propuestas para enfrentamiento del cambio climático en colombia

PROPUESTAS PARA ENFRENTAMIENTO DEL CAMBIO
CLIMÁTICO EN COLOMBIA
PROYECTO DERECHO Y CAMBIO CLIMÁTICO EN LOS
PAÍSES AMAZÓNICOS
INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO AMBIENTAL
Luis Fernando Macías Gomes
Guillermo Tejeiro Gutiérrez
1
1. Consideraciones previas
Habiendo identificado las características del Estado colombiano, su normatividad específica
y aquélla por sectores de importancia para el análisis del fenómeno del cambio climático,
en esta segunda parte el estudio el estudio se referirá al análisis de los instrumentos legales
y de política pública identificados en función de la necesidad de regular las actividades
cuya aporte a la causación del fenómeno resulta significativa, buscando definir igualmente
las estrategias para hacer frente a los efectos inevitables del fenómeno.
Para ello, se elaborará un marco conceptual que servirá para aproximarnos al estudio del
cambio climático en Colombia. Posteriormente, se en el país, buscando determinar si es
necesario implementar nuevos mecanismos o si resulta factible hacer una relectura de
aquéllos existentes en función de su potencial para la mitigación y adaptación al fenómeno.
Finalmente se realizarán unas propuestas de acción concretas para la mitigación y
adaptación al fenómeno desde la disciplina del derecho.
2
2. Marco conceptual
El cambio climático como hecho notorio, tiene implicaciones importantes en la disciplina
jurídica, máxime cuando se considera que por cuenta de la afectación que del mismo pueda
derivarse, pueden verse afectados total o parcialmente el goce y disfrute de los derechos
reconocidos al conglomerado social. Esta situación impone un reto directo y sin
precedentes a las instituciones a nivel nacional e internacional, las cuales deberán accionar
tanto política como jurídicamente, ya sea para establecer un marco de política pública y
regulatorio de carácter especial que tenga como finalidad afrontar el reto del cambio
climático, ya sea para identificar posibles elementos útiles dentro de la legislación actual
que a su vez sirvan como insumo para afrontar el cambio climático, o ambas cosas.
Así, primeramente resulta necesario ubicarse en una perspectiva de análisis antropocéntrica,
es decir, situarse en el análisis de las actividades y consecuencias que para el hombre se
relacionan con la causación del fenómeno o con las afectaciones que puede sufrir derivadas
de los efectos asociados al mismo. En esta perspectiva es posible identificar una primera
vertiente de análisis que se concentra en la/s actividad/es que desencadenan el fenómeno
del calentamiento global y que se encuentran asociadas a la intervención del hombre.
Dicha perspectiva de análisis ubica al lector en la primera vertiente del conocimiento sobre
el cambio climático, Vg. la mitigación del fenómeno.
Sin embargo, desde la perspectiva antes señalada se hace igualmente necesario referirse a
las consecuencias que de dicho fenómeno se derivan para la sociedad en su conjunto,
ubicando entonces el análisis en la esfera de la adaptación al fenómeno.
Ambas perspectivas de análisis suponen la valoración del papel del ser humano en relación
con su entorno, ejercicio que involucra el estudio de la afectación antropógena al medio
3
ambiente y que tiene como consecuencia la vulneración del entorno humano. En
consecuencia, atendemos al análisis de una relación de doble vía, en la cual el ser humano y
sus actividades influyen directamente en la causación del fenómeno, situación que a su vez
afecta de manera directa al ser humano en tanto los efectos que se derivan de la alteración
de los patrones climáticos, influyen negativamente en el bienestar de la sociedad en su
conjunto.
Una segunda perspectiva de análisis implica la valoración de los ecosistemas afectados
como consecuencia de la relación antes descrita: en efecto, el cambio climático no
solamente resulta relevante en relación con el entorno propiamente humano, sino que
también implica considerar el medio ambiente como sujeto de protección y afectación en sí
mismo en tanto plataforma ulterior de las actividades humanas.
Desde una perspectiva estrictamente legal, la afectación al medio ambiente implica el
estudio del derecho ambiental en función del ser humano y del ecosistema, ejercicio del
cual habrán de desprenderse labores de regulación en materia de mitigación y adaptación
según las circunstancias propias del lugar.
Para ello, es necesario abordar la relación que tiene el derecho ambiental con la valoración
técnica del fenómeno, buscando identificar tanto los escenarios de afectación, como las
medidas de mitigación posibles en función de las fuentes que lo producen; lo anterior por
cuanto resulta indispensable identificar las causas y posibles consecuencias del fenómeno
en aras de facilitar el proceso de relectura de la normatividad existente, o incluso, para la
definición de nuevos mecanismos de regulación.
En igual sentido, resulta fundamental analizar los elementos del derecho ambiental
contemporáneo, buscando identificar los principios rectores de dicha disciplina, sus
instrumentos de gestión y control ambiental, y su finalidad y objetivos en aras de que los
4
mismos sirvan como el derrotero que habrá de fijar las pautas para las actividades de
análisis previamente descritas.
2.1 Los hechos frente al derecho: el cambio climático como hecho
inevitable y el papel del derecho ambiental.
El papel del derecho como instrumento de regulación, control y gestión de los recursos
naturales constituye la pregunta fundamental que moviliza el esfuerzo central de la
contribución que nos ocupa: en palabras de Martín Mateo, el derecho ambiental tiene como
objeto fundamental “…disciplinar las conductas con trascendencia para el medio, de
acuerdo con imperativos de las ciencias de la naturaleza que deben ser asimilados por las
ciencias sociales”1.
De la anterior cita es posible extractar dos elementos de fundamental importancia para
nuestro estudio: el primero, la relación indisoluble entre ciencia y derecho que en materia
ambiental resulta fundamental. El segundo, la necesidad de regulación de ciertas conductas
que tienen como consecuencia la degradación del medio ambiente.
En primera instancia, basta recordar cómo el objeto fundamental del estudio del derecho
ambiental lo constituye la relación del hombre, o más exactamente la sociedad, con su
entorno, espacio dentro del cual se suscitan interacciones que configuran un sistema en el
cual el hombre se relaciona con sus pares y con otros organismos. Esas relaciones que
analizadas desde perspectiva sistémica y sistemática, consideran la totalidad de elementos
que componen el medio ambiente como objeto de estudio del derecho ambiental, se
constituyen en el elemento básico que permite al derecho aproximarse a la regulación del
1
Martín Mateo, Ramón, Tratado de derecho ambiental – Volumen I, Editorial Trivium S.A, Primera Edición,
Madrid, 1991. Sobre el particular, el autor apuntala su visión al afirmar lo siguiente: “se debe insistir sobre la
“importancia de la adopción efectiva de instrumentos jurídicos apropiados en el plano internacional y
nacional, con vistas a una protección eficaz del medio natural y del ambiente. El Derecho ambiental no es un
simple apéndice de políticas ambientales, es el medio privilegiado para toda política a favor del medio”.
5
fenómeno ambiental en sentido amplio. Sin embargo, para comprender la complejidad de
los elementos y relaciones que constituyen el entorno como espacio vital o lebensraum en
palabras de Raetzel, es necesario aproximarse al conocimiento científico del medio en el
cual se suceden dichas relaciones de interacción entre los diversos elementos que lo
componen.
En palabras de Santander Mejía, “la misma naturaleza de los problemas ambientales que
requieren un análisis desde una visión de una disciplina científica…hacen que todas las
intervenciones que desde el punto de vista normativo se deben realizar obedezcan a
estándares resultantes de estudio científicos y técnicos… Estos resultados de
investigaciones, se plasman en normas… que no pueden ser estudiadas únicamente por
abogados, sino que estos requieren para interpretación de apoyo científico”2.
Podría pensarse que el derecho ambiental tiene una fuente directa que es la ciencia que
sirve de fundamento a la regulación. Claro que esto no significa que por ello se deje de
aplicar la dogmática jurídica. Lo importante es comprender que el conocimiento e
información científica son necesarios para la correcta comprensión e interpretación de las
normas ambientales. Uno de los mayores retos del jurista es no dejarse llevar por el simple
conocimiento científico, descuidando los principios de interpretación jurídica pues ello
conduce a posibles falacias jurídicas u sobre todo a una imposición de las leyes de la
naturaleza sobre las leyes humanas. El derecho no puede perderse en esa confusión. En
efecto, el derecho en cuanto ciencia se nutre de otras áreas del conocimiento pero no por
ello pierde su naturaleza. Ante todo el jurista debe interpretar el derecho dentro de lo que
establece la ley, aun cuando para ello deba recurrir a otras esferas de conocimiento.
2
Santander Mejía, Enrique, Instituciones de Derecho Ambiental, ECOE Ediciones, Primera Edición, Bogotá,
D.C 2002
6
El fenómeno del cambio climático: evidencia científica
Así, en lo que hace al fenómeno del cambio climático, resulta necesario referirse al insumo
científico y técnico que sustenta el ejercicio normativo que nos ocupa en la presente. El
Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático – IPCC (por sus siglas
en inglés) funge desde su creación en 1988 como el organismo técnico de orden
internacional encargado de recopilar y analizar la información científica que resulta
necesaria para comprender el fenómeno, información que a su vez resulta necesaria para
evaluar sus consecuencias y para formular las estrategias tendientes a su manejo.
El IPCC ha venido publicando sus hallazgos de manera ininterrumpida desde su creación,
siendo fundamental el estudio del Cuarto Reporte del IPCC, recientemente publicado, por
cuanto los expertos han podido concluir con un alto grado de certeza, que el fenómeno del
cambio climático, y en particular, el calentamiento global, es hoy día una realidad palpable
que se asocia a las actividades de origen antropógeno.
