo IV) que intenta superar la situación
de muchas excepciones con respecto a entes constitucionalmente autónomos,
para los cuales opera hoy en día una exclusión parcial de cobertura de la Ley
de la Administración Financiera de la República. No obstante, el proyecto se
limita a incluirlos, pero con sujeción parcial a lineamientos y otros contenidos,
con lo cual realmente se vuelve a la situación actual.
Se incluye junto con una propuesta de carácter estratégico de “mejora eficiente
en finanzas públicas” disposiciones de alcance misceláneo muy
particularizadas, e insuficientes en el amplio contexto del gasto público o
dotación de recursos al Gobierno central, como las que tienen relación con el
Ministerio de Economía, o aún de la Imprenta Nacional.
Con independencia del análisis detallado que sigue a continuación, nos parece
que la propuesta es un conjunto asistemático de propuestas valiosas, pero en
general poco desarrolladas o precisadas Se requiere un esfuerzo legislativo
importante con respecto a cada una de las normas para hacerlas concordar
con el ordenamiento vigente.
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2.2 Análisis del Articulado1
En esta sección únicamente nos referiremos a aquellas normas a las que nos
parece se les debe concretar observaciones de fondo y forma.
Artículo 2.- Definiciones
Superávit libre La definición utiliza dos criterios distintos, que deben
conjugarse necesariamente: Uno de tipo meramente contable: -exceso de
ingresos sobre gastos -, y otro de tipo presupuestario: - disponibilidad libre en
cuanto al tipo de gasto que puedan financiar - . De modo, que debe existir un
remanente de recursos que no debe estar comprometido.
El Decreto Ejecutivo Nº 37077 de “Procedimientos para la aplicación y
seguimiento de las directrices generales de política presupuestaria para las
entidades públicas, Ministerios, y demás órganos cubiertos por el ámbito de la
autoridad presupuestaria”2, contiene dos definiciones de superávit en su
artículo 1°. Comparadas, ninguna de las dos definiciones es completamente
equiparable a la que propone el proyecto, que puede considerarse mejor 3,
porque el compromiso de recursos no necesariamente tiene que estar ligado a
una norma o disposición especial.
Servicio al costo La definición que contempla el proyecto es equivalente a la
que contiene la propia Ley de ARESEP en su artículo 3 inciso b)4. La
diferencia es que se hace mención expresa al factor inversión, el cual sin
embargo, puede estar considerado en los términos de “garantizar el adecuado
desarrollo de la actividad”.
Servicios públicos divisibles De todas las definiciones que se incluyen en el
artículo 2º, esta es la más problemática y la que mayores problemas técnicos
presenta. Por la importancia y las consecuencias que se derivan del concepto,
que además de permitir el cobro de los servicios que se puedan enmarcar
Tal como se indica en las observaciones de forma, el proyecto prácticamente no cuenta con
títulos de los artículos. En este apartado se utilizan los que posteriormente se sugieren a tal
efecto.
2 Decreto Ejecutivo N° 37077- H, del 19 de marzo de 2012.
3 En el artículo 1° de dicho Decreto, superávit libre se define como “Diferencia positiva entre los
ingresos y egresos totales” y el superávit específico como “Diferencia positiva entre los
ingresos y egresos totales que por disposiciones especiales o legales tiene que destinarse a un
fin específico”.
4 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley N° 7593 del 9 de agosto de
1993. Artículo 3.- Definiciones.- Para efectos de esta ley se definen los siguientes
conceptos: (…) .-b) Servicio al costo. principio que determina la forma de fijar las tarifas y los
precios de los servicios públicos, de manera que se contemplen únicamente los costos
necesarios para prestar el servicio, que permitan una retribución competitiva y garanticen el
adecuado desarrollo de la actividad, de acuerdo con lo que establece el artículo 31.”
1
5
dentro de esta categoría, va a exigir además, que terminen financiando
totalmente eso sí en forma gradual, el 100% de los presupuestos de los
órganos desconcentrados que prestan este tipo de servicios.
Pero dejando de lado la relevancia de este concepto en términos de
financiación de presupuestos, lo cierto es que el concepto jurídicamente es
pobre técnicamente, por lo que de no mejorarse y afinarse terminará por
ocasionar problemas operativos a la norma.
El concepto es sumamente amplio e indeterminado y no permite identificar con
precisión y seguridad jurídica, el tipo de servicios que quiere categorizar bajo
este concepto. La seguridad jurídica debe entenderse como el valor que busca
la certeza jurídica, el saber con claridad las consecuencias de la norma, y los
supuestos que ésta cobija.
Véase que en general, y de forma casi que tautológica, todos los servicios
públicos “han sido asignados al Estado”, pues de lo contrario no serían
“públicos”. De modo que lo que resta del concepto o la definición, es que es un
tipo de servicio público, “cuyo consumo individual se puede determinar y
controlar”.
La lista de servicios públicos que se puede individualizar su valor, y
posteriormente “cobrar por los servicios públicos que brindan”, es interminable,
y racionalmente no cabe esperar que el proyecto pretenda hacer de cobro, todo
lo que es individualmente cobrable.
La consulta médica de los servicios de salud, el acceso a la educación pública,
el uso de servicios portuarios, de carreteras, de aeropuertos y de obras de
infraestructura pública, expedición de licencias, permisos o autorizaciones,
servicios
públicos
fundamentales
como
agua,
electricidad
y
telecomunicaciones, e incluso hasta de seguridad, pueden en definitiva
“determinarse y controlar en su consumo individual”. Resulta más bien un
ejercicio más complicado, intentar determinar cuáles son los servicios públicos
que no pueden individualizarse por su consumo, que los que sí pueden
hacerse.
Resulta claro que la posibilidad en convertir en servicios de cobro tal amplitud
de servicios públicos tendría problemas de constitucionalidad y legalidad en
nuestro ordenamiento jurídico. Solo a modo de ejemplo, el artículo 78 de la
Constitución Política declara la gratuidad de la educación, por lo que cualquier
medida de cobro de estos servicios sería directamente contraria al precepto
constitucional.
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En criterio de esta asesoría, el problema obedece a la falta de precisión técnica
en el concepto, razón por la cual debe ponerse especial esmero en mejorar la
redacción de esta norma o definición.
En la exposición de motivos se fundamentan estas disposiciones de cobro de
servicios públicos en los siguientes términos:
“… estos servicios cuyo consumo individual se puede determinar y
controlar, e incluyen servicios como los de formación y asesoría, alquiler
de locales e infraestructura, y venta de publicaciones…”
¿Pretende el proyecto que el Instituto Nacional de Aprendizaje llegue a
financiarse con los cursos de formación que imparte en virtud de su mandato
legal?, ¿Qué órgano o Institución del Estado puede llegar a financiarse
totalmente con el alquiler de locales e infraestructura?, ¿Qué otro ente además
de la Imprenta Nacional, puede llegar a financiarse totalmente con la venta de
publicaciones?
Bien es cierto, que el tema de financiamiento se impone solo a los órganos
desconcentrados (artículo 6), pero las anteriores preguntas dan una idea del
problema que genera el concepto antes aludido.
Podría pensarse en servicios no esenciales para la Institución, pero entonces
se trataría de cuestiones marginales y nunca para pretender lograr el
financiamiento total por esa vía. También puede pensarse en el concepto de
“tasa” que se utiliza en materia tributaria, que es la carga que va asociada
precisamente al uso de un servicio5, pero se trata en todo caso de
aproximaciones, esfuerzo que debe hacerse en definitiva para mejorar la
redacción de ese concepto.
Esta apreciación, es compartida por la Contraloría General de la República
cuando afirma que el concepto es excesivamente genérico y que producirá
grandes confusiones al momento de su aplicación.6
Personalidad jurídica instrumental, ente mayor, y ente menor
La
definición de personalidad jurídica instrumental contiene elementos solo en
términos de habilitación legal del órgano para ejecutar los recursos asignados.
Este concepto avalado por la jurisprudencia constitucional7 desde hace mucho
tiempo, de “órgano persona”, no busca atribuir personalidad jurídica, sino tan
Véase las definiciones del artículo 4° del Código Tributario. Ley de Normas y Procedimientos
Tributarios, Ley N° 4755 del 3 de mayo de 1971.
6 La Contraloría General de la República fue consultada con respecto a este proyecto de ley, y
su respuesta se emitió mediante Oficio N° 6650 del Despacho Contralor del 31 de Julio de
2012.
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solo autorizar la ejecución del presupuesto independientemente del ente
público al que se encuentre adscrito, lo que además conlleva las competencias
necesarias para contratar y suscribir convenios con particulares, y en general
todas las que sean indispensables precisamente para ese fin de administración
aparte o distinta del ente al que se encuentra adscrito.
Del mismo modo la distinción entre ente mayor y menor, se refiere
específicamente al ente que cuenta con personalidad jurídica propia, y el que
solo tiene personalidad jurídica instrumental. Estas definiciones no presentan
problemas jurídicos o legales en si mismas, pero no han sido formuladas con la
precisión o terminología de otras normas del ordenamiento jurídico.8
La Contraloría General de la República advierte en este mismo sentido, sobre
la imprecisión de estas definiciones (falta de carácter jurídico agregaría esta
asesoría) y hace un llamamiento a que se haga un esfuerzo por precisarlas.
Capítulo II
Medidas de Contención del Gasto y de Generación de Recursos Propios
Artículo 3.- Autorización para transferir superávits libres
En el proyecto Nº 17.963, denominado “Ley de Saneamiento Fiscal” se
discutió una norma similar que contenía un artículo habilitante para el traslado
de superávits libres. Dicho numeral se asociaba a que la determinación de
dichos superávits estaba a cargo de la Contraloría General de la República.
A diferencia del Expediente Nº 17.963, en este proyecto no hay una disposición
equivalente, y en principio es el propio ente el que determina la
discrecionalidad de su superávit, si bien, con el deber posterior de incluirlo en la
respectiva partida presupuestaria, quedaría sujeto siempre a control o
fiscalización del propio ente contralor, ya fuera a la hora de aprobar
presupuestos si se tratara de entes descentralizados, o al menos en la
fiscalización de la ejecución, en caso de entes o instituciones comprendidas
dentro del Presupuesto Nacional.
La norma es potestativa y no implica obligación de transferir recursos. Como lo
observó en su momento la Contraloría General de la República, la importancia
Véase Voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, N° 8474-2004 de las
15:11 horas del 4 de agosto de 2004.
8 Por ejemplo, véase el artículo 83 de la Ley General de Administración Pública, que define las
relaciones de competencia entre los órganos desconcentrados y el ente principal al que están
adscritos.
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radica básicamente en que actúa como la norma legal habilitante para que los
entes puedan realizar dicha transferencia en el momento que decidan o quieran
hacerlo.
Artículo 4.- Deber de reintegrar superávits de transferencias
En el artículo 3 se autoriza a trasladar superávits libres y se llega a exigir
traslado de utilidades (artículo 8), en ambos casos a favor del Gobierno
Central. Con respecto a la técnica presupuestaria de seguir asignando
transferencias a cargo del Gobierno Central a favor de instituciones
descentralizadas, o presupuestos autónomos, - que sería el flujo inverso de
recursos - , solo se dispone el deber de reintegrar las sumas no ejecutadas que
constituyan esa categoría de “superávit libre”.
Vista con detalle esta disposición resulta casi ociosa. Es difícil concebir una
transferencia que no sea hecha en virtud de una “disposición especial o legal
que la destine a un fin específico”, o dicho en términos más simples, es difícil
concebir un monto de transferencia “que sea libre de disponibilidad en cuanto
al tipo de gasto que pueda financiar”.
En todo caso, la obligación de reintegrar superávits libres originados en
recursos producto de transferencia no tiene problemas jurídicos, porque puede
concebirse simple y sencillamente como una transferencia condicionada de
recursos (con la condición u obligación de devolver lo no ejecutado o
comprometido), más allá de los problemas técnicos u operativos que pueda
significar la determinación de estos superávits por tipo de fuente.
La Contraloría General de la República también advierte que no se precisa en
el contenido de la norma si se refiere a superávit acumulado o anual.
Artículo 5.- Financiación a Contraloría General de la República
El proyecto propone financiar la Contraloría General de la República, mediante
el pago de un canon que se determinará como porcentaje del presupuesto
autorizado a cada ente sujeto a su fiscalización.
El concepto de canon o contribución especial9 por supervisión, no tiene
problemas jurídicos, y es el mismo que se utiliza con respecto a algunas
Superintendencias ya existentes.10
El Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en el artículo 4° ya citado, define la
contribución especial, como un tributo “cuya obligación tiene como hecho generador beneficios
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9
Esta norma en realidad viene a trasladar recursos (por concepto del servicio de
fiscalización) de los entes descentralizados a favor del presupuesto del
Gobierno Central que es el que financia al ente Contralor.
