Primera edición al cuidado de: María Eugenia Suárez de Garay Equipo de apoyo editorial: Ernesto Cárdenas Villarello Dulce Pérez Callejas Sergio Leñero Reveles Editor: Héctor Guzmán Diseño de portada: Ricardo Romo Diseño editorial: Sergio Haro Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del pueblo estadounidense a través de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido de esta publicación es de responsabilidad única de sus autores y no refleja de ninguna manera las opiniones de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos de América. Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C Carolina 80, interiores 1 y 7, Col. Cd. de los Deportes, CP 03710, México, D.F. Teléfono: 911 65 304, extensiones 108 y 109. www.insyde.org.mx www.tortura_insyde.org.mx Primera edición, 2014. Algunos derechos reservados. ISBN: 978-607-8388-02-8 Impreso y hecho en México Printed and made in Mexico Í ND I C E ÍNDICE Prólogo Introducción Marco jurídico internacional Los deberes internacionales de México para prevenir la tortura Deber de mantener registros de las personas detenidas El sistema interamericano Las recomendaciones al gobierno mexicano para prevenir la tortura El Sistema de Prevención y Protección del Protocolo Facultativo Enfoque en la prevención Antecedentes regionales en el uso de registros de detención El Comité Europeo Contra la Tortura Marco jurídico en México Marco jurídico mexicano Regulación de la tortura Deberes generales en materia de derechos fundamentales Normas que establecen el deber de dar cuenta de las personas en custodia del Estado Los deberes de los agentes de policía frente a la libertad de las personas Instituciones con facultades para prevenir la tortura Registro Nacional de Personas en Custodia Los retos y la complejidad institucional Elementos de información desde una perspectiva conceptual Objetivos Materia Usuarios potenciales Administración y estructura Fuentes de información: estructura del fenómeno de detención y reclusión IX XI 1 3 4 6 11 13 13 15 25 27 27 27 28 30 38 43 47 47 51 54 56 60 63 65 V GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN Componentes y principios de operación Elementos de información desde una perspectiva operativa Áreas de supervisión durante la detención Necesidad de la detención Procedimiento después del arresto o detención Elementos mínimos del registro de custodia al ingreso en el centro de detención Los elementos de información del registro de detenciones para fines de gestión Anexos Anexo 1: Proceso de interacciones Anexo 2: Tesis jurisprudencial 110/2007 Anexo 3: Tesis jurisprudencial 46/2003 Anexo 4: Jurisprudencia de amparos por detención prolongada Cuadro 1. Quejas por tortura recibidas por año por la Comisión 67 74 75 75 77 79 81 95 95 97 99 101 XIV Nacional de los Derechos Humanos Cuadro 2. Denuncias de tortura objeto de una sentencia condenatoria XV de los fueros común y federal, 1998–2012 Cuadro 3. Tratados ratificados por México Cuadro 4. Estados Partes de OPCAT y Mecanismos Nacionales de 3 16 Prevención en Latinoamérica Cuadro 5. Casos judicializados de tortura y malos tratos, 2007 Cuadro 6. Hechos materia del Registro Cuadro 7. Planilla I de situaciones individuales de violencia Cuadro 8. Elementos de información del registro de detenciones de la 21 23 23 35 Procuraduría General de la República Cuadro 9. Tablas del Registro de Custodia Cuadro 10.Componentes del proceso Cuadro 11.Lista de internos Cuadro 12.Movimiento de internos Cuadro 13.Reporte de incidentes y prueba de drogas Cuadro 14.Gestión de la información de seguridad Cuadro 15.Pruebas obligatorias de drogas Cuadro 16.Disciplina de internos Cuadro 17.Elaboración de informes VI 71 74 82 83 84 85 85 85 86 Í ND I C E Índice de figuras y diagramas Figura 1. Sistema de búsqueda de personas detenidas en la 37 Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal Diagrama 1. El ciclo de la prevención en la gestión pública Diagrama 2. ¿Cuál es el objeto del registro? Diagrama 3. Usuarios potenciales Diagrama 4. Actores participantes Diagrama 5. Fuentes de información del Registro Nacional Diagrama 6. El proceso de la detención Figura 2. Pantalla de ingreso Figura 3. Selección de acción: ingreso de caso nuevo o seguimiento 54 57 60 63 65 66 87 88 de caso registrado Figura 4. Alta de casos. Ingreso de datos sobre la persona detenida 89 y el lugar de detención Figura 5. Búsqueda de casos Figura 6. Seguimiento de casos Figura 7. Consulta de casos 90 90 91 VII P RÓLOG O PRÓLOGO En cualquier contexto —penal o administrativo— donde una persona se encuentre privada de la libertad por mandato de una autoridad, la existencia de un registro adecuado de las personas es indispensable para proteger la integridad física y adoptar medidas preventivas contra la tortura. La herramienta que aquí se propone busca instrumentar dicho registro, con el uso de redes informáticas o de la Internet, como un mecanismo de seguimiento de incidentes a lo largo de la detención de la persona. La propuesta se dirige a las autoridades responsables de la custodia de personas, con la intención de que sea valorada como una herramienta de gestión útil, que puede ser utilizada —con las restricciones apropiadas— por múltiples usuarios, tanto en el ámbito local como en el federal, y no sea vista sólo como un registro más. Esta herramienta puede operar como un mecanismo de detección temprana para rastrear situaciones de riesgo que pueden prevenirse en los esquemas de detención. Esta propuesta es congruente con las obligaciones internacionales de México y con los esfuerzos de la práctica comparada para prevenir, investigar, sancionar y reparar la tortura, desarrollada al amparo del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y en el contexto nacional por la Ley General de Víctimas. En años recientes, la jurisprudencia internacional ha hecho hincapié en la naturaleza autónoma e independiente del deber de prevenir la tortura, ya que los estados pueden incurrir en responsabilidad internacional por incumplir este deber, incluso si no se les acusa de cometerla de manera directa. En este sentido, la propuesta para implementar un registro nacional de incidentes en custodia, auspiciada por Insyde en el marco de la Campaña Nacional para IX GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN Prevenir la Tortura, busca proporcionar los elementos centrales del manejo de información para una mejor gestión de las instalaciones de detención en México, al mismo tiempo que atiende los requerimientos de prevención de la tortura de acuerdo al Protocolo Facultativo Contra la Tortura. Ernesto López Portillo Vargas Director ejecutivo Instituto para la Seguridad y la Democracia X I NTROD UCCI Ó N INTRODUCCIÓN Lineamientos para un registro nacional de incidentes de custodia 1 En materia de privación de libertad, dos tendencias marcaron a México en la administración 2006–2012, aunque por lo menos una de ellas tiene sus raíces en los años noventa. La primera es que, tanto en términos absolutos como en porcentaje de población, hoy se encuentra encarcelada más gente que en cualquier otro momento de la historia moderna del país: en junio de 2013, estaban privadas de la libertad 246,226 personas en centros de reclusión locales y federales. 2 La segunda tendencia es que justo en este momento, cuando es relativamente reciente la entrada en vigor del Protocolo Facultativo de la Convención de Naciones Unidas Contra la Tortura, México debe institucionalizar los avances contra la tortura. Este fenómeno se colocó una vez más en la percepción del gran público, junto con homicidios y desapariciones en el marco de la violencia relacionada con el crimen organizado y con su combate. Por otro lado, las prisiones de México siguen siendo demasiado permeables, demasiado peligrosas y, en algunos casos, tan mal manejadas que algunos internos se encuentran olvidados para todo fin práctico y permanecen presos más tiempo del que ordenan sus sentencias. 3 La propuesta esbozada en este documento se deriva de la exploración del marco jurídico internacional, mexicano y comparado, para Los autores agradecen la colaboración en diversas fases de este trabajo a Rebekah Walker, César Contreras, Raúl Albores y Enrique Bouchot, por su apoyo en la investigación y revisión de este documento. Primer Informe de Gobierno 2012-18. En abril de 2012 había 236,940 personas, de acuerdo con la SSPF “Estadísticas del Sistema Penitenciario federal”, abril de 2012. http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/365162//archivo [sitio consultado el 26 de junio de 2014]. De acuerdo con información de junio de 2013, México era el séptimo país del mundo en números absolutos de población penitenciaria, pero sólo el 67 en tasa de población penitenciaria por cien mil habitantes y el 61 en tasa de población penitenciaria en prisión preventiva. Ver International Center foro Prison Studies, ‘Word Prison Brief. Mexico’ <http://www.prisonstudies.org/country/mexico> [sitio consultado el 26 de junio de 2014]. 3 Entrevista de Robert Varenik con Elena Azaola en agosto de 2011. 1 2 XI GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN estructurar una base de datos útil para la prevención de la tortura y la gestión de centros de detención, sin importar su denominación: cualquier lugar donde una persona se encuentre privada de la libertad por mandato de una autoridad. Esto incluye centros de reinserción social, lugares de detención administrativa —como agencias del Ministerio Público o estaciones migratorias— y centros de salud mental. La oscuridad y el secreto en los que de manera usual se presentan los incidentes de tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes, añaden una gran complejidad a la documentación precisa de estas prácticas. En México, los datos oficiales pueden ser obtenidos con facilidad de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), ya sea como encargada de investigar quejas en el ámbito federal o como responsable del Mecanismo Nacional de Prevención, establecido por el Protocolo Facultativo de la Convención de Naciones Unidas contra la Tortura. También se puede encontrar indicios del fenómeno en las estadísticas judiciales en materia penal. A pesar de su carácter fragmentado, los diversos elementos de información sugieren tanto la presencia continua de la práctica como la ausencia de mecanismos eficaces para su prevención y sanción. Al lado de las fuentes oficiales, numerosos informes de organizaciones han documentado la incidencia y los efectos de esta práctica desde hace años, pero resulta irónico que la situación haya empeorado desde la entrada en vigor para México del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura. La práctica se exacerba dadas las presiones que el sistema impone sobre la captura y custodia de personas privadas de la libertad, como parte de la estrategia contra el crimen organizado lanzada en 2006. XII Por ejemplo, la práctica de la detención sin acusación judicial denominada “arraigo” —una figura constitucionalizada desde 2008— permitía a las fiscalías del país retener a una persona hasta por 80 días sin que se formularan cargos en su contra. En 2008, una misión de la Organización de las Naciones Unidas revisó los registros médicos de 70 de los cerca de 130 arraigados en el Centro Nacional de Arraigo. Se documentó que la mitad de los detenidos mostraban signos de violencia reciente. De las 120 quejas levantadas ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de mediados de 2008 a mediados de 2010, 77 fueron por tortura. Igual que sucede con otros casos de detención, los recursos legales disponibles para las personas sujetas a arraigo son, por lo general, fútiles, dada la naturaleza del juicio de amparo. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, al determinar la inconstitucio- I NTROD UCCI Ó N nalidad de esta figura en 2004, optó por afirmar que esta medida era una mera restricción al derecho de libre tránsito, aunque esta posición fue sustituida poco tiempo después para admitir que se trataba de una violación al derecho de libertad personal.4 La sanción penal ha sido particularmente inoperante para enfrentar el problema de tortura. Al respecto de las sanciones adoptadas para casos de tortura, mediante respuestas a solicitudes de acceso a información pública, la Procuraduría General de la República (PGR) y la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) confirmaron que en la última década no se consignó a ninguna persona por tortura en el país, ni en la jurisdicción civil ni en la militar. Según la PGR, entre 2002 y 2012, dicha entidad inició 39 investigaciones sobre tortura, sin resultados. La oficina del fiscal militar, por su parte, informa que en el mismo periodo fueron iniciadas 963 investigaciones, de las cuales 142 fueron por tortura y 821 por “lesiones que pudieran haber sido causadas por tortura”. Sólo seis de las 963 llegaron a la etapa de juicio pero ningún caso resultó en una sentencia penal.5 De acuerdo con la CNDH, “[p]ara el último trimestre de 2012, los casos de tortura, junto con los de tratos crueles, inhumanos o degradantes, ascendieron a 7,253”. No es claro si esta cifra representa la suma de todas las quejas por tortura recibidas por el Mecanismo Nacional desde su creación. Sin embargo, el dato se reporta al lado de más de 12 mil “irregularidades” observadas en visitas a centros de detención en los 39 informes que hasta esa fecha había integrado el Mecanismo Nacional de Prevención.6 Al mismo tiempo, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal reporta 3,754 quejas relacionadas con la integridad física, de las cuales 2,005 incorporan posibles hechos de tortura, sólo en la Ciudad de México, de 2009 a 2012.7 El cuadro 1 muestra las quejas por tortura recibidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de 2000 a 2012. Se puede apreciar la dificultad de hacer estos datos compatibles con los informes que reportan un número muy superior de casos de tortura. Una explicación puede ser que la cifra de más de siete mil “casos” abarca 4 A RRAIGO PENAL . E L ARTÍCULO 122 BIS DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS PENALES DEL ESTADO DE CHIHUAHUA QUE LO ESTABLECE, VIOLA LA LIBERTAD DE TRÁNSITO CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 11 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS . Tesis: P. XXIII/2006 XXIII SJF y su Gaceta, febrero de 2006, Pág. 1171, Registro 176029. “ IACHR Wraps Up Mission to Mexico,” at http://www.oas.org/en/iachr/media_center/PReleases/2011/105.asp (accessed Oct. 15, 2013); Report on the visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to Mexico, CAT/OP/MEX /1(May 2010) p 48. 6 CNDH ‘Contribución de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. P.2; disponible en la pagina ‘ Contributions to the Summary of Stakeholders’ information’ http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRMXStakeholdersInfoS17.aspx 7 CDHDF ‘’Informe que presenta la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal con motivo del examen periódico Universal de México, p. 1; disponible en la pagina ‘ Contributions to the Summary of Stakeholders’ information’ http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRMXStakeholdersInfoS17.aspx 5 XIII GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN todas las jurisdicciones del país, aunque la Comisión haya iniciado sólo un número muy pequeño de quejas y los procedimientos de investigación correspondientes. C.1 QUEJAS POR TORTURA RECIBIDAS POR AÑO POR LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS8 Año Quejas Año Quejas Año 2012 2011 2010 20 42 10 2009 2008 2007 33 21 4 2006 2005 2004 Quejas 6 2 5 Año 2003 2002 2001 2000 Quejas 13 19 9 9 Estos datos contrastan también con los reportes de “irregularidades” en centros de detención visitados por el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura. Se presume que de dichas “irregularidades” tampoco se inician quejas ni procesos de investigación. Al mismo tiempo, la CNDH reportaba en 2012 que los casos de tortura en el país se multiplicaron 500% durante la administración de Felipe Calderón.9 Resulta desafortunado que la métrica que reporta el Mecanismo Nacional en lugares de detención no permita distinguir los incidentes de tratos crueles, inhumanos o degradantes de otros incidentes ilegales en condiciones de reclusión. En el desempeño de sus funciones, el Mecanismo Nacional para la Prevención de la Tortura realiza visitas continuas a centros de detención de todo tipo y de cualquier jurisdicción en el país. En sus informes reportan violaciones en seis áreas: • Derecho a recibir un trato humano y digno. • Derecho a la legalidad y a la seguridad jurídica. • Derecho a la protección de la salud. • Derecho a la integridad personal. • Derechos humanos de grupos en situación de vulnerabilidad. • Irregularidades relacionadas con la normatividad aplicable a los lugares visitados. Los informes del Mecanismo Nacional giran en torno del seguimiento de “irregularidades” atendidas, con avances o pendientes. El universo XIV CNDH Informe de labores 2012. Tomo I p. 44 http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/informes/anuales/2012_I.pdf ‘Casos de tortura aumentan en 500% durante el sexenio de Felipe Calderón’ http://www.sinembargo.mx/3010-2012/414132 8 9 I NTROD UCCI Ó N de estas irregularidades varía en cada entidad federativa, pero se puede sintetizar en 2,565 irregularidades en visitas de seguimiento y 1,312 irregularidades en visitas iniciales a tres entidades federativas. Estas irregularidades fueron detectadas en las 527 visitas que el Mecanismo Nacional realizó a centros de detención. En este universo no se contemplan las visitas a hospitales psiquiátricos y estaciones migratorias.10 Dada la distancia entre el número de estas irregularidades y las quejas por tortura iniciadas en la CNDH, se desconoce mediante cuál mecanismo las irregularidades podrían ser formalmente investigadas para acreditar o descartar casos de tortura. Por otro lado, las estadísticas judiciales en materia penal recopiladas por el Instituto de Geografía y Estadística (INEGI) revelan la ausencia de acciones oficiales para investigar y sancionar la práctica de una manera eficaz. El cuadro 2 muestra el total de incidentes de tortura que han sido objeto de una sentencia condenatoria en tribunales penales —locales y federales— desde 1998. Es un total de 67 víctimas de tortura en 15 años. De los 67 asuntos resueltos en el periodo, 32 se atendieron en un lapso de dos años o menos, mientras que los 35 restantes tomaron tres años o más. La mayoría de las víctimas tuvo que esperar tres años o más para que los autores fuesen castigados. De 2005 a 2012, sólo cinco asuntos fueron resueltos dentro de los primeros dos años de ocurrido el hecho. Las 21 sentencias de ese periodo se refieren a hechos ocurridos tres años atrás o más. Se excluye aquí una sentencia de 2012 donde se falló sobre un caso ocurrido en 1998. Queda claro que la justicia en este tema ha atendido casos cada vez más antiguos, mientras que las incidencias más recientes no se han procesado: están impunes. C.2 DENUNCIAS DE TORTURA OBJETO DE UNA SENTENCIA CONDENATORIA DE LOS FUEROS COMÚN Y FEDERAL, 1998–201211 Ocurrencia Mismo del hecho año 2012 2011 2010 2009 2008 1 año antes 2 años antes 3 años antes 4 años antes 5 años antes 6 años antes 7 años antes 5 1 1 8 años antes 1 5 1 1 3 Continúa pag XIV 10 CNDH Informe de labores 2012. Tomo I p. 128-9 http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/ informes/anuales/2012_I.pdf 11 Elaboración propia con datos de INEGI Estadísticas judiciales en materia penal. Consulta interactiva de datos. ‘Delitos de los delincuentes sentenciados 1998-2008’ y ‘Delitos de los sentenciados 2009-2012’ http://www. inegi.org.mx/sistemas/olap/proyectos/bd/consulta.asp?p=11017&c=15274&s=est&cl=4 XV GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN C.2 DENUNCIAS DE TORTURA OBJETO DE UNA SENTENCIA CONDENATORIA DE LOS Cont. FUEROS COMÚN Y FEDERAL, 1998–2012 Ocurrencia Mismo del hecho año 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1 año antes 2 años antes 3 años antes 4 años antes 5 años antes 6 años antes 7 años antes 8 años antes 1 1 4 1 1 6 4 4 1 1 4 7 3 4 1 2 1 1 1 1 Los elementos de información presentados sugieren una atención precaria a la prevención, investigación y sanción de la tortura. El documento está dividido en cuatro secciones. La primera es una breve introducción. La segunda y la tercera brindan una base contextual mediante una revisión del marco jurídico nacional y de las obligaciones internacionales y la práctica relevante para construir un Registro Nacional de Incidentes de Custodia. La propuesta para la instalación de dicho registro se fortalece por estar situada en relación con las obligaciones internacionales de México, de acuerdo con los instrumentos jurídicos aplicables, así como con los esfuerzos de la práctica comparada en las modalidades —relativamente nuevas— de prevención de la tortura, desarrolladas bajo el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura. Sin embargo, el impulso de este esfuerzo, reflejado en la cuarta parte del documento, se concentra en el desarrollo de una propuesta que responda a las necesidades identificadas de México; que esté diseñada para emplear, en la medida de lo posible, el marco jurídico nacional existente y se desprenda de la capacidad y práctica institucional actuales, al tiempo que añada una dimensión nueva a los esfuerzos de México por erradicar la tortura en el país. XVI La prevención de la tortura no es una idea nueva ni una nueva obligación jurídica. En el derecho internacional se desprende del deber de respetar y garantizar los derechos fundamentales, explícitos en diversos tratados internacionales.12 Estos deberes se encuentran Véase, por ejemplo, los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977, el Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles y la Convención Americana de Derechos Humanos, entre otros. 12 I NTROD UCCI Ó N consignados en la Convención contra la Tortura. Además, en años recientes, la jurisprudencia internacional ha hecho hincapié en la naturaleza autónoma e independiente del deber de prevenirla. Los estados pueden incurrir en responsabilidad internacional por incumplir su deber de prevenir la tortura, incluso si no se les acusa de cometerla de manera directa. El Protocolo Facultativo es la manifestación más poderosa de este nuevo deber positivo. Refleja también la convicción de que, en paralelo con un mecanismo fundamental —pero difícil de activar— para sancionar la tortura, se pone un mayor acento en la prevención, con lo que es posible arrojar resultados a gran escala y proteger a más personas. Los cuerpos internacionales han incorporado cada vez más la agenda de la prevención en sus recomendaciones a los estados. Esto incluye, de manera destacada, los requerimientos del Comité de Naciones Unidas contra la Tortura Humanos para la Instalación de Registros de Detenidos. El diseño innovador del Protocolo Facultativo, en particular, se concentra en la creación de un engranaje institucional que tenga la fuerza suficiente para recoger información en el campo —que compete a la autoridad de las prisiones— que debe ser evaluada por un cuerpo externo, independiente, con un mecanismo de colaboración formal con los cuerpos de monitoreo de Naciones Unidas. Además de los continuos llamados para ampliar las definiciones de tortura en el derecho mexicano, los cuerpos de monitoreo han subrayado los mecanismos preventivos que el Estado mexicano debe tomar para la adecuada persecución penal de los responsables de tortura, incluido el personal militar, todavía sujeto a tribunales de jurisdicción exclusiva, sin competencia para aplicar el derecho común. Éstos incluyen el enfoque sobre grupos vulnerables y la modificación del incentivo procesal del valor probatorio de información obtenida bajo tortura, para que se garantice la ausencia de valor probatorio de las confesiones obtenidas bajo coerción, y que no tengan lugar en el acervo probatorio. Por su parte, el Estado ha tomado pasos importantes, en particular la aprobación de legislación federal contra la tortura, en 1988, así como la aprobación de las subsecuentes legislaciones locales en la materia. También ha creado un sistema nacional de comisiones de derechos humanos; en 2009 se hizo obligatorio para el Sistema Nacional de Seguridad Pública conservar un registro administrativo de detenciones en todo el país, y se han promovido reformas procesales continuas que prometen drásticas mejoras futuras en el desempeño del Estado en tres frentes: prevención, investigación y castigo de la tortura. XVII GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN El marco del Protocolo Facultativo proporciona una oportunidad sin precedentes para sintetizar los esfuerzos nacionales e internacionales, al crear un Subcomité para la Prevención de la Tortura (SPT) y el Mecanismo Nacional de Prevención (MNP), vinculados entre ellos. Al unir el sistema compartido de visitas de los mecanismos nacionales con su contraparte internacional como fundamento del nuevo enfoque, el Protocolo Facultativo incrementa de manera importante el potencial de una documentación y unos análisis detallados, así como de un diálogo continuo e informado con las autoridades nacionales competentes, más allá de cualquier esquema existente en los órganos de tratado.13 El desarrollo adecuado del Mecanismo Nacional de Prevención implica, como ya se ha propuesto, la creación de herramientas adicionales para prevenir la tortura y para gestionar mejor la población en detención. Se ha examinado el potencial de un Registro Nacional, con el fin de satisfacer tres necesidades simultáneas: las áreas de acción identificadas y obligadas por el sistema del Protocolo Facultativo de la Convención de Naciones Unidas contra la Tortura; la necesidad de proporcionar una base de información suficiente y específica para el consumo del mecanismo nacional, y que el sistema de centros de detención en el país dé certeza a las instituciones en sus comunidades sede, mediante los recursos, las normas y las prácticas adecuadas. La práctica internacional en la tradición jurídica de otros países latinoamericanos es relativamente escasa, pero muy ejemplificativa. Nuestra revisión de la legislación que faculta a diversos mecanismos nacionales en América Latina, así como la revisión de sus informes anuales, favorece el argumento sobre la necesidad de dotar a los esquemas de visita de los mecanismos nacionales con registros de detención amplios. En países de tamaño —territorial y poblacional— similar a México, la prevención que pueden generar los mecanismos nacionales, sin una base adecuada de información sobre la población vulnerable en prisión, es parcial e insatisfactoria. También fueron observados dos fenómenos respecto de la designación del mecanismo nacional en la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH): primero, cierta complejidad jurídica —cuya solución está fuera del XVIII Existen diversos órganos de monitoreo creados por los principales tratados de derechos humanos de Naciones Unidas: Comité de Derechos Humanos (CCPR ), Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR ), Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD), Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW), Comité contra la Tortura (CAT), Subcomité para la Prevención de la Tortura (SPT), Comité de los Derechos del Niño (CRC), Comité para la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (CMW), Comité sobre los derechos de las personas con discapacidad (CRPD), Comité contra las Desapariciones Forzadas (CED). Véase ‘Los órganos de derechos humanos’, disponible en: http://www.ohchr.org/SP/HRBodies/Pages/HumanRightsBodies.aspx [sitio consultado el 16 de mayo de 2014] 13 I NTROD UCCI Ó N ámbito de este estudio— en relación con la naturaleza federal de la república mexicana; el otro fue la competencia limitada de la CNDH y la potencial participación de las comisiones estatales de derechos humanos en el sistema del mecanismo nacional. La aplicación de un sistema de registros puede fortalecer los arreglos previstos sobre el uso de la Comisión Nacional, en combinación con sus contrapartes estatales, para cumplir con las funciones del mecanismo nacional de protección y, tal vez, aminorar algunos de los problemas que pueden observarse por la forma como está previsto dicho mecanismo. El objetivo de la propuesta es identificar los componentes y el diseño mínimo de un registro de incidentes en custodia, que pueda ser alimentado de manera directa por las autoridades de una jurisdicción determinada. La herramienta, idealmente en formato electrónico, debe cumplir tres objetivos fundamentales: • Debe ser satisfactoria como una herramienta para la gestión de los cuerpos encargados de hacer cumplir la ley, tanto en el acto mismo de la detención de una persona como durante su traslado entre diversas autoridades y lugares de detención. • Debe ser una herramienta útil para documentar patrones de riesgo para la integridad física de las personas en detención, con el ingreso adecuado de datos oportunos y fidedignos del acceso que tienen diversos agentes a la persona detenida. • Debe ser útil en la identificación de hechos en casos específicos, para fines de procedimientos disciplinarios o judiciales. Estos fines complementarios de la gestión y la generación de evidencia para la evaluación y la responsabilidad pueden ser un vehículo auxiliar en la supervisión de las condiciones de detención en cualquier jurisdicción. En un sentido, esta herramienta puede operar como un mecanismo de detección temprana para rastrear situaciones de riesgo que pueden ser prevenidas en los esquemas de detención. El esquema de registro de datos relativos a la detención de personas tiene un aspecto administrativo —útil para la gestión de las autoridades— y una dimensión jurídica, necesaria para enmarcar, de forma tan amplia como sea posible, la importancia de preservar dicha información como un mecanismo de vigencia de los derechos. En este contexto, la propuesta de una herramienta para estos fines debe comprender un recuento de los deberes legales y su implementación en la jurisdicción que se elija para su desarrollo, así como un XIX GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN análisis de los factores que pueden incidir en su diseño e instalación, de manera que se pueda fomentar su empleo cotidiano por los operadores en el terreno. La propuesta de un Registro Nacional de Incidentes en Custodia busca proporcionar los elementos centrales del manejo de información para una mejor gestión de las instalaciones de detención en México, al tiempo que atiende los requerimientos de prevención de la tortura de acuerdo con el Protocolo Facultativo. La forma inicial de desarrollo de este registro corresponde, en términos generales, con las múltiples recomendaciones del Comité de Naciones Unidas contra la Tortura y el Subcomité para la Prevención de la Tortura. Al mismo tiempo, la necesidad de ingresar los datos de las personas privadas de la libertad ha sido el mandato explícito en instrumentos internacionales como la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas [CIPPDF]. Por último, ha sido ya objeto de una sentencia contra el Estado mexicano ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Cabrera.14 La existencia de un registro adecuado de las personas privadas de libertad, en cualquier contexto penal o administrativo, es una medida indispensable para la protección de la integridad física y la adopción de medidas preventivas contra la tortura. La herramienta que se propone aquí busca instrumentar dicho registro inicial, así como crear un mecanismo para el seguimiento de incidentes a lo largo de la detención de la persona. Se plantea una plataforma, que de manera ideal estaría alojada en una red informática o en la Internet, que permita a usuarios múltiples ingresar y ver información, con las restricciones apropiadas de acceso a ciertos elementos; debe tener la flexibilidad suficiente para registrar la complejidad de los procedimientos de detención en asuntos penales, de migración, así como de otros procesos que otorguen una base jurídica a la detención de una persona. El Registro debe ser redundante respecto de los datos que cada institución proporcione, para garantizar la captura adecuada de todos los datos importantes, pero adecuado a las necesidades de los usuarios. El propósito es que el Registro se convierta en una herramienta de gestión de las autoridades responsables de la custodia de personas materialmente detenidas y no sólo en un registro más que los funcionarios en un XX Ociad Caso Cabrera Garca y Montiel Flores Vs. México, sentencia de 26 de noviembre de 2010 (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas), disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_220_esp.pdf [sitio consultado el 16 de mayo de 2014]. 