Así, el IPCC ha manifestado vehementemente que “El calentamiento del sistema climático
es inequívoco, como lo demuestran los aumentos observados del promedio mundial de la
temperatura del aire y del océano, el deshielo generalizado de nieves y hielos, y el
aumento del promedio mundial del nivel del mar”3
3
IPCC, 2007: Cambio climático 2007: Informe de síntesis. Contribución de los Grupos de trabajo I, II y III al
Cuarto Informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático [Equipo
de redacción principal: Pachauri, R.K. y Reisinger, A. (directores de la publicación)]. IPCC, Ginebra, Suiza,
104 págs.
7
Gráfica I – Cambios en la temperatura del nivel del mar y en la cubierta de nieve del Hemisferio Norte
Fuente – Cuarto Reporte IPCC – Naciones Unidas
A su vez, y en relación con las causas del fenómeno, el Grupo ha podido verificar un
aumento significativo y constante de las emisiones de Gases Efecto Invernadero – GEI
desde la era preindustrial, cuyo valor se calcula en un 70% más de GEI registrado entre
1970 y 2004.
En particular, el IPCC resalta cómo “Las concentraciones atmosféricas mundiales de CO2,
metano (CH4) y óxido nitroso (N2O) [algunos de los GEI más importantes] han aumentado
notablemente por efecto de las actividades humanas desde 1750, y son actualmente muy
8
superiores a los valores preindustriales, determinados a partir de núcleos de hielo que
abarcan muchos milenio”4
Gráfica II – Emisiones mundiales de Gases Efecto Invernadero – GEI antropógenos
Fuente – Cuarto Reporte IPCC – Naciones Unidas
Para el IPCC, resulta evidente que el aumento del promedio anual de la temperatura se
encuentra asociado al aumento de las concentraciones de dichos gases en la atmósfera
como resultado de actividades antropógenas, cuyo aumento ha sido perceptible durante los
últimos cincuenta años en las diferentes latitudes del planeta (Gráfica II – IPCC)
4
Ibid.
9
Así, es posible distinguir aumentos de temperatura en cuatro de los cinco continentes,
habiendo para el efecto exceptuado el análisis de las temperaturas en el continente antártico
(Gráfica III – IPCC)
Gráfica III – Cambio experimentado por la temperatura a nivel mundial y continental
Fuente – Cuarto Reporte IPCC – Naciones Unidas
Tal y como lo resalta el IPCC, si bien debido a las dinámicas propias del planeta, el efecto
del calentamiento global no puede disociarse de eventos propios del sistema climático
10
terrestre, resulta evidente que los cambios observados en las dinámicas del clima global no
se corresponden con aquellos de origen estrictamente natural, particularmente por la
rapidez con la cual se han podido identificar aumentos sensibles en la temperatura del
globo.
Así, en cuanto hace a la afectación derivada de los cambios en los patrones climáticos del
planeta Tierra, el IPCC ha elaborado escenarios5 de emisiones de GEI posible (Gráfica IV –
IPCC), cuya materialización dependerá de la conjunción de diversas circunstancias, desde
la posibilidad de que las condiciones de emisión de GEI mantengan su tendencia a la alta,
hasta la implementación de medidas de mitigación importantes que supongan, por ejemplo,
el cambio de la matriz energética mundial desplazando la utilización de combustibles
fósiles para dar paso a alternativas más limpias.
Gráfica IV – Escenarios de emisiones de GEI entre 2000 y 2100
Fuente – Cuarto Reporte – IPCC – Naciones Unidas
5
Se entiende por escenario “un resultado plausible y consistente que ha sido construido para explicar las
consecuencias potenciales de la influencia de las actividades humanas sobre el clima”, en Jones, R., Noguer,
M., Hassell, D., Wilson, S., Jenkins, G. And Mitchell, J. 2004: Generating High Resolution Climate Scenarios
using PRECIS. MetOffice. Hadley Center. United Kingdom.
11
Proyecciones en el aumento del promedio de la temperatura superficial global y el aumento en el nivel
del mar a finales del siglo 21.
Cambio en la temperatura
(ºC en periodo 2090-2099
respecto a 1980-1999) (a)
CASO
Aumento en el nivel del mar
(metros en periodo 2090-2099
respecto a 1980-1999)
Mejor
estimación
Rango
probable
Rango de los modelos excluyendo
los futuros cambios en la dinámica
del flujo del hielo.
Concentraciones
constantes al año 2000
0,6
0,3 – 0,9
NA
Escenario B1
1,8
1,1 – 2,9
0,18 – 0,38
Escenario A1T
2,4
1,4 – 3,8
0,20 – 0,45
Escenario B2
2,4
1,4 – 3,8
0,20 – 0,43
Escenario A1B
2,8
1,7 – 4,4
0,21 – 0,48
Escenario A2
3,4
2,0 – 5,4
0,23 – 0,51
Escenario A1F1
4,0
2,4 – 6,4
0,26 – 0,59
(a) Estas evaluaciones son realizadas desde simples modelos climáticos, modelos del sistema Tierra de
complejidad intermedia hasta modelos de circulación general atmósfera –océano.
Fuente: www.cambioclimatico.gov
En función de los escenarios de posibles emisiones a futuro, el IPCC ha establecido
conforme a la posibilidad del aumento de la temperatura del planeta, las afectaciones que
los ecosistemas que sustentan los procesos humanos habrían de sufrir en función del
aumento de la temperatura (Gráfica V – IPCC).
Así, por cada grado de aumento en la temperatura, se esperan efectos sensibles en las
dinámicas hídricas, la calidad de los ecosistemas, la provisión de alimentos, la afectación de
las zonas costeras globales y la modificación de patrones sanitarios.
12
Gráfica V – Cambio anual medio mundial de la temperatura respecto del periodo 1980 – 1999 y sus
efectos sobre diversos componentes del bienestar humano
Fuente – Cuarto Reporte – IPCC – Naciones Unidas
A nivel regional, el IPCC ha identificado afectaciones futuras basado en los estudios sobre
el aumento de la temperatura global, afectaciones que además se valoran en función de las
dinámicas de tipo económico y social imperantes en el área de estudio. Así, por ejemplo,
para la América Latina, el IPCC ha identificado las siguientes afectaciones posibles como
consecuencia del fenómeno del cambio climático:
1. “Hasta mediados del siglo [próximo], los aumentos de temperatura y las
correspondientes disminuciones del suelo originarían una sustitución gradual de los
bosques tropicales por las sabanas en el este de la Amazonía. La vegetación
semiárida iría siendo sustituida por vegetación de tierras áridas.
13
2. Podrían experimentarse pérdidas de diversidad biológica importantes con la
extinción de especies en muchas áreas de la América Latina tropical.
3. La productividad de algunos cultivos importantes disminuiría, y con ella la
productividad pecuaria, con consecuencias adversas para la seguridad alimentaria.
En las zonas templadas mejoraría el rendimiento de los cultivos de haba de soja. En
conjunto, aumentaría el número de personas amenazadas por el hambre (RT, grado
de confianza medio).
4. Los cambios en las pautas de precipitación y la desaparición de los glaciares
afectarían notablemente a la disponibilidad de agua para consumo humano, agrícola
e hidroeléctrico”6
Es importante resaltar que aún cuando las emisiones de GEI en el mundo se estabilizaran
hoy, el aporte que se ha venido haciendo de GEI a la atmósfera desde finales del siglo
pasado habrá de desencadenar efectos a futuro de manera inevitable: lo anterior por cuanto
las dinámicas asociadas al sistema climático global se suceden en períodos de tiempo muy
largos, de manera que para el IPCC resulta claro que los efectos de desestabilización de la
atmósfera habrán de sentirse incluso hasta finales del siglo presente. De ahí que los
esfuerzos se concentren en la reducción de emisiones de GEI hasta un punto en el cual los
efectos del calentamiento global sigan siendo predecibles y no afecten de manera peligrosa
la supervivencia del ser humano en la tierra.
Ahora bien, el IPCC ha identificado igualmente potenciales medidas, tanto de mitigación
como de adaptación al fenómeno, habiendo para los efectos identificados una estrecha
relación entre la consecución de dichas medidas y el desarrollo económico de las naciones.
Es importante resaltar en este sentido que, aún cuando los efectos del calentamiento global
habrán de afectar al planeta en su totalidad, los efectos serán distribuidos de manera
irregular a lo largo del globo. De manera paradójica, serán los países menos desarrollados
los que se vean más afectados, por cuanto su capacidad de resiliencia es menor al disponer
6
Ibid.
14
de menos recursos para destinar a las medidas de adaptación al fenómeno. Se destaca que
los países en desarrollo, a pesar de no ser los mayores contribuyentes a la causación del
calentamiento global, sí serán los que deban proveer atención prioritaria al manejo de los
efectos que del mismo se esperan.
Cambio climático como hecho: el reto de la regulación en función de la
especialidad singular del derecho ambiental.
De la anterior información técnica habremos de concluir hasta el momento que el fenómeno
del calentamiento global antropógeno se causa como consecuencia de la emisión de
sustancias a la atmósfera como resultado de las actividades humanas, sustancias que a su
vez interfieren con el normal desarrollo de la dinámica atmosférica global asociada al
efecto invernadero de origen natural, y que por consiguiente han aumentado la temperatura
del planeta en un período de tiempo relativamente corto (siglos) cuando se confronta con
los espacios de tiempo asociados a las dinámicas de origen natural (miles de años).