La norma es clara en cuanto incluye a todos los sujetos fiscalizados, no solo a
los que aprueba su presupuesto, lo que comprende a los Poderes del Estado y
Ministerios del Gobierno central.
En cuanto a esta norma, la Contraloría General de la República ha expresado
una preocupación, que es un asunto discrecional de conveniencia u
oportunidad política de los y las legisladoras, en el sentido de que los montos
obtenidos del canon indicado no deberían constituir un tope o techo de
financiamiento a la Contraloría. Es decir, que sirviendo de habilitación legal
para el traslado de recursos de parte de los entes descentralizados, la norma
no devenga en un límite para que en el presupuesto del Gobierno central
pudieran incluirse montos superiores a lo obtenido por el canon si fuera
necesario.
Con la redacción actual, correspondería interpretar que ese porcentaje es el
límite de financiamiento, pues se indica: “el monto incluido en el Presupuesto
de la República asignado a la Contraloría General de la República se
financiará mediante un único canon…” y no hace ninguna mención a recursos
adicionales, sino que lo restringe o limita a ese único canon, al menos para
gasto operativo, pero no incluye gastos de inversión, los que sí debería
entenderse que quedan fuera de ese límite.
En todo caso, la Contraloría General de la República advierte contra la
interpretación de dotar exclusivamente a este ente con los recursos de los
órganos supervisados y no del Estado en general, porque considera que atenta
contra su autonomía financiera, y en definitiva por esa vía contra su autonomía
funcional, reconocida constitucionalmente.
Artículo 6.- Autoriza cobro de servicios públicos divisibles y deber de
financiar 25% de sus presupuestos a instituciones públicas y
desconcentrados
derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma
descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las
obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación”
10 Así por ejemplo, la Superintendencia de Valores, creada en la Ley Reguladora del Mercado
de Valores, Ley N° 7732 del 12 de diciembre de 1997, dispone en su artículo 174, que el 20%
del financiamiento de dicha entidad corresponderá a cargo de los sujetos fiscalizados. Esta
misma disposición por remisión, opera con respecto a la Superintendencia de Pensiones,
según lo dispone el artículo 34 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias,
Ley N° 7523 del 7 de julio de 1995.
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Esta es otra norma en que debe hacerse un esfuerzo importante de concreción,
pues carece de precisión en varios de sus aspectos.
El primer párrafo que autoriza el cobro de “los servicios públicos divisibles” para
el propio presupuesto de la Institución, no presenta problema en sí mismo, pero
sí en cuanto a la definición de este tipo de servicios, como ya se hizo la
observación previamente.
El segundo párrafo que autoriza el cobro con base al principio del servicio al
costo, según determinación del propio ente u órgano, no presenta problemas,
siempre y cuando no se trate de los servicios sobre los cuales ya existe
competencia y mandato legal para que sea la Aresep la encargada de dicha
fijación.11
Se sugiere respetuosamente, en aras de resguardar la seguridad jurídica,
hacer la aclaración expresa con respecto a los servicios públicos regulados por
la Aresep, indicando si éstos quedan efectivamente fuera de la disposición.
El tercer párrafo es el que puede presentar más problemas en términos
operativos, porque obliga al propio financiamiento del gasto operativo de los
órganos desconcentrados. La Contraloría advierte sobre la contradicción que
existe en “autorizar” en primer lugar el cobro de los servicios y posteriormente
“obligar” al autofinanciamiento, observación que comparte esta unidad asesora.
Por ello nos parece que esta disposición está pensada más para casos
especiales (por ejemplo la Imprenta Nacional) que como regla general.
Convendría realizar una lista taxativa de los órganos desconcentrados a los
que se puede imponer razonablemente esta obligación, en lugar de
establecerla de forma genérica, situación que podría ofrecer dudas para el
operador.
Se crea una obligación jurídica (la de autofinanciamiento) pero no queda claro
cual sería la sanción o consecuencia jurídica por su incumplimiento. Si el
órgano jerarca o al cual está adscrito el respectivo órgano desconcentrado
puede transferir recursos para suplir el incumplimiento, entonces la obligación
se convierte en una directriz más que en una estricta obligación jurídica. O si
por el contrario, la sanción es no asignar más recursos de otras fuentes, puede
producirse una situación de caos institucional, donde incluso podrían
Los servicios públicos cuya fijación del precio corresponde a la ARESEP están contemplados
en el artículo 5° de su ley (Ley N° 7593 del 9 de agosto de 1993), a saber: suministro de
energía eléctrica en todas sus etapas, telecomunicaciones, acueductos y alcantarillados,
combustibles e hidrocarburos, riego y avenamiento, transporte público y de carga por
ferrocarril, puertos nacionales de todo tipo, y recolección y tratamiento de desechos sólidos e
industriales.
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11
desatenderse obligaciones primarias, como pago de salarios, proveedores y
otras ineludibles.
Respetuosamente se sugiere precisar la consecuencia jurídica del
incumplimiento de la obligación que se establece, valorando los aspectos antes
indicados.
Finalmente, el último párrafo excluye de esta obligación a los servicios
“destinados a atender necesidades de grupos de interés especial” dada su
vulnerabilidad social.
Aunque este es un concepto jurídico indeterminado, que debe concretarse
respetuosamente se sugiere hacer un esfuerzo para fijar parámetros o
condiciones que permitan esa posterior determinación, pues con la redacción
actual, el concepto es sumamente impreciso, y al quedar librado a la
discrecionalidad de cada ente, puede producir resultados no deseados y
violaciones al principio de seguridad jurídica.
Artículo 7.- Autoriza cobro de servicios públicos divisibles a Ministerios
y programas del Gobierno Central
Este artículo tiene el mismo sentido que los dos primeros párrafos del artículo
anterior, modificando sólo los sujetos de la disposición. Aquí autoriza a
“Ministerios y Programas del Gobierno Central”, y en el artículo 6, a
“instituciones públicas y órganos desconcentrados”.
Se observa en ambos casos, y en general en todo el proyecto, que la
terminología es imprecisa, no es constante (se cambia de un concepto a otro
dentro del mismo articulado) y por tanto tiende a crear dificultades
innecesarias.
Ya existe una ley de “Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos”12, que en su artículo 1°, - que precisamente este
proyecto intenta reformar - , establece una división o categorización de entes
públicos, según su grado de autonomía o independencia. Se sugiere entonces
respetuosamente ajustar los conceptos y terminologías del proyecto a dicha
ley, pues es la normativa común en la materia que se pretende regular.
Por una cuestión de forma y orden sistemático, y para mejorar la comprensión
de la normativa, también se sugiere respetuosamente refundir el contenido de
este artículo con el anterior, dejando la disposición especial de
autofinanciamiento para órganos desconcentrados como un artículo aparte,
que entonces ocuparía el lugar de este artículo 7.
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Ley N° 8131 del 18 de setiembre de 2001.
12
Artículo 8.- Obligación de transferir 25% de utilidades netas
Impone a diversos entes la obligación de transferir el 25% de sus utilidades
netas, después del pago de impuestos a favor del Poder Ejecutivo.
La categorización o determinación de estos entes no responde a ningún criterio
técnico específico, sino que parece haber sido hecha con absoluta
discrecionalidad. Pareciera que va dirigida a empresas públicas del Estado
(Correos de Costa Rica S.A., Radiográfica Costarricense S.A., SINART S.A., y
“cualquier otra empresa pública que se constituya en el futuro”). Sin embargo,
junto con éstas, se incluyen entes tan disímiles como el Instituto Nacional de
Seguros, y el Instituto Costarricense de Electricidad, lo que hace pensar que
podría tratarse de instituciones del Estado que realizan su actividad principal en
régimen de competencia.
Aún así, resulta complicado entonces incluir el Concejo Nacional de
Producción, que es un ente autónomo del Estado, y no actúa en competencia
en el mercado, salvo la Fábrica Nacional de Licores (FANAL), que tiene la
estructura jurídica institucional de una Dirección General adscrita al CNP, y
ésta aún de forma reducida.
Se observa además un cambio de dirección en políticas o planificación de
manejo de recursos del Estado con respecto al propio Concejo Nacional de
Producción. La propuesta viene precisamente a revertir la decisión legislativa
del 2008, cuando se estableció que algunos programas del CNP se iban a
financiar con utilidades de otros entes13; contrario a lo propuesto aquí, en que
más bien se le impone la obligación de entregar utilidades.
Obviamente, imponer la obligación legal de entregar un porcentaje de
utilidades, o de revertir la decisión de que sean otros entes más bien los que
entregan dichas utilidades al propio CNP, es un asunto de conveniencia u
oportunidad política que no tiene problemas legales o constitucionales, y cuya
Efectivamente, en el año 2008 se aprobó una reforma legal, para transferir superávits de
otras instituciones a favor del CNP, véase el artículo 11 bis, de su Ley Orgánica (Ley Nº 6050
del 17 de julio de 1956): “Artículo 11 bis.- Autorízase a las instituciones listadas
seguidamente a trasladar al CNP una parte del superávit libre de cada año fiscal, según se
menciona a continuación: a).- Un diez por ciento (10%) del superávit libre del Instituto de
Desarrollo Agrario (Ley N.º 6735, de 29 de marzo de 1982). b).- Un veinte por ciento (20%) del
superávit libre del Servicio Fitosanitario del Estado (Ley N.º 7664, de 8 de abril de 1997). c).Un veinte por ciento (20%) del superávit libre del Servicio Nacional de Salud Animal (Ley N.º
8495, de 6 de abril de 2006). De esos fondos supracitados, el CNP deberá reservar al menos
un diez por ciento (10%) para el pago oportuno de proveedores del Programa de
Abastecimiento Institucional (PAI). Dicho traslado será realizado dentro de los cuarenta y cinco
(45) días naturales, posteriores a la aprobación de la liquidación del presupuesto de cada año.”
Así modificado por el el artículo 2 inciso b) de la Ley Nº 8700, del 17 de diciembre de 2008, Ley
de modificación a la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción.
13
13
razonabilidad pasa más bien por el aspecto económico de determinar si en la
realidad esta Institución tiene utilidades o excedentes, o si por el contrario, más
bien opera en términos de pérdidas netas.
En el mismo sentido, la inclusión del Banco Central de Costa Rica, una
Institución que históricamente ha operado con pérdidas, es viable jurídicamente
que se le obligue a entregar un porcentaje, pero quizás no en términos reales o
económicos.
Esta obligación de transferir el 25% de las utilidades, ya existe en nuestra
legislación con respecto al Instituto Nacional de Seguros14, por lo que no hay
modificación alguna respecto a esta Institución.
En términos jurídicos, la norma propone la habilitación legal para el traslado de
recursos pero puede ser problemática en el ámbito operativo si se tratara de
imponer como una obligación jurídica vinculante. Existe una dificultad para
definir utilidades netas frente a las necesidades de recapitalización de
actividades empresariales del Estado que operan en ámbito de competencia en
el mercado.
Artículo 9.- Estudio
desconcentrados
de
recuperación
de
funciones
de
entes
Esta norma también tiene un efecto jurídico habilitante, más que vinculante,
pues la elaboración del estudio que prevé, ese tipo de reforma institucional, es
diferente en cada caso, y posiblemente no factible en todos los supuestos. La
recuperación, o traslado de vuelta de competencias o funciones de los órganos
desconcentrados al ministerio que están adscritos no presenta ningún
problema jurídico en sí mismo, pues precisamente esta disposición sería la ley
habilitante a esos efectos. El imponer un plazo como el propuesto, de dos
años, solo tiene un efecto orientativo, pues está claro que de no cumplirse no
hay ninguna consecuencia jurídica asociada a ese incumplimiento, por lo que lo
convierte en ordenatorio más que propiamente vinculante.
Artículo 10.- Aprobación de planes y presupuestos de órganos
desconcentrados
En efecto, la Ley del Instituto Nacional de Seguros, Ley N° 12 del 30 de octubre de 1924, tal
como fue reformada por la Ley Reguladora del Mercado de Seguros (Ley N° 8653 del 22 de
Julio de 2008, artículo 52) dispone en su artículo 10, inciso b) que el 25% de sus utilidades se
destinarán al Estado costarricense, en tanto el otro 75% a capitalizar la institución.
14
14
Como se indicó anteriormente, el concepto de órganos desconcentrados, y de
órganos persona en general, es un instrumento jurídico diseñado para la
ejecución independiente de presupuestos, distintos del ente al que se
encuentran adscritos.
Ahora, el proyecto orientado en la dirección opuesta, busca fortalecer las
potestades de dirección y control del jerarca, en este caso, sometiendo el
presupuesto del órgano desconcentrado a la aprobación del superior.