14 I NTROD UCCI Ó N orden de gobierno deban alimentar para el consumo de terceros en los ámbitos local o federal. El desarrollo de esta herramienta se originó en el contexto de una colaboración de la Unión Europea y la Secretaría de Relaciones Exteriores de México, bajo cuyo patrocinio se realizaron todas las investigaciones y el desarrollo de componentes originales de esta propuesta. El diseño de una herramienta informática para poner en operación el concepto de este registro se desarrolló bajo los auspicios de la Campaña Nacional Contra la Tortura, impulsada por el Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C. 15 15 Para el desarrollo de este trabajo, los autores agradecen la orientación recibida de: Paul English, Justice and Prisons, (Reino Unido); Elena Lugo, Centro Nacional de Estudios de Derechos Humanos, México; Juan Antonio Rodríguez y Javier Pineda, Procuraduría General de la República, México; Monte Alejandro Rubido, Secretaría de Seguridad Pública Federal, México; Heliodoro Araiza, Policía Municipal, Chihuahua; Miguel Sarre, Instituto Tecnológico Autónomo de México; Gustavo Fondevila, Centro de Investigación y Docencia Económicas; Gabriela Aspuru, Secretaría de Relaciones Exteriores, México; Ana Elena Fierro, Centro de Investigación y Docencia Económicas, México; Carla Huerta, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México; César Verduga, consultor independiente; Gastón Chilier, Centro de Estudios Legales y Sociales, Argentina; Paula Litvachky, Centro de Estudios Legales y Sociales, Argentina; Maggie Beirne, ex directora Centro para la Administración de Justicia, Reino Unido (Belfast) ; David Bayley, Profesor Emeritus de Justica Penal, SUNY, Albany, Estados Unidos. XXI MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL El deber del Estado de llevar un registro de las personas bajo custodia de las autoridades encuentra su fundamento jurídico en normas internacionales de diversa índole. Además de su claro anclaje en la idea de un Registro de Casos de Tortura, consignada en el Programa Nacional de Derechos Humanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación en 2007, la propuesta para la creación del Registro Nacional de Incidentes en Custodia (Registro Nacional) tiene su origen en las recomendaciones de diversos organismos internacionales de monitoreo de tratados de derechos humanos, en especial el Subcomité para la Prevención de la Tortura, responsable de monitorear el cumplimiento de obligaciones adquiridas por México al ratificar la Convención contra la Tortura y su Protocolo Facultativo, en 1986 y 2006, respectivamente. La proscripción de la tortura tiene un anclaje histórico, de amplio consenso y se encuentra incorporada de manera explícita en el derecho mexicano desde hace casi dos décadas.16 La primera obligación impuesta por la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura es tomar “medidas legislativas, administrativas, judiciales o de otra índole eficaces para impedir los actos de tortura en todo territorio que esté bajo su jurisdicción”.17 La Convención señala también medidas concretas 16 Algunas normas internacionales relevantes para la discusión que nos ocupa incluyen: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, diciembre 16, 1966, 999 UNTS 171, ratificado por México el 23 de marzo de 1981, DOF 20 de mayo de 1981; Convención de Naciones Unidas contra la Tortura y otros Tratos Crueles, Inhumanos y Degradantes, 10 de diciembre de 1984, 78 UNTS 277 (en lo sucesivo, ‘ UNCAT ’), ratificada por México el 23 de enero de 1986, DOF 6 de marzo de 1986; Protocolo facultativo de la Convención de Naciones Unidas contra la Tortura y otros Tratos Crueles, Inhumanos y Degradantes y degradantes, 18 de diciembre de 2002, 2375 UNTS 237, ratificado por México el 9 de diciembre de 2004, DOF 15 de junio de 2006 (en lo sucesivo, ‘OPCAT ’); Convención de Naciones Unidas para la Protección de Personas contra la Desaparición Forzada, 20 de diciembre de 2006, 2715 UNTS , ratificada por México el 18 de marzo de 2008, DOF 22 de junio de 2011 (en lo sucesivo, CPPDF); Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José), noviembre 21 de 1969, 1144 UNTS 143, ratificada por México el 2 de marzo de 1981, DOF 7 de mayo de 1981; Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, ratificada por México el 11 de febrero de 1987, DOF 11 de septiembre de 1987; Convención Americana sobre Desaparición Forzada de Personas, ratificada por México el 28 de febrero de 2002, DOF 6 de mayo de 2002 (en lo sucesivo CIDFP). 17 UNCAT, supra, nota 16, Artículo 2. 1 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN para desincentivar actos de tortura,18 prohíbe emplear la información obtenida bajo tortura en un juicio contra la víctima19 y señala la obligación de “mantener bajo revisión sistemática las reglas de interrogación, métodos y prácticas, así como las disposiciones para la custodia y tratamiento de personas sujetas a cualquier forma de detención, arresto o encarcelamiento, en cualquier territorio bajo su jurisdicción, con el fin de prevenir cualquier caso de tortura”.20 Deberes similares se encuentran en la Convención Interamericana Contra la Tortura.21 Por su parte, el Protocolo Facultativo se inscribe en las obligaciones creadas por la Convención contra la Tortura y, en esencia, se basa en las mismas reglas sustantivas. Sin embargo, el Protocolo aporta contenidos específicos a la obligación de prevenir la tortura, en particular la creación de un Mecanismo Nacional de Prevención. La obligación de México de instalar dicho mecanismo está vigente desde el 22 de junio de 2006, con la entrada en vigor internacional del Protocolo.22 La obligación de sancionar la tortura se establece con claridad en los diversos ordenamientos internacionales ratificados por México. Además, el deber de tomar acciones para prevenirla tiene un contenido concreto, distinto e independiente de las obligaciones de sancionar. En una decisión de 2007 sobre la Convención de Genocidio, la Corte Internacional de Justicia definió el alcance del deber de prevenir, explícito en diversas convenciones, incluida la Convención contra la Tortura.23 En dicha discusión, la Corte aclaró que el deber de prevención de la conducta prohibida comprende un cúmulo de medidas relacionadas con la diligencia debida. Dichos deberes son autónomos de la incidencia de la conducta prohibida. 24 En otras palabras, a pesar de que el Tribunal no buscaba establecer el contenido, en el derecho internacional general, de un único sentido al deber de prevenir, sí anunció que la incidencia del acto prohibido —tortura o genocidio— no es el factor que determina el cumplimiento, o la falta del mismo, de las obligaciones de prevención. En este sentido, los deberes de prevención de la Convención contra la Tortura existen con independencia de la ocurrencia de este delito. Ídem., artículo 4. Ídem., artículo 15. Ídem., artículo 11. 21 Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, supra, nota 16, Artículo 1. 22 OPCAT, supra, nota 16, artículo 28 (1); El senado mexicano aprobó la ratificación del protocolo el 9 de diciembre de 2004 y depositó el instrumento respectivo el 11 de abril de 2005. Ver, Secretaría de Relaciones Exteriores, Tratados Internacionales http://www.sre.gob.mx/tratados/; UNHRC ‘Status as at 01-10-2013’ <http:// treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-9-b&chapter=4&lang=en> 23 Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro) 27 February, 2007 ICJ no. 67, para 429, disponible en < http://www. icj-cij.org/docket/files/91/13685.pdf> 24 Ídem., para. 430. 18 19 20 2 MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL Además de los deberes relativos a la prevención de la tortura, se despliegan deberes paralelos para la protección de la libertad personal en las convenciones de Naciones Unidas e Interamericana sobre desaparición forzada de personas. De forma explícita, la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada dispone que “[l]os Estados Partes establecerán y mantendrán registros oficiales actualizados sobre sus detenidos y, conforme a su legislación interna, los pondrán a disposición de los familiares, jueces, abogados, cualquier persona con interés legítimo y otras autoridades”.25 La CIPPDF establece deberes análogos.26 De acuerdo con ésta y otras obligaciones internacionales, la misión de un Registro Nacional debe ser integrarse en una política nacional para la prevención de actos de tortura y, desde luego, para la protección de la libertad personal. En esta sección se desarrollan algunos contenidos del derecho internacional y del derecho comparado sobre la consignación y análisis de información para la prevención de la tortura.27 LOS DEBERES INTERNACIONALES DE MÉXICO PARA PREVENIR LA TORTURA México ha ratificado diversos tratados internacionales que disponen reglas para la prohibición de la tortura y obligaciones positivas para su prevención, como se muestra en el cuadro 3. C.3 TRATADOS RATIFICADOS POR MÉXICO Tratado Año de ratificación 1. Convención de las Naciones Unidas para Prevenir y Sancionar la Tortura y Otros Tratos Crueles, Inhumanos y Degradantes28 1986 2. Competencia Contenciosa del Comité de Naciones Unidas Contra la Tortura29 2002 Continúa pag 4 CIDFP, supra, nota 16, artículo XI CPPDF, supra, nota 16, artículo 17.3. Ver OSCE ‘Preventing Torture. A Handbook for OSCE Field Staff’, disponible en < http://www.osce.org/odihr/42871> De acuerdo con la OSCE , las salvaguardas contra la tortura deben incluir cuatro etapas: (I) la privación de 25 26 27 libertad; (ii) el acceso a los detenidos; (iii) la interrogación; (iv) las condiciones de detención; (v) la rendición de cuentas; (vi) y la indemnización. Respecto de estas etapas se deben ejercer las tareas de monitoreo, investigación y reporte. Por ser el primer momento en la cadena de hechos que conducen a la tortura, el ingreso de una persona a la custodia del estado —en la situación fáctica de la privación de libertad de un individuo por agentes públicos— debe mantenerse cercanamente regulada y observada para posibilitar el seguimiento en el resto de los momentos donde se corre el riesgo de tortura. 28 UNCAT, supra, nota 16. 29 Entrada en vigor 15 de marzo de 2002. 3 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN C.3 TRATADOS RATIFICADOS POR MÉXICO Cont. Tratado Año de ratificación 3. Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes30 2006 4. Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura31 1987 5. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos32 1981 6. Convención Americana sobre Derechos Humanos (“Pacto de San José”)33 1981 7. Convención de los Derechos del Niño34 1991 8. Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer35 1981 9. Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (“Convención de Belem do Para”)36 1998 10. Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura37 1987 11. Convención Americana sobre Desaparición Forzada de Personas38 2002 12. Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra la Desaparición Forzada39 2007 Deber de mantener registros de las personas detenidas La literatura especializada confirma el vínculo necesario entre el deber de guardar registros oficiales de las personas detenidas y los deberes de prevención de la tortura.40 Detrás de este deber general, que impone una obligación a los Estados de acreditar el bienestar de la persona detenida, el marco de la regulación de desaparición forzada creó el deber de establecer registros centrales de personas en custodia. OPCAT, supra, nota 16. Ver supra, nota 16. Ver supra, nota 16. 33 Ver supra, nota 16. 34 Nueva York, 20 de noviembre de 1989, 1577 UNTS 3, entrada en vigor para México 25 de enero de 1991. 35 Nueva York, 18 de diciembre de 1979, 1249 UNTS 13, entrada en vigor para México 3 de septiembre de 1981. 36 Belém do Pará, Brasil, 9 de junio de 1994; entrada en vigor 5 de marzo de 1995. 37 Ver supra, nota 16. 38 Ver supra, nota 16. 39 Ver supra, nota 16. 40 Ver, por ejemplo, Manfred Nowak, ‘Torture and enforced disappearance’, en Catarina Krause and Martin Scheinin (eds.), International Protection of Human Rights: A Textbook (Turku Institute for Human Rights, Åbo Akadem i University, 2009). 30 31 32 4 MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL La existencia de un deber de conservar registros centralizados de los lugares de detención puede rastrearse a las recomendaciones de Félix Ermacora en su calidad de experto para atender la situación de los derechos humanos en Chile, en 1979. El señor Ermacora sugirió la necesidad de desarrollar un registro centralizado de centros de detención para prevenir y aliviar la situación de desapariciones forzadas. Esta medida, además de la prohibición de los lugares secretos de detención, estuvo entre las medidas preventivas que Ermacora identificó en su informe.41 A la luz de este antecedente, en su informe sobre desapariciones forzadas en 2002, Manfred Nowak señaló, como un vacío legal en las medidas preventivas de la desaparición forzada, “el establecimiento y mantenimiento de un registro oficial, accesible y actualizado de todas las personas detenidas en todos los lugares de detención y de registros centralizados de todos los lugares de detención”.42 La vinculación entre la prevención de la desaparición forzada y la de la tortura tiene una explicación histórica. En su informe, el profesor Nowak se refirió a las recomendaciones formuladas por órganos responsables de prevenir la tortura en las Naciones Unidas donde se menciona de manera explícita el deber de prevenir la desaparición forzada. Destaca el caso Bleier, relativo a la detención indefinida, sin orden judicial y a la incomunicación del señor Bleier a manos de autoridades del gobierno uruguayo.43 En su informe, el profesor Nowak explica que las tres condiciones para la desaparición forzada son: la privación involuntaria de la libertad; la participación de funcionarios del Estado, incluso de forma indirecta o por aquiescencia; y la negativa a reconocer la detención y a revelar el destino o ubicación de la persona.44 Es fácil observar que los dos primeros elementos se relacionan de manera directa con la necesidad de llevar un registro efectivo de las detenciones realizadas por las autoridades, el registro de los sitios de detención existentes y el registro actualizado de cualesquiera cambios en la ubicación de la persona. La protección contra la tortura es una meta íntimamente cercana a la prevención de estas conductas, dada la presunción de incomunicación en casos de detenciones ilegales. Por otro lado, la relación entre la 41 Reporte entregado por Manfred Nowak, experto independiente a quien se encargó examinar el entramado internacional existente en los ámbitos criminal y de derechos humanos para la protección de personas contra desapariciones forzadas o involuntarias, de acuerdo con el párrafo 11 de la resolución de la Comisión, 2001/46, E/CN.4/2002/71, 8 de enero de 2002, Human Rights Commission, 58th session, para. 13-4. 42 Ídem., para. 83. 43 Ídem., citando Bleier v. Uruguay, Communication No. 30/1978, final views of 29 March 1982. 44 Ídem., para. 70. 5 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN prevención de la tortura y la desaparición forzada queda confirmada también por la recomendación del profesor Nowak de integrar la protección contra la desaparición forzada como un protocolo de la UNCAT. Para desarrollar los deberes generales de rendir cuentas sobre las personas privadas de libertad por el Estado, se ha creado un marco jurídico para la prevención y castigo de la desaparición forzada. Entre las medidas explícitas en el marco normativo regional y universal, se encuentra el deber de establecer un registro de las personas privadas de la libertad. La CIPPDF hace explícito el principio rector: “nadie será detenido en secreto”.45 La Convención establece los datos mínimos de un registro de detenciones: a.Identidad de la persona privada de libertad; b.Día, hora y lugar donde la persona fue privada de libertad; c.Autoridad que decidió la privación de libertad y los motivos de ésta; la que procedió a la privación de libertad; la que controla la privación de libertad; d.El lugar de privación de libertad, el día y la hora de admisión en el mismo y la autoridad responsable de dicho lugar; e.Integridad física de la persona privada de libertad; f.Día y hora de la liberación; o g.Día y hora del traslado a otro lugar de detención; el destino y la autoridad encargada del traslado; h.En su caso, circunstancias y causas del fallecimiento y el destino de los restos de la persona fallecida; i.Actualización permanente; j.Interconexión de las bases de datos para facilitar la localización de las personas detenidas; k.Balance de los derechos de acceso a la información y la vida privada; l.Mecanismos de control para vigilar el incumplimiento. Las obligaciones internacionales del Estado en esta materia están explícitas de modo amplio al combinar las fuentes relativas a la prohibición de la tortura y la protección contra la desaparición forzada. El sistema interamericano 6 Casi dos décadas antes de la adopción de la CIPDF, el sistema interamericano abordó el problema. En el informe de labores de la 45 CPPDF, artículo 17.1. MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL Comisión Interamericana de Derechos Humanos de 1987 se consigna la propuesta que formuló dicho órgano a los Estados Parte para la adopción de una convención en materia de desaparición forzada. En el contenido de dicha convención, la Comisión recomendaba lo siguiente: A juicio de la Comisión, de aceptarse la elaboración de una Convención relativa a las desapariciones forzadas de personas, [para] establecer las disposiciones de orden jurídico que tiendan a prevenir la práctica de las desapariciones forzadas. […] [S]ería de gran importancia establecer la prohibición de mantener lugares clandestinos de detención; […] consignar la obligación de los Estados de llevar un registro central actualizado de todos los lugares de detención, con una nómina de todas las personas privadas de libertad por cualquier motivo, y de notificar a los familiares cuando se produzca un arresto.46 La Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas (CIADFP) fue adoptada en 1994. El Estado mexicano depositó su instrumento de ratificación de la CIADF en abril de 2002. En dos sentencias contra el Estado mexicano, la Corte Interamericana ha tenido la oportunidad de comentar sobre los contenidos específicos de la Convención Interamericana contra la Tortura. El primero, en el caso de Campo Algodonero47 (2009), la Corte señaló el contenido de una obligación positiva en la desaparición y muerte de las víctimas, incluso en manos de agentes no estatales.48 Respecto de las obligaciones de prevención en torno del derecho a la integridad personal en el Pacto de San José, señala el tribunal que: (…) ésta implica el deber del Estado de prevenir e investigar posibles actos de tortura u otros tratos crueles, inhumanos o degradantes. Al respecto, el Tribunal ha señalado que a la luz de la obligación general de garantizar a toda persona bajo su jurisdicción los derechos humanos consagrados en la Convención, establecida en el artículo 1.1 de la misma, en conjunto con el derecho a la integridad personal […] existe la obligación estatal de iniciar de oficio e inmediatamente una investigación Informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 1986-1987, OEA /Ser. L / V/II .71, Doc. 9 rev. 1, 22 septiembre 1987, <http://www.cidh.oas.org/annualrep/86.87sp/Indice.htm>, Sección II . Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México, Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 16 de noviembre de 2009, Serie C No. 205 <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_205_esp.pdf> 48 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Fernánez Ortega y otros. Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010 Serie C No. 215 , para. 246, disponible en http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_215_esp.pdf 46 47 7 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN efectiva que permita identificar, juzgar y sancionar a los responsables, cuando existe denuncia o razón fundada para creer que se ha cometido un acto de tortura.49 En fecha más reciente, el tribunal se refirió al deber general de sancionar los actos de tortura. Al respecto, al avalar la investigación del caso de tortura, tipificada como violación sexual en el estado de Guerrero, el Tribunal subrayó la preponderancia de la persecución penal adecuada de la conducta señalada como contraria a los derechos humanos y la consiguiente discrecionalidad relativa del Estado para seleccionar el medio de persecución. Aunque la resolución en este punto no es explícita, se debe subrayar la importancia de la investigación del hecho de acuerdo con un delito con una penalidad adecuada, tomando en cuenta la gravedad de la violación a los derechos humanos. Por un lado, el empleo de un determinado tipo penal no necesariamente viola los deberes de la Convención, aunque la tipificación reciba un nombre distinto de los de la Convención. Sin embargo, el tribunal pudo ser más claro y señalar que es difícil que el deber de castigar pueda conducirse sin las herramientas de documentación adecuadas, mismas que son necesarias para cumplir los deberes de prevención y en ocasiones, concomitantes a la persecución penal.50 Estas acciones pueden fracasar si la persecución penal no se sigue por un tipo penal adecuado, sin importar el nombre del delito. Destaca la no violación de la Convención por la selección del tipo penal empleado para encuadrar la conducta en el foro interno.51 Quizá la conclusión más importante que se puede derivar de esta jurisprudencia es que, ante la existencia de una obligación positiva para prevenir la violación de los derechos, la responsabilidad internacional del Estado es autónoma de la responsabilidad por violaciones sustantivas relacionadas. En el contexto de sus diversas obligaciones en el sistema interamericano y unos meses antes de la entrada en vigor internacional de la CIPPDF, la jurisprudencia interamericana se pronunció sobre las obligaciones a cargo del Estado mexicano en materia de protección de la libertad personal y la consecuente obligación de rendir cuentas respecto de las personas detenidas, mediante un registro centralizado: 8 Ídem. 50 Ídem., para. 202: “… la investigación bajo el supuesto de violación sexual resulta acorde con el hecho denunciado en el caso concreto y con la obligación general que los actos de tortura constituyan delitos en el derecho interno así como con el requisito de severidad de su sanción.” Véase, ídem, para. 131 sobre la violación a las obligaciones internacionales del país frente a la impunidad de los hechos denunciados. 51 Ídem., para 131. 49 MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL la Corte considera que, en el marco del registro de detención que actualmente existe en México, es procedente adoptar las siguientes medidas complementarias para fortalecer el funcionamiento y utilidad de dicho sistema: i) actualización permanente; ii) interconexión de la base de datos de dicho registro con las demás existentes, de manera que se genere una red que permita identificar fácilmente el paradero de las personas detenidas; iii) garantizar que dicho registro respete las exigencias de acceso a la información y privacidad, y iv) implementar un mecanismo de control para que las autoridades no incumplan con llevar al día este registro.52 Estas cuatro condiciones califican al registro en su conjunto y van encaminadas a añadir elementos de operación de registros ya existentes en el Estado mexicano. Además de estas normas, que vinculan al país en el texto del tratado, la interpretación de algunos órganos de resolución de conflictos apoya también la existencia de este deber, directamente emanado de la Convención de Naciones Unidas contra la Tortura. El Estado tiene el deber de mantener registros oficiales del lugar de la detención, según lo ha expresado el Comité contra la Tortura en su Observación General No. 2.53 La existencia de dicho registro oficial va unida al deber de mantener a las personas detenidas sólo en los lugares reconocidos para ello de manera oficial. Asimismo, no sólo el registro de la persona detenida es necesario sino también los nombres de las personas responsables de su detención, así como el acceso a tales registros por parte de los familiares de la persona detenida.54 Se encuentran fundamentos para presentar interpretaciones similares en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El Comité de Derechos Humanos ha especificado la importancia de que se registren los momentos cuando las personas detenidas sean interrogadas, así como los nombres de los agentes presentes en el procedimiento.55 Esta información debe mantenerse accesible durante los procedimientos penales y administrativos a los que haya lugar. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Cabrera García y Montiel Flores vs México. Sentencia del 26 de noviembre de 2010, Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, Serie C No. 220 <http://www. corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_220_esp.pdf> para. 53 CAT Comentario General No. 2, para 13: “ciertas garantías mínimas aplican a todas las persona privadas de la libertad (…). Tales garantías incluyen, inter alia, mantener un registro oficial de detenidos, el derecho de los detenidos de que se les informe de sus derechos, el derecho de recibir con prontitud asistencia jurídica independiente, asistencia médica independiente, y de contactar a familiares (…)” 54 HRC , Observación General no. 20, para. 11. 55 Ídem. 52 9 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN El Examen Periódico Universal de México en 2013 arrojó algunas recomendaciones pertinentes en materias afines a la vigilancia de la libertad personal y la integridad física.56 Entre las recomendaciones formuladas por los diversos miembros del Comité destacan las siguientes: se recomienda la aceptación de la competencia del Comité de Desaparición Forzada (recomendación 5); se recomienda también la adecuada integración del tipo penal de desaparición forzada (recomendación 15); se hace un llamado al Estado a adecuar el marco normativo a los parámetros internacionales, incluida la aplicación efectiva del Protocolo de Estambul, así como la persecución y el castigo de actos de tortura, como mecanismo preventivo (recomendaciones 19, 49). Destaca también la reiteración de las recomendaciones del CAT en materia de adecuación al marco normativo a los estándares internacionales y regionales, así como al respecto de la inadmisibilidad de evidencia obtenida bajo tortura (recomendación 20), así como la garantía de una investigación independiente de los casos de tortura (recomendación 50). En el contexto de este trabajo, la recomendación más importante fue emitida por Bélgica, quien señaló la necesidad de que el Estado mexicano se asegure de que todas las detenciones se lleven a cabo con apego a la ley y se registren en una base de datos nacional accesible para todas las partes (recomendación 62). En relación con las denuncias de tortura y detención arbitraria, en sus recomendaciones más recientes, el Comité contra la Tortura ha reiterado que el gobierno mexicano tiene la necesidad de: Asegurarse de que todos los sospechosos que sean objeto de una investigación penal sean inscritos sin demora en el registro de detención correspondiente. Garantizar un control estricto de los registros de detención y considerar el establecimiento de un registro central de todas las personas en custodia oficial. 57 Ya en el pasado, los órganos de monitoreo creados por los tratados de derechos humanos de Naciones Unidas se han referido a los deberes relacionados con el registro de las detenciones. A la luz de 10 Human Rights Council, Working Group on the Universal Periodic Review, 17°session, Geneva, 22 October - 1 November 2013 Draft report of the Working Group on the Universal Periodic Review, A /HRC / WG .6/17/L.5 <http:// www.upr-info.org/IMG /pdf/a_hrc_wg.6_17_l.5_mexico.pdf> 57 Observaciones finales de los informes Periódicos quinto y sexto combinados de México, adoptada por el Comité en su 49º período de Sesiones (29 de octubre a 23 de noviembre de 2012), para. 10 (d) < http://hchr. org.mx/files/Comites/CAT-MEX _2012.pdf> 56 MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL obligaciones generales de prevención, el Comité contra la Tortura ha llegado a recomendar a algunos países, como Argelia, la creación de un Registro Nacional de Detenidos, incluso en los centros de detención a cargo del Departamento de Seguridad e Inteligencia. 58 Por su parte, la República de Moldavia ha puesto en operación, además, una línea directa para atender las solicitudes de personas privadas de la libertad, a la par de un sistema especial de registro de llamadas para mantener actualizado el universo preciso de las quejas recibidas. 59 De estas interpretaciones se puede derivar la existencia de un deber preciso de mantener registros de la detención y traslado de una persona a manos de las autoridades. Al combinar la necesidad de hacer cumplir la ley con una perspectiva administrativa de generación y actualización de información, dicho registro es tanto una profilaxis contra la tortura —y, desde luego, la desaparición forzada— como una herramienta útil en la investigación y juzgamiento de cualesquiera incidentes contenciosos en torno de la integridad de la persona detenida. Las recomendaciones al gobierno mexicano para prevenir la tortura Respecto de los retos específicos de México para dar cumplimiento a los deberes impuestos por las convenciones internacionales relacionadas con protección de la integridad y la libertad personales, los cuerpos de monitoreo establecidos por los tratados han sido enfáticos sobre algunos aspectos donde el Estado mexicano requiere implementar medidas para cumplir con sus deberes internacionales. Primero, el Comité de Derechos Civiles y Políticos ha señalado la importancia de armonizar la legislación nacional con el lenguaje de los tratados internacionales, para no imponer al ámbito de protección contra la tortura restricciones en el foro local que no existen el foro internacional. Además, el Comité ha señalado la necesidad de fortalecer las medidas de vigilancia en la ejecución de las normas sustantivas, así como la importancia de sistematizar la grabación de interrogatorios en los centros de detención.60 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Cabrera García y Montiel Flores vs México, sentencia del 26 de noviembre de 2010, (excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas) Serie C No. 220, disponible en http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_220_esp.pdf, para. 243 59 Algeria, CAT Session40, Meeting 828, Huridocs Code 5311, Date of adoption1 3-05-2008, Doc CAT/C /DZA /CO/3. Annual report, State report CAT/C /DZA /3 Summary record CAT/C /SR .815, CAT/C /SR .818 60 HRC Consideration of reports submitted by States parties under article 40 of the Covenant. Republic of Moldova. Information received from the Republic of Moldova on the implementation of the concluding observations of the Human Rights Committee, UN Doc. 58 11 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN Dentro del esquema de incentivos para la erradicación de la tortura, el propio Comité se ha referido a la importancia de adoptar medidas para acelerar la aplicación de la reforma del sistema de justicia penal, cuyo texto constitucional fue aprobado en 2008 pero cuya vigencia se encuentra limitada a sólo algunas entidades federativas. 61 En particular, el Comité ha señalado que el estado debe adoptar medidas inmediatas para asegurar que sólo las confesiones hechas o ratificadas ante la autoridad judicial se admitan como prueba contra un acusado y que la carga de la prueba para la exclusión de evidencia en los casos de tortura no recaiga sobre las víctimas. 