Comisión de Comercio Internacional Página 1 CIRCULACIÓN DE

CIRCULACIÓN DE MERCADERÍAS EN EL MERCOSUR
EL NUEVO CÓDIGO ADUANERO
ANTECEDENTES
El 2 de agosto de 2010 fue realizada en la ciudad de San Juan, Argentina, la cumbre
de presidentes de los países miembros del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). En la
misma, el Consejo del Mercado Común (CMC)1 dio un paso de fundamental
importancia hacia el perfeccionamiento de la Unión Aduanera al aprobar el Código
Aduanero del MERCOSUR (CAM), a través de la Decisión CMC Nº 27/10.
Tal como surge de la aplicación del artículo 42 del Protocolo de Ouro Preto, el CAM en
cuanto norma emanada del Consejo del Mercado Común, tendrá carácter obligatorio y
deberá ser incorporado2 a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los
procedimientos previstos por la legislación de cada país para entrar en vigencia.
El CAM es una norma “marco” a través de la cual se unifican conceptos y se establecen
institutos jurídicos básicos en materia aduanera, constituyendo junto a sus normas
reglamentarias y complementarias, la legislación aduanera común del MERCOSUR. El
mismo tiene una naturaleza evolutiva en cuanto se prevé seguir avanzando simultánea
y paralelamente por un lado en aspectos procedimentales y operativos por la vía
reglamentaria, y por otro, en aspectos no armonizados en la norma base por la vía
complementaria.
Por su parte, las legislaciones aduaneras de cada Estado Parte pasarán a ser aplicables
supletoriamente dentro de sus respectivas jurisdicciones en aquellos aspectos no
regulados específicamente por el CAM, sus normas reglamentarias y complementarias.
ALCANCE
El presente trabajo pretende poner en conocimiento del lector, los aspectos básicos
que emergen del Código Aduanero MERCOSUR como norma que regula el comercio
exterior de los Estados Parte y sus enclaves.
Se logra con este análisis obtener un material de consulta a los efectos de conocer las
diferentes formas en que la mercadería puede transitar en la región; destacando
nuevos conceptos y estudiando la circulación de la mercadería, ya sea como ingreso o
egreso del territorio aduanero del MERCOSUR, mediante el régimen general o con
alguna exoneración; el depósito y el tránsito aduanero.
Se aborda adicionalmente las áreas con tratamientos aduaneros especiales y la
situación del régimen de Puerto Libre.
1
XXXIX Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común
“Esta Decisión deberá ser incorporada al ordenamiento jurídico de los Estados Partes.” - MERCOSUR/CMC
/DEC.Nº27/10, Artículo 4
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ÍNDICE:
1) El CAM: ámbito de aplicación y Zonas Aduaneras
2) Definiciones
3) Circulación de mercadería en el Territorio Aduanero MERCOSUR – TAM
4) Áreas con tratamientos Aduaneros Especiales
5) Puerto Libre
1) EL CAM: ÁMBITO DE APLICACIÓN3 Y ZONAS ADUANERAS
El CAM adoptó la definición de territorio aduanero establecida por el Convenio
Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros
(Kyoto revisado)4. Concretamente, se define al territorio aduanero del MERCOSUR
como aquel en el cual es aplicable la legislación aduanera común del MERCOSUR,
siendo ésta la normativa que regulará el tráfico internacional entre el MERCOSUR y
terceros países o bloques de países.
La legislación aduanera del MERCOSUR:
a) se aplicará:
en todo el territorio de los Estados Parte y
en los enclaves aduaneros concedidos a favor del MERCOSUR
b) no se aplicará en los exclaves aduaneros concedidos a terceros países o bloques
de países
Se entenderá por enclave aduanero la parte del territorio de un Estado no integrante
del MERCOSUR en la que se permite la aplicación de la legislación aduanera del
MERCOSUR5.
Se entenderá por exclave aduanero la parte del territorio de un Estado Parte del
MERCOSUR en la que se permite la aplicación de la legislación aduanera de un tercer
Estado6.
Como se puede deducir claramente de la definición de exclave, a diferencia del Código
Aduanero Uruguayo7 (CAU) vigente a la fecha, el CAM ciñéndose al Convenio
Internacional antes citado8, considera a las zonas francas como parte del territorio
aduanero de los Estados Parte, no así como un exclave aduanero.
