La gestión pública en el gobierno por deliberación

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
PANEL: DEMOCRATIZACION DE LA GESTIÓN PÚBLICA. COORDINADOR: DR. RICARDO UVALLE BERRONES.
La gestión pública en el gobierno por deliberación
Jorge Valencia Sandoval
Democracia Política. Capacidad de gestión pública
y política social son pilares en el papel del Estado.
Sin ello se tendrá un gobierno sin legitimidad.
En consecuencia, sufrirá de ingobernabilidad.
INTRODUCCIÓN.
Un nuevo siglo antoja necesario el análisis del proceso histórico que ha tenido lugar en los finales de
los noventa; la modificación de las funciones del Estado, la reducción importante de la estructura
gubernamental que implicaba abandonar, en un viraje brusco y sin dilaciones, los ideales del Estado
Benefactor o Estado Social. El proceso de cambio en el Rol social del Estado que fue transitando
paulatinamente, ya dentro de una nueva coyuntura, con clara tendencia hacia una perspectiva
normativa, de exacerbación del individualismo y del libre mercado cuyos moldes han sido severamente
cuestionados por los esperados niveles de desarrollo que la sociedad requiere y demanda.
El nuevo rumbo del Estado obliga a la reflexión de su metamorfosis. De cara a los inicios de “El
cambio” en todas las esferas del contexto; el económico, político y social que ha transformado los
paradigmas del sistema democrático y ha instaurando un nuevo modelo de desarrollo; se observan
nuevos y viejos actores, con mayor o menor beligerancia, pero finalmente participantes, que son cada
vez más determinantes e influyentes en los rumbos y decisiones gubernamentales.
Basta mencionar el proceso de globalización que ha incidido no sólo en la apertura de las fronteras ante
los mercados internacionales, lo cual ha creado una competencia desigual y una mayor complejidad
del fenómeno ideológico cultural de lo global, que aunado al desarrollo tecnológico, ha impactado
decididamente en todos los aspectos del desarrollo y convivencia humana.
Ante el desvanecimiento de las fronteras, se modifica la perspectiva del papel que los Estados
contemporáneos deben tener respecto de su futuro, toda vez que la persistencia de dos modos de vida;
por un lado la inminente caracterización de un escenario cimentado en la tercera revolución tecnológica
de la innovación y la competitividad y por otro, la existencia de una sociedad con sustanciales atrasos
en los ámbitos más importantes: educación, salud, empleo, vivienda, una creciente pauperización de los
trabajadores y una cada vez más amplia pobreza marginal a nivel global.
Ha sido obvio que el mejor sustento para el neoliberalismo ha sido el propio fracaso del modelo de
bienestar y las desviaciones de los modelos populistas, creadores en parte, de obstáculos para la propia
reforma de Estado. El modelo entro en crisis a nivel mundial, conceptualizado como un modelo
hipertrofiado, centralista, y con un tamaño desproporcionado a las necesidades sociales, por supuesto
con enormes ineficiencias. En este contexto el nuevo modelo neoliberal daba la oportunidad de liberar
recursos a las acciones prioritarias, disminuyendo el aparato público y restringiendo el
intervencionismo estatal, menos Estado fue la respuesta.
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Lo anterior refleja la crisis de la sociedad democrática, principalmente en los países en transición, en
donde todas las promesas de bienestar y de mejora en la calidad de vida han sido incumplidas para la
mayoría. Aquellos que buscaron a través de su voto consolidar una representación eficaz y
comprometida con sus demandas y necesidades sociales, no han encontrado otra cosa que promesas
olvidadas.
En este orden de ideas, es imprescindible analizar el papel que el Estado ha desempeñado en el
desarrollo integral de la sociedad, porque ha jugado un papel predominante en la vida de los
ciudadanos, asumiendo derechos fundamentales como la libertad, la igualdad, la seguridad; sustentando
la hegemonía en su poder político y económico para conducir los destinos de la sociedad; en donde ésta
ha cedido ante el Poder del Estado su representación política con el propósito de consolidar su
bienestar, a través de las acciones que el gobierno ejecuta en atención de sus demandas.
Pero ante el nuevo contexto económico, político y social, gestado por el nuevo paradigma, el Estado ha
cambiado, por ello es importante analizar cual ha sido su papel en el pasado, basado en su gran
protagonismo, para poder establecer cuales son los retos que tiene ante sí, para generar el desarrollo
humano ante la nueva realidad. La tónica de los entonces nuevos modelos era resolver los problemas
producidos por el modelo de bienestar, sin embargo con el neoliberalismo renacieron los “fallos” de
mercado que nuevamente han retrasado la solución de las demandas de bienestar común, y a ello hay
que sumarle los ahora “fallos” de Estado.
La fenomenología descrita, el nuevo juego político, económico y social en el que estamos
involucrándonos, exige la elaboración de nuevas reglas y de nuevas pautas de comportamiento, es
decir, una profunda transformación de la agenda de gobierno y del sistema institucional que debe
soportarla, <<el Estado, en primer lugar, pero no es el Estado solo, debe comprender a los demás
actores, los sociales, los políticos y los económicos>>. Exigirá, sin duda, también una profunda
renovación de la cultura cívica y enormes recursos de liderazgo para orientar e impulsar los cambios
necesarios para solventar las carencias heredadas al nuevo siglo.
1.-EL ESTADO MEXICANO EN EL SIGLO XX
(SALDOS PARA EL NUEVO SIGLO)
El gobierno mexicano configuró, desde mediados del siglo XX, la política pública, como el
instrumento que permitiera atender institucionalmente, las demandas y necesidades de la población;
gestionando a partir de un modelo centralizado de Administración Pública que resolviera las
prioridades y generara programas “asistenciales” para aliviar la carga de la sociedad y así fortalecer la
estabilidad y la paz social.
El Estado mexicano, producto de la voluntad de la sociedad civil, gestionó programas de beneficio
común para reconstruir y fortalecer la vida interna de esa sociedad, volcándose a la resolución de sus
tribulaciones básicas, a través de una estructura capaz de consolidar el bienestar; sin embargo los
resultados globales de sus programas fueron abatidos por los círculos viciosos por él construidos, una
estructura gubernamental corporativa, clientelar y disfuncional que limitó el impacto y trascendencia
de sus acciones, e históricamente se enfrentó a la propia sociedad medianamente conforme y
paulatinamente más reclamante.
Es importante reconocer que el papel de la Administración Pública procuro ser relevante en lo político,
económico y social como promotor de la infraestructura nacional; al establecer políticas públicas que
permitieron progreso social, en donde paulatinamente se constituyo un elemento fundamental
2
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
consistente en mantener un esquema de legitimidad de la representación social, sustentada en años de
construcción del país.
En este sentido permitió mantener un “statu quo” importante para fortalecer al gobierno, generando
consensos alrededor de la función pública. Sin embargo el modelo de desarrollo demostró su ineficacia
y en consecuencia se revirtió a las fuerzas políticas en el poder. Ante ello es importante reflexionar que
las agendas políticas sin consensos ocasionan que se desestime el trabajo de gobierno y ponen en la
mira ciudadana de la crítica social las decisiones y actuaciones de los Servidores Públicos, creando
alrededor de la función pública, un marco punitivo y coactivo a su desempeño.
De esta forma la Administración Pública mexicana, se debe reconocer, tuvo un amplio desarrollo en el
ámbito nacional, desempeñando un papel de interlocución de suma importancia: en lo social,
contribuyendo de manera significativa a partir de la puesta en marcha de “Programas y Proyectos
Públicos” que incidieron positivamente en una sociedad civil demandante; en lo político, permitió
fortalecer la hegemonía del Estado brindando estabilidad social con crecimiento económico. Sin
embargo en toda Latinoamérica, como en México el modelo de desarrollo agoto su eficacia y demostró
que el Estado benefactor ya no podía subsistir, siendo desplazado abruptamente por modelos de corto
alcance y menor duración, el neoliberalismo y la apertura de mercado ha demostrado que el juego de
las fuerzas económicas, si bien es determinante, resulta perjudicial para los niveles de desarrollo de las
poblaciones nacionales, al no contar con los medios que les permitan acudir al juego de las fuerzas de
mercado y que en consecuencia les colocan en mayores desventajas y peores atrasos sociales,
culturales, económicos y políticos.
