REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2015-01865-00 Actor: MARTHA PATRICIA MARTÍNEZ PINZÓN. Referencia: Acción de Tutela FALLO La Sala decide la acción de tutela promovida por la señora Martha Patricia Martínez Pinzón contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000. I. ANTECEDENTES Martha Patricia Martínez Pinzón interpuso, mediante apoderada1, acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, porque consideró vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, conforme con los hechos que se resumen a continuación: La accionante afirmó que estuvo vinculado mediante órdenes de prestación de servicio a la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG desde el 21 de febrero de 2002 hasta el 30 de marzo de 2007. La parte actora presentó derecho de petición a la CREG para que se le reconociera la existencia de una relación laboral, en la que, prestó sus servicios en forma personal, permanente y bajo subordinación, por lo que, tenía derecho a todas sus prestaciones sociales, como vacaciones y cesantías. La CREG, mediante Oficio No. S-2008-002116 del 17 de julio de 2008, negó la existencia del vínculo laboral alegado por la hoy accionante. 1 Abogado: Gloria Yaneth Acosta Valero T.P.: 94.002 del C.S. de J. La señora Martínez Pinzón presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del CREG, en la que solicitó la nulidad del oficio antes mencionado y, en consecuencia, que se declare la existencia del vínculo laboral que, se desnaturalizó mediante contratos de prestación de servicios. Asimismo, se ordene pagar todas las prestaciones sociales durante el tiempo que laboró en dicha entidad, más la indemnización por la omisión en el pago de dichos emolumentos. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, mediante sentencia del 24 de abril de 2012, concedió la mayoría de las pretensiones de la demanda, pero negó el pago de la indemnización moratoria por el no pago oportuno. Contra la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de apelación, por lo que, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia del 2 de octubre de 2014, confirmó la decisión de primera instancia, al igual que, la negación del pago de la sanción moratoria. Afirmó que, en la anterior providencia, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto por interpretación errada de las normas, por defecto fáctico y por violación directa a la constitución, lo cual vulneró sus derechos fundamentales. En consecuencia, solicitó que se protegiera los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, para lo cual, pidió que se dejara sin efectos las providencias del 2 de octubre de 2014, del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. OPOSICIÓN La Comisión de Regulación de Energía y Gas pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela. Sostuvo que en la sentencia censurada no se incurrió en defecto material o sustantivo, puesto que, la decisión no se sustenta con base en normas inexistentes o inconstitucionales y, mucho menos, que el análisis realizado al ordenamiento jurídico aplicable fue erróneo. Agregó que en el caso bajo estudio no hay un desconocimiento del precedente judicial, toda vez que, el Consejo de Estado en la providencia atacada reiteró los diferentes pronunciamientos sobre la materia. Concluyó que la parte accionada no demostró la ocurrencia de una vía de hecho por parte de la autoridad judicial accionada. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que, en las providencias de primera y segunda instancia, no se incurrió en algún defecto que tornara procedente a la presente solicitud de amparo. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20102, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las 2 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto3. Si bien en criterio de la ponente de la presente decisión, la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales no se extendía a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones (artículos 237 [1], 234, 241 y 243 de la Constitución Política); en virtud de la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 5 de agosto de 2014, proferida en el radicado 201202201-01, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, se acoge la nueva postura jurídica y en su lugar, acorde con lo resuelto en esa providencia, se admite la procedencia excepcional de la tutela contra las decisiones judiciales proferidas por el Consejo de Estado como órgano de cierre. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los 3 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, la accionante demandó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, para lo cual, pidió que se dejara sin efectos las providencias del 2 de octubre de 2014, del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. El demandante manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, fáctico y en violación directa a la constitución, lo cual vulneró sus derechos fundamentales invocados. Verificación de los Requisitos de Procedibilidad Ahora bien, del caso bajo estudio se desprende que goza de relevancia constitucional, toda vez que, se puede vislumbrar una posible interpretación erradas de las normas aplicables al caso, así mismo, del expediente de tutela, se puede concluir, que el hoy accionante agotó todos los mecanismos de defensa antes de presentar la acción de amparo, por consiguiente, no tiene otro medio para defender sus derechos. Por otra parte, la providencia de segunda instancia se profirió el 2 de octubre de 2014, la cual se fijó en edicto el 23 de enero de 2015 y se desfijó el 27 de enero de 2015, por lo que, la parte accionante presentó la acción de tutela el 16 de julio de 2015, es decir que hay un claro cumplimiento del requisito de inmediatez. Además, la providencia que se ataca se profirió en virtud de un proceso ordinario, por lo que, se puede afirmar que se cumple con todos los requisitos de procedibilidad. En Vista de lo anterior, la Sala procederá a estudiar de fondo el caso, por lo que se analizarán las vías de hechos en las que supuestamente incurrió la autoridad judicial accionada. Defectos Alegados (Defecto Sustantivo – Fáctico – Violación Directa de la Constitución) La accionante afirmó que “[l]a sentencia tutela incurrió en vía de hecho o en graves defectos fácticos y sustanciales, con violación directa de la Constitución, al valorarse que ella es de carácter constitutivo cuando legalmente es declarativa, lo que los llevó a (i) inaplicar el art. 25 Superior que establece que el trabajo en cualquiera de sus modalidades goza de una “especial protección” constitucional y (ii) considerando que la actora no tenía derecho a la sanción moratoria reclamada.” Manifestó que la autoridad judicial al establecer el criterio según el cual, la existencia de la relación surge con la declaración de la providencia motivo de estudio, desconoció que, el vínculo ya existía y en el fallo solo se reconoció, por consiguiente la sentencia es declarativa y no constitutiva. Sostuvo que la sentencia no hace nacer la relación laboral, pues ella ya existía desde el momento en que la actora empezó a laborar subordinadamente y bajo una remuneración para la CREG, es decir que, en su sentir, la sentencia no da nacimiento a una nueva relación jurídica, sino que simplemente declara con efectos retroactivos, que ella ya existía aún desde antes de la sentencia. Caso Concreto En vista de todo lo anterior, la Sala considera que la accionante cuestiona la providencia del 2 de octubre de 2014 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues, en su parecer, se debió reconocer la sanción moratoria reclamada, toda vez que, la relación laboral ya existía y lo que hizo la autoridad judicial accionada fue declararla. Al respecto, en providencia del 2 de marzo de 2010 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado proferida dentro de un Recurso Extraordinario de Revisión con radicado No. 11001-03-15-000-2001-00091-01, se indicó la diferencia entre los fallos declarativos y constitutivos de derechos en materia de lo Contencioso Administrativo de la siguiente manera: “La doctrina jurídica en materia procesal ha elaborado criterios para distinguir las sentencias que declaran la existencia o inexistencia de una relación jurídica; diferentes de las sentencias de condena que son las que imponen al demandado una obligación de dar, de hacer, o de no hacer; y las constitutivas que crean, modifican o extinguen por sí mismas un estado jurídico, introduciendo una estructura o situación jurídica nueva. En el campo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la doctrina cita como ejemplos de sentencias declarativas las que se limitan a declarar la nulidad de un acto administrativo en el contencioso de anulación y las que deniegan una pretensión de cualquier clase; como ejemplo de sentencias constitutivas alude a las que deciden favorable en los procesos electorales y las que revisan cartas de naturaleza; y como ejemplos de sentencias condenatorias las sentencias favorables dictadas en los procesos de restablecimiento en general, precisando que “las sentencias en el contencioso de nulidad y restablecimiento tendrán un doble carácter: declarativas en cuanto constatan o definen que el acto impugnado se ajusta o no al ordenamiento jurídico; y de condena, cuando, como consecuencia de la nulidad del acto, se impongan obligaciones de dar, hacer o no hacer a la administración”4.” En ese orden de idea, la sentencia del 2 de octubre de 2014 proferida en segunda instancia por el Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que, se confirmó la providencia del 24 de abril de 2012 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que decidió lo siguiente: “1º.- DECLÁRESE LA NULIDAD del Oficio No. S – 2008 – 002116 del diecisiete (17) de julio de dos mil ocho (2008), suscrito por el Representante de la 4 Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Sexta edición. Señal Editora. Bogotá, 2002. Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG -, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. 2º. ORDÉNASE a la NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA – COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS – CREG, a titulo de reparación del daño, a reconocer y pagar a favor de la actoa, señora MARTHA PATRICIA MARTÍNEZ PINZÓN, identificada con C..C. No. 41.778.899 de Bogotá, el valor equivalente a las prestaciones sociales comunes devengadas por los empleados vinculados a dicha entidad, liquidadas conforme al valor pactado en las órdenes de servicios, correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, es decir, del veintiuno (21) de febrero de dos mil dos (2002), y hasta el treinta (30) de marzo de dos mil siete (2007), sumas que se reconocerán y ajustarán de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. (…)” Así las cosas, es claro que tanto la sentencia del tribunal como la del Consejo de Estado son declarativas, pues anulan un acto administrativo y, al mismo tiempo, son de carácter condenatorio a raíz del restablecimiento del derecho solicitado que fue reconocido por las autoridades judiciales. Aunado a lo anterior, se advierte que la existencia de la relación laboral surge con la declaración en las providencias antes mencionadas, por consiguiente, los derechos se tornan exigibles a partir de la ejecutoria de esta, sin importar que los hechos que generaron la declaración hayan sucedido con anterioridad. Así mismo lo ha sostenido la Sección Segunda del Consejo de Estado que respecto a la sanción moratoria en este tipo de caso no se puede acceder “teniendo en cuenta que por vía jurisdiccional surgió la obligación para la administración de cancelar a título de indemnización las prestaciones sociales y por ende, como el derecho hasta antes de la declaración judicial no podía decirse que tenía el carácter de exigible, no resulta viable pretender el pago de sanciones moratorias. ”5 En ese orden de ideas, no se puede endilgar algún defecto en las providencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas, toda vez que, actuaron conforme a las normas y la jurisprudencia aplicables al caso, puesto que, en las providencias censuradas explicaron y sustentaron en debida forma sus decisiones. Así las cosas, no hay evidencia de que la decisión judicial objeto de tutela comprometan los contenidos constitucionalmente protegidos del derecho al debido proceso que ameriten la intervención del juez constitucional, en la medida en que no se trata de proveídos absolutamente caprichosos, arbitrarios o carentes de justificación o motivación jurídica o que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, teniendo en cuenta que el accionante tuvo a su disposición y utilizó los medios de defensa establecidos por 5 Sentencia del diez (10) de febrero de dos mil cinco (2005), Radicación número: 05001-23-31-0001998-03062-01(3758-02), Actor: BENJAMIN GUILLERMO RUIZ DIAZ. Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA -CORANTIOQUIA el legislador para controvertir las decisiones atacadas ahora por vía de tutela. A lo anterior cabe agregar que los jueces administrativos y los tribunales administrativos son los jueces naturales en los procesos de la jurisdicción contenciosa administrativa, por tal motivo, al ellos dar aplicación directa de las normas y, en forma correcta, no constituyen defecto por el simple hecho de no ser compartidas por las partes, al punto que las discrepancias razonables de interpretación de las normas jurídicas no suponen violación de derechos fundamentales y, en consecuencia, no pueden ser discutidas por la vía de la acción de tutela. Por tanto, la Sala concluye que no existe un motivo justificado que configure una de las causales especiales que hacen procedente de manera excepcional la acción de tutela contra providencias judiciales. Por el contrario, encuentra que el ejercicio de la presente acción pretende revivir discusiones debidamente resueltas por el juez natural. Al respecto, se debe insistir en el hecho de que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los jueces naturales del asunto dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial. En ese orden de ideas, la Sala procederá a negar la acción tutela, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA 1.- NIÉGASE la solicitud de tutela instaurada por Martha Patricia Martínez Pinzón contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. 2.- NOTIFÍQUESE por el medio más expedito y eficaz que asegure el cumplimiento de la decisión. 3.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, dentro de los 3 días siguientes a su notificación, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA BÁRCENAS HUGO FERNANDO BASTIDAS Presidenta de la Sección CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