3
Artículo 1, Código Aduanero del MERCOSUR (CAM)
“Territorio aduanero, el territorio en el cual es aplicable la legislación aduanera de una Parte Contratante” Convenio de Kyoto: Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes
Aduaneros (revisado), Consejo de Cooperación Aduanera (Organización Mundial de Aduanas), Capítulo 2,
Definiciones
5
Artículo 3, CAM
6
Artículo 3, CAM
7
Ley Nº 15.691, D.O. 07/I/85
8
“zona franca, una parte del territorio de una Parte Contratante en el que las mercancías allí introducidas se
considerarán generalmente como si no estuviesen dentro del territorio aduanero, en lo que respecta a los
derechos y los impuestos a la importación.” - Convenio de Kyoto, Anexo específico D, Capítulo 2, Zonas
francas, Definición
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Asimismo el CAM introduce un nuevo concepto para Uruguay, siendo éste el de las
Zonas de control aduanero. Estas Zonas están clasificadas en tres: Zona Primaria,
Zona Secundaria, y Zona de Vigilancia Aduanera Especial9.
•
•
•
Zona Primaria es el área terrestre o acuática, ocupada por los puertos,
aeropuertos, puntos de frontera y sus áreas adyacentes, y otras áreas del
territorio aduanero, delimitadas y habilitadas por la Administración Aduanera,
donde la aduana realiza el control de entrada, permanencia, salida o circulación
no sólo de mercaderías, sino también de medios de transporte y personas; así
como inspección de los locales establecidos en la misma. Dicho control lo podrá
realizar sin previa autorización judicial.
Zona Secundaria debe considerarse como aquella zona que no está
comprendida en la anterior. La aduana podrá realizar los mismos controles que
en la zona primaria pero con previa autorización judicial cuando corresponda.
La diferencia preliminar que denota estas definiciones, es la realización de
controles con previa autorización judicial o no, según la zona.
Zona de Vigilancia aduanera especial debe concebirse como el área de la
zona secundaria donde la aduana podrá adoptar medidas específicas de
vigilancia o control, como autorizaciones previas para la realización de algún
tipo de operación.
2) DEFINICIONES
Previo a la identificación de las distintas modalidades de ingreso, egreso, estadía y/o
circulación en territorio aduanero MERCOSUR previstas por el CAM, se expondrán
algunas definiciones relevantes al respecto.
•
•
•
•
•
•
•
Legislación aduanera: son las disposiciones legales, las normas
reglamentarias y complementarias relativas a la importación y la exportación de
mercadería, los destinos y las operaciones aduaneras10.
Administración Aduanera: es el órgano nacional al que le corresponde aplicar
la legislación aduanera11.
Régimen Aduanero: es el tratamiento aduanero aplicable a la mercadería
objeto de tráfico internacional, de conformidad con lo establecido en la
legislación aduanera12.
Mercadería: es todo bien susceptible de un destino aduanero13.
Exportación: es la salida de mercadería del territorio aduanero del
MERCOSUR14.
Importación: es la entrada de mercadería al territorio aduanero del
MERCOSUR15.
Tránsito: es un régimen aduanero común a la importación y a la exportación
por el cual la mercadería circula por el territorio aduanero, bajo control
9
Artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9, CAM
Artículo 3, CAM
11
Artículo 7, CAM
12
Artículo 3, CAM
13
Artículo 3, CAM
14
Artículo 3, CAM
15
Artículo 3, CAM
10
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•
aduanero, desde una aduana de partida a otra de destino, sin el pago de los
tributos aduaneros ni la aplicación de restricciones de carácter económico16.
Depósito aduanero: es todo lugar habilitado por la Administración Aduanera y
sometido a su control, en el que pueden almacenarse mercaderías en las
condiciones establecidas por la aduana17.
3) CIRCULACIÓN DE MERCADERÍA EN EL TERRITORIO ADUANERO MERCOSUR
Toda mercadería que llega o sale del territorio aduanero deberá recibir un destino
aduanero de importación o de exportación respectivamente, existiendo diversas
hipótesis de circulación hacia y desde territorio aduanero, las cuales abordaremos a
continuación.
3.1) Ingreso y Egreso por régimen general
Entendemos por régimen general toda introducción o egreso definitivo del territorio
aduanero.
•
Importación definitiva es el régimen por el cual la mercadería importada
puede tener libre circulación dentro del territorio aduanero, previo pago de los
tributos aduaneros a la importación, cuando corresponda18.
•
Exportación definitiva es el régimen por el cual se permite la salida definitiva
del territorio aduanero de la mercadería de libre circulación, sujeta al pago de
los tributos aduaneros a la exportación si correspondiere19.
