Marco jurídico para los sistemas presupuestarios

The Legal Framework for Budget Systems: An International
Comparison
Summary in Spanish
Marco jurídico para los sistemas presupuestarios: comparación
internacional
Resumen en español
Existen notables diferencias en el marco jurídico de los sistemas presupuestarios
La base jurídica de los sistemas presupuestarios nacionales varía enormemente de un
país miembro de la OCDE a otro. En algunos países, el contenido de las leyes que rigen
los procesos presupuestarios anuales se limita a elaborar sucintamente las principales
cuestiones de interés para el poder legislativo; esas leyes suelen incorporar principios
presupuestarios generales, mientras los detalles del proceso presupuestario suelen
confiarse a normas de nivel inferior. En otros países, por el contrario, las leyes contienen
disposiciones específicas que regulan las etapas fundamentales del ciclo presupuestario.
Además, mientras que las Constituciones de muchos países especifican las funciones
generales de los poderes legislativo y ejecutivo, incluidas unas cuantas de importancia
para el proceso presupuestario, las de otros países contienen un capítulo entero dedicado a
las finanzas públicas; para acabar de completar el panorama, cabe señalar que algunos
países miembros de la OCDE carecen de Constitución escrita.
En ciertos países, se otorga un estatuto especial a las leyes que rigen el sistema
presupuestario y, en esos casos, las Constituciones exigen que se adopte una ley orgánica
para regular el proceso presupuestario del Estado. Aunque las leyes orgánicas
proporcionan un marco global, el alcance del presupuesto se limita a lo que se halle
exclusivamente bajo control del Estado y, en consecuencia, se corre el peligro de que
queden excluidas importantes funciones de la Administración central, en particular del
área de la seguridad social. Precisamente, las leyes que establecen fondos
extrapresupuestarios o que rigen los procesos presupuestarios para esos fondos han sido
creadas para completar las leyes en materia de sistema presupuestario cuya aplicación y
alcance se limita a un pequeño conjunto de entes presupuestarios de la Administración
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central. En los países federales, las Constituciones o leyes de los estados federados1 se
adoptan, por lo general, independientemente de las federales. Sin embargo, en Alemania,
por ejemplo, una ley federal exige la homogeneidad nacional en los sistemas
presupuestario y de cuentas y, en este sentido, los principios presupuestarios que figuren
en una ley federal deberán transponerse obligatoriamente a las leyes adoptadas en los
Estados federados (Länder). De esta forma, la armonización de las leyes presupuestarias
en todo el país facilita la notificación de datos presupuestarios para todos los entes
gubernamentales de la nación.
Algunos países se conforman con unas cuantas leyes de base relativas al sistema
presupuestario –quizá una o dos leyes vertebradoras, posiblemente completadas por una
ley marco elaborada en el Parlamento. Estados Unidos es un ejemplo atípico: su cuerpo
legislativo ha adoptado numerosas leyes en materia presupuestaria, la mayoría de ellas
considerablemente exhaustivas. En el extremo opuesto se hallan Dinamarca y Noruega,
que no han adoptado jamás una ley formal para regular los procesos presupuestarios
anuales; en esos dos países, las leyes presupuestarias se sustituyen por reglamentos del
ejecutivo o del parlamento.
Las teorías sobre la Hacienda Pública y las teorías jurídicas no explican la
diferencia entre los derechos presupuestarios de los diversos países
No existe prácticamente ninguna investigación que compare los marcos jurídicos de
los sistemas presupuestarios, y la doctrina sobre la Hacienda Pública no brinda más que
un número limitado de ideas generales. Los fundadores de la teoría de la elección pública
hacen hincapié en que las normas son necesarias a fin de obstaculizar las actuaciones
interesadas de “entidades” tales como los poderes legislativo y ejecutivo. Esta teoría se ha
aplicado principalmente al principio de equilibrio presupuestario; en este sentido, un
premio Nobel sugirió incluso que sería conveniente incluir un deber de equilibrio
presupuestario en las Constituciones. Su punto de vista es discutible, ya que semejante
deber impondría rigidez y sería difícil de cumplir.