Jurídicamente tal disposición no presenta problemas técnicos, pues de la
misma forma que mediante ley se desconcentra un órgano independizando sus
funciones o sus recursos presupuestarios, por otra posterior se puede venir a
limitar esa independencia presupuestaria en los términos que propone el
proyecto. Sin embargo conviene hacer dos observaciones:
El artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República15,
(que precisamente el proyecto propone reformar en el artículo 23) establece
como una de las competencias del órgano contralor, el de aprobar los
presupuestos de “órganos, unidades ejecutoras, fondos, programas y cuentas
que administren recursos de manera independiente”, siendo al día de hoy, a
quien corresponde legalmente el mandato de aprobar los presupuestos de los
órganos desconcentrados.
Entonces, aunque el proyecto no lo dice, habría que entender que la
aprobación del jerarca es un paso más, y previo, a la definitiva aprobación de la
Contraloría General de la República, y que no existe traslape entre ambas
competencias, sino complementariedad. Además, la aprobación presupuestaria
de la Contraloría es de tipo contable, en cambio, la que se diseña aquí, a cargo
del jerarca respectivo, es una aprobación política, de conveniencia u
oportunidad sobre el gasto.
La Contraloría General advierte que ambas interpretaciones son posibles
(cambiar el modelo de aprobación presupuestaria, o crear una etapa más,
complementaria) y que conviene precisar expresamente el sentido de la norma.
Artículo 11.- Reserva de ley en creación de incentivos salariales y
obligación de indicar fuente nueva de recursos
El primero de los efectos jurídicos que busca esta disposición es bastante
claro: busca elevar a reserva legal la creación de incentivos salariales, aunque
su contenido debe ser precisado. No todo incentivo salarial tiene un contenido
15
Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994
15
numerario o líquido en dinero, lo que hace más difícil su control por vía de
recursos presupuestarios.
Además la norma debería precisarse en dos aspectos que pueden hacer esta
disposición inoperativa, o inconstitucional. El primero, es que toda ley de
presupuesto es precisamente una ley, entonces bastaría la inclusión de estos
incentivos en el presupuesto de una Institución comprendida en el presupuesto
del Gobierno central, para que el requisito de reserva legal fuera cumplido.
Llamamos la atención sobre este aspecto, sobre si este es el alcance que se
quiere dar a dicha disposición, o más bien se trata de una exigencia ley
especial, de formulación presupuestaria, en cuyo caso, estaría mejor
comprendido como una reforma directamente a la Ley de la Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP).
El otro punto, es que la Constitución Política otorga “fuerza de ley” a “las
convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten
entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores
legalmente organizados”16, con lo cual, los incentivos salariales más numerosos
y los que significan mayor carga financiera para el Estado, siguen quedando
fuera de la reserva de ley, pues entender que “fuerza de ley” no es equivalente
a rango normativo legal sería una interpretación muy restrictiva, contraria a los
principios mismos del derecho laboral.
Finalmente indicar que la expresión “fuente nueva de recursos” es sumamente
ambigua, pues en definitiva toda inclusión de ingresos en nuevo presupuesto
de la república cumple ese principio. Esta asesoría comparte el criterio de la
Contraloría General de la República en este punto, cuando indica que la
función de verificar la “efectividad fiscal” de esas fuentes de nuevos de
recursos solo puede referirse a la respectiva certificación de ingresos que ya
realiza el ente contralor.
Artículo 12, 13 y 14, relativos a congelamiento de salarios de jerarcas,
pensiones de lujo y dietas de directores de Autónomas.
El artículo 12 propone como medida temporal, y por el término de dos años, no
aumentar los salarios de los Jerarcas cuyos montos mensuales sean iguales o
superiores a los tres millones de colones.
La medida tiene un efecto principalmente simbólico, dado el escaso o nulo
impacto que puede generar en términos macroeconómicos. Pareciera más
conveniente valorar medidas como la de definir temporalmente ajustes fijos (no
16
Artículo 62 de la Constitución Política.
16
porcentuales a la base) como una forma de contener el gasto, e impedir que la
política de salarios de la Administración Pública sea precisamente un elemento
que aumenta la brecha y la inequidad social en el país.
Los otros dos artículos tienen un contenido similar referido a pensiones y a
dietas que se pagan a directores de entidades públicas.
En criterio de esta asesoría las normas no presentan problemas de
inconstitucionalidad por la sencilla razón de que el congelamiento puede
concebirse como una carga tributaria que se impone escalonadamente a partir
de ciertos tractos (lo cual ya es posible); y en el tanto que se consigue el mismo
objetivo que se conseguiría por vía tributaria. Tampoco hay problemas de trato
desigual, pues obviamente hay una racionalidad fuerte e incuestionable,
justificando el contenido de la disposición.
Artículo 15.- Obligación de contar con criterio técnico para la creación de
nuevas instituciones
Jurídicamente, esta disposición solo impone el deber de consulta obligatoria
para los proyectos de ley que crean nuevos órganos o instituciones, algo que
posiblemente se viene haciendo ya desde hace muchos años, sin que haya
existido la obligación a tal efecto.
No puede entenderse que la consulta sea vinculante pues eso significaría una
restricción legal al poder constitucional de legislar, y por tanto no admisible.
CAPÍTULO III
Medidas de Fiscalización
En general, este capítulo es innecesario en la medida que se limita a dictar
legislación reiterativa, y si acaso, introduce excepciones que más bien
perjudican los objetivos del proyecto.
Artículo 16.- Obligación de entregar información económica y financiera
La norma contiene una remisión defectuosa que debe ser corregida, pues
remite al artículo 14 del proyecto, cuando la cita correcta es el artículo 17 del
proyecto que contempla las excepciones de información por tratarse de
información confidencial o reservada.
17
En cuanto al deber de información en sí mismo, es prácticamente nulo el
contenido nuevo que aporta, pues precisamente el sometimiento a regulación
especial contempla la potestad de solicitar información para el cumplimiento de
dichas funciones de control.17
Reiteramos que esta norma es jurídicamente innecesaria, pues su contenido ya
está cubierto por la legislación especial, incluso en una forma más detallada.
Artículo 17.- Declaratoria de confidencialidad de información
En principio se alude a entes públicos, obligados a suministrar información a
otras instituciones públicas, para que puedan ejercer su labor de supervisión y
fiscalización. Las personas jurídicas, y menos aún los entes públicos, no son
titulares de derechos fundamentales, como el de las personas físicas y los
sujetos privados derecho a su intimidad y su información confidencial (artículo
24 de la Constitución Política). Alguna jurisprudencia ha reconocido el daño
moral de las personas jurídicas, pero no es lo que acá se regula.
La confidencialidad de la información más bien tiene relación con respecto a la
información propia de sujetos privados, donde es el principio, y no a la inversa.
Se discute la posibilidad de que el Estado o sus instituciones acceda a cierto
tipo de información del sujeto privado, pero nunca que la haga pública a
terceros, para la cual incluso existe un régimen de responsabilidad.18
En tratándose de entes públicos, el principio opera a la inversa: en principio,
todo debería ser público, y el requerimiento de un ente o institución del Estado
de declarar algo como información confidencial no debe entenderse como una
posibilidad para excluirlo del control, sino solo para exigir más garantías en su
tratamiento, y en específico que no llegue a conocimiento de terceros o del
público.19
Así en cuanto al Ministerio de Hacienda, el artículo 57 de la LAFRPP (8131): “Artículo 57.Suministro de información.- Las entidades y los órganos comprendidos en el artículo 1 de
esta Ley estarán obligados a suministrar la información económica, financiera y de ejecución
física de los presupuestos, que el Ministerio de Hacienda les solicite para el cumplimiento de
sus funciones.”; o con respecto a la Contraloría General de la República, véase el artículo 13
de su Ley Orgánica (7428) denominado “garantía de acceso y disposición de información”; y
con respecto al Banco Central de Costa Rica, y para el cumplimiento de sus funciones a través
de la Superintendencia de Entidades Financieras, el artículo 119 con respecto a sus potestades
de supervisión y fiscalización y el artículo 133 con reglas de manejo de la información requerida
para la realización de dichas funciones.
18 Véase el artículo 110 inciso c) de la Ley 8131, denominado precisamente hechos
generadores de responsabilidad, donde incluye como tales la divulgación indebida de
información confidencial.
19 Así también, en la comunicación de la Contraloría General de la República, se hace mención
17
18
Dicho de otro modo: El acceso a la información siempre está garantizado, por
lo que el declarar confidencial una información solo importa a efectos de
extremar su tratamiento con miras a que no llegue a conocimiento de terceros,
pero obviamente no de la propia Institución de control y fiscalización que la está
requiriendo.
Para entes públicos que desarrollan actividades mercantiles en régimen de
competencia, debería bastar la normativa ya existente en esta materia, que
garantiza la confidencialidad de la información que se maneja para supervisión
en estos ámbitos.20
Para el ICE y sus empresas inclusive, ya existe una disposición, que le permite
declarar por sí misma la confidencialidad de la información a esos efectos21, sin
necesidad de tener que acudir al engorroso procedimiento de solicitar tal
declaratoria al Consejo de Gobierno.
De la misma manera, la Ley del Instituto Nacional de Seguros contiene una
disposición similar, haciendo entonces innecesario el procedimiento que
contempla el proyecto.22
Dado que el proyecto viene a crear un nuevo procedimiento para dicha
declaratoria, y no dice nada con respecto a la legislación ya existente en la
materia, habría que entender que no son excluyentes. Lo anterior crea una
expresa al artículo 11 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función
pública, que transcribimos: “Artículo 11.- (…) La confidencialidad que se conceda por ley
especial a los documentos, las cuentas o las fuentes, conocidos por la Contraloría General de
la República según el artículo 24 de la Constitución Política y el presente artículo, no sera
oponible a sus funcionarios; no obstante deberán mantenerla frente a terceros…”
20 Principalmente la Ley de Información No Divulgada, Ley N° 7975 del 14 de enero del año
2000, que protege precisamente el tratamiento de los secretos comerciales y similares.
21 Véase la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de
Telecomunicaciones, Ley N° 8660, del 8 de agosto del 2008: “Artículo 35.- Manejo de
información confidencial.- La información que el ICE y sus empresas obtengan de sus
usuarios y clientes, será de carácter confidencial y solo podrá ser utilizada y compartida entre
el ICE y sus empresas, para los fines del negocio. Su conocimiento por parte de terceros queda
restringido, salvo cuando así lo solicite una autoridad legalmente competente, justificando su
necesidad y por los medios respectivos. Es confidencial la información relacionada con las
actividades del ICE y sus empresas, calificada por estas como secreto industrial, comercial
o económico, cuando, por motivos estratégicos, comerciales y de competencia, no resulte
conveniente su divulgación a terceros.
Ley N° 12, según el texto de su reforma integral, artículo 52 de la Ley Reguladora del
Mercado de Seguros, Ley N° 8653 del 22 de julio de 2008.”Artículo 12.- (…)También, es
22
confidencial la información, relacionada con cualquiera de las actividades del INS, calificada
por este como secreto industrial, comercial o económico, cuando por motivos estratégicos,
comerciales y de competencia no resulte conveniente su divulgación a terceros. Este tipo de
información solo deberá ser divulgada cuando lo considere conveniente la administración, o
cuando alguna autoridad legalmente competente así lo solicite (…)”
19
innecesaria duplicidad de procedimientos, en una materia en que ya existe
legislación suficiente al respecto.
Artículo 18.- Deber de publicidad de actividad bursátil
Dispone que las instituciones públicas que realizan actividad bursátil están
obligadas a hacer pública dichas actuaciones, con excepción aprobada por el
Consejo de Gobierno.
En realidad, toda gestión en la bolsa de valores, por su misma naturaleza es
pública23, de modo que esta excepción que se viene a agregar rompe el
sistema de información pública del mercado de valores y se considera
inconveniente, pues quien participa en la bolsa, lo hace con la publicidad
general que ésta conlleva.
Esta norma no viene a agregar ninguna transparencia en cuanto a la
participación de las entidades públicas en el mercado bursátil, sino que más
bien al crear una excepción posible, viene a dar mayor opacidad al sistema ya
existente. Respetuosamente se sugiere revisar esta disposición, pues su
contenido es contradictorio con los objetivos del proyecto.
Artículo 19.- Sujeción a aprobación previa para contratar empréstitos
Dispone que todas las entidades públicas con capacidad para contratar deuda
quedan sujetas a la autorización previa de la Autoridad Presupuestaria, la del
MIDEPLAN, y la del Banco Central de Costa Rica, con excepción del ICE
según la Ley 8660, el propio Banco Central y los bancos comerciales del
Estado.
En el caso de MIDEPLAN: La Ley de Planificación Nacional24 estableció lo
siguiente:
“Artículo 10.- Ningún ministerio u organismo autónomo o semiautónomo
podrá iniciar trámites para obtener créditos en el exterior sin la previa
aprobación del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.
