Derechos de Agua-Parte II - Visión Social del Agua en Los Andes

VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
ESTUDIO DE CASO: LA ACEQUIA TABACUNDO Y LAS MICROCUENCAS DE LOS
RÍOS PISQUE Y LA CHIMBA EN LOS CANTONES CAYAMBE Y PEDRO
MONCAYO, PROVINCIA DEL PICHINCHA, EN EL NORTE DEL ECUADOR
Susan V. Poats, Alex Zapatta y Charles Cachipuendo89
Quito, Ecuador
I. INTRODUCCION
El presente estudio de caso forma parte de un análisis de las variables históricas,
culturales, sociales, económicas y ambientales que coadyuvan a la conceptualización y
entendimiento de la “cuenca social” como unidad socio-territorial pertinente para la gestión
ciudadana de los recursos hídricos en la región andina. El caso demuestra la forma en que
el concepto de cuenca social ayuda a la concertación y la negociación para resolver los
conflictos sociales en torno del agua. La acequia Tabacundo está situada en la
microcuenca del río La Chimba, que pertenece a la subcuenca del río Pisque, y abarca
casi la totalidad de los cantones Pedro Moncayo y Cayambe en el rincón noreste de la
Provincia de Pichincha. En el estudio se examinan la historia y situación actual de la
acequia en cuestión y los conflictos sociales generados por la construcción del nuevo
Canal Tabacundo. El análisis del caso demuestra la utilidad del concepto de cuenca social
y, a la vez, la importancia de incorporar variables sociales en la definición y gestión de las
cuencas andinas, así como en el manejo participativo de conflictos sociales referidos al
agua.
A. La subcuenca del río Pisque90
La región noreste de la Provincia de Pichincha es un espacio limitado al este por los
páramos y glaciares del volcán Cayambe, al oeste por los páramos y lagunas de las
alturas de Mojanda y Fuya-Fuya, y al norte por el cerro Cusín, que divide las aguas entre
las cuencas hidrográficas de Mira y Esmeraldas. Desde estas alturas, las aguas fluyen
hacia el oeste, formando varias microcuencas que confluyen en el río Pisque, el que sigue
su curso hasta unirse con el Guayllabamba; este último es parte del sistema del río
Esmeraldas, que desemboca en el Pacífico, en la costa norte de Ecuador. La cuenca del
Pisque es uno de los grandes valles u hoyas andinas formadas entre la cordillera de los
89
Este estudio de caso está basado en un documento preliminar sobre la acequia y el Canal Tabacundo,
preparado por el consultor Alex Zapatta, del Sistema de Investigación sobre la Problemática Agraria en
el Ecuador (SIPAE)/Universidad Central de Quito. Charles Cachipuendo, de la Universidad Politécnica
Salesiana, Cayambe, colaboró en la investigación y agregó detalles del caso y varios puntos críticos al análisis.
Susan Poats elaboró la versión final del caso completo (disponible en Internet), y esta versión resumida. Carla
Gavilanes, de la Corporación Grupo Randi Randi (CGRR), preparó los mapas del caso, y Jennifer Nieman
ayudó en la edición del documento original. El trabajo fue realizado en el marco del Proyecto Visión Social del
Agua, liderado por Agua Sustentable Bolivia y apoyado por el Centro Internacional de Investigaciones para el
Desarrollo (International Development Research Centre, IDRC), de Canadá.
90
Esta sección está basada en Poats y otros (2000), Arroyo y otros ( 2001), y Bonifaz (1995).
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Andes en el norte del país y la parte baja del valle; comprende tierras onduladas, fértiles y
muy aptas para la producción agrícola.
Mapa 1
LA REGIÓN NORTE DEL ECUADOR, LA PROVINCIA DE PICHINCHA Y LA
SUBCUENCA DEL RÍO PISQUE
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Mapa 2
LA SUBCUENCA DEL RÍO PISQUE
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Hace más de 500 años, esta región fue habitada por poblaciones preincaicas que vivían
alrededor del volcán Cayambe y en el valle del río Pisque. Emilia Ferraro (2004) explica
que los Andes septentrionales o del norte del Ecuador son distintos de los Andes del
centro y del sur, tanto por sus condiciones ecológicas, geográficas y lingüísticas, como por
“su organización socio-económica y en los patrones de intercambio existentes en la época
pre-hispánica”. En el norte, dice la autora,
“…los niveles ecológicos son más cercanos que en el resto de los Andes;
esto significa que las sociedades pre-Incásicas del área podían operar,
presumiblemente, sin establecer colonias distantes, contrariamente al
caso… del modelo de archipiélago vertical elaborado por Murra…”
Esta situación propició la posibilidad de que los grupos locales satisficieran sus
necesidades sin tener que viajar lejos; también los llevó a crear un sistema territorial
basado menos en el control hegemónico que “en el control sobre los intercambios y la
circulación de bienes y servicios, que se daban a través de alianzas y de relaciones de
parentesco”. Las relaciones y los regalos son mejor interpretados como políticos que como
comerciales y Ferraro explica que fueron intercambios patrocinados por el Estado, cuyo
objetivo era controlar a la gente más que acumular riqueza. Debido a esto, los mercados
en los Andes del norte de Ecuador se desarrollaban más lentamente y de una manera más
desigual que en el sur del país. En el norte, la población quedó más conectada a su medio
rural, a su producción local y “honraba sus mutuas obligaciones basadas en el
parentesco”. Estos nexos determinan las relaciones sociales actuales vinculadas al agua
en la región (Ferraro, 2004, pp. 52-54).
Ferraro explica asimismo que el sistema español de la hacienda persistió en la región
norte de Ecuador hasta mediados del siglo XX y fue determinante en las historias de las
comunidades locales. Muchas de las haciendas que pertenecían originalmente al clero
fueron manejadas por el Estado hasta 1963, cuando se promulgó la Reforma Agraria y las
haciendas pasaron, casi en su totalidad, a manos de los indígenas, quienes establecieron
un sistema de cooperativas. Algunas de esas cooperativas se han disuelto, pero grandes
extensiones de terreno siguen en manos de grupos indígenas, como en el caso de la
parroquia de Olmedo, en la microcuenca de la Chimba, que forma parte del Pisque.
Hoy existe en el área una mezcla de pequeñas, medianas y algunas grandes haciendas,
cooperativas agrícolas y parcelas privadas de reducido tamaño trabajadas por la población
indígena. Son pocos los pobladores locales que tienen el título de la tierra en que laboran y
la mayoría depende de las áreas comunales, relativamente grandes, para el pastoreo de
sus ovinos, ganado, chivos y chanchos. Siembran pequeñas parcelas de trigo, cebada,
quinua, cebolla, papa y otros cultivos típicos de las zonas altas. Sus ingresos provienen de
la venta de sus cosechas, de la leche y, ocasionalmente, de la carne. En la zona se
pueden encontrar muchas organizaciones campesinas con buenos niveles de estructura y
funcionamiento.
B. La ubicación político-administrativa del Pisque
La cuenca del Pisque está compuesta por los cantones Cayambe y Pedro Moncayo, en el
norte de la Provincia de Pichincha.
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1. El cantón Cayambe
El cantón Cayambe tiene una superficie de 1.350 km², que corresponde a un 10,4% de la
Provincia de Pichincha. El cantón comprende ocho parroquias: tres urbanas, Cayambe,
Ayora y Juan Montalvo, y cinco rurales, Ascázubi, Cangahua, Otón, Santa Rosa de
Cusubamba y Olmedo.
Según el Censo de 2001 (Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), 2001), la
población total del cantón Cayambe es de 69.800 habitantes, 44% en el área urbana y
66% en la rural.
En el cantón existe parte de un área natural protegida, la Reserva Ecológica CayambeCoca (creada en 1979), que incluye el nevado Cayambe y sus cuencas hidrográficas.
Debido a su ubicación al pie del volcán, el cantón cuenta con numerosas fuentes de agua
de buena calidad. Estas surten las plantaciones florícolas de Cayambe, Pedro Moncayo y
Quito, y abastecen de agua para consumo humano a la capital.
2. El cantón Pedro Moncayo
Este cantón, colindante con Cayambe, situado en el nororiente de la Provincia de
Pichincha, a unos 50 minutos de Quito, tiene una superficie total de aproximadamente 333
km2. Su altitud oscila entre los 1.730 y los 4.300 m.s.n.m. Su población es de 17.693
habitantes.
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Mapa 3
UBICACIÓN DE LOS CANTONES CAYAMBE Y PEDRO MONCAYO EN LA PROVINCIA DE PICHINCHA, DENTRO DE LA
CUENCA DEL RÍO PISQUE, EN EL NORTE DEL ECUADOR
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Pedro Moncayo fue establecido como cantón en el año 1911 y actualmente está integrado
por cuatro parroquias rurales, La Esperanza, Tocachi, Malchinguí y Tupigachi, y una
parroquia urbana, Tabacundo, que es su cabecera cantonal.
En el cantón, la agricultura depende del riego, y las aguas que se requieren vienen
principalmente del cantón Cayambe, sobre todo, de la microcuenca del río La Chimba. En
Tabacundo, el agua de la acequia sirve fundamentalmente para el cultivo de maíz. La
producción campesina, tras satisfacer el autoconsumo, se dirige a los mercados próximos:
Cayambe, Tabacundo, Otavalo, Ibarra y Quito.
