La conducción y mando de la policía judicial por el ministerio

LA CONDUCCIÓN Y MANDO DE LA POLICÍA JUDICIAL POR EL
MINISTERIO
PÚBLICO,
REFORMA
AL
ARTÍCULO
21º
CONSTITUCIONAL.
LIC. REYNA HILDA CASTILLO CALDERÓN
INTRODUCCIÓN
Las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, publicadas con fecha dieciocho de junio del dos mil ocho en el
Diario Oficial de la Federación, contemplan los artículos 16, 17, 18, 19, 20,
21 y 22; las fracciones XXI y XXIII del artículo 73; la fracción VII del
artículo 115 y la fracción XIII del apartado B del artículo 123.
Dichas reformas promueven un cambio integral al Sistema de
Justicia Penal estableciendo un Sistema Acusatorio, en el que se respeten
los derechos tanto de la víctima y ofendido, como del imputado; prevé la
inclusión de Jueces de Control que resolverán de manera inmediata y por
cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias
precautorias y técnicas de investigación de la autoridad; sustituye el Auto
de Formal Prisión y Sujeción a Proceso por Auto de Vinculación a
Proceso; se instituye una nueva regulación respecto de las medidas
cautelares como la Prisión Preventiva, y alternativas de solución de
controversias, que procuren asegurar la reparación del daño; un Sistema
Integral de Garantías tanto para la víctima como para el imputado, así
como una serie de principios generales que deberán regir el proceso
penal; una política especial en el proceso penal tratándose de
delincuencia organizada; eleva a rango constitucional el arraigo; edifica las
bases sobre las cuales deberá construirse y operar el Sistema Nacional de
Seguridad Pública; y presenta un régimen de transitoriedad para la
implementación del sistema acusatorio.
De estas reformas, nos enfocaremos en lo referente al tema de la
Seguridad Pública comprendido en el artículo 21º Constitucional, que
establece en términos precisos, la relación existente entre el Ministerio
Público y las Policías en torno a la investigación de los delitos, donde ésta
última actuará bajo la “conducción y mando” de aquél, y plantea la
necesidad absoluta de “coordinarse”, para cumplir con los fines de la
Seguridad Pública.
Por ello, se analiza el fundamento constitucional de la actuación de
la Policía en la investigación de los delitos y su estrecha relación con el
Ministerio Público, siendo necesario revisar en el primer apartado de este
trabajo el artículo 21º Constitucional, antes de la citada reforma, previa
exposición de los antecedentes históricos de las Constituciones que han
construido con el paso del tiempo las funciones de la Policía “Judicial”,
“Ministerial” o “Investigadora”, como “auxiliar” del Ministerio Público, en la
investigación y persecución de los delitos, estableciendo los fines de la
creación de la Policía; y poder entender la reforma del citado artículo 21º
constitucional, donde será necesario analizar los argumentos que
justificaron la misma; para llegar finalmente a precisar como ha quedado la
relación tanto funcional como jerárquica entre el Ministerio Público y la
Policía.
TEMA 1. LA POLICÍA COMO AUXILIAR DEL MINISTERIO
PÚBLICO EN LA INVESTIGACIÓN Y PERSECUCIÓN DE LOS
DELITOS.
Como sabemos la Policía encuentra el sustento legal de su
actuación dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en su artículo 21º, que ha sufrido diversas modificaciones a
través del tiempo, para llegar a disponer lo que hoy en día establece en
esa relación tan estrecha funcionalmente.
En un breve recuento de lo que constituyó la identificación de la
primeras disposiciones en materia policial emitidas en México, se citan los
ordenamientos que dieron las funciones a la Policía que hoy conocemos,
hasta llegar a la penúltima reforma del artículo 21º constitucional, para
poder entender con claridad en que consistió la última reforma al citado
artículo en estudio.
El penalista Dr. Serafín Ortiz Ortiz, menciona como antecedentes
de la Policía que “... es precisamente en 1825 cuando por virtud del Bando
de Policía se crea la corporación, constituyéndose el 28 de mayo de 1826
un cuerpo policial denominado Celadores Públicos en la ciudad de
México. Con el transcurso del tiempo y las necesidades de vigilancia se
emitieron algunos reglamentos, entre otros: el Reglamento del Cuerpo de
Policía Municipal de Vigilantes Nocturnos, de fecha 7 de abril de 1838 (...)
se expidió el 11 de enero de 1847 el Bando de Policía Preventiva y
Seguridad del Distrito Federal. El reglamento más conforme a la realidad y
que dio una estructura sólida, fue el del 22 de agosto de 1848 para la
denominada Guardia de Policía, que se compondría hasta de 1000
hombres divididos en un batallón de cuatro a seis compañías de infantería
y la caballería de un escuadrón de dos a cuatro compañías. Se incorporó
al organismo un médico cirujano, un capellán y un maestro armero.