Los procesos de gobierno mantenidos hasta mediados del XX han demostrado una mayor capacidad de
conciliación ante las demandas insatisfechas de la sociedad, logrando acciones que permitieron la
gobernabilidad, legitimando el ejercicio del poder, a través del desarrollo de estrategias que dieron,
hasta cierto grado, respuestas paulatinas a las demandas y necesidades de la sociedad.
Desde esta perspectiva el Estado mexicano creó “consensos” como fundamento de la gobernabilidad,
a partir de la satisfacción de las demandas y necesidades sociales, traducidas en programas de gobierno,
para dar una respuesta viable a la población.
Pero dicho Modelo de Estado, ante el turbulento cambio económico, político y social global, no ha
logrado ajustar su estructura, pues la nueva realidad sobrepasó sus capacidades de actuar. El Estado de
Bienestar se agoto ante el nuevo sistema económico, planteándose su reforma ante los nuevos retos,
que demandan una respuesta urgente, pues la crisis social representada por la pobreza extrema en todo
el globo, marca el destino de los individuos y la misión de las instituciones.
Así las cosas, la Administración Pública en los albores del nuevo milenio tiene un reto de gran
envergadura, ya que la respuesta a la sociedad debe ofrecer la garantía de la solidez de gobierno y la
satisfacción de la demanda política; en esta medida el actuar de la administración se convierte en un
instrumento de la gobernabilidad. El objetivo es lograr ajustar los tiempos no solo a los moldes
reduccionistas del gobierno, es saber establecer la congruencia entre demanda social y capacidad de
respuesta gubernamental, no es posible la satisfacción de las demandas sociales con estructuras
raquíticas y carentes de formación profesional; por ello, la redimensión de la estructura pública, bajo la
perspectiva del cambio deberá ser cautelosa ante las teorías que aseguran una solución general, pues no
logran considerar las variables normativas y estructurales de la Administración Pública y de la
dinámica de la sociedad mexicana.
3
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Hay que confiar en la Administración Pública nacional y en sus servidores públicos profesionales y
comprometidos, para poder lograr lo deseado, observando prioritariamente las acciones establecidas en
la agenda de gobierno en plena concordancia con el desarrollo de la sociedad. Son las acciones del
gobierno productos del consenso social, son las políticas públicas reales mecanismos de participación
de la sociedad. No es posible entender un gobierno participativo sin el concurso de la sociedad y
pasmado en las políticas públicas.
Es la dinámica social expresada a través de sus organizaciones la voz llana de la deliberación y el
consenso, es la sociedad quien orienta el rumbo de su gobierno, es el proceso deliberativo la expresión
directa de la democracia. Es el equilibrio de poderes el fruto de la gobernabilidad y la semilla del
desarrollo. Es el justo punto de la concertación con los poderes, con los partidos, con los grupos
sociales y con las elites económicas como se construye el consenso y en consecuencia se fortalece la
gobernabilidad.
Los tiempos de los gobiernos hegemónicos quedaron atrás, hoy prevalece la tolerancia como forma de
gobierno, es el actuar en el marco del derecho constitucional pero también es la prevalencia del respeto
como forma de actuación, como refiere Iring Fetscher (996:116): “La tolerancia no solo reclama el
respeto básico del otro, sino la aplicación de reglas que puedan conducir a un cambio en la posición de
la mayoría. Estas reglas deben ser de tal naturaleza que no perjudiquen, a la larga, a ninguno de los
partidos”... O de los actores en el juego del poder.
Los paradigmas basados en la teoría del Estado paternalista, presente en todos los sectores de la
sociedad, que predominaron en el ámbito internacional al termino de la segunda guerra mundial, han
dejado su lugar, en el escenario económico, político y social, desde los años ochenta, al paradigma
neoliberal, y conjuntamente con la globalización, ha forjado un nuevo sistema económico, que ha
transformado, de igual forma, al paradigma del sistema democrático, al cual se le plantean nuevos
retos para gestionar un equilibrado desarrollo económico y social; enfrenta circunstancia que le deben
llevar a un proceso de transformación de los círculos viciosos en círculos virtuosos que favorezcan el
bienestar común.
Un aspecto sobresaliente de las nuevas condiciones sociales en la última década del siglo XX, fue el
desarrollo de una sociedad civil demandante, exigente y organizada a través de Organizaciones no
Gubernamentales que pretenden satisfacer las demandas de específicos grupos sociales, por nuevas vías
y nuevos métodos. Esta situación en muchos casos ha retenido la gran capacidad sancionadora de los
actos de gobierno; ante ello, la gobernabilidad como el conjunto de condiciones del sistema político
que interactúan entre la sociedad y el Estado, se ve debilitada.
Por ello es menester para el Estado recuperar, ante las nuevas condiciones económicas, políticas y
sociales, la confianza y la credibilidad de los ciudadanos; es necesario llevar a cabo la Reforma del
Estado y no será factible su realización por decreto en un marco punitivo persecutorio de la actuación
del Servidor Público, por lo que se requerirá sobre todo de voluntad política, pero acompañada de
conocimiento y sentido común; de una formación académica sólida sustentada en la vocación de
servicio y en la sensibilidad social del administrador público, para responder con calidad y calidez a las
demandas y necesidades de los mexicanos.
La Reforma del Estado en todo este proceso, deberá consistir: primero, en el proceso de revisión del
marco constitucional vigente, comenzando con la carta magna, base de la normatividad nacional, para
adecuarla a las nuevas condiciones sociales, estableciendo una normatividad que propicie un ágil,
eficaz y eficiente accionar gubernamental, tal como al respecto cita Sartori (2001:213):
“Madison
4
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
resumió maravillosamente el problema en The Federalist, num. 51: Al organizar un gobierno que ha de
ser administrado por los hombres para los hombres… primeramente hay que capacitar al gobierno para
mandar sobre los gobernados; y luego obligarlo a que se regule a si mismo. De modo que las
constituciones son, en primer lugar y ante todo, instrumentos de gobierno que limitan, restringen y
permiten el control del ejercicio del poder político. Insisto en este Telos en esta intención esencial y
pura del constitucionalismo, porque los actuales constituyentes prestan poca atención a la misma razón
de ser del constitucionalismo”…; segundo, un análisis objetivo de las estructuras y de la situación de la
Administración Pública para identificar las incongruencias y desarticulaciones del sistema de la gestión
pública, con respecto a las prioridades y demandas nacionales, que posibiliten garantizar el ejercicio
pleno de los derechos de los ciudadanos y el facultamiento a los servidores públicos para atender a la
sociedad con conocimiento, responsabilidad y honestidad; resolviendo de manera integral la
problemática de la Administración Pública mediante el establecimiento de sistemas adecuados de
planeación y evaluación, que permitan atacar de fondo las carencias de empleo, salud, educación y
seguridad; reafirmando los mecanismos de rendición de cuentas y de transparencia de la gestión
pública; tercero, es necesaria la conformación de liderazgos políticos y sociales dispuestos a favorecer
el largo plazo en sus decisiones y acciones de carácter público; de forma trascendente destaca la nueva
relación en el equilibrio de los poderes. Nuevas visiones con relación a los juegos de los partidos
políticos, en donde el posicionamiento ante la sociedad les debe obligar a dar respuestas congruentes
entre su decir y su hacer. El posicionamiento político debe ser respuesta de una ubicación real de su
ideología y en consecuencia de su compromiso social.