Con todo, numerosos son los estudios que han examinado la relación entre las reglas
fiscales y los resultados presupuestarios, en particular, en términos de equilibrio
presupuestario y deuda pública. Sin embargo, la literatura en la materia no intenta
clasificar o sopesar la veintena de “reglas” elegidas para conformar los índices de
resultado y tampoco recoge opiniones sobre la necesidad o no de que determinadas
normas figuren formalmente en la Constitución. Algunas de esas reglas se hallan
integradas en leyes en algunos países, en especial, en aquellos que gozan de gran
tradición en dotar a las normas con forma de ley. No obstante, las reglas de decisión sobre
el presupuesto en el seno del ejecutivo suelen quedar excluidas de las leyes, y ora se
incluyen en regulaciones internas (órdenes, decretos, etc.) del ejecutivo, ora carecen de
plasmación escrita, en particular, en los países en los que se acepta de forma general la
costumbre o la ausencia de formalismos.
1. Este libro no entrará a analizar las leyes de gobiernos subnacionales.
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Muchos estudios de derecho comparado destacan la categorización del derecho en
varias “familias” y, por lo general, hacen referencia a la amplia clasificación que
distingue entre derecho continental (civil law) y derecho consuetudinario (common law),
distinción de gran utilidad para cuestiones de derecho privado, pero inaplicable al derecho
presupuestario, ya que los jueces no son llamados a estatuir sobre éste; de hecho, en los
países de derecho consuetudinario, el derecho presupuestario no tiene como origen el
precedente. Por lo tanto, parece más pertinente adoptar una clasificación de los países
según tengan o no una Constitución escrita que sirva de marco jurídico general.
Con todo, aun partiendo de esa diferenciación, cabe apuntar que en los países que
siguen el modelo de Westminster –en los que las Constituciones no se hallan
(completamente) especificadas por escrito-, el poder legislativo ha adoptado en los
últimos años nuevas leyes para el sistema presupuestario, en especial, en relación con los
principios de responsabilización y transparencia. En consecuencia, la diferencia en la
densidad de leyes presupuestarias entre los países del modelo de Westminster y la Europa
continental –en la que todos los países cuentan con Constituciones escritas- no es tan
grande como hace 25 años, pese a lo cual, aún no existe convergencia en lo que respecta
al alcance de las leyes presupuestarias.
Las variables políticas y la cultura jurídica contribuyen a explicar las diferencias
entre los países
Se ha señalado que las variables políticas revisten una notable importancia para
explicar las diferencias entre los sistemas presupuestarios de los diversos países. Este
estudio hace hincapié en las influencias de las formas de gobierno pasadas y presentes. El
grado de separación entre el poder ejecutivo y el poder legislativo parece ser
particularmente relevante a la hora de explicar las diferencias en la frecuencia con que se
recurre a la ley para fundamentar los procesos presupuestarios. Las formas de gobierno
presidencialistas, en las que los poderes ejecutivo y legislativo se hallan claramente
separados, han recurrido más a las leyes para controlar el ejecutivo en temas
presupuestarios. Las monarquías parlamentarias con sistemas básicamente bipartidistas se
hallan en el otro extremo; si se combinan con poderes heredados que dan lugar a
ejecutivos muy fuertes, los poderes presupuestarios formales del parlamento de esos
países son especialmente reducidos. En ese caso, la necesidad de leyes es menor, puesto
que el ejecutivo domina al poder legislativo, y en caso de darse, las leyes en esos países
suelen reforzar los poderes presupuestarios del ejecutivo. Entre esos dos extremos, se
sitúa el equilibrio presupuestario formal de las repúblicas parlamentarias y las formas de
gobierno semipresidencialistas.
Otras variables políticas también parecen contribuir a explicar por qué el derecho
presupuestario varía de un país a otro. En los países con un sistema de representación
electoral proporcional, que da lugar a una multiplicidad de partidos políticos y gobiernos
de coalición, la necesidad de que el poder legislativo establezca normas presupuestarias
“permanentes” mediante ley se ve reducida si también existe un convenio (o
posiblemente una exigencia legal) para que los partidos políticos en el poder presenten su
programa económico y presupuestario ante el parlamento. En esos países, los objetivos
presupuestarios se plasman a menudo en “acuerdos de coalición” que, aunque no son
legalmente vinculantes, reducen el margen de maniobra del Gobierno. Esos acuerdos
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deben compararse con la gran cantidad de normas fiscales que están recogidas en el
derecho de otros países; además, esos acuerdos también cumplen parte de los requisitos
de transparencia que la ley puede establecer en otros países, dado que los programas
presupuestarios del gobierno se hacen públicos una vez finalizados. Sin embargo, al
contrario que en el caso de la ley, sólo son válidos durante la duración de una legislatura.