3.2) Ingreso y Egreso con exoneración
El ingreso o egreso del territorio aduanero podrá realizarse con algún tipo de
exoneración producto de encontrarnos bajo algún tipo de Franquicia Aduanera.
Entendemos por tal a la “exención total o parcial del pago de los derechos e impuestos
a la importación y/o exportación, aplicables a las mercaderías que entran o salen del
territorio aduanero” 20. Partiendo entonces de esta definición, veremos a continuación
las distintas posibilidades existentes.
3.2.1) Ingreso de mercadería
Admisión temporaria para reexportación en el mismo estado21
Admisión temporaria para perfeccionamiento activo22
Transformación bajo control aduanero23
16
Artículo 91, CAM
Artículo 3, CAM
18
Artículo 51, CAM
19
Artículo 81, CAM
20
http://www2.aladi.org/nsfaladi/vbasico.nsf/vbusqueda/E1E5714E892B590F032574A2005B5E1B
Glosario de Términos Aduaneros y de Comercio Exterior - ALADI
21
Artículo 53, CAM
22
Artículo 56, CAM
23
Artículo 64, CAM
17
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La Admisión temporaria para reexportación en el mismo estado es el
régimen a través del cual la mercadería es importada con exoneración total o
parcial de los tributos aduaneros que gravan a la importación definitiva. No estará
exonerada del pago de tasas si correspondiere. Dicho ingreso será con un fin y por
un plazo determinado. Luego, durante ese plazo se deberá reexportar al exterior en
el mismo estado en el que ingresó, salvo su depreciación por el uso normal. En
cumplimiento del régimen, esa mercadería no estará gravada por los tributos a la
reexportación.
La Admisión temporaria para perfeccionamiento activo es el régimen por el
cual se permite importar mercadería exonerada del pago de tributos aduaneros,
para ser utilizada en un proceso productivo con una duración determinada
(transformación, elaboración, reparación u otra) y que resulte en un producto para
la reexportación. No estará exonerada del pago de tasas si correspondiere.
Transformación bajo control aduanero es el régimen por el cual se permite
importar mercadería exonerada de tributos aduaneros, no de tasas, para realizar
un proceso de modificación de especie o estado, y el resultado de ese proceso bajo
control aduanero, será un producto que deberá ser importado definitivamente con
pago de tributos aduaneros. Estos tributos aduaneros deberán ser menores a los
que se hubieran aplicado a la mercadería importada. Ese proceso también tendrá
un plazo determinado a cumplirse.
3.2.2) Egreso de mercadería
Exportación Temporaria para Reimportación en el mismo estado24
Exportación Temporaria para Perfeccionamiento Pasivo25
Exportación Temporaria para Reimportación en el mismo estado en que
salió (salvo su depreciación por el uso normal), es el régimen por el cual la
mercadería de libre circulación se exporta con una finalidad y por un plazo
determinado, pero con la obligación de ser reimportada. La exportación en este
régimen está exonerada del pago de los tributos aduaneros que gravan la
exportación definitiva de ese producto, pero con pago de tasas si correspondiere. El
ingreso de la mercadería en su reimportación, está exento de tributos aduaneros.
Exportación Temporaria para Perfeccionamiento Pasivo es el régimen por el
cual la mercadería de libre circulación se exporta pero con la finalidad de que dicha
mercadería sea afectada a una operación de transformación, elaboración,
reparación u otra autorizada. El producto resultante de esa afectación, debe
reimportarse en un plazo determinado. La exportación en este régimen está exenta
del pago de tributos aduaneros, no así de las tasas si correspondiere. La
reimportación del producto resultante deberá abonar los tributos sobre el valor
agregado en el exterior y no sobre el valor del producto final.
24
25
Artículo 83, CAM
Artículo 86, CAM
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3.3) Depósito Aduanero
Es el régimen por el cual la mercadería importada ingresa a un depósito aduanero,
exonerada de tributos aduaneros, no de tasas, para su posterior inclusión en otro
régimen aduanero. La reglamentación determinará el plazo de permanencia en este
régimen.
Modalidades y operaciones permitidas26:
depósito de almacenamiento: la mercadería solamente puede ser objeto de
operaciones destinadas a asegurar su reconocimiento, conservación,
fraccionamiento en lotes o volúmenes y cualquier otra operación que no altere
su valor ni modifique su naturaleza o estado.
depósito comercial: la mercadería puede ser objeto de operaciones destinadas a
facilitar su comercialización o aumentar su valor, sin modificar su naturaleza o
estado.
depósito industrial: la mercadería puede ser objeto de operaciones destinadas a
modificar su naturaleza o estado, incluyendo la industrialización de materias
primas y de productos semielaborados, ensamblajes, montajes y cualquier otra
operación análoga.
depósito de reparación y mantenimiento: la mercadería puede ser objeto de
servicios de reparación y mantenimiento, sin modificar su naturaleza.
depósito para exposición u otra actividad similar: la mercadería ingresada
puede ser destinada a exposiciones, demostraciones, ferias u otras actividades
similares.