62 Por su parte, en el contexto amplio de los deberes del Estado para prevenir, investigar y sancionar los casos de tortura, el Comité contra la Tortura ha puntualizado que las formas de detención arbitraria pueden promover la tortura. Por lo tanto, es importante que el Estado ejerza control sobre cualesquiera formas de detención.63 El Comité ha enfatizado también la importancia de completar el ciclo de deberes de la Convención con el juzgamiento de acusados de la comisión de actos prohibidos por la Convención, en particular cuando se trata de militares en contra de civiles.64 Para estos fines, el Comité ha subrayado también la urgencia de implementar el dictamen médico para la ejecución del Protocolo de Estambul,65 así como la garantía de su valor probatorio.66 Entre las observaciones formuladas a México destaca la presencia de personas en situación de vulnerabilidad en relación con la práctica de tortura. De manera prominente, el tratamiento de adolescentes en conflicto con la ley ha sido señalado por el Comité de Derechos del Niño.67 Desde el punto de vista de las víctimas de delitos distintos de la tortura, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra Examen de los Informes Presentados por los Estados Partes de Conformidad con el Articulo 40 del Pacto, para 13, 2010 04 07. Examen de los Informes Presentados por los Estados Partes de Conformidad con el Articulo 40 del Pacto, Comité DH (Comité de Derechos Humanos) UN Doc CCPR /C /MEX /CO/5 para 14s, 2010 04 07. 63 Examen de los Informes Presentados por los Estados Partes en virtud del Artículo 19 de la Convención, UN Doc CAT/C /MEX /CO /5 para 13 2007/02/06: “El Estado Parte debe tomar las medidas necesarias para evitar la utilización de todas las formas de detención que puedan propiciar la práctica de tortura, investigar las alegaciones de detención arbitraria y sancionar a los responsables cuando haya delito.” 64 Examen de los Informes Presentados por los Estados Partes en Virtud del Artículo 19 de la Convención 14 UN Doc CAT/C /MEX /CO/5 2007-02-06: “El Estado Parte debe garantizar que el juzgamiento de delitos contra los derechos humanos, y en especial la tortura y los tratos crueles, inhumanos y degradantes, perpetrados por militares contra civiles, sean siempre de competencia de los tribunales civiles, aun cuando hayan ocurrido en acto de servicio”; véase también la recomendación emitida en este sentido por el Comité en su informe sobre México preparado en el marco del artículo 20 de la Convención, UN Doc CAT/C/MEX /CO/75, párr. 220, g): “El Estado Parte también debe reformar el Código de Justicia Militar para incluir el delito de tortura.” 65 Ídem.: “Investigar todas las alegaciones de tortura como tales, de manera pronta, imparcial, y garantizar que se realice en todos los casos un examen por un médico independiente de conformidad con el Protocolo de Estambul”; Véase también la recomendación emitida en este sentido por el Comité en su informe sobre México en el marco del artículo 20 de la Convención, UN Doc CAT/C /75, párr. 220, k); 66 Ídem., párr. 16 c. 67 Examen de los Informes Presentados por los Estados Partes en virtud del Artículo 44 de la Convención CRC /C /MEX /CO /3 pa ra 34a 2006-06-08. 61 CCPR /C /MEX /CO /5 62 12 MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL las Mujeres ha enfatizado el riesgo de la fabricación de culpables mediante el empleo de la tortura.68 En el marco de las obligaciones generales del Estado para proteger la integridad física de las personas sujetas a su jurisdicción, destaca el desarrollo de mecanismos y procedimientos que buscan prevenir y supervisar el cumplimiento de dichos deberes. Estos desarrollos son innovadores por introducir elementos del diseño institucional que deben adoptar los estados, así como por la selección de mecanismos de cooperación con los cuerpos internacionales de monitoreo. El proyecto del Protocolo Facultativo se inspira en el modelo europeo de prevención de la tortura, aunque con algunas diferencias. En éste, los Estados Parte, además de cumplir con el deber tradicional de rendir informes a los cuerpos de monitoreo, deben recibir las visitas del organismo internacional de monitoreo creado por el tratado (Subcomité para la Prevención de la Tortura [SPT]), quien tiene autoridad para requerir información y hacer reportes a los que cada estado parte puede hacer observaciones.69 A continuación se describe la operación del Protocolo Facultativo. EL SISTEMA DE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN DEL PROTOCOLO FACULTATIVO El Protocolo Facultativo representa la creación de un mecanismo innovador enfocado en la prevención de la tortura, la complementariedad de los esfuerzos nacionales e internacionales, el énfasis en la cooperación del órgano de monitoreo y la estipulación de facultades de los organismos internacional y nacionales en materia de tortura, para realizar visitas y emitir recomendaciones con la colaboración del Estado Parte.70 Enfoque en la prevención La rendición de cuentas es el enfoque central del Protocolo Facultativo. Según lo explica el Relator Especial de la ONU sobre la cuestión de la tortura, ésta persiste como una práctica como resultado de la combinación de diversos factores. En primer lugar, la experiencia Informe de México producido por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer bajo el Artículo 8 del Protocolo Facultativo de la Convención y respuesta del Gobierno de México, UN Doc. .8/MEXICO , para. 274, enero 27, 2005. 69 Renate Kicker, ‘The European Convention on the Prevention of Torture compared with the United Nations Convention Against Torture and its Optional Protocol’, en Geir Ulfstein (ed) Making treaties work. Human Rights, environment and arms control (Cambridge, CUP, 2007) p. 110. 70 Ver, en general, Asociación para la Prevención de la Tortura e Instituto interamericano de Derechos Humanos, El Protocolo Facultativo de la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura. Manual para su Implementación ( IIDH , San José de Costa Rica, 2010) 68 CEDAW/C /2005/OP 13 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN internacional demuestra que la incidencia de tortura está vinculada a la existencia de lugares secretos de detención “fuera del alcance de una supervisión y rendición de cuentas eficaz” 71 La proscripción universal de la tortura en la ley y los códigos de ética en el mundo entero empuja a quienes aún la emplean a hacerlo en sistemas donde los colegas o superiores “toleren, o como mínimo, condonen estas prácticas”.72 En segundo lugar, la persistencia de esta práctica supone también el silencio de las víctimas. La posibilidad de que las víctimas presenten denuncias mientras existe el temor de la intimidación se suma a los obstáculos sistémicos para que dichas denuncias sean atendidas de manera adecuada. La solución es someter los lugares de detención al escrutinio público y hacer que todo el sistema donde operan los agentes de policía, de seguridad y de inteligencia sea más transparente y responsable frente a la supervisión externa.73 Para materializar este modelo de supervisión ampliada, el Protocolo Facultativo emplea un esquema de dos fases: una primera fase internacional de vigilancia y visitas periódicas a cargo de expertos del mundo entero por parte del SPT y una segunda fase local, de visitas más frecuentes a un número mayor de lugares de detención, que serán realizadas por los mecanismos nacionales de prevención (MNP). El desarrollo más reciente que el derecho internacional ofrece para las estrategias de prevención de la tortura es la creación de los mecanismos nacionales de prevención. El Protocolo Facultativo dispone la creación de una institución nacional, con el apoyo y complemento de una contraparte internacional —el SPT—, así como la infraestructura entera de las Naciones Unidas contra la tortura. De manera más concreta, el sistema dual del Protocolo tiene la intención de fortalecer la interlocución entre las Naciones Unidas y los Estados Parte, hacerla más robusta que la existente durante la revisión de los informes periódicos de los Estados Parte a los mecanismos de monitoreo, y que caracteriza la práctica de acuerdo con otros tratados supervisados por las Naciones Unidas. La combinación de ambas fuerzas contempla una interlocución más cercana, 14 71 Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la cuestión de la tortura, UN Doc. A /61/259 (14 de agosto de 2006), párrafo 67. 72 Ídem. 73 Ídem. MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL más detallada, más profunda y técnica, y por tanto más apta para identificar con precisión y promover con mayor continuidad los pasos preventivos que se debe adoptar en el ámbito nacional. Con ese fin, el Protocolo busca establecer un actor independiente dentro del contexto nacional, que tenga credibilidad y se dirija a perfeccionar el diseño de políticas, prácticas e instituciones que puedan tener un impacto sobre la incidencia de la tortura, así como a reaccionar a las necesidades emergentes. Las diferencias entre los dos mecanismos —internacional y nacional— son importantes, pero más lo es su adecuada complementariedad. Por ejemplo, el SPT hace visitas periódicas pero esporádicas, de duración limitada. Por el otro lado, tiene un mandato de enorme amplitud que le da acceso a “cualquier lugar” bajo la jurisdicción y el control del Estado “donde se encuentren o pudieran encontrarse personas privadas de la libertad”, ya sea por una orden directa de autoridad pública o con su conocimiento, instigación, consentimiento explícito o tácito.74 Esto hace necesaria una selección en cada país, con información detallada sobre cuáles lugares son más indicados para su atención. De la correcta selección de los lugares de visita depende el impacto de las recomendaciones que formule. Como señaló el SPT en su informe de su visita a México en 2008, sus recomendaciones pueden generalizarse a otros lugares y centros de detención dentro del país. De ser correcta esta aseveración, indicaría una selección exitosa.75 El MNP debe estar en condiciones de hacer visitas similares en lugares donde el SPT no asista, incluso posibles lugares de detención secretos o no reconocidos como tales, y dar seguimiento puntual a las recomendaciones del SPT ante las autoridades nacionales competentes. Antecedentes regionales en el uso de registros de detención Hasta diciembre de 2012 existían 70 ratificaciones del Protocolo Facultativo, 14 en las Américas.76 Han sido designados ya 46 mecanismos nacionales de prevención.77 Resulta curioso que los antecedentes más relevantes vienen de las siete naciones latinoamericanas que han nombrado Mecanismos Nacionales de Protección de supra, nota 16, artículo 4.1 Report on the visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to Mexico, UN Doc. CAT/OP/MEX /1 (2010) para. 5. 76 UN Treaty Collection. ‘Status. 9 .b Optional Protocol to the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment’, 1 de diciembre de 2013 http://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-9-b&chapter=4&lang=en; 77 Ídem. De los países en las Américas que han ratificado el Protocolo, Brasil, Bolivia, Guatemala y Perú no habían notificado la designación de un Mecanismo Nacional de Prevención. 74 75 OPCAT, 15 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN acuerdo con sus obligaciones bajo el Protocolo.78 En las Américas, las designaciones de mecanismos nacionales comunicadas al Subcomité son las que se presentan en el cuadro 4.79 C.4 ESTADOS PARTES DE OPCAT Y MECANISMOS NACIONALES DE PREVENCIÓN EN LATINOAMÉRICA80 País 16 Fecha de ratificación Mecanismo designado Bolivia Mayo 23, 2006 Argentina Noviembre 15, 2004 Brasil Enero 12, 2007 Chile Diciembre 12, 2008 Instituto Nacional de Derechos Humanos Costa Rica Diciembre 1, 2005 Defensoría de los Habitantes Ecuador Julio 20, 2010 Defensoría del Pueblo Guatemala Junio 9, 2008 Honduras Mayo 23, 2006 Comité Nacional para la Prevención de la Tortura México Abril 11, 2005 Comisión Nacional de los Derechos Humanos Nicaragua Febrero 25, 2009 Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos Panamá Junio 2, 2011 Paraguay Diciembre 2, 2005 Perú Septiembre 14, 2006 Uruguay Diciembre 8, 2005 Sistema Nacional para la Prevención de la Tortura y otros Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes81 Comisión Nacional de Prevención de la Tortura y otras Formas de Maltrato Institución Nacional de Derechos Humanos 78 Aunque Chile designó a su Instituto Nacional de derechos Humanos mediante ley de 2009 como su MNP, la legislación no hace referencia mayor a las tareas rutinarias, como la visita de centros de detención, que normalmente se esperan de un MNP. Se da facultades al Instituto para organizar y sistematizar datos pero esta facultad, y el registro que aparentemente se ha creado como consecuencia, parece vinculada al papel del Instituto como guardián de los registros históricos respecto de detenciones políticamente motivadas bajo la dictadura de Pinochet. 79 Optional Protocol to the Convention against Torture (OPCAT ). Subcommittee on Prevention of Torture. National Preventive Mechanisms, http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/opcat/mechanisms.htm 80 Con información de las notificaciones formales de los países miembros al SPT. Optional Protocol to the Convention against Torture Subcommittee on Prevention of Torture ‘National Preventive Mechanisms’ (18 de septiembre de 2011) disponible en http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/opcat/mechanisms.htm 81 Otras fuentes señalan la denominación de Comité Nacional de Prevención de la Tortura (compuesto por nueve miembros, incluido el Procurador Penitenciario de la Nación; un Consejo Federal de Meacnismos Preventivos y mecanismos preventivos locales (la mayoría por designarse) en cada una de las 24 provincias. MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL Perú El registro de detenidos de Perú ha existido desde mediados de los años noventa y contiene datos de detenciones desde 1992. Es significativo que la legislación que lo crea señala con claridad su intención de dotar tanto información individualizada como general: Créase el Registro Nacional de Detenidos y Sancionados a Pena Privativa de Libertad Efectiva, que contiene bancos de datos actualizado con información que permita identificar y localizar a las personas detenidas por miembros de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional y por mandato judicial, así como el adecuado seguimiento estadístico de todas las etapas del proceso penal de quienes están sujetos a investigación incluidos los sentenciados a pena privativa de libertad efectiva.82 Los instrumentos de datos aprobados para el registro —la forma de entrevista para detenidos y la forma de seguimiento de estatus procesal— contienen información básica de identificación acerca del detenido y de su historia procesal. Dada su conformación, el registro es valioso para localizar y dar seguimiento a prisioneros en particular. En la medida en que proporciona una imagen precisa y actualizada del estatus continuo de cada detenido, su existencia aporta una medida adicional de protección contra el maltrato. Un registro razonablemente detallado y cronológicamente preciso de la cadena de custodia de cada individuo será también una herramienta para aquéllos a cargo de investigar y decidir cada denuncia de maltrato. En el otro lado del espectro, el registro tiene la función de alimentar una base de datos que permitiría a los oficiales medir las demandas del sistema (una herramienta de planeación) y evaluar el desempeño —en particular, comparar los resultados en diversas instalaciones o a cargo de distintas instituciones o entre diferentes clases de prisioneros. Al desarrollar los datos agregados y calcular, por ejemplo, el rango, los promedios y las medianas de ciertos resultados (incidentes de tortura o muerte en custodia o recursos dedicados a insumos de enfermería) los funcionarios pueden identificar valores normales y comenzar a identificar los factores asociados con los valores extremos. Aunque los instrumentos del registro de Perú no requieren datos particularmente ambiciosos, brindan un formato útil para una herramienta un poco más desarrollada. 17 Ley N° 26295 que crea el Registro Nacional de Detenidos y Sentenciados a Pena Privativa de Libertad Efectiva Perú, artículo 1 <http://docs.peru.justia.com/federales/leyes/26295-feb-21-1994.pdf> 82 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN El registro es el resultado de la cooperación entre Perú y Estados Unidos y en un principio fue colocado en manos del ombudsman peruano. Una modificación posterior designó como su administradora a la Oficina del Fiscal de la Nación, aunque se creó un Comité Coordinador con representantes de diversas instancias gubernamentales, presidido por el ombudsman para garantizar su funcionamiento adecuado. La ley vigente, pensada en función de las personas cercanas al detenido, garantiza a todos los ciudadanos acceso a la información. La desventaja más clara del diseño peruano es que no parece contar con los datos de visitas independientes no anunciadas a centros de detención, lo que añadiría mucho al ámbito y calidad de la información desarrollada en el registro. Es claro que este mecanismo brindará mayores frutos en el contexto de un enfoque general de prevención de tortura y gestión pública. Argentina Argentina ha desarrollado desde hace más de una década diversos mecanismos de información para la prevención de la tortura, aunque la designación de un mecanismo nacional de prevención tomó casi una década desde la ratificación del protocolo, el 15 de noviembre de 2004. En 2011 se encontraba ya en el Congreso federal una iniciativa de ley para designar un mecanismo nacional.83 La legislación al fin se publicó el 13 de enero de 2013.84 El MNP queda conformado por diversos actores:85 a) Comité Nacional para la Prevención de la Tortura, integrado por:86 - Seis representantes parlamentarios. - El procurador penitenciario de la nación y dos integrantes de mecanismos locales designados por el Consejo Federal de Mecanismos Locales. - Tres representantes de organizaciones civiles, seleccionados por el mecanismo que define la ley. - Un representante de la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia. El desarrollo más reciente en la cadena de mecanismos para prevenir la tortura en Argentina es la votación de la cámara de diputados, el 7 de septiembre de 2011, para ratificar el mecanismo nacional de prevención del país, en los términos del Protocolo Facultativo. ‘Avanza la creación del mecanismo nacional de prevención de la tortura’ septiembre 7, 2011 (CELS , Buenos Aires) disponible en <http://www.cels.org.ar/co municacion/?info=detalleDoc&ids=4&lang=es&ss=46&idc=1426 > 84 Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes <http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/205000-209999/207202/norma.htm> 85 Ídem., artículo 3. 86 Ídem., artículo 11. 83 18 MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL b) Consejo Federal de Mecanismos Locales. c) Los mecanismos locales de prevención. d) Otras instituciones gubernamentales, entes públicos y organizaciones no gubernamentales interesadas. La designación del mecanismo resultó de un largo proceso, mientras que a la par se desarrollaban estrategias locales en favor de la prevención de la tortura. El Centro de Estudios Legales y Sociales reporta la existencia de registros de denuncias de tortura a cargo de la Subsecretaría del Patronato de Menores de la Suprema Corte de Buenos Aires, quien administraba desde 2000 el Registro de Denuncias de Apremio y Malos Tratos Físicos o Psíquicos en Perjuicio de Menores Tutelados.87 Para el caso de los adultos se reporta, también desde 2000, la operación del banco de datos de la Defensoría de Casación Penal de la Provincia de Buenos Aires.88 En el panorama institucional de las medidas para prevenir la tortura en Argentina, la Procuración Penitenciaria de la Nación (PPN) ha jugado un papel preponderante. La ley define su mandato como la protección de: Los derechos humanos de los internos comprendidos en el Régimen Penitenciario Federal, de todas las personas privadas de su libertad por cualquier motivo en jurisdicción federal, comprendidos comisarías, alcaldías y cualquier tipo de locales en donde se encuentren personas privadas de libertad y de los procesados y condenados por la justicia nacional que se encuentren internados en establecimientos provinciales.89 En 2007, motivada sobre todo por la ratificación de Argentina del Protocolo Facultativo, la Procuración Penitenciaria de la Nación creó el Registro de Casos Judiciales de Tortura.90 Tres años después, la Procuración Penitenciaria de la Nación, el Comité contra la Tortura de la Comisión Provincial por la Memoria y el Grupo de Estudios del Sistema Penal y Derechos Humanos del Instituto Gino Germani de la Universidad de Buenos Aires acordaron sistematizar sus registros de casos de tortura para crear el primer Registro Nacional en la materia: Centro de Estudios Legales y Sociales ‘Audiencia General sobre la situación de Torturas en la Argentina’ febrero 29 de 2003, http://pdba.georgetown.edu/Security/citizensecurity/argentina/programas/informe.pdf Ídem. Dicho banco de datos se compone de casos conocidos bajo secreto profesional por abogados defensores, contrastados por casos denunciados de manera formal ante la justicia. Su eliminación fue propuesta por el Procurador General de la Provincia en 2002. 89 Ley 25.875, de la Procuración Penitenciaria, enero 20, 2004, artículo 1 <http://174.142.214.165/~ppn/ sites/default/files/Ley%2025.875.%20De%20la%20Procuraci%C3%B3n%20Penitenciaria%20de%20la%20 Naci%C3%B3n.pdf > 90 Creado mediante Resolución PPN Nº 89-07. Procuración Penitenciaria de la Nación ’Informe de los Resultados del “Registro de Casos Judiciales de Tortura” <http://www.ppn.gov.ar/?q=registro-casos-tortura > 87 88 19 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN el Registro Nacional de Casos de Tortura (RNCT).91 Se inició con una prueba piloto en octubre de 2010 que duró hasta enero de 2011.92 La construcción del RNCT se caracteriza por una red de información deliberadamente amplia, con fuentes de información con potencial de redundancia. Desde el punto de vista de la PPN, las tres fuentes de información que aportan datos al RNCT son: 93 • Relevamientos específicos del Registro Nacional de Casos de Tortura y Malos Tratos. Un equipo del RNCT realiza el monitoreo sobre grupos de presos en situación particular de vulnerabilidad. Elaboraron una ficha técnica para registrar casos de tortura y malos tratos con datos de la fuente, la víctima y los hechos. • Inspecciones, Monitoreo y Audiencias de rutina en centros penitenciarios. La PPN tiene el mandato de realizar entrevistas in situ, registrando las demandas de los entrevistados. Existen diversas alternativas para la PPN en el tratamiento de los casos denunciados. Pueden promoverse procesos judiciales o administrativos. Hasta la fecha del último informe publicado de la PPN, se registraban avances en la capacitación de personal para el empleo del instrumento de registro. • Procedimientos en casos de tortura y malos tratos. En caso de que las víctimas de tortura así lo deseen, la PPN promueve procedimientos judiciales en sus casos. De ser así, la información de los casos se verterá en el RNCT. • Por último, en manos de la PPN se encuentra la información sobre causas judiciales por tortura, de la jurisdicción nacional o federal. Los datos de los expedientes se levantan en los propios juzgados. Se pretende integrar esta información en el RNCT, un vez que se hayan coordinado los instrumentos de levantamiento. La experiencia de la PPN al comparar estas tres fuentes de información demuestra la necesidad de emplear mecanismos redundantes para recopilar la información sobre posibles casos de tortura. A partir de la experiencia previa de Argentina con el Registro de Causas Judiciales de Tortura creado en 2007, la PPN encontró después de poco tiempo que “los casos denunciados representan una mínima parte de los casos de tortura”; además, “carecería de justificación no tomar 20 91 Procuración Penitenciaria de la Nación ‘Creación del Registro Nacional de Casos de Tortura’ < http://www. ppn.gov.ar/?q=node/696 > 92 Procuración Peitenciaria de la Nación, Informe anual 2010, disponible en < http://ppn.gov.ar/sites/default/ files/INFORME%20ANUAL%202010_0.pdf p. 31. > 93 Ídem. MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL en cuenta los casos de tortura denunciados”.94 Los resultados demuestran la necesidad de definir un universo más amplio de fuentes, que no se limite sólo a los asuntos judicializados o incluso a las quejas interpuestas de manera formal ante alguna autoridad. A partir de la experiencia previa, se prevé un RNCT basado en tres niveles de registro de casos: (i) comunicados y registrados, (ii) comunicados y documentados y (iii) judicializados, por existir denuncia penal.95 Como en el caso de los MPN, la PPN emplea visitas no anunciadas a centros de detención en todo el país y “debe realizar recomendaciones o propuestas de alcance particular o general para evitar la reiteración” de violaciones a los derechos de las personas privadas de su libertad.96 Además, la PPN tiene a su alcance el monitoreo judicial para documentar abusos e irregularidades procesales y llamar a las autoridades a implementar cambios.97 C.5 CASOS JUDICIALIZADOS DE TORTURA Y MALOS TRATOS, 200798 Jurisdicción 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Juzgados Nacionales (Inst. Cap. Fed) Juzgados Federales Jurisdicción San Martín Juzgados Federales Jurisdicción Mercedes Juzgados Federales Jurisdicción Morón Juzgado Federal Jurisdicción Chaco Juzgado Federal Jurisdicción Bariloche Juzgados Federales Jurisdicción Lomas de Zamora Juzgado Federal Jurisdicción Rawson Sin dato Total general Casos judicializados 18 1 1 44 6 2 15 2 2 91 El contraste frente al piloto del RNCT conducido en 2010 es evidente. Para empezar, la PPN registró ese año 25,207 demandas de intervención de las personas privadas de la libertad, un tercio de ellas recibidas en entrevistas personales y el restante mediante llamadas telefónicas. Ídem., p. 29. 95 Ídem.: “Más allá de la limitada cantidad de denuncias penales presentadas, las personas detenidas víctimas de malos tratos y tortura a menudo comunican lo sucedido a algunas instituciones de control, ONG‘s , defensorías, etc. De esta forma, además de los casos denunciados de tortura que entran en el circuito judicial, podemos hablar de un volumen mucho mayor de casos comunicados de tortura que no llegan a ser casos judicializados, no obstante lo cual son casos conocidos, susceptibles de verificación y también cuantificables”. 96 Ley 25.875 artículo 17. Dicha ley crea y faculta a la PPN . 97 Ídem. 98 Procuración Penitenciaria de la Nación ‘Informe del registro de casos judiciales de tortura 2010’, supra, nota 92: Sólo el número de entrevistas médicas (904) ese año fue casi diez veces mayor que el número de casos judiciales de tortura reportados en el primer sistema de registro. Las entrevistas psicológicas fueron 315. Durante ese año se emitieron 18 recomendaciones generales, se iniciaron 72 denuncias penales y cuatro querellas, 43 recursos de habeas corpus y 64 intervenciones judiciales en calidad de amicus curiae. 94 21 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN Durante la prueba piloto del RNC , la PPN documentó 582 casos de tortura o maltrato, incluidos los casos que habrían sido objeto del registro de casos judiciales.99 Un cálculo conservador de la PPN para el último trimestre estima un total de 328 casos de tortura o maltrato, lo que permite inferir un registro de unos 1,300 casos por año, 14 veces más de lo que arrojó el registro de casos judiciales en 2007. 100 Además de las limitaciones de un registro de casos judiciales, debe señalarse el manejo poco claro de información por parte de las autoridades responsables en relación con el maltrato, lo que sólo oscurece la verdadera incidencia de la tortura y el maltrato. Al hacerlo, se deja de cumplir con las obligaciones impuestas por la Convención contra la Tortura y el Protocolo Facultativo. Por ejemplo, la PPN reportó en Argentina el empleo de tácticas que tienden a minimizar la incidencia de casos de tortura, al manipular los registros documentales. 101 Destaca por su gravedad la clasificación de los casos como “muertes no violentas”. De acuerdo con los datos de la PPN, los suicidios dan cuenta de cerca de 70% de las muertes violentas en custodia entre 2008 y 2010.102 En consecuencia, las autoridades que intervienen en el RNCT tienen al suicidio como una prioridad, como un indicador importante del maltrato en custodia, que es a su vez una causa importante del suicidio en detención.103 El RNCT está previsto como una herramienta enfocada en la incidencia de tortura y maltratos, para seguir la práctica global de las instituciones observadas. Para este fin, la ficha de registro señala los diversos tipos de maltrato que pueden ser materia del registro.104 22 99 Ibid, p. 32. En el marco de la Prueba Piloto realizada durante octubre de 2010 y enero de 2011, en las unidades penitenciarias federales —el Complejo NºII de Marcos Paz, el Complejo NºI de Ezeiza (ambas alojan varones) y la Unidad Nº3 de Mujeres de Ezeiza—, se completaron 85 fichas que permiten la descripción y documentación de 344 actos de tortura o malos tratos. A estos deben sumarse los 75 casos de agresiones físicas documentados por el Procedimiento para la Investigación y Documentación Eficaz de Casos de Tortura y Malos Tratos y las 163 causas relevadas por el Registro de Causas Judiciales de Tortura, presentadas en las jurisdicciones nacionales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y federales de Morón y Lomas de Zamora que involucran al S.P.F. Esto hace un total de 582 actos de tortura o malos tratos para un periodo de tres meses. 100 Ibid, nota 16. Este número total da cuenta de un mínimo de actos ya que, como se destacó más arriba en relación con el volumen total de actos para todos los tipos de tortura, las causas judiciales pueden involucrar a más de una persona que a su vez haya sido víctima de más de un acto. Por otra parte no se está considerando alrededor de 40% de las causas que, por su tipificación judicial, no pueden ser claramente colocadas en un ítem específico. 101 Ídem., p. 19. Entre las restricciones inapropiadas impuestas por las autoridades carcelarias sobre la documentación están: “la prohibición de acceder portando equipos para registro fotográfico, fílmico o captación de sonido, como ser cámaras fotográficas, filmadoras, celulares, grabadores digitales o cualquier otro elemento que pudiera cumplir tales funciones”. 102 Ídem., p. 498. 103 Ídem., p. 146 y véase generalmente Capítulo 5 por casos ilustrativos; también PPN , Informe 2009 a página 136. 104 Procuración Peitenciaria de la Nación, Informe anual 2010, supra, nota 92, p. 30. MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL C.6 HECHOS MATERIA DEL REGISTRO Forma de maltrato 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. Aislamiento Traslados gravosos Traslados constantes de unidad Agresiones físicas Requisa personal vejatoria Malas condiciones materiales de detención Falta o deficiente alimentación Falta o deficiente asistencia a la salud Robo de pertenencias de parte de funcionarios públicos Impedimentos de vinculación familiar y social Amenazas Puede observarse que el registro se extiende hacia hechos que no necesariamente constituirían tortura pero que sin duda pueden contribuir a la formación de la línea base necesaria para evaluar la incidencia de tortura, o para generar información de contexto. Por ejemplo, puede observarse que la incidencia de robo de pertenencias se relaciona de cierta forma con los casos de violencia física, de modo que los robos pueden ser un indicio sencillo de gobernabilidad de las prisiones, en paralelo con la violencia física. En diciembre de 2010 se creó la Unidad de Registro, Sistematización y Seguimiento de Hechos de Tortura y otras Formas de Violencia Institucional. La Unidad ha desarrollado dos planillas de registro de incidentes. La primera es sobre situaciones individuales de tortura y violencia institucional y la segunda sobre condiciones estructurales de detención. 105 La primera plantilla registra los datos como se presenta en el cuadro 7. C.7 PLANILLA I DE SITUACIONES INDIVIDUALES DE VIOLENCIA Elaboración de la ficha Nombre de quien llena la ficha Dependencia a la que pertenece Fecha de elaboración Lugar de elaboración Continúa pag 24 105 ‘Planillas guía de recepción de datos. Plantilla No. 1: situaciones infividuales de tortura y violencia institucional’ disponible en < http://www.mpd.gov.ar/articulo/downloadAttachment/id/1102 > 23 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN C.7 PLANILLA I DE SITUACIONES INDIVIDUALES DE VIOLENCIA Cont. Fuente de información Descripción del hecho Datos de la víctima Identificación del lugar Responsables Tipo de maltrato Lugar y circunstancias de la muerte Víctima Familiar Medios de comunicación Entrevista personal Entrevista telefónica Lugar Fecha Hora Sexo Nacionalidad Nivel de instrucción ¿Está embarazada? Institución según adscripción En el traslado En la vía pública Adscripción Agresión física o golpes Violencia sexual Agresión verbal Amenazas ¿Existe evidencia objetiva del maltrato? ¿Sobrevino la muerte? Puede observarse que la ficha se concentra en casos individuales de tortura, pero su acompañamiento de una ficha de condiciones generales de detención hace que una potencial base de datos tenga la doble capacidad de rastrear un incidente específico y de identificar grandes líneas en las prácticas institucionales. 