Adicionalmente, a pesar de tratarse de un ejemplo típico de afectación transfronteriza del
medio ambiente, no se manifiesta de manera uniforme a lo largo de los países del globo,
particularmente por cuanto las afectaciones se estiman en función de los valores
ecosistémicos de cada región, sustancialmente diferentes entre sí. Conforme su posición
geográfica y capacidad de adaptación, las naciones del mundo verán distribuidos de manera
disímil los efectos esperados del calentamiento global, fenómeno de carácter irreversible
que demanda la actuación pronta y urgente de parte de las naciones del mundo para hacerle
frente.
Aún cuando la discusión en términos de ética ambiental nos sitúa ante una situación de
inequidad frente a las cargas que deberán asumir las naciones en función de su aporte al
fenómeno, no es este el espacio para discutir sobre dicho tópico. Primeramente por cuanto
dicho estudio desborda los fines y alcance del presente documento. En segundo lugar, por
cuanto a pesar de ser un tópico que reviste particular importancia para la definición del
15
marco regulatorio internacional, las medidas que a nivel nacional y regional se tomen en
relación con el mismo deberán atender a la urgencia y necesidad que reviste el tema en
relación con la afectación de los países que como el nuestro, verán melladas sus
posibilidades de desarrollo en función de los efectos esperados del calentamiento global.
Así, ante un panorama de consecuencias inevitables distribuidas de manera desigual en un
mundo igualmente caracterizado por las brechas entre los países desarrollados y aquéllos en
desarrollo, las medidas que se tomen en función de la necesidad de hacerle frente al cambio
climático necesariamente habrán de atender al panorama local y regional.
En este sentido, hacemos nuestra la visión acerca de la llamada “espacialidad singular” del
derecho ambiental, esto es, la necesidad de atender a las condiciones propias de los
ecosistemas de un país o una región, para entonces definir las estrategias desde la
legislación que permitan un adecuado manejo de las condiciones de dichos ecosistemas. Si
bien es cierto que como lo reitera Santander Mejía, el campo de acción del derecho
ambiental trasciende las fronteras políticas por cuanto la división de los ecosistemas no se
corresponde con las divisiones espaciales de las fronteras políticas, también resulta
pertinente señalar que los condicionamientos asociados al fenómeno del calentamiento
global son claramente discernibles entre sí conforme a lo estudiado hasta el momento. De
ahí que sea necesario abordar el estudio del calentamiento global en términos espacialmente
definidos conforme a las situaciones y riesgos que se derivan de manera particular, para las
regiones objeto del presente estudio.
Como consecuencia, el objeto de la contribución que nos ocupa implica necesariamente
analizar los efectos puntuales del fenómeno en función de las herramientas de control y
manejo ambiental existentes, definiendo así un marco de estudio cuya metodología deberá
identificar las afectaciones esperadas, las causas contribuyentes a la causación del
fenómeno y las medidas en materia de regulación que habrán de hacerle frente al mismo.
16
En términos estrictamente legales, dichas medidas idealmente habrían de atender al marco
regulatorio existente, por cuanto se entiende necesario hacer uso de las herramientas que
cada sistema provee, desde el derecho ambiental, para hacerle frente al fenómeno. En este
sentido, el carácter preventivo de la normatividad ambiental7 reviste hoy más que nunca,
importancia fundamental de cara a los retos impuestos por el cambio climático para la
técnica jurídica: en efecto, el derecho ambiental contemporáneo no ha hecho otra cosa que
establecer unas reglas, que aún cuando tienen un carácter eminentemente punitivo o
sancionatorio, pretenden de manera ulterior la prevención de la afectación al medio
ambiente.
Como recuerda Martín Mateo, “Cierto que la represión lleva implícita siempre una
vocación de prevención en cuanto lo que pretende es precisamente por vía de amenaza…
evitar que se produzcan los supuestos que dan origen a la sanción, pero en el Derecho
ambiental la coacción “a posteriori” resulta particularmente ineficaz… en cuanto que de
haberse producido ya las consecuencias, biológica y también socialmente nocivas, la
represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará graves daños,
quizá irreparables…”8
El fenómeno del cambio climático se enmarca dentro de aquellas afectaciones al medio
ambiente, que como tuvimos oportunidad de observar, pueden desencadenar un
desequilibrio de tales proporciones, que no sea posible reparar o compensar en términos
estrictos los daños que se causen como consecuencia de la materialización de los riesgos
asociados al mismo: de ahí que el derecho deba procurar prevenir el daño al medio
ambiente mediante la reglamentación de ciertos sectores que tienen un claro potencial de
afectar las cualidades del entorno, a la vez que deberá establecer el marco para que se
adelanten las acciones tendientes a la adaptación, también inevitable, a los efectos que se
7
“Una característica que se deriva de las anteriores es la de que [el derecho ambiental] es un derecho
eminentemente preventivo, no por ser policivo sino porque busca que la normatividad producida sea
efectiva y previa a la degradación del medio ambiente” en Macías Gómez, Luis Fernando, Introducción al
Derecho Ambiental, Primera Edición, Legis, Bogotá, 1998, negrillas fuera del texto.
8
Op. Cit Mateo, Tratado de Derecho Ambiental
17
derivan del mismo. Por ello, el análisis de los instrumentos de regulación, gestión y control
ambiental a nivel local se hace indispensable para establecer las estrategias que desde el
derecho habrán de implementarse.
Sin embargo, resulta evidente que el ejercicio normativo ambiental es de carácter
eminentemente interdisciplinario9, e incluso podría afirmarse con cierto grado de certeza
que solamente un estudio juicioso sobre las consecuencias económicas, sociales y culturales
de dicha regulación habría de compaginarse con los postulados del desarrollo sostenible.
Ahora bien, consideramos que un análisis sobre las implicaciones de este tipo claramente
desborda el espectro de análisis de nuestra contribución, aún cuando habremos de referirnos
a las implicaciones que tiene para el desarrollo de la nación, la implementación de medidas
para afrontar los efectos inevitables del calentamiento global. Esto lleva a plantear la
necesidad de hablar de un derecho del cambio climático como el campo jurídico en el cual
se desarrolle la legislación y jurisprudencia que permita hacer frente a tal fenómeno. Este
derecho aun cuando inspirado en el derecho ambiental debería marcar una diferencia por
cuanto su objeto de protección sería la tierra y la humanidad entera, sería mucho más
interdependiente del derecho internacional y sobre todo enfocado a regular las conductas
sociales que de una u otra forma afectan el cambio climático, pero en igual forma a señalar
las medidas de mitigación y adaptación a este hecho climático.
A continuación se revisará el caso puntual colombiano, analizando en primera medida las
consecuencias que del cambio climático se esperan en Colombia: lo anterior con el ánimo
de mapear los riesgos puntuales asociados al fenómeno. Posteriormente habremos de
analizar la normatividad colombiana con base en el estudio previo que hemos acometido
durante la primera parte de nuestra contribución.
9
Op. Cit. Macías, Introducción al Derecho Ambiental
18
2.2 El cambio climático en Colombia: vulnerabilidad, riesgos y
escenarios posibles de afectación.
El Estado colombiano ha venido recopilando información de carácter científico relacionada
con el Cambio Climático con ocasión de los compromisos que el mismo asumió en virtud
de la suscripción de la Convención Marco sobre Cambio Climático – CMCC y su Protocolo
(Protocolo de Kyoto) que la reglamenta.
Así, conforme a los parámetros establecidos por el IPCC, las entidades de carácter
científico colombiano, en especial aquéllos organismos de carácter científico vinculados al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, han colaborado activamente
para la elaboración de informes que sirven hoy día como sustento para las iniciativas y
programas que el país ha venido implementando en relación con dicha temática10.
Conforme a dicha información, ha sido posible establecer el aporte del país al fenómeno
del cambio climático con base en la elaboración del Inventario de Emisiones que se realiza
con ocasión de las Comunicaciones que el Estado colombiano prepara para su envío al
IPCC. Dicha información a su vez, ha sido útil para establecer los impactos esperados en
función del grado de vulnerabilidad del Estado colombiano, proveyendo así el insumo
para el diseño e implementación de programas y políticas destinadas a hacerle frente al
fenómeno.
Tal y como lo resalta el IDEAM11, los inventarios resultan fundamentales herramientas de
verificación de los compromisos asumidos por las Partes del Convenio y del Protocolo, a la
vez que permiten la evaluación de políticas públicas, y el desarrollo de metodologías de
estudio. Igualmente resultan útiles por cuanto dicha información resulta pertinente para la
10
En el país se vienen implementando iniciativas para la adaptación al cambio climático, entre las cuales se
destacan el Piloto Integrado
11
Ibid.
19
definición de líneas base para la implementación de proyectos asociados al Mecanismo de
Desarrollo Limpio – MDL.
A continuación nos referiremos al aumento registrado de temperaturas en Colombia y los
escenarios que sobre el particular ha elaborado el IDEAM siguiendo las directrices del
IPCC sobre la materia.
Variaciones en la temperatura registradas y escenarios de aumento de la
temperatura y cambio climático en Colombia.
El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia – IDEAM ha
podido determinar un aumento en la temperatura dentro del territorio nacional en el período
comprendido entre 1961 y 1990 de 0.2C a 0.3C por década12.
Siguiendo la metodología y parámetros de estudio establecidos por el IPCC, el IDEAM ha
recientemente publicado un estudio que contiene escenarios de cambio climático para 24
regiones del país13.