Posteriormente para otorgar un mejor servicio se seguridad pública, el
presidente Juárez promulgó el Reglamento de la Policía de la ciudad de
México y el Distrito Federal el 15 de abril de 1872 cuyas facultades
asignadas a la policía eran:
a) prevenir los delitos
b) descubrir los que se hubieran cometido
c) aprehender a los criminales
d) cuidar el aseo e higiene pública, y
e) proteger a las personas y las propiedades.
Este reglamento atendió la reforma global en materia punitiva de
don Benito Juárez, se hizo congruente con las disposiciones del primer
Código Penal Federal de 1871. El 16 de enero de 1857 surgió la policía
rural mexicana, que tenía jurisdicción en diferentes estados del país y en
un sector de la ciudad de México.1
Sobre el particular Arturo Villareal Palos menciona “... que el
Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal y Territorio de
Baja California del 15 de septiembre de 1880, inspirado en la legislación
francesa, introdujo en nuestro país tanto la figura del Ministerio Público
(sustituyendo a los antiguos promotores fiscales) como la de la policía
judicial, con el cometido de investigar los delitos, siendo su jefe o titular el
juez de instrucción. Esta policía, más que como un órgano o institución, se
entendía como un conjunto de atribuciones investigatorias que se
ejercerían por distintas autoridades, entre ellas el propio Ministerio
Público.” 2
En 1912 como consecuencia de los movimientos revolucionarios y
la violencia que desencadenaron, se integró una guardia especial que se
1
ORTIZ Ortiz Serafín, Función Policial y Seguridad Pública, Ed. Mac Graw Hill. Serie Jurídica
pp.45- 47.
2
VILLAREAL Palos Arturo, Ministerio Público y Policía de Investigación en México: Una
reforma incompleta. pp. 4.
denomino Batallón de Seguridad, y que el poder político de Huerta afectó
al Sistema de Policía, incorporando algunos cuerpos de seguridad a la
Secretaría de Guerra.
El constituyente de 1917, crea a la Policía Judicial ya como un
cuerpo unificado, jerárquicamente subordinado al Ministerio Público, con el
fin de quitar a los jueces la facultad de averiguar los delitos y buscar las
pruebas, y a los presidentes municipales y la policía común, la posibilidad
de realizar aprehensiones, pues durante el Porfiriato se cometieron
múltiples abusos y excesos por estas autoridades.
Conforme al nuevo sistema, sólo correspondería a la autoridad
judicial la imposición de las penas, a la autoridad administrativa el castigo
de las infracciones de los reglamentos administrativos, y la persecución de
los delitos al Ministerio Público con la Policía Judicial a su disposición.
Con mas o menos acentuación, la policía investigadora de delitos –
desde 1917- se ha encontrado en nuestro país subordinada jerárquica y
funcionalmente al Ministerio Público, como se estableció en el artículo 21º
constitucional en la reforma publicada el tres de julio de 1996 en el Diario
Oficial de la Federación, instaurando lo siguiente:
“Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de
la autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe
al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo
su autoridad y mando inmediato (...)
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el
Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas
competencias que esta Constitución señala. La actuación de las
instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia,
profesionalismo y honradez.
La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, se
coordinarán en los términos que la ley señale, para establecer un sistema
nacional de seguridad pública.”
La reforma constitucional de 1996, (que es la penúltima reforma al
artículo 21º constitucional) determinó que la investigación y persecución
de los delitos incumbía sólo al Ministerio Público, el cual se auxiliaría con
“una policía” que estaría bajo su autoridad y mando inmediato; por lo que,
las antiguas Policías Judiciales que existían a nivel federal y en los
Estados, se denominaron policías investigadores o policías ministeriales.
Quienes como institución regirían su actuar conforme los principios de
legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
Hasta aquel entonces se establecía una relación jerárquica de
Subordinación de la Policía al Ministerio Público, ya que en la
investigación y persecución de los delitos, la Policía obedecería las
órdenes de éste.
Pero es muy poco lo que establece la Constitución con respecto a
esta estrecha relación entre Ministerio Público y Policía, ya que son las
leyes secundarias las que se han encargado de legislar sobre el tema, y
que es necesario su estudio para poder conocer mas sobre ésta conexión,
que ha sido relacionada con el tema de la Seguridad Pública en nuestro
país, por mantener el “orden público”.