El gobierno “en acción” tiene la obligación de adecuarse a las necesidades de la sociedad, en esa
medida debe fortalecer el papel de satisfactor de servicios que la Administración Pública desempeña y
promover la participación de la acción de la sociedad en todos los niveles y ámbitos del gobierno,
motivando la participación y el compromiso social para traducir un cambio efectivo y sostenido. La
visión de la Gestión Pública descansa no solo en la eficiencia y eficacia, debe comprender la
concertación política con los diversos actores a fin de obtener la solidez en la agenda de gobierno y
que las políticas públicas sean reales respuestas a la demanda social. De no asumir el papel de
conductor de las relaciones sociales, económicas, y políticas se estará sin duda alguna en un estado de
enfrentamiento, que necesariamente desemboca en situaciones de ingobernabilidad, cuyas
consecuencias serán desastrosas para la población en general.
Sin embargo, hay que recordar que aún cuando la Administración Pública es fundamental para crear el
consenso social para encaminar a la sociedad hacia el desarrollo, no es condición suficiente para
lograrlo, pues la gobernabilidad democrática se compone de claros consensos que producen la
legitimidad y que se fortalece con la eficiencia gubernamental
Así las cosas, es importante considerar, como señala Orozco (1997: 215), “La Gran sociedad llama al
retorno del gobierno por discusión, al repudio de la lucha de clases, al sometimiento de las teorías a
la prueba de la deliberación y de la discusión”. Es comprender la premisa de la participación social
como el proceso producto de mediaciones y equilibrios que impiden la cercanía de que: “el público es
capaz de la opresión… Habrá una tiranía de la mayoría para la cual la minoría debe estar preparada”
Lippman (1919: 197), el mismo Lipppman señala (19229 el consenso no es un arte nuevo “es un arte
que se suponía desaparecido con la democracia, pero no ha desaparecido, de hecho ha mejorado
enormemente en su técnica, por que ahora se basa en el análisis más que en la dominación, la
persuasión es un instrumento necesario de gobierno, el conocimiento de cómo crear consenso alterara
todo calculo político y modificara toda premisa “. Los retos para el gobierno por deliberación son
muchos y de no poca importancia, la instrumentalidad de la opinión resulta de alta complejidad cuando
hace necesario recurrir al plebiscito o al referéndum para determinar el rumbo de las decisiones de
5
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
gobierno; sin embargo, esa gran complejidad gira alrededor, pero también da sustento, de un gran
concepto que permite el accionar de todo gobierno democrático: “la gobernabilidad basada en el
consenso de la sociedad.”
-LOS RETOS DE LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA
El punto de partida en todo régimen democrático, es contar con un Poder Ejecutivo con proyecto
político, con capacidad de realización, con canales adecuados para la toma de decisiones y para
articular la instrumentación de éstas a través de la Administración Pública, de manera racional y
legitima para garantizar la estabilidad y la paz social.
Un sistema presidencial multipartidista que no logre gobiernos estables con la capacidad de
cooperación entre sus agentes políticos es raramente capaz de proveer de políticas acordes a las
necesidades, atraer o mantener el apoyo popular e inclusive sobrevivir en el futuro.
De ahí la importancia para el Ejecutivo, en los gobiernos divididos, de crear acuerdos, negociar
políticas convincentes y demostrar resultados. Pero también, gran parte de la estabilidad del gobierno
se dará cuando los partidos se comporten como agentes responsables de la acción política, es decir,
superando sus intereses mezquinos. Esto se dará cuando los partidos políticos, apoyen al gobierno
cuando la medida a adoptar sea congruente con su perfil político, y en el caso de que no lo sea convenir
la opción más aceptable evitando la cerrazón, y siendo gobierno no utilizar los recursos del poder en
maximizar su perpetuación. El esquema del gobierno dividido requiere de una gran capacidad de
concertación de todos los actores, por la imposición nadie triunfa, por el camino del dialogo y
convencimiento el país avanza. Por supuesto que el proceso de interacción implica el actuar a partir de
los principios constitucionales y de concertación política entre las partes.
De lo anterior se observa la importancia de evitar la falta de capacidad de respuesta y de voluntad para
sustentar el acuerdo político entre los actores de los escenarios nacional e internacional, pues genera
una mayor incertidumbre del camino a seguir, campeando permanentemente una lucha protagónica por
el poder político y económico.
Se debe aunar el propio proceso electoral como la vertiente trascendente que manifiesta la expresión
ciudadana tal como refiere Sirvent (2002: 195), “Las elecciones Mexicanas son verdaderamente
sorprendentes en cuanto a la transformación que han tenido, tanto en su significado como en sus
resultados. En todo caso, el uso que ha realizado la ciudadanía, a partir de otorgarles credibilidad,
reconocer su utilidad y tomar conciencia de la posibilidad de castigar o de renovar a un partido en el
poder, ha llevado a los comicios a una completa revaloración. Pero los mismos resultados podrían
considerarse extraordinarios, ya que a pesar de una transición política no ha habido un vuelco de 180
grados en el comportamiento del electorado, sino un lento, pero sistemático reacomodo de las
preferencias (políticas)… Esta suma de caminos ha resultado en un realineamiento partidario electoral,
el cual implica una clara y definitiva manifestación de la pluralidad que se ha desarrollado en el país.”
Al respecto del cambio en el rumbo electoral cabria mencionar la idea de Sartori (2001:230): “…Los
presidentes imperiales mexicanos vivieron una situación extremadamente cómoda con Congresos muy
dóciles. Pero es de preverse que los presidentes postimperiales enfrentarán situaciones mucho menos
confortables. Sus anteriores facultades autoritarias han desaparecido, y a menos que se fortalezcan sus
facultades democráticas, los futuros presidentes mexicanos se toparan con las mismas debilidades que
la mayoría de sus contrapartes latinoamericanas. México perdería una gran oportunidad si se
convirtiera solo en otro ejemplo de presidencialismo que va saliendo del paso como puede.
6
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
La separación de poderes implica básicamente que un presidente es independiente del Congreso tanto
para acceder al cargo como para mantenerse en el. Sin embargo, esta independencia no resuelve el
problema que supone obtener la aprobación del Congreso para sus propuestas legislativas.
Es comprensible que después de una era de presidentes imperiales, ahora los mexicanos prefieren una
presidencia menos poderosa. Pero esta actitud confunde equivocadamente democracia con gobierno
débil. La presidencia autoritaria debe perder poder, pero la presidencia democrática debe ser
fortalecida. Al respecto, continua Sartori debe fortalecerse los poderes presidenciales, con instrumentos
que pueden contribuir a superar las deficiencias estructurales del propio gobierno presidencial. El
arsenal de que disponen los presidentes consiste en:
•
•
•
•
El derecho de iniciar leyes,
El veto,
El referéndum, y
Distintos medios y formulas para superar los bloqueos parlamentario.”
La ciudadanía percibió la eficacia de sus decisiones políticas, cobro cuentas y fortaleció su
credibilidad, encontró que la expresión de su voluntad electoral era una manifestación absoluta y
participativa para la calificación de los resultados gubernamentales, optando por formas diferentes a la
luz de nuevas expectativas que de no cumplirse encontrará de nuevo el camino de la calificación y el
rechazo a las decisiones políticas.