3.4) Tránsito Aduanero:
Es el régimen común a la importación y a la exportación por el cual la mercadería
circula por el territorio aduanero, bajo control aduanero, desde una aduana de partida
a otra de destino, sin el pago de los tributos aduaneros ni la aplicación de restricciones
de carácter económico27.
Las modalidades de este régimen son:
de una aduana de entrada a una aduana de salida;
de una aduana de entrada a una aduana interior;
de una aduana interior a una aduana de salida; y
de una aduana interior a otra aduana interior.
3.5) Depósito Temporal
El CAM introduce el concepto de Depósito Temporal, estableciendo que es una
condición que se otorga a la mercadería, desde el momento de la descarga en la zona
primaria aduanera y hasta que reciba un destino aduanero. No es un lugar físico en sí
mismo por definición, sino una condición de la mercadería, sin perjuicio que las
mercaderías deberán permanecer durante ese período en un lugar físico - depósito a
26
27
Artículo 68, CAM
Artículo 91, CAM
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tales efectos - autorizado por la Aduana. El Depósito Temporal podrá ser de
importación o exportación según sea el caso.
Operaciones permitidas respecto a la mercadería sometida a la condición de depósito
temporal:
las destinadas a asegurar su conservación, impedir su deterioro y facilitar su
despacho, siempre que no modifiquen su naturaleza, su presentación o sus
características técnicas y no aumenten su valor;
el examen y extracción de muestras;
el desembalaje, pesaje, reembalaje y cualquier otra manipulación de la
mercadería.
El plazo de permanencia de la mercadería en Depósito Temporal será el que fijen las
normas reglamentarias, aún no establecidas.
3.6) Otros destinos de importación
En forma adicional a los regímenes aduaneros de importación abordados en los
párrafos precedentes, el CAM prevé otros destinos aduaneros de importación de
mercadería, a saber28: reembarque, abandono, y destrucción.
El reembarque29 se configura cuando la mercadería llegada a territorio aduanero, bajo
la condición de depósito temporal de importación o en régimen de depósito aduanero,
sale bajo control aduanero, sin el pago de los tributos aduaneros ni las prohibiciones o
restricciones de carácter económico.
La mercadería podría considerarse en situación de abandono30 cuando:
se llegue al vencimiento del plazo para permanecer en depósito temporal, y no
se otorgue otro destino, o
el interesado exprese la voluntad de abandonarla y la Administración acepta, o
el interesado no cumple los trámites establecidos por la Administración para el
despacho de la mercadería.
La Administración Aduanera dispondrá la destrucción31 de mercadería que se pretende
ingresar, cuando la misma atenta contra la moral, salud, seguridad, orden público o el
medio ambiente.
4) ÁREAS CON TRATAMIENTOS ADUANEROS ESPECIALES
El CAM prevé las siguientes áreas con tratamientos aduaneros especiales: Zonas
Francas, Áreas Aduaneras Especiales, y Tiendas Libres.
Zonas Francas:
Tal como mencionáramos en el numeral 1 del presente trabajo existe una importante
diferencia entre el CAM y la normativa actual, ya que el CAM se basa en la definición
28
29
30
31
Artículo
Artículo
Artículo
Artículo
35,
71,
72,
73,
CAM
CAM
CAM
CAM
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de Zona Franca del Convenio de Kyoto Revisado, no así nuestro Código Aduanero
vigente.
El CAM define a las Zonas Francas como parte del “territorio de los Estados Parte”, y
establece que para lo único que no se considerarán dentro del territorio aduanero es
en lo que respecta al pago de los impuestos o derechos de importación, por la
mercadería en ellas almacenadas. Esto significa que mientras la mercadería se
encuentre en dichas zonas está bajo la franquicia aduanera de no pago de impuestos o
derechos de importación32. La entrada y la salida de mercaderías de la zona franca
serán regidas por la legislación que regula la importación y la exportación,
respectivamente33.
En este nuevo contexto, las Zonas Francas dejan de ser un exclave aduanero,
aplicándose la normativa aduanera para el almacenamiento y movimiento dentro de la
zona, sin perjuicio de las facultades que ya tenía la aduana en cuanto al control de las
mercaderías en su ingreso y egreso de zona.