El penalista Serafín Ortiz Ortiz, refiere que “el fin de la policía ha
consistido en el “mantenimiento del orden público” y la “seguridad
pública”; categorías éstas que imperceptiblemente han pasado a ser
sinónimos de policía, cuyos límites son inciertos e ilimitados. Así lo
establecen los artículos 16 y 21 constitucionales y la Ley que Establece
las Bases para la Coordinación Nacional de Seguridad Pública, La Ley de
Seguridad Pública del Distrito Federal y otras3...”
Es necesario precisar que la Ley General que Establece las Bases
de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, menciona
como uno de los integrante encargados de la Seguridad Pública en su
artículo 3º a la Policía; por lo que respecta a las acciones conjuntas para
perseguir los delitos remite a los ordenamientos constitucionales y legales
aplicables (artículo 5º segundo párrafo); por lo que hace a los
instrumentos de formación policial que incluyan los principios por los que
se regirá la policía, remite a los lineamientos que serán establecidos por
las autoridades (artículo 6º); y el artículo 22º de la Actuación y Formación
de los integrantes de las Instituciones Policiales, es el único artículo que
fija mínimos a prever para que las normas que regulen la actuación de los
integrante de las instituciones policiales, se apeguen a los principios
constitucionales de legalidad, eficiencia, profesionalismos y honradez.
Así, cada uno de los Estados de la República se han encargado de
regular lo concerniente a la Policía “Judicial”, “Investigadora” o
“Ministerial”, auxiliares de los Agentes del Ministerio Público del fuero
local, (por que como sabemos a nivel federal existe la normatividad que
regula las atribuciones de la Policía Federal Preventiva para el caso de los
Ministerios Públicos Federales); que para la Procuraduría General de
Justicia del Estado de Puebla, la Ley Orgánica de la Administración
Pública del Estado de Puebla, encomienda en su artículo 40º, entre otras
facultades y obligaciones:
Artículo 40
La Procuraduría General de Justicia, tiene las facultades y
obligaciones que específicamente le confiere la Constitución Política del
3
ORTIZ Ortiz Serafín, Función Policial y Seguridad Pública, Ed. Mac Graw Hill. Serie Jurídica
pp.105
Estado, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia, su
Reglamento y demás leyes aplicables, y en el orden administrativo tendrá
las siguientes:
“... IX. Dirigir y coordinar las actividades de la Policía Judicial del
Estado, así como coordinar los cuerpos de seguridad municipales cuando
actúen en funciones de policía judicial;
X. Imponer al personal de la Procuraduría y de la Policía Judicial,
las sanciones disciplinarias que correspondan por faltas cometidas en el
desempeño de sus funciones de acuerdo a las disposiciones legales
aplicables;...”
Es por ello que en la Ley Orgánica de la Procuraduría General del
Estado de Puebla, sienta las Bases de Organización con las Direcciones
que sean necesarias para el cumplimiento de sus objetivos y necesidades,
y que el Reglamento de la misma, refiere a la “Dirección de la Policía
Judicial”, en su artículo 24º, como aquella que:
Artículo 24
La Dirección de la Policía Judicial estará a cargo de un Director,
quien contará con el personal necesario para el eficiente cumplimiento de
las siguientes atribuciones:
I. Organizar, coordinar y supervisar el desarrollo de las funciones
de la Policía Judicial;(...)
IV. Supervisar que los Agentes de la Policía Judicial en
cumplimiento de sus funciones, respeten los derechos humanos y las
garantías individuales de los gobernados;(...)
VI. Organizar, coordinar y vigilar que los Agentes de la Policía
Judicial, cumplan estrictamente las órdenes de investigación,
presentación, aprehensión y reaprehensión que se les encomiende;
VII. Vigilar que los Agentes de la Policía Judicial cumplan los
mandatos de autoridades judiciales y administrativas que lo requieran, en
el marco de su competencia;
VIII. Estableces mecanismos para que los Agentes de la Policía
Judicial, que ejecuten órdenes de aprehensión, reaprehensión o detención
en caso de flagrancia o notoria urgencia, pongan a disposición de la
autoridad competente a los detenidos, en los términos que señalan la
Constitución General de la República y demás Leyes aplicables.