24 A pesar de sus múltiples virtudes, el registro de casos de tortura no es un registro de detenciones y por tanto no ofrece una herramienta para racionalizar el aspecto informativo del manejo de lugares de detenciones (y sus poblaciones) ni una fuente de pruebas sobre la “cadena de custodia”, porque no es un registro de los movimientos de un interno, su estado procesal o físico por las identidades de quien tiene control y responsabilidad de su personal en distintos momentos de su detención. Por tanto, aunque elementos de este registro argentino serán útiles en el diseño de un registro de incidentes en custodia, no son necesariamente una plataforma para ello. MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL El Comité Europeo contra la Tortura De acuerdo con la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), para la supervisión adecuada del hecho que priva de la libertad a una persona se deben atender: • La notificación de los derechos de la persona detenida. • La existencia de registros adecuados de los incidentes en la custodia del detenido. • El ejercicio del recurso de habeas corpus. • La presentación del detenido ante la autoridad judicial para evaluar la licitud de su detención. Además de su evidente necesidad como mecanismos para preservar la licitud de las acciones que conducen a la privación de libertad de las personas, estas medidas son el primer paso para la prevención de la tortura, que tiene su principal momento de oportunidad mientras los individuos se encuentran bajo la custodia del Estado. En particular, la existencia adecuada de registros de información que incluyan los incidentes ocurridos durante el periodo de detención es crucial. Este registro tiene una función múltiple en la prevención de la tortura: permite rastrear a futuro cualesquiera reclamos sobre tratos crueles o tortura; permite generar la información necesaria para los mecanismos de rendición de cuentas y disciplina de las autoridades administrativas; a través de una política adecuada de transparencia, permite la difusión de las políticas gubernamentales para la salvaguarda de la integridad de las personas detenidas y facilita la labor de los expertos independientes que formen parte del mecanismo de rendición de monitoreo de los centros de detención. El Comité Europeo para la Prevención de la Tortura contempla que, para que sean efectivos, los contenidos del registro de detención deben tener las siguientes características: • Información individualizada sobre cada persona que se encuentre en la custodia del Estado. • Incluir todos los incidentes que ocurren durante la detención, incluyendo por ejemplo: · Visitas de familiares, consulado y/o abogado. · Momentos del ofrecimiento de alimentos. · Momentos de interrogación o examen. · Otros sucesos no previstos (como peleas) y la respuesta institucional. 25 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN · Transferencia o traslado a otra instalación, o liberación. · Momento de la comunicación de sus derechos al detenido. · Momento de valoración médica y resultado del examen de lesiones y síntomas de enfermedad mental. • Servir para comunicar al detenido sus derechos; • Ser accesible al abogado defensor.106 Existe un deber documentado de guardar registros de cada persona bajo la custodia del Estado. 107 La herramienta propuesta se denomina Registro de Incidentes en Custodia, para ingresar el momento de la detención, para ser completado a lo largo de la detención y empleado una vez que la detención ha cesado. Desde el primer momento, el registro de detención debe permitir a las autoridades cumplir con su deber de mantener a las personas en lugares de detención oficialmente reconocidos. El registro debe mostrar quiénes son las personas encargadas de la detención, los funcionarios que tienen contacto con el detenido y el momento en que dicho contacto ocurre. La adecuada alimentación del registro de detención permitirá conocer la respuesta institucional a cualquier solicitud que el detenido pueda hacer, o sus acciones y comportamiento, así como la reacción de las personas responsables. Si funciona bien, el registro permite asentar la cadena de custodia del detenido para que funcione como herramienta de gestión en el presente y como fuente de pruebas en el futuro —en caso de alegatos de maltrato— que ayuden a distinguir entre lo falso y lo verdadero. 26 Association for the prevention of torture, Monitoring Places of detention. A practical guide ( APT Geneva 2004) < http://www.osce.org/baku/67966> p 77-9 UN Body of Principles for the Protection of Persons Under Any Form of Detention or Imprisonment (Principle 12) – deber de mantener actualizados los datos oficiales sobre cada persona en detención; Conor Foley, Combating Torture: A Manual for Judges and Prosecutors (HR Centre, University of Essex; Foreign Office, Reino Unido: 2003) 106 107 MARCO JURÍDICO EN MÉXICO MARCO JURÍDICO EN MÉXICO Los deberes de México para el establecimiento de un sistema de información que permita identificar y prevenir casos de tortura se desprenden originalmente del Programa Nacional de Derechos Humanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de agosto de 2008. 108 La estrategia 2.4 del decreto que aprobó el programa asigna a la Procuraduría General de la República la tarea de “impulsar la aprobación del proyecto para la creación de un registro nacional de quejas por posibles hechos de tortura en los distintos fueros.”109 En esta sección se describirá, de manera general, a las instituciones y facultades relevantes para la creación de dicho registro. MARCO JURÍDICO MEXICANO Regulación de la tortura La tortura es una conducta prohibida por el derecho mexicano desde hace más de 20 años. En febrero de 1991 se aprobó la primera Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura.110 Dicha ley disponía de un magro componente de prevención y más bien se concentra en la sanción a los servidores públicos que cometan el delito de tortura. Los aspectos preventivos se concentran en la atención a la población implicada en la investigación de un delito, así como la capacitación y la profesionalización de los funcionarios del Ejecutivo Federal.111 El énfasis sobre los elementos de proscripción sobre los de prevención Programa Nacional de Derechos Humanos, Diario Oficial de la Federación, agosto 29 de 2008 disponible en <http://www.derechoshumanos.gob.mx/work/models/Derechos_Humanos/Resource/49/1/images/PROGRAMA_NACIONAL_DE_DERECHOS_HUMANOS_2008-2012.pdf> 109 Ídem., Estrategia 2.4. 110 Ley Federal para prevenir y sancionar la tortura [LFPST], DOF diciembre 27, 1991.disponible en < http://www. diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/129.pdf > 111 Ley Federal para la Prevención y Sanción de Tortura, artículo 2. 108 27 MÉX I CO S I N TORTURA se aprecia también en la escasa interpretación judicial al respecto de los tratados internacionales de tortura.112 Mucho ha cambiado en el marco jurídico mexicano desde la aprobación de la primera ley que tipificaba el delito de tortura en el ámbito federal. A la luz de una tradición histórica de prohibir los tormentos para la investigación de los delitos,113 la constitución mexicana prohibió la intimidación y la tortura por primera vez en 1993.114 Otras cláusulas constitucionales relativas a la prohibición de la tortura derivan de la reforma del 6 de junio de 2008, que transformó de manera radical los principios del proceso penal, imponiendo por primera vez la regla explícita de que las pruebas obtenidas mediante la violación de los derechos humanos son nulas. 115 Desde junio de 2010, la constitución mexicana reconoce a la protección contra la tortura como un derecho inderogable en situaciones de emergencia. 116 La prohibición de la tortura en los tratados internacionales ha sido implementada en las leyes federales y locales, por lo general como la penalización del acto, ya sea a través de códigos penales o leyes especiales. La legislación tiene limitaciones e inconsistencias que el Subcomité para la Prevención de la Tortura ha señalado en su informe de 2010.117 Sin embargo, elementos de prohibición se encuentran en vigor en todas las entidades federativas y la federación. Deberes generales en materia de derechos fundamentales Es indispensable subrayar la reforma del artículo primero consAmparo directo 9/2008. 12 de agosto de 2009. 9ª época, 1ª Sala, XXX SJF Gaceta 416 XXX , Noviembre de 2009, Tesis: 1a. CXCII /2009 (Aislada) TORTURA . O BLIGACIONES DEL ESTADO MEXICANO PARA PREVENIR SU PRÁCTICA . Con fundamento en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura y la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, el Estado Mexicano tiene las siguientes obligaciones para prevenir la práctica de la tortura: / (I) establecer dentro de su ordenamiento jurídico interno la condena a la tortura como un delito, sea consumada o tentativa; / (ii) sancionar tanto al que la comete como al que colabora o participa en ella; detener oportunamente al torturador a fin de procesarlo internamente o extraditarlo, previa investigación preliminar; / (iii) sancionar con las penas adecuadas este delito; / (iv) indemnizar a las víctimas; prestar todo el auxilio posible a todo proceso penal relativo a los delitos de tortura, incluyendo el suministro de toda prueba que posean; / (v) y prohibir que toda declaración o confesión que ha sido obtenida bajo tortura sea considerada válida para los efectos de configurar prueba en procedimiento alguno, salvo contra el torturador. /Además, la integridad personal es el bien jurídico cuya protección constituye el fin y objetivo principal para prohibir la tortura y otros tratos y penas crueles, inhumanas o degradantes, lo cual también se encuentra previsto en los artículos 5 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Esto es, el derecho a no ser objeto de tortura, penas crueles o tratos inhumanos o degradantes es un derecho cuyo respeto no admite excepciones, sino que es absoluto y, por ende, su vigencia no puede alterarse ni siquiera durante una emergencia que amenace la vida de la nación. / Amparo directo 9/2008. 12 de agosto de 2009. Mayoría de cuatro votos. Disidente: Sergio A. Valls Hernández. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Miguel Enrique Sánchez Frías. 113 Bravo Aguilar, ‘La protección del derecho en contra de la tortura y la autoincriminación en México y Estados Unidos’, en Perspectivas del derecho en México. Concurso Nacional de Ensayo Jurídico 2000’ (2000 IIJ UNAM , México) http://www.bibliojuridica.org/libros/1/37/6.pdf 114 Decreto por el que se reforman los artículos 19, 20, 119 y se deroga la fracción XVIII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, DOF septiembre 3 de 1993, artículo 20, fracción II, disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_129_03sep93_ima.pdfv 115 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), artículo 20, A, IX 116 Ídem., artículo 29. 117 Ver, ‘Los retos y la complejidad institucional’, p. 90. 112 28 MARCO JURÍDICO EN MÉXICO titucional de junio de 2011 —contemporánea con la reforma del artículo 29—, que ingresa los derechos humanos contenidos en tratados internacionales en el bloque de constitucionalidad. Además, en su párrafo tercero establece el lenguaje que servirá de marco para las obligaciones positivas en materia de prevención de violaciones a los derechos: Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. 118 Aunque el texto citado es de adopción reciente en la constitución y sus alcances aún han sido recientemente discutidos en la Suprema Corte de Justicia,119 es importante hacer notar que se incluye, por primera vez con rango constitucional, el deber de las autoridades de asumir obligaciones positivas para la protección de los derechos humanos. Es decir, la prohibición y penalización de la tortura requieren, ahora como deber constitucional, la implementación de otras medidas que atiendan la prevención, de manera específica y autónoma de la investigación, sanción y reparación de las violaciones a los derechos y en particular, del delito de tortura. La herramienta empleada para implementar el Protocolo de Estambul ha sido un acuerdo de los procuradores de justicia para la aplicación del dictamen médico requerido. En el caso de la Procuraduría General de la República, esta herramienta fue el Acuerdo A/057/2003: mediante el cual se establecen las directrices institucionales que deberán seguir los Agentes del Ministerio Público de la Federación, los peritos médicos legistas y/o forenses y demás personal de la Procuraduría General de la República, para la aplicación del Dictamen Médico/Psicológico Especializado para Casos de Posible Tortura y/o Maltrato.120 CPEUM , artículo 1. 119 Ver Contradicción de Tesis 269/2011 sobre el alcance de los tratados internacionales, incluido el caso de conflicto con el texto constitucional, donde la Corte acepta la prevalencia de las restricciones constitucionales como límite a los derechos contenidos en tratados internacionales. 120 Diaro Oficial de la Federación, 18 de agosto de 2003 < http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=692009& fecha=18/08/2003 > 118 29 MÉX I CO S I N TORTURA Es importante notar las consideraciones que el Subcomité ha expresado en su valoración de estos instrumentos, al notar algunos obstáculos para su eficacia.121 Normas que establecen el deber de dar cuenta de las personas en custodia del Estado Sin que se haga referencia explícita a la prevención de la tortura, existen diversas normas que establecen controles para la detención de las personas. Primero, la Constitución establece, desde la reforma en materia de seguridad y justicia penal de junio de 2008, que la detención de cualquier persona deberá ser ingresada en un registro.122 La legislación secundaria ha desarrollado esta obligación. El Sistema Nacional de Seguridad Pública Más específicamente, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, directamente vinculante para las autoridades federales y estatales por igual, ordena la creación de un registro administrativo de detenciones. De manera explícita, la ley obliga a los integrantes de las instituciones reguladas en el Sistema Nacional de Seguridad Pública a inscribir en dicho registro a las personas detenidas.123 La legislación es explícita al disponer la creación de un Registro Administrativo de Detenciones que concentre los datos vertidos en un Informe Policial Homologado. Así, dicho informe, adoptado por los mecanismos legales aplicables en las entidades federativas y los municipios, deberá contener: • Los motivos de la detención. • La descripción de la persona. • Nombre y alias. • Estado físico aparente. • Objetos que le fueron encontrados. • Autoridad ante la que fue puesta a disposición. • Lugar en el que fue puesta a disposición.124 Del Informe Policial Homologado descrito arriba, el Registro Administrativo debe contener la siguiente información: 30 Ver abajo, ‘Los retos y la complejidad institucional’, p. 90. CPEUM Artículo 16, párrafo 5. Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP), DOF 2 de enero de 2009, Artículo 40, fracción XIX. 124 Ídem., artículo 43, fracción VIII . 121 122 123 MARCO JURÍDICO EN MÉXICO • Nombre y alias de la persona detenida. • Su descripción general • Motivo, circunstancias generales, lugar y hora de la detención.125 • Nombre, rango, área y adscripción de quienes hayan intervenido en la detención. • Lugar a donde fue trasladada la persona. Estos datos deben ser adicionados por otro conjunto de información, recabada por el Ministerio Público una vez que haya sido puesta a su disposición la persona detenida. Además de datos personales del detenido, como su domicilio y su clave única de registro de población, la Procuraduría debe ingresar al registro: • El grupo étnico del detenido. • Su identificación antropométrica. • Otros medios que permitan su identificación.126 En esta regulación destacan diversos aspectos: el registro no está aún diseñado para que le sean ingresados datos de dictámenes médicos de la persona detenida, para establecer sus condiciones físicas al momento de la detención y arribo a la sede ministerial. Además, parece enfocado sólo en identificar a la persona y no en los datos que permitan recoger indicios de la actividad de los funcionarios en el campo. Por ejemplo, el registro omite en su diseño los incidentes ocurridos en custodia. Además, no parece una herramienta dinámica para ingresar las condiciones de custodia sino que se queda en la recolección de los datos iniciales de detención para identificación. Estas falencias impiden que este registro funja como una herramienta que dé cumplimiento a los deberes internacionales de las convenciones en materia de desaparición forzada y los deberes generales en materia de prevención contra la tortura. En lo estructural, el registro está enlazado al Centro Nacional de Información. La información sobre detenciones está comprendida dentro de las bases de datos responsabilidad del Sistema Nacional de Seguridad Pública. 127 De acuerdo con el Reglamento del Secretariado Ejecutivo del Sistema, corresponde al Centro Nacional de Información “[d]efinir los criterios administrativos, lineamientos y procedimientos que soporten los procesos técnicos a los que se suje- 31 Ídem., artículo 113, fracción III . 126 Ídem., artículo 114. 127 Ídem., artículo 5, fracción II . 125 MÉX I CO S I N TORTURA tará el suministro y actualización de la información establecida en la Ley, el presente Reglamento y demás disposiciones aplicables”. 128 De modo que el Centro tendría alguna influencia sobre el diseño de dicho registro, al ser una de las bases de datos que éste administra. Así lo confirma la intervención del Centro para la emisión de los lineamientos del Informe Policial Homologado.129 Es importante notar que la normatividad que se dispuso en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública avanza con lentitud en la federación y los estados y municipios, de manera que aún no es posible imaginar un registro administrativo de detenciones formulado a partir del informe policial homologado y en operación. A pesar de los retos en su implementación, sin embargo, esta herramienta ofrece avances importantes para establecer un registro nacional de incidentes en custodia.130 Además de los registros de personas detenidas, el Programa Nacional de Seguridad Pública estipulaba la necesidad de tener registros de personas en centros de reclusión, que incluyeran los datos de su ingreso y medios de identificación, como huellas dactilares.131 En particular, los documentos de política de la extinta Secretaría de Seguridad hacen referencia a otros registros, como el Sistema de Registro de Indiciados, Procesados y Sentenciados, alimentado por el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social. Como herramientas técnicas para la consecución de los fines del flujo de información, además de la legislación relevante, el Sistema Nacional adoptó el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, como respuesta a un encuentro de autoridades y ciudadanos en 2008.132 El Acuerdo se refiere a la integración del sistema único de información criminal, la integración de la Plataforma México y la interconexión, para estos fines, de todas las autoridades al 32 128 Reglamento del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Diario Oficial de la Federación octubre 12, 2009, artículo 12m fracción XX , disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ regla/n122.pdf 129 Centro Nacional de Información, Acuerdo por el que se dan a conocer los Lineamientos para la integración, captura, revisión y envío del Informe Policial Homologado (IPH), previsto en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, DOF julio 8, 2010, disponible en <http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?cod igo=5151046&fecha=08/07/2010> 130 En las entidades federativas se ha replicado el modelo del registro nacional dispuesto en la ley. Ver, por ejemplo, Acuerdo Número 29/09, mediante el cual se establece el formato de registro pormenorizado inmediato de una detención o aprehensión, que deberá de ser llenado y llevado a cabo por la autoridad que practique una detención o aprehensión, Gobierno del Estado de Morelos, Consejería Jurídica, 23 de septiembre de 2009, <http://www.morelos.gob.mx/10consejeria/files/Acuerdos/Acu-FormatoDetencionAprehension-4744. pdf> 131 Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012, disponible en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?cod igo=5084548&fecha=23/03/2009 132 Acuerdo Nacional para la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, DOF 25 de octubre de 2008 <http://www.dof. gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5057719&fecha=25/08/2008> MARCO JURÍDICO EN MÉXICO Sistema Nacional. En este contexto, el registro de detenciones debe considerarse cubierto dentro de los fines de dicho acuerdo. Otras actividades del Sistema Nacional se han enfocado en la necesidad de generar sistemas de información nacionales. En particular, la Plataforma México se ha impulsado como un proyecto importante de conectividad y de acopio de información.133 El Código Federal de Procedimientos Penales En congruencia con la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el Código Federal de Procedimientos Penales establece también el deber de que la procuración de justicia se ocupe de registrar las detenciones.134 En concreto, el Código establece el deber de la autoridad que realice una detención de ingresarla en un registro, que debe contener los siguientes elementos: • Nombre y alias de la persona detenida. • Descripción (media filiación). • Modo, circunstancias generales, lugar y hora de la detención. • Nombre, cargo, rango y área de adscripción de quienes participaron en la detención. • Lugar a donde fue llevada. • Tiempo aproximado de traslado.135 Puede apreciarse que el registro que dispone el Código de procedimientos penales añade un elemento importante a la información registrada: el tiempo de traslado desde la detención.136 Es importante hacer notar que la implementación del registro a cargo de la Procuraduría General de la República tiene un importante grado de avance. En efecto, el 24 de mayo de 2010, el procurador general de la república emitió un acuerdo que “crea el sistema de registro de detenidos relacionados con delitos de competencia de la Procuraduría General de la Republica (SIRED)”. 137 Ello implementa el mandato constitucional y legal para generar un Registro Administrativo de Detenciones. Consejo Nacional de Seguridad Pública, Sesión 21a, enero 2007, “Plataforma México” Código Federal de Procedimientos Penales, artículo 3, fracción V. Ídem., artículo 193. 136 A pesar de importantes discusiones en el foro judicial mexicano sobre la naturaleza de la detención como un acto de autoridad, los parámetros mínimos de cumplimiento con los deberes de detención no se cumplirían si no se contempla que el momento mismo de la interrupción de la libertad personal incluye el arribo de la persona a la autoridad competente. Los Códigos procesales reformados contemplan la necesidad, por ejemplo, de someter todo el tracto de la detención, hasta la llegada al Ministerio Público, en la audiencia de “control de detención”. 137 Diario Oficial de la Federación, 24 de mayo de 2010. 133 134 135 33 MÉX I CO S I N TORTURA Existen lineamientos de conducta, en casos donde se desconoce el paradero de una persona, que podrían tener incidencia sobre casos de detenciones arbitrarias y podrían ser pertinentes para la prevención de la tortura. Por ejemplo, en el caso de mujeres desaparecidas, se ha adoptado el Protocolo de Atención, Reacción y Coordinación entre Autoridades Federales, Estatales y Municipales en Caso de Extravío de Mujeres y Niñas en el Municipio de Juárez, del Sistema Integral de Seguridad Pública (Operativo Alba), que requiere acciones tempranas para la búsqueda de mujeres. Estas acciones de búsqueda deben incluir el rastreo a través de centros de privación de libertad y por lo tanto deben existir los mecanismos de información suficientes para dar cuenta del paradero de una mujer, en caso de encontrarse en custodia del estado. Por último, la Subcomisión de Derechos Civiles y Políticos de la Comisión Intersecretarial ha incluido en su programa de trabajo la posibilidad de crear un “Libro Modelo de Registro de los Detenidos”.138 En esta labor se ha incluido a la Procuraduría General de la República, la Secretaría de Seguridad Pública y la Secretaría de Defensa Nacional. El programa de trabajo dispone que: […] del 18 al 22 de julio, los responsables se reunirán con el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, para conocer las características del documento y estar en aptitud de establecer la viabilidad del mismo y, en su caso, los plazos para su elaboración. Acuerdo de la Procuraduría General de la República La Constitución mexicana fue reformada en junio de 2008 para incluir la obligación de que exista un registro inmediato de las detenciones: “Existirá un registro inmediato de la detención.”139 Esta obligación se estipuló sólo en relación con las detenciones de personas en flagrancia. Lejos de esta interpretación restrictiva, la Procuraduría General de la República creó el 24 de mayo de 2010 el Sistema de Registro de Detenidos.140 El registro es amplio en el sentido de que pretende incluir a todas las personas que sean detenidas o puestas a disposición de agentes federales de policía ministerial o del Ministerio Público. El universo de personas que podría incluirse en este registro se extiende 34 138 http://derechoshumanos-portal.segob.gob.mx/UPDDH/archivos/Files/np_3.2-Programa-de-Trabajo-Subcomision-Civiles-y-Politicos1.pdf 139 Constitución política, artículo 16, párrafo 5, vigente desde el 18 de junio de 2008. 140 Acuerdo del Procurador General de la República por el que se crea el Sistema de Registro de Detenidos relacionados con delitos de competencia de la Procuraduría General de la República DOF 24 de mayo de 2010, <http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5143878&fecha=24/05/2010> MARCO JURÍDICO EN MÉXICO a numerosas causas de detención: “orden de aprehensión, flagrancia, ministerial por caso urgente, arraigo, cateo y provisional con fines de extradición”.141 El registro captura, como elementos de información, dos momentos: la detención de la persona y su remisión al Ministerio Público. En estas dos oportunidades, la autoridad integra diversos elementos de información que permiten identificar a la apersona y vincularla con los datos de una investigación penal. Este enfoque es oportuno en el contexto del mandato de la institución y la finalidad que persigue el registro: generar un control de las detenciones en el marco de las atribuciones de procuración de justicia. En detalle, los elementos de información que se recopilan en este registro son los que aparecen en el cuadro 8. C.8 ELEMENTOS DE INFORMACIÓN DEL REGISTRO DE DETENCIONES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Detención Agentes responsables de la detención Nombre Corporación Puesto o rango Área de adscripción De la persona detenida Nombre y alias Descripción física Edad aproximada Sexo De la detención Lugar y hora Motivo o circunstancias generales Posibles hechos delictivos a investigar y lugar de su comisión, señalando circunstancias de modo, tiempo y lugar que motivaron la detención Lugar y hora Continúa pag 36 141 Ídem., artículo P RIMERO. Remisión a la autoridad ministerial Identificación de la autoridad Lugar y fecha de nacimiento Edad Domicilio De la persona detenida Nacionalidad y lengua nativa Estado civil Escolaridad Ocupación o profesión 35 MÉX I CO S I N TORTURA C.8 ELEMENTOS DE INFORMACIÓN DEL REGISTRO DE DETENCIONES Cont. DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Detención De quien efectuó el registro Nombre Corporación Puesto Área de adscripción De la autoridad que recibirá a la persona detenida Lugar De las víctimas u ofendidos de los delitos Datos personales Tiempo estimado de traslado Remisión a la autoridad ministerial Clave Única de Registro de Población Grupo étnico al que pertenezca Descripción del estado físico Huellas dactilares De la persona detenida Identificación antropométrica Adicciones Estado general de salud Religión Enfermedades o padecimientos crónicos o degenerativos Identificación de averiguación previa y procesos judiciales previos De modo similar a disposiciones anteriores, puede apreciarse que la finalidad del registro que propuso la Procuraduría en 2010 se concentra en la gestión de información relevante para el ejercicio de la procuración de justicia. Resalta que el registro tiene sólo dos momentos de aplicación: el de la detención y el de la remisión a la autoridad ministerial. Resalta además que se enfoca de manera amplia en los elementos que podrían tener relevancia jurídica para un caso penal pero no necesariamente para hacer un juicio de valor sobre la legalidad de la detención o para determinar el tratamiento que se debe adoptar para asegurar las condiciones óptimas de la detención. El registro tampoco está diseñado para dar seguimiento a la detención de la persona, pues se ciñe sólo al ejercicio de los deberes de la procuración de justicia. Resalta en especial la ausencia de un deber explícito de registrar el fin de la detención de una persona cuando éste es declarado por la autoridad ministerial o incluso por los policías federales. 36 Instancias locales de localización de personas En el ejemplo de la Procuraduría General de la República, algunas procuradurías estatales han puesto a disposición del público servicios MARCO JURÍDICO EN MÉXICO para buscar a personas detenidas por la autoridad ministerial. En el Distrito Federal, por ejemplo, existe el Servicio de Búsqueda de Personas Detenidas.142 La existencia de este servicio hace suponer que es posible determinar si una persona ha sido detenida por la autoridad ministerial en el Distrito Federal y si ha sido liberada. El servicio permite la búsqueda por nombre, apellidos y edad. El resultado arroja el nombre, la edad, el sexo y el estatus de detención de la persona, e indica si se encuentra a disposición del Ministerio Público, de la autoridad judicial o si fue liberada: F.1 SISTEMA DE BÚSQUEDA DE PERSONAS DETENIDAS EN LA PROCURADURÍA GENERAL DE JUSTICIA DEL DISTRITO FEDERAL El resultado de la búsqueda del sistema de consultas en el Distrito Federal permite suponer que existe un registro con características similares al registro de la Procuraduría General de la República, en el sentido de que está diseñado para el ámbito de actuación de la procuración de justicia. Otro sistema de registro puede verse en Querétaro, donde cada día se publica el estatus de personas detenidas y hospitalizadas. El sistema de información al público permite suponer que se reúnen en un solo 142 Ídem., artículo P RIMERO. 37 MÉX I CO S I N TORTURA lugar las detenciones de diversas autoridades policiales y no sólo de la autoridad ministerial. Por ejemplo, pueden encontrarse registros de personas detenidas por la guardia municipal por faltas administrativas, o de quienes se encuentran ante diversos juzgados, agencias del Ministerio Público o centros de detención. Esta decisión administrativa de incluir un rango amplio de autoridades responsables de la custodia de personas indica una visión amplia del fenómeno de detención. El servicio de la página está alimentado por un servicio de auxilio que opera en cada entidad federativa y se conoce como Locatel. En Querétaro, el servicio se llama Locatel Informa. Hospitalizados y Detenidos.143 Los deberes de los agentes de policía frente a la libertad de las personas Como se ha explicado, un registro de personas detenidas es importante para ayudar a preservar la seguridad de los internos y la investigación de incidentes en custodia. Además, existen otras consecuencias valiosas de su implementación: • Para la certeza y seguridad de oficiales de policía respecto del cumplimiento de su deber. • Para la seguridad del proceso penal y la certeza de la evidencia que se emplea en él. • La facilidad para generar información que pueda ser empleada para medir el desempeño positivo o negativo de los oficiales. • Para generar datos necesarios en la gestión de los lugares de detención. El contexto mexicano para la implementación de una herramienta de prevención de casos de abuso policial —y en concreto de prevención de tortura— debe ser considerado. La gran complejidad de un marco normativo dividido en tres órdenes de gobierno y la posibilidad de que una persona se encuentre en custodia en manos de cualquiera entre múltiples autoridades municipales, locales o federales deben tomarse en cuenta. 