Como se observa, ningún ente público está excluido según disposición de la
propia norma.
Véase el artículo 25 de la Ley del Mercado de Valores. Ley N° 7732 del 17 de diciembre de
1997.-“ARTÍCULO 25.- Información pública.- A partir del momento en que se realice una
transacción en el mercado secundario, tendrá carácter de información pública el tipo de valor,
el monto, el precio y el momento en que se completa la transacción, así como los puestos de
bolsa que intervinieron en ella.” Sobra decir que las transacciones del mercado primario,
emisiones, tienen un régimen de publicidad mayor asociado.
24 Ley de Planificación Nacional, Ley N° 5525 del 2 de mayo de 1974.
23
20
Sin embargo, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha
mantenido que las municipalidades están fuera del supuesto de dicha norma en
virtud de que no están sujetas al control de Gobierno del Poder Ejecutivo.25
De modo que la única excepción que hay en la actualidad, no puede eliminarse
porque existe un pronunciamiento de la Sala Constitucional en sentido
contrario. La norma entonces no viene a modificar en ningún sentido la
regulación actual.
En el caso del Banco Central de Costa Rica, su Ley Orgánica26 dispone, la
obligación de contar con el dictamen previo del Banco, para las operaciones de
endeudamiento:
“Artículo 106.- Dictamen del Banco Central
Siempre que el Gobierno de la República tenga el propósito de efectuar operaciones
de crédito en el extranjero, el Ministerio de Hacienda solicitará un dictamen del Banco
Central, previo a la realización de la operación en trámite. Igual dictamen deberán
solicitar, también, las instituciones públicas, cuando traten de contratar créditos en el
exterior.
El dictamen del Banco deberá basarse en la situación del endeudamiento externo del
país, así como en las repercusiones que pueda tener la operación en trámite en la
balanza de pagos internacionales y en las variables monetarias.
Cuando el Gobierno o las entidades mencionadas intenten contratar empréstitos en el
interior del país, también deberán solicitar su dictamen al Banco, el cual lo emitirá con
el propósito de dar a conocer su criterio sobre la situación de endeudamiento del sector
público y de coordinar su política monetaria y crediticia, con la política financiera y fiscal
de la República.
El Banco publicará sus dictámenes en el diario oficial.”
Como se observa, tampoco en este caso hay excepciones o exclusiones de
ningún tipo de ente.
De modo, que las excepciones actuales existen en el subsistema de crédito
público, de la Ley Nº 8131, de la Administración Financiera de la República y
Resolución de la Sala Constitucional No. 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999.
Esta sentencia fue adicionada por las sentencias números 06218-99, de las 15:21 horas del 10
de agosto de 1999, la sentencia N° 09811 de las 15: 21 horas 14 de diciembre de 1999 y la
sentencia N° 8861-00 de las 14:30 horas del 11 de octubre del 2000. (obtenidas como nota del
SINALEVI)
26 Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley N° 7558 del 3 de noviembre de 1995.
25
21
Presupuestos Públicos, y a ésa en definitiva es la legislación que el proyecto
intenta reformar.
Como una cuestión de forma, sería más conveniente desde el punto de vista de
la técnica legislativa, que la propuesta del proyecto se planteara directamente
como una reforma a esta ley.
La LAFRPP en sus artículo 78 y siguientes, crea el subsistema de crédito
público, como el conjunto de mecanismos de control, seguimiento y ejecución
de los recursos originados en crédito público, definiendo al Ministerio de
Hacienda como órgano rector. Posteriormente define el ámbito de aplicación
de los lineamientos, y aquí entonces por exclusión es que se crean las
excepciones que el proyecto busca revertir ahora.
“ARTÍCULO 85.- Ámbito de aplicación de los lineamientos
Los procedimientos que conforme a esta Ley determine el órgano rector, serán
aplicables a toda operación del sector público. No obstante, se exceptuarán los
siguientes casos:
a) Los créditos externos que contrate el Banco Central de Costa Rica como
único obligado, de acuerdo con su Ley Orgánica.
b) Los créditos que contraten o garanticen los bancos estatales a personas y
entes privados dentro de su actividad ordinaria, los cuales serán normados por
el Banco Central y la Superintendencia General de Entidades Financieras en lo
que corresponda.
c) Los créditos que contraten las universidades.
d) Los créditos que contraten las municipalidades.”
Como se observa, el proyecto elimina las excepciones legalmente posibles (ya
se vio que las municipalidades no pueden ser comprendidas dentro de las
potestades de Gobierno del Poder Ejecutivo, algo similar a lo que podría
decirse de las universidades), con lo cual la norma nuevamente no tiene
contenido alguno, pues se limita a reproducir lo que ya existe en el
ordenamiento jurídico: exceptuar al propio Banco Central y a los bancos
comerciales del Estado.
CAPÍTULO IV
Fortalecimiento del Poder Ejecutivo
en su capacidad de dirección y fiscalización del Estado
Artículo 20.- Modificación del artículo 1° de la Ley de la Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
LEY Nº 8131
ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación
PROYECTO
ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación
22
La presente Ley regula el régimen económicofinanciero de los órganos y entes administradores o
custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:
a. La Administración Central, constituida por
el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
b. Los Poderes Legislativo y Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones, sus
dependencias y órganos auxiliares, sin
perjuicio del principio de separación de
Poderes estatuido en la Constitución
Política.
c. La Administración Descentralizada y las
empresas públicas del Estado.
d. Las
universidades
estatales,
las
municipalidades y la Caja Costarricense
de Seguro Social, únicamente en cuanto
al cumplimiento de los principios
establecidos en el título II de esta Ley,
en materia de responsabilidades y a
proporcionar la información requerida
por el Ministerio de Hacienda para sus
estudios. En todo lo demás, se les
exceptúa de los alcances y la
aplicación de esta Ley.
También esta Ley se aplicará, en lo que concierna,
a los entes públicos no estatales, las sociedades
con participación minoritaria del sector público y las
entidades privadas, en relación con los recursos de
la Hacienda Pública que administren o dispongan,
por cualquier título, para conseguir sus fines y que
hayan sido transferidos o puestos a su disposición,
mediante partida o norma presupuestaria, por los
órganos y entes referidos en los incisos anteriores
o por los presupuestos institucionales de los
bancos del Estado.
La presente Ley regula el régimen económicofinanciero de los órganos y entes administradores o
custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:
a. La Administración Central, constituida por
el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
b. Los Poderes Legislativo y Judicial, el
Tribunal Supremo de Elecciones, sus
dependencias y órganos auxiliares, sin
perjuicio del principio de separación de
Poderes estatuido en la Constitución
Política.
c. La Administración Descentralizada y las
empresas públicas del Estado.
d. Las
universidades
estatales,
las
municipalidades y la Caja Costarricense
de Seguro Social, sin perjuicio del
ámbito de su competencia.
e. Los bancos comerciales del Estado y el
Banco Central de Costa Rica.
También esta Ley se aplicará, en lo que concierna,
a los entes públicos no estatales, las sociedades
con participación minoritaria del sector público y las
entidades privadas, en relación con los recursos de
la Hacienda Pública que administren o dispongan,
por cualquier título, para conseguir sus fines y que
hayan sido transferidos o puestos a su disposición,
mediante partida o norma presupuestaria, por los
órganos y entes referidos en los incisos anteriores
o por los presupuestos institucionales de los
bancos del Estado.
Las disposiciones de esta Ley no serán
aplicables a los bancos públicos ni al Instituto
Nacional de Seguros, excepto en lo
correspondiente al trámite de aprobación de
sus presupuestos, así como a lo ordenado en
los artículos 57 y 94 y en el título X de esta Ley.
Las normas técnicas básicas para aplicar esta Ley
serán dictadas por los órganos competentes del
Poder Ejecutivo, previa consulta a la Contraloría
General de la República, la cual dictará las
correspondientes
a
las
universidades,
municipalidades y los bancos públicos.
Las normas técnicas básicas para aplicar esta Ley
serán dictadas por los órganos competentes del
Poder Ejecutivo, previa consulta a la Contraloría
General de la República, la cual dictará las
correspondientes
a
las
universidades,
municipalidades y los bancos públicos.
En cuanto al ámbito de aplicación de esta Ley,
En cuanto al ámbito de aplicación de esta Ley, rigen las restricciones dispuestas en este artículo
23
rigen las restricciones dispuestas en este artículo para el resto de las disposiciones establecidas.
para el resto de las disposiciones establecidas.
Como se observa, la modificación propone ampliar el ámbito de cobertura de
aplicación de la LAFRPP por la vía de eliminar excepciones.
En concreto elimina la excepción de los bancos comerciales del Estado y del
INS, que los asimila a todos los efectos a las demás entidades
descentralizadas, y a la propia Caja Costarricense del Seguro Social.
La inclusión o exclusión de un determinado ente es asunto de discrecionalidad
política sin que haya impedimento legal o constitucional para hacerlo, o dejar
de hacerlo.
La LAFRPP es una normativa de orden y control, que impone reglas contables,
de tesorería, obligaciones de brindar información y técnicas de formulación
presupuestaria, asuntos propios de todo ente público. La conveniencia indica
que la uniformidad y sujeción a principios comunes es lo ideal, y en ningún
caso interfiere con la administración o la autonomía, según el grado que se les
haya podido haber concedido legal o constitucionalmente.
No debe perderse de vista que la autonomía funcional se refiere precisamente
a las competencias que le son específicas y propias del mandato legal o
constitucional de cada Institución, pero obviamente no se refieren a asuntos
comunes como lo son la administración financiera y la formulación y
fiscalización de ejecución de presupuestos públicos, materia en que su sujeción
a la ley es clara.27
Artículo 21.- Modificación de los artículos 21, 22, 23, 24 y 46 de la Ley de
la Administración Financiera de la República y Presupuestos Púbicos
LEY Nº 8131
PROYECTO
ARTÍCULO 21.- Autoridad Presupuestaria
Artículo 21.- Autoridad Presupuestaria
Para los efectos del ordenamiento presupuestario
del sector público, existirá un órgano colegiado
denominado Autoridad Presupuestaria. Además de
asesorar al Presidente de la República en materia
de política presupuestaria, tendrá las siguientes
funciones específicas:
a) Formular, para la aprobación posterior del
órgano competente según el inciso b) del
Para los efectos del ordenamiento presupuestario
del sector público, existirá un órgano colegiado
denominado Autoridad Presupuestaria. Además de
asesorar al Presidente de la República en materia
de política presupuestaria, tendrá las siguientes
funciones específicas:
a) Formular, para la aprobación posterior del
órgano competente según el inciso b) del
Constitución Política de Costa Rica: “Artículo 188.- Las instituciones autónomas del Estado
gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno…”
27
24
presente artículo, las directrices y los
lineamientos generales y específicos de
política presupuestaria para los órganos
referidos en los incisos a), b) y c) del
artículo 1, incluso lo relativo a salarios,
empleo, inversión y endeudamiento. No
estarán sujetos a los lineamientos de la
Autoridad Presupuestaria los órganos
mencionados en el inciso d) del artículo
1, además de los entes públicos, cuyos
ingresos provengan, mediante una
legislación especial, del aporte de los
sectores productivos a los que
representan.
b) Presentar, para conocimiento del Consejo
de Gobierno y aprobación del Presidente de
la República, las directrices y los lineamientos
de política presupuestaria para los órganos
referidos en los incisos a) y c) del artículo 1.
En el caso de los órganos citados en el inciso
b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados
lineamientos y directrices se propondrán a los
jerarcas respectivos para su conocimiento y
aprobación.
c) Velar por el cumplimiento de las directrices
y los lineamientos de política presupuestaria.
presente artículo, las directrices y los
lineamientos generales y específicos de
política presupuestaria para los órganos
referidos en el artículo 1°, incluso lo
relativo a salarios, empleo, inversión y
endeudamiento.
b) Presentar, para conocimiento del Consejo
de Gobierno y aprobación del Presidente de
la República, las directrices y los lineamientos
generales y específicos de política
presupuestaria para los órganos referidos en
el artículo 1° de esta ley. En el caso de los
órganos citados en el inciso b) del artículo 1
de esta ley, los mencionados lineamientos y
directrices se propondrán a los jerarcas
respectivos para su conocimiento y
aprobación.
c) Velar por el cumplimiento de las directrices
y los lineamientos de política presupuestaria.
d) Las demás funciones que se
establezcan en la ley y sus
reglamentos.
Nuevamente en esta propuesta, amplia el ámbito de cobertura de la LAFRPP
por la vía de eliminar excepciones, en este caso con respecto a las
competencias y potestades de la Autoridad Presupuestaria.
Actualmente se excluyen de este ámbito de aplicación las universidades
estatales, municipalidades y Caja Costarricense del Seguro Social.