Así, el estudio se concentró en la elaboración de escenarios de cambio climático que
determinen los “cambios que en relación con el período 1961-1990 habría en el 2070-2100
dentro de los escenarios A2 y B2 del IPCC para las variables temperatura del aire y
precipitación” en las siguientes zonas del territorio colombiano (Gráfica VI):
12
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, Cambio Climático en Colombia,
Presentación elaborada con ocasión del Congreso “Cambio Climático en Colombia: Realidades y
Perspectivas”
organizado
por
el
ICDA,
http://www.derechoambientalcolombiano.org/contentDetail.php?id=22
13
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia – IDEAM, Conservación
Internacional – Colombia y Universidad Nacional de Colombia, Informe Final - Elaboración de escenarios de
cambio climático para la segunda mitad del siglo XXI en diferentes regiones del territorio colombiano y de
un informe de evaluación del cambio climático en Colombia que incluya entre otros las tendencias actuales y
futuras y los posibles impactos del cambio climático en los sectores socioeconómicos y regiones del país,
Bogotá, http://www.cambioclimatico.gov.co/documentos/INFORME%20FINAL_29-Octubre-2008_.pdf
20
Gráfica VI – Regiones hidroclimáticas modeladas en función de escenarios de cambio climático
conforme los escenarios A2 y B2 del IPCC
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia – IDEAM
Los cambios esperados en relación con el aumento de las temperaturas y la pluviosidad
sobre el territorio colombiano se evidencian en las siguientes gráficas elaboradas por el
IDEAM.
21
Gráfica VII – Cambio en la temperatura media anual en los escenarios B2 y A2 del IPCC en el
territorio colombiano
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia - IDEAM
Respecto del aumento de la temperatura en el territorio colombiano, se observa que la zona
interandina, la zona pacífica y la zona caribe verían modificadas las temperaturas medias
del aire en un rango medio – alto, dependiendo del escenario de emisiones futuras.
Se resalta el aumento considerable de las temperaturas en la zona del Magdalena medio y
alto y en ciertas zonas de la costa caribe colombiana, donde pueden aumentar las
temperaturas por encima de 4C (zonas en rojo)
22
A continuación reseñamos los resultados del aumento de la temperatura media anual del
aire en cada una de las 24 zonas objeto del estudio referido (Gráfica VIII)
Gráfica VIII – Aumento de temperatura media anual del aire en cada una de las zonas del territorio
nacional
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia – IDEAM
23
Tal y como se mencionó anteriormente, se observan variaciones disímiles según la zona del
territorio que se trate. Sin embargo, se resalta el aumento promedio de la temperatura entre
2C y 4C, especialmente en la Zona Andina y el Caribe.
Ahora, en lo que respecta a la modificación de los patrones de precipitación anual (Gráfica
IX), a continuación hacemos nuestras las tablas del estudio referido:
Gráfica IX
Cambios en la precipitación anual en los escenarios B2 y A2 del IPCC en el territorio colombiano
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia – IDEAM
En las gráficas, se observan modificaciones en el rango leve a severo en los patrones de
precipitación dentro del territorio colombiano. Se destaca el aumento de pluviosidad en la
zona pacífica así como la sensible reducción de precipitaciones en la zona de la alta guajira
colombiana, y algunas zonas de la región andina centro, sur-oriental y caribe central.
24
Sobre este particular, bien vale la pena resaltar que las reducciones significativas de
precipitaciones según la región concuerdan con zonas de páramo y glaciares o con grandes
centros urbanos donde se concentra la mayoría de la población colombiana actualmente.
A continuación se describen las modificaciones esperadas en los patrones de precipitación
en cada una de las 24 zonas del territorio nacional (Gráfica X)
Gráfica X – Variaciones en la precipitación anual en cada una de las zonas del territorio nacional
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia – IDEAM
25
En conclusión, tal y como lo establece el IDEAM, el país espera un aumento de la
temperatura entre 2C y 4C, con variaciones en los patrones de precipitación que pueden
gradarse entre cambios leves y cambio severos, dependiendo de la zona.
Comunicaciones del IDEAM al IPCC – Inventarios de emisión y captura de GEI e
identificación de sistemas vulnerables dentro del territorio nacional.
A la fecha, el Estado colombiano ha elaborado y enviado dos comunicaciones al Panel de
Expertos: la “Primera Comunicación Nacional de Cambio Climático”, elaborada en el año
2000 y en la cual se hizo el primer análisis sobre las circunstancias nacionales relacionadas
con el fenómeno, estableció el “Inventario Nacional de Emisión y Captura de Gases Efecto
Invernadero” correspondiente al período comprendido entre 1990 y 1994. Como parte
fundamental del documento, se elaboró el primer estudio sobre la vulnerabilidad del Estado
colombiano al cambio climático, estudio que además resaltó la necesidad de implementar
medidas de adaptación al mismo en atención al alto grado de vulnerabilidad que el país
enfrenta en relación con los efectos asociados al fenómeno14.
Recientemente, el IDEAM con la colaboración de diversas entidades del Estado
colombiano han finalizado con éxito la “Segunda Comunicación Nacional de Cambio
Climático - 2008”, para lo cual este organismo en conjunto con otras entidades del Estado
establecieron el “Inventario Nacional de Emisión y Captura de Gases Efecto Invernadero”
correspondiente al año 2004, cuyos resultados resaltamos a continuación:
1. En cuanto al aporte del fenómeno, Colombia es uno de los países con menor huella
ecológica en la región y en el mundo, aportando en total un 0.37% del total
acumulado de 40 gigatoneladas mundiales aportadas anualmente de GEI. En
14
Idem.
26
promedio, cada habitante del país genera 4.15 toneladas de GEI anuales, valor
significativamente menor que el promedio regional de 8 toneladas de GEI anuales15.
2. Si bien se observa un aumento en valores absolutos en las emisiones colombianas,
el IDEAM ha establecido que la rata de variación anual viene descendiendo
conforme los siguientes valores: 3.94% para el período comprendido entre 1990 y
1994; 3.72% entre 1990 y 2000; y 2.79% para el intervalo entre los años 2000 y
200416.
3. En 2004, Colombia emitió un total de 180010, 57 ton de CO2 EQ, distribuidas por
sectores así:
a. “Módulo de energía
37%
b. Módulo de procesos industriales
5%
c. Módulo de agricultura
38%
d. Módulo de cambio en el uso de la tierra y silvicultura
14%
e. Módulo de residuos
6%”17
Así las cosas, es posible identificar cómo el Estado colombiano aporta de manera muy poco
significativa a la causación del fenómeno. En este sentido, se observa cómo el país sigue la
tendencia de la región en cuanto que el sector de la economía que más aporta a la emisión
de GEI es el sector agricultura (incluida la ganadería), contrariando la tendencia mundial
que ubica al sector energía como el de mayor aportación de GEI en la balanza de afectación
por sectores de la economía. Se resalta sin embargo, que la aportación del sector energía
15
www.cambioclimático.gov.co. Sobre el particular resaltamos cómo “Los países de ALC son responsables
de un pequeño porcentaje del CO2 atmosférico.La región de América Latina y el Caribe da cuenta de
alrededor del 8,5% de la población mundial y del PIB, 6% de las emisiones desde el sector de la energía y
12% de las emisiones globales, considerando todos los gases de efecto invernadero (GEI), la deforestación y
el cambio en el uso del suelo”, en Desarrollo con menos carbono: respuestas latinoamericanas al desafío del
cambio climático, Banco Mundial – América Latina y el Caribe, Hoja de Datos,
16
Idem.
17
Op. Cit, IDEAM - Presentación Cambio Climático en Colombia
27
colombiano se encuentra prácticamente igualado al sector agrícola, develando así una
mixtura entre dos situaciones, una regional y una mundial.
Sin embargo, el informe no se agota solamente en la cuantificación de GEI efectivamente
aportados por el Estado colombiano en su conjunto; como se menciona anteriormente, parte
fundamental de dichos estudios la constituyen las labores de identificación de los factores
de vulnerabilidad del país con base en las cuales se generan propuestas de acción concretas
de adaptación.
El IDEAM ha establecido así un mapa de vulnerabilidad18 del Estado colombiano con base
en el análisis de la información de ciertos factores. En primera medida, tanto la primera
como la segunda comunicación identifican como vulnerables los siguientes sistemas:
1. Afectación de sistemas naturales – Colombia es uno de los países megadiversos
del planeta. En su territorio se concentran gran cantidad de especies de flora y
fauna. Como consecuencia del fenómeno del cambio climático, se esperan
impactos considerables en la totalidad de los ecosistemas del territorio nacional, los
cuales se materializan en:
a. Pérdidas de biodiversidad
b. Desertificación
c. Extinción de ecosistemas estratégicos como páramos, selvas, corales y
glaciares.
2. Afectación de los sistemas productivos: como consecuencia de la afectación
sensible de la plataforma natural que da sustento a las actividades humanas, se
identifican impactos en los sistemas productivos colombianos tales como:
18
Por vulnerabilidad se entiende el “grado de susceptibilidad o de incapacidad de un sistema para afrontar los
efectos adversos del cambio climático”, Ibid.
28
a. Servicios urbanos, servicios de transporte, infraestructura material,
edificios. Puertos por los cambios en el nivel del mar.
b. Disminución de la oferta energética.
c. Desabastecimiento de agua potable
d. Cambios de la productividad de los recursos
e. Escasez de insumos
f. Cambios de la demanda del mercado.
3. Afectación de sistemas humanos: como afectaciones del sistema humano, el
IDEAM identifica las siguientes para el caso colombiano:
a. Afectación de poblaciones en zonas costeras por el aumento del nivel mar
b. Estrés hídrico
c. Pérdida de infraestructura
d. Afectación de las condiciones de salud por aumento y/o desplazamiento de
vectores de enfermedades como la malaria, el dengue, etc.