La cultura jurídica de cada país también explica por qué unos cuantos países no han
adoptado leyes presupuestarias. Aunque existen tres etapas generales en la elaboración de
una ley (iniciativa (a menudo por parte del ejecutivo), resolución (por el cuerpo
legislativo) y “actividades de conclusión” (incluidas las revisiones jurídicas)), los países
difieren en la importancia que otorgan a cada etapa y los procedimientos que utilian en
cada una de ellas. En los países europeos de derecho continental, los Estados Unidos y los
países asiáticos miembros de la OCDE, los tribunales de rango superior garantizan que
las leyes presupuestarias sean acordes con la Constitución escrita. En los países del
modelo de Westminster y los países nórdicos, las formalidades legales son menores y, por
lo tanto, existen más opciones de adoptar instrumentos legales diferentes a las leyes
formales. Los países de Westminster no están limitados por exhaustivas Constituciones
escritas. Los países nórdicos, por su parte, carecen de tribunales constitucionales ante los
que reclamar por inconstitucionalidad. En ambos grupos de países, las disposiciones
presupuestarias constitucionales, tanto escritas como no escritas, son de libre
interpretación. Asimismo, la delegación de la autoridad presupuestaria al ejecutivo parece
mayor que en los países jurídicamente formales –aquéllos cuyas Constituciones indican
los requisitos principales que deben reunir los presupuestos anuales o exigen que el
sistema presupuestario se regule mediante ley-. En resumen, hay países en los que las
actitudes hacia el derecho formal no son estrictas y países en los que existe una cultura de
sometimiento a los aspectos jurídicos del presupuesto.
Se han promulgado normas presupuestarias y muchas deberían estar en leyes
presupuestarias
Los especialistas en Hacienda Pública y los teóricos del derecho han renegado de
establecer normas legales para los sistemas presupuestarios, salvo en lo relativo a las
reglas fiscales cuantitativas. En contraste, las organizaciones internacionales han
publicado vastas directrices en relación con las exigencias deseables en materia de
transparencia presupuestaria. Sin embargo, esas organizaciones no han especificado qué
exigencias habría que transponer a los derechos nacionales, con la excepción de las
auditorías externas, para las que la Organización Internacional de Instituciones
Fiscalizadoras Supremas (INTOSAI) ha recomendado estándares.
Los principios presupuestarios, tanto clásicos como nuevos, y la separación de
responsabilidades entre los poderes legislativo y ejecutivo deberían guiar a los
responsables de la elaboración de políticas que deseen establecer una “buena” ley para
sus sistema presupuestario nacional. Los principios que son importantes para la
preparación, adopción, aplicación, seguimiento y auditoría de los presupuestos son:
autoridad, generalización y la responsabilización. Usando un total de diez principios
presupuestarios, se hacen sugerencias sobre los aspectos del sistema presupuestario que
podrían incluirse en la Constitución, en el derecho primario y en el secundario.
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Se ha propuesto el principio de alinear las funciones presupuestarias con los
instrumentos jurídicos. Sobre esta base, el ejecutivo, mediante reglamento, podría
establecer normas internas para la preparación y la aplicación del presupuesto –las áreas
del proceso presupuestario que el cuerpo legislativo puede delegar al ejecutivo. Sin
embargo, este principio requeriría una ley parlamentaria, completada por regulaciones
internas por parte del cuerpo legislativo (“regulaciones legislativas”) para proporcionar
las normas formales de presentación y adopción por parte del cuerpo legislativo, así como
seguimiento posterior del poder legislativo por parte del ejecutivo. Sería conveniente una
ley aparte que estableciese la independencia, las responsabilidades y los poderes de un
cuerpo de auditoría externo, al servicio, principalmente, del poder legislativo.
Este estudio no especifica un “modelo” de derecho presupuestario o un modelo de
derecho de auditoría externa que pueda usarse en todos los países; sería algo fuera de
lugar. Los derechos presupuestarios deben adaptarse al sistema constitucional, político,
institucional, jurídico y cultural de cada país. No existe un derecho “de talla única” para
el sistema presupuestario.