De
acuerdo
con el
estudio
de
Brethren
y
Unida/Fondo
Ecuatoriano
Suizo (FOES), 2001, p. 1), en el cantón se vive una realidad compleja, marcada por la
desintegración y la recomposición cultural y la transformación de la identidad, debido
principalmente a la fragmentación socio-cultural, tanto del mundo indígena como del
mundo mestizo. La situación se vuelve más compleja por la influencia de trabajadores
provenientes de otras regiones del país, atraídos por la actividad de la industria florícola.
En 2001, el cantón representaba el 25% del territorio nacional dedicado al cultivo de flores.
3. La modernización agrícola en Pedro Moncayo y Cayambe
A partir de los años ochenta, Pedro Moncayo y Cayambe constituyen la región con más
altos niveles de inversión en la producción de flores para exportación. Las demandas de
esta industria han provocado un incremento de la población, en particular de jóvenes
adultos hombres y mujeres que trabajan en la floricultura. El establecimiento de grandes
empresas productoras de flores en vastos invernaderos cubiertos de plástico ha
aumentado no solo la demanda de agua, sino también la contaminación de esta y del
ambiente con pesticidas. Desde los años noventa hay programas locales de monitoreo que
miden la incidencia de intoxicaciones y enfermedades provocadas por el mal uso de estas
sustancias.
La conversión de las tradicionales haciendas de producción ganadera extensiva en
modernas empresas lecheras y florícolas no ocurrió de un día para otro. Fue parte de un
proceso de modernización que se inició en los años cincuenta, antes de la reforma agraria,
con la introducción de nuevas tecnologías de producción lechera. Luego, a partir de la
década de 1980, con inversiones y amplia asistencia técnica, provenientes sobre todo de
Holanda, Israel y Colombia, la región de Cayambe y Pedro Moncayo se ha transformado
en la zona de mayor producción florícola y desarrollo capitalista del área interandina.
Aunque en los municipios de los dos cantones se señala que la superficie dedicada a la
producción de flores es de 800 ha en cada uno de ellos, vale decir, 1.600 ha en total,
según investigaciones del Centro de Estudios y Asesoría en Salud (CEAS), dicha
superficie es de 2.179 ha solo en la cuenca del Granobles. En cuanto al número de
trabajadores, todos los estudios coinciden en que el promedio es de 13 trabajadores por
ha. La producción de flores es altamente tecnificada y se caracteriza por el uso no
regulado de agroquímicos, lo que afecta considerablemente a las personas que trabajan
en el cultivo, cosecha y embalaje, en su mayoría mujeres jóvenes.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Los patrones de la flor son producidos por empresas especializadas en
investigación genética para lanzar cada vez mayor número y más
sofisticadas variedades al mercado internacional, altamente competitivo y
caprichoso. Si bien las zonas receptoras de floricultura como la Cuenca
del Granobles, ganan en modernización urbana y agrícola, pierden el
control de sus producciones locales (Larrea y Maldonado, citados en
Breilh y otros, 2005).
En la zona se ha producido un desarrollo económico rápido y desequilibrado. Si bien las
inversiones para iniciar la producción florícola son enormes, con una buena administración
generan riqueza para los inversores. La cadena de producción y mercadeo ha creado un
gran número de empleos, pero de bajos ingresos y con serios riesgos laborales. Las
empresas florícolas son el imán que desencadena la migración de población jóven
proveniente de la costa y la sierra, pero también ha incrementado la demanda de viviendas
y otros servicios, que los gobiernos municipales no han podido satisfacer.
Otro gran problema es el agua. La demanda del recurso por parte de las empresas es
cuantiosa y continua. Sin embargo, como están instaladas en terrenos antes dedicados a
la ganadería, disponen de relativamente poca agua para suplir las nuevas necesidades.
La relación del uso productivo del agua es la siguiente: un pequeño productor utiliza 1.000
litros/mes/ha y una hacienda tradicional entre 17.000 y 20.000 litros/mes/ha, mientras que
las fincas de flores tienen una demanda de agua de 900.000 a 1.000.000 litros/mes/ha
(Sánchez y MacAleese, 2005).
De igual importancia es el problema de la contaminación del agua. Un estudio realizado
por el CEAS revela que
…las aguas de los sistemas hídricos correspondientes y los sedimentos
de los cauces respectivos se encuentran contaminados de residuos
químicos en una proporción relativa a su proximidad a las fuentes de
contaminación: menor en los sectores más altos de las vertientes,
moderada en las zonas de producción de papas, pastos y cebada y de
mayor grado en el valle florícola agro-industrial.
Las empresas florícolas de la zona se han asociado para satisfacer sus necesidades y
para exigir servicios de los municipios en los que se ubican sus empresas. Estas
asociaciones también se preocupan de lograr la satisfacción de sus demandas de agua,
como se verá más adelante.
4. La cuenca del río Pisque
Según puede apreciarse en el mapa 3, la mayor parte del territorio de los cantones
Cayambe y Pedro Moncayo se encuentra dentro de la cuenca del río Pisque, que luego
forma parte de la cuenca hidrográfica del Guayabamba y, finalmente, del sistema
hidrográfico del río Esmeraldas, que desemboca en el océano Pacífico. Su superficie
aproximada es de 114.745 ha. Las cabeceras de la cuenca están en los nevados del
volcán Cayambe (5.780 m.s.n.m.) y los páramos de la Reserva Ecológica Cayambe-Coca
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(RECAY), integrada al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). Una parte de la
RECAY (16.610 ha del total de 403.103 ha, equivalente a un 4,12%) está dentro de la
cuenca.
Los principales afluentes del Pisque son los ríos La Chimba, Granobles, Blanco, Guachalá
y Cangahua. Es importante anotar que los nombres de estos ríos cambian de acuerdo con
las historias locales de los sitios que atraviesan, lo que hace difícil lograr un entendimiento
de la configuración de las cuencas por parte de las poblaciones locales. La cuenca
desciende hasta 1.820 m.s.n.m., donde el río se une con el Guayllabamba. La zona más
baja de la cuenca es semi-árida, con lluvias anuales inferiores a 500 mm. En las zonas
más altas, las precipitaciones oscilan entre 1.750 y 2.000 mm.
En la cuenca del Pisque hay 18 acequias principales, cuyas concesiones suman
12.879.273 litros por segundo (l/s). En un análisis de la distribución del agua por
parroquias (Requelme y otros, 2005), Olmedo tiene el mayor volumen, siendo el total de
1.391,19 litros; de estos, 400 litros se ocupan para la producción de truchas y son
devueltos al cauce. Según este estudio, hay un déficit de agua cuando se suman las 4.000
ha con potencial de riego, pero que en la actualidad no tienen acceso al recurso. En este
mismo estudio se identifica a Olmedo como la segunda parroquia de Cayambe en
extensión, pero también como la que cuenta con solo un 8% de los litros concesionados en
la cuenca y un 7% de las concesiones.
En la cuenca del Pisque, la mayoría de los proyectos de agua potable son abastecidos por
fuentes ubicadas en las partes altas, captadas directamente de las vertientes. Aunque en
las fuentes el agua es apta para el consumo humano, se contamina en los cauces.
También hay vertientes que se encuentran rodeadas de terrenos en los que se aplican
fertilizantes y pesticidas, o donde los animales beben de las mismas aguas destinadas al
consumo humano. El creciente déficit de agua obliga a las personas a mezclar las aguas
potables con las de riego para así suplir sus necesidades.
Las fuentes de los sistemas de riego también se ubican en las partes altas y el agua se
conduce por canales y acequias abiertas, fácilmente contaminadas. La población local
utiliza las acequias para lavar la ropa y dar agua a sus animales, como si fueran
quebradas. El agua en la zona baja es usada por las empresas florícolas, pero no las
someten a tratamiento después de hacerlo. La carga de pesticidas es alta en las aguas
que salen de las florícolas y causan problemas a usuarios y animales que dependen de
estas mismas aguas más abajo.
En la cuenca, como en todas las zonas rurales del país, el agua entubada para consumo
humano se usa también para una variedad de actividades productivas, desde las huertas
familiares y viveros forestales comunitarios hasta las plantas lavadoras de autos. Se
estima un consumo real de alrededor de 100 litros/persona/día y hay mucho desperdicio
en los sistemas debido a deficiencias de mantenimiento y a robos. Los sistemas de riego
sufren igualmente de problemas graves de robo de aguas, de vegetación protectora
inadecuada (bosques de eucaliptos) y de mantenimiento. Como la mayoría de las
conducciones son acequias de tierra en vez de canales revestidos, hay un gran porcentaje
de pérdida por filtraciones.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
II. LA MICROCUENCA DEL RIO LA CHIMBA
La cuenca del río La Chimba, uno de los afluentes principales del río Pisque, fue
seleccionada como objeto de este estudio de caso porque desde sus aguas nace la
acequia antigua de Tabacundo y también el Proyecto de Canal de Riego Cayambe-Pedro
Moncayo, ambos inmersos en un conflicto social de aguas muy complejo. En el año 2003
se creó un espacio de aprendizaje y acción en este ámbito, llamado Consorcio para el
Desarrollo Sustentable de la Cuenca de La Chimba (Codechim), que es una especie de
plataforma de cuenca. Más adelante se describe la historia del Codechim y los conflictos a
los que dedica su atención, pero primero es importante describir la cuenca en sí, y la
historia de su gente.
La Chimba es propiamente una microcuenca que se forma desde las faldas del Cayambe y
fluye hasta el río Granobles, que desemboca en el Pisque.91 Nace en las nieves perpetuas
donde empieza la quebrada Terreras, a 4.600 m de altitud, y a los 3.200 m toma el nombre
de río La Chimba al unirse las quebradas del Chalpar y el Ismuquiro (5.4 km). En su
recorrido el río recibe las aguas de las quebradas Changuacorral (8.6 km), Turucucho (6.9
km), Ismuquiru (5.4 km) y Pucapucena (1.9 km) por su margen derecha, mientras que las
quebradas Jajuntur (6.7 km), de Frailejones (13.4 km), Chuchisirpampa (4.1 km) e Ingañan
(1.8 km) le vierten sus aguas por la margen izquierda.