A su vez, en relación con los efectos desestabilizadores de las condiciones actuales del
ecosistema nacional que a su vez contribuyen a la afectación de los sistemas antes
señalados, el IDEAM ha identificado procesos naturales que se desencadenarían/acelerarían
como consecuencia de las dinámicas de un clima cambiante y extremo:
Desertificación
El IDEAM ha identificado zonas del territorio nacional con alta vulnerabilidad a procesos
de desertificación como consecuencia de la variación de los patrones del clima asociada al
efecto conjunto de las condiciones del suelo y del aumento de la temperatura y la
disminución sensible en los patrones de precipitación. En consecuencia, el IDEAM ha
elaborado un mapa de desertificación del territorio nacional en el cual se identifican “las
zonas que por suelos, clima, cobertura de la tierra y ecosistemas, presentan características
29
de ambientes secos, con evidencias de degradación por erosión y salinización, que pueden
ser vulnerables”19 al cambio climático.
Así, para el IDEAM resulta claro que “Luego del análisis de la información suministrada
por los indicadores considerados en el modelo de desertificación, se deduce que en
Colombia el área afectada por desertificación tiene un cubrimiento de 193.510 Km2, los
cuales corresponden con el 16,95% del territorio nacional… Aunque el porcentaje de tierras
afectadas por la desertificación es muy baja en el país, y más aún al compararlo con el de
otros países latinoamericanos (Colombia ocupa el cuarto lugar de nueve países con
desertificación en América Latina), la localización de los principales polos de desarrollo
del país (urbanos, agropecuarios, mineros, y viales) y la manifestación de procesos de
fenómenos climáticos adversos en estas áreas no deja de ser una señal de alarma
justificada.”20
Gráfica XI – Mapa de desertificación colombiano
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia – IDEAM
19
20
Op. Cit IDEAM, Presentación Cambio Climático en Colombia
http://www.cambioclimatico.gov.co/adaptacion-desertificacion.html
30
Pérdida de glaciares y páramos
En la actualidad, se ha constatado un retroceso de los glaciares colombianos del 3% al 5%
anual, razón por la cual el IDEAM calcula la pérdida cercana al 100% de los glaciares
colombianos en 203021. Debe considerarse que una importante fuente del recurso hídrico
nacional se perdería como consecuencia de la afectación sensible de las masas de hielo en
zonas de la alta montaña, aumentando el estrés hídrico en zonas sensibles del territorio
nacional que dependen para su abastecimiento del recurso de dichas masas de hielo.
Gráfica XII- Localización actual de los glaciares colombianos que aún existen
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia – IDEAM
En igual sentido, los ecosistemas de alta montaña como los páramos se verían afectados
sensiblemente y de manera similar a los glaciares, habida cuenta de la posibilidad de que
desaparezca cerca del 56% de dichos ecosistemas, los cuales en conjunto, representan cerca
21
“Anualmente se pierde un 3% de su área aproximadamente, con un retroceso del borde inferior glaciar entre
15 y 25 metros anuales en promedio, valores que permiten demostrar su alta dinámica y respuesta a los
cambios atmosféricos, situación que se puede corroborar por ejemplo para el glaciar Santa Isabel (Parque
Nacional natural Los Nevados) donde se registró para el periodo 2006-2007 una pérdida de espesor del hielo
de cerca de 3 metros por año y se observó además una directa relación entre la fusión glaciar y los periodos
secos, información que permite afianzar los trabajos desarrollados en latinoamericana donde se evidencia
cómo estas zonas se constituyen en fieles indicadores del cambio climático” en
http://www.cambioclimatico.gov.co/impactos-glaciares.html
31
del 1.43% del total de la capa vegetal del país22. En este sentido, debe igualmente resaltarse
la importancia que para el ciclo hidrológico representan este tipo de ecosistemas, razón por
la que su desaparición contribuye igualmente a la afectación del recurso hídrico y la
diversidad biológica del país.
El IDEAM explica que “La localización de los ecosistemas de alta montaña hace que en
ascensos asociados a un calentamiento, se genere una reducción del área y una disminución
de la diversidad biológica que ellos albergan. Debido al avance por la vertical, el área del
ecosistema se reduce y tiende a desaparecer. Esta localización particular en la alta montaña
los hace vulnerables al cambio climático”23.
Intensificación de eventos climáticos extremos
Una de las consecuencias más sensibles del cambio en los patrones del clima es la posible
ocurrencia de eventos climáticos extremos, cuya intensidad habría de incrementarse
significativamente afectando así a la población y a los ecosistemas por igual. Debe tenerse
presente que el país se ve afectado por dinámicas de lluvias torrenciales, sequías,
deslizamientos, olas de calor, etc., los cuales verían acrecentada su potencia y ocurrencia
con consecuencias nefastas para la población civil.
En palabras del Plan de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD se prevé un
“Aumento de la recurrencia e intensidad de eventos hidrometeorológicos extremos,
especialmente inundaciones, deslizamientos, vendavales, avenidas torrenciales, granizadas,
olas de calor y sequías; se prevé un incremento de la cantidad de personas afectadas”24
22
Ibid.
http://www.cambioclimatico.gov.co/impactos-nacional.html#paramo
24
Plan de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD COLOMBIA, Ficha Cambio Climático Colombia,
documento.
23
32
Cambios sensibles en las dinámicas hidrológicas nacionales
Los cambios hidrológicos a nivel nacional pueden ser igualmente considerados como
sensibles para el desarrollo futuro de la nación. Se recuerda que el recurso hídrico
colombiano es reconocido por su importancia, fundamentalmente por cuanto en el territorio
nacional se combinan múltiples factores que hacen que exista una oferta hídrica abundante
durante la mayoría del año.
Gráfica XIII- Mapa de oferta y demanda del recurso hídrico nacional
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia – IDEAM
Paradójicamente, aquella riqueza que muchos consideran infinita, es también una de las
más amenazadas por cuenta de los efectos del cambio climático. Así, el IDEAM ha podido
33
establecer dos puntos focales que revisten particular interés en relación con la dinámica
hidrológica nacional y el cambio climático: la sequía hidrológica y las inundaciones25.
En cuanto hace a la sequía hidrológica, el IDEAM ha establecido la oferta hídrica nacional
en función del índice de escasez del recurso (Gráfica XIII). En la gráfica se observan zonas
del territorio nacional que se encontrarían bajo estrés hídrico muy considerable, tales como
zonas particulares de la cordillera oriental, la zona caribe y el archipiélago de San Andrés y
Providencia, en las que se espera un elevado déficit hídrico.
A su turno, no solamente la escasez del recurso sino su abundancia generan traumatismos
importantes.
Así, por causa de la ocurrencia de inundaciones más severas como
consecuencia del aumento de la intensidad de las lluvias en zonas del país, se esperan
pérdidas importantes de cultivos, infraestructura y desplazamientos forzados de poblaciones
a sitios de menor riesgo.
Afectación de zonas costeras e insulares y posibles pérdidas de territorio26
El aumento de la temperatura promedio del planeta, tal y como se explicó anteriormente,
puede desencadenar el aumento significativo de los océanos, situación que a la fecha ya se
ha verificado por el IPCC y que de continuar, puede afectar de manera sensible a las áreas
costeras e insulares del territorio colombiano. Así por ejemplo, con un aumento promedio
de un metro del nivel del nivel de los mares, el IDEAM ha podido establecer los siguientes
efectos
(a) “Inundación permanente de 4.900 km2 de costas bajas
25
Por sequía hidrológica se entienden “los períodos de caudales circulantes por los cursos de agua o de
volúmenes embalsados por debajo del caudal medio normal”. A su vez, las inundaciones pueden ser definidas
como un “evento natural y recurrente que se produce en las corrientes de agua, como resultado de lluvias
intensas o continuas que, al sobrepasar la capacidad de retención del suelo y de los cauces, desbordan e
inundan llanuras de inundación, en general, aquellos terrenos aledaños a los cursos de agua”, en
http://www.cambioclimatico.gov.co/adaptacion-hidrico.html#inundaciones
26
Para consultar un estudio detallado sobre el particular, por favor refiérase a
http://www.ideam.gov.co/publica/ascensonivelmar/Vulnerabilidad%20costas.pdf
34
(b) Encharcamiento fuerte a total anegamiento de 5.100 km2 de áreas costeras
moderadamente susceptibles
(c) Encharcamiento de zonas aledañas y la profundización de los cuerpos de agua
localizados en la zona litoral y la plataforma continental.
(d) Los sistemas naturales como las playas y marismas serían los más afectados por la
erosión y la inundación del litoral
(e) Se estima un aproximado de 1,4 millones de habitantes afectados, población
asentada, en su mayoría, en el sector urbano (85%)”27
En el área insular de San Andrés y Providencia, el IDEAM estimó la pérdida de cerca del
17% del total del territorio de la Isla de San Andrés, siendo la zona norte de la isla más
afectada, donde se asienta la mayoría de la infraestructura y población de la misma.
Desplazamientos de capa vegetal
El IDEAM ha establecido posibles consecuencias en relación con el desplazamiento de la
capa vegetal a lo largo y ancho del territorio nacional. Así, conforme sus estimaciones, el
IDEAM estima un desplazamiento de los ecosistemas así:
 “Zona de vida nival (N) se vería afectada en 92%, desplazándose 65% a Páramo
Pluvial Subalpino (pp-SA), y 27% a superpáramo o Tundra Pluvial Alpina (tp-A).