En las mismas se podrán realizar actividades de almacenamiento, comerciales,
industriales o de prestación de servicios, de conformidad con lo que determinen los
Estados Parte sin límite de permanencia para la mercadería en dicha zona34.
Áreas Aduaneras Especiales:
Estas áreas se definen como la parte del territorio aduanero en la cual se aplica un
tratamiento temporario especial, con un régimen tributario más favorable que el
vigente en el resto del territorio aduanero35.
Tiendas Libres:
Son lugares delimitados y ubicados en la Zona Primaria. Tendrán como destino la
comercialización de mercadería para consumo de viajeros, exonerados de los tributos a
la importación o exportación. Podrá autorizarse por parte de la autoridad competente
(del Estado Parte de la jurisdicción en que se hallen), la existencia de esas tiendas a
bordo de medios de transporte aéreo, marítimo y fluvial de pasajeros que cubran rutas
internacionales. La venta que en ellas se realice no podrá ser en cantidades que hagan
presumir un fin comercial o industrial36.
Estas tiendas podrán contar con un depósito comercial, habilitado y bajo control
aduanero, a los efectos de almacenar la mercadería para uso del presente régimen.
La mercadería que no tiene libre circulación en el TAM, permanecerá en ese depósito
exonerada de los tributos aduaneros, y no se le aplicará las prohibiciones o
restricciones de carácter económico a la importación. Y respecto a las mercaderías de
libre circulación en el TAM, serán ingresadas a esos depósitos exoneradas de tributos
no así de las tasas.
32
33
34
35
36
Artículo 126, CAM
Artículo 126, CAM
Artículos 127 , 128 y 129, CAM
Artículo 131, CAM
Artículo 132, CAM
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5) PUERTO LIBRE
El régimen de Puerto Libre no existe como instituto en el CAM. Al respecto podemos
realizar la siguiente reflexión: el Decreto Reglamentario de la Ley de Puertos, refiere a
los mismos como exclave aduanero, no así la Ley de Puertos Libres Nº 16.246 y la Ley
Nº 16.320. Producto de esta dualidad existe doctrina a favor y en contra de la figura
de puerto libre como exclave aduanero. Con la definición que realiza el CAM de exclave
aduanero ya vista en el numeral 1 del presente trabajo, no cabe duda que el puerto
libre no será un exclave aduanero, y por ende en él se deberán aplicar las
disposiciones aduaneras.
Sin perjuicio de lo mencionado precedentemente, destacamos los principios básicos del
régimen actual de Puerto Libre según los artículos 2 y 3 de la Ley 16.246:
“La circulación de mercaderías en el Puerto de Montevideo será libre. No se exigirán
para ello autorizaciones ni trámites formales. Las actividades que se cumplan en dicho
puerto no significarán modificaciones de la naturaleza del producto o mercaderías y
quedarán limitadas a operaciones de depósito, reenvasado, remarcado, clasificado,
agrupado y desagrupado, consolidado y desconsolidado, manipuleo y fraccionamiento.
El destino de las mercaderías que ingresen al puerto podrá ser cambiado libremente.
No estarán sujetos en ningún caso a restricciones, limitaciones, permisos o denuncias
previas.
Durante su permanencia en el recinto aduanero portuario, las mercaderías estarán
exentas de todos los tributos y recargos aplicables a la importación o en ocasión de la
misma.
Cuando fueran introducidas desde el Puerto de Montevideo al territorio aduanero
nacional, se considerarán importaciones o despachos de entrada procedentes del
exterior a todos los efectos y deberán cumplir los trámites y pagos que correspondan.
Las mercaderías nacionales o nacionalizadas para ser introducidas al Puerto de
Montevideo, deberán ajustarse a las normas que rigen para la exportación o para el
despacho de salida del país.”
El régimen de Puerto Libre fue complementado por el art. 163 de la Ley N° 16.320,
que establece: “Interprétase que el nuevo marco legal de la actividad portuaria no
supone restricciones de las potestades de la D.N.A. dentro del recinto portuario.”
Por último y tal como hiciéramos referencia anteriormente, dada la inexistencia en el
CAM del régimen de Puerto Libre, si se desean mantener todos los beneficios asociados
al mismo, se deberá contemplar al momento de redactar el nuevo Código Aduanero
Uruguayo, la forma de incluir los principios básicos del régimen establecidos por los
artículos 2 y 3 de la Ley 16.246 ya vistos.
Cra. Graciela De Vida
Cr.Federico Esmite
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