Según Vargas y Osorio (2003), el balance hídrico medio del río La Chimba no presenta
déficit, sino un exceso de 152,3 mm entre diciembre y mayo. Sin embargo, la combinación
de la abundancia de aguas en las partes altas de la cuenca y la necesidad de agua para
riego durante todo el año en las partes bajas, ha dado por resultado la modificación del
régimen hídrico en casi toda la cuenca, haciendo prácticamente imposible el ejercicio de
un balance hídrico realista para el área. Acequias y zanjas aportan y sustraen agua todo el
año, sin que nadie tenga datos reales sobre cuánto sale de la cuenca o cuánto entra a ella,
obstáculo fundamental en la discusión en torno a derechos de agua que en estos
momentos se está dando en La Chimba.
A. Historia de la hacienda Pesillo y las comunidades indígenas de la microcuenca
de La Chimba
El territorio actual de la parroquia de Olmedo es el que fuera de la hacienda Pesillo antes
de la reforma agraria y comprende la mayor parte de la microcuenca de La Chimba. El
estudio de Ferraro (2004) sobre la comunidad de Pesillo es muy pertinente para entender
los orígenes de las relaciones de la población local con el territorio y los recursos
naturales, como el agua, en la microcuenca. Ferraro explica que los pesillanos dividen su
historia en tres fases cronológicas, de acuerdo con la sucesión de dueños o
administradores de su tierra: el tiempo de los padres, el tiempo de los arrendatarios y el
tiempo de la cooperativa. Muy poco se habla del tiempo de sus antepasados, antes de la
llegada de los españoles. A continuación se resume cada fase.
El sector que es actualmente Olmedo era el territorio de los indígenas Caras. Cuando
llegaron los españoles, lo convirtieron en un corregimiento, cuya capital administrativa fue
91
En su mayor parte, los datos sobre la microcuenca de La Chimba han sido tomados y resumidos del estudio
de Vargas y Osorio (2003).
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Otavalo, en la provincia de Imbabura. En 1560 fue cedido por la corona de España a la
Orden de la Merced, junto con una asignación permanente de indígenas que constituían la
mano de obra. También podían acceder a otros indígenas locales si necesitaban obtener
más fuerza de trabajo para tareas no agrícolas, como la construcción, incluida la de
acequias.
Al final del período colonial, la hacienda Pesillo ocupaba todo el territorio de la actual
parroquia de Olmedo (Ferraro, 2004, p. 55). El trato que daban los padres a los indígenas
era violento y cruel y su dominación, total. Sin embargo, de acuerdo con Ferraro, los
pesillanos los consideran como seres míticos y legendarios, que organizaron la
comunidad, les dieron sus bases sociales y su lengua, así como sus costumbres en cuanto
a matrimonios, misas y fiestas. Consideran que con esta época se inician su historia y su
civilización.
En 1895 arranca un proceso marcado por la tensión de las relaciones entre el Estado y la
Iglesia, que llegó a su punto más crítico en 1908, cuando el Estado expropió todas las
propiedades de la iglesia católica y Pesillo quedó bajo control de la Asistencia Social del
Ministerio de Bienestar Social. Fue dividido en cinco haciendas que se arrendaron a
familias terratenientes, las que dejaban la administración en manos de mayordomos, que
podían pertenecer a la elite indígena local o ser mestizos de los centros urbanos cercanos
(Ferraro, 2004, p. 55).
La reforma agraria se inició en 1964, bajo un gobierno militar. Como Pesillo ya había sido
dividido y entregado a la Asistencia Social, fue distribuido entre el campesinado indígena
local. Los huasipungueros recibieron los lotes donde vivían, y el resto fue vendido a
cooperativas campesinas creadas con este objetivo. En los años ochenta, las cooperativas
terminaron de pagar sus deudas al Estado por la compra de las tierras y en la década de
1990 comenzaron a dividir y a repartir los terrenos entre sus socios.
Al deshacerse las cooperativas, las comunidades pasaron a formar la base organizativa de
la sociedad local. Las comunidades se legalizaron y crearon las unidades o directivas de
base y de conexión con el Estado. A diferencia de lo que se observa en otras partes de los
Andes, las comunidades indígenas en el norte de Ecuador no administran un territorio
entero y unitario, sino que solo son grupos de familias que comparten ciertos recursos y
necesidades, pero no todos. En el tiempo de la hacienda, los que administraban también
gestionaban el agua. Las familias huasipungueras tenían limitado acceso al agua, pero era
suficiente para su producción de subsistencia. Con la reforma agraria y la implementación
de la Ley de Aguas, las familias con tierras y acceso al agua empezaron a organizarse en
Juntas de Aguas para administrar y mantener este recurso a través de las acequias. Es así
que las comunidades y las Juntas empiezan a coexistir, si bien independientes en sus
responsabilidades y acciones, conectadas por personas que pertenecen a ambas
entidades. Algunas acequias son cortas y sirven a una comunidad o un pequeño grupo de
comunidades vecinas, caso en el que no hay una gran diferencia entre comunidad y Junta.
Sin embargo, otras acequias son largas, llevan el agua a comunidades río abajo y hasta
salen de La Chimba. Estas Juntas incluyen a personas de varias comunidades, pero no a
todos los habitantes, hombres y mujeres, de cada comunidad, constituyéndose en otro
espacio distinto de organización.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Mapa 4
UBICACIÓN DE LA MICROCUENCA DEL RÍO LA CHIMBA
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
B. La parroquia rural de Olmedo
Olmedo es hoy el centro administrativo de la parroquia rural del mismo nombre, la cual
tiene un área de 390.3 km2. Dentro de la parroquia existen 11 comunidades, incluida
Olmedo, que es la cabecera. Las comunidades principales ubicadas en la margen
izquierda del río La Chimba son Cariyacu, Pulisa, Contadero y La Chimba, todas ellas
colindantes. En la margen derecha están las comunidades de Turucucho, Pesillo, Llanos
de Alba y San Pablo Urco, Chaupi y Muyurco. También hay varias organizaciones
pequeñas. La parroquia tiene un total de 69.800 habitantes (49% mujeres, 51% hombres),
la población rural suma 39.237 personas y nuestra una distribución por género similar a la
general. Aproximadamente un 97% de la población rural es indígena y cerca del 30% de
los habitantes de la cabecera parroquial son mestizos. El idioma quichua predomina, pero
el español gana terreno, sobre todo con el incremento de la escolaridad. La Junta
Parroquial es elegida por un periodo de cuatro años y es la interlocutora del gobierno
municipal. La Junta no maneja fondos apreciables, sino que es más bien un espacio de
consolidación de demandas de servicios y otros apoyos, además de estar encargada de la
veeduría de las acciones efectuadas localmente.
Se estima que en Olmedo un alto porcentaje de las familias (61,7%) combina la leña y el
gas para generar energía de uso doméstico. Las comunidades que más leña consumen
son las situadas a mayor altura, que tienen acceso a pequeños bosquetes y matorrales.
Solo el 0,2% de las viviendas tiene servicio higiénico con agua corriente, el 57% cuenta
con letrina sanitaria y el 42% carece totalmente de servicios higiénicos. Según el censo de
1990, el 30,1% de la población mayor de 15 años era analfabeta. Esta condición afecta
más a las mujeres (40,6%). El 1,42% de la población accede a la educación superior,
mientras que las tasas netas de asistencia a la educación primaria y secundaria son de
89,67% y 19,75%, respectivamente.
De acuerdo con Vargas y Osorio (2003), los gastos de consumo se distribuyen, en orden
de importancia, entre alimentación, educación, vestido y salud. El gasto de las familias se
concentra en el rubro alimentación. Esto puede indicar que el nivel productivo de
autosubsistencia es bajo o que los patrones alimentarios se combinan con el consumo de
alimentos procesados industrialmente. Este dato concuerda con la constatación en
estudios nacionales del creciente uso de productos transformados mediante procesos
industriales, como fideos, aceite, harinas, pan y arroz, lo que refleja un progresivo
debilitamiento de la dieta nutricional y, en particular en el caso de la Sierra, una creciente
pérdida de los alimentos tradicionales, como la quinua, la cebada y las habas.
En la parroquia existen diversos actores sociales, además de la Junta parroquial. Entre las
organizaciones no gubernamentales (ONG) que ejecutan acciones locales se incluyen la
Casa Campesina, la Fundación Alpacamac, la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica
(GTZ), el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador
(PRODEPINE) y Terranova. La Universidad Politécnica Salesiana actúa prestando
asistencia técnica agrícola y educación superior a hombres y mujeres jóvenes de la zona.
Las organizaciones locales de segundo grado son la Corporación de Organizaciones
Indígenas de Olmedo (COINO), la Federación de Comunidades de Pesillo (de hecho) y la
Federación de Comunidades de La Chimba (de hecho). Otro grupo importante de
entidades con las que se coordinan acciones son las Juntas Administrativas del Agua
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Potable, las asociaciones, los grupos de mujeres, de jóvenes y de catequistas, las ligas
deportivas, los establecimientos educativos y otras del sector privado.
En las comunidades, la directiva es elegida por todos los miembros de ambos sexos y se
ocupa principalmente de las actividades comunitarias. Representa a la comunidad ante
agentes externos, en las convocatorias a trabajos comunitarios y en la organización de
fiestas comunitarias. El 95% de las comunidades de la parroquia tiene personería jurídica.