 Zonas de vida Montano, Subalpina y Alpina, ubicadas por encima de los 2.500
msnm, y que corresponden a los subpáramos, páramos, superpáramos y nieves, se
podrían ver afectadas entre 90% y 100%, lo que equivaldría a un desplazamiento
altitudinal no sólo dentro de las zonas que señala el diagrama de Holdridge, sino a
alturas biogeográficas mayores que las que actualmente ocupan en la región andina.
27
www.cambioclimatico.gov.co
35
 Zonas de vida Premontano, ubicadas entre los 1.000 y 2.000 msnm, en donde, por
lo general, se encuentra la zona cafetera y que corresponde al Bosque Muy Húmedo
Premontano (Bmh-PM) y al Bosque Húmedo Premontano (Bh-PM), los cuales
cubren 7% del territorio nacional. Estos podrían verse perjudicados entre 50% y
60%, con posible desplazamiento altitudinal hacia elevaciones mayores.”28
Lo anterior supone que las dinámicas ecosistémicas y humanas asociadas de antaño a
sistemas naturales que se configuran conforme cierto tipo de alturas y temperaturas, puedan
verse modificadas sensiblemente con efectos graves para la población humana.
Afectación del sistema agropecuario nacional que deriva en inseguridad alimenticia
Conforme los hallazgos del IDEAM en la materia, como consecuencia de la afectación de
las dinámicas climáticas el sistema agropecuario nacional puede verse seriamente afectado.
Así, para el IDEAM las zonas bioclimáticas más seriamente afectadas serían aquéllas
ubicadas en el nivel de los (>2700 msnm) – ecosistemas de alta montaña, las de los valles
interandinos y las de la región seca caribeña. Estas zonas son precisamente aquéllas que se
espera se vean más afectadas por la disminución del área de páramos, razón por la que
estarían sometidas a una disminución sensible de la oferta de agua para actividades
agrícolas.
En lo que hace a otras regiones como el Caribe, valles interandinos, la zona de la Guajira y
los altiplanos del país (cundiboyacense y nariñense) son en opinión del IDEAM “…
altamente susceptibles a procesos de avance e intensificación de la desertificación.”29,
razón por la que se espera que su uso como suelos agrícolas se vea modificado en razón del
cambio de los patrones climáticos.
28
http://www.cambioclimatico.gov.co/impactos-nacional.html#costeras
29
ttp://www.cambioclimatico.gov.co/impactos-nacional-1.html#hidricosh
36
“Los cultivos principales que se encuentran en la zona alto andina son: papa, pastos para
ganadería de leche y hortalizas, además de áreas crecientes de cultivos ilícitos de amapola.
Los valles interandinos albergan cultivos de arroz, caña, soya y sorgo, mientras que en la
región
caribe
los
principales
cultivos
son
sorgo,
arroz
y
ganadería.”30
Finalmente, conforme al estudio de vulnerabilidad del sector agrícola, el IDEAM pudo
establecer cómo “…los cultivos más vulnerables son: arroz secano manual, arroz secano
mecanizado, tomate de árbol, trigo y papa”31
Afectación del sistema eléctrico nacional.
Colombia es altamente dependiente del recurso hídrico para la generación de energía
eléctrica. Como se mencionó en la primera parte de nuestra contribución, cerca del 70% del
total de la energía producida deriva de la tecnologías hidromecánicas en masa
(hidroeléctricas). El país conoce de antaño los nefastos efectos que sobre la provisión de
energía tienen los años secos por cuenta de la reducción sensible del recurso hídrico.
En consecuencia, el sistema eléctrico colombiano es altamente vulnerable por su casi
exclusiva dependencia del recurso hídrico, situación que podría desencadenar en serios
problemas para la generación del recurso eléctrico de la país.
30
31
Ibid.
Ibid.
37
3. Instrumentos de política pública y legislación ambiental
colombiana relevantes para el estudio del cambio climático:
análisis
Conforme lo visto anteriormente, las condiciones de hecho sobre las cuales se debe regular
en Colombia dentro de un marco del derecho del cambio climático es complejo. Su carácter
de país megadiverso pero subdesarrollado o emergente, como prefiera denominarse, hace
aún más difícil la tarea. Ciertamente, las zonas más ricas en biodiversidad y más afectadas
por el cambio climático son igualmente las zonas más ricas en materia de minerales,
hidrocarburos, desarrollo agrícola, cultivos para biocombustibles, en fin las fuentes de
recursos económicos son a su vez generadores de afectación ambiental e impacto del
cambio climático. Esto unido a una cada vez mayor desregulación y acentuación de un
mercado no regulado aporta elementos de preocupación por el futuro del país en materia de
cambio climático.
Ante esta realidad se requiere ante todo una política de Estado que comprenda exactamente
cuál su prioridad, sus objetivos de desarrollo y ambientales, y qué se va a sacrificar. A su
vez cuál va a ser el verdadero rol del derecho en esta política; el derecho debe dejar de ser
un referente puramente legitimador de un interés específico para entrar a ser componente de
una actuación de todos los agentes económicos, públicos y privados, dentro de un
verdadero Estado Social de Derecho.
El derecho debe convertirse en un instrumento regulador e institucionalizador de conductas
que orienten un objetivo del interés general y se haga realidad el derecho colectivo a un
ambiente sano consagrado en la Constitución.
En este contexto se deben proponer mecanismos de política, normativos, pedagógicos y de
control, pues de no realizarse una tarea de Estado y siga siendo un tema sectorial y
38
marginal se corre el riesgo de perder toda posibilidad de hacer frente a los retos del cambio
climático y seguramente el fenómeno se convertirá en un factor más de conflicto.
En esta parte se hará referencia a los instrumentos de política pública, programas y
legislación ambiental que resulta pertinente para nuestro análisis. Resaltamos que en
Colombia existe un marco regulatorio ambiental y de política pública específico para el
cambio climático, razón por la que habremos de concentrarnos primeramente en dichos
instrumentos, para entonces dar paso a un análisis sobre la regulación de carácter general
ambiental que resulta igualmente pertinente para efectos de dar cumplimiento al objetivo
que motiva el presente documento.
3.1 Marco legal ambiental colombiano: planificación como
herramienta de prevención del deterioro del medio ambiente.
Conforme al marco constitucional y legal establecido para el manejo, control y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables, el objetivo de las
normas ambientales es el de prevenir, mitigar y compensar los efectos nocivos que se
puedan producir. Debe por lo tanto, observarse cómo la legislación ambiental tiene un
carácter eminentemente preventivo, aunque contempla también posibles acciones de
mitigación y compensación cuando dicha prevención no ha sido posible o no ha sido
suficiente. La prevención tiene como finalidad la de servir como instrumento de
planificación en materia ambiental permitiendo así definir los parámetros para el uso y
aprovechamiento de los recursos en función de su integridad ecosistémica y el bienestar de
la población en general.
En Colombia, por vía constitucional y legal, y gracias amplio desarrollo jurisprudencial
sobre la materia, la protección y aprovechamiento de los recursos naturales reviste
fundamental importancia, bien como objeto de estudio de la política pública nacional, bien
como elemento sujeto de regulación que a su vez supone el mancomunado esfuerzo de la
39
comunidad en general y el Estado para la consecución de un desarrollo económico
enmarcado dentro de los parámetros del desarrollo ambientalmente sostenible.
La palabra medio ambiente es una combinación entre dos conceptos, el primero, ambiente
proviene del latín "ambiens": andar alrededor y "bientis": que rodea o cerca, y medio
proviene del griego "meson", origen del latín "medius": que está en el medio. En francés la
expresión utilizada es l'environnement, y en inglés environment las cuales se definen como
"conjunto de elementos que rodean la vida del hombre" según el diccionario "Grand
Larousse" de la lengua francesa. A su turno, La Real Academia de la Lengua Española
define al ambiente como adjetivo aplicable a cualquier fluido que rodea un cuerpo,
implicando la palabra fluido el concepto de movimiento continuo.
Se ha escogido iniciar el análisis con la definición de ambiente que se consagra en la Ley
23 de 1973 y el Decreto Ley 2811 de 1974 (Código de Recursos Naturales Renovables –
CRNR) los cuales indican en orden lo siguiente:
“El medio ambiente está constituido por la atmósfera y los recursos naturales renovables”;
a su turno, el Decreto 2811 de 1974 enuncia los elementos constitutivos de dicho medio
ambiente, a saber:
“
La atmósfera y el espacio aéreo nacional.
Las aguas en cualquiera de sus estados
La tierra, el suelo y el subsuelo.
La flora.
La fauna.
Las fuentes primarias de energía no agotables.
Las pendientes topográficas con potencial no energético.
Los recursos geotérmicos.
Los recursos biológicos de las aguas y del suelo y el subsuelo del mar territorial y de
la zona económica de dominio continental o insular de la república.
40
Los recursos del paisaje.”
Se había dicho antes que la legislación ambiental es esencialmente preventiva y que
corresponde al Estado la protección al medio ambiente. El fundamento normativo de tal
obligación se encuentra consignado en el artículo 8 de la Constitución Política que
establece el deber de proteger las riquezas naturales.
A su turno, el artículo 79 de la Constitución colombiana señala que es deber del Estado
proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial
importancia ecológica, obligación que deberá materializarse en el marco del desarrollo
sostenible al tenor del Art. 80 de la Carta, así:
“El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer
las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”
Este artículo permite delimitar claramente varios aspectos. En primer lugar, que la función
del Estado es esencialmente preventiva y que las normas que se expidan en este sentido
deben buscar evitar la materialización de los factores de deterioro ambiental, lo cual se
logra garantizando la restauración o sustitución de los recursos naturales en pro del
Desarrollo Sostenible. En el segundo párrafo se menciona que además se debe evitar el
deterioro del medio ambiente mediante la acción e intervención del Estado a través de los
instrumentos de control ambiental, y en caso de no lograrse a través de dichos instrumentos,
se debe proceder a imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados.