Como consecuencia de la diferencia en conciliaciones, compromisos y acuerdos encontramos al
disenso, que como parte del proceso democrático ayuda, enaltece, aporta, permite la discusión; sin
embargo, es importante establecer la diferencia en el tipo de disenso como elemento producto de la
libertad democrática y el disenso como instrumento de estrategias políticas que no legitiman, obstruyen
y desgastan las relaciones sociales y políticas, y así la representación social pierde sentido y se torna en
mero discurso en el referente político o de enfrentamiento entre las corrientes opositoras (sociales,
políticas o económicas). Si bien la falta de consenso es síntoma de libertad, ello no justifica la falta de
coincidencias que van provocando la ingobernabilidad. Suele decirse que el disenso fundamentado,
responsable y constructivo, es una de las virtudes de la democracia, pues la crítica y cuestionamientos
que genera, la perfeccionan. Por ello es menester respetar la coyuntura, la divergencia responsable,
gracias a ellas se perfeccionan los Planes y Programas, se crean consensos y legalidad. No se justifica
que el poder por el poder mismo reclame consensos, esto es producto de un arduo trabajo de
concertación en tiempos, fines y circunstancias; la sociedad y sus representaciones son cada vez más
reclamantes y demandantes de rendición de cuentas; hoy la estrategia principal se llama conciliación,
apoyada por los resultados. La acción trascendente es el fortalecimiento del Estado vía los consensos.
En el esquema de los gobiernos divididos no existe la supremacía ni la intolerancia.
Es importante la consideración de los nuevos espacios para la participación ciudadana, al respecto
afirma Manuel Feo la Cruz (2002:4), “Podemos observar que, dada la realidad de crisis del Estado y la
necesidad de su transformación, del propio ámbito estatal han venido surgiendo iniciativas para
promover la participación activa de la sociedad en la formulación de políticas y decisiones públicas, y
en la gestión de servicios públicos.
El desafío, en todo caso, que concierne al Estado es el cambio de enfoque en sus relaciones con la
sociedad civil. En vez de pretender que ésta se acerque a él creándole canales institucionales en función
de sus objetivos y necesidades, lo que estaría planteado es intentar invertir el paradigma buscando
7
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
apoyar a la sociedad civil, en el marco de la preservación de su autonomía institucional, de manera de
no enajenar su capacidad para negociar libremente las mejores opciones que pueden contribuir a su
desarrollo.
De lo que se trata entonces es de impedir que en el proceso de transferencia de responsabilidades del
Estado a la sociedad, la institución estatal se desembarace de sus obligaciones en relación con la
satisfacción de las necesidades colectivas, de una parte; y, por otro lado, que el Estado al promover la
participación social, no termine por pretender manipular y acallar los reclamos y exigencias sociales,
sin que se puedan ver resultados palpables en relación con la mejora de las circunstancias de vida y el
disfrute del bienestar social.
Por supuesto, que el reconocimiento de los roles de otros actores sociales que no conforman ni al
Estado, ni al mercado, implica un cambio significativo en lo que ha sido la institución estatal. Nuestras
élites políticas han tenido la idea errada, de que la autoridad se ejerce de manera vertical, sin la menor
consulta a la ciudadanía que representan. El cambio que se propone implica modificar esta concepción
vertical y autoritaria, por una gerencia horizontal, que sepa armonizar los distintos actores sociales y
económicos, y es al Estado al que le corresponde promover esas negociaciones y acuerdos. "Estado
Inteligente" le denomina Kliksberg”
Es menester recuperar como Estado el principio democrático de la Representación Social de los
ciudadanos, con una nueva visión, para establecer nuevas relaciones y adquirir una mayor capacidad de
gestión entre lo social y lo político, entre el Estado y la sociedad, la cultura y la democracia; relaciones
capaces de agregar consensos, voluntades e intereses en un nuevo proyecto nacional. Un proyecto que
permita consolidar el sentido de libertad, de interés nacional y sobre todo que permita rescatar el
sentido del bien común en la comunidad nacional.
De esta forma el objetivo primordial para consolidar la transición y avanzar en el desarrollo será la
gobernabilidad democrática, la cual implica la vigencia plena de los derechos políticos y sociales de los
ciudadanos, la conciencia colectiva en torno a las reglas y condiciones formales para participar en el
entramado social, construyendo las condiciones de igualdad y equidad que legitiman de manera
significativa la acción del Estado y el ejercicio del Poder en las grandes decisiones nacionales.
- LOS PROCESOS DE LA LEGALIDAD, LEGITIMIDAD Y LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Todo gobierno democrático debe ser fruto de la voluntad del pueblo, con base en el respeto a las reglas
del juego formalmente establecidas para el acceso al poder, sólo de esta forma se hablará de legalidad
gubernamental, y con ello se sentarán las bases fundamentales para gobernar, sin la legalidad ningún
gobierno gozará de claros y fuertes consensos sociales que posibiliten la gobernabilidad de la nación.
Un gobierno con bajo consenso político y social, observará un marco de confrontación entre Poderes,
entre partidos, entre instituciones públicas, entre sociedad civil y gobierno, es decir sin legitimidad,
sufrirá de ingobernabilidad.
En este sentido, un régimen democrático será considerado legal y legitimo en la medida que se
encuentre constituido y opere efectivamente bajo procedimientos legalmente establecidos para el
acceso democrático al poder. Así las cosas, en los regímenes democráticos existe una intensa
sinonimia entre legalidad y legitimidad así como entre legalidad y respeto a las reglas del juego
político, sin lo cual no se podrá hablar de consensos.
8
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
La legitimidad por su parte, no sólo tiene su fundamento en la legalidad de la acción política y en el
respeto a los derechos, esta es una primera dimensión, pero va más allá, pues depende en segundo
término, de la capacidad del régimen para justificar las reglas del juego político y las acciones de
gobierno con base en normas y valores compartidos, existiendo la evidencia del consentimiento
otorgado por la sociedad.
A la legitimidad del accionar de las instituciones públicas la conforman cuatro dimensiones:
a) Observancia de las reglas legalmente establecidas para la adquisición del poder,
b) El respeto a las normas y valores socialmente compartidos,
c) El adecuado y efectivo uso del poder, entendido como el brindar resultados con eficiencia y
eficacia en la estructura pública y
d) Consentimiento de los gobernados.
Para nuestro tema destaca la tercera dimensión, “el adecuado y efectivo uso del poder”, pues es aquí
cuando la legitimidad obtenida con base en la legalidad se fortalece o por el contrario, se desvanece
transformándose el gobierno en ilegitimo por la falta de vinculación, por medio de resultados, con la
población.
De esta forma, dado que la legitimidad es un elemento necesario para la estabilidad de cualquier
régimen político, y por ello para la gobernabilidad democrática, podemos afirmar que parte
fundamental de la acción del gobierno, a través de la Administración Pública, se orienta a generar con
base en resultados de políticas públicas, legitimaciones en el empleo del poder. Así, la Administración
Pública como gobierno en acción contribuye a justificar el orden político establecido así como las
reglas del juego del mismo, y a justificar la acción gubernamental, creando los consensos necesarios
para la gobernabilidad. Ahí radica la trascendencia de la Administración Pública dentro del régimen
político.
2.- LA GESTION PÚBLICA
El estudio de la gestión pública obliga a precisar los renglones de estudio y de trabajo de nuestra
materia de análisis, consecuentemente se define el campo de los sistemas, métodos, técnicas y
procedimientos de la organización y su interacción social, implicando los procesos de la reingeniería
administrativa y del derecho administrativo; así como las formas en las que se deben elaborar y realizar
las decisiones en los grupos sociales y en las organizaciones públicas, estas son las áreas que debe
atender las propias disciplinas de la gestión pública.
La precisión de los campos de estudio y de actuación es relevante en función de la necesaria
delimitación de los campos de responsabilidad y la comprensión de los roles de los diversos actores, tal
es el caso de la sociedad cuyo antecedente participativo: “la deliberación” se debe concebir como un
nuevo rol de decisión, con mayores alcances estratégicos.
Es el proceso deliberativo un viejo antecedente con una nueva visión, que conlleva el tejido de la redes
sociales o de las organizaciones de la sociedad, como las ONG’S, es el enfoque de la formación de
novación social, de cambio de la cultura en el concepto de sociedad; es pensar en el cambio del
enfoque de las Instituciones y de la Organización Pública. Con estas bases conformar tanto las
definiciones estratégicas como los rumbos del Estado mismo.