En Olmedo, la mayoría de las comunidades está asociada a la COINO, una entidad
indígena de segundo grado que está, a su vez, integrada al PUEBLO KAYAMBI que,
obedeciendo a los mandatos indígenas, es la organización de tercer grado. En cierta
forma, la COINO y la parroquia son espacios que compiten por el liderazgo de la parte alta
de la microcuenca, con dos nociones de territorialidad traslapadas: la parroquia con un
territorio definido por el Estado y la COINO con un territorio étnico, constituido por sus
comunidades afiliadas. El agua que fluye entre estos territorios es utilizada y mantenida
por sus agrupaciones de usuarios, las Juntas, pero como se verá más adelante, no toda el
agua es administrada por quienes la utilizan.
En la parroquia hay un elevado porcentaje de familias con jefatura femenina (27,9%),
fenómeno que refleja la migración laboral de los hombres. Este motivo, entre otros, ha
ocasionado que la mujer asuma un papel crecientemente protagónico en el hogar.
Tradicionalmente, los hombres trabajan en la agricultura y participan en las “mingas”
trabajos colectivos de las comunidades, sobre todo en las relacionadas con el cuidado
manejo de las acequias de agua. Ellos ayudan a las mujeres en la cosecha, siembra
ordeña. En la actualidad, muchos se ocupan fuera de la casa como jornaleros
trabajadores en las haciendas.
o
y
y
o
Las mujeres desempeñan un papel primordial en los sistemas de producción de pequeñas
lecherías, porque están encargadas de la ordeña, la asistencia a los animales, las
fertilizaciones y el riego. Realizan estas actividades además de las labores domésticas
tradicionales y culturalmente asignadas, como lavar la ropa, coserla, cocinar, cargar leña y
cuidar a niños y niñas. Son asimismo las que se ocupan de los animales mayores y
menores. A diferencia de las mujeres mestizas, participan en las reuniones locales y en las
comisiones, y aunque pocas son presidentas, asumen con frecuencia los cargos de
secretaria y tesorera. Las mujeres jóvenes, más que los hombres, trabajan en las
empresas florícolas. Muchas mujeres dedican sus horas “libres” a la producción artesanal
de bordados y faldas tradicionales.
C. Riego y producción agrícola en La Chimba
La Chimba comprende aproximadamente 60.000 ha, de las cuales 39.000 están ubicados
en la parroquia de Olmedo y el resto en la parroquia vecina de Ayora, río abajo. En la parte
alta y media de la microcuenca, los suelos de la margen izquierda están dedicados a
pasturas ganaderas para producción de leche y al cultivo de papas; en la margen derecha
los terrenos se utilizan para la producción de cebada y cebolla de rama. Los cultivos
menores son el fréjol y varias hortalizas. Abajo, en Ayora, se cultiva también, y en forma
creciente, el maíz.
138
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La actividad agrícola constituye la principal fuente de ingreso de las familias, seguida en
importancia por el trabajo asalariado, especialmente en las empresas florícolas. En las
familias, son los jóvenes, hombres y mujeres, quienes suelen obtener puestos en las
empresas, y sus ingresos complementan el que genera la familia por medio de las
actividades agrícolas. Para todos los hogares la disponibilidad de agua de riego es lo más
importante para la producción. El acceso al recurso es a través de las acequias y la
gestión está a cargo de las juntas de regantes, que reúnen a las personas, o grupos de
personas, consideradas como usuarios y usuarias.
En la margen izquierda de La Chimba, con el apoyo de la Comunidad Salesiana de la
Iglesia Católica en Cayambe y su ONG, la Casa Campesina, se han introducido con
mucho éxito los sistemas de riego por aspersión. Las familias participantes cuentan con un
reservorio en tierra, cuyo volumen útil promedio es de 3.000 m3. Estos reservorios se
ubican en las cotas más altas de las acequias y, a través de una tubería principal de
conducción (de PVC), el agua de riego fluye por ramales secundarios y terciarios hasta las
parcelas, en las cuales se han instalado hidrantes para utilizar el agua de riego. La
parcelas se riegan utilizando equipos móviles de aspersión, cuyas dimensiones varían de
acuerdo con la extensión de cada una.
Esta red de acequias y zanjas constituye el drenaje artificial de la microcuenca de La
Chimba. Las acequias son manejadas por las Juntas de Riego (o Juntas de Agua), que
definen la concesión sobre la base de la necesidad de la persona solicitante, estimada
según el total de hectáreas que posea. De esta manera solo se concede lo requerido por
un período de tiempo determinado. Las Juntas de Riego determinan sus necesidades
económicas y de mano de obra para el año de operación y luego fijan las cuotas y días de
mano de obra con que deben cumplir sus miembros de acuerdo con el volumen de agua
que cada uno utiliza.
Cuadro 1
CONCESIONES DE RIEGO EN LA MICROCUENCA DEL RÍO LA CHIMBA
N°
SISTEMAS DE RIEGO
MARGEN IZQUIERDA
LA CHIMBA
1
2
3
4
CARIACU
PAQUIESTANCIA
MARGEN DERECHA
Pedro Moncayoa
TURUCUCHO
3
PESILLO
4
ACEQUIAS
CAUDAL
FUENTE
COTA
CALVARIO
HATUM TURO
CHACALOMA
PULISA
CACHILOMA
USHAPAMBA
230.45
40
20
25
60
120
ISMUQUIRO
TERRERAS
PULISA
CARIACU
USHAPAMBA
3340
3650
3300
3200
3200
3120
ACEQUIA
TABACUNDO
CHALGUA,
VENTANAS
Y MONDERAS
PUMAMAQUI
Zuleta (Imbabura)
500
NO TIENE
133
56
TURUCUCHO
VENTANAS
209.1
(40)
CHIMBA
PUCAPACHA
3810(3290)
3270
3165
139
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
5
6
7
8
9
11
12
13
OLMEDO
SAN PABLO URCO
CHAUPI
La Merced Baja
(Imbabura)
La Merced Alta
(Imbabura)
MOYURCO
Pedro Moncayo
Cayambe
San José, Tupigachi
San Esteban
Milán Prado
Pedro Moncayo
NUEVA (PUCAPACHA
Y CHAHUANCOR)
ARRAYANCUCHO
OBANDO
8.8
OBANDO
Anibal Andrade
Oswaldo Chiriboga
202
(80.2)
(94.30)
3155
MOYURCO
CANANVALLE
80
150.75
3100
2920
LA TOLA
ALTA COMPANIA
COMPAÑÍA
CANAL TABACUNDO
30
193
474
8000
10433.3
TOTALES
CHAHUANCOR
RRAL
3450
3200
CHIMBA
CHIMBA
3155
CHIMBA
CHIMBA
CHIMBA
CHIMBA
CHIMBA Y O
3050
2960
3080
901.8
9531.5
Fuente: Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), Ecuador.
a
Agua que sale fuera de la cuenca.
D. La creación del Consorcio para el Desarrollo Sustentable de la Cuenca de la
Chimba (Codechim): una plataforma de cuenca
En el año 2002, un pequeño grupo de profesionales, principalmente de formación
agropecuaria, expresó interés en explorar la posibilidad de aplicar el concepto de gestión
de cuenca a su zona de trabajo en el Cantón Cayambe, en el norte de la Provincia de
Pichincha. El grupo se puso en contacto con la Corporación Grupo Randi Randi (CGRR),
una ONG con sede en Quito cuyos socios y socias llevaban casi 10 años de investigación
y acción en la cuenca del río El Ángel, Provincia del Carchi, en el norte del país. Se inició
un período de intercambios y visitas a la cuenca del río El Ángel y personas del grupo de
Cayambe participaron en algunas reuniones del Consorcio Carchi. Aprovechando la
experiencia de El Ángel y el Consorcio Carchi, el grupo definió la microcuenca del río La
Chimba como un sitio apropiado para aplicar este nuevo enfoque. En ese entonces el
grupo incluía a investigadores de la Universidad Central de Quito, técnicos de la Casa
Campesina de la Misión Salesiana en Cayambe, profesores de la Universidad Politécnica
Salesiana de Cayambe, técnicos y extensionistas de diferentes ONG radicados en la zona,
líderes de la Junta Parroquial de Olmedo (parroquia ubicada en el centro de la
microcuenca), y algunos directivos y presidentes de las principales juntas de regantes de
La Chimba.92
La CGRR decidió dar apoyo a esta iniciativa y la incluyó en su propuesta para la tercera
fase de su proyecto Manejo Colaborativo de Recursos Naturales en Cuencas Andinas en
92
Uno de los investigadores de la Universidad Central de Quito, el Dr. Osvaldo Paladines, socio de la CGRR,
fue quien estableció el nexo entre los diversos intereses.
140
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
el Norte del Ecuador (Manrecur).93 En el 2003, el grupo de Cayambe estableció el
Consorcio para el Desarrollo Sustentable de la Cuenca de La Chimba (Codechim), como
una plataforma de cuenca. La CGRR les dio un pequeño fondo (15.000 dólares) para
organizar su oficina en Olmedo (dentro del edifico de la Junta Parroquial), apoyar las
reuniones del Consorcio e iniciar investigaciones en la cuenca mediante un fondo para
becas. Este fondo ofrece la posibilidad a jóvenes de la Chimba que cursan sus estudios en
la UPS de Cayambe para que hagan sus tesis de grado sobre temas acordados con
Codechim con el fin de establecer una línea base respecto de la cuenca.