38 Además de la dificultad que se presenta como consecuencia del complejo orden institucional mexicano, la implementación de un sistema que busque incrementar el grado de orden y control de los medios y centros de detención atraviesa por un reto logístico y político enorme. Sumado 143 “Locatel informa. Hospitalizados y detenidos” <http://www.pgjqueretaro.gob.mx/Servicios/Locatel/ Loc_informa.htm> MARCO JURÍDICO EN MÉXICO a los datos de desgobierno de los centros penitenciarios, caracterizados de forma cruda por oficinas del ombudsman en distintas jurisdicciones, existe en el país un serio reto de control de las fuerzas de seguridad. Se observa además un vacío legal importante en el área de la protección del derecho de la libertad personal, que no está conceptualizado de manera adecuada en el sistema jurídico sino a través de los tratados internacionales de derechos humanos. La escasez de regulación y peso específico de los deberes en esta materia ha quedado demostrada de manera dramática en fechas recientes, cuando el más alto tribunal debatió, por segunda vez, los efectos jurídicos de la demora en la entrega de una persona detenida a las autoridades ministeriales.144 El caso, polémico en su conjunto por ilustrar el descontrol sobre los cuerpos policiales y el desaseo de la justicia, es revelador para la protección de la libertad personal, en tanto que tomó casi un año y dos votaciones de la Primera Sala de la Corte decidir cuál debe ser la consecuencia jurídica de una detención prolongada de manera arbitraria. Para los fines de este trabajo, la pertinencia de esta discusión tiene que ver con las decisiones que debe tomar un agente encargado de hacer cumplir la ley antes de decidir detener a una persona y las alternativas que podrían tener a su alcance diversos actores para liberar a una persona detenida. Las preguntas a las que se debe responder incluyen la decisión de detener, el periodo de traslado a una autoridad competente para atender la situación que generó la detención y la eventualidad de liberar a una persona. Más adelante se discutirán algunas generalidades sobre los deberes del estado frente a la custodia de una persona y, desde luego, su efecto en el cumplimiento de las normas de protección a la integridad física. La decisión de detener La Constitución señala las siguientes causas para detener a una persona: 1. Orden judicial. En la ejecución de una orden judicial.145 Al ejecutar una orden de aprehensión, los oficiales de policía tienen la 144 Amparo en Revisión 517/2011, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Primera Sala, proyecto de resolución del Ministro Arturo Zaldívar <http://www.scjn.gob.mx/pleno/documents/proyectos_resolucion/ adr-517_2011.pdf> 145 CPEUM , artículo 16, párrafo 3: No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado con pena privativa de libertad y obren datos que establezcan que se ha cometido ese hecho y que exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión. 39 MÉX I CO S I N TORTURA obligación de llevar a la persona inmediatamente ante la autoridad judicial.146 2. Flagrancia. Cuando se esté cometiendo un delito o inmediatamente después de haberse cometido. Los policías que detengan a una persona en estas condiciones tienen la obligación de poner a la persona a disposición del Ministerio Público “sin demora”. En estos casos, debe existir un registro de la detención.147 3. Caso urgente. El Ministerio Público puede emitir una orden de detención motu proprio, si no es posible acudir a la autoridad judicial. En concordancia con los párrafos anteriores, se presume que los policías que ejecuten tal orden deben poner a la persona sin demora a disposición del Ministerio Público.148 4. Faltas administrativas. La Suprema Corte ha establecido también que la Constitución permite a los oficiales de policía detener y llevar al juez cívico a una persona si: (i) presencian la violación a una falta administrativa local; (ii) están presentes inmediatamente después de la comisión del hecho; (iii) o encuentran en poder de la persona objetos que hagan presumir su participación en la comisión del hecho;149 la Corte respaldó así el artículo 55 de la Ley de Cultura Cívica del Distrito Federal, vigente. 5. Arraigo: en el orden federal, los jueces, a petición del Ministerio Público, pueden ordenar la detención por hasta 40 días, prorrogables, de una persona en el contexto de la investigación de delitos de delincuencia organizada, antes de que se le acuse penalmente.150 La constitución ordena el control judicial de la detención en casos de flagrancia o urgencia. Aunque la Constitución sólo requiere un registro inmediato de la detención en casos de flagrancia, el ejercicio del control judicial de la detención demanda que existan registros del momento en CPEUM , artículo 16, párrafo 4: La autoridad que ejecute una orden judicial de aprehensión deberá poner al inculpado a disposición del juez, sin dilación alguna y bajo su más estricta responsabilidad. La contravención a lo anterior será sancionada por la ley penal. 147 CPEUM , artículo 16, párrafo 5: Cualquier persona puede detener al indiciado en el momento en que esté cometiendo un delito o inmediatamente después de haberlo cometido, poniéndolo sin demora a disposición de la autoridad más cercana y ésta con la misma prontitud, a la del Ministerio Público. Existirá un registro inmediato de la detención (cursivas de la autora). 148 CPEUM , artículo 16, párrafo 6: Sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por la ley y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia, el Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar su detención, fundando y expresando los indicios que motiven su proceder. 149 Véase Anexo 2. 150 CPEUM , artículo 16: “La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre que sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas que le dieron origen. En todo caso, la duración total del arraigo no podrá exceder los ochenta días.” 146 40 MARCO JURÍDICO EN MÉXICO que ello sucedió y del momento en que la persona fue puesta a disposición de la autoridad competente.151 Los términos más problemáticos para establecer los deberes de los oficiales de policía en relación con personas detenidas, son los límites del traslado a la autoridad competente (judicial o ministerial) “sin demora” o “inmediatamente”. Existen pocos precedentes que arrojen luz sobre el sentido y las implicaciones de estas restricciones. 1. Duración de la detención. Una detención de cinco horas para trasladar a una persona extranjera del estado de Morelos a la Ciudad de México, sin que además se diera aviso a la sede consular, se consideró una violación que dejó en total indefensión a la detenida.152 2. Límites del plazo constitucional. Sin embargo, el tiempo de traslado a la autoridad competente no se considera parte del lapso constitucional con el que cuenta el Ministerio Público para retener a la persona antes de su consignación.153 Es importante observar que esta decisión fue el resultado de dos criterios en conflicto. Una interpretación anterior sugería que el plazo máximo de retención ante el Ministerio Público incluía el tiempo de traslado a la autoridad desde el lugar de la detención. 3. Efectos de la detención prolongada. Existen también interpretaciones que afirman que la detención prolongada por los agentes que detienen a la persona antes de conducirla al agente del Ministerio Público hace presumir su incomunicación y, por tanto, invalida la confesión que se pudiese haber rendido.154 Sin embargo, la aplicación de este criterio se dificulta frente a la ausencia de principios claros para la determinación de los plazos legales. Es claro que, además de los incentivos naturales para cumplir la ley, los oficiales de policía, sus supervisores y los agentes del Ministerio Público tienen un interés en que las detenciones y entrevistas se conduzcan de manera correcta para evitar los efectos nocivos que las violaciones pueden tener en el proceso. Esto es de especial importancia ante el panorama de la eventual entrada en vigor del sistema acusatorio en el Distrito Federal, que ofrece controles más cerrados e 151 CPEUM , artículo 16, párrafo 7: En casos de urgencia o flagrancia, el juez que reciba la consignación del detenido deberá inmediatamente ratificar la detención o decretar la libertad con las reservas de ley. 152 ADR 517/2011 SCJN 1a Sala, Pág. 94 <http://www2.scjn.gob.mx/juridica/engroses/cerrados/Publico/ 11005170.010-1684.doc> 153 Véase Anexo 3. 154 Véase Anexo 4. 41 MÉX I CO S I N TORTURA inmediatos para la legalidad de la detención en el contexto del proceso penal. ¿Qué medios tiene el agente de policía a su alcance para decidir si se encuentra ante un delito flagrante? El Código de Procedimientos Penales permite a los agentes de policía detener a una persona en casos que se equiparan a la flagrancia: Se equiparará la existencia de delito flagrante cuando la persona es señalada como responsable por la víctima, algún testigo presencial de los hechos o quien hubiera participado con ella en la comisión del delito; o se encuentre en su poder el objeto, instrumento o producto del delito; o bien aparezcan huellas o indicios que hagan presumir fundadamente su participación en el delito; siempre y cuando se trate de un delito grave así calificado por la ley, no haya transcurrido un plazo de setenta y dos horas desde el momento de la comisión de los hechos delictivos, se hubiera iniciado la averiguación previa respectiva y no se hubiese interrumpido la persecución del delito.155 Estas cláusulas de flagrancia, que permiten los supuestos de persecución material, el señalamiento de un testigo presencial o el hallazgo de los objetos del delito, se extiende a un plazo de 72 horas. Así, el margen de discrecionalidad de los oficiales de policía se amplía, al igual que la necesidad de asegurarse de su ejercicio adecuado. El momento en que inicia la detención de la persona Las herramientas de política institucional para establecer las reglas de conducta de oficiales que ejecuten detenciones en el campo deben mostrar un estricto apego al marco jurídico. Sin embargo, este marco legal puede presentar áreas grises, vagas o poco desarrolladas donde la institución debe, en la medida de lo posible, orientar la actuación de los oficiales en el campo. En virtud de la inexistencia de una noción general de detención material, tenemos hasta ahora sólo supuestos formales donde la autoridad deberá decidir el momento donde inicia la detención, aunque ella no se contabilice para la vigencia de los plazos constitucionales en el procedimiento penal. 42 155 Código de procedimientos penales del Distrito Federal, artículo 267. Código Federal de Procedimientos Penales, artículo 193 eliminó el plazo de 72 horas para la equiparación de flagrancia. MARCO JURÍDICO EN MÉXICO Instituciones con facultades para prevenir la tortura Las instituciones involucradas en las acciones de prevención de la tortura son las siguientes. • Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura. Creado por mandato de los artículos 19 y 20 del Protocolo Facultativo de la Convención de Naciones Unidas para Prevenir y Sancionar la Tortura. • Sistema Nacional de Seguridad Pública. Dispuesto en el artículo 21 constitucional y desarrollado en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, sus órganos de coordinación están facultados para adoptar lineamientos y protocolos con estándares de conducta que, debidamente incorporados a los órdenes jurídicos estatales, pueden requerir estándares de conducta de las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley. • Unidades administrativas de la Secretaría de Gobernación. La administración anterior promovió el empleo de espacios como la Subcomisión de Derechos Civiles y Políticos, de la Comisión de Política Gubernamental en Materia de Derechos Humanos.156 La administración actual ha creado una unidad de defensa de derechos humanos y una Dirección General de Política Pública de Derechos Humanos.157 • Cada entidad integrante del Sistema Nacional de Seguridad Pública y cada comisión pública de derechos humanos, en las 32 entidades federativas. Mecanismo Nacional para la Prevención de la Tortura En cumplimiento de las disposiciones del Protocolo Facultativo, el gobierno mexicano designó a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos como el Mecanismo Nacional previsto en los artículos 19 y 20 del mismo.158 La base constitucional de la operación de la CNDH en este contexto es el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política, cuya competencia corresponde a la del Congreso Federal: “El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos.”159 Acuerdo por el que se crea con carácter permanente la Comisión de Política gubernamental en materia de derechos humanos, DOF 11 marzo 2003, disponible en < http://derechoshumanos-portal.segob.gob.mx/ archivos/anexos/Acuerdo_Comision_Políticas_DH.pdf > 157 Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, DOF 2 de abril de 2013 < http://dof.gob.mx/ nota_detalle.php?codigo=5294185&fecha=02/04/2013> 158 Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura <http://www.cndh.org.mx/node/582> 159 CPEUM , artículo 102, apartado B. 156 43 MÉX I CO S I N TORTURA Al parecer, la designación del Mecanismo Nacional deriva formalmente de un convenio de la CNDH y las secretarías de Gobernación, de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional, de Marina, de Seguridad Pública, de Salud y la Procuraduría General de la República.160 El Mecanismo Nacional ha operado con base en convenios de colaboración entre la CNDH y las diversas comisiones estatales de derechos humanos. No está claro si el Mecanismo Nacional tiene autoridad, por virtud del Protocolo Facultativo, para realizar las visitas a los centros de detención a cargo de las entidades federativas y los municipios o si dicha facultad se desprende además de los convenios de colaboración. Se puede aseverar que estas visitas y otras facultadas están señaladas en el artículo 19 del Protocolo como las mínimas para los mecanismos nacionales. Actividades del Mecanismo Nacional El Mecanismo Nacional ha empleado sus facultades y recursos para hacer numerosas visitas a centros de detención en el país. Las áreas que se cubren en sus reportes anuales incluyen: agencias del ministerio público y fiscalías, centros de arraigo, separos de seguridad pública o juzgados, cárceles municipales o distritales, centros de reclusión para adultos, centros de internamiento para adolescentes, centros de salud psicosocial y albergues de víctimas y asistencia social. Destacan por su ausencia en esta lista los lugares de detención de migrantes irregulares y los centros de detención a cargo de las fuerzas armadas. En los términos del Protocolo Facultativo recogidos en el Convenio de Colaboración, el Mecanismo Nacional puede requerir a las autoridades federales el nombre, la fecha, el lugar y la causa de detención, traslado o liberación, así como exámenes médicos de cada detenido. El convenio no incluye ninguna otra información sino que señala que el Mecanismo carece de facultades para solicitar a las autoridades federales información reservada o confidencial.161 El Mecanismo Nacional carece de información estadística de primera mano. El enfoque sobre sus facultades como organismo que conduce visitas no se ha traducido en la solicitud o el procesamiento de información sobre el funcionamiento general de los centros de detención. 44 160 161 Fechado en junio 22 de 2007, disponible en <http://www.apt.ch/npm/americas/Mexico5.pdf> Convenio de colaboración, cláusula Cuarta MARCO JURÍDICO EN MÉXICO Sin embargo, de los informes del Mecanismo Nacional se puede inferir que la brecha entre las condiciones actuales de los registros de detención y los insumos necesarios para que exista un registro nacional de incidentes en custodia es amplia. El Mecanismo ha señalado la ausencia o insuficiencia de registros de ingreso o condiciones de detención en los lugares visitados (que va en la misma dirección de los comentarios del Subcomité para la Prevención de Tortura). 45 REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA LOS RETOS Y LA COMPLEJIDAD INSTITUCIONAL La motivación de crear un Registro Nacional de Incidentes en Custodia debe tomar en cuenta los reconocidos obstáculos en el sistema mexicano —comunes en ocasiones a otros sistemas en el mundo— para prevenir, detectar y sancionar actos prohibidos por la UNCAT. Dichos obstáculos incluyen:162 • Voluntad reducida para investigar. • Tendencia a abrir investigaciones de tortura tipificando un delito de menor gravedad, como lesiones o abuso de autoridad. • Falta de imparcialidad e independencia en la aplicación del Protocolo de Estambul. • Necesidad de armonizar la tipificación del delito de tortura en las diversas jurisdicciones, para adecuarla a los estándares internacionales en diversas entidades federativas. Los retos para la implementación del Protocolo Facultativo tampoco son menores. El Subcomité para la Prevención de la Tortura identifica tareas pendientes en diversas áreas, como la normatividad, el presupuesto, los protocolos operativos y las prácticas ministeriales, que requerirían la interacción con una gran diversidad de acciones. Se exponen aquí algunas de las áreas pendientes que han sido identificadas por el Subcomité en su reporte de marzo de 2010. 47 Informe sobre la visita a México del Subcomité para la Prevención de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, CAT/OP/MEX /1, disponible en <http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/ opcat/docs/ReportMexico_sp.pdf> 162 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN • El diseño normativo y la ejecución de la figura de arraigo generan por sí mismas un riesgo de detención arbitraria. Existen tres factores principales: la amplitud y ambigüedad de las definiciones de “crimen organizado”, la ausencia de discreción judicial en la detención y la unidad de las autoridades responsables de la investigación y la detención. Todos ellos son desincentivos para el control de la tortura.163 • La tipificación de la tortura es deficiente y heterogénea. No existe uniformidad en las definiciones de tortura en diversos ámbitos del sistema jurídico mexicano. Primero, los parámetros diversos del sistema universal de protección frente al sistema interamericano pueden ser una fuente de confusión; segundo, las legislaciones en la federación y las 32 entidades federativas han adoptado soluciones diversas a la tipificación del delito y no son necesariamente concordantes con los parámetros internacionales, sean universales o regionales. En particular, el Subcomité ha señalado la necesidad de claridad en la extensión del concepto de tortura, más allá de los contextos de investigación o interrogación.164 • Respecto de la información que puede ser rastreada a través de las comisiones de derechos humanos en los centros de detención, el Subcomité ha observado una importante ausencia de patrones de investigación que documenten el control de las prisiones por parte de las autoridades. En particular, la matriz empleada por las comisiones estatales de derechos humanos, originada en la Comisión Nacional de Derechos Humanos —sede del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura— se compone de siete indicadores, sin que alguno de ellos se refiera al gobierno de las prisiones. Estos importantes cuerpos de monitoreo carecen, por tanto, de información para establecer el grado de control y responsabilidad de las autoridades legítimas sobre los sucesos al interior de los penales a lo largo del país.165 • La cooperación institucional no está libre de barreras. Se han reportado incidentes de recomendaciones sobre tortura que no son aceptadas, son aceptadas parcialmente o son cumplidas también parcialmente por las autoridades.166 El Subcomité destaca 48 Ídem., para. 44. Ídem., para. 57. Ídem., para 66. 166 En particular, el Subcomité señaló la situación de la Procuraduría de Jalisco, quien se negó a abrir investigaciones por los hechos objeto de la recomendación de la comisión de derechos humanos del estado. Ídem., para. 67 163 164 166 REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA la ausencia de voluntad local para el inicio de investigaciones especializadas, para indemnizar a las víctimas y, en particular, para aplicar el dictamen médico forense que indica el Protocolo de Estambul. La debilidad institucional en los organismos públicos de derechos humanos en algunas entidades federativas, evidenciada por estos ejemplos, llevó al Subcomité a respaldar las recomendaciones emitidas por estos cuerpos en el contexto de la tortura.167 • Un área más de preocupación dentro del engranaje institucional de la prevención de la tortura se encuentra en la sistemática debilidad de las oficinas de la defensa pública. La falta de registros adecuados de quejas de tortura y maltrato recibidas de sus clientes es uno de los factores que debilita a la defensa pública como fuente de prevención. El Subcomité ha recomendado el fortalecimiento del acceso a la defensa técnica desde el momento de la detención, para prevenir la tortura o, en caso de que se presente, tener acceso a la justicia.168 Una de las evidencias de la deficiencia del acceso a la defensa radica en la poca disponibilidad de personal, en todo momento, para garantizar la presencia de un defensor “de guardia” en la defensa pública.169 • Otra área de especial preocupación para la prevención de la tortura es la aún deficiente implementación del Protocolo de Estambul. El Protocolo aún no se encuentra operativo en cada entidad federativa. En los estados donde ha sido implementado, la ausencia de capacitación y procedimientos deficientes para la investigación y documentación de casos de tortura no contribuye a su correcta aplicación. Lo que es más graveme, se ha detectado el empleo del Protocolo como un mecanismo de presión por parte de algunas autoridades, como amenaza hacia víctimas de tortura, quienes al final fueron acusadas de falsedad de declaraciones si el dictamen médico —cuya calidad ha sido fuertemente criticada por el Subcomité— no indica el empleo de métodos de tortura. Estas circunstancias llevaron al Subcomité a recomendar a las autoridades que no empleen sólo el resultado del dictamen para probar un caso de tortura.170 • En cuestión de monitoreo, el número de quejas formales por tortura es más bien bajo y no coincide con los indicios de la práctica 49 Ídem., para. 68. 168 Ídem., para. 79. 169 Ídem., para. 82. 170 Ídem., para. 87. 167 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN real, lo que ha conducido al SPT a desechar las cifras de denuncias como indicador de la incidencia de tortura. De hecho, el SPT concluyó que el número real de casos de tortura no correspondía al número de las quejas, además de la falta de consistencia entre la materia de la queja y los hallazgos de la investigación, lo que el SPT atribuyó a la mala caracterización que hacen las autoridades de actos reportados, para disminuir su gravedad.171 • Una deficiencia central discutida por el Subcomité es la falta de capacitación y rendición de cuentas entre las distintas fuerzas de policía del país. Respecto de la disciplina y el uso de la fuerza, el Subcomité recomienda el fortalecimiento de los mecanismos de control.172 Los mecanismos de este tipo incluyen la instalación de videocámaras en la instalaciones de detención, complementadas por otras medidas para controlar actos de tortura en la vía pública y en las camionetas oficiales.173 Un aspecto más delicado es la incidencia de tortura durante el arraigo, con reportes de tratos crueles por parte de diversos detenidos en Guadalajara, con confirmación de los médicos de la delegación del Subcomité: “los abusos del poder deben ser tratados estrictamente”.174 • Las condiciones de detención fueron un aspecto importante de las recomendaciones del Subcomité. Cuestiones elementales como la limpieza, la iluminación, acceso a un colchón, productos de higiene personal y agua, se encuentran entre las recomendaciones del Subcomité.175 Destaca por la cercanía con nuestro tema la existencia de registros inadecuados. • El Subcomité recomienda que la autoridad responsable de la detención y la fiscalía deban registrar la información adecuada de ingreso y salida de detenidos, esencial para el ejercicio del recurso de habeas corpus. El sólo registro de la detención puede ser una herramienta en la prevención del maltrato.176 El ingreso, la razón para el arresto, el momento de arribo, la identificación de la autoridad que ordena la detención y la disciplina carcelaria contra el detenido son elementos mínimos de registro.177 El Subcomité 50 Ídem., para. 88. Ídem., para. 115. Ídem., para. 141. 174 Ídem., para. p 30. 175 Ídem., para. at 25. 176 Ídem., para. 118. 177 Body of Principles for the Protection of All Persons under Any Form of Detention or Imprisonment, principle 12. 171 172 173 REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA recomendó específicamente que las oficinas de la fiscalía desarrollen un sistema para guardar datos de la cadena de custodia de las personas detenidas, incluido el estado físico del detenido, con la debida supervisión del superior jerárquico. “Un sistema homogéneo” de ingreso de prisioneros fue una de las recomendaciones específicas del Subcomité, al notar que no existe un sistema adecuado de registro en la mayoría de las prisiones visitadas.178 El registro debe contener la identidad del detenido, la razón de la detención y la autoridad que la ordena, fecha y hora de ingreso, y que no existan huecos entre los ingresos, así como el ingreso de las medidas disciplinarias ordenadas, incluida la autoridad que las impone.179 Es importante también que las prisiones lleven un registro adecuado de las muertes en custodia, mantenido tanto en cada centro de detención como en un registro central. • El Subcomité observó que el mayor riesgo de las personas detenidas es su trato con la oficina del fiscal. Esto se debe en parte a la configuración de las reglas de proceso.180 Tampoco existe adecuado acceso al control judicial de las condiciones de detención.181 Otra asignatura pendiente son los médicos responsables de llevar a cabo los dictámenes de los detenidos, quienes carecen de entrenamiento adecuado. Los médicos deben contar también con un registro adecuado para ingresar historia de lesiones, la concordancia entre el estado físico y los síntomas descritos, los síntomas de abuso, historia de enfermedades contagiosas, fecha y hora del examen, la identificación del prisionero, así como su número de celda.182 ELEMENTOS DE INFORMACIÓN DESDE UNA PERSPECTIVA CONCEPTUAL La política que se propone en este documento es la adopción de un registro nacional de incidentes ocurridos bajo custodia. Este concepto obedece a dos motivaciones importantes. En primer lugar, existe la necesidad de impulsar acciones que den cumplimiento a las obligaciones internacionales de México, desprendidas del OPCAT y otros Informe sobre la visita a México del Subcomité para la Prevención de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, CAT/OP/MEX /1, para. 34-35, disponible en <http://www2.ohchr.org/ english/bodies/cat/opcat/docs/ReportMexico_sp.pdf > 179 United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, rule 7. 180 Informe sobre la visita a México del Subcomité para la Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, CAT/OP/MEX /1, para. 30-31, disponible en <http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/opcat/docs/ReportMexico_sp.pdf > 181 Ídem., para. 166. 182 Ídem., para. 173. 178 51 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN tratados, así como recomendaciones explícitas de los diversos órganos de monitoreo de cumplimiento de tratados, para la implementación de esta herramienta y la implementación de otras recomendaciones de los organismos universales y regionales de monitoreo. Un registro aislado, que opere fuera del contexto de un mecanismo nacional de prevención y las concomitantes medidas para atender todas las necesidades señaladas en este material, tendría una eficacia limitada. Por otro lado, sería una pena dejar pasar esta oportunidad concentrándose sólo en un registro que atienda el fenómeno de la tortura, en lugar de un mecanismo similar aplicable a la información relevante de todas las detenciones (ya previsto en las leyes nacionales), que permita implementar sistemas de gestión pública para el adecuado flujo de información y atención de las necesidades derivadas de la custodia de personas por parte de agentes del estado. Es decir, un registro amplio podría contribuir más a mejorar las instituciones, mientras favorece el combate a la tortura y el maltrato. Incluso dentro del enfoque restrictivo del sistema de visitas del OPCAT, se requiere un mecanismo que registre datos más allá de los casos o incidentes de tortura, según los términos del artículo 20 del OPCAT: Con el fin de permitir a los mecanismos nacionales de prevención desempeñar su mandato, los Estados Partes en el presente Protocolo se comprometen a concederles: a) Acceso a toda la información acerca del número de personas privadas de libertad en lugares de detención según la definición del artículo 4, así como del número de lugares de detención y su emplazamiento. b) Acceso a toda la información relativa al trato de estas personas y a las condiciones de su detención.183 52 La doble motivación de esta propuesta se cristaliza en un sistema que extiende las atribuciones de dos cuerpos ya existentes, para maximizar los resultados de labores para las que ya tienen atribuciones jurídicas en este momento. Primero, se trata de la ejecución de deberes constitucional y legal de un Registro Administrativo de Detenciones, ampliado de modo que incluya también la información de contactos y el resultado de dichos contactos durante la custodia 183 OPCAT, artículo 20. REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA —una suerte de registro ampliado de detenciones. De manera similar, la herramienta puede extender las facultades del Mecanismo Nacional en los términos del OPCAT, más allá de las visitas a los centros de detención, para permitirle ejercer tareas de manejo de amplia información de la operación en su conjunto de las instituciones a quienes deben dar seguimiento. Otra opción sería dar acceso a la información consignada en el registro sin hacerlo responsable de su ejecución. De este modo, el MNP participaría como un usuario de los datos registrados y como un agente proveedor de información de modo similar a otras instituciones, aunque mantendría su estatus especial en tanto que responsable de ejercitar el mandato del OPCAT. La herramienta que se describe a continuación busca registrar la actividad total de las instituciones que tienen a su cargo a las personas privadas de la libertad —incluso de manera momentánea— para generar la información que las asista en la atención de sus necesidades. La propuesta reconoce que, aunque las políticas existentes permitirían dar cumplimiento a los deberes impuestos por la normatividad internacional en lo que respecta al Mecanismo Nacional, sus atributos y operación, la creación de esta sinergia con el Registro Administrativo de detenciones produciría importantes resultados, que además implementarían una política importante del Plan Nacional de Derechos Humanos y las recomendaciones que al respecto ha formulado explícitamente el Subcomité para la Prevención de la Tortura. Con este objetivo en mente, una herramienta basada sólo en la recolección de datos de casos excepcionales no podría tener éxito. En otras palabras, la sustitución de un registro de detenciones por un registro de casos de tortura implicaría que la herramienta prejuzga sobre los hechos en lugar de ocuparse de registrar las incidencias. Ningún sistema de prevención puede basarse en la información excepcional generada por los incidentes donde ya se ha percibido alguna desviación de los protocolos y las reglas aplicables al tratamiento de personas detenidas. Una razón sencilla para esto es que, al registrar sólo las incidencias excepcionales —que puedan calificarse de tortura— se ignora el universo que sirve de contexto a dichos casos y que es la línea base para el análisis de las razones y la forma como sucedió la tortura. Sería imposible conocer si esta práctica es frecuente, los factores que intervienen en su incidencia y, por tanto, las acciones probablemente exitosas para su prevención. Por otro lado, existen lagunas en los mecanismos de quejas de tortura y, en consecuencia, un mecanismo que pretenda contar sólo los casos calificados como probable tortura está destinado a discrepar de la realidad. Esta discrepancia sólo se agrava cuando las 53 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN inspecciones, entrevistas e investigaciones subsecuentes dejan claro públicamente que hubo casos que el registro de tortura no capturó. En este contexto, no es pertinente que el mandato del Registro Nacional se interprete de manera intercambiable con el mandato del Mecanismo Nacional para la Prevención de la Tortura. Aunque existen importantes sinergias entre ambos sistemas de prevención e información, el registro nacional debe ser interpretado al menos de dos maneras: primero, como una forma estandarizada de documentar las incidencias durante la custodia de una persona y, segundo, como la base de datos que aglutine dicha información y permita documentar la identificación de prácticas institucionales exitosas o aquéllas que ameritan ser revisadas. Objetivos La primera pregunta que debe responderse es la meta que debe perseguir el Registro Nacional. El consenso internacional es abrumador sobre la dificultad de identificar, investigar, perseguir y sancionar el delito de tortura. Con esto en mente, esta propuesta busca tender una red amplia pero manejable de datos que capturen una imagen compleja de los incidentes durante la custodia de una persona. Así, una herramienta preventiva —que tenga como mecanismo el acopio de información a través de ámbitos y niveles de gobierno— podría tener metas al interior de las instituciones directamente involucradas, generar sinergias al exterior para la sociedad en su conjunto y tener efectos directos sobre la implementación de deberes propios del bloque de constitucionalidad en México. Desde un punto de vista de gestión, puede apreciarse el ciclo de la política preventiva en esta materia como se presenta en el diagrama 1. D.1 EL CICLO DE LA PREVENCIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA Recoger datos, inspeccionar, documentar 54 Cumplir con recomendaciones y comprobar el cambio al MNP Diálogo con recomendaciones y propuestas a autoridades REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA Este sencillo flujo de información supone la recopilación de información por diversos métodos, a cargo de un cuerpo independiente de la entidad analizada. La recopilación de dicha información tiene el objeto de permitir la formulación de alternativas y propuestas específicas que faciliten el logro de las metas institucionales. Tales recomendaciones deben ser comunicadas de manera efectiva en un diálogo que muestre la comprensión técnica suficiente de la operación de la entidad analizada. La entidad, a su vez, debe comunicar los pasos que adopte para la implementación de dichos mecanismos, cuyos resultados se analizarán en una segunda fase del ciclo de la prevención. Se espera que la herramienta propuesta, dentro del ciclo de políticas de prevención, facilitará: • Identificar incidentes de custodia y —antes de que exista en alguna entidad competente— su calificación como tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes. En este contexto, primero deben quedar claras dos dimensiones: el universo de hechos observables debe caber dentro de una gama amplia de hechos donde se inscriban los casos excepcionales de abusos por parte de diversos agentes del Estado; segundo, el universo debe ser suficientemente amplio como para cubrir todas las incidencias que potencialmente estarían prohibidas por la Convención de Naciones Unidas contra la Tortura. De igual modo, los hechos registrados deben ser también extensos como para cubrir los actos prohibidos bajo el régimen interamericano, considerando las diferencias que existen en ambos regímenes sobre la gravedad de los sufrimientos infligidos.184 La política estatal, más claramente a partir de la integración del bloque de constitucionalidad, debe permitir identificar hechos cubiertos por los estándares más amplios, sin importar su fuente de obligatoriedad. • Supervisar a los agentes encargados de hacer cumplir la ley, fuerzas armadas y personal médico responsable de valorar las condiciones en que arriban las personas a los centros de detención. La propuesta se ofrece con un fuerte énfasis en la promoción de buenas prácticas de gestión institucional, de manera que el acopio de información que se plantea a través del Registro Nacional corresponde a un ciclo adecuado de rendición de cuentas de las instituciones públicas participantes. 