9
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
En el escenario social se conservan e incrementan los anhelos y las esperanzas, los actores sociales son
cada vez más participativos y críticos; acostumbrándose a tomar cada vez mayores decisiones, el
gobierno delimita y continua orientando estas acción social con el marco referencial del derecho
público. Es la propia ingeniería constitucional un pivote promotor de cambios societales, y hacedoratransformadora de las demandas sociales en el contexto constitucional. Los escenarios futuros de la
interrelación social en consecuencia, contaran con los marcos normativos que regulen la relación
Sociedad-Estado.
El actor social demanda cada vez mayor participación de los asuntos de lo público, exige cada vez
mayor libertad y mayor amplitud en los marcos normativos referenciales, todos estos elementos bordan
en el campo de la gestión pública,
Los actores sociales ganan en libertad, visualizan con mayor claridad los escenarios participativos, y
establecen mayores celeridades en los procesos de cambio, este es un reto para la gestión pública.
Este tipo de demanda desemboca en la revisión de:
1. El modelo de Estado.
2. La caracterización de la relación Sociedad-Estado.
3. La naturaleza de la gestión pública, incluyendo la definición de la reingeniería de la
administración publica.
4. La normatividad del Estado.
Complementariamente se deben considerar definiciones sobre estrategias tales como:
•
•
•
•
•
El tamaño del Estado.
La obligatoriedad social del Estado.
La brecha entre la sociedad y el Estado.
La disfuncionalidad en la profesionalización de los servidores públicos.
La eficiencia del combate a la corrupción.
Por supuesto que la sociedad esta atenta a los procesos de la política misma, tal es el caso:
•
•
•
•
La cohesión de los partidos en los proyectos nacionales.
La congruencia política con los programas de gobierno y sus políticas públicas.
El compromiso de los actores políticos.
La respuesta que los partidos políticos tienen para con su propio reto histórico.
El actuar de la gestión pública demanda la atención de los temas mencionados, que le constituyen un
entramado, en el cual debe ubicarse, pero a la vez debe librarse para no paralizarse. Es el proceso
deliberativo la opción para resolver los derroteros a seguir sin tocar las fibras que le envuelvan y le
limiten responder a la demanda social. Es el proceso deliberativo el que va señalando la direccionalidad
priorizada y estratégica, es esa conformación de la agenda de gobierno la que planeadamente determina
las políticas públicas que responden con eficacia a la demanda social y en consecuencia fortalecen la
comunicación con la sociedad.
Es el proceso de la gestión pública la respuesta a paradigmas que han resultado intocables y que
requieren de nuevas visiones; el pensamiento del tamaño mínimo del Estado ya no es funcional, se
requiere de un Estado fuerte en su acción pero también en la cobertura de sus responsabilidades, ya
10
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
demostró el sector privado que los renglones dejados a su atención no han tenido la respuesta
suficiente; la sociedad organizada no cuenta con la fortaleza necesaria para asumir funciones públicas,
requiere de mayor tiempo, es cada vez mas reclamante, pero no cuenta con estructuras suficientemente
amplias y sólidas para tomar los renglones que el Estado ha abandonado. El Estado debe conservar los
ritmos de fortalecimiento social, lo cual a la vez le implica fortalecer sus estructuras, procesos y
recursos para satisfacer los requerimientos del “BIEN COMUN”.
Así como al Estado le hace falta profesionalizar a sus servidores públicos, a la sociedad le hace falta
profesionalizarse en la responsabilidad pública; es la construcción societal el gran reto, es la
correspondencia del Estado en ese proceso.
El modelo del Estado Benefactor fracasó, sin embargo el modelo de mercado también ha demostrado
sus “fallos”, estos vacíos combinados con el abandono de los rubros estratégicos resulta una mezcla
muy peligrosa para la relación Sociedad-Estado; En nuestro caso, México está obligado a continuar con
el apoyo a las organizaciones de bienestar social. Por más que se planteen las deficiencias
presupuestarias de estas organizaciones no se puede desproteger las acciones de la salud, la vejez, la
vivienda, la educación, la seguridad pública y la alimentación.
Es cierto que históricamente, se ha demostrado que el Estado ni lo puede ni lo debe todo, pero también
se ha demostrado que el Estado no puede abandonar ciertos renglones, porque la crisis social aumenta
peligrosamente y tal vez los costos sociales, políticos y económicos sean mayores. Es la respuesta una
mayor eficiencia y eficacia en las funciones públicas y es la gestión pública la estrategia para lograr
con mayor facilidad el cometido público.
En la sociedad se debe producir un cambio de cultura, de tal modo que los actores entiendan su rol en
el proceso de las nuevas relaciones, que interioricen su papel político y no solo contestario, es preciso
reinventar la función de los actores sociales, para que asumiendo su participación maduren que el
proceso deliberativo les hace más responsables en la atención de lo publico, les implica la
responsabilidad de asumir organizadamente la contraparte de la gestión pública.
Mucha gente se queja de la ineficiencia de las instituciones democráticas, es el cambio de cultura de la
sociedad el que promueve cada día una mayor democratización. Refiere Harris (2000) que “La actual
democratización del mundo no es producto del “triunfo” del capitalismo, el fin de la guerra fría, el
neoliberalismo, el postmodernismo, la revolución informática o la influencia global de las ideas
democráticas de los países anglosajones. Algunos de estos factores tienen algo que ver, pero no son las
causas de este fenómeno. La causa principal es la eficacia de este sistema para organizar las relaciones
humanas frente a las condiciones y problemas contemporáneos de la humanidad. Desde este punto de
vista, la democracia tiene las siguientes ventajas:
1. Es más flexible y adaptable frente a los cambios;
2. Permite el libre flujo y el intercambio de la información a través de la sociedad;
3. Promueve la introducción de la innovación con más rapidez que en los sistemas nodemocráticos;
4. Es más compatible con el desarrollo de la ciencia y la tecnología porque facilita un medio
ambiente que apoya la investigación de lo no conocido y la experimentación;
5. Crea una actitud de escepticismo y criticismo frente a los dogmas;
6. Es más inclusiva que los sistemas no-democráticos y por eso incorpora mayor diversidad de
ideas, puntos de vista, capacidades y destrezas;
7. Tiene la capacidad de auto-corregir sus defectos.
11
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Hoy la democratización es una necesidad social en la mayoría de las sociedades porque es el único
sistema que puede acomodar y canalizar las demandas cada vez más complejas y el ritmo de cambio
acelerado de las sociedades contemporáneas. No es casualidad que la democratización haya aumentado
significativamente en casi todas las partes del mundo durante la última mitad del siglo XX - tanto en
los países del Sur como en los del Norte. Hace solamente 25 años, menos de un tercio de los países del
mundo tenían un sistema político formalmente democrático; sin embargo, ahora más del 60 por ciento
de los países tiene un sistema político que sigue esta fórmula. Lo que mucha gente no entiende todavía
es que la democracia es el mejor sistema para la organización de las relaciones humanas, más allá del
ámbito del Estado. La popularidad de la idea democrática en alguna forma se extiende hoy alrededor
del mundo por una razón muy sencilla: la democracia es el modo más eficiente de organizar las
relaciones humanas bajo condiciones de cambio continuo y de creciente complejidad en las sociedades
contemporáneas.”
Y reafirma la idea: “Si hay una sola palabra que encuadra la esencia de la democracia es la de
“autogestión” – la democracia significa particularmente la autogestión del individuo, el grupo y la
comunidad.
La democratización del Estado se debe entender como la profundización de las instituciones, valores,
procesos y prácticas democráticas, vinculadas eminentemente con el sistema político. Esta difusión y
consolidación de estructuras, valores, procesos y prácticas democráticas son esenciales para el
funcionamiento efectivo de la democracia política; valores tales como: elecciones libres y
transparentes, la participación popular en los procesos políticos y la gestión pública, el respeto por los
derechos de los ciudadanos de parte de los servidores públicos y la responsabilidad de los gobernantes
ante los ciudadanos. Incluye la adopción de medidas para eliminar la dominación del Estado por una
oligarquía o élite, y para el empoderamiento de los movimientos, asociaciones y grupos sociales de la
sociedad civil que les permita presionar a las instituciones estatales para orientarlas al servicio de los
intereses de la gran mayoría de la población y no de los intereses particulares.