Codechim se define como un espacio apropiado para que los actores hombres y mujeres
de la cuenca de La Chimba, mestizos e indígenas, organizados tradicionalmente por
separado, junto con organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, puedan
dialogar y coordinar acciones con vistas a un objetivo común: la conservación del medio
ambiente y el uso adecuado del agua. Codechim empieza a aglutinar diversos esfuerzos
locales relacionados con el agua, el ambiente y el desarrollo sustentable en la cuenca. Es
la primera vez que se cuenta con un espacio amplio de interacción entre los diversos
grupos locales. A través de Codechim, la organización indígena local, la Corporación de
Comunidades Indígenas de Olmedo (COINO), que agrupa a 11 comunidades en la
microcuenca, empieza a relacionarse mejor con la Junta Parroquial (de mayoría mestiza) y
a coordinar acciones de interés mutuo. También, el espacio de Codechim permite por
primera vez que se reúnan las diferentes juntas de regantes que administran acequias
comunitarias cuyas aguas derivan de la microcuenca.
Codechim, siguiendo el ejemplo del Consorcio Carchi, inicia una agenda regular de
reuniones mensuales en las que se abordan temas vinculados principalmente al agua y el
ambiente. Por medio de las reuniones se imparten conocimientos sobre los ecosistemas
de los páramos y las relaciones entre su deterioro y la escasez de agua. Se logra
despertar el interés local en la protección de los páramos que nutren la microcuenca y la
preocupación por la amenaza foránea de trasvasar las aguas de la microcuenca hacia
áreas río abajo en las que hay escasez de agua para riego y consumo humano.
En los comienzos de su organización, Codechim generó celos entre los poderes locales.
Su capacidad de congregar a personas en reuniones dio lugar a una especie de pugna de
poderes y de fuerza de convocatoria. Inicialmente, las ONG percibieron a Codechim como
una nueva fuente de financiamiento, pero luego empezaron a participar más
desinteresadamente. Codechim despertó curiosidad porque mostró logros sin contar con
un gran financiamiento.
Desde sus inicios, Codechim manifestó su preocupación por el suministro de agua. A
diferencia del Consorcio Carchi, la entidad se convirtió rápidamente en una mesa de
diálogo donde se discuten los conflictos referidos al agua y sus problemas conexos. Entre
los primeros, uno empieza a dominar las reuniones y las acciones concertadas. Como se
mencionó anteriormente, no toda el agua utilizada para el riego es gestionada por quienes
la utilizan. Un caso concreto y notorio es el de la acequia Tabacundo, que tiene su
93
El proyecto Manejo Colaborativo de Recursos Naturales en Cuencas Andinas en el Norte del Ecuador
(Manrecur) fue apoyado por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC), de Canadá.
La tercera fase, 2003-2005, fue administrada por la CGRR.
141
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
bocatoma en la microcuenca de La Chimba. La acequia, que es muy larga, recorre desde
el río Ismuquiro hasta la comunidad de La Esperanza en Pedro Moncayo, entregando agua
a múltiples usuarios en su camino. Algunas de las agrupaciones de usuarios han
legalizadas sus concesiones de agua y sus Juntas de Agua; otras no lo han hecho, porque
en esta acequia, como caso único en Ecuador, la administración está a cargo del Municipio
de Pedro Moncayo. La historia de este interesante hecho, y el conflicto que genera, es el
tema del resto de este estudio.
III. LA ACEQUIA TABACUNDO: UN RECORRIDO HISTÓRICO
A comienzos del siglo XX, tras una prolongada sequía que azotó la región de Tabacundo y
Cayambe, empezaron a surgir iniciativas para construir un sistema de regadío. En un
principio se pensó traer las aguas de las lagunas de Mojanda, pero la constitución rocosa
del subsuelo hacía poco viable ese proyecto. Entonces apareció otra solución:
… la población de Tabacundo, advertida por un indígena cauchero que
hacía frecuentes viajes al Oriente, organiza una expedición, para verificar
la existencia de aguas que descendían del nevado Cayambe. Tras
verificarse la existencia de las aguas, una vez calculada la distancia que
debería recorrer la acequia, unos 122 Km., el pueblo de Tabacundo
solicita la adjudicación de esas aguas, gestión que es satisfecha por el
Estado en Noviembre del 1903. Inmediatamente se inició la construcción
de un primer tramo de la acequia (Polanco, 1962).
Posteriormente, una vez creado el Cantón Pedro Moncayo (septiembre de 1911), su
Municipio inicia los trámites correspondientes a fin de obtener para sí la concesión de las
aguas antes referidas. En 1914 se reinicia la construcción de la acequia, la cual será
concluida 16 años después. En efecto, en 1930, tras varias interrupciones por falta de
fondos, el agua llega a Tabacundo (Polanco, 1962)
142
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Mapa 5
LA ACEQUIA TABACUNDO Y EL PROYECTO DE CANAL TABACUNDO
143
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Como era común en esas épocas, el peso del trabajo de la construcción de la acequia
recayó en la población indígena de la zona, que fue sometida a forzadas y extenuantes
jornadas de trabajo, tal como lo refieren muchas de las personas que, en forma obligada,
participaron en esa construcción (Polanco, 1962).
La administración de la acequia Tabacundo estaba encargada al Municipio de Pedro
Moncayo, cuya cabecera cantonal es Tabacundo. El Municipio gestionó el reparto del
agua con la lógica típica de las regiones con predominio político del gamonalismo. Hasta
los años setenta, las principales beneficiarias del riego de la acequia Tabacundo fueron
las haciendas, especialmente las ganaderas. A partir de la década de 1980, cuando se
produce el proceso de reconversión de las haciendas en empresas agrícolas, las
dedicadas a la floricultura heredan la condición de mayores beneficiarias del riego. La
dotación de caudales de agua para los productores campesinos era menor y ocasional.
Las aguas de la acequia provienen de los deshielos del Cayambe, en el sector
denominado Chuquirajucho, y desembocan en el río San Pedro, que corre hacia el
oriente. A través de un túnel de aproximadamente 1 km de largo, estas aguas pasan a la
microcuenca del río La Chimba, en el sector de Escaleras, para luego desembocar en la
quebrada Ismuquiro, donde se encuentra la bocatoma de la acequia Tabacundo. Esta se
sitúa más abajo que la toma de la acequia Calvario, que beneficia a la comunidad de La
Chimba.
El recorrido pasa por la comunidad de la Chimba, la parte baja de San Pablo Urco
(Carabotija) y la comunidad del Chaupi. En esta última se encuentra el primer óvalo de
riego de la acequia, con un caudal de 2,5 l/s. Luego, la acequia pasa a la comunidad de
Moyurco, que tiene dos óvalos. Estas cuatro comunidades pertenecen a la parroquia de
Olmedo y a la COINO. Su recorrido sigue por la parroquia Ayora, en la que las
comunidades por las que pasa la acequia forman parte de la Unión de Organizaciones
Populares de Ayora-Cayambe (UNOPAC). Al dejar Ayora, las aguas salen del cantón
Cayambe y entran al cantón Pedro Moncayo.
Continuando el recorrido, la acequia sigue por la Parroquia Tupigachi, parte de cuyas
comunidades pertenece a la organización Tupigachi Runacunapac Jatun Tantanacui
(TURUJTA), y entra a la parroquia Tabacundo, en la cual las comunidades son miembros
de la Unión de Organizaciones Campesinas de Cochasquí y Pedro Moncayo
(UCCOPEM). Para la gestión del agua de la Junta de Regantes Tabacundo, este
recorrido termina en la Parroquia La Esperanza, en el sector de Tomalon. Sus
comunidades están agrupadas en la Junta de Regantes de La Esperanza. Estas tres
parroquias pertenecen al cantón Pedro Moncayo.
Es importante subrayar el papel del Municipio de Pedro Moncayo en la administración de
la acequia Tabacundo. Primero, porque este es un hecho sumamente raro, en especial en
el contexto de los municipios ecuatorianos, que solo recientemente están asumiendo una
función más rural y territorial. Antes estaban más dedicados a las obras urbanas en las
cabeceras cantonales y poca atención prestaban a temas relativos a la construcción rural,
y menos a la gestión de recursos naturales. La incursión más significativa de los
municipios en cuestiones relativas al agua ha sido en el ámbito de la infraestructura para
el agua potable y el alcantarillado. Un segundo aspecto es el hecho de que, a través del
tiempo y a pesar de promulgación de la Ley de Aguas en 1972, dicho Municipio ha
continuado al frente de la administración de la acequia, gestionando la distribución del
agua entre los usuarios y percibiendo a cambio una tarifa calculada en función del
volumen de consumo, tipo de cultivo y sistema productivo (ganadero, agrícola a pequeña
144
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
escala, florícola a pequeña, mediana o gran escala). Es decir, a mayor consumo, mayor
tarifa. Esta situación sería mejor considerada como un arriendo del agua (Vallejo, 2006).
De acuerdo con la ley de 1936, la función de gestor del agua correspondía
exclusivamente al Ministerio de Agricultura, pero no se aplicó en el caso de Pedro
Moncayo. A partir de 1972, esta función pasa al recién creado Instituto Ecuatoriano de
Recursos Hidráulicos (INERHI) y, en 1994, al Consejo Nacional de Recursos Hídricos
(CNRH), pero nada cambia en Pedro Moncayo. Hasta agosto de 2006 el Municipio seguía
como administrador del agua y receptor del arriendo correspondiente.