184 Cfr supra, nota 105.. 55 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN • Documentación de quejas de tortura para cumplimiento de obligaciones de Derecho interno e internacional. Un objetivo inmediato del establecimiento del Registro Nacional es el cumplimiento de las recomendaciones que en ese sentido ha ofrecido el Subcomité para Prevenir la Tortura, así como la ejecución de una política explícitamente incluida en el Programa Nacional de Derechos Humanos. Materia Al parecer, la propuesta de un registro de casos de tortura se adoptó en el Programa Nacional de Derechos Humanos como una herramienta de visibilización de los retos concretos del país en la materia. Dicha visibilización correspondería principalmente al segmento de sanciones que ha sido continuamente subrayado por las instancias nacionales como componente preponderante de la política de combate a la tortura. Como consecuencia de esta lógica, el registro se concentraría en incluir los casos donde las instituciones lograron actuar sobre probables actos de tortura. La definición de este universo como el objeto del registro tiene varias alternativas que se discuten más adelante. Aunque la perspectiva de la sanción es muy importante, como se aprecia en el diagrama 2, el universo de datos relevantes para una herramienta de gestión adecuada involucra otras dos dimensiones (véase el diagrama 1): el diálogo mediante recomendaciones específicas y el seguimiento a dichas recomendaciones. Además, la observación de sanciones constituye sólo un elemento posible del monitoreo de la conducta de las autoridades frente a casos de tortura o maltrato. Por esta razón, es importante hacer notar que las posibles discusiones en torno del universo de casos que el registro debe contener es sólo una de varias dimensiones, como se verá más abajo al discutir los detalles de la propuesta. La dimensión de la sanción, sin embargo, ofrece una oportunidad valiosa para presentar algunas de las dificultades metodológicas que cualquier propuesta de construcción de un registro con estos fines debe plantear y resolver. Esta óptica se aleja de los componentes de prevención y diálogo con las instituciones. 56 REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA D.2 ¿CUÁL ES EL OBJETO DEL REGISTRO? -Sentencia, sanción -Proceso penal, administrativo -Investigación penal o administrativa -¿Detectados? ¿Señalados?... La necesidad de explicitar el universo de hechos que ameritan un registro es común a iniciativas similares en la región, como puede apreciarse con claridad en el desarrollo del registro de casos en Argentina. La respuesta que se dé a esta pregunta está determinada por el propósito que persigue el Registro Nacional. De modo similar al tratamiento que se da a la impunidad en la medición de cualquier delito, existen varios momentos en los registros administrativos que pueden ser relevantes para el Registro Nacional. • Un registro de sentencias de tortura: asumiendo que los casos se investigan y se persiguen penalmente, un registro de sentencias podría hablarnos sobre la incidencia del delito, pero si no se puede asumir esto sólo ofrece indicios del éxito de su tratamiento en los tribunales. • Un registro de casos judicializados de tortura. De manera similar al registro de casos sentenciados de tortura, un registro de causas penales abiertas podría reflejar la incidencia de denuncias del delito y la eficacia de la investigación. • Un registro de denuncias por tortura. Incluso asumiendo un incentivo para la denuncia de casos de tortura, existen numerosos desincentivos que podrían impactar de manera negativa sobre la precisión de este registro. De igual manera, algunas autoridades han expresado su preocupación por el abuso de la denuncia por tortura como una estrategia de defensa en casos donde la víctima es procesada por algún delito. • Un registro de quejas por tortura ante organismos públicos de derechos humanos. Con las mismas consideraciones de incentivos y desincentivos para la denuncia, las quejas ante los organismos públicos de derechos humanos padecen las mismas limitaciones que las denuncias ante las autoridades penales, aunque podrían ser mayores en número que éstas, por existir un temor menor de intimidación. 57 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN • Un registro de recomendaciones por casos de tortura por parte de organismos públicos. Aunque el universo de recomendaciones emitidas por organismos de derechos humanos puede ser una fuente importante de información, éstas no necesariamente representan todas las investigaciones donde sustantivamente se encontró un caso de tortura. Dada la reglamentación y las prácticas de estos organismos públicos, puede haber otras formas de conclusión distintas a las recomendaciones que indiquen la incidencia de tortura. • Un registro de casos reportados ante organizaciones de la sociedad civil. Los casos de los que tienen noticia los organismos de la sociedad civil pueden ser un complemento importante del registro nacional, en particular en jurisdicciones donde se teme la intimidación y se duda de la independencia de los organismos responsables de investigar y perseguir los casos. Al apreciarse las dificultades de concentrar el Registro Nacional sobre alguno o una suma de los componentes aquí descritos, debe tenerse en mente que el Registro Nacional debe cumplir otras finalidades además del seguimiento de sanciones. En concreto, los enfoques preventivo y de diálogo institucional son clave para que el Registro opere como parte de una política nacional de prevención. De manera que una propuesta más amplia, que recoja elementos de gestión institucional diaria y permita identificar factores que influyen no sólo en la incidencia de tortura sino que señalan otras posibles fallas (o fortalezas) en la administración de los centros de custodia, cumple justamente con la vocación de las políticas preventivas dispuestas en el OPCAT. Además ofrece una herramienta de visibilización de casos judicializados o sanciones por probables actos de tortura, como se previó en el diseño original del Registro. ¿Cuál debe ser la materia del Registro Nacional? Es decir, ¿qué hecho debe ser registrado en este instrumento? Habida cuenta de la dificultad de detectar, investigar, perseguir y sancionar el delito de tortura, es importante que el Registro Nacional haga empleo de categorías redundantes de clasificación de incidentes de tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes, para que sea una fuente efectiva de información con un universo definido con amplitud. 58 Los datos objeto del Registro, por tanto, deben incluir un espectro más amplio de los ya mencionados. La materia del Registro debe ser una información sobre cada cuerpo que ingresa a la custodia del Estado y los incidentes que le ocurren en el tiempo. Asimismo, el Registro REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA debe entenderse como una base de datos que aglutine la información sobre todos los cuerpos bajo custodia, para leer e identificar grandes tendencias institucionales. El registro debe permitir identificar desviaciones importantes de conductas comunes. Por ejemplo, el ingreso reiterado y prolongado a los servicios médicos en un centro de detención: es necesario consignar en el registro la información que nos permita saber cuál es el comportamiento más frecuente sobre visitas a los servicios médicos, para así poder identificar los casos excepcionales e investigar el contexto de dichas desviaciones. Además, un registro enfocado en el fortalecimiento institucional debería permitir un control más cercano sobre la población en reclusión, así como dar seguimiento al camino recorrido por cada procesado y permitir tomar decisiones que posibiliten abatir problemas durante los procedimientos judiciales.185 En esta lista podrían añadirse otras fuentes donde podrían registrarse eventos importantes para rastrear la incidencia de tortura. En cada caso podrían hacerse consideraciones a favor y en contra de su conveniencia, como fuente para el registro nacional. De manera que, como lo muestra la práctica internacional, debe favorecerse el empleo de fuentes redundantes de información para tratar de incluir en el Registro Nacional el universo más completo posible. Como un primer sistema de verificación interna, la redundancia de las fuentes permitirá recopilar información sobre el mismo hecho desde el punto de vista de diversas instituciones, con lo que se incrementa la posibilidad de tener un registro completo. Esto implica, obviamente, la necesidad de prácticas adecuadas para identificar detenidos y detenciones con precisión, de modo que no se contabilice dos veces el mismo hecho. Sería indispensable añadir a los registros administrativos la información derivada de las visitas y entrevistas del Mecanismo Nacional, bajo el mandato del OPCAT. De este modo, cualquier patrón que pueda identificarse a partir de esta base de datos debe ser leído a la luz de la información cualitativa que se derive de dicha información de campo. En otras palabras, la información derivada de los datos administrativos debe servir como un fondo para la apreciación del fenómeno de la tortura y de las prácticas institucionales que el Mecanismo Nacional tiene ya el mandato de investigar. 59 A este respecto, existen experiencias importantes sobre los sistemas de control de detención en Chihuahua. 185 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN Usuarios potenciales Los usuarios potenciales de un Registro Nacional alcanzan varios niveles en el ciclo de la rendición de cuentas. Al favorecer los componentes de buenas prácticas de gestión institucional, el Registro Nacional tiene un gran potencial de impacto en diversas instituciones interesadas en el fortalecimiento de los cuerpos de policía y de procuración de justicia, entre otros, los que se muestra en el diagrama 3. D.3 USUARIOS POTENCIALES Rendición de Cuentas (Interno) -Policía -Fiscales -Administradores -Jueces Rendición de Cuentas (Externo) -Defensa pública -Comisiones de DDHH -OSC -Prensa Rendición de cuentas (Internacional) -Órganos de monitoreo No puede subrayarse demasiado que la función del Registro Nacional es fungir como herramienta en la prevención de la tortura. En ese caso, el ciclo de rendición de cuentas a menudo involucra a un grupo de actores no siempre fácil de diferenciar, ya que opera de manera muy cercana, a menudo sobre el mismo cuerpo de información. El objetivo principal es dar a la autoridad los datos necesarios para conocer la actuación de sus oficiales en el campo y para ajustar sus prácticas. Este mecanismo no se consuma con la sanción sino con el desarrollo de las instituciones. Los actores involucrados en este arduo ejercicio son, a menudo, los mismos. La relación del público con el registro podría conducirse a través de las comisiones públicas de derechos humanos, como actualmente prevé la legislación penal federal y, naturalmente, a través del recurso judicial. 60 Por claridad se podrían, sin embargo, distinguir diferentes tipos de actores que intervienen en el proceso de rendición de cuentas en diversos momentos. La primera categoría de usuarios potenciales del Registro Nacional deben ser las instituciones a cuyo cargo se encuentre cualquier centro de detención, así como las autoridades responsables de vigilar al personal a cargo de cualquier medida de detención. Así, las instituciones participantes lo hacen en este rubro con un doble carácter: por un lado, en tanto que vigilantes de las condiciones de custodia de las personas detenidas y, por otro, en tanto que interesadas en conocer el desempeño de sus elementos en el campo de trabajo. Policías, fiscales, agentes migratorios, custodios, deben estar sujetos a un régimen de REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA disciplina que recoja información en el campo para premiar o sancionar la ejecución de sus funciones. Del mismo modo, se incluye a las instituciones responsables de vigilar el desempeño de los cuerpos médicos, por lo que toca a la aplicación del dictamen médico requerido en casos de quejas de tortura (Protocolo de Estambul). Por último, es importante que la información recogida en el campo llegue a manos de los cuerpos que pueden hacerla valer para proteger o sancionar a los funcionarios en el contexto de las investigaciones de casos de tortura; una adecuada documentación de la detención y custodia de una persona será sin duda útil para jueces de causas penales o administrativas que sustancien señalamientos de tortura. El Registro Nacional podría fungir como una herramienta importante para fortalecer la interacción de diversas autoridades en áreas altamente sensibles, como la estrategia de seguridad y combate al crimen organizado, donde las fuerzas armadas juegan un papel importante. De igual manera, la documentación del tratamiento a personas detenidas y llevadas a estaciones migratorias podría transparentarse a través de este Registro Nacional. En estos contextos, el registro debería emplearse como una herramienta que consigna hechos, dejando sus consecuencias jurídicas a los cuerpos competentes para determinarlas. Una segunda clase de usuarios potenciales del Sistema son las instancias que tienen funciones de control externo de las autoridades señaladas. Así, organismos públicos de defensa de los derechos humanos, organismos de la sociedad civil o la prensa, pueden ayudar a generar un ambiente de transparencia y respaldo a los esfuerzos institucionales por identificar y documentar casos de tortura como un mecanismo de prevención. Un agente prominente en esta lista es el Mecanismo Nacional para Prevenir la Tortura, cuya función de documentación es acaso una de las herramientas más importantes para la ejecución de las obligaciones internacionales del país en esta materia. El mandato específico del Mecanismo para la realización de visitas a centros de detención podría emplear, como un insumo valioso, la documentación obtenida a través del Registro Nacional. Entre los consumidores privilegiados del Registro Nacional deberían encontrarse los abogados defensores o quienes representan a víctimas de tortura en procesos de responsabilidad penal, civil o administrativa. Por último, el Registro Nacional sería una herramienta importante en la política exterior del país para ofrecer a los órganos de monitoreo 61 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN de los diversos tratados internacionales que estipulan obligaciones en la materia. El concepto del Registro Nacional se construye a partir de dos herramientas: primero, debe ser un formato modelo para registrar los incidentes durante la custodia de personas. En este formato, los funcionarios responsables deberían lograr ingresar la información momento a momento. Como se ha discutido antes, existen ya algunas propuestas para un Libro Modelo de detenciones. El Registro Nacional debe aspirar, en primer lugar, a constituirse en ese libro modelo pero enfocado en el seguimiento de personas. En segundo lugar, el Registro Nacional es una base de datos que aglutina todos los campos del formato descrito, de manera que sea posible analizar grandes segmentos de datos para identificar las líneas base y las posibles desviaciones, como un recurso de diagnóstico y acción temprana. El formato debe ser económicamente viable, aprovechar los recursos que ya existen y facilitar el ejercicio de las funciones de los funcionarios responsables, sin generar en sí mismo una carga administrativa adicional. Si existe un formato para cada persona, al estilo de un expediente médico, es posible que cada funcionario que asume responsabilidad del detenido pueda ingresar los datos de incidentes pertinentes a la custodia. Cada funcionario puede ingresar datos adicionales, ya sea en un registro físico o virtual. De acuerdo con el momento del proceso o el tipo de centro de detención o el tipo de autoridad competente, el Registro debe permitir el ingreso de más o menos datos sobre el detenido, según estén disponibles. 186 El formato debe permitir el registro detallado de traslados, entrevistas o interrogatorios, exámenes médicos y, desde luego, incidentes de maltrato. El conglomerado de información recogida en el formato propuesto debe alimentar una base de datos que permita hacer cortes en el tiempo, por demarcación geográfica o tipo de autoridad responsable, por ejemplo. El cubo de datos construido a partir de los registros individuales arrojaría números totales de muertes en custodia, lesiones, quejas. Las comparaciones según competencia permitirían hacer observaciones sobre la federación frente a entidades federativas y frente a municipios. Debería ser posible comparar las incidencias según el tipo de autoridad respon- 62 186 Por ejemplo, un formato debería poder registrar momento a momento los contactos, traslados, entrevistas, alimentos, servicios médicos o visitas de una persona detenida en las instalaciones de una fiscalía cuando está esperando ver a un juez. En el caso de una persona en un centro de reclusión, el registro de incidentes puede admitir una periodicidad mayor de manera que no será necesario ingresar hora por hora las condiciones del detenido sino, por ejemplo, día por día. Esta diferencia obedece a la naturaleza de la detención. REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA sable de la detención o según la autoridad ante quien se remitió a la persona detenida. En el aspecto cronológico, la base de datos debería posibilitar la identificación de casos, por ejemplo, durante las primeras 24 horas en custodia, antes o después del examen médico inicial. La potencia de los cortes en la base de datos dependerá siempre de la existencia de registros adecuados, con información veraz y completa. Administración y estructura La naturaleza dinámica de la información del Registro Nacional requiere el empleo de herramientas tecnológicas que ya se han puesto en marcha a través de recursos como la Plataforma México. El Registro propiamente puede ser sólo la reproducción de ciertos campos aislados de datos ya ingresados en la Plataforma, como manera de aislar el componente que interesa para la gestión de los centros de detención. Las facultades de control y vigilancia sobre la base de datos deben definirse según el esquema y la localización que se prefiera, pero en todo caso deberán responder a los criterios de transparencia, clasificación y confidencialidad de la información contenida. En el diagrama 4 se presentan los elementos de la participación de diversos organismos que podrían integrar el mecanismo de información. Una perspectiva general sobre el mecanismo del Registro Nacional debe asegurar la participación adecuada de los diversos actores existentes con un mandato en la materia. D.4 ACTORES PARTICIPANTES Información complementaria Registro Admistrativo de Detenciones Información del Mecanismo Nacional 63 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN Por ejemplo: •El Mecanismo Nacional, en tanto que designado ejecutor del OPCAT y en esa vía, ingresarían en el esquema de insumos y vigilancia del Registro Nacional, los organismos públicos de derechos humanos. •El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública en tanto que es el responsable del registro administrativo de detenciones y, en el grado de su participación, las autoridades de dicho sistema. •La Subcomisión de Derechos Civiles y Políticos, en la Comisión de Política Gubernamental en Materia de Derechos Humanos, por su carácter permanente y sus funciones de coordinación. Además, el Registro Nacional podría referir de manera formal su información a la autoridad competente para la persecución de los delitos o para el deslinde de responsabilidades. Por último, el Registro Nacional podría construirse con el apoyo técnico de instancias ya existentes y dedicadas a la recopilación de información, académicos y expertos que funjan como un consejo con labores de consulta: •El Centro Nacional de Información, del Sistema Nacional de Seguridad Pública. •Representantes de instituciones académicas que asistan a evaluar la solidez de los registros y que, sería preferible, tengan experiencia en la elaboración y gestión, por ejemplo, de encuestas a población en reclusión. •Con acceso a miembros de la sociedad civil, quienes han participado desde la gestación de la propuesta de un registro de casos de tortura al interior de la Subcomisión de Derechos Civiles y Políticos.187 La regulación del Registro Nacional podría ser el resultado de un convenio de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos —sede del Mecanismo Nacional— con el Sistema Nacional de Seguridad Pública — sede del Registro Administrativo de Detenciones—. Puede desprenderse de la normatividad vigente que ambas entidades tienen el mandato legal suficiente y necesario para la creación de esta herramienta. 64 Es necesario estructurar la forma y los límites de dicho acceso para preservar la información confidencial que el Registro Nacional contendrá. En cualquier caso, la vigilancia de la sociedad civil sobre la operación general del registro debe fungir como auditora sin interferir con los derechos de las personas cuyos datos se ingresen en el Registro Nacional. 187 REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA Fuentes de información: estructura del fenómeno de detención y reclusión El marco institucional de entidades cuya participación es pertinente en el sistema de información de un Registro Nacional puede analizarse desde dos puntos de vista. Primero, podemos pensar en las entidades que tradicionalmente deberían tener bajo su responsabilidad centros de detención de cualquier tipo; y segundo, las entidades que reciben quejas sobre incidentes de tortura durante la detención. En ese sentido, se presenta abajo un mosaico de entidades que podrían tener información potencialmente relevante para el Registro Nacional. D.5 FUENTES DE INFORMACIÓN DEL REGISTRO NACIONAL Policía Ministerio Público Jueces Jueces Adm F. Armadas Migración Otros OSC Salud CDH Defensa pública ¿…? Las fuentes de información pueden identificarse en la imagen superior de manera institucional: las policías, los ministerios públicos, los jueces en materia penal, los juzgados cívicos, las fuerzas armadas, las autoridades de migración, las autoridades de salud, los organismos públicos de derechos humanos, la defensa pública y los organismos de la sociedad civil tienen información potencialmente relevante para un Registro Nacional. La información de que disponen estas entidades es de dos tipos: información sobre quejas interpuestas por personas probablemente víctimas de actos de tortura e información disciplinaria generada a través de los mecanismos de rendición de cuentas de estas entidades. 65 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN D.6 EL PROCESO DE LA DETENCIÓN Supervisión Judicial Reclusión Retención Traslado Detención De manera esquemática, se puede generalizar el proceso de la sujeción de una persona a la custodia del Estado de la siguiente manera: (i) una persona es detenida, su libertad físicamente restringida por un ciudadano o un agente del Estado; en ambos casos, la persona (ii) será trasladada a una autoridad con competencia para retenerla por un periodo corto; al llegar frente a dicha autoridad (iii) la persona estará sujeta a su competencia mientras es retenida; y para una sujeción a custodia más prolongada, será (iv) recluida. En los casos (iii) y (iv) mediará la necesaria supervisión judicial de la detención —en particular y de manera más clara en la jurisdicción ordinaria— en los casos comprendidos en el nuevo sistema de justicia penal. En otros casos, la jurisdicción de amparo podrá tener conocimiento de situaciones donde la persona ha sido privada de su libertad sin que se le haya presentado ante una autoridad judicial. En todo caso, puede preceder la emisión de una orden judicial para la detención de una persona, dentro o fuera del contexto de su señalamiento como probable responsable, en el ejercicio de facultades de arraigo. 66 Estas etapas de la custodia permiten identificar elementos importantes del contacto oficial con el o la imputada para rastrear los incidentes que pueden estar aparejados a una queja por tortura. Estos componentes serán las grandes etapas de un registro de custodia. REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA Componentes y principios de operación La elaboración de un registro de incidentes de custodia debe ser construida a partir de principios de operación que determinan el conjunto de categorías de información para registrar incidentes en cada momento del proceso en torno de un grupo de operadores con distintos insumos. Principios de operación El registro propuesto comprende diversas áreas de información de distintas fuentes y diversos usuarios a lo largo del tiempo. La operación del Registro Nacional requiere la inclusión de los siguientes principios operativos para normar la colaboración entre los diversos actores y sectores participantes y los derechos de las personas sujetas al registro. 1. Diseño mediante los insumos de los participantes. No es posible desarrollar un instrumento de esta clase sin una amplia discusión al interior de las instituciones que la emplearán y entre dichas instituciones para desarrollar una visión común. El presente documento incluye una propuesta relativamente extensa de instrumentos de registro —que colocaría a México en la vanguardia en la región respecto del ámbito y sofisticación de la recolección de datos en este campo. Sin embargo, esta lista de datos es sólo un elemento para iniciar una discusión al interior de las instituciones reguladas por el Sistema Nacional de Seguridad Pública, abogados defensores, jueces, instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil. Es crucial diseñar el instrumento para adecuarse a las necesidades de las instituciones participantes. 2. Economía de operación. El concepto de un registro de detención como una herramienta de gestión debe permitir un empleo estratégico de la información necesaria y recabada de manera cotidiana para la administración de los centros de detención. En consecuencia, el registro no debe ser una carga administrativa adicional sino sólo la interfaz de ingreso y recopilación que permita explotar de manera más eficaz los datos que en todo caso se registran en la actualidad —o son razonablemente necesarios para una gestión eficiente. En ese sentido, un registro que levante información del campo para ser consumida sólo por una entidad como el Mecanismo Nacional o como el Centro Nacional de Información no cumpliría con el propósito planteado. 67 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN 3. Acceso a múltiples usuarios y generadores de datos. Se espera que la información provenga de personal en diversas instancias y en diversos momentos a lo largo de la custodia de la persona. El registro debe responder a esta necesidad para permitir el ingreso de información de la manera más fluida y sencilla posible. Sería ideal que la plataforma opere por un mecanismo de red o Internet, empleando términos estandarizados y codificables a través de las diversas instituciones y jurisdicciones. En particular, es crucial que el registro permita conservar los diversos números de registro de casos, las diversas calificaciones de un incidente según cambian de instancia a instancia o cualesquiera datos similares —pero no idénticos— relevantes para la documentación de la custodia. El Registro debe tener la capacidad de conservar los diferentes ingresos en cada instancia, así como la definición de lo que representa cada dato, mientras se crean los campos autónomos para ellos. Por ejemplo, el número de caso variará mientras una persona es procesada a través del sistema y se sujeta a la autoridad de distintas personas. Las fechas y horas de detención son fundamentales para el registro y cada autoridad que asume custodia de la persona debe registrar la hora en la que asume custodia. Al mismo tiempo, cada autoridad se concentrará en distintos segmentos de la custodia. Por ejemplo, la mayoría de las instancias requerirán establecer el plazo de custodia desde el ingreso del individuo así como su salida, pero no del tiempo que pasa en otra instalación (por ejemplo, para calcular el número de días cumplidos en prisión). Al mismo tiempo, es importante contar con un registro preciso de los días de detención, lo que puede requerir la compilación de datos de cada custodio para dar cuenta del periodo completo de detención. 