41
En este sentido, la Corte Constitucional en Sentencia C-423 de 1994 ha afirmado
vehementemente el carácter preventivo de la normativa ambiental, la cual se materializa en
el ejercicio que establece la necesidad de definir una política pública ambiental y unas
acciones judiciales que permitan su defensa: “El Constituyente de 1991 se preocupó de
manera especial por consagrar normas específicas respecto de la conservación y disfrute
de un ambiente sano, de la promoción y preservación de una calidad de vida y de la
protección de los bienes y riquezas ecológicos y naturales, necesarios para un desarrollo
sostenible y una promoción del bienestar general. Por ello, la Carta Política reconoce el
ambiente como derecho constitucional, sobre el cual recae, de manera inmediata, el interés
general. Al respecto, prevé:
"ARTICULO 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La
ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan
afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las
áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de
estos fines".
La protección del ambiente, pues, es asunto que le compete en primer lugar al Estado,
aunque para ello debe contar siempre con la participación ciudadana a través del
cumplimiento de sus deberes constitucionales, en especial, de los consagrados en el
artículo 8o. superior: "proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación", así como
el numeral 8o. del artículo 95, que prescribe entre los deberes de la persona y del
ciudadano el de "velar por la conservación de un ambiente sano".
Ahora bien, el cumplimiento del deber de procurar la protección del ambiente se logra,
principalmente, a través de dos vías: la planificación y fijación de políticas estatales, por
una parte; y, por la otra, la consagración de acciones judiciales encaminadas a la
42
preservación del ambiente y a la sanción penal, civil o administrativa cuando se atente
contra él, las cuales pueden ser impetradas por el mismo Estado o por cualquier
ciudadano. En cuanto al primero-de particular interés para los propósitos de esta
providencia-, el artículo 80 superior prevé:
"El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
"Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer
las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
"Así mismo, cooperará con otras naciones de los ecosistemas situados en las zonas
fronterizas".
Como puede observarse, el manejo del ambiente requiere necesariamente de una política
estatal, lo cual significa general, es decir, a nivel nacional. Ello se justifica por el hecho de
que la acción estatal es de interés general, en la medida en que busca cumplir con la
finalidad esencial de promover la prosperidad general y el bienestar colectivo.
Contemporáneamente se reconoce cómo el factor ecológico forma parte de un todo; por
tanto, puede afirmarse que los recursos naturales son de interés primordial no sólo para
los habitantes de Colombia sino para toda la humanidad. En el cuidado y desarrollo
sostenible de la naturaleza está comprometido el planeta entero, en virtud de que el objeto
jurídico protegido, como se dijo, es por esencia universal…
En conclusión, la planificación ambiental debe responder a los dictados de una política
nacional, la cual se adoptará con la participación activa de la comunidad y del ciudadano,
y la misma debe ser coordinada y articulada entre la Nación y las entidades territoriales
correspondientes.”32
32
Sentencia C-423 de 1994, Corte Constitucional de la República de Colombia,
43
Así, de la referencia antes citada resulta claro que el organigrama normativo ambiental
colombiano se sustenta en un ejercicio de planificación ambiental basado en una premisa
general: el Estado debe establecer lineamientos de política pública que permitan
materializar el objetivo y deber que le atañe a éste por proteger las riquezas naturales de la
Nación colombiana, siendo éste el administrador de tales recursos. Sin embargo, los
lineamientos de política pública, a su vez, no excluyen la facultad de que las entidades
territoriales establezcan dentro del ámbito propio de sus competencias, normas con
contenido ambiental, atendiendo al esquema descentralizado del Estado colombiano.
En este sentido, la normativa ambiental colombiana provee con instrumentos de
planificación ambiental, siendo éstos las licencias, permisos, autorizaciones y concesiones
ambientales, de los cuales nos ocupamos en detalle en la primera parte de este documento.
Ahora bien, los instrumentos de prevención, corrección y restauración del deterioro
ambiental no necesariamente son instrumentos de control y regulación (También conocidos
como instrumentos de comando y control), sino que puede igualmente tratarse de
instrumentos económicos, tal como lo establece el numeral 7 del artículo 1 de la ley 99 de
1993 cuando señala que:
“El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de
instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro
ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables”..
Es menester aclarar que este numeral y los demás artículos que hacen referencia al Estado
lo toman en su sentido institucional, es decir todas las instituciones que cumplen las
funciones públicas y que deben actuar conforme la ley. Lo anterior significa que los
instrumentos económicos sólo pueden existir en la medida en que se desarrollen conforme
lo establece la Constitución, es decir a través de una ley de la República.
44
En conclusión, puede decirse hasta el momento que la legislación ambiental colombiana, en
sintonía con la finalidad y objetivo de la normatividad ambiental global, se erige como
mecanismo de planificación y control ambiental, de manera que los instrumentos que
provee la legislación nacional deben entenderse en su dimensión preventiva y de manejo ex
ante de las actividades susceptibles de generar impactos sobre el medio ambiente. A su vez,
la legislación igualmente provee con instrumentos de corrección y compensación del daño
ambiental, cuando efectivamente éste se ha causado como resultado de desatender el
contenido de las autorizaciones administrativas otorgadas para la realización de la
actividad.
Resulta pertinente entonces, resaltar cómo la legislación colombiana ha incorporado
principios del derecho internacional ambiental que consagran la necesidad de desarrollar
mecanismos preventivos y de responsabilidad ambiental. La Declaración de Río de Janeiro
de 1992, incorporado en la legislación colombiana en el artículo 1 de la ley 99 de 1993
establece en su principio 13 lo siguiente:
Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad
y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños
ambientales. Los Estados deberán cooperar asimismo de manera expedita y más
decidida en la elaboración de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e
indemnización por los efectos adversos de los daños ambientales causados por las
actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas
fuera de su jurisdicción.
El principio 17 del mismo instrumento, establece el mecanismo para controlar los impactos
propios de la actividad al establecer la evaluación de impacto ambiental como un
mecanismo preventivo. Dice al respecto:
45
Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de
instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente
haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que este
sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.
Es decir que mediante la evaluación de impacto ambiental (EIA) se controla aquellos
impactos negativos y se evita la generación de daños ambientales. Así, la normatividad
ambiental vigente junto con las licencias, permisos, concesiones y autorizaciones
administrativas de carácter ambiental, en tanto instrumentos para el control de los impactos
sobre el medio ambiente, resultan útiles para aportar elementos de juicio que permitan
delimitar las herramientas que provee el sistema legal ambiental colombiano para el manejo
del cambio climático.
A su turno, la Ley 99 de 1993, en su artículo 50 define la licencia ambiental como:
“…la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución
de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de
los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación,
corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o
actividad autorizada.”
Observamos entonces cómo se reconoce jurídicamente la producción de efectos
ambientales de toda obra o actividad; para ello la ley supone que en la licencia ambiental se
deben prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar dichos efectos. Estos conceptos son
a su vez definidos en el artículo primero del Decreto 1220 de 2005 en los siguientes
términos:
46
Impacto ambiental: Cualquier alteración en el sistema ambiental biótico, abiótico y
socioeconómico, que sea adverso o beneficioso, total o parcial, que pueda ser
atribuido al desarrollo de un proyecto, obra o actividad.
Medidas de compensación: Son las acciones dirigidas a resarcir y retribuir a las
comunidades, las regiones, localidades y al entorno natural por los impactos o
efectos negativos generados por un proyecto, obra o actividad, que no puedan ser
evitados, corregidos, mitigados o sustituidos.
Medidas de corrección: Son las acciones dirigidas a recuperar, restaurar o reparar
las condiciones del medio ambiente afectado por el proyecto, obra o actividad.
Medidas de mitigación: Son las acciones dirigidas a minimizar los impactos y
efectos negativos de un proyecto, obra o actividad sobre el medio ambiente.
Medidas de prevención: Son las acciones encaminadas a evitar los impactos y
efectos negativos que pueda generar un proyecto, obra o actividad sobre el medio
ambiente.
Plan de Manejo Ambiental: Es el conjunto detallado de actividades, que producto de
una evaluación ambiental, están orientadas a prevenir, mitigar, corregir o compensar
los impactos y efectos ambientales que se causen por el desarrollo de un proyecto,
obra o actividad. Incluye los planes de seguimiento, monitoreo, contingencia, y
abandono según la naturaleza del proyecto, obra o actividad.
En conclusión, es menester resaltar el papel fundamental que tiene el ejercicio de
planificación y control ambiental en la dinámica de regulación ambiental colombiana. El
papel de planificación de los recursos naturales renovables conforme la naturaleza misma
del derecho ambiental, se encuentra consagrado con suficiencia en la normatividad, tema
que será abordado en profundidad a continuación.
47
3.2 Mitigación y adaptación en el marco de la legislación específica
sobre cambio climático: análisis.
La planificación ambiental en tanto principio rector de la política pública colombiana en el
tema de cambio climático ha venido desarrollando una serie de estudios y generando una
serie de documentos que permiten afirmar que el país ha tomado seriamente el tema.
Sin embargo, en lo que hace referencia al rol que juega el derecho en las acciones de
mitigación y adaptación es pobre por no decir inexistente. Más allá de expedir normas
tendientes a conformar comités y procedimientos para los proyectos MDL no se observa
que se le haya dado importancia al derecho.