Vallejo planteae que la explicación radica en la propia ley de 1936, en la que se reconocía
derechos de propiedad sobre las aguas a favor de las municipalidades, aunque
exclusivamente para provisión de servicios domésticos, energía eléctrica y otros
análogos, pero no para riego. En aquellos casos, los municipios gozaban incluso de la
facultad de expropiar, estancar o desviar cursos de agua de propiedad privada. Según
Vallejo, es probable que el Municipio de Pedro Moncayo haya asumido para sí el control
de las aguas de su propiedad para los mencionados fines, incluidos los de riego (Vallejo,
2006, p. 38).
Se puede encontrar otra explicación en una característica de la gestión y administración
del agua en Ecuador. A pesar de contar con un cuerpo de leyes vigentes y con entidades
gubernamentales para la gestión del agua en todas las instancias, el Estado ha
concentrado sus esfuerzos casi exclusivamente en las grandes obras que construye y
financia a través de una cuantiosa deuda externa. Estos sistemas estatales representan
apenas un 20% del área bajo riego. El 80% restante corresponde a sistemas de tipo
particular, ya sea comunitarios o privados, que frecuentemente pertenecen a haciendas,
agroindustrias u otras industrias (Andrade y Olazábal, 2002, p. 339). Oficialmente, el
Estado participa en la construcción de sistemas de riego desde 1944, con la creación de
la Caja Nacional de Riego; esta se encargó de los estudios, la construcción y la
administración de los nuevos sistemas de riego hasta 1996, cuando fue reemplazada por
el INERHI (Andrade y Olazábal, 2002, p. 351). Durante este período de gran expansión
de los proyectos públicos de riego en varias localidades del país, el riego campesino y
privado siguió su propio camino, sin injerencia ni mucha interferencia del Estado
nacional.94 Es así que se puede explicar que el Municipio de Pedro Moncayo siga hasta
hoy administrando la acequia Tabacundo.
Independientemente de los motivos o razones de tal situación, esta tuvo un efecto muy
claro: como el Municipio administraba, no había necesidad de que usuarios y usuarias se
organizaran con mayor formalidad para asumir la gestión. Se dio así una especie de doble
manejo: el Municipio recaudaba los fondos y distribuía el uso del agua, pero ponía mucho
más énfasis en atender las necesidades de su propio cantón que las de Cayambe, sobre
todo en los casos de La Chimba o la parroquia de Olmedo. Sin embargo, como estos
usuarios estaban localizados en las cabeceras, normalmente no tenían tantos problemas
para acceder a cantidades suficientes de agua. Antes de los años ochenta, las haciendas
de Pedro Moncayo también recibían volúmenes adecuados de agua, y cuando
necesitaban más, simplemente la solicitaban y pagaban más, ejerciendo sus amplios
poderes locales.
A mediados de la década de 1990, la situación empieza a cambiar. No en cuanto a la
administración de la acequia Tabacundo, sino a la escasez de agua. Con el crecimiento
de la industria florícola, la demanda del recurso se incrementó, lo que empezó a afectar a
94
Véase Zapatta (2002, pp. 395-425) para un análisis más detallada de la historia de las políticas sobre el
agua en Ecuador.
145
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
las comunidades que comparten espacios y agua con las grandes empresas. Para las
comunidades, el agua escasea más y viene contaminada por su uso en la producción de
flores; por otra parte, carecen de organizaciones fuertes para hacer frente a las empresas
que regularmente les quitan el agua. Ante esta situación, en Pedro Moncayo se decidió
que se necesitaba un volumen mucho mayor de agua para posibilitar su expansión
productiva y garantizar el bienestar de sus zonas más secas. El Municipio empezó
entonces a hablar de una gran iniciativa para solicitar mayor cantidad de agua y “optimizar
la producción e incorporar de forma permanente a ella miles de hectáreas”. Esta idea y la
solicitud del Municipio fueron acogidas de inmediato por el Consejo (hoy Gobierno)
Provincial de Pichincha.95 La propuesta tenía en perspectiva garantizar para Tabacundo
su constitución como eje territorial de un modelo de acumulación centrado en el cultivo de
flores de exportación. Ese es, al parecer, el meollo del denominado Proyecto de Riego
Cayambe-Pedro Moncayo.
En abril de 1999, la Agencia de Aguas de Quito, al emitir su resolución sobre el proceso
iniciado con la petición del Municipio de Pedro Moncayo, establece, entre otros aspectos,
lo siguiente:
…debido a las condiciones y estructura del Proyecto, la existencia de la
represa a constituirse y sus efectos hidráulicos de regulación de
caudales, permiten la liberación de los caudales que actualmente son
captados en el río La Chimba y que se conducen por el actual canal
Tabacundo en un caudal de 0,400 a 0,450 m3, aguas que se las declara
libre de concesión y se las revierte a favor del Consejo Nacional de
Recursos Hídricos, para futuras concesiones”.96
Esta resolución era una sentencia de muerte para la acequia Tabacundo. Formalmente
perjudicaba al Municipio de Pedro Moncayo, pese a que se daba la paradoja de que esa
era la entidad que había dado el impulso inicial al proceso. Sin embargo, y contra todo
pronóstico, la resolución, por lo menos en ese punto, no fue impugnada por el Municipio.
Si el dictamen de la Agencia de Aguas iba formalmente en desmedro del Municipio de
Pedro Moncayo, los que de modo tanto real como potencial resultaban perjudicados eran
los campesinos que utilizaban las aguas del río La Chimba, fueran estos los que hacían
uso de ella antes de la bocatoma de la acequia o aquellos que, aunque marginalmente, se
beneficiaban de las aguas de la acequia o antiguo canal Tabacundo.
Los hechos posteriores parecen dejar en claro que el objetivo de declarar “libres de
concesión” las aguas del antiguo canal Tabacundo era habilitar la posibilidad de que el
Gobierno Provincial de Pichincha pudiera solicitar la concesión de esas aguas para el
proyecto, con el tácito acuerdo del Municipio de Pedro Moncayo.97 El centro de la
discordia son ahora precisamente esas aguas.
A. El Proyecto de Riego Tabacundo
95
Municipio de Pedro Moncayo (1996): Solicitud de concesión de los derechos de agua presentada a la
Agencia de Aguas de Quito.
96
Agencia de Aguas de Quito (1999): Resolución del proceso de concesión de derechos de agua iniciado por
el Municipio de Pedro Moncayo, signado con el número 220-96.
97
De hecho, en el proceso iniciado por esas aguas en el año 2000 por el Gobierno de la Provincia de
Pichincha, el Municipio de Pedro Moncayo ya no se encuentra entre los sujetos procesales.
146
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
En los primeros estudios de factibilidad fue bautizado como Proyecto de Riego
Tabacundo. Sin embargo, cuando se inició la construcción, se realizaron varias reuniones
entre los municipios de Cayambe y Pedro Moncayo; en estas, al reconocerse los
beneficios para ambos cantones, el nombre fue cambiado a Proyecto de Riego CayambePedro Moncayo. Sin embargo, sigue siendo conocido localmente como Canal Tabacundo.
Los primeros estudios mencionados más arriba fueron realizados por el INERHI entre
1970 y 1978 y actualizados en la segunda mitad de los años noventa por el Gobierno
Provincial de Pichincha. Sobre esa base, en julio de 1998, la Corporación Provincial
suscribió con la empresa brasileña Consorcio Andrade Gutiérrez el contrato de
construcción de las obras hidráulicas del proyecto, por un monto de 76 millones de
dólares, con financiamiento del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de
Brasil (85%) y del Banco Popular de Nassau a través del ABN-AMOR Bank de São Paulo
(15%).98 La obra contemplaba la construcción de 65 km de canal revestido, con una
capacidad de 8 m3, una laguna de contrarregulación, 5 km de túnel, una represa en la
laguna San Marcos y las diversas captaciones. Hasta el momento, el avance físico del
proyecto representa el 55% del total de las obras previstas, requiriéndose recursos
adicionales ascendentes a 91.8 millones de dólares para su terminación y puesta en
operación. El Gobierno Provincial de Pichincha ha realizado gestiones ante la
Corporación Andina de Fomento (CAF), para obtener un préstamo de 58 millones de
dólares a fin de completar las obras.
El área de influencia directa del proyecto cubre una superficie de 17.545 ha., de las
cuales el área neta para riego representa 13.000 ha, localizadas entre las altitudes 2.200
y 3.000 m.s.n.m. y pertenecientes al cantón Pedro Moncayo en las parroquias Tupigachi,
Tabacundo, La Esperanza, Tocachi y Malchinguí y las parroquias Ayora y Olmedo del
cantón Cayambe. El proyecto, de acuerdo con lo informado en 1998 en su primer folleto
de promoción pública, contemplaba un total de 5.000 familias como beneficiarias directas
y proyectaba un caudal de 8.500 litros de agua para 14.000 ha. La historia de cómo este
proyecto fue ideado y gestionado por el alcalde de Pedro Moncayo merece un breve
resumen.
En 1996, con la propuesta del proyecto ya actualizada por el Gobierno Provincial, el
alcalde Almilcar Mantilla procura primero obtener financiamiento en el exterior, para lo
cual viaja a Europa y a Estados Unidos promocionando la iniciativa, pero no tiene mucho
éxito. Luego, empezó a buscar apoyo en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y
la población de Pedro Moncayo hizo concentraciones en Quito para presionar a favor del
proyecto. Como primer resultado, todavía en 1996, Rosalía Arteaga, presidenta del
CONADE, declara el Proyecto Tabacundo como prioritario para el desarrollo del país. En
ese entonces, asume la presidencia del país Abdalá Bucarám, abanderado del Partido
Roldosista Ecuatoriano (PRE), y Rosalía Arteaga queda como vicepresidenta. Se podría
suponer que, bajo estas nuevas condiciones, la construcción del Proyecto Tabacundo
tendría luz verde.