IX. Vigilar el exacto cumplimiento de las órdenes contenidas en los
oficios de colaboración que para su ejecución le sean remitidos;
X. Supervisar que los Agentes de la Policía Judicial en las
investigaciones que realicen, den cabal cumplimiento a los puntos
expresamente encomendados por el Ministerio Público;
XI. Informar al Procurador General de Justicia del Estado en forma
inmediata, de aquellos casos en que la Policía Judicial participe en
detenciones en flagrante delito o de notoria urgencia;(...)
Cabe hacer la aclaración de que también la Ley Orgánica de la
Administración Pública del Estado de Puebla, hace referencia a la “Policía
Estatal Preventiva”, pero como aquella que la SECRETARÍA DE
SEGURIDAD PÚBLICA, organiza, dirige, capacita, administra y supervisa,
acorde con lo que establece el artículo 21º de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, y que no es materia de estudio, ya que
nos enfocamos en aquella que se encarga de auxiliar al Ministerio Público
en su función de investigar y perseguir los delitos, únicamente.
Hasta aquí la presente investigación denota que la organización de
la Policía en México, sus objetivos fundamentales y antecedentes, se
encuentran íntimamente ligados en la evolución histórica del Ministerio
Público y del procedimiento penal. Asimismo, en las diferentes
constituciones, leyes y reglamentos creados en el devenir histórico de
México, la institución de la Policía Judicial ha definido su participación
auxiliando al Ministerio Público, garante de la Procuración de Justicia del
Estado Mexicano.
TEMA 2.
LA POLICÍA BAJO LA CONDUCCIÓN Y MANDO DEL
MINISTERIO PÚBLICO.
2.1.
REFORMA
DEL
ARTÍCULO
21º
CONSTITUCIONAL,
PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE
JUNIO DE 2008.
Como sabemos a través del tiempo las leyes se reforman, conforme
evoluciona la Sociedad, las exigencias cambian y las leyes dejan de ser
compatibles con la realidad, orillando al legislador a realizar las mismas.
Recientemente nuestros legisladores reformaron diversos artículos
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se
publicaron en el Diario Oficial de la Federación con fecha dieciocho de
junio del dos mil ocho, quedando de la siguiente manera en lo que al
citado artículo 21º refiere (las negrillas es nuestro, resaltando las
reformas):
“Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al
Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la
conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función.
El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde
al Ministerio Público. La ley determinará los casos en que los
particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial.
La imposición de las penas, su modificación y duración son
propias y exclusivas de la autoridad judicial.
Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones
por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que
únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o
en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la
multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto
correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.
Si el infractor de los reglamentos gubernativos y de policía
fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa
mayor del importe de su jornal o salario de un día.
Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa que se
imponga por infracción de los reglamentos gubernativos y de policía,
no excederá del equivalente a un día de su ingreso.
El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad
para el ejercicio de la acción penal, en los supuestos y condiciones
que fije la ley.
El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada
caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el
Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la
prevención de los delitos; la investigación y persecución para
hacerla
efectiva,
así
como
la
sanción
de
las
infracciones
administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas
competencias que esta Constitución señala. La actuación de las
instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad,
objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los
derechos humanos reconocidos en esta Constitución.
Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil,
disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones
policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre
sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán
el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las
siguientes bases mínimas:
a)
La
regulación
de
la
selección,
ingreso,
formación,
permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los
integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y
desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, el
Distrito Federal, los Estados y los municipios en el ámbito de sus
respectivas atribuciones.
b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de
personal para las instituciones de seguridad pública. Ninguna
persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no
ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema.
c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la
comisión de delitos.
d) Se determinará la participación de la comunidad que
coadyuvará, entre otros, en los procesos de evaluación de las
políticas de prevención del delito así como de las instituciones de
seguridad pública.
e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a
nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y
municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.”
Dicho artículo, ahora abre la posibilidad de que los particulares
puedan ejercer directamente la acción penal, en los casos en que la ley
secundaria lo establezca, y sólo de manera excepcional, en los casos en
que el interés público no se vea afectado; se establecen criterios de
oportunidad que el Ministerio Público deberá aplicar en los casos de los
delitos que lesionan bienes jurídicos de lo más preciados por el hombre.
Dispone además, en los tres niveles de gobierno, la Coordinación
para establecer las Bases de un efectivo Sistema Nacional de Seguridad
Pública;
se
reglamente
profesionalización,
el
promoción,
ingreso,
selección
remoción,
y
separación,
permanencia,
sanción
y
reconocimiento, no sólo de los elementos policiales, sino de los Agentes
del Ministerio Público y Peritos, otorgándoles además dicha reforma una
mayor mejora en los servicios sociales, y la certificación para los
elementos policiales, quienes deberán tener realmente los conocimientos
y habilidades necesarias para el desarrollo de su función.