Los países miembros de la OCDE no adoptan o enmiendan sus derechos
presupuestarios tras consultar los estándares internacionales. Algunos países de la Europa
continental empiezan con principios presupuestarios y luego pasan a la ley. Donde se ha
hecho mayor hincapié ha sido en incorporar en la ley los principios de universalidad,
unidad, especificidad y anualidad, que conectan sobre todo con las primeras fases del
ciclo presupuestario –preparación, presentación y adopción de los presupuestos por el
poder legislativo-. Sin embargo, se ha insistido poco en codificar los principios asociados
con las fases posteriores del ciclo presupuestario: responsabilización, transparencia,
estabilidad y resultados. Por el contrario, el derecho presupuestario de los países del
modelo de Westminster insisten en la responsabilización y otros aspectos relativos a la
ejecución de los presupuestos. La base de ese derecho en esos países fue la United
Kingdom’s Exchequer and Audit Act (Ley de Gasto Público y Auditoría del Reino Unido)
de 1866. Muchas de las disposiciones de esta antiquísima ley estuvieron en vigor hasta
2000, fecha en la que se adoptó una nueva ley de cuentas. Este ejemplo sirve para ilustrar
la lenta evolución de los derechos presupuestarios.
Las reformas constituyen la principal razón de cambio de los derechos
presupuestarios
Aunque la introducción de reformas presupuestarias es la principal razón por la cual
los países miembros de la OCDE han reemplazado los derechos presupuestarios
existentes o han adoptado unos nuevos, la extensión y las áreas en las que esto se ha
producido no han sido las mismas. En algunos países, en los que los cambios han
respondido a crisis presupuestarias, se han introducido modificaciones de gran
importancia adoptando nuevas leyes presupuestarias.
En los países de la Europa continental, se considera importante que el poder
legislativo debata primero los principios presupuestarios. En un segundo tiempo, se
enmienda el derecho presupuestario o se adopta una nueva ley. La aplicación se extiende
durante un periodo de tiempo. En los países de Westminster, este proceso suele ser el
inverso. Se introducen primero las reformas presupuestarias, quizá sólo a prueba o
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experiencia piloto. Si se piensa que las nuevas enmiendas o procedimientos
presupuestarios funcionan, entonces se cambia la ley.
En los últimos años, la transparencia fiscal, la responsabilización y los principios de
estabilidad fiscal a nivel macroeconómico han ido incorporándose de forma creciente en
leyes. La Ley de Finanzas Públicas neocelandesa de 1994 ha sido de gran influencia en
otros países, tanto dentro como fuera de los países del modelo de Westminster. Por
ejemplo, la nueva Ley Orgánica Francesa de Presupuestos del Estado, adoptada en 2001,
integró un nuevo principio de “sinceridad” presupuestaria. Las leyes presupuestarias
pueden adoptarse para controlar mejor la posición fiscal a nivel macroeconómico –
especialmente para reducir los déficits que se piense amenazan la sostenibilidad fiscal-.
En este sentido, la experiencia de incluir en las leyes las reglas fiscales cuantitativas ha
resultado negativa por lo general. Canadá, Estado Unidos y Japón dejaron que dichas
leyes caducasen. En el caso de Japón, la ley estaba en vigor desde hacía menos de doce
meses. La experiencia de algunos países de la Unión Europea a la hora de respetar las
normas presupuestarias del órgano supranacional apenas han cosechado más éxito.
Cierto número de países miembros de la OCDE han reformado sus leyes de auditoría
externa en los últimos años, con el objetivo de reforzar la independencia de la institución
fiscalizadora suprema (IFS), ampliar el número de entidades auditadas y reforzar las
prerrogativas de investigación de la IFS.
No todas las reformas presupuestarias se introducen mediante ley, al igual que no
todos los procesos presupuestarios se sustentan en una base jurídica. Por ejemplo, los
Gobiernos de algunos países pueden preparar y presentar al cuerpo legislativo un marco
fiscal a nivel macroeconómico a medio plazo aunque la ley no lo exija. Otro ejemplo es la
introducción de un registro en base devengado para las cuentas del gobierno. El derecho
de algunos países no especifica que se preparen estados financieros, pero con todo se
preparan balances generales, el estado de explotación y la liquidez, todo lo cual es
sometido al poder legislativo. La ley puede pedir simplemente que el sistema de
contabilidad del Gobierno se adecue a “los principios contables generalmente aceptados”,
sin proporcionar más detalles de lo que eso implica –aspecto que se deja a los
reglamentos.