Se hace necesario la amplificación y el predominio de los mecanismos de la democracia en la vida
social, y una creciente participación popular en los procesos políticos. En una revolución democrática,
los mecanismos de la democracia participativa y la democracia representativa predominan sobre los
mecanismos autoritarios y burocráticos.
Se elevan mucho los niveles de participación popular a través de mecanismos de autogestión y de
democracia directa. Los hombres y mujeres - o por lo menos un gran número de ellos - se convierten en
hombres y mujeres públicos. La democratización amplificada de la sociedad requiere la participación
continua de casi todos los adultos en la vida pública, como ciudadanos activos y como coasociados
activos en los mecanismos de autogestión en los lugares de trabajo, asociaciones civiles y grupos
sociales.
Los beneficios de la democracia no se logran cuando hay falta de consenso, intimidación, corrupción y
manipulación en las relaciones humanas.
La idea de los sistemas de empoderamiento para los procesos de la gestión pública son básicos, sin
ellos el proceso de la gestión es sólo una mecánica de simulación, a fin de obtener este
involucramiento en la democratización de la gestión pública se hacen necesarios los procesos de
formación de los servidores público, al respecto Manuel Firme enumera las siguientes áreas de interés
estratégico:
12
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
1. Cómo servir los intereses de la gran mayoría de los ciudadanos en vez de los intereses
particulares de los funcionarios y los ‘clientes especiales’ - o sea cómo aplicar el espíritu
de servicio público en lugar del clientelismo y compadrazgo;
2. Cómo ver las políticas, las prácticas y los problemas desde la perspectiva de los
ciudadanos y no desde la perspectiva de la burocracia estatal;
3. Las más altas normas profesionales de conducta;
4. La necesidad de respetar siempre los derechos de todos los ciudadanos;
5. Cómo apoderar e incorporar la participación popular en la gestión pública;
6. Cómo alcanzar un alto nivel de responsabilidad individual y colectiva por medio de la
autogestión en vez del control jerárquico y la dirección autoritaria;
7. Cómo integrar las necesidades de los individuos y los grupos con los fines y metas
organizacionales;
8. Cómo aplicar las normas y las técnicas de la autogestión en los grupos de trabajo y
otros grupos sociales
Sin la atención a estas acciones estratégicas vinculadas al proceso de profesionalización es casi
imposible democratizar la gestión pública. Es un problema que incide en la esencia misma de la
gobernabilidad y la democratización. En la democracia, el público tiene derecho a saber lo que quiera
de su propia administración”
Constituye la acción de gobierno la condición necesaria para consolidar el importante proceso de
transformación del modelo de Administración Pública, el cual deberá sustentarse en la claridad
conceptual de su función política y social, que busque la prevalencia de la responsabilidad civil,
económica y política de los Servidores Públicos frente a los grupos sociales, a partir de una nueva
cultura basada en la atención de las demandas sociales con mayor rendición de cuentas y con pleno
conocimiento de los retos del desarrollo nacional y de sus prioridades, objetivos y recursos, para hacer
congruentes los mecanismos de respuesta del Proyecto Político Nacional; todo ello se resume en la
característica de la eficacia y la eficiencia gubernamental.
Considerando que eficacia y eficiencia son respuesta a lo planeado con costos sanos y rentables, que
respuesta es satisfacción social y de cuidado de los bienes públicos con la rentabilidad de los recursos
nacionales; el gran reto del desarrollo nacional es el respeto irrestricto de las prioridades sociales, y de
los recursos públicos para hacer congruentes los mecanismos de respuesta del Proyecto Político
Nacional, con un claro concepto de la ley, de su observancia y cumplimiento.
De esta manera, la Administración Pública se constituye como uno de los elementos esenciales para
crear el consenso necesario que permita lograr la gobernabilidad del Estado mexicano, participando en
el proceso de interrelación entre legitimidad y eficacia como constantes fundamentales para la
estabilidad del régimen político.
La legitimidad del sector público descansará esencialmente en la confianza conferida por la sociedad a
las instituciones. La legitimidad de la Administración Pública se relaciona con el apoyo, el
consentimiento y la aceptación de la ciudadanía sobre un orden político dado y sobre la aceptación de
las acciones emprendidas por las instituciones, esto significa, consenso.
Ello es base para la gobernabilidad, definida como la capacidad de un gobierno, para elaborar y
presentar a los ciudadanos sus planes y proyectos, obteniendo respaldo social y político suficiente en su
realización y preservando, en el desarrollo de sus acciones, tanto el orden como la paz social. Un
gobierno debe ser capaz de tomar y aplicar decisiones políticas, con eficacia y eficiencia administrativa
13
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
y con consenso social y, por tanto, gozar de gobernabilidad, lo que le permitirá promover la
coordinación de la acción social, con compromiso para alcanzar un cambio efectivo y sostenido.
Debemos reflexionar sobre la importancia de la legitimidad de la Administración Pública en sus dos
dimensiones, la proporcionada por el respeto a la Ley en la obtención del poder, la segunda en
establecer claramente los qué, cómo, cuándo, cuántos y resultados finales de la gestión administrativa,
que con el impacto en la calidad de vida de los ciudadanos crea consensos que legitiman día a día el
accionar gubernamental.
El proceso de diaria legitimación de la acción gubernamental, por medio de la Administración Pública,
es un mecanismo necesario para el logro de la legitimidad y por ende de la gobernabilidad en contextos
democráticos. El papel que aquí juega la Administración Pública es determinante, ya que de su
gestionar depende un desarrollo consensuado; sin proyectos y programas que impulsen efectivamente
un equitativo desarrollo nacional, se perderá el consenso, la legitimidad y en casos graves, la
gobernabilidad. Así las cosas, la Administración Pública es un elemento esencial para crear el
consenso necesario para lograr la gobernabilidad del Estado mexicano.
Un gobierno puede ser capaz de tomar y aplicar decisiones políticas y, por tanto, gozar de
gobernabilidad, no obstante, para que exista la gobernabilidad democrática, los gobiernos requieren en
las democracias ser considerados como legítimos actores responsables del ejercicio del poder, ya que la
legitimidad democrática como atributo es algo que se construye día a día y que, no sólo depende de la
conformación institucional del gobierno sino también, de los resultados y rendimientos generados con
la acción institucional.
De esta forma la legitimación del sector público incluye todas aquellas actividades que, condicionadas
por los acuerdos institucionales prevalecientes, se orientan hacia la obtención del consentimiento,
apoyo o aceptación ciudadana del orden político y de la acción de gobierno, todo ello para responder a
su deber ser: el accionar por el bien común.
Aunado a la aceptación ciudadana al orden político dado y a la acción gubernamental, se hace
necesario un incremento exponencial de la responsabilidad personal y familiar y de las redes de
compromiso cívico si queremos enfrentar la mayor carencia de la agenda neoliberal: el dramático
incremento de la desigualdad y de la exclusión que viene registrándose desde mediados de los años 70.
Lo que está en juego es no sólo un problema moral sino la propia cohesión social y la gobernabilidad
democrática. Las críticas a las carencias sociales de la agenda neoliberal llueven de todas partes.
Por ello a la legitimidad y a la capacidad institucional de la Administración Pública debe añadirse
también, para la apreciación completa de la gobernabilidad, la nueva cultura cívica que debe permear
las relaciones gobierno-sociedad civil, sin dejar de mencionar el compromiso indelegable de la
iniciativa privada con el desarrollo nacional. Ello porque en la actualidad el gobierno no puede actuar
solo, se hace necesario fortalecer la triple alianza señalada, el sector público necesita no sólo de
confianza, sino también de apoyo en la ejecución. Es a la gestión pública la instrumentalidad
propositiva de la sociedad el recurso básico para responder con mayor idoneidad.