Propone un combate al alarmante fenómeno delictivo del que
nuestro país es víctima, sin vulnerar los Derechos Humanos y
fundamentales de los gobernados; creando un esquema de justicia
nacional que garantiza el acceso a la justicia y permite a los ciudadanos
juicios breves y expeditos, que es una de las prioridades de la reforma.
Por lo que a este trabajo interesa, la reforma establece una nueva
relación entre la Policía y el Ministerio Público, que a continuación se
expone.
2.2.
POLICÍA “INVESTIGADORA”, BAJO LA CONDUCCIÓN Y
MANDO DEL MINISTERIO PÚBLICO.
Para entender la reforma en lo tocante a la relación que ahora se
plantea de “conducción y mando”, por parte del Ministerio Público a la
Policía en la investigación de los delitos que ahora corresponde también a
ésta última como una facultad, es necesario revisar el Proyecto de Decreto
por el que se reformaban y adicionaban diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Con fecha trece de diciembre de dos mil siete, la Cámara de
Senadores, presenta el DICTAMEN de las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales; de Justicia; de Gobernación; de Seguridad Pública; y de
Estudios Legislativos, Segunda, con Proyecto de Decreto por el que se
reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, Aprobado con 79 votos en pro, 27 en
contra y 4 abstenciones, Devuelto a la Cámara de Diputados, para
efectos de lo dispuesto en el inciso e), del artículo 72 Constitucional,
Gaceta Parlamentaria, 13 de diciembre de 2007, Discusión y votación, 13
de diciembre de 2007. Donde en las consideraciones, señaló en lo que al
tema de Seguridad Pública nos estamos enfocando, lo siguiente:
“En relación con la materia de Seguridad Pública, este precepto ha
sido reformado a fin de establecer en términos precisos, la relación
existente entre el Ministerio Público y las Policías en torno a la
investigación de los delitos, además de regular la investigación preventiva
y de inteligencia policial.
La reforma es congruente en relación con la regulación que existe
en otros países donde la conducción y mando de las policías en el
ejercicio de la función de investigación de delitos estará bajo la
conducción y mando del Ministerio Público y además realizan funciones
de análisis e investigación preventiva.
La tesis sostenido por el Constituyente Permanente para aprobar
estos cambios implica la necesidad absoluta de coordinarse para los fines
de la seguridad pública entre los agentes del Ministerio Público y los
elementos de policía, sin embargo se precisa que siempre que se trate de
la investigación de los delitos ésta actuará bajo la conducción y mando del
Ministerio Público en ejercicio de la función, es decir, éste consolida con la
reforma, su carácter de controlador y eje rector de la fase investigadora.
Estas comisiones unidas consideran necesario enfatizar que la
función de investigación de los delitos corresponde, tanto a las policías,
como al Ministerio Público. Esto es una necesidad, si se considera que el
monopolio de la investigación, al menos en la literalidad del texto,
corresponde exclusivamente en la actualidad a las Procuradurías, lo que
ha traído, como consecuencia interpretar que las policías, aún las
ministeriales, no pueden realizar absolutamente ninguna de las fases
dentro de la investigación, sin embargo, es necesario resaltar que esta
apreciación es incorrecta, si se compara con los modelos más avanzados
de investigación, donde corresponde a la policía realizar tareas
fundamentales, como la conservación de la escena del crimen, el recopilar
en los instantes inmediatos posteriores a la comisión de aquél, datos o
evidencias que serán imprescindibles para asegurar un proceso penal
exitoso, entre otras.
Otro avance de la reforma, sin duda fundamental consiste en que el
nuevo texto no prejuzga sobre la adscripción orgánica de la policía
investigadora. Esto significa que corresponde tanto a la Federación como
a los estados, decidir en su propia legislación, la ubicación que consideren
óptima para esta policía; dentro de la propia institución investigadora, o
en otra dependencia de la administración pública como sucede en la
mayoría de los países...
En ese tenor, se hace necesario regular específicamente la
certificación de los elementos de policías y agentes del Ministerio Público,
que no implica solamente su registro en el sistema para evitar que
ingresen aquellos que hayan cometido delitos o formen parte de las
organizaciones ilícitas, sino también y fundamentalmente que existan
certificaciones
para
que
los
elementos
policíacos
tengan
los
conocimientos y habilidades necesarias para realizar su función, siempre
en un marco de irrestricto respeto a los derechos humanos4...”