La inclusión de estos entes sí puede ocasionar problemas de
constitucionalidad, porque las potestades de la Autoridad Presupuestaria, a
diferencia de otros sistemas de administración financiera que contiene la ley,
por su naturaleza y por su giro, si parecen propias de potestades de Gobierno,
que todos estos entes tienen garantizada la autonomía por disposición expresa
constitucional.
25
Obsérvese cada una de las disposiciones respectivas, de la Constitución
Política:
“Artículo 73.- (…) La administración y el gobierno de los seguros
sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja
Costarricense del Seguro Social…”
“Artículo 84.- La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura
superior que goza de independencia en el desempeño de sus funciones
y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer
obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios.
Las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado
tendrán la misma independencia funcional e igual capacidad jurídica que
la Universidad de Costa Rica…”
“Artículo 169.- La administración de los intereses y servicios locales en
cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal…”
Lo que es común a todas estas instituciones, es que su autonomía de
Gobierno, el máximo grado de autonomía que se puede poseer, está
establecido con respecto a todas ellas a nivel constitucional.
Las funciones propiamente de la Autoridad Presupuestaria, en la medida que
son directrices de política presupuestaria, están por definición comprendidos en
potestades de Gobierno de dichas instituciones, con lo cual se plantea un
conflicto constitucional, pues si su autonomía de Gobierno está reconocida a
nivel constitucional, no podría luego por ley, sujetarse a las directrices de
política de la Autoridad Presupuestaria.
Sin embargo, estas afirmaciones deben matizarse, pues esta propuesta es
relacionada con la modificación que posteriormente se propone de los artículos
23 y 24 de la LAFRPP que es donde se desarrollan en definitiva los
lineamientos de política presupuestaria que puede girar la Autoridad
Presupuestaria.
En el artículo 23 se indica que con respecto a este tipo de entes básicamente
los lineamientos son de brindar información, lo cual obviamente no afecta las
potestades de autonomía de gobierno de estas instituciones, y de política de
endeudamiento.
Dicho de otro modo, mediante la reforma al artículo 21 de la LAFRPP se amplía
la cobertura de la Autoridad Presupuestaria, incluyendo entes que actualmente
estaban excluidos (municipalidades, universidades públicas y CCSS).
Sin
embargo esta inclusión es relativa, pues posteriormente en los artículos 23 y 24
26
se modifican o atenúan las potestades de la Autoridad Presupuestaria con
respecto a estos órganos, precisamente para no lesionar su autonomía, con lo
que la reforma queda poco más que en lineamientos de brindar información.
Sin embargo, es deber de esta asesoría dejar hecha la observación que en
cuanto que los lineamientos de política presupuestaria son materia propia de
Gobierno, incluir alguno de ellos con respecto a instituciones que tienen
constitucionalmente reconocido ese grado de autonomía sería improcedente.
LEY Nº 8131
PROYECTO
ARTÍCULO 22.- Conformación
Artículo 22.- Conformación.
Conformarán la Autoridad Presupuestaria:
Conformarán la Autoridad Presupuestaria:
a. El Ministro de Hacienda o su Viceministro,
quien la presidirá.
b. El Ministro de Planificación Nacional y
Política Económica o un representante.
c. Un Ministro designado por el Presidente
de la República o su Viceministro.
La Autoridad Presupuestaria contará con un
órgano ejecutivo cuyas funciones se dispondrán en
el Reglamento de esta Ley. Dicho órgano estará a
cargo de un Director nombrado por el Ministro de
Hacienda. El Director de Presupuesto Nacional
podrá ser designado para este puesto.
1) El Ministro de Hacienda o su Viceministro,
quien la presidirá.
2) El Ministro de Planificación Nacional y
Política Económica o su Viceministro.
3) Un ministro designado por el Presidente
de la República o su viceministro.
La Autoridad Presupuestaria contará con un órgano
ejecutivo cuyas funciones se dispondrán en el
Reglamento de esta ley. Dicho órgano estará a
cargo de un director nombrado por el Ministro de
Hacienda.
Las modificaciones propuestas son jurídicamente innecesarios, en la medida
que los mismos objetivos que propone podrían ser logrados con la norma
actual, de existir voluntad política a ese efecto.
LEY Nº 8131
ARTÍCULO 23.presupuestaria
Lineamientos
PROYECTO
de
política Artículo 23.presupuestaria
A partir de la programación macroeconómica, la
Autoridad
Presupuestaria,
tomando
en
consideración el Plan Nacional de Desarrollo,
elaborará la propuesta de lineamientos generales y
específicos de política presupuestaria del siguiente
ejercicio económico, para los órganos y entes
comprendidos en los incisos a), b) y c) del
artículo 1 de esta Ley.
Lineamientos
de
política
A partir de la programación macroeconómica, la
Autoridad
Presupuestaria,
tomando
en
consideración el Plan Nacional de Desarrollo,
elaborará la propuesta de lineamientos generales y
específicos de política presupuestaria del siguiente
ejercicio económico, para los órganos y entes
comprendidos en el artículo 1 de esta ley,
tomando en cuenta la naturaleza de su gestión
o el giro de su actividad, a saber:
27
En lo que atañe a los órganos y entes incluidos
en los incisos a) y c) del artículo 1, la propuesta
de lineamientos de política presupuestaria será
conocida por el Consejo de Gobierno y la
aprobación definitiva corresponderá al
Presidente de la República. Estos lineamientos
deberán publicarse a más tardar el 31 de marzo del
año que precede al ejercicio de que se trate y
serán de aplicación obligatoria. La máxima
autoridad de cada órgano y entidad será la
responsable de cumplirlos.
En lo que respecta a los órganos aludidos en el
inciso b) del artículo 1, las directrices referidas
se propondrán a los jerarcas respectivos para
su conocimiento y aprobación.
 A las empresas e instituciones públicas en
régimen de competencia legalmente
establecido se les emitirán: (i) lineamientos
de información a proveer, sobre empleo,
salarios, gasto total y endeudamiento, y (ii)
lineamientos de endeudamiento, con
excepción del ICE.
 A los bancos comerciales del Estado y al
Banco Central de Costa Rica se les emitirán
lineamientos de información a proveer,
sobre empleo, salarios, gasto total y
endeudamiento.
 A las universidades públicas se les
emitirán: (i) lineamientos de información a
proveer, sobre empleo, salarios, gasto total
y endeudamiento, y (ii) lineamientos de
endeudamiento.
 A las municipalidades se les emitirán
lineamientos de información sobre empleo,
salarios, gasto total y lineamientos de
endeudamiento
 A la Caja Costarricense de Seguro Social se
le emitirá lineamientos de información
sobre empleo, salarios, gasto total y
lineamientos de endeudamiento
 Al resto de instituciones públicas
descentralizadas,
empresas
públicas,
órganos desconcentrados y Poderes de la
República se les emitirán: (i) lineamientos
de información a proveer sobre empleo,
salarios, gasto total y endeudamiento, y (ii)
lineamientos de endeudamiento, gasto total,
empleo y salarios.
Las instituciones enumeradas en este artículo
deberán enviar toda otra información adicional
que se requiera para la realización de las
funciones de la Autoridad Presupuestaria. En lo
que atañe a los órganos y entes incluidos en el
artículo 1°, la propuesta de lineamientos de
política presupuestaria será conocida por el
Consejo de Gobierno y la aprobación definitiva
corresponderá al Presidente de la República.
Estos lineamientos deberán publicarse a más
tardar el 31 de marzo del año que precede al
ejercicio de que se trate y serán de aplicación
obligatoria. La máxima autoridad de cada órgano y
entidad será la responsable de cumplirlos, sin
perjuicio de la autonomía constitucional y el
ámbito de su competencia.
28
Como se observa, el proyecto ha tenido el cuidado de no incluir políticas
presupuestarias de Gobierno con respecto a universidades públicas,
municipalidades y Caja Costarricense del Seguro Social, con lo cual, la
inclusión en el régimen de cobertura de la LAFRPP es relativamente semántica
y queda en lineamientos de brindar información.
En cuanto a los lineamientos de endeudamiento que pueden establecerse con
respecto a las municipalidades, las universidades públicas y la propia Caja
Costarricense del Seguro Social, esta norma parece desconocer el alcance del
propio artículo 85 de la LAFRPP, ya citado, que expresamente las excluye
(véase nuevamente el comentario al artículo 19 de este proyecto).
No omitimos señalar que los lineamientos de endeudamiento se reducen a
brindar información sobre los aspectos indicados, pero entonces la reforma
legal sencillamente no tiene contenido, pues se ha limitado a mantener lo que
ya está vigente por diseño constitucional.
En todo caso, y tal como se mencionó en el artículo 19 que expresamente se
refería a endeudamiento, falta en el proyecto una visión integral de la ley, pues
mientras propone la reforma expresa de ciertos artículos de la propia LAFRPP,
por otro lado pretende reformar en forma tácita contenidos como el del artículo
85.
Todo el contenido de endeudamiento, y correlativamente la potestad de fijar
lineamientos en esta materia debería tratarse como una reforma expresa al
subsistema de crédito púbico de la misma LAFRPP y no de la forma
asistemática como lo hace el proyecto.
LEY Nº 8131
PROYECTO
Artículo 24.- Cumplimiento de los lineamientos
Artículo 24.- Cumplimiento de los lineamientos
Los órganos de la Administración Central cuyos
presupuestos deben ser aprobados por la
Contraloría General de la República, así como los
incluidos en el inciso c) del artículo 1 de esta Ley,
remitirán a la Autoridad Presupuestaria copia de
sus documentos presupuestarios cuando los
presenten a la Contraloría para su aprobación, con
el propósito de verificar el cumplimiento de las
directrices y los lineamientos generales y
específicos de política presupuestaria. La
Autoridad Presupuestaria informará a la
Contraloría General de la República sobre los
Los órganos de la Administración central cuyos
presupuestos deben ser aprobados por la
Contraloría General de la República, así como los
incluidos en el inciso c), d) y e) del artículo 1° de
esta ley, remitirán a la Autoridad Presupuestaria
copia de sus documentos presupuestarios cuando
los presenten a la Contraloría para su aprobación,
con el propósito de verificar el cumplimiento de las
directrices y los lineamientos generales y
específicos de política presupuestaria. El jerarca
supremo será responsable por el cumplimiento
de los lineamientos que se emitan a su entidad.
La Contraloría General de la República
29
resultados de esta verificación.
verificará
el
cumplimiento
de
estos
lineamientos e informará a la Autoridad
Presupuestaria.
La propuesta incluye los entes de los incisos d) y e), dentro de los que deben
remitir copia de sus presupuestos a la Autoridad Presupuestaria para que se
verifique el cumplimiento de lineamientos. Esta es una modificación relacionada
con la ampliación del ámbito de cobertura de la LAFRPP. Estos entes serían
las universidades públicas, la CCSS, las municipalidades (inciso c) y los
bancos comerciales del Estado (inciso d).
Como ya se vio, para los primeros básicamente los lineamientos se reducen al
deber de informar, y de serles aplicables a la política de endeudamiento, que
posteriormente por disposición del artículo 85 no les aplica (la contradicción
entre la norma propuesta es evidente).
Decir que el jerarca supremo será el responsable del cumplimiento de los
lineamientos es simplemente especificar su responsabilidad en razón de su
cargo.
Novedoso en cambio, es la modificación del sistema de verificación: En la
actualidad, la Autoridad Presupuestaria informa a la Contraloría (encargada en
definitiva de aprobar los presupuestos), mientras que con la modificación
propuesta, es a la inversa: la Contraloría informa a la Autoridad Presupuestaria.
Se desconocen las motivaciones del cambio.
La verificación del cumplimiento de lineamientos (información
endeudamiento) es una nueva función que se estaría imponiendo a
Contraloría General de la República y que puede verse incluso como fuera
sus funciones típicas, básicamente de control contable y financiero, pero
político y de ajuste a planes de desarrollo y similares.
y
la
de
no
LEY Nº 8131
PROYECTO
ARTÍCULO 46.- Compromisos presupuestarios
Los saldos disponibles de las asignaciones
presupuestarias caducarán al 31 de diciembre de
cada año.
Artículo 46.- Compromisos presupuestarios
Los saldos disponibles de las asignaciones
presupuestarias caducarán al 31 de diciembre de
cada año.
Los gastos comprometidos pero no devengados a
esa fecha, se afectarán automáticamente en el
ejercicio económico siguiente y se imputarán a los
créditos disponibles para este ejercicio.
Los gastos comprometidos pero no devengados a
esa fecha, se afectarán automáticamente en el
ejercicio económico siguiente y se imputarán a los
créditos disponibles para este ejercicio.
Los saldos disponibles de las fuentes de
Los saldos disponibles de las fuentes de
30
financiamiento de crédito público externo y las
autorizaciones de gasto asociadas, se incorporarán
automáticamente al presupuesto del ejercicio
económico siguiente.
financiamiento de crédito público externo y las
autorizaciones de gasto asociadas, se incorporarán
automáticamente al presupuesto del ejercicio
económico siguiente.