3.- EL GOBIERNO POR DELIBERACIÓN
De gran importancia es el destacar que el debate en torno a la reforma del Estado, se ha centrado en
cuestiones de estructuras, tipo de organizaciones, eficacia, eficiencia, descentralización, entre otros
importantes tópicos, la mayoría de ellos aspectos técnicos plenamente delimitados, no obstante y sin
14
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
dejar de ponderar su importancia, se han mantenido, sino olvidados, sí en un lugar secundario los
elementos ideológicos y políticos mucho más difíciles de explicitar y que, en la medida en que
permanezcan ocultos, tienden a distorsionar el debate que nos ocupa sobre el estado y su reforma. Uno
de ellos es el problema contemporáneo de los Estados democráticos y sus instituciones, de sus
distorsiones en el funcionamiento de los canales de mediación entre la sociedad y el gobierno, que
afectan principalmente al concepto de representación, con el consecuente problema de la ilegitimidad y
con ello de la ingobernabilidad.
Aquí el papel de la Administración Pública como puente principal entre las demandas sociales y
respuestas de gobierno se ha visto debilitado, siendo este un problema claramente observable en las
sociedades latinoamericanas, donde el aparato público gestiona proyectos y programas totalmente
desvinculados de todo contacto con el ciudadano directamente afectado por ellos; la administración
burocrática se ha olvidado del ser humano a quien se dirigen sus esfuerzos.
Es en este punto donde se debe concentrar gran parte del esfuerzo de renovación del servicio público,
ya que para lograr el desarrollo integral de las naciones es premisa básica el fomentar un Estado que
gestione con base en la deliberación de los actores sociales para crear consensos que sean la base de
proyectos nacionales. Y no sólo corresponda a la Administración Pública el retomar los canales de
comunicación con los ciudadanos, el compromiso se extiende en igual magnitud al Poder Legislativo y
a los partidos políticos, pues los sistemas representativos deben basarse en un sólido proceso de
comunicación entre la sociedad y el sistema político.
El Estado por deliberación en la sociedad de la información debe rescatar el principio democrático de la
representación social, y sobre todo debe consolidar y mantener el dialogo constante con los actores
sociales para gestionar en un entorno de estabilidad política y social.
Las oportunidades que el desarrollo tecnológico brinda para expandir los puentes de comunicación
entre la Administración Pública y la sociedad son muchos; algunos implican los riesgos de los excesos
de la propia democratización, pero es a través de los consensos que obtenemos los beneficios de la
participación ciudadana, convirtiéndose esta en un instrumento insustituible en la mecánica de la
Gestión Pública del Gobierno por Deliberación, en consecuencia, su empleo es obligatorio para el
sector público, pues de no implementarse se establecerían sistemas no participativos que
consecuentemente ampliaran la brecha económico - social de los países.
No obstante lo anterior, se debe ser prudente en las aseveraciones respecto a los eminentes beneficios
de un gobierno plenamente deliberativo con canales basados en tecnología de la información, ya que
premisa de esta realidad es el formar ciudadanos competentes, con los instrumentos intelectuales y de
infraestructura que les permitan debatir sobre su porvenir, de lo contrario solamente se estará creando
un espejismo ante el cual se encontrarán ciudadanos con acceso a más información, con mayores
responsabilidades y poder, y sin embargo esta realidad los observará más incompetentes y menos
informados. Para mejorar al Estado se debe mejorar a los ciudadanos, ya que el Estado será justo en la
medida en que sus ciudadanos lo sean. El gobierno por deliberación tiene en este sentido un enorme
reto: educar, debatir y dialogar para alcanzar el desarrollo.
La Gestión Pública en el gobierno por deliberación se basa en el ciudadano informado, crítico y que
exige mayor plusvalía a su desempeño. Ello debe traducirse en políticas públicas eficaces, una mayor
eficiencia en el empleo de los recursos públicos, inversiones productivas y transparentes. Al mismo
tiempo, los ciudadanos demandarán un control público, presentación de cuentas y mayor participación.
Acotando un poco, el debate público deberá centrarse no en atacar o defender a la Administración
Pública, sino en perfeccionarla.
15
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Lo anterior se basa en una realidad, la Administración Pública no puede, por más que lo intente, hacer
tanto por sí misma, necesita de la ayuda de todos los actores sociales, políticos y económicos; de los
lideres públicos deseosos y comprometidos de hacer de la reforma una alta prioridad y de identificarse
a sí mismos con los esfuerzos de reforma.
La búsqueda de una Administración Pública que se deberá ir perfeccionando para basar su desempeño
en la eficiencia, traducida en el balance de tres variables: el costo de los proyectos y programas
gubernamentales para alcanzar beneficios públicos; la calidad con que se gestione esos programas y
sus resultados y; la cobertura con que se llegue a la sociedad. Lo anterior es sinónimo de una cultura
basada en la eficiencia pública y eficacia social, en donde el ciudadano exige el cumplimiento del
cometido de las instituciones; sinónimo de ello es el establecimiento de los sistemas de rendición de
cuentas (accountability), la participación del individuo en la evaluación y el control del sector público,
de manera que se renueven los cimientos del régimen democrático a través de una fusión entre los
intereses del Estado y los intereses de la población: “El bien común.”
El reto fundamental es romper la actitud pasiva que se ha generado en el ciudadano y en la mayoría de
los actores sociales. En este sentido es necesario abrir vías institucionales para que la opinión de los
diferentes grupos tenga un peso determinante en las decisiones políticas, sin dejar de considerar la
responsabilidad participativa en los resultados alcanzados por el gobierno; sólo así el gobierno dejará
de ser ese ente abstracto y lejano y unilateral, como es percibido por el individuo y se convertirá en un
sólido pilar del régimen democrático.
Con lo anterior no se limita el debate al sector público federal y al ciudadano en general, se trata de una
reforma del Estado integral, es decir de un gobierno democrático y deliberativo en los tres niveles de
gobierno, se trata de analizar funciones, descentralizar las eminentemente viables, de manera que los
estados, municipios y comunidades asuman con toda responsabilidad sus obligaciones frente al
desarrollo nacional; el municipio promotor como primera instancia de contacto con el ciudadano debe
reformarse, ahí comienza la visión de la reforma del Estado
La gestión pública en el gobierno por deliberación se sustenta en una democracia más participativa y
abierta, que reduzca las brechas del subdesarrollo y ofrezca la igualdad de oportunidades, el control del
propio destino del individuo, que sea plenamente incluyente; una democracia mucho más comunicativa
y deliberativa en todos los ámbitos sociales, orientada a promover y proteger el bien común y el
bienestar de la colectividad. Todo ello con fundamento en una cultura cívica renovada, participativa y
comprometida con su propio desarrollo (destino); no puede haber reforma del Estado sin que se
produzca una verdadera revolución cultural en quienes fungen como sus agentes, servidores públicos y
actores involucrados.
De lo que se trata es de inventar una cultura política de integración de actores diversos, pero sobre todo,
de la construcción de una sociedad civil y un sector privado consistentes en su participación con el
desarrollo. Para ello es necesario abatir la sempiterna desarticulación entre lo económico y lo social,
entre lo ejecutado económicamente y lo prioritario socialmente, los beneficios y su corto alcance, entre
lo prometido políticamente y lo logrado socialmente.
La gestión pública como instrumento de la sociedad para el bien común, para la dignificación de las
condiciones de vida, para el desarrollo humano, lo que requiere en su conjunto es una nueva mediación
social, un profundo cambio cultural que haga equivalente la capacidad de acción de sus agentes y
funcionarios con la naturaleza de las exigencias que el bien común supone como proyecto nacional.