De manera concreta señalamos como puntos importantes que
extrajimos de la exposición de motivos los siguientes:
1.- Establece en términos precisos la relación entre el Ministerio
Público y la Policía en torno a la investigación de los delitos. La
“conducción y mando” estará a cargo del Ministerio Público.
a) El Ministerio Público se consolida con su carácter de “controlador
y eje rector” de la fase investigadora.
La dirección y mando de la investigación por parte del Ministerio
Público, representa una dirección funcional de las labores de investigación
únicamente y que es independiente de la jerarquía, de la cual dependen la
Policía.
b) Sin embargo, la Policía no estará subordinada jerárquicamente y
operativamente al Ministerio Público, sino bajo su “conducción jurídica”
para construir los elementos probatorios que permitan llevar los asuntos
ante los tribunales.
4
PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONANA DIVERSAS
DISPOSICIONES A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, (DICTAMEN DE PRIMERA LECTURA).
El texto no prejuzga sobre la adscripción orgánica de la policía
investigadora. Esto significa que corresponde tanto a la Federación como
a los Estados, como se ha citado, decidir en su propia legislación, la
ubicación que consideren óptima para esta policía.
c) Se redefine a la policía como un órgano corresponsable de la
investigación penal.
Una Policía actuante con autonomía técnica y funcional necesaria y
propia de su naturaleza, con facultades y atribuciones que, sin lesionar o
molestar derechos sustantivos, permitan el conocimiento de los hechos
aparentemente delictivos y la identificación del probable autor y participe,
en la investigación de los delitos, de la que ahora es
ya también su
función, dejando de ser el “auxiliar” que recibía ordenes como antes se
establecía.
2.- El Ministerio Público y las Instituciones Policiales de los tres
ordenes de gobierno necesariamente se coordinaran, para cumplir los
objetivos de Seguridad Pública que comprenden:
a) la prevención de los delitos.
b) la investigación y persecución efectiva de los delitos.
c) la sanción de las infracciones administrativas.
Cada uno de ellos deberá ejercitar sus atribuciones de manera tal
que se logre el objetivo de la “investigación de los delitos”.
3.- Los Policías que realicen función de investigación deberán estar
certificados, y tener conocimientos y habilidades para desarrollar
técnicamente la función en la regulación jurídica y el respeto irrestricto a
los derechos humanos en funciones de investigación.
Es por ello que las Bases de Coordinación del “Sistema Nacional de
Seguridad Pública”, regularán entre otras la Carrera Policial a nivel
Nacional con carácter homogéneo, regulando también la certificación de
los elementos de Policía y Agentes del Ministerio Público, que no implica
solamente su registro en el Sistema para evitar que ingresen aquellos que
hayan cometido delitos o formen parte de las Organizaciones Ilícitas, sino
que existan certificaciones para que los elementos policíacos tengan los
conocimientos y habilidades necesarias para realizar su función, siempre
en el marco del respecto a los Derechos Humanos.
Hasta este momento quedan expuestos los argumentos que
sirvieron para justificar las reformas referentes al tema de Seguridad
Pública, y la relación que se establece entre el Ministerio Público y la
Policía. Ahora, serán los Estados quienes tendrán que adecuar sus leyes y
reglamentos a la misma; sin embargo, cómo legislar dicha relación
funcional y no jerárquica entre los antes citados, si ya se advierte que:
¿Cómo es que la Policía Judicial tendrá independencia “jerárquica”,
si funcionalmente se encuentra bajo el “mando” del Ministerio Público?
¿Podrá la Policía ejercer la nueva atribución que le otorga la
constitución de manera “autónoma”, con relación al Ministerio Público?
¿Cómo se “coordina” la Policía con el Ministerio Público (para la
investigación de los delitos como un objetivo de la Seguridad Pública) si lo
que de él recibe son “ordenes-mandatos”?
TEMA 3. CONDUCCIÓN, MANDO Y COORDINACIÓN DE LA
POLICÍA
POR
PARTE
DEL
MINISTERIO
PÚBLICO
EN
LA
INVESTIGACIÓN Y PERSECUCIÓN DE LOS DELITOS.