Si es necesario hacer cambios fundamentales en el sistema presupuestario –tales
como cambiar de un sistema basado en los ingresos a uno orientado a los resultados-, es
frecuente que una nueva ley especifique la nueva estructura de los créditos
presupuestarios. Aunque ha habido una amplia tendencia hacia la presupuestación basada
en los resultados en los países miembros de la OCDE, hay casos en los que el ejecutivo,
no el poder legislativo, controla la estructura y la forma de las leyes de presupuestos
generales del Estado anuales, lo que quiere decir, que las nuevas estructuras no se
introducen mediante ley. En los países en los que el ejecutivo tiene grandes poderes
heredados o delegados, el convenio puede permitir la introducción de reformas
presupuestarias de gran alcance sin cambiar la ley o sólo aportando ínfimos cambios a las
leyes presupuestarias existentes.
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Los derechos presupuestarios se adoptan para reforzar los poderes del cuerpo
legislativo o del ejecutivo
Aunque la “supremacía del parlamento” en cuestiones presupuestarias es un principio
aceptado de forma general en todos los países democráticos, los procedimientos y la
ordenación de los procesos presupuestarios de los parlamentos difieren enormemente.
Existen dos categorías: los países en los que la autoridad y los poderes del cuerpo
legislativo en la elaboración del presupuesto son fuertes y aquellos en los que el ejecutivo
“manda” en los procesos presupuestarios. En ambos casos, la ley puede usarse para
reforzar esos poderes relativos. En el primer caso, las iniciativas de elaboración de las
leyes empiezan en el cuerpo legislativo. En el segundo caso, las nuevas leyes son
redactadas por el ejecutivo.
El poder legislativo de Estados Unidos es un ejemplo de un país de la primera
categoría. Desde los años 1970, el Congreso ha reforzado su control presupuestario sobre
el ejecutivo adoptando nuevas leyes. Desde la aprobación de una nueva ley en 1974, los
Budget Committees (Comités Presupuestarios) de ambas cámaras deciden formalmente la
estrategia presupuestaria (por el contrario, las leyes de varios países evitan que impiden
que pueda cambiarse fácilmente la estrategia propuesta por el ejecutivo, si no lo impiden
del todo). La ley limita estrictamente el poder del ejecutivo a aportar ajustes
presupuestarios dentro del ejercicio. La ley estableció una oficina presupuestaria del
congreso, que cuenta con una gran dotación de fondos y está al servicio el poder
legislativo. Las leyes de gestión financiera permiten al cuerpo legislativo participar en los
acuerdos de auditoría interna (p. ej:, los funcionarias financieros de más lato nivel de las
agencias de ejecución informan al senado)
Si se considera que el ejecutivo tiene demasiado poder, parte del cual no es
transparente en las prácticas de contabilidad presupuestaria controladas por el gobierno,
el cuerpo legislativo puede adoptar una ley para devolver la balanza del poder
presupuestario a su favor. Ésa es una de las razones que estimularon a Francia a adoptar
una nueva Ley Orgánica Presupuestaria en 2001.
Para los países de la segunda categoría, el cuerpo legislativo confía en el ejecutivo.
En los países de Westminster, las leyes pueden delegar formalmente autoridad a los
artífices presupuestarios del ejecutivo. Basándose en esa delegación de autoridad general,
las funciones y responsabilidades de los principales artífices en los procesos
presupuestarios pueden especificarse por decreto (es el caso de algunos países nórdicos) o
no necesitarán de documento formal alguno (p. ej., los enormes poderes presupuestarios
del Ministerio de Hacienda en el Reino Unido son poderes heredados). Para la aplicación
del presupuesto, el ejecutivo goza de considerables prerrogativas, sin estar sometido a una
estrecha supervisión por parte del cuerpo legislativo. Los acuerdos de auditoría interna se
ven como parte de una gestión general correcta. En contraste con Estados Unidos, por
poner un ejemplo, no existen leyes que exijan a los órganos de auditoría interna informar
al cuerpo legislativo.
Es probable
legales sobre la
legislativo o ser
presupuestos se
que los países de la segunda categoría tengan menos disposiciones
fecha en que los presupuestos anuales deben presentarse al poder
aprobados. Aunque suele considerarse una buena práctica el que los
aprueben antes del inicio del nuevo año fiscal, varios países de
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Westminster aprueban por ley los presupuestos tras el comienzo del nuevo año, tras un
indiferente debate en el parlamento. Esos países también tienen grandes limitaciones en
los poderes de enmienda del poder legislativo. Éstos son algunos de los importantes
medios con los que el ejecutivo cuenta para dominar al poder legislativo. Este estudio no
ha pretendido medir el peso de los poderes legislativo y ejecutivo en los procesos
presupuestarios. Podría llevarse a cabo investigación suplementaria para poner a prueba
los poderes relativos de cada rama del gobierno.