68 4. Acceso asimétrico. Algunos datos del registro son más sensibles que otros y en algunos casos, la información sólo puede ser ingresada por el personal capacitado para ello. Además, hay algunos datos de gran importancia para el registro que pueden generar un riesgo para la persona detenida si se comparten con las autoridades directamente a cargo de custodiarla. En consecuencia, las condiciones para ingresar y tener acceso a la información del registro en las instituciones, debe asignarse según diversos niveles de seguridad y de necesidad de acceso con las salvaguardas pertinentes. En esta sección se señalan algunos ejemplos de información delicada, pero esta consideración debe ser transversal en el diseño del registro. REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA 5. Dignidad y vida privada. El Registro debe fungir como una herramienta para la prevención del maltrato de personas detenidas y para la mejora de las condiciones de gestión de los centros de detención. Ninguna autoridad debe tener acceso injustificado a información de las personas detenidas. Los parámetros legales de manejo de datos personales deben permitir el cumplimiento de deberes internacionales en la materia, incluidas las salvaguardas para que el registro genere marcas en el sistema sobre identidad de usuarios, operaciones y acceso a datos personales. 6. Redundancia. En el curso del historial de la custodia de cada detenido, el registro se allegará de información que presumiblemente se almacena en más de una fuente. Esta característica es intencional y específica, en virtud de la necesidad de obtener información amplia y precisa sobre los incidentes que ocurren en custodia. Para ello, se requieren esfuerzos activos de recolección de datos en un solo lugar accesible al Mecanismo Nacional. Además, el análisis general de los datos de la detención —incluida la tortura, entre otros— es notoriamente más fácil si se almacenan en un solo lugar. Una virtud del registro es que definirá los campos necesarios desde una perspectiva amplia, mientras cada actor en particular puede incluir un número menor de elementos, por sus propias necesidades institucionales. Dado que la información del MNP o del Registro Nacional no deben depender ni del acceso ni de la calidad de la información generada por otras instituciones para sus propios sistemas internos; se debe insistir en que todos proporcionen los datos requeridos según la herramienta creada para el registro. El proceso de elaboración de dicha herramienta debe considerar las perspectivas de distintos usuarios institucionales y reflejar la información que ellos consideren pertinente para sus fines particulares. También se puede esperar que la redundancia disminuya en el transcurso de tiempo a la medida que el registro centralice la captura de datos de cada institución. 7. Adaptación. Además, se ha intentado tener en mente y subrayar que el registro debe adaptarse a la complejidad potencial de cualquier caso individual de detención. Un acusado o detenido podría ser enviado a prisión preventiva, luego solicitar su liberación y obtener libertad provisional sujeta a las condiciones de alguna medida cautelar en libertad, cuyo incumplimiento generará una nueva orden de prisión preventiva, misma que a su 69 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN vez iniciará un nuevo periodo de prisión preventiva. Podrían surgir complejidades similares, en relación con órdenes alternativas previas al juicio o en el caso de condenas y medidas o penas alternativas a la prisión. Un registro debe tener la flexibilidad de incluir todos estos casos y la claridad respecto de los términos y las formas de ingreso. Esto implica, por ejemplo, evitar contar dos veces el mismo dato y evitar el reemplazo de información sobre la primera estancia en prisión con datos de la segunda. 8. La definición del caso. La definición de un caso, o un ítem para ingresar en el registro, debe definirse como la combinación de una persona dentro de un proceso o procedimiento específico. Como regla básica de operación, se propone que el registro trate todos los eventos y datos relativos a la detención sobre un “caso” como una situación individual de detención. Si un individuo debe regresar a prisión por un caso distinto, el incidente debe tratarse como un caso distinto, aunque se trate de las mismas instalaciones y la acción sea contemporánea o consecutiva a la primera detención. Categorías de información Sin avanzar detalles de la configuración técnica de los sistemas informáticos que podrían instrumentar el registro, se proponen aquí categorías de información que podrían servir de guía para las diversas tablas que compongan una base de datos para el registro nacional. Es claro, además, que los datos del registro pueden generarse en cualesquiera sistemas o con formas, pero podrían replicarse esos insumos. Se propone un concepto para la recopilación de información que permita cumplir los fines de gestión, documentación y prevención que se han planteado. El concepto que se propone se plantea desde la perspectiva de la herramienta que los distintos usuarios deben llenar. Más adelante se proponen algunos contenidos de estas pantallas de los distintos usuarios. 70 REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA C.9 TABLAS DEL REGISTRO DE CUSTODIA 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. Identificación Identificación. Datos sociodemográficos Detención. Estado físico Detención. Descripción de las circunstancias Detención. Datos del centro de detención Salidas de celda (movimientos individuales) Autoridad receptora de traslados Incidentes de violencia Incidentes médicos Visitas Procedimiento Procedimiento. Notificación consular. La expectativa de este concepto es que se facilite el ingreso de datos según los diversos actores, asumiendo además que las páginas no estarán disponibles para todos los usuarios. Este método permite también describir algunas secciones de la base de datos que se multiplicarán tantas veces como se registren los incidentes que consignan. Se acompañan estas tablas más pequeñas con secciones más grandes que consignan información estática en el tiempo, como los datos de identificación del detenido. Información de identificación del detenido. En esta sección se agrupan los campos necesarios para establecer la identidad de la persona. Es común que en diversas instancias de la detención los datos de identificación cambien o se corrijan. Ésta es la única sección donde es aceptable que la información más reciente supla a la anterior. En esta sección se pueden incluir datos sociodemográficos: una sección adicional consigna algunos datos demográficos útiles para analizar patrones de tratamiento en detención y tortura, en particular si pueden indicar o no algún trato diferenciado con base en género, grupo étnico o nacionalidad. Estos datos son además necesarios para organizar los servicios de detención. La naturaleza de los datos de este tipo hace necesario que detalles importantes, como la orientación sexual de las personas, no se incluyan en la presente propuesta de la forma de identificación. En caso de que la persona detenida desee proporcionar esa información (y debe ser siempre voluntario) podría ser un indicador útil. No obstante, deben colocarse las salvaguardas para el acceso a información confidencial, para quienes no la 71 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN necesitan en el ejercicio de sus funciones. Lo mismo se aplica para informes médicos, como estatus de VIH. Las necesidades de salud pública sobre enfermedades contagiosas, sin embargo, ofrecen un argumento importante para la recolección de estos datos de manera rutinaria, siempre y cuando su manejo sea cuidadoso Información médica. Esta sección debe ser llenada por personal médico calificado una vez que haya realizado el examen médico de rutina al ingreso del detenido. Es posible que alguna de esta información pueda ser recolectada de un registro previo, por ejemplo, si la persona ha sido examinada en una fase previa de detención. Sin embargo, es deseable que la información médica sea recolectada en cada instalación donde esto sea posible. Es importante hacer notar que algunos campos, como medicamentos prescritos o consumo de drogas, no son sólo útiles para asegurar el tratamiento médico correcto —y por lo tanto, cumplir una importante necesidad de gestión interna— sino que también señalan vulnerabilidades respecto de la tortura y el maltrato: la denegación del acceso a medicamentos o drogas (narcóticos sin protocolos médicos para eliminar la dependencia) es un medio relativamente usual de forzar la entrega de información o “castigar” a los detenidos. Datos de la detención. Además de la información médica del detenido al llegar al centro de detención, el Registro contiene dos secciones más sobre la detención. Una describe las circunstancias de la detención y el mandato legal que la origina, pudiendo ser el primer acto que interrumpe la libertad de una persona, una situación de reingreso a un centro de detención o un traslado a un centro de detención distinto. 72 Salidas del sitio de detención para disponer de servicios. Un factor importante para el abuso es la posibilidad de trasladar al detenido fuera de su celda. Sin embargo, esta propuesta de registro consigna sólo los momentos en que el detenido sale de su celda individualmente, separado del grupo. Los funcionarios responsables de administrar centros de detención tendrán opiniones sobre cuántos movimientos pueden registrarse sin que el propio registro se convierta en un obstáculo para la gestión. Se dispone además una tabla para que, en su caso, la autoridad receptora consigne los datos de la recepción del detenido. REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA Incidentes de violencia. Esta tabla debe pensarse como un registro que se repita tantas veces como sea necesario, para cubrir cualesquiera incidentes que puedan relacionarse con mala conducta (incluida la conducta del detenido) o maltrato. El ingreso de información adecuada sobre incidentes es de gran valor para la administración del centro de detención pero puede también proporcionar información importante, fáctica y de contexto, que arroje luz sobre asuntos individuales o denuncias de tortura o maltrato. Incidentes médicos. La misma lógica se aplica para las secciones de enfermedades y salud relacionadas con incidentes. Se anticipa la existencia de múltiples ingresos en el tiempo, que pueden contener información redundante o sobrepuesta. Visitas. Se dispone también una tabla para el registro de las personas que visitan al detenido. Estos datos se consignan en un libro de gobierno especial en los centros de detención. Como en otros casos, el ingreso de estos datos puede hacerse en el formato que mejor convenga a la administración, siempre que sea posible que el registro tenga acceso a ellos con la información mínima para su utilidad. Información procesal. Esta tabla rastrearía el estatus procesal del detenido para asegurar que los custodios tengan conocimiento de la fuente de autoridad que legitima la detención de la persona, así como cualesquiera fechas de revisión, audiencia y salida. Así, el registro puede ser una herramienta importante para evitar la detención arbitraria, estancias prolongadas más allá del plazo legal o audiencias perdidas. En este caso, el registro debe permitir el ingreso de múltiples números de identificación para los procedimientos o procesos abiertos, que variarán desde una averiguación previa, procedimientos para extranjeros en relación con su estancia legal en el país, sentencias penales, apelaciones o amparos. Por la relevancia para la situación jurídica del detenido, se ha integrado una tabla sobre visitas consulares. Un registro que contenga estos datos sería una herramienta potente para derivar indicadores globales del comportamiento de los centros de detención. 73 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN Actores e insumos. Componentes del proceso La información capturada en el Registro Nacional debe, idealmente, permitir rastrear el historial de cada cuerpo que ingresa a la custodia del Estado, en cualquier ámbito de gobierno y en cualquier materia donde la interferencia con el derecho de libertad personal tenga justificación legal. La estructura de las siguientes tres secciones registra tres tipos de información. Las primeras secciones despliegan un ejemplo de cómo podría iniciarse un proceso de colaboración en el diseño de la base, con la participación de autoridades específicas según su papel en la detención, donde se solicita que cada una ingrese los datos señalados en el registro. C.10 COMPONENTES DEL PROCESO 1. 2. 3. 4. Información original: fuentes de información y datos Información original: autoridades responsables de mantener la información Documentos consignados Bases de datos existentes En la tercera sección se puede apreciar un ejemplo de los documentos que el registro debería almacenar para proporcionar mayor certeza jurídica en la investigación de incidentes y rastrear o respaldar los datos ingresados en el registro. La cuarta sección presenta ejemplos de los operadores existentes que almacenan información sobre detenciones y las aportaciones que podrían articularse para la generación del registro nacional. ELEMENTOS DE INFORMACIÓN DESDE UNA PERSPECTIVA OPERATIVA 74 Los elementos de información con los que es deseable contar deben reflejar también las necesidades de operación del personal responsable de la custodia de personas. Para ello, es importante hacer explícitas algunas decisiones y acciones que se debe tomar durante el proceso de detención, que pueden auxiliar a los oficiales de policía en su decisión sobre la propia detención y la consecuencia de la misma, como la autoridad a la que se debe trasladar a la persona detenida, así como elementos indispensables sobre el perfil y riesgos de cada caso que deben ingresarse en un registro de detenciones. Aunque no es el propósito de este documento, es importante observar REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA que los oficiales de policía requieren orientación sobre las siguientes materias: 188 • Definición del marco jurídico aplicable. • Comunicación del margen de discrecionalidad de los agentes en el campo. • Ofrecer orientación en la toma de decisiones con base en la ley y la política de la institución. • Describir paso a paso los procedimientos que se deben seguir. Aunque éste no es el lugar para incluir un protocolo de detenciones, se ofrecen algunos puntos que se deben tomar en cuenta para alimentar la conformación de un registro de detenciones desde una perspectiva dinámica, comenzando desde el primer contacto de los oficiales con una persona a quien se puede detener. Áreas de supervisión durante la detención El contacto de los oficiales de policía con la persona potencialmente detenida es un proceso que el Registro debe rastrear en la medida posible. En términos genéricos, la detención debe cubrir al menos los siguientes aspectos relacionados con la integridad de la persona y el control que las autoridades tengan del lugar de detención: 1. Notificación de sus derechos a las personas detenidas. 2. Empleo de lugares reconocidos de detención y mantenimiento de registros oficiales adecuados. 3. Prevenir la incomunicación. 4. Acceso a servicios legales. 5. Acceso a servicios médicos. 6. Disposiciones para poblaciones especiales de personas detenidas. Necesidad de la detención Los oficiales de policía deben hacer un juicio de valor sobre la necesidad de que una persona sea detenida. Aunque las leyes facultan 188 New South Wales Police Code of Practice for CRIME (Custody, Rights, Investigation, Management and Evidence) Enero 2012 <http://www.police.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0007/108808/Code_CRIME_-_January_2012.pdf>; Philippines National police human rights affairs office PNP Guidebook on human rights based policing http://www.hss.de/fileadmin/suedostasien/PNP-Guidebook_Human-Rights.PDF; Law Enforcement Manual - New Hampshire Attorney General, New Hampshire, 2008 http://doj.nh.gov/criminal/ documents/law-enforcement-manual.pdf ; Conor Foley Combating Torture. A Manual for Judges and Prosecutors http://www.essex.ac.uk/combatingtorturehandbook/manual/3_content.htm; European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT ) CPT Standards CPT/Inf/E (2002) 1 - Rev. 2011 <http://www.cpt.coe.int/en/documents/eng-standards. pdf> ; Home Office Revised Code of Practice for the detention, treatment and questioning of persons by police officers presented to Parliament pursuant to Section 67(7B) of the Police and Criminal Evidence Act 198 (2012 London Stationary office) <http://www.official-documents.gov.uk/document/oth er/9780108511691/9780108511691.pdf> 75 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN a los oficiales del Distrito Federal de manera amplia para detener a una persona en flagrancia penal o administrativa, el ejercicio de esta facultad debe ejecutarse de modo razonable, agotando otras alternativas que puedan satisfacer el mismo propósito. El Registro debe reflejar este ámbito de discrecionalidad con campos que indiquen que existen varias decisiones posibles. Necesidades de comunicación El registro de la detención debe consignar si parece necesario que se tomen medidas especiales para comunicarse con la persona en caso de ser detenida. 1. En el caso de personas extranjeras, se debe registrar la notificación consular. 2. En caso de no hablar español, el registro debe incluir el requerimiento de intérprete o traductor. 3. En caso de alguna discapacidad que dificulte la comunicación —en el caso de personas sordomudas o con alguna discapacidad intelectual o psicosocial— el registro debe prever la necesidad de un intérprete u otro medio de adaptación. Liberación en el lugar de la detención El registro debe permitir ingresar datos de detenciones breves. Incluso una vez que se ha detenido a una persona, es posible que el oficial reconsidere la situación y termine la medida si: 1. La persona ya no es sospechosa. 2. Desaparecen las razones para sospechar de la persona. 3. Se considera que otras medidas (por ejemplo una amonestación) pueden ser más efectivas para lidiar con la situación. El Registro debe reflejar cada caso en que una persona sea liberada, incluso antes de llegar al centro de detención. En su caso, debe registrarse la razón para la salida del centro de detención y debe registrarse el momento y oficial responsable de la liberación de la persona. 76 Para que exista la posibilidad de registrar detenciones breves, es necesario que se contemplen casos donde la detención no es indispensable y se puede cumplir con los fines deseados. Los oficiales deben considerar si es posible dar un aviso a la persona de la ilicitud de la conducta, si es factible verificar la identidad y el domicilio del probable infractor y asegurar su presentación voluntaria a la autoridad, o multarlo. REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA Procedimiento después del arresto o detención El Registro debería permitir ingresar datos para tener certeza sobre procedimientos mínimos de primer contacto inmediatamente después del arresto o la detención. 1. ¿Se notificó a un familiar? 2. ¿Se permitió la consulta con una persona de confianza o abogado? 3. ¿Existen riesgos que hagan necesaria una medida de sometimiento? Debe registrarse toda medida de sometimiento de las personas detenidas: - ¿La persona fue esposada? - ¿La persona fue llevada al interior de una patrulla? - ¿La persona fue trasladada a un centro de detención? Como en el caso de la liberación inmediata, si la persona es puesta en libertad al llegar al centro de detención, es necesario ingresar un registro del hecho. Decisiones sobre atención médica en el centro de detención 189 El aspecto material más importante para que el registro de detenciones sea útil como una herramienta de prevención, planeación e investigación de incidentes en custodia es el adecuado registro de la salud de las personas detenidas. En el Distrito Federal existen diferentes momentos en que las personas deben tener acceso a los servicios médicos para que se establezcan las condiciones en las que llegan a los centros de detención. En primer lugar, es responsabilidad del Ministerio Público hacer que las personas que sean víctimas de un delito, así como los probables responsables, sean examinados por un médico legista. 190 En este caso, corresponde al Ministerio Público solicitar por escrito la valoración médica de la persona al Servicio Médico Legal. Entre las normas aplicables a estos exámenes se encuentra el Acuerdo por el que se Establece el Protocolo para la Exploración Médico Legal en los Exámenes de Integridad Física o Edad Clínica Probable.191 189 En el Distrito Federal, el Manual de Operaciones del Médico Legista en coordinaciones territoriales, Ministerios Públicos y Juzgados Cívicos establece los procedimientos para emitir un certificado de estado psicofísico (procedimiento 4.2) que debe solicitar la autoridad competente, en su caso, el agente del Ministerio Público responsable de la custodia de la persona <http://www.salud.df.gob.mx/ssdf/dmdocuments/038%20M%20P%20M%C3%89DICO%20LEGISTA%2023-9-11.pdf> 190 Código de Procedimientos Penales del Distrito Federal, artículo 271. 191 Gaceta oficial del Distrito federal, 24 de febrero de 2009 <http://cgservicios.df.gob.mx/prontuario/ vigente/2022.doc> 77 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN Por otro lado, las personas que ingresan a un centro de detención preventivo (es decir, las personas que enfrentan un proceso penal en reclusión) debe ser examinadas por un médico al ingresar.192 En este último caso, compete al director del penal notificar al juez de la causa de cualesquiera indicios de “golpes, malos tratos y torturas”. El registro de detenciones debe reforzar los mecanismos de seguimiento del trabajo de los servicios médicos para relacionarlos con personas y momentos específicos en el tiempo y así asistir en la prevención, investigación y documentación de incidentes en custodia. Los esquemas de gestión interinstitucional en el Distrito Federal para los servicios médicos accesibles a las personas privadas de libertad pueden robustecerse con un mecanismo que permita indicar el lugar que este trabajo ocupa en el continuo de custodia de las personas detenidas. Por ejemplo, en el Distrito Federal existen recursos como el Libro de Gobierno del Servicio Médico Legal, que permitirían complementar los registros de detención si en ellos se señalase la identidad de las personas examinadas. Dicho registro, aparentemente, se emplea más bien para gestionar el trabajo del servicio médico legal. Hoja de ruta para personas detenidas en el momento de su detención (servicios médicos) Todas las personas deben recibir un examen físico general al llegar al centro de detención. Todas las personas detenidas que lo requieran, deberán recibir atención médica inmediata en las siguientes hipótesis: • Parece que se encuentran enfermas. • Están lastimadas. • Parece que tienen alguna discapacidad intelectual o discapacidad psicosocial. • Muestran signos de síndrome de abstinencia de alcohol que puedan poner en riesgo a la seguridad. • Necesitan o solicitan atención médica. Reglamento de reclusorios y centros de reclusión del Distrito Federal (Diario oficial de la federación, 20 de febrero de 1990) <http://www.ordenjuridico.gob.mx/Estatal/DISTRITO%20FEDERAL/Reglamentos/ DFREG39.pdf> Artículo 40: “Al ingresar a los reclusorios preventivo s, los indiciados serán invariablemente examinados por el médico del establecimiento, a fin de conocer con precisión su estado físico y mental”. Cuando por la información recibida, el estudio y la exploración realizada en el interno, el médico encuentre signos o síntomas de golpes, malos tratos o torturas, lo pondrá inmediatamente en conocimiento del Director de la Institución para los efectos de dar parte al Juez de la causa y al Ministerio Público, a los que remitirá certificaciones del caso y asentará los datos relativos en el expediente que corresponda, el cual quedará a disposición de los defensores del interno, quienes podrán obtener certificación de las constancias que figuren en el expediente. 192 78 REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA • La persona fue trasladada a un hospital por alguna de estas razones: - Está inconsciente. - Presenta una lesión seria en la cabeza. - Está intoxicada por alcohol sin que haya otras alternativas de tratamiento. - Ha consumido drogas. - Aparentemente es víctima de una sobredosis de drogas. - Requiere atención médica urgente por cualquier otra razón. Un registro de detenciones dinámico debe permitir el ingreso de estas diversas fases durante la custodia. Elementos mínimos del registro de custodia al ingreso en el centro de detención Al ser admitida en el centro de detención, toda persona debe tener un registro administrativo con al menos la siguiente información: • Razón de la detención. • Razón de la autoridad a quien se pone a disposición la persona, para autorizar la retención. • Asentamiento de la inspección, revisión personal o cateo, señalando testigos y oficiales. • Artículos encontrados en la revisión o inspección personal. • Señalar si se entregó ropa a la persona detenida para su estancia en el centro de detención. • Análisis de riesgo y medidas de apoyo o seguridad. • Anexo de examen médico. • Día y hora de ingreso a celda y número de celda. • Los sistemas de comunicación de la celda con el oficial de custodia funcionan correctamente. • La celda fue revisada para que esté libre de objetos peligrosos. Hoja de ruta en el arribo a la estación El personal a cargo en el centro de detención debe tomar las siguientes medidas en el arribo de una persona detenida: • Valorar las causas para que la persona esté detenida o se le conceda fianza. • Verificar que se tiene la información reunida por otros oficiales que hayan tenido contacto con el detenido. • Revisar cualesquiera fuentes informáticas de inteligencia donde pueda existir información sobre el detenido. 79 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN • Registrar el aspecto de salud y cualesquiera lesiones y registrar cualquier dato de comportamiento que pueda ser pertinente para la valoración del riesgo. • Revisar los recursos de sujeción válidos que se haya empleado (esposas, etc.). • Tomar medidas, en caso de duda, sobre la identidad de la persona detenida. • Autorizar o negar la detención. • Evaluar el riesgo que representa la persona detenida. • Revisar registros de detenciones previas, en caso de que las haya. • Establecer si la persona está en condiciones adecuadas para ser detenida o entrevistada. • Tomar las medidas necesarias si se detecta que la persona detenida es menor de 18 años. • Tomar las medidas necesarias si se detecta que la persona detenida puede tener algún tipo de discapacidad intelectual o psicosocial. • Tomar las medidas necesarias si se detecta que la persona detenida puede estar en riesgo de infligirse algún daño. • Hacer una revisión personal para identificar y retirar objetos peligrosos. • Ingresar los datos de la autoridad que remite a la persona detenida al centro de detención e ingresarlos al registro de evaluación de riesgo. • Revisar las celdas para identificar y retirar objetos peligrosos antes de ingresar a una persona detenida, y cuando ésta sea retirada. • Asegurarse de que la información sobre los factores de riesgo de la persona se registre debidamente y sea comunicada al personal pertinente. • Garantizar la privacidad de la información de la persona detenida, en especial si es menor de 18 años o si se le acusa en el contexto de casos de alto perfil. • Consultar a un médico en caso de duda. • Revisar el estado de la persona detenida de manera periódica. • Revisar el vehículo que traslade a los detenidos para identificar y retirar objetos peligrosos en su interior. 80 Medidas para tratar a prisioneros violentos Como resultado de la evaluación de riesgo cuyos detalles se ingresen al registro de detención, es necesario que los oficiales en contacto con la persona tengan información y puedan actuar con base en ella: • Los oficiales deben estar al tanto de que, en caso de comportamiento violento excesivo, debe existir una razón médica subyacente. REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA • En caso de prisioneros violentos, los oficiales responsables deben notificar al centro de detención de su llegada inminente. • El espacio donde la persona sea recibida debe estar libre de objetos peligrosos y debe haber suficiente espacio para que los oficiales puedan maniobrar. LOS ELEMENTOS DE INFORMACIÓN DEL REGISTRO DE DETENCIONES PARA FINES DE GESTIÓN La gestión del flujo de personas para los fines de la conducción del proceso penal, del cumplimiento de sanciones penales, medidas de seguridad u otras medidas cautelares, es un ámbito común de desarrollo para los mecanismos de gestión de centros de detención, aunque el propósito de dichos servicios comprende más elementos que la mera administración de centros de detención, ya que en realidad, en su mayoría, se encargan de la administración de sanciones penales. En todo caso, en este campo se encuentran elementos de inspiración muy útiles para construir una base de un registro de incidentes en custodia. En algunos países, la técnica del reporte de incidentes en custodia es una extensión de una práctica común en los cuerpos encargados de hacer cumplir la ley, donde se regula de manera extensa el mecanismo mediante el que los funcionarios alimentan el sistema con datos sobre hechos considerados relevantes y las rutas por las que la institución se alimenta de dicha información y define acciones en consecuencia. Para el caso del sistema de reporte de incidentes en custodia, se sugiere analizar las metas que se persiguen en otros contextos con diferentes áreas del sistema de información, para discutir luego, en el contexto local que se seleccione, los detalles de su implementación. Se emplea aquí un manual para el empleo del sistema informático del Servicio Nacional de Gestión de Inculpados del Reino Unido, a manera de ejemplo. Las categorías de información y elementos de información se toman de dicho manual. Con ello es posible iniciar un diálogo sobre los campos de información mínimos requeridos para que un sistema de reporte de incidentes en custodia sea factible en el contexto local y pueda ser útil como herramienta para las autoridades. 193 81 Este ejemplo ha sido tomado directamente del Servicio Nacional de Gestión de inculpados (National Offender Management Service) del Reino Unido <http://www.justice.gov.uk/about/noms> que en términos generales, correspondería a los servicios de prisiones o reintegración social de la federación o los estados. 