Derivado del estudio del Proyecto de Decreto, donde se justifican
las modificaciones antes expuestas, se advierte que el objetivo es que
como sucede en otros países, se fortalezca la profesionalización policial
para que ésta pueda recabar evidencias físicas y datos relacionados con
los hechos posiblemente delictuosos, sin la camisa de fuerza que significa
una innecesaria subordinación jerárquica y operativa al Ministerio Público,
sino únicamente contando con su conducción jurídica para construir los
elementos probatorios que permitan llevar los asuntos ante los tribunales,
al exponer en el citado Proyecto de Decreto lo siguiente:
“Estas comisiones unidas consideran necesario enfatizar que la
función de investigación de los delitos corresponde, tanto a las policías,
como al Ministerio Público. Esto es una necesidad, si se considera que el
monopolio de la investigación, al menos en la literalidad del texto,
corresponde exclusivamente en la actualidad a las Procuradurías, lo que
ha traído, como consecuencia interpretar que las policías, aún las
ministeriales, no pueden realizar absolutamente ninguna de las fases
dentro de la investigación, sin embargo, es necesario resaltar que esta
apreciación es incorrecta, si se compara con los modelos más avanzados
de investigación, donde corresponde a la policía realizar tareas
fundamentales, como la conservación de la escena del crimen, el recopilar
en los instantes inmediatos posteriores a la comisión de aquél, datos o
evidencias que serán imprescindibles para asegurar un proceso penal
exitoso, entre otras.
Por lo que, la reforma presenta una Policía independiente
“jerárquicamente” únicamente, pero “funcionalmente”dependiente, no se
puede hablar de una autonomía técnica pues ejercita sus atribuciones bajo
la “conducción y mando” del Ministerio Público; que además estatuye una
“colaboración” al mismo tiempo.
Por ello, es necesario saber que se entiende por conducción,
mando y colaboración; el diccionario de la Real Academia Española, los
define como:
Conducción. (Del lat. conductĭo, -ōnis).
1. f. Acción y efecto de conducir (‖ llevar o guiar algo).(...)
conducir.
(Del lat. conducĕre).
1. tr. Llevar, transportar de una parte a otra.
2. tr. Guiar o dirigir hacia un lugar.
3. tr. Guiar o dirigir a un objetivo o a una situación. U. t. c. intr.
4. tr. Guiar o dirigir un negocio o la actuación de una colectividad.
(...)
Mando. (De mandar).
1. m. Autoridad y poder que tiene el superior sobre sus súbditos.
2. m. Persona o colectivo que tiene tal autoridad.
3. m. mandato (‖ contrato de representación).
4. m. ant. mandato (‖ orden del superior). (...)
alto ~.1. m. Persona u organismo que ejerce la potestad superior
en el ámbito militar. U. t. en sent. fig.
~ a distancia.1. m. Regulador automático a distancia del
funcionamiento de un aparato.
tener alguien el ~ y el palo.1. loc. verb. coloq. Tener absoluto
poder y dominio.
mandar. (Del lat. mandāre).
1. tr. Dicho del superior: Ordenar al súbdito.
2. tr. Imponer un precepto.
3. tr. Manifestar la voluntad de que se haga algo.
4. intr. Regir, gobernar, tener el mando. U. t. c. tr.
5. prnl. Dicho de una persona: Moverse, manejarse por sí misma,
sin ayuda de otra. Está enfermo. No se puede mandar. (...)
Colaboración:
1. f. Acción y efecto de colaborar.
2. f. Texto escrito por alguien que colabora en un periódico o en
una revista.
colaborar.
(Del lat. collaborāre).
1. intr. Trabajar con otra u otras personas en la realización de una
obra.
2. intr. contribuir (‖ concurrir con una cantidad).
3. intr. contribuir (‖ ayudar con otros al logro de algún fin).
Por lo que hace a la conducción por parte del Ministerio Público a
la Policía, se refiere a la guía o dirección de algún objetivo, que se
entiende en el cumplimiento de sus respectivas funciones; y por
colaboración se refiere a la contribución que ambas tengan en la ayuda
de objetivos comunes.
Pero el problema se presenta cuando se señala que la Policía
estará al “mando” del Ministerio Público, pues se entenderá por tal el dicho
de un superior, la orden al súbdito, refiriendo la autoridad y poder que
existiere entre ambos; que se contrapone con la idea del legislador de
hacer
una
Policía
independiente,
que
no
este
subordinada
jerárquicamente, ya que el texto no prejuzga sobre la adscripción orgánica
de la policía investigadora, y que corresponderá tanto a la Federación
como a los Estados, como se ha citado, decidir en su propia legislación, la
ubicación que consideren óptima para esta policía; y funcionalmente
refiere una Policía actuante con autonomía técnica, propia de su
naturaleza, pues ahora se le atribuye también la “investigación de los
delitos”.