Las normas se siguen expidiendo con una visión puramente ambiental sin vislumbrar el
impacto de ellas en el cambio climático, bien sea en la mitigación o adaptación. Por otra
parte, proliferan convenios de producción limpia que permiten a los sectores que generan
emisiones de cumplir con las normas establecidas tomar mayor tiempo en alcanzar estos
mínimos estándares. En residuos no se ha asumido el aporte de GEI y no exigen ni siquiera
permisos de emisiones atmosféricas; en el uso de combustibles se observa otro tanto. De
acuerdo al mismo estudio del IDEAM una de las actividades que más contribuyen al
cambio climático es la agricultura y el cambio de uso de la tierra, que juntos alcanzan más
del 50% de aportes del total del país, sin embargo es palpable la ausencia de normas
tendientes a tomar medidas para controlar en el objetivo del cambio climático, estas
actividades.
Una de las posibles explicaciones es que el tema ambiental se ha sectorizado tal vez en
demasía y ello impide ver un tema global como el cambio climático en esa perspectiva. Esa
gestión en lo legal se ha limitado a tener un marco constitucional y expedir leyes y
reglamentos sin corresponder a una verdadera política de Estado. Es decir el tema
ambiental es esencialmente sectorial y autónomo de otras esferas de las políticas públicas.
Bien lo dice Manuel Rodríguez Becerra y Guillermo Espinoza: “Un rasgo notable de la
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evolución de la institucionalidad ambiental en la región es la sectorialización de la acción
ambiental. Es decir, el tema ambiental ha crecido como un sector “autónomo”, sin lograr
“insertarse” de manera dinámica en los diversos sectores productivos de la economía para
tener una visión integradora que resulte más eficaz y eficiente”33. Esta cita confirmaría el
planteamiento de ausencia de una visión ambiental integral, con mayor razón en un tema
complejo y eminentemente global como el cambio climático.
Otra posible explicación de la ausencia del derecho en el fenómeno del cambio climático es
la tendencia a ver el derecho como un fin en sí mismo considerado, es decir consideran que
si luego de hacer el estudio y formular unos planteamientos en torno al fenómeno basta con
llevar esto a una norma para que ya se afirme la importancia de la norma. Es decir el
derecho se vuelve un fin y a la vez un mero legitimador de un documento o afirmación, que
de paso es una forma de evitar el debate político tan necesario en estos temas. Siguiendo a
los autores antes señalados se procede a transcribir una cita que permite constatar lo dicho:
“La institucionalidad ambiental en la región conduce a la creación y adopción de políticas
ambientales con expresiones a nivel nacional, regional y local, y con cobertura y alcances
distintos. Una parte de las políticas fundamentales se encuentran contenidas en la
Constitución, en las leyes y en el conjunto de instrumentos que las desarrollan […].
Algunas de las políticas ambientales básicas, o de Estado están incluidas en los
denominados códigos de los recursos naturales y del medio ambiente o las leyes que hacen
sus veces […]”34. Se parte del hecho que basta con llevar una política a una norma para que
ella se realice.
En Colombia, y siguiendo el mismo razonamiento anterior, se podría afirmar que a pesar de
ser un país legalista, existe una cultura del no – derecho. Esto significa que las ideas,
proyectos, políticas, programas, discursos y en general todo planteamiento en materia
ambiental se lleva a una norma pero en lo puramente formal, sin tener en cuenta su
33
Rodríguez Becerra, Manuel – Espinoza, Guillermo, Gestión ambiental en América Latina y el Caribe.
Evolución, tendencias y principales prácticas, BID, Washington, 2002, Pág. 10
34
Rodríguez Becerra, Manuel – Espinoza, Guillermo, Op. Cit, Pág. 11
49
aplicación e implementación, y sin analizar sí el contenido de ello obedece al marco
jurídico del país.
Tal vez ello explique la ausencia de presencia del derecho en el análisis de los estudios
sobre cambio climático tanto en su mitigación como en su adaptación. Por ello es necesario
plantear una serie de propuestas tendientes a incorporar el derecho en su verdadera
dimensión y rol que debe jugar en las acciones de mitigación y adaptación al cambio
climático.
Conclusiones
Colombia enfrenta un reto significativamente importante en cuanto su vulnerabilidad al
cambio climático es elevada. El estrés hídrico resultante de la pérdida de ecosistemas
estratégicos asociados a la dinámica hidrográfica de la nación, la cual a su vez puede
cambiar sustancialmente modificando así la provisión del recurso para las actividades
agrícolas, urbanas, y de generación eléctrica; la pérdida de parte del territorio nacional
como consecuencia del aumento del nivel del mar que conllevaría un desplazamiento
forzado de carácter ambiental hacia zonas del territorio más elevadas; el aumento sensible
en la ocurrencia y potencia de eventos climáticos catastróficos que se sumarían a la ya
difícil situación generada por este tipo de eventos a lo largo y ancho del territorio nacional;
todos y cada uno de los efectos esperados pueden desestabilizar de manera grave al Estado
colombiano. Unido a ello una apertura a la inversión en recursos naturales no renovables y
en proyectos de agrocombustibles, así como la existencia de un conflicto y desplazamiento
de personas por razones también ambientales hacen necesario que se adopte una política de
Estado en materia de cambio climático y que se analice su afectación a la misma seguridad
nacional.
50
En esto debe jugar un rol importante el derecho como instrumento en la solución de
conflictos, cambios de comportamientos sociales y controles al desbordamiento de las
pasiones humanas que promueven el mercado como único regulador de la conducta social.
Así entonces, se han identificado algunos puntos sensibles de análisis a los cuales la
regulación deberá dar pronta respuesta. Esto en función de un estudio de las condiciones
particulares del país, en un momento de decisiones a nivel político, económico y social que
deben darse en razón de la urgencia manifiesta por prepararse de manera adecuada a los
efectos esperados en el territorio nacional.
A continuación, se hará referencia a unas propuestas generales en el marco legal y de
política pública colombiana sobre cambio climático, buscando identificar los elementos que
resultan útiles para la formulación de propuestas de acción desde la disciplina jurídica
ambiental
.
51
4. Propuestas de política pública y regulación en materia
de cambio climático en Colombia.
El panorama de vulnerabilidad antes señalado, demuestra la necesidad de que los
instrumentos de política publica nacional se adapten en función de las amenazas y riesgos
impuestos por las contigencias descritas con suficiencia a lo largo de la presnete
contribución.
Así las cosas, sea lo primero manifestar que conforme a lo señalado por la delegación
colombiana de negociadores en Copenhague, Dinamarca, durante la Quinceava REunción
de las Partes a la Convención Marco de las Naciones Unidfas sobre Cambio ClimáticoCOP15, el énfasis de la política colombiana en materia de cambio climático lo constituye
los esfuerzos tendientes a la adaptación al fenómeno, toda vez que la aportación total del
país depreciable (0.37% del total de las emisiones globales).
Así las cosas, en lo que hace a documentos de política pública en materia de cambio
climático, se espera la expedición de un nuevo documento CONPES cuyo énfasis sea la
adaptación al fenómeno, en sintonía con la posición del gobierno colombiano antes
explicada. El documento CONPES, sin embargo, no ha sido discutido con la comunidad
académica nacional, y solamente se conocen detalles mínimos sobre su preparación, los
cuales han sido proporcionados de manera tímida por ciertos actores clave que participan
del proceso.
Sobre el particular, es menester señalar que el nuevo CONPES resulta fundamental a
efectos de establecer los parámetros a seguir en la materia durante los próximos años en el
país, directrices que conforme lo dicho hasta el momento, resultan necesarias para
desarrolla un marco regulatorio suficientemente amplio, comprehensivo y previsivo que
permita al país adaptarse al calentamiento global protegiendo sus recursos naturales y la
integridad de los habitantes del territorio nacional.
52
Más allá, consideramos pertinente señalar la necesidad de reconfigurar al Sistema Nacional
Ambiental, incluyendo los instrumentos de planificación
tales como las licencias,
permisos, autorizaciones y concesiones, adecuándolos a la nueva realidad del país. En este
sentido, de un ejercicio consciente de planificación ambiental que incorpore variables de
análisis de afectación de los ecosistemas por virtud del cambio climático, sumados a
aquéllos asociados al desarrollo de actividades con capacidad de impactar el medio
ambiente, será posible identificar acciones de mitigación y adaptación que resulten en
beneficio de los ecosistemas y las poblaciones que habitan las diferentes zonas del territorio
nacional. El reto identificado es considerable, toda vez que la tendencia de la regulación
colombiana ha sido la desregularización de ciertas actividades a efectos de no exigirles
requisitos de manejo ambiental que resulten disuasivos para la inversión extranjera; vale la
pena en este sentido detenerse a pensar sobre las prioridades del país en cuanto hace a la
preservación y manejo de ecosistemas que resultan estratégicos y cuya protección requiere
de una política de Estado coherente, amplia y visionaria.
A efectos de materializar los presupuestos antes descritos, y en sintonía con la posición
académica según la cual la tercera generación del derecho ambiental la constituye el
derecho ambiental del cambio climático, consideramos necesario igualmente expedir una
ley general sobre cambio climático, que a su turno permita reconfigurar el marco
regulatorio estableciendo parámetros de análisis sobre calentamiento global, vulnerabilidad
ecosistémica y consideraciones de seguridad humana en sentido amplio, lo que a su turno
consideramos, sería deseable a efectos de materializar un set de principios y directrices de
carácter general que deberán ser aplicadas a las diferentes regiones del país según el nivel
de prioridad que merezcan.
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