193 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN En este ejemplo, se incluyen las siguientes áreas de gestión, relevantes para el control y seguridad en centros de detención. Un sistema de información debería estar diseñado para producir reportes en estas áreas: • Lista de internos: generación de un informe sobre el censo de internos en un lugar de detención en cualquier momento. • Movimiento de internos: generación de un reporte sobre el traslado interno y externo de personas detenidas. • Reportes de incidentes y pruebas de drogas: generación de un informe sobre los acontecimientos relevantes para la disciplina y los factores de riesgo, como el consumo de drogas. • Gestión de información de seguridad: generación de informes que reúnan datos sobre cualesquiera condiciones de vulnerabilidad o riesgo. • Pruebas obligatorias de drogas: generación de reportes sobre el consumo de estupefacientes en los centros de detención. • Disciplina de internos: generación de informes sobre decisiones disciplinarias emitidas contra internos en un centro. Para la generación de estos informes se debe disponer de un sistema que permita la alimentación de los datos necesarios. C.11 LISTA DE INTERNOS Tipo de información: registrar la lista de personas sujetas a una medida de detención y su movimiento a través y al interior o exterior de las instalaciones 82 Objetivo: describir los procesos y los requisitos obligatorios para mantener la lista de personas sujetas a una medida de privación de libertad. Este elemento es esencial para mantener la seguridad, el orden y el control. Estos procesos también se identifican como parte de las herramientas necesarias para la movilidad de las personas en las instalaciones. Es necesario que los establecimientos mantengan una lista de internos (empleando la herramienta administrativa proporcionada por el Servicio Nacional). Cada interno debe ubicarse en una posición en una celda en el sistema antes de ser trasladado físicamente, con la excepción de traslados a unidades médicas, aisladas o de emergencia. Si una celda no está siendo utilizada en razón de daños por vandalismo y remozamiento, este hecho debe registrarse en el sistema informático. El empleo de un sistema para el control de los centros de detención es necesario. Su ausencia se considera una violación grave a las medidas recomendadas de seguridad. Es positivo si los funcionarios de cada centro de detención desean conservar un registro análogo, adicional al electrónico. Localizar a los internos en la celda a través del sistema informático, antes de localizarlos físicamente, permite que se eviten riesgos adicionales (por ejemplo, en el caso de celdas compartidas). El sistema genera alertas o señala un conflicto respecto de la ubicación seleccionada, posiblemente incluso en atención a las reglas de identificación de internos como de alto riesgo. En este caso, el archivo de la persona interna debe contener las notas sobre las condiciones de dichos riesgos o condiciones. REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA Los sistemas de gestión de centros de detención pueden operar mediante sensores infrarrojos u otros mecanismos que sean útiles para detectar el movimiento y la posición de las personas. Como se puede ver en el cuadro 10, el sistema permite el registro de la lista de internos de un centro de detención. El sistema informático requiere la ubicación ordenada de los internos en celdas y después el registro de localización real del interno en el sitio donde el sistema establece su presencia. Si no se cuenta con dichos sensores, basta con la comunicación a un centro de acopio de información —como la central de radio— de los datos sobre identidad y ubicación de las personas recibidas en el centro de detención. En una conversación sobre el mecanismo para implementar un registro en este país, es importante visualizar la existencia del registro como un incentivo para gestionar los importantes retos de hacinamiento y las situaciones de grave desorden que se identifican en algunos centros de detención. Por otro lado, es posible iniciar la conversación con base en los registros análogos que se encuentran en existencia en el país y discutir así el traslado de esos registros a un sistema informático que cumpla los fines aquí propuestos. Sea cual fuere el mecanismo adoptado, es clave subrayar el primer paso en el control de la actuación policial en los centros de detención: la localización cierta y un padrón preciso de personas en detención. En el cuadro 12 aparecen instrucciones similares respecto del registro de movimiento de internos: C.12 MOVIMIENTO DE INTERNOS El sistema tiene la capacidad de registrar el movimiento de los internos de una ubicación a otra en las instalaciones, por ejemplo, a salas de entrevista y actividades programadas. No se recomienda que se empleen dos sistemas diferentes (análogo y electrónico) para el empleo de la función de identificación de movimiento. La generación de conflictos es factible. Puede apreciarse que el registro del movimiento de internos no necesariamente debe hacerse mediante un sistema informático sino que debe hacerse de manera precisa, para tener contabilizados en todo momento al número total de internos, con la capacidad de identificar su posición dentro y fuera de las instalaciones del centro de detención. Al igual que en el bloque de información anterior, es necesario decidir el mecanismo mediante el que se construirá este registro de movi- 83 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN miento, pero lo importante en este paso es adoptar este elemento como necesario para el control de los internos y las autoridades. En el cuadro 13 se presentan las instrucciones para un sistema de reporte de incidentes, clave en la gestión de cualquier cuerpo responsable de hacer cumplir la ley: C.13 REPORTE DE INCIDENTES Y PRUEBA DE DROGAS Finalidad: el sistema ofrece la funcionalidad de registrar las pruebas de consumo de drogas, el manejo de información de seguridad y el reporte de incidentes. Estas funciones son esenciales en relación con las instrucciones de seguridad y disciplina de internos. Debe completarse el reporte de todos los incidentes, actualizarse y administrarse a través del sistema informático. Las reglas para la generación de reportes de incidentes deben existir en un manual autónomo.194 Las solicitudes de información adicional que haga la unidad responsable de la gestión de incidentes deben ser atendidas en un lapso de 24 horas. El administrador de seguridad debe ingresar en el sistema la identificación de las tareas de reporte de incidentes, para asegurar que éstas se cumplan. Cada funcionario de custodia debe revisar en el inicio de su turno si existen tareas pendientes de reporte de incidentes que deban ser ejecutadas. Los superiores del personal de custodia deben asegurarse de que los funcionarios completen las tareas de reporte de incidentes. Las pruebas aleatorias de drogas deben conducirse mediante las listas generadas por el sistema informático. Puede apreciarse que la arquitectura de un sistema de reporte de incidentes puede ser relativamente sencilla, si se subrayan los componentes mínimos: un agente que ingrese el reporte, un agente que verifique el ingreso, un agente que tenga la responsabilidad de dar seguimiento y un agente que tenga la responsabilidad de verificar que dicho seguimiento existe. El diseño del sistema de reporte de incidentes pasa por una metodología específica y autónoma sobre la identificación de los hechos importantes, así como los contenidos mínimos para su ingreso en el sistema. Se propone añadir un segmento en la metodología para el diseño del registro, que incorpore las decisiones clave respecto del reporte de incidentes. La inteligencia es clave para el desarrollo de las tareas de seguridad. Este es, sin duda, el componente más importante en las externalidades del registro de incidentes en custodia. 84 194 Government of Wester Australia. Departament of corrective services. Policy Directive 41. Reporting of Incidents and additional information <http://www.correctiveservices.wa.gov.au/_files/prisons/adult-custodialrules/policy-directives/pd-41.pdf> REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA C.14 GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN DE SEGURIDAD Lista de internos Es importante que el sistema utilice el sistema como una nueva fuente de información de donde es posible desarrollar inteligencia. El empleo del sistema como una fuente de información robustecerá las tareas de inteligencia, para completar tareas como traslados de internos o tratamientos en libertad. Los campos de reporte de incidentes deben permitir la inclusión de texto libre para la captura de los hechos en el sistema, de acuerdo con las directrices establecidas para el reporte de incidentes. Los reportes de incidentes pueden importarse al sistema en caso de que el funcionario que reporta no tenga acceso al mismo. En el sistema debe existir un registro de la persona que originalmente reportó el incidente, así como de la persona que lo cargó en el sistema. Como se puede apreciar, lo que se indica para los elementos de seguridad es el análisis y consumo de información almacenada en el sistema, para generar elementos útiles en la toma de decisiones. En el cuadro 15 se señala la conducción específica de pruebas de uso de narcóticos. C.15 PRUEBAS OBLIGATORIAS DE DROGAS El personal que realice las pruebas aleatorias de drogas debe emplear el sistema para registrar los resultados. El sistema permite la funcionalidad de ingresar una lista de espera en caso de que no sea posible realizar las pruebas aleatorias arrojadas por el sistema, en el momento esperado. La mecánica de registro de medidas disciplinarias es crucial para un sistema que busca aportar herramientas para la gestión y reducción del abuso policial en custodia C.16 DISCIPLINA DE INTERNOS Las medidas disciplinarias solicitadas por los funcionarios de custodia de internos deben ser registradas en el sistema. Los funcionarios deben ingresar los datos básicos de la causa de las medidas disciplinarias. Los funcionarios responsables de emitir las medidas disciplinarias deben supervisar que los incidentes se ingresen debidamente en el sistema. Los funcionarios responsables de decidir las sanciones deben incluirlas en el sistema y actualizarlas. Las unidades administrativas responsables de ejecutar las sanciones deben ser notificadas. Como puede observarse, la disciplina en los centros de detención debe sujetarse a estrictas reglas para su administración. En el caso de que los centros de detención donde se pilotee esta herramienta se encuentren en condiciones de avanzar en esta dirección, el ingreso de 85 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN los incidentes sobre los que debe recaer una medida disciplinaria, la medida misma y su aplicación o modificación deben ser registradas en el sistema. Por último, se muestran algunas indicaciones relativas a otro aspecto de las externalidades positivas del sistema de registro de incidentes en custodia: la elaboración de informes. C.17 ELABORACIÓN DE INFORMES La información inscrita en el sistema informático puede ser empleada para generar informes operativos o de administración. Es posible operar herramientas de colaboración en el sistema informático para elaborar informes con la participación de diversos equipos. La identificación de las áreas de decisión estratégicas en la gestión de los centros de detención puede ser útil en el diseño del sistema de registro de incidentes en custodia. Este esquema de análisis debe contemplar también el detalle de las personas que específicamente intervienen en cada uno de los contactos con la persona detenida. Un diseño para un registro de incidentes en custodia La generación de un registro sencillo que al mismo tiempo satisfaga las perspectivas conceptual, operativa y de gestión, puede aspirar a incluir todos los datos necesarios para la conducción de las tareas de custodia en los diversos momentos en el tiempo o puede renunciar a la aspiración de inclusión, en favor de la creación de una herramienta ligera y atractiva para el consumo de las autoridades a quienes va dirigida. En el país existen ya numerosos formatos de reportes de la labor policial que han visto su eficacia limitada, ya que la acumulación de formatos y su difícil empleo a veces orillan a su abandono. Para que la herramienta del registro de detenciones sea útil y al mismo tiempo plausible, se propone un mecanismo con los siguientes elementos: 86 • Hoja de creación de registros. Para cada persona ingresada a la custodia de la autoridad en relación con un incidente, se crea un registro. En este registro es posible dar de alta numerosos elementos de información indispensables para la gestión del asunto. • Hoja de agentes: el sistema permite alimentar o emplear listas preexistentes de funcionarios encargados de hacer cumplir la REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA ley en la jurisdicción donde se emplee el registro, indicando su adscripción institucional y territorial y otros datos importantes para su identificación. • Hoja de interacciones: el sistema permite ingresar cada contacto que la persona detenida tiene con una autoridad para tener acceso a servicios penitenciarios, médicos, jurídicos, visitas y otros. Cada interacción está identificada en el tiempo. • Traslados. Los elementos que se han identificado en las diversas fuentes normativas y prácticas consultadas se han vertido en un modelo de base de datos que pueda ser alimentada de manera sencilla a través de los centros de control de radiocomunicación que existen en todo el país. El otro mecanismo de alimentación debe idearse para que los centros de detención puedan, de forma accesible, actualizar los datos de grandes números de personas detenidas en poco tiempo. La lógica de un registro dinámico se mantiene en este proyecto y se ha sometido a la consideración de diversos actores para reunir sus perspectivas y opiniones. A continuación se reproducen las pantallas de la base de datos: F.2 PANTALLA DE INGRESO En primer lugar, el sistema es una herramienta con capacidad de operar en red, aunque también puede operar de manera local. El sistema se prepararía para un número de usuarios, con diferentes niveles de acceso. Identificaría, por ejemplo, el centro de detención o adscripción territorial donde operen, de modo que tengan acceso sólo a los datos que 87 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN les son relevantes. Cada ingreso al sistema y toda la actividad de cada usuario se registran en una bitácora. A pesar de su capacidad para operar en red, mediante dispositivos móviles, el sistema puede operar también localmente, alimentado por sólo algunos funcionarios que registren los datos relevantes para diversos usuarios. Puede darse el caso de que el sistema comience a operar sólo con un usuario concentrado, posiblemente en los centros de radiocontrol. El sistema tiene tres funciones básicas: ingresar o consultar la situación de personas detenidas, dar seguimiento a casos (“interacciones” con las personas detenidas) y generar reportes, es decir, informes previamente diseñados para arrojar información sobre censos de población penitenciaria, incidentes de disciplina, lesiones, ingreso a los servicios médicos, etcétera. F.3 SELECCIÓN DE ACCIÓN La primera pantalla es el alta de casos. En este formato se pueden ingresar todos los datos que requieren las convenciones internacionales en materia de desaparición forzada para identificar a las personas y vincularlas a un agente que ejecuta la detención y la traslada a un centro de detención. 88 Los datos de identificación son el nombre, apellidos de la persona, el registro de cualesquiera condiciones de vulnerabilidad en que se pueda encontrar, la clasificación como persona protegida en virtud del inicio de alguna investigación y el medio de investigación que se usa para REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA establecer su identidad. Además, se da de alta el lugar y la hora de la detención, con listas precargadas de entidades federativas y municipios. Se señala además el centro de detención al que se proyecta trasladar a la persona detenida. Destaca la identificación de las autoridades responsables de la detención mediante el empleo de una lista precargada de agentes que operan en la jurisdicción y la posibilidad de añadir a otros, sin importar su adscripción territorial o institucional. El sistema permite identificar a la autoridad responsable de la detención aunque no se trate de un agente de la corporación responsable de la custodia. Por último, el sistema permite la identificación de diversos elementos de riesgo para la persona y la autoridad que deben considerarse para el tratamiento durante la custodia: se registra si fue necesario someter a la persona mediante la fuerza o medios de sujeción, como esposas, en su detención; si registró lesiones; si existe una queja por tortura; si la persona ejerció violencia contra terceros y si representa un riesgo para sí misma o para otros. Se habilita la incorporación de archivos de informes médicos y se prevé el señalamiento de datos de salud importantes para el tratamiento de la persona, como embarazos, padecimientos conocidos, medicamentos prescritos, tratamiento médico para VIH o TB, aunque sean accesibles sólo para el personal designado para ello. F.4 ALTA DE CASOS 1. INGRESO DE DATOS SOBRE LA PERSONA DETENIDA Y EL LUGAR DE DETENCIÓN La segunda función básica es la búsqueda de casos. En una pantalla con diversos criterios de búsqueda, es posible saber el estado actual de una persona detenida. Las consultas incluyen rangos de tiempo, zonas geográficas de detención, nombre o apellido de la persona. Se integran además criterios de búsqueda según la institución responsable de la detención, la causa de la misma, la entidad federativa o la ciudad donde se generó. 89 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN F.5 BÚSQUEDA DE CASOS La funcionalidad de la búsqueda de casos se podría adaptar para que parte de la información en el registro se haga disponible al público que requiere localizar a una persona detenida. Esto se puede lograr a través de una extensión de la herramienta web o a través de un tercero a quien se autorice el ingreso a sólo algunos datos del sistema. En las entidades federativas normalmente existe un servicio de localización de personas al que ya se facilita esta información. F.6 SEGUIMIENTO DE CASOS 90 Una vez que se inicia la consulta del caso de una persona es posible generar un detalle histórico de la intervención de particulares y autoridades en su periodo de custodia. Este detalle histórico permite identificar, en la eventualidad de una queja, quiénes interactuaron con la persona. REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA Una funcionalidad adicional del sistema es la posibilidad de ingresar cambios en el estado de la detención. Como se observa desde las perspectivas operativa y de gestión, es fundamental que se registre el dinamismo de la detención de la persona. No basta con registrar que la persona fue detenida, es indispensable llevar un registro de los lugares donde está, así como las autoridades responsables de la custodia. Ello es también una condición de las convenciones internacionales en materia de desaparición forzada. Para solventar la necesidad de un registro dinámico, esta herramienta opera con matrices sencillas de lugares, instituciones y agentes registrados, así como de puntos de control en centros de detención, donde se puede registrar que la persona cruzó una sección. Con estas combinaciones de información se busca cubrir cualesquiera contactos, ingresos y egresos de las personas dentro y fuera del centro de detención o en el propio centro. F.7 CONSULTA DEL CASO Quizá de manera más importante, la herramienta de registro permite generar reportes con todas las variables de la base, para poder rastrear patrones en los casos donde se alega tortura u otras formas de violación a la integridad física. Además de la obvia contribución al control de detenidos, se aspira a que la herramienta pueda ser funcional también para la prevención de la desaparición forzada, al funcionar como incentivo a oficiales y administradores en los esquemas de rendición de cuentas de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. 91 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN Oportunidades de implementación La implementación del Registro Nacional de Incidentes en Custodia es un proyecto de largo plazo. Una vez que se ha desarrollado una primera versión de la herramienta, es necesario probarla en el campo para introducir las modificaciones que los operadores estimen pertinentes. Para ello se requiere el liderazgo de una institución del poder ejecutivo federal o local. En el curso del desarrollo de este proyecto se ha introducido la idea de este registro en dos recomendaciones de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.195 La Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal aceptó el punto de la recomendación relativo a la generación de un registro de detenciones: En un plazo no mayor a un año, contado a partir de la aceptación de la presente recomendación, implementar un sistema de registro de las detenciones que incluya los siguientes parámetros: (i) en todos los casos en que se realice una detención, de manera inmediata se debe comunicar a la jefatura de policía sobre la detención, indicando en ese momento si se hizo o no uso de la fuerza, las condiciones físicas en que se encontraba la persona detenida, especificando si estaba bajo el efecto de alguna sustancia farmacológica o alcohol, el nombre, sexo y edad de la persona detenida y los nombres y números de placa de los policías que intervinieron en la detención. En caso de que este procedimiento no se cumpla, debe iniciarse de manera inmediata un procedimiento administrativo y la imposición de la sanción pecuniaria que conforme a derecho corresponda; (ii) el sistema de registro de personas detenidas, debe ser cotejado de manera permanente con las personas que son puestas a disposición en las agencias del ministerio público, justicia cívica y con las denuncias interpuestas por particulares en la Fiscalía contra servidores públicos, para verificar el cumplimiento del registro por parte de los policías. Lo anterior conforme al cumplimiento de las líneas de acción 339 y 340 del Programa de Derechos Humanos para el Distrito Federal. De modo similar, la Secretaría de Seguridad Publica y la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal aceptaron la recomendación 7/2013, que se refiere también a la necesidad de un registro dinámico de las detenciones:196 92 Recomendación 04/2013 a la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal, 8 de marzo 2013 <http://portaldic10.cdhdf.org.mx/seguimiento/2003/08/25/sere0413.htm> Recomendación 07/2013 contra la Secretaría de Seguridad Pública y la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, 10 de abril de 2013 <http://portaldic10.cdhdf.org.mx/seguimiento/2003/08/25/sere0713.htm> 195 196 REGISTRO NACIONAL DE INCIDENTES EN CUSTODIA Que en un plazo no mayor de 60 días naturales, contado a partir de la aceptación de la presente Recomendación, se elabore y publique las adiciones al Protocolo de Actuación Policial de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal para Detención de Infractores y Probables Responsables, para el efecto de establecer un sistema de cadena de custodia de las personas detenidas, en que se registre en el instante preciso y de forma completa, la información esencial acerca de la privación de libertad de una persona y los sucesivos funcionarios responsables de la misma en cada momento, y que ello permita a las personas interesadas y a las autoridades competentes saber el paradero de las personas detenidas y bajo responsabilidad de qué autoridad se encuentran. Las recomendaciones aceptadas por las autoridades del Distrito Federal abren la posibilidad de que la implementación de esta herramienta se integre al Plan de Implementación de cada una de ellas. Con ello será factible avanzar en el diseño de un registro de incidentes en custodia que pueda replicarse en otras entidades. Otras oportunidades de implementación se abren mediante la colaboración en la ejecución de la sentencia del caso Cabrera ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, donde se requiere al Estado Mexicano la adaptación de los sistemas de registros de detenciones existentes para alcanzar los estándares internacionales. La adopción de un sistema de registro de detenciones se encuentra dentro del mandato de la recientemente instalada Comisión Nacional de Víctimas. El hecho de que una institución tenga a su cargo esta tarea incrementa las posibilidades de que se hagan esfuerzos conducentes. Por último, la posibilidad de abrir la discusión en el país respecto de la conformación y operación del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura puede aumentar en el contexto de la aparición de la mencionada Comisión Ejecutiva de Víctimas, la que en algún sentido complementa la actuación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, actual sede del Mecanismo Nacional. En esta oportunidad, será importante que el registro de incidentes en custodia facilite el enlace con las oficinas de defensa de derechos humanos, con mandatos para prevenir la tortura. 93 ANEXOS ANEXOS ANEXO 1 PROCESO DE INTERACCIONES 197 A.1 USUARIO QUE ATIENDE UN CENTRO DE DETENCIÓN Un detenido requiere una interacción Ingresa al sistema Selecciona RESEDET INTERACCIONES Guarda la interacción en un histórico y cierra el caso En libertad Captura datos del traslado interno Traslado interno Captura datos del traslado externo Traslado externo Encuentra el registro y selecciona una interacción Guarda la Interacción en un histórico Captura algún dato del detenido y da BUSCAR Permite realizar filtros de búsquedas por: fechas de detenciones, nombre, causa, agente que detuvo, estado o ciudad del detenido. 95 197 Gráficas de procesos elaboradas por OMNIWARE GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN PROCESO DE ALTA Y CONSULTA A.1 USUARIO QUE ATIENDE UN CENTRO DE DETENCIÓN Viene de otro centro de detención Una persona es llevada a un centro de detención Ingresa al sistema Selecciona RESEDET CASOS Consulta los datos: si no pertenece a su centro de detención sólo podrá ver el ID, la causa y el nombre Realiza interacción DETENCIÓN Situación Selecciona Nuevo ingreso INGRESAR UN NUEVO CASO DE DETENCIÓN Da de alta los datos: detenido, lugar y fecha de detención, autoridad que detuvo y datos de la detención Guarda la interacción en un histórico y cierra el caso Queda en libertad Selecciona consultar casos de NO Encuentra a detenido Captura algún dato del detenido y da BUSCAR SI Ingresa a otro centro de detención Permite realizar filtros de búsqueda por: fecha de detención, nombre, causa, agente que detuvo, estado o ciudad del detenido. 96 ANEXOS ANEXO 2 TESIS JURISPRUDENCIAL 110/2007 [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVI, Diciembre de 2007; Pág. 979 CULTURA CÍVICA DEL DISTRITO FEDERAL. EL ARTÍCULO 55 DE LA LEY RELATIVA, PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 31 DE MAYO DE 2004, QUE PREVÉ LA DETENCIÓN Y PRESENTACIÓN DEL PROBABLE INFRACTOR, NO VIOLA LA GARANTÍA DE LIBERTAD. La detención y presentación del probable infractor ante el Juez Cívico no implican una aprehensión que deba realizarse en cumplimiento a una orden expedida por una autoridad judicial, previa denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, es decir, la presentación a que alude el artículo 55 de la Ley de Cultura Cívica del Distrito Federal es diferente a la detención sancionada con pena privativa de la libertad, pues sólo se trata de un aseguramiento momentáneo de la persona; de ahí que válidamente puede afirmarse que dicho artículo no viola la garantía de libertad del individuo. Esto es, conforme al citado numeral, el policía en servicio sólo puede detener y presentar al probable infractor ante el Juez si presencia la comisión de la infracción; cuando tenga conocimiento de la comisión de una infracción inmediatamente después de su realización, o cuando encuentre en poder del infractor el objeto o instrumento, huellas o indicios que hagan presumir fundadamente su participación en la comisión de la infracción; lo cual denota que el policía lleva a cabo una detención momentánea sólo si existe flagrancia, teniendo el deber de llevarlo inmediatamente ante el Juez, quien determinará si se demostró su responsabilidad y si es o no acreedor a una sanción; de manera que no se aprehende a la persona que comete la conducta indebida y, consecuentemente, no se violenta su derecho a la libertad, pues al tratarse de un derecho administrativo sancionador, es factible el aseguramiento del infractor en flagrancia, ya que a pesar de tratarse de faltas cívicas se lesionan bienes jurídicos, en el entendido de que la imposición o no de una multa o un arresto siempre estará sujeta al procedimiento administrativo seguido ante el Juez Cívico, es decir, la remisión ante éste no implica necesariamente la existencia de una responsabilidad. PLENO Acción de inconstitucionalidad 21/2004. Diputados integrantes de la Tercera Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 26 de abril de 2007. Mayoría de nueve votos. Au- 97 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN sente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Disidente: José Ramón Cossío Díaz. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: Claudia Mendoza Polanco. El Tribunal Pleno, el quince de octubre en curso, aprobó, con el número 110/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a quince de octubre de dos mil siete. 98 ANEXOS ANEXO 3 TESIS JURISPRUDENCIAL 46/2003 [J]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XIX, Enero de 2004; Pág. 90 MINISTERIO PÚBLICO. EL TÉRMINO DE CUARENTA Y OCHO HORAS QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PARA QUE RESUELVA LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL INDICIADO APREHENDIDO EN FLAGRANCIA, INICIA A PARTIR DE QUE ÉSTE ES PUESTO A SU DISPOSICIÓN. El precepto constitucional citado, a efecto de tutelar los derechos fundamentales del individuo, establece dos momentos para la integración de la averiguación previa, cuando se trata de la retención de un indiciado bajo la hipótesis de flagrancia: El primero, deriva de la aprehensión hecha por cualquier persona, al sorprender al indiciado en flagrancia, situación en la que debe ponerlo sin demora a disposición de la autoridad inmediata, y ésta, a su vez, con la misma prontitud, al Ministerio Público, lo que permite concluir que también puede darse el caso de que sea la autoridad la que aprehenda a aquél y entonces deberá sin demora ponerlo a disposición de la representación social; y el segundo, consiste en el plazo de las cuarenta y ocho horas que tiene el Ministerio Público para resolver la situación jurídica del indiciado, por lo que ese lapso único y exclusivo para que cumpla con tal fin, inicia a partir de que aquél le es puesto a su disposición. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones administrativas o penales que puedan derivarse para quien no cumpla con poner sin demora a disposición de la representación social a la persona aprehendida, o que el órgano jurisdiccional realice los razonamientos que sean pertinentes para la valoración de las pruebas cuando derive del incumplimiento de ese primer momento denominado “sin demora”. PRIMERA SALA Contradicción de tesis 33/2003-PS. Entre las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Primer Circuito. 13 de agosto de 2003. Mayoría de tres votos. Ausente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Disidente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Juventino V. Castro y Castro. Secretario: Armando Ortega Pineda. Tesis de jurisprudencia 46/2003. Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión de trece de agosto de dos mil tres. 99 ANEXOS ANEXO 4 JURISPRUDENCIA DE AMPAROS POR DETENCIÓN PROLONGADA [TA]; 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIX, Enero de 2009; Pág. 2684 DETENCIÓN PROLONGADA. EL HECHO DE QUE LOS AGENTES CAPTORES RETENGAN AL INDICIADO POR MÁS TIEMPO DEL QUE RESULTA RACIONALMENTE NECESARIO, EN ATENCIÓN A LAS CIRCUNSTANCIAS PROPIAS DE LA DISTANCIA Y LA DISPONIBILIDAD DEL TRASLADO GENERA PRESUNCIÓN FUNDADA DE INCOMUNICACIÓN Y AFECTACIÓN PSÍQUICA DEL INCULPADO Y, POR ENDE, SU CONFESIÓN MINISTERIAL CARECE DE VALIDEZ. El cuarto párrafo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que en los casos de delito flagrante, cualquier persona puede detener al indiciado poniéndolo sin demora a disposición de la autoridad inmediata y ésta, con la misma prontitud, a la del Ministerio Público. Tal previsión implica la existencia de una garantía de inmediatez en la presentación del detenido ante la autoridad tan pronto sea posible, en aras de darle seguridad legal acerca de su situación particular. En ese tenor, si existen datos fehacientes de que los agentes captores retuvieron al indiciado por más tiempo del que resultaba racionalmente necesario, en atención a las circunstancias propias de distancia y disponibilidad de traslado, resulta inconcuso que dicha circunstancia genera presunción fundada de que el detenido estuvo incomunicado y que en ese periodo sufrió afectación psíquica por el estado de incertidumbre en cuanto a su seguridad jurídica y personal, dada la retención prolongada a la que estuvo sometido, lo que trasciende al estado psico-anímico en el que rindió su declaración ministerial y, por ende, su confesión respecto de los hechos que se le imputan carecerá de validez. SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGESIMO CIRCUITO Amparo directo 318/2005. 22 de febrero de 2007. Unanimidad de votos. Ponente: Gilberto Díaz Ortiz. Secretario: Salomón Zenteno Urbina. Amparo directo 397/2007. 20 de diciembre de 2007. Unanimidad de votos. Ponente: Carlos Arteaga Álvarez. Secretario: José Martín Lázaro Vázquez. 101 GE STIÓN PR EVE NTI VA D E L A D ETENC I ÓN Amparo directo 150/2008. 23 de octubre de 2008. Unanimidad de votos. Ponente: Antonio Artemio Maldonado Cruz, secretario de tribunal autorizado por la Comisión de Carrera Judicial del Consejo de la Judicatura Federal para desempeñar las funciones de Magistrado. Secretaria: María Mayela Burguete Brindis. 102