El penalista Gerardo García Silva cita: “Dar facultades de
investigación a la policía bajo la conducción jurídica del Ministerio Público,
posibilita que se realice una verdadera investigación científica, profesional
y oportuna de los hechos delictivos y no sujetará a ésta a
burocratismos.(...) En un marco de mayor autonomía a la investigación
policial, el redefinir sus facultades frente a las del ministerio público, es
indispensable que los cuerpos de seguridad se incorporen un procesos
de dignificación y revaloración, que sólo podrá alcanzarse cuando se
establezca un verdadero sistema de desarrollo profesional.”5
Se redefinen las facultades de las Policías, pero sin olvidar
que estará bajo el “mando” del Ministerio Público. Sin embargo, se
evidencia la falta de autonomía de ésta a pesar de los intentos por
independizarla en su quehacer, pues siempre dependerá de las “ordenes”
5
INACIPE OPINA, http://www.inacipe.com.mx La iniciativa de reforma constitucional en materia
de seguridad pública y justicia penal. GERARDO GARCÍA SILVA.
que el Ministerio Público le de en la investigación de los delitos, y las
atribución que ahora otorgan para investigar los mismos, dependerán de lo
que el Fiscal encomiende únicamente.
Por último, no queremos dejar pasar que se observó que en la
iniciativa no se señala cual es la “policía” que habrá de investigar los
delitos, la cual, además podrá dar un margen a que sean “las policías” o
cualquier policía la que pueda hacerlo, con los consecuentes riesgos para
el ciudadano común, y que tuvo que haber señalando, por ejemplo, que tal
función se realizará por la “policía de investigaciones” o algo similar, o bien
estableciendo un sistema de competencias y grados entre las diversas
policías, al estilo de la función desempeñada por la “policía judicial” en
otros países, como era la idea del legislador.
CONCLUSIONES
Hasta aquí la presente investigación denota que la organización de
la Policía en México, sus objetivos fundamentales y antecedentes, se
encuentran íntimamente ligados a la evolución histórica del Ministerio
Público y del procedimiento penal. Asimismo, en las diferentes
constituciones, leyes y reglamentos creados en el devenir histórico de
México, la institución de la Policía Judicial ha definido su participación
auxiliando al Ministerio Público, garante de la Procuración de Justicia del
Estado Mexicano.
La reforma toca la relación que ahora se plantea de “conducción y
mando”, por parte del Ministerio Público a la Policía en la investigación de
los delitos, que ahora corresponde también a ésta última como una
facultad.
Presenta una Policía independiente “jerárquicamente” únicamente,
pero “funcionalmente” no se puede hablar de una autonomía técnica pues
ejercita sus atribuciones bajo la “conducción y mando” del Ministerio
Público; que además estatuye una “colaboración” entre ambas al
momento de investigar los delitos.
El problema se presenta cuando se señala que la Policía estará al
“mando” del Ministerio Público, pues se entenderá por tal el dicho de un
superior, la orden al súbdito, refiriendo la autoridad y poder que existiere
entre ambos, que se contrapone con la idea del legislador de hacer una
Policía independiente, que no este subordinada jerárquicamente y
funcionalmente, refiere una Policía actuante con autonomía técnica, propia
de su naturaleza, con facultades y atribuciones.
Este estudio evidencia la falta de autonomía de ésta a pesar de los
intentos por independizarla en su quehacer, pues siempre dependerá de
las ordenes que el Ministerio Público le de en la investigación de los
delitos, y las atribución que ahora otorgan para investigar delitos,
dependerán de lo que el Fiscal mande u ordene.
BIBLIOGRAFÍA
ORTIZ Ortiz Serafín, Función Policial y Seguridad Pública, Ed. Mac
Graw Hill. Serie Jurídica pp.45- 47.
VILLAREAL Palos Arturo, Ministerio Público y Policía de
Investigación en México: Una reforma incompleta. pp. 4.
http://letrasjuridicas.cuci.udg.mx/numeros/articulos5/Villareal.pdf
PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y
ADICIONANA DIVERSAS DISPOSICIONES A LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, (DICTAMEN DE
PRIMERA LECTURA).
http://www.diputados.gob.mx/
DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA
http://www.rae.es/rae.html
GERARDO GARCÍA SILVA, La iniciativa de reforma constitucional
en materia de seguridad pública y justicia penal. INACIPE OPINA.
http://www.inacipe.com.mx
Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de
Puebla.
Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado de Puebla.