Los estudios por países desvelan que existe una multiplicidad de razones para
adoptar leyes presupuestarias
Este estudio comparativo examina las principales diferencias entre los países en lo
referente a las disposiciones presupuestarias en materia de preparación, presentación,
aprobación, aplicación, responsabilización del gobierno y presentación de informes
fiscales. Incluye estudios profundizados sobre nueve países miembros de la OCDE, lo
que permite comparar diferentes aspectos o a diferentes partícipes del proceso
presupuestario. Un miniestudio comparativo de los cuatro países nórdicos pone de relieve
las considerables diferencias existentes en el uso de las leyes presupuestarias y la actitud
hacia ellas en unos países aparentemente tan parecidos.
De forma más general, el estudio subraya las grandes diferencias entre los marcos
jurídicos de los sistemas presupuestarios. Mientras que los sistemas presupuestarios
parecen ir convergiendo en los países miembros de la OCDE, los derechos que regulan
esos sistemas no parecen estar acercándose al mismo ritmo. Esto se explica, en parte,
porque el conglomerado actual de normativas presupuestarias en un país dado es el
resultado de años, quizá siglos, de evolución de leyes anteriores. Las características
institucionales y los sistemas políticos propios de cada país se plasman en las diferentes
leyes que rigen los sistemas de presupuestación.
Conclusiones
Una conclusión de este estudio es que las normativas presupuestarias se adoptan por
varias razones, entre las que cabe citar: introducir una reforma presupuestaria –quizá
como consecuencia de una crisis-; cambiar el equilibrio de poder entre el cuerpo
legislativo y el ejecutivo; respaldar la estabilidad fiscal a nivel macroeconómico; reforzar
la transparencia y la responsabilización en el sistema presupuestario. Estos diferentes
objetivos, combinados con la diversidad constitucional y política u otras particularidades
específicas del país, dificultan el que puedan categorizarse las disposiciones
presupuestarias legales en grupos claramente separados y mutuamente excluyentes. En
consecuencia, es probable que persistan las diferencias en las normativas presupuestarias.
De forma amplia, los países miembros de la OCDE pertenecen a uno de los dos
grupos siguientes: aquellos cuyos sistemas presupuestarios están limitados por la
Constitución y aquellos cuyos sistemas no están sometidos a limitaciones
constitucionales. En el primer grupo, los autores incluyen a los países de la Europa
continental, los Estados Unidos y los países asiáticos miembros de la OCDE. En este
grupo, los sistemas presupuestarios están limitados, ya directamente por Constituciones
escritas, ya por las leyes que hayan sido adoptadas al respecto en consonancia con la
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Constitución. Los tribunales constitucionales (o su equivalente) velan por la
constitucionalidad de las normativas presupuestarias. A veces, los tribunales pueden
hallar razones legales para rechazar las enmiendas a leyes pertenecientes al sistema
presupuestario.
El segundo grupo incluye los sistemas presupuestarios de los países que siguen el
modelo de Westminster y de los países escandinavos, no limitados por Constituciones. En
algunos de esos países, la ausencia de Constitución escrita exonera automáticamente al
sistema presupuestario de exigencias jurídicas de elevado nivel. Allí donde existen
Constituciones, sus disposiciones no son pesadas. Una ley formal para el sistema
presupuestario no es una necesidad, es una opción. Los ejemplos de Dinamarca y
Noruega demuestran que existen otras opciones, en particular, reglamentos adoptados por
el ejecutivo o por un comité parlamentario, que sustituyen a leyes formales que han
atravesado todas las etapas de elaboración de la ley. Los reglamentos tienen la ventaja de
tener una repercusión similar a la de la ley, pero sin las rigideces de ésta, incluida la
dificultad relativamente grande para introducir cambios en el sistema presupuestario
mediante enmiendas. Los convenios y la ausencia de formalismos son relativamente más
importantes en esos países, que también carecen de tribunales constitucionales para
supervisar que las normativas presupuestarias respeten la letra de la ley fundamental.
Como observación final –y como guía para hacer elecciones relativas a las leyes
presupuestarias-, los países deberían considerar si los resultados que arroja el sistema
presupuestario son relativamente más importantes que las leyes que producen los
resultados.
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