El monto no utilizado de la autorización por
endeudamiento interno incluida en el presupuesto
nacional, caducará el 31 de diciembre del año
correspondiente; por ende, no podrá ser utilizado
con posterioridad a tal fecha.
El monto no utilizado de la autorización por
endeudamiento interno incluida en el presupuesto
nacional, caducará el 31 de diciembre del año
correspondiente; por ende, no podrá ser utilizado
con posterioridad a tal fecha.
Los créditos públicos externos una vez
aprobados por la Asamblea Legislativa de
conformidad con lo establecido en la
Constitución Política, se incorporarán en el
Presupuesto de la República vía decreto
ejecutivo. Por esta misma vía se incorporarán
las donaciones efectuadas al Poder Ejecutivo.
Mediante reglamento, se emitirán los criterios y
Mediante reglamento, se emitirán los criterios y
mecanismos para aplicar este artículo.
mecanismos para aplicar este artículo.
La modificación propuesta tiene un sentido difícil de comprender y del cual no
se menciona nada en la exposición de motivos del proyecto.
Al parecer, lo que la norma pretende es que los recursos generados en un
empréstito internacional no tengan que esperar la inclusión en un nuevo
proyecto de ley de presupuesto, o de modificación, sino que puedan ser
incluidos vía decreto en cualquier momento.
Si ese fuera el sentido de la disposición sería problemático, pues todo
presupuesto lleva una relación de ingresos y de gastos asociados. Los
recursos de créditos externos generalmente tienen asociado un fin específico y
no entran sin más a la Caja Única del Estado, con lo cual, la técnica
presupuestaria siempre exigiría que para poder ejecutarlos se hagan constar
en una ley de presupuesto o modificación a la ya existente. Lo contrario
resultaría inconstitucional porque sería una modificación del sistema de
asignación de competencias entre el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa
constitucionalmente otorgadas.
De ser otro el sentido de la norma, que esta asesoría no alcanza a comprender,
se sugiere respetuosamente solicitar las respectivas consultas para mejor
informar el criterio de los señores y señoras diputadas sobre este punto en
particular, y así evitar las dobleces en su interpretación.
31
Artículo 22.- Derogatoria de las exclusiones totales o parciales de la aplicación
de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos
Púbicos.
Aunque el sentido de la norma es claro en eliminar excepciones para ampliar
cobertura, hay que señalar que la técnica de la derogatoria tácita siempre
presenta problemas de seguridad jurídica, por lo que no se recomienda y debe
evitarse en la medida de lo posible. El problema de esta técnica es que
traslada al operador la tarea de determinar con precisión cuáles son las normas
que han sido derogadas, cuando esto debería ser una función propia del
legislador.
El ideal sería que cualquier excepción a la LAFRPP debe estar contenida en la
misma ley, (por ejemplo, cuando define el ámbito de aplicación del subsistema
de crédito público, la misma ley contempla sus excepciones, artículo 85
LAFRPP), y no en normativa legal dispersa, porque esto dificulta el
conocimiento y manejo de los textos jurídicos.
La Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del
Sector Eléctrico, Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008, la cual en su artículo 17
inciso b) expresamente desaplica la Ley N° 8131, salvo dos artículos. Este es
un caso en que habría que interpretar que prácticamente dicho artículo 17
queda derogado, pero sería mucho mejor que el texto del proyecto lo indicara
expresamente.
Por el contrario, la Ley Reguladora del Mercado de Seguros,28 en su artículo 51
expresamente había modificado el artículo 1° de la LAFRPP (Nº 8131) para
excluir parcialmente su aplicación con respecto al Instituto Nacional de
Seguros. Dado que dicho artículo se modifica expresamente, se elimina esa
excepción en forma directa.
En las derogaciones tácitas hay que entender que el principio de ley posterior
priva sobre el de ley especial, pues de lo contrario la derogatoria tácita no
operaría.
Respetuosamente se sugiere hacer el esfuerzo de identificar con precisión las
normas que se desean eliminar del ordenamiento jurídico, y listarlas
taxativamente, para luego incluirlas en la fórmula de derogación expresa.
CAPITULO V
28
Ley N° 8653 del 22 de Julio de 2008
32
MODIFICACIÓN A OTRAS LEYES
Artículo 23.- Modificación del artículo 18 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República
LEY Nº 7428
PROYECTO
Artículo 18.- Fiscalización presupuestaria
Artículo 18.- Fiscalización presupuestaria
Corresponde a la Contraloría General de la
República examinar para su aprobación o
improbación, total o parcial, los presupuestos de
los entes referidos en el artículo 184 de la
Constitución Política, así como los del resto de la
Administración descentralizada, las instituciones
semiautónomas y las empresas públicas. Los entes
públicos no estatales deberán cumplir con tal
requisito cuando una ley especial así lo exija.
Corresponde a la Contraloría General de la
República examinar para su aprobación o
improbación, total o parcial, los presupuestos de los
entes referidos en el artículo 184 de la Constitución
Política, así como los del resto de la Administración
descentralizada, las instituciones semiautónomas y
las empresas públicas. Los entes públicos no
estatales deberán cumplir con tal requisito cuando
una ley especial así lo exija.
Al examinar los presupuestos a que se refiere el
párrafo anterior deberá al menos verificar:
En caso de que algún presupuesto sea improbado
regirá el del año inmediato anterior. Si la
improbación del presupuesto es parcial, hasta
tanto no se corrijan las deficiencias, regirá en
cuanto a lo improbado el del año anterior.
Los órganos, las unidades ejecutoras, los fondos,
los programas y las cuentas que administren
recursos de manera independiente, igualmente
deberán cumplir con lo dispuesto por este artículo.
La Contraloría General de la República
a) Sujeción
a
las
directrices
presidenciales sobre gasto.
b) Que cumpla con los lineamientos de la
Autoridad Presupuestaria.
c) Que el gasto corriente se financie con
ingresos corrientes.
d) Que los recursos asignados para
inversión se ordenen para ese
propósito en el caso de las empresas
reguladas.
e) La capacidad de endeudamiento de las
instituciones.
f) La normativa referente al superávit
específico.
g) Las leyes y decretos vigentes que se
apliquen a cada institución.
h) La vinculación con el Plan Nacional de
Desarrollo.
En caso de que algún presupuesto sea improbado
regirá el del año inmediato anterior. Si la
improbación del presupuesto es parcial, hasta tanto
no se corrijan las deficiencias, regirá en cuanto a lo
improbado el del año anterior.
Los órganos, las unidades ejecutoras, los fondos,
los programas y las cuentas que administren
recursos de manera independiente, igualmente
deberán cumplir con lo dispuesto por este artículo.
La Contraloría General de la República
33
determinará, mediante resolución razonada para determinará, mediante resolución razonada para
estos casos, los presupuestos que por su monto se estos casos, los presupuestos que por su monto se
excluyan de este trámite.
excluyan de este trámite.
La Contraloría General de la República fiscalizará
que los presupuestos sean formulados y
presentados para cada ejercicio, de conformidad
con las disposiciones legales y técnicas.
La Contraloría General de la República fiscalizará
que los presupuestos sean formulados y
presentados para cada ejercicio, de conformidad
con las disposiciones legales y técnicas.
Si la Contraloría atrasa la tramitación y aprobación
Si la Contraloría atrasa la tramitación y aprobación
de un presupuesto, continuará rigiendo el anterior
de un presupuesto, continuará rigiendo el anterior
hasta que la Contraloría se pronuncie.
hasta que la Contraloría se pronuncie.
Cuando se trate de programas o proyectos cuya
ejecución se extienda más allá de dicho período, la
entidad que formule el presupuesto deberá
demostrar, a satisfacción de la Contraloría General
de la República, que dispondrá de la financiación
complementaria para terminar el programa y el
proyecto respectivo.
Cuando se trate de programas o proyectos cuya
ejecución se extienda más allá de dicho período, la
entidad que formule el presupuesto deberá
demostrar, a satisfacción de la Contraloría General
de la República, que dispondrá de la financiación
complementaria para terminar el programa y el
proyecto respectivo.
Como se observa, la reforma intenta introducir unos parámetros de formulación
presupuestaria que la Contraloría General de la República debe controlar a la
hora de la aprobación presupuestaria.
Aunque es legalmente posible imponer nuevas obligaciones a la Contraloría
General de la República por vía legal, o especificar los parámetros dentro de
los que se deben desarrollar competencias asignadas, como en este caso, se
llama la atención sobre la naturaleza del control. No todos los parámetros
incluidos tienen la misma naturaleza, y no todos son conformes con la
Contraloría General de la República por lo que podrían resultar atípicos o
impropios.
La sujeción a directrices políticas o planes nacionales de desarrollo, por
mencionar solo dos ejemplos, son ajenos a la naturaleza del control financiero
y contable que realiza la Contraloría General de la República, quien está
capacitada para ejercer controles de legalidad o contables pero difícilmente
para éstos señalados.
En este tema, nos permitimos reproducir el criterio de la Contraloría General de
la República, por considerar que es fundamental a tomar en cuenta:
“En relación con la propuesta de reforma al citado artículo 18, esta
Contraloría General tiene importantes reservas por cuanto implica una
desnaturalización de la competencia de aprobación presupuestaria, un
desconocimiento de la naturaleza de la propia Contraloría General como
34
administración de control y traslape de competencias entre el órgano
contralor y, la administración activa y otras autoridades con funciones de
control que llevaría a su vez a una dilución o confusión en materia de
responsabilidades…”
La Contraloría General detalla ampliamente su posición en contra de esta
reforma y termina concluyendo que: “esta Contraloría considera que la reforma
que se está planteada al artículo 18 de la Ley Orgánica del órgano contralor
resulta contraria al esquema planteado por el constituyente y pone en riesgo la
función esencial del órgano contralor.”
Artículo 24.- Adición de un artículo 69 Bis.- a la Ley de la Promoción de la
Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor29
“ARTÍCULO 69 BIS.- COBRO POR SERVICIOS
Autorícese al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, en adelante el
Ministerio, para cobrar por los siguientes servicios:
1.
Inscripción y autorización de planes de venta a plazo y prestación futura de
bienes y servicios estipulados en el artículo 44 de la Ley 7472.
2. La autorización de los contratos de adhesión de tarjetas de crédito y de
débito que realizará la Dirección de Estudios Económicos del Ministerio.
3. La autorización de personas físicas y jurídicas que promocionen, vendan u
organicen espectáculos públicos que realizará la Dirección de Apoyo al
Consumidor.
4. Las negociaciones extraprocesales y conciliacionales que realice la
Plataforma de Atención al Consumidor.
5. Las constancias, certificaciones y demás instrumentos legales que emitan
tanto la Dirección de Asuntos Económicos como la Dirección de Apoyo al
Consumidor a solicitud del administrado.
Se prohíbe la comercialización, venta o distribución de bienes o servicios que
no cumplan con los incisos 1), 2) y 3) del presente artículo. Su incumplimiento
dará lugar al cese de la actividad, la suspensión de los servicios o el cierre del
establecimiento comercial; sin perjuicio de las acciones legales que por estafa
o fraude en perjuicio del consumidor se pudieren configurar con las actividades
comerciales en incumplimiento de lo aquí dispuesto.
El monto de los aranceles que por los servicios que brinde el Ministerio según
lo dispuesto se fijará mediante decreto ejecutivo; así como los procedimientos,
condiciones y plazos de vigencia de cada autorización o inscripción.
29
Ley N° 7472 del 20 de diciembre de 1994
35
Los dineros que producto del cobro de servicios que genere el Ministerio
ingresarán al Fondo General de Gobierno para ser incorporados al presupuesto
por Decreto Ejecutivo.”
“La venta a plazo o prestación futura de bienes” del artículo 44 de la Ley 7472
(misma ley en que se introduce el artículo) se refiere a venta de bienes
inmuebles, pero el concepto no es cerrado y prácticamente cualquier cosa
podría ser incluida en el concepto de venta a plazos (almacenes comerciales,
electrodomésticos y hasta ropa).30
Ya existe el deber de someter a conocimiento del MEIC dichos planes de
ventas. Lo nuevo sería la autorización por el cobro del permiso, que ahora es
vinculante, y sin la cual no se puede prestar el servicio.
Al igual que en el resto de los casos (tarjetas de crédito y espectáculos
públicos), el control y fiscalización del MEIC ya existe, y lo nuevo viene a ser la
autorización para cobrar el respectivo permiso.
La sanción de cierre de negocio, dependiendo de los montos de la respectiva
autorización, tendría que ser analizada en cada caso concreto a la luz de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad porque podría resultar excesiva y
por ende inconstitucional. Nótese que la intención no es la protección del
consumidor (el deber de obtener permiso ya existe), sino en dotar al Estado de
recursos.