16
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Los valores políticos que sustentan a esta gestión pública renovada se relacionan directamente con el
perfil de un gobierno persuasivo, eficaz y benévolo que tiene a su cargo la institucionalización de la
vida democrática, en la faceta de las auditorias del desempeño, la rendición de cuentas y la evaluación
abierta.
Como premisa del accionar gubernamental, es necesario se recupere el clima de credibilidad en la
función pública, especialmente en los sectores funcionales de mayor erosión por ineficiencias reales, y
por versiones ideologizadas que de antemano procuraban asociar función pública con ineficiencia y
corrupción.
Un clima de credibilidad es fundamental para que un Estado democrático pueda llevar a cabo sus
delicadas tareas. Es esencial para que pueda establecerse la indispensable e impostergable cooperación
entre el Estado y Sociedad Civil, que impulse el desarrollo, y es básico para que los funcionarios
públicos puedan sentir que su tarea es apreciada y reconocida por la sociedad.
A pesar de las ofensivas, por la antifuncionalidad pública, sesgadas, un amplio sector de la sociedad
confía más en la función pública para la atención de los rubros sociales, que en las grandes empresas
para la solución de sus problemas. Ello indica que el potencial para la recuperación de la credibilidad
sigue siendo muy elevado, y más aún cuando la razón de ser del accionar gubernamental es el bien
colectivo. En este gran esfuerzo se debe sumar a los medios de comunicación, procurando su rol de
orientadores e informadores y evitando el rol de deformadores de opinión.
El rediseño de las organizaciones gubernamentales, para dotarlas de las capacidades necesarias para
responder a las demandas sociales, deberá tomar en cuenta que la generación de consensos alrededor de
la función pública es el factor en torno al cual gira todo proyecto de gobierno, sin consensos sociales
que legitimen el accionar público, se carecerá de niveles óptimos de gobernabilidad democrática para
hacer viable el proyecto político en turno. Observando la viabilidad de la concreción de las metas
democráticas y a fin de no generar falsas expectativas acerca de los resultados de las instituciones
públicas.
Cuidando la no generación de desencantos de la ciudadanía sobre los procesos de la democracia. Es
premisa la consideración de la mejora de la propia representación política propiciado cada vez una
mayor pluralidad por parte de la sociedad. Así se ha venido cambiando las elites de poder
conformando una nueva clase política y modificando los viejos estilos del hacer política.
Paralelamente debemos observar los resultados que el propio Dror reflejaba en su informe al club de
Roma sobre el serio problema de “la limitada capacidad de gobernar” “de la elite de gobernación,
careciendo de la formación adecuada para entender las nuevas tecnologías y que en consecuencia tomas
decisiones que acarrean retos para los que no están lo suficientemente preparados. Dror, afirma, que
para los países subordinados como México, estos cambios representan un reto y una oportunidad,
porque pueden precipitar las condiciones en las cuales el manejo de la crisis facilite un cambio
estructural profundo, que de ser bien utilizado, permita una reformulación de relaciones que lance a la
nación hacia adelante. Pero de no ser así, el retroceso puede ser profundo y doloroso.”
La sociedad, ante esta perspectiva debe recuperar la confianza en la Administración Pública Nacional,
brindándole el consenso social necesario para la adecuada gestión de sus planes, programas y
proyectos públicos, pues sin éste se carecerá de gobernabilidad, entendida como la capacidad de un
gobierno, para elaborar y presentar a los ciudadanos sus planes y proyectos, obteniendo respaldo social
y político suficiente en su realización y preservando, en el desarrollo de sus acciones, tanto el orden
como la paz social.
17
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Por su parte la Administración Pública deberá contar con las capacidades suficientes para fomentar el
desarrollo humano, y así legitimar el uso del poder, ésta función política y social es estratégica, pues el
efectivo accionar público, a través de resultados, se convierte en el generador del consenso,
fundamento de la gobernabilidad, que hace que las instituciones actúen en un marco de certidumbre,
honradez, eficacia y eficiencia.
Debemos recordar que en las sociedades actuales el buen gobierno no depende solamente de la eficacia
y eficiencia de las organizaciones gubernamentales como de la capacidad de establecer una arquitectura
y un proceso social que incentiven, coordinen, orienten, influencien y equilibren las múltiples
interacciones. Gobernar significa, en primer lugar, procurar el equilibrio entre los diversos grupos y
fuerzas sociales; pero significa también, y principalmente, influir en dichos grupos y fuerzas y orientar
su dinámica con la finalidad de alcanzar nuevos y más deseables equilibrios. El gobierno debe
mantener la cohesión social y procurar a la vez el cambio estructural, y hacerlo respetando y
fortaleciendo la autonomía de los diversos grupos y organizaciones. Tal tarea no tiene nada de fácil, la
gobernabilidad se convierte en el arte de los consensos y la gestión publica en el instrumento para la
credibilidad.
Concluyendo, el objeto fundamental del gobierno no consiste solo en producir bienes y servicios para
los ciudadanos, sino en generar consensos para obtener mejor gobernabilidad, es decir, un sistema
institucional y una cultura cívica que incentiven el comportamiento eficiente y responsable del
conjunto de los actores sociales. Es el enfoque multidimensional que debemos tener para con la gestión
gubernamental, comprendiendo que la administración pública mexicana interactúa con la ciudadanía,
satisface su demanda individual y colectiva, garantizando honestidad y responsabilidad, es la
coadyuvancia para una gobernabilidad democrática sustentada en procesos de Gestión Pública para un
gobierno deliberativo.
BIBLIOGRAFÍA.1. Dror, Yehezkel. “Mejoramiento de la capacidad para gobernar en América Latina”, I
Congreso Interamericano del CLAD, sobre la Reforma del Estado y la Administración
Pública, Brasil, Río de Janeiro, noviembre 1996.
2. Fetscher, Iring. “La Tolerancia. Una pequeña virtud para la Democracia”. Barcelona.
España. 1996.
3. Feo la cruz p., Manuel. “La reformulación del rol del estado y la apertura de nuevos
espacios para la participación ciudadana.”
4. Harris Richard L. “La democratización del Estado y la gestión pública”. Revista número 18
del CLAD.
5. Nogueira Marco Aurelio. “Democracia política, Gobernabilidad y Representación”.
Seminario Internacional Liberalismo y socialismo: Viejos y Nuevos paradigmas, Facultad
de Filosofía y Ciencias de la Universidad Estatal Paulista, Sao Paulo, Brasil, abril 1993.
6. Orozco, José Luis. “El Estado Pragmático”. Fontamara. México. 1997.
7. Sartori, Giovanni. “Ingeniería Constitucional Comparada”. Fondo de Cultura Económica.
México. 2001.
8. Sirvent, Carlos. “partidos políticos y procesos electorales en México”. Miguel ángel Porrua
y UNAM. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. México. 2002.
9. Sonntag Heinz R. “Gobernabilidad democrática, Globalización y Pobreza en América
Latina, Hacia el S: XXI”, II Congreso del CLAD, Venezuela, octubre 1997.
18
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
10. Repetto FABIÁN. “¿Es posible reformar al Estado sin transformar a la sociedad?,
Capacidad de gestión pública y política social en perspectiva latinoamericana”,
IV Congreso del CLAD, México, octubre 1999.
RESEÑA BIOGRÁFICA:
Jorge A. Valencia Sandoval es Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública, egresado de
la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Su experiencia profesional la ha conformado
desde hace 31 años incursionando en diferentes Instituciones de la Administración Pública Federal
Mexicana. Actualmente se desempeña como Director de Recursos Humanos del Secretariado Ejecutivo
del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
En el ámbito docente, desde hace 25 años ha sido profesor en la Facultad de Ciencias Políticas y
Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México.
Autor de numerosos artículos sobre la Administración Pública.
Mail: geoval@terra.com.mx
19