Sin embargo, en febrero de 1997, Bucaram fue removido de la presidencia, la cual fue
asumida por Arteaga, pero solo por tres días, y luego el Congreso Nacional eligió a
Fabián Alarcón como presidente del Ecuador. Alarcón, quien desde antes estaba a favor
del proyecto, lo ubicó en el puesto decimotercero entre las 20 iniciativas de reactivación
económica que se comprometió a ejecutar. Inmediatamente se moviliza el cantón,
98
Información tomada del documento “Proyecto de Riego Tabacundo” elaborado por la Unidad Coordinadora
del Proyecto Sistema de Riego Cayambe-Tabacundo en la página en Internet del Gobierno Provincial de
Pichincha: www.pichincha.gov.ec/paginas/cgiFormPopUpMacrProy.asp?txtCodiProy=1
147
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
liderado por su alcalde, se realizan concentraciones y se presiona a la presidencia y
también al gobierno provincial a fin de lograr que se ejecute el proyecto. En ese mismo
mes, Rafael Reyes, prefecto de Pichincha, asume un papel protagónico en esta gestión.
Se inicia el proceso de contratación y lo gana el Consorcio Andrade Gutiérrez. El 27 de
junio, el Presidente Alarcón, el Prefecto Reyes y el Alcalde Mantilla firman en Tabacundo
un convenio de consecución del Proyecto de Riego Tabacundo. El 10 de julio, en Quito,
se suscribe el contrato entre el Consejo Provincial y el Consorcio Andrade Gutiérrez para
la construcción del canal. El 5 de agosto, Alarcón firma el Decreto Ejecutivo autorizando la
construcción del Canal y faculta al Ministerio de Finanzas para suscribir los contratos de
los préstamos destinados a financiar la obra.
Dada toda esta historia, en agosto de 1998, con motivo de las fiestas de Pedro Moncayo,
el proyecto se celebra ampliamente. En ese mismo año empieza la construcción del
canal, y recién entonces las comunidades de La Chimba y de la parroquia de Olmedo
entienden lo que va a pasar.
Como se señaló más arriba, las obras del Proyecto Tabacundo se han realizado en un
55%. El canal está construido, pero sin pasos ni túneles pequeños y se han excavado
2.500 m del túnel principal. En vista de esto, el gobierno provincial replanteó el proyecto
en dos etapas.
La primera, que debe ejecutarse en el año 2006, con financiamiento de la Corporación
Andina de Fomento (CAF) (12 millones de dólares), contempla avances en la
infraestructura de la obra. Se pretende regar una superficie de 4.000 ha, ubicadas en los
sectores de Olmedo, Ayora y Tupigachi. Para poder hacer esto, sin poder contar aún con
el agua de la laguna San Marcos (por falta del túnel), se pretende captar 1.600 l/s del río
La Chimba. Con este propósito, en 2004 se pidió la concesión de los 450 l/s de la acequia
actual para regar nuevas zonas, lo que deja sin agua a losusuarios situados en lugares
más abajo.
En esta primera fase se pretende constituir también la Corporación Sistema de Riego
Cayambe-Tabacundo “con la participación de los diversos actores”, entidad que se
encargará de la administración y operación del sistema de riego, así como de los
programas en apoyo de la producción y de su financiamiento. Los “actores” que, según el
Gobierno Provincial, integrarán la Corporación serán: el Gobierno de la Provincia de
Pichincha; los gobiernos municipales de Cayambe y Pedro Moncayo; las juntas
parroquiales; las organizaciones campesino indígenas de segundo grado,
específicamente la COINO; la Unión de Organizaciones Populares de Ayora-Cayambe
(UNOPAC); la organización Tupigachi Runacunapac Jatun Tantanacui (TURUJTA); la
Unión de Organizaciones Campesinas de Cochasquí y Pedro Moncayo (UCCOPEM); la
Corporación de Floricultores de Tabacundo, y los Centros Agrícolas de Cayambe y Pedro
Moncayo. La sede de la Corporación estará ubicada en la ciudad de Tabacundo.
Sin embargo, este proceso no ha sido debidamente socializado con los posibles usuarios
y usuarias y ha generado oposición entre las comunidades agrupadas en las
organizaciones de segundo grado (OSG). Estos grupos argumentan que la gestión
administrativa del canal debe estar en manos de los usuarios, y que las instituciones
deben ser solo entes de apoyo.
La segunda etapa del proyecto, que también será financiada con un préstamo de la CAF
por 46 millones de dólares, se ejecutará en un período de tres años y contempla la
terminación del túnel de trasvase, la construcción de las obras de captación y conducción
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
de los caudales de los ríos Azuela, Arturo, Boquerón y San Pedro, así como de la red de
canales secundarios y terciarios de distribución para el riego de 9.000 ha ubicadas en los
sectores de Tabacundo, La Esperanza, Tocachi y Malchinguí. En este período se espera
obtener los recursos financieros para la construcción de la presa en la Laguna San
Marcos, al otro lado de la cordillera, en la cuenca Amazónica, que garantizará en el
tiempo el suministro de agua al sistema de riego del proyecto en su conjunto.
¿Quiénes son los más interesados en que el Proyecto Tabacundo entre en
funcionamiento? La respuesta parece poderse encontrar en una corta nota periodística
aparecida el día 31 de marzo del año 2005 en el Suplemento “Dinero” del Diario Hoy de
Quito, bajo el título “Floricultores de Tabacundo exigen un canal de riego”.
“El cantón Pedro Moncayo (Pichincha), que tiene 1 000 hectáreas cultivadas de
flores (30% de las exportaciones anuales del Ecuador) busca el aval de Gobierno
para pedir un crédito a la Corporación Andina de Fomento (CAF), con el que
terminaría de construir el canal de riego y evitaría afectar a la producción de flores.
Pedro Moncayo (Tabacundo) registra ingresos por $112 millones anuales por las
exportaciones de flores, pero esa cifra podría caer a finales de año y afectar las
exportaciones de San Valentín de 2006, si no se terminara el canal de riego.
La obra fue suspendida hace tres años y apenas avanzó en un 48%, con una
inversión de unos $76 millones. Para terminar el canal hacen falta $91 millones
más, aunque solo necesitan $11,5 millones para concluir la primera etapa que
regará 4 000 hectáreas de las 12 mil que cubriría el nuevo canal.
El presidente de la Asociación Nacional de Productores y Exportadores de Flores,
Diego Borja, asegura que la obra está parada por una disputa política entre el
Consejo Provincial de Pichincha (que tiene la concesión) y el Gobierno.
Por lo pronto, el Ministerio de Economía se habría comprometido a entregar el
aval. "Tenemos confianza en la palabra del ministro", dijo Borja…”
Es evidente que las demandas de las empresas florícolas ya empezaban a tomar fuerza y
sus propietarios buscaban aliados en otros espacios del gobierno nacional para apoyar el
Proyecto Tabacundo, que les va a dar enormes beneficios.
B. Dimensiones de los conflictos y derechos de agua
Conviene diferenciar la conflictividad que se ha venido dando en torno al funcionamiento
de la acequia Tabacundo de la derivada de las preocupaciones y temores que el
denominado Proyecto Canal de Riego Cayambe- Pedro Moncayo despierta entre la
población campesina e indígena. El primer ámbito de conflicto se ha centrado en la
distribución del agua y, en este caso, los favorecidos han sido los floricultores de
Tabacundo y, en menor medida, los de Cayambe.
En la zona baja, muchos pequeños productores han sido desplazados del acceso al
agua, porque sus tierras se ubican río abajo de las que ocupan las empresas florícolas,
que se llevan toda el agua para sus plantaciones. Hay casos extremos, como el de
Cananvalle Flores, empresa que tiene que explotar las aguas subterráneas para cubrir
sus necesidades de riego. La comunidad alrededor de Cananvalle Flores se ha visto
forzada a negociar con la empresa su turno de agua de la acequia a cambio de que de los
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
bombeos de las aguas subterráneas se asigne una parte para el consumo humano de la
comunidad, pero deben pagar por la energía requerida.
Por último, es preciso aclarar que ninguna empresa florícola realiza procesos de
tratamiento de aguas usadas y los caudales de agua de riego no son restituidos a la
comunidad. Legalmente, las florícolas, al igual que otras empresas o usuarios
industriales, deben contar con un derecho de vertidos o efluentes, pero generalmente no
lo tienen.
Chontasi (1987) informa que las comunidades campesinas justifican sus demandas de
mayores volúmenes de agua aduciendo que los sectores productivos (los floricultores) no
han hecho nada por compensar el esfuerzo de las comunidades durante las “mingas” y
los trabajos de mantenimiento del canal de riego; simplemente se han adueñado del agua
de la acequia. También confirma que el Municipio prefiere arrendar a quien paga más, es
decir, a los ganaderos y empresarios floricultores.
MacAleesse (2004) se refiere al problema de los robos de agua: “la gente se sirve dentro
de la acequia Tabacundo sin tener ningún derecho, sin pagar nada al Municipio de Pedro
Moncayo y tampoco tienen compuertas: hacen huecos en la pared del canal para dejar el
agua pasar y lo cierran con piedras cuando no hay necesidad de tomar agua”. Según
Chontasi (1987) este problema de los robos antes era mayor y en tiempos de verano las
personas colocaban piedras para aumentar las captaciones en ciertas bocatomas.