Al igual que en el artículo siguiente, se llama la atención sobre que estas
medidas, quizás siendo convenientes para dotar de recursos al MEIC resultan
prácticamente irrelevantes en el amplio contexto de mejorar el manejo eficiente
de las finanzas públicas.
Más preocupante resulta la decisión de cobrar por los servicios de conciliación,
pues sencillamente podrían desincentivar esa práctica, en contra los objetivos
con la cual se ha promovido.
El cobro de servicios en apoyo al consumidor, naturalmente no redunda en su
beneficio, sino en el de la Institución que obtiene recursos. En todo caso, se
trata de un asunto de conveniencia y oportunidad política a ser valorado
discrecionalmente por los y las legisladores.
“Artículo 44.- Ventas a plazo. Las ventas a plazo de bienes tales como bienes inmuebles,
apartamentos y casas, la prestación futura de servicios, tales como las ventas de clubes de
viaje, acciones, títulos y derechos que den participación a los consumidores como dueños,
socios o asociados y los proyectos futuros de desarrollo, como centros sociales y turísticos,
urbanizaciones, explotación de actividades industriales, agropecuarias y comerciales, deben
cumplir con lo establecido en este artículo …”
30
36
Artículo 25.- Adición de un párrafo al artículo 23 de la Ley de
Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas.31
Ley 8262
Proyecto
Artículo 23.—Por medio del Sistema de
Información Empresarial Costarricense (SIEC); el
MEIC promoverá, estimulará y articulará un portal
empresarial, que servirá de apoyo al desarrollo
empresarial. Este portal contendrá información
sobre instituciones asesoras, iniciativas políticas,
promoción y difusión, mediante la creación de un
servicio de visitas, contactos empresariales y
oportunidades en nuevos mercados, registro de
acciones y programas de apoyo, tramitología,
promoción y lugar de visita a sectores, así como
todo lo que permita identificar oportunidades de
desarrollo tecnológico, de negocios y de progreso
integral.
Artículo 23.—Por medio del Sistema de
Información Empresarial Costarricense (SIEC); el
MEIC promoverá, estimulará y articulará un portal
empresarial, que servirá de apoyo al desarrollo
empresarial. Este portal contendrá información
sobre instituciones asesoras, iniciativas políticas,
promoción y difusión, mediante la creación de un
servicio de visitas, contactos empresariales y
oportunidades en nuevos mercados, registro de
acciones y programas de apoyo, tramitología,
promoción y lugar de visita a sectores, así como
todo lo que permita identificar oportunidades de
desarrollo tecnológico, de negocios y de progreso
integral.
Para desarrollar lo anterior, se autoriza al
Ministerio de Economía, Industria y Comercio a
definir por la vía del reglamento una tarifa que
cobrará por el uso de los servicios que brinda
el Sistema de Información Empresarial
Costarricense (SIEC).
Con éste y el anterior (artículos 24 y 25), se introducen dos normas de un
proyecto de “manejo eficiente de las finanzas públicas” destinadas a reforzar
marginalmente el presupuesto de uno de los ministerio que en términos de
dotación de recursos es de los más pequeños en la consideración del gasto
público.
Aunque posiblemente sea muy importante dotar de recursos operativos al
Sistema de Información Empresarial Costarricense, u otras de las
dependencias del MEIC, llama la atención la estrategia de legislar dentro de un
proyecto de “manejo eficiente de finanzas públicas” sobre cuestiones tan
exiguas.32
Ley N° 8262 del 2 mayo de 2002.
Dado que el porcentaje de participación del presupuesto del MEIC en el Presupuesto
Nacional alcanza escazamente el 0,1%, la paricipación de esos montos o programas dentro del
MEIC conlleva estar legislando sobre milésimas en el major de los casos.
31
32
37
Artículo 26.- Modificación de los artículos 1 y 7 de la Ley de Creación de
la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional33
Ley 5394
Proyecto
Artículo 1º — Créase la Junta Administrativa de la
Imprenta
Nacional,
como
órgano
de
desconcentración máxima del Ministerio de
Gobernación y Policía con personalidad jurídica
instrumental para contratar y adquirir bienes y
servicios para el cumplimiento de sus fines.
Artículo 1.- Créase la Junta Administrativa de la
Imprenta
Nacional,
como
órgano
de
desconcentración máxima del Ministerio de
Gobernación y Policía con personalidad jurídica
instrumental para contratar y adquirir bienes y
servicios, así como para pagar salarios, todo
para el cumplimiento de sus fines.
La medida persigue posibilitar que la Imprenta Nacional pueda pagar los
salarios con sus propios recursos, lo cual es un asunto de conveniencia y
oportunidad política. La norma deja abierta la habilitación legal necesaria, lo
cual podría hacerse además por traslado presupuestario de recursos del
órgano desconcentrado al mismo ministerio de Gobernación con las
habilitaciones que ya contempla este proyecto para los órganos
desconcentrados en ese sentido.
Ley 5394
Proyecto
Artículo 7º.- Con los ingresos que produzca la
Imprenta se creará un fondo especial, dedicado
exclusivamente a la adquisición de maquinaria,
equipo, materiales, servicios, repuestos y otros
bienes necesarios para su modernización y buen
funcionamiento.
Artículo 7.- Con los ingresos que produzca la
Imprenta se creará un fondo especial, dedicado a
la adquisición de maquinaria, equipo, materiales,
servicios, repuestos y otros bienes necesarios para
su modernización y buen funcionamiento, así
como para pagar los salarios de sus
funcionarios.
La norma está relacionada con la modificación anterior, no tiene ningún
impedimento u obstáculo legal o de otro tipo, y es un asunto de conveniencia u
oportunidad política.
Artículo 27.- Modificación del artículo 23 de la Ley de Creación del
Registro Nacional34
Ley N° 5695
Proyecto
Artículo 23.- La Junta Administrativa del Registro
Nacional creará su propio régimen de salarios para
el personal de informática y estará autorizada para
contratar al personal requerido, técnico y
Artículo 23.- La Junta Administrativa del
Registro Nacional pagará con sus recursos los
salarios de su personal tanto el que se
encuentra en el presupuesto de la Junta como
33
34
Ley N° 5394 del 5 de noviembre de 1973.
Ley N° 5695 del 28 de mayo de 1975.
38
profesional, que satisfaga las necesidades del el incorporado en el presupuesto del Ministerio
servicio público. Este personal será pagado con de Justicia y Paz.
fondos de la Junta, por el plazo que estipule o por
término indefinido, y continuará gozando de los
beneficios y las garantías establecidos en el
Estatuto de Régimen del Servicio Civil, sus
reglamentos y las normas afines.
Para hacerse acreedores a este régimen de
salarios, los funcionarios deberán realizar y
aprobar las pruebas que definirá la Junta
Administrativa del Registro Nacional, además de
cumplir con los requisitos establecidos en la
normativa ordinaria en materia de concursos de
antecedentes.
Por decreto ejecutivo se determinarán la escala de
salarios, las categorías de puestos y los demás
requisitos para la ejecución de esta norma.
Es una propuesta en la misma línea que el artículo anterior. Quizás resultaría
más conveniente en lugar de que el Registro asuma el pago de funcionarios de
la planilla del Ministerio, que simplemente se realizara el traspaso
presupuestario de dichas plazas y que se autorizara al Registro a asumir la
totalidad del pago, en vez de mantener un doble régimen.
Estos son aspectos operativos menores de manejo o gestión de cada
Ministerio, pero que eventualmente requieren la autorización legal que por esa
vía queda establecida.
Artículo 28.- Modificación de los artículos 174 y 175 de la Ley Reguladora
del Mercado de Valores35
Ley N° 7732
Proyecto
ARTÍCULO 174.- Financiamiento.
Artículo 174.- Financiamiento.
El presupuesto de las superintendencias será
financiado en un ochenta por ciento (80%) con
recursos provenientes del Banco Central de Costa
Rica y en un veinte por ciento (20%) de los gastos
efectivamente incurridos, mediante contribuciones
obligatorias de los sujetos fiscalizados.
Los sujetos fiscalizados financiarán mediante un
cargo anual obligatorio el cien por ciento (100%) de
los gastos efectivamente incurridos. Se prohíbe al
Banco Central contribuir al financiamiento de las
Superintendencias.
ARTÍCULO
175.Aparte
de
cada Artículo 175.Aporte de cada sujeto
superintendencia al financiamiento de sus supervisado al financiamiento de la respectiva
superintendencia.
35
Ley N° 7732 del 17 de diciembre de 1997.
39
gastos.
Cada sujeto fiscalizado por la Superintendencia
General
de
Entidades
Financieras,
la
Superintendencia General de Valores y la
Superintendencia de Pensiones contribuirá en
forma proporcional a sus ingresos brutos
anuales al financiamiento de los gastos efectivos
de la respectiva superintendencia.
Cada sujeto fiscalizado por la Superintendencia
General
de
Entidades
Financieras,
la
Superintendencia General de Valores y la
Superintendencia de Pensiones contribuirán, hasta
con un máximo del dos por ciento (2%) de sus
ingresos brutos anuales, al financiamiento de los
gastos efectivos de la respectiva Superintendencia. En el caso de los emisores no financieros, la
contribución será proporcional al monto de la
emisión.
No se impondrá una contribución adicional
En el caso de los emisores no financieros, la
cuando
un
sujeto quede sometido a la supervisión
contribución será de hasta un cero coma uno por
de
más
de
una
superintendencia, sino que el sujeto
ciento (0,1%) anual sobre el monto de la emisión.
de que se trate contribuirá únicamente al
presupuesto de su supervisor natural o principal
Mediante reglamento del Poder Ejecutivo, se
conforme a los términos del reglamento.
especificarán los porcentajes de la contribución,
según los diversos tipos de sujetos fiscalizados, Mediante reglamento del Poder Ejecutivo, se
dentro de los límites máximos antes indicados, especificarán los porcentajes de la contribución,
de manera que se cubra el veinte por ciento según los diversos tipos de sujetos fiscalizados.
(20%) de los gastos de cada una de las
superintendencias. No se impondrá una
contribución adicional cuando un mismo sujeto
quede sometido a las supervisión de más de una
superintendencia, sino que el sujeto de que se trate
contribuirá únicamente al presupuesto de su
supervisor natural o principal, conforme a los
términos del reglamento.
Al igual que se propone con la Contraloría General de la República, la idea es
que cada ente de supervisión y regulación, en este caso las Superintendencias
(Financiera, de Valores y de Pensiones) sean financiadas con cargo a sus
propios entes supervisados, por un canon o pago de servicio de supervisión.
La idea es quintuplicar el monto actual (pasar de un 20% a un 100%) del total
del costo de cada superintendencia. Al respecto, nos permitimos hacer dos
observaciones:
En primer lugar hay que señalar que el proyecto no contempla el financiamiento
de la Superintendencia de Seguros (SUGESE) la cual seguiría a cargo del
Banco Central de Costa Rica tal como se previó con su creación.36
La SUGESE fue creada por el artículo 28 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley
N° 8653 del 22 de Julio de 2008, en que literalmente se impuso su financiamiento al Banco
Central de Costa Rica en su totalidad, y no en un 80%, a diferencia de otras superintendencias.
Lo anterior, quizás pudo haberse debido a que ya los operadores del mercado de seguros
contribuyen con un 4% del total de las primas de seguros vendidas mensualmente a la
financiación del Benemérito Cuerpo de Bomberos (Ley N° 8228 del 19 de marzo de 2002).
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Conviene reflexionar sobre este aspecto a fin de determinar si existe una
justificación suficiente, o se trata simplemente de una omisión.
La otra observación es que, mientras que la totalidad del financiamiento de una
superintendencia puede ser distribuida proporcionalmente entre los ingresos
brutos de sus supervisados, las emisiones de entes no financieros
(actualmente el 0,1% anual de la emisión) debe fijárseles un porcentaje, en lo
cual la ley es omisa, pues no es de esperar que a cargo de estas emisiones se
financie la totalidad de la superintendencia.
Ya el 0,1% anual de la emisión es una tarifa “proporcional” como lo propone el
proyecto, pero falta definir el monto de dicha proporción.
No hay impedimento legal o constitucional para cargar a los supervisados con
el 100% del financiamiento de su respectiva superintendencia, tal como ya lo
hacen con el 20% actual en algunos casos.
Es un asunto de discrecionalidad política que debe valorarse, eso sí, a la luz de
la proporcionalidad y razonabilidad que puede implicar tal decisión.37
Sobra decir que todo gasto operativo en que incurran los entes supervisados
será sin lugar a dudas trasladado a los productos y por ende finalmente a los
consumidores o al público en general. Lo anterior implica que de aprobarse
esta medida, haya aumentos considerables en los productos financieros.
Artículo 29.- Regla fiscal
Impone una regla fiscal de crecimiento máximo del gasto corriente, la cual
deberá ser igual al del PIB, salvo para el caso de educación y para el pago de
intereses.
Si el porcentaje para educación que se garantiza constitucionalmente (6%
según el artículo 78 de la Constitución) está referido al Producto Interno Bruto,
no resulta comprensible en qué forma si el gasto corriente puede crecer en la
misma proporción que ese PIB, el gasto en educación no vaya a alcanzar el
tope constitucional. La única forma de que no lo hiciera, es que en años
anteriores no se respete el porcentaje mínimo.
Sobre estos principios tributarios existe una amplia y reiterada jurisprudencia constitucional
que los concibe como un límite al ejercicio de derechos constitucionales como el de la
propiedad privada: “Existen límites de razonabilidad y racionalidad que rigen la imposición
tributaria, y que deben ser respetados por el Estado con el único fin de no desapoderar – al
obligado al pago – del goce de sus bienes y los réditos que de ellos se derivan…” Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 4465-98.
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De todas maneras, esta es una regla de política presupuestaria, que por su
naturaleza y su contenido debería ser una modificación directa a la propia
LAFRPP para mantener la sistematicidad de la regulación.
Llama además la atención, que esta regla fiscal solo aplique al Presupuesto
Ordinario de la República y no para los demás entes de la administración
descentralizada. En todo caso son asuntos de conveniencia y oportunidad
política. La decisión de fijar una regla de esta naturaleza es de tipo filosófico
en cuanto a la determinación del tamaño del Estado, pues no significa otra
cosa, que entender que el Estado ya llegó a su tamaño máximo y no debería
hacerlo más, ni siquiera en el futuro, sino solo a título de excepción.
La decisión es relativamente arbitraria, pues se impone en un momento
particular, donde existe un desequilibrio fundamental entre ingresos y gastos.
Respetuosamente se sugiere considerar que la regla del crecimiento del
presupuesto tiene más relación con los propios ingresos corrientes, que con el
PIB en general, pues el equilibrio de las finanzas públicas tiene más relación
con la ecuación gasto – ingreso, que propiamente con el nivel de producción o
crecimiento del país.
Artículo 30.- Potestad
presupuesto
de
revisión
y
ajuste
de
anteproyectos
de
Para comentar el alcance jurídico de la norma propuesta nos limitamos a
transcribir en lo que interesa el artículo 177 de la Constitución Política, que el
mismo artículo cita:
“ARTÍCULO 77.- La preparación del proyecto ordinario corresponde al
Poder Ejecutivo por medio de un departamento especializado en la
materia (…) Este Departamento tendrá autoridad para reducir o suprimir
cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados
por los Ministros de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de
Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones…”
Baste decir que la técnica normativa de reproducir en términos legales lo que
está claro y sin discusión en la Constitución Política, puede pretender un efecto
político o simbólico, pero nunca jurídico.
Artículo 31.- Derogatoria del artículo 61 de la Ley del Impuesto sobre la
Renta
ARTICULO 61.-Casos especiales para tratar utilidades en Costa Rica.
En el caso del gravamen sobre las utilidades, dividendos y participaciones sociales, intereses,
comisiones, gastos financieros, patentes, regalías, reaseguros, reafianzamientos y primas de
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seguros de toda clase, a que se refiere el artículo 5438 de esta ley, la Administración Tributaria
queda facultada para eximir total o parcialmente del impuesto, cuando las personas que deban
actuar como agentes de retención o de percepción del impuesto, o los propios interesados,
comprueben, a satisfacción de la Administración Tributaria, que los perceptores de tales ingresos
no les conceden crédito o deducción alguna en los países en que actúen o residan, por el
impuesto pagado en Costa Rica, o cuando el crédito que se les concede sea inferior a dicho
impuesto, en cuyo caso solamente se eximirá la parte no reconocida en el exterior.
No procederá eximir del gravamen a que se refiere el párrafo anterior, cuando las rentas
mencionadas no se graven en el país en que actúen o residan sus perceptores con un impuesto
sobre la renta similar al que establece esta ley.
Observamos que esta disposición es materia tributaria y su inclusión por sí
sola, convierte el proyecto en materia indelegable a una Comisión con Potestad
Legislativa Plena.
La norma busca eliminar la potestad de la Administración de eximir total o
parcialmente el pago del impuesto sobre las utilidades a empresas que luego
deben tributar por esos mismos ingresos en el exterior.
Es un asunto discrecional de política tributaria. Obviamente para eliminar esa
exención no se requiere ley, pues la posibilidad de eximir a las transnacionales
del pago de utilidades en el país es potestativa, no obligatoria.
Artículo 32.- Derogatoria tácita
La derogatoria tácita es una consecuencia jurídica de contradicción de normas,
tanto en el tiempo, el espacio o por la materia, y tradicionalmente es uno de los
métodos de interpretación e integración de la hermenéutica jurídica, esencial e
indispensable. Sin embargo, como técnica legislativa, es desaconsejable por la
inseguridad jurídica que produce y debe ser limitado en la media de lo posible.
Además, esta norma es jurídicamente innecesaria pues se limita a reproducir
un principio elemental de derecho, el cual de todas maneras debería ser
aplicado aún cuando la norma no lo enunciara expresamente.
A mayor abundamiento, nos permitimos transcribir la posición de la Contraloría
General de la República sobre esta norma:
“… esta disposición desde una correcta técnica legislativa es
inadecuada, pues al no precisar cuáles son las normas que
expresamente se derogan, genera un alto grado de incertidumbre e
El artículo 54 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, ubicado en el capítulo del impuesto de
remesas al exterior es el que define a esos efectos cuáles son los ingresos de fuente
costarricense gravables.
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inseguridad jurídica al trasladar la responsabilidad de la determinación
de la aplicación de las normas en el tiempo al operador jurídico, que se
verá obligado a aplicar técnicas de interpretación, tales como, norma
posterior deroga a la anterior, norma especial prevalece sobre la
general, y la derogatoria tácita. Ante esta situación resulta indispensable
una aclaración para evitar futuros conflictos entre normas y disminuir el
riesgo de diversas interpretaciones.”
TRANSITORIO ÚNICO.- Reducción del aporte estatal a los Partidos
Políticos
Propone reducir para la campaña del 2014, la contribución especial a los
partidos políticos establecida en el artículo 96 de la Constitución Política.
Actualmente, dicha disposición constitucional dispone que la contribución será
del 0,19% del PIB del año transanterior al de celebración de las elecciones, y el
proyecto dispone reducirla al 0,08%
Tal reducción es constitucionalmente posible, pues el mismo texto
constitucional establece “que la ley determinará en qué casos podrá acordarse
una reducción de dicho porcentaje”.
De modo que aunque esta es una norma transitoria, es de rango legal, y puede
en los términos que la Constitución establece, acordar una reducción del
porcentaje, en este caso por una única vez, y referida a las elecciones del
2014.
Sin embargo deben tenerse en cuenta dos disposiciones constitucionales
adicionales: a) Para aprobar dicha reforma, se requiere mayoría calificada de
dos tercios de los votos de los miembros de la Asamblea, según disposición
expresa del párrafo final de este mismo artículo 96 de la Constitución Política.
b) Asimismo, son proyectos de consulta obligatoria al Tribunal Supremo de
Elecciones, y en caso de que éste se manifestare en desacuerdo, no sería
posible aprobar dicho proyecto durante el período de los seis meses anteriores
a la elección de febrero de 2014 (párrafo segundo del artículo 97 de la
Constitución Política). Si el TSE manifestara desacuerdo, esta disposición no
se podría aprobar válidamente después del día 2 de agosto de 2013.
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III.-ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
1.- Votación
Por contener materia relativa a instituciones autónomas, y materia electoral,
este proyecto requiere mayoría calificada de dos tercios de los miembros de la
Asamblea Legislativa para ser votado afirmativamente.
2.- Delegación
Este proyecto no puede ser delegado a una Comisión Legislativa con Potestad
Plena por contener tanto materia tributaria como electoral, y por modificar el
régimen de regulación de instituciones autónomas, materias todas
expresamente excluidas en virtud del artículo 124 párrafo 3° de la Constitución
Política, y por necesitar de mayoría calificada. En consecuencia, debe ser
conocido y votado necesariamente en el Plenario Legislativo.
3.- Consultas Preceptivas
Este proyecto tiene consulta obligatoria con:
 Entidades autónomas descentralizadas, en cuanto a autorización de
traslado de superávits y obligación de traslado de utilidades (artículo 8)
 Universidades públicas del país, municipalidades del país, y Caja
Costarricense del Seguro Social en cuanto a la eliminación de
excepciones de cobertura a la Ley N°8131
 Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas, en cuanto
eliminación de la exención de sujeción a la Ley N° 8131
 Bancos comerciales del Estado y Banco Central de Costa Rica en
cuanto a la modificación e inclusión en el ámbito de cobertura de la Ley
Nº 8131 (artículo 20)
 Banco Central de Costa Rica, respecto a la modificación de
financiamiento de las Superintendencias
 Tribunal Supremo de Elecciones, respecto a la reducción del aporte
estatal a los partidos políticos (transitorio)
ANEXO I:
INDICE DEL ARTICULADO *
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(*) El proyecto no contiene encabezado o título para todos los artículos; un asunto de forma,
que es conveniente incluir porque facilita la comprensión y el manejo del texto normativo. El
índice que se presenta aquí, no es entonces propio del proyecto, sino una propuesta de esta
asesoría, tanto para visualizar mejor los contenidos, como para que se valore incluir los títulos
de los artículos por moción de forma.
LEY PARA EL MANEJO EFICIENTE DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
Capítulo I
Disposiciones Generales
Artículo 1.Artículo 2.-
Objetivos
Definiciones
Capítulo II
Medidas de Contención del Gasto y de Generación de Recursos Propios
Artículo 3.Artículo 4.Artículo 5.Artículo 6.Artículo 7.Artículo 8.Artículo 9.Artículo 10.Artículo 11.Artículo 12.Artículo 13.Artículo 14.Artículo 15.-
Autorización para transferir superávits libres
Deber de reintegrar superávits de transferencias
Financiación a Contraloría General de la República
Autoriza cobro de servicios públicos divisibles y deber de financiar 25%
de sus presupuestos a instituciones públicas y desconcentrados
Autoriza cobro de servicios públicos divisibles a Ministerios y programas
del Gobierno Central
Obligación de transferir 25% de utilidades netas
Estudio de recuperación de funciones de entes desconcentrados
Aprobación de planes y presupuestos de órganos desconcentrados
Reserva de ley en creación de incentivos salariales y obligación de
indicar fuente nueva de recursos
Congelamiento de salarios de jerarcas de la Administración
Congelamiento de pensiones de lujo a cargo del presupuesto nacional
Congelamiento de dietas de directores de entidades públicas
Obligación de contar con criterio técnico para la creación de nuevas
instituciones
CAPÍTULO III
Medidas de Fiscalización
Artículo 16.Artículo 17.Artículo 18.Artículo 19.-
Obligación de entregar información económica y financiera
Declaratoria de confidencialidad de información
Deber de publicidad de actividad bursátil
Sujeción a aprobación previa para contratar empréstitos
CAPÍTULO IV
Fortalecimiento del Poder Ejecutivo
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en su capacidad de dirección y fiscalización del Estado
Artículo 20.Artículo 21.Artículo 22.-
Modificación del artículo 1° de la Ley de la Administración Financiera de
la República y Presupuestos Públicos.
Modificación de los artículos 21, 22, 23, 24 y 46 de la Ley de la
Administración Financiera de la República y Presupuestos Púbicos
Derogatoria de las exclusiones totales o parciales de la aplicación de la
Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos
Púbicos
CAPITULO V
MODIFICACIÓN A OTRAS LEYES
Artículo 23.Artículo 24.Artículo 25.Artículo 26.Artículo 27.Artículo 28.Artículo 29.Artículo 30.Artículo 31.Artículo 32.-
Modificación del artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República
Adición de un artículo 69 Bis.- a la Ley de la Promoción de la
Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor
Adición de un párrafo al artículo 23 de la Ley de Fortalecimiento de las
Pequeñas y Medianas Empresas
Modificación de los artículos 1 y 7 de la Ley de Creación de la Junta
Administrativa de la Imprenta Nacional
Modificación del artículo 23 de la Ley de Creación del Registro Nacional
Modificación de los artículos 174 y 175 de la Ley Reguladora del
Mercado de Valores
Regla fiscal
Potestad de revisión y ajuste de anteproyectos de presupuesto
Derogatoria del artículo 61 de la Ley del Impuesto sobre la Renta
Derogatoria tácita
TRANSITORIO ÚNICO.- Reducción del aporte estatal a los Partidos Políticos
47
EXPEDIENTE Nº 18435
Cc:arhivo
fpr/
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