En cuanto al Proyecto Tabacundo, desde el momento en que cobró fuerza la posibilidad
de su implementación, generó oposición entre las comunidades indígenas y campesinas
de Cayambe y Pedro Moncayo, ya que sospechaban que este proyecto iba a beneficiar
sobre todo a las haciendas ganaderas y plantaciones florícolas. Dicha oposición se ha
manifestado en tres momentos.
En los años 1996 y 1997, mientras se tramitaba el primer proceso en la Agencia de
Aguas, el 220-96, las comunidades de Pedro Moncayo, especialmente aquellas que
formaban parte de la UCOPEM, miraban con desconfianza el Proyecto Tabacundo y
plantearon su oposición. Sin embargo, gracias a la habilidad del Alcalde de Pedro
Moncayo de ese entonces, las comunidades y el Municipio suscribieron una especie de
Acta Transaccional.
Entre julio de 2000 y mayo de 2003, durante la tramitación del segundo proceso, el 137500, el Codechim planteó su oposición a las pretensiones del Gobierno Provincial de
Pichincha, cuestionó la legalidad del trámite y, finalmente, impugnó la Resolución de la
Agencia de Aguas de Quito. Aunque la inquietud ya comenzaba a cundir en las otras
comunidades al norte de Cayambe, la única que “dio batalla” en ese momento fue la de
La Chimba.
A mediados de 2005, las comunidades de Cayambe y Tabacundo deciden asumir su
papel. Tras algunas reuniones, forman una especie de pre-Directiva, con la intención de
administrar la acequia Tabacundo en la zona de Olmedo. Esta organización embrionaria
estaba integrada por representantes de las organizaciones COINO, UNOPAC, TURUJTA
y UCOPEM. Esta última iniciativa, aunque zigzagueante, se ha convertido en un proceso
sostenido.
Según Vega (2006), a poco de constituida la pre-Directiva, se incorporó a ella un
representante de la Corporación de Floricultores de Tabacundo. En las reuniones, los
150
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
floricultores pugnaban por la constitución de la Corporación propuesta por el Gobierno
Provincial de Pichincha. Por otro lado, buscaban legitimar su control del agua por medio
de la ordenanza cantonal de Pedro Moncayo que apuntaba a crear la Comisión de Riego.
Dado que varias entidades que participaban en la pre-Directiva también lo estaban
haciendo en la elaboración de tal ordenanza cantonal, los acuerdos iniciales se
trastocaron. Sin embargo, pese a las tensiones internas, se organizaron salidas de campo
para verificar las condiciones de las fuentes de agua demandadas.
Más adelante, la Junta de La Esperanza, que agrupa a los usuarios de la acequia casi al
final de su recorrido, se suma a la iniciativa del pre-Directorio. Esta incorporación abre el
debate en torno a cómo estructurar esta organización: si sobre la base de las
organizaciones de segundo grado o mediante el establecimiento de juntas locales de
usuarios integradas a una junta regional. Primó el criterio de respetar la diversidad,
resaltándose que lo fundamental era mantener la unidad. Sin embargo, el tema de cómo
configurar esta unidad de gestión de la acequia no fue resuelto y sigue incomodando el
proceso de legalización, como se verá más adelante. A fines del año 2005, el preDirectorio de Aguas Cayambe-Pedro Moncayo estaba constituido por las siguientes
organizaciones: COINO, UNOPAC, TURUJTA, UCCOPEM, Junta de Regantes de
Tabacundo y la Junta de Esperanza. A esas alturas, los floricultores quedaron fuera del
proceso.
En febrero de 2006, el pre-Directorio decidió tomarse la acequia para rehabilitarla y
simbolizar su voluntad de lucha. ¿Cuál fue el razonamiento de las organizaciones
campesinas e indígenas agrupadas en el pre-Directorio? El Municipio de Pedro Moncayo
había perdido la base legal y, con su comportamiento en el proceso, también había
perdido la legitimidad para administrar la acequia. Con el objeto de llevar a la práctica tal
decisión se organizó una “minga” cuyo propósito era recuperar para los usuarios la
administración, acceso y control del agua.
C. El entramado legal del conflicto
Los procesos hasta aquí sustanciados en torno al Proyecto del Canal Tabacundo,
fundamentalmente los iniciados por el Municipio de Pedro Moncayo en enero de 2006 y
en julio de 2000 por el Gobierno Provincial de Pichincha (Trámites 1375-00 y 220-96,
respectivamente), dan como “ganador” al Gobierno Provincial de Pichincha, que tiene
como bandera de lucha el Canal Tabacundo.
En el primer proceso, tras el desistimiento de la petición de aguas del Municipio de Pedro
Moncayo en favor del Gobierno Provincial de Pichincha, la Resolución de la Agencia de
Aguas de Quito, dictada el 15 de abril de 1999, favoreció a la Corporación Provincial,
concediéndole el derecho de uso y aprovechamiento de las aguas de los ríos Azuela,
Arturo, Boquerón y San Pedro, con un caudal total de 3.325 m3/s.
El segundo proceso, que fue litigado por tres partes: primero, el Gobierno Provincial de
Pichincha, luego, el Gobierno Provincial de Imbabura, aliado con el Consejo de Juntas de
Agua Potable del Proyecto Pesillo-Imbabura y, finalmente, el Codechim, que se oponía a
las pretensiones de los dos primeros sujetos procesales.
En su Resolución, la Agencia de Aguas de Quito, tras desechar la oposición de
Codechim, concede al Gobierno Provincial de Pichincha el derecho de aprovechamiento
de las aguas que provienen de los ríos Montoneras, San Jerónimo, Cuscungo y La
Chimba, con un caudal total de 3.6 m3/s.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Dicho caudal, sumado al de la anterior concesión de los ríos Arturo, Boquerón y San
Pedro, totaliza 6.925 m3/s. Según la Agencia de Aguas de Quito, “por intermedio del
Canal de Riego Tabacundo, con ese volumen de agua, se cubrirá una superficie de
irrigación de 12.933 ha., con una dosis de 0,535 l/s/ha.” Codechim ha apelado contra tal
Resolución, la del segundo proceso, ante el Consejo Consultivo de Aguas del CNRH y,
por lo tanto, no ha sido ejecutoriada.
D. Algunas consideraciones sobre los derechos de agua
Por una parte, este caso demuestra claramente el vínculo entre la asignación de los
derechos de agua y el modo de acumulación implementado. Este último, en Tabacundo
(Pedro Moncayo) y Cayambe ha evolucionado –pero no se ha transformado– bajo la
dirección de la clase latifundista. La condición e hilo conductor de dicha evolución ha sido
la preservación de la propiedad de la tierra y el control de las aguas. La propiedad de la
tierra no implica, necesariamente, el control de grandes extensiones, sino
fundamentalmente el control de la tierra de mejor calidad productiva, con riego asegurado
y con acceso a las vías carrozables. Mientras algunas personas defienden la
agroindustria como empleador, activador de negocios complementarios y promotor de la
modernidad, hay quienes pìensan, como Breilh y otros (2005), que la floricultura
empresarial es una concentradora unilateral de los beneficios y provocadora de graves
amenazas a la sustentabilidad local y regional porque no apoya “un verdadero proceso
redistributivo que revierta la concentración de la propiedad, y se logran al costo de
pérdidas sociales, culturales y ecológicas muy serias”.
Pese a la desigual estructura de acceso al riego, hasta ahora los productores
campesinos, especialmente en las parroquias de Olmedo y Ayora, gracias a un complejo
sistema de pequeñas acequias han logrado garantizar una reducida dotación de agua
para la irrigación de sus cultivos. Esos productores ven amenazadas sus posibilidades de
acceso –incluso restringido– al agua, por la estrategia con la que se pretende
implementar el Proyecto Cayambe-Pedro Moncayo y que consiste en el acaparamiento
de los derechos de agua por parte del Gobierno Provincial de Pichincha; una reiterada
actitud institucional de desconocimiento de los derechos, costumbres y usos comunitarios
del agua; la concesión del nuevo Canal Tabacundo a la empresa brasileña Consorcio
Andrade Gutiérrez; los diseños hidráulicos que tienen por propósito central garantizar el
agua a las fincas de producción de flores de exportación; y la sostenida presión de los
floricultores de Tabacundo para que se implemente el proyecto.
En otro ámbito, el institucional, pareciera ser que las entidades públicas han
institucionalizado el criterio de asignar el agua en función de una eficiencia vinculada a la
rentabilidad de la producción. Aparentemente habría un acuerdo tácito para asegurar el
agua destinada al riego de las flores y, solo lateralmente, aquella dirigida a satisfacer las
demandas de agua de la producción agropecuaria campesina. No hay evidencia de que
en las entidades públicas involucradas en este proceso exista preocupación por las
dimensiones sociales y ambientales de las asignaciones de aguas y sus usos.
En lo que respecta a la gestión procesal de la concesión de los derechos de uso y
aprovechamiento de aguas para el Proyecto Tabacundo, hay cuestiones que pudieran ser
consideradas como manifestaciones de tácito desconocimiento de los derechos de las
organizaciones comunitarias de Cayambe y Pedro Moncayo. Se citan a continuación
algunos ejemplos.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
En el trámite 220-96, pese a que las aguas solicitadas, provenientes de los ríos Azuela,
Arturo, Boquerón y San Pedro, se localizaban en la parroquia de Olmedo, la citación a los
usuarios, mediante la fijación de carteles, se hizo en la parroquia Malchinguí, al sur del
cantón Pedro Moncayo, en el extremo opuesto a aquel donde se encontraban dichas
aguas. Este hecho, posiblemente, explica la falta de oposición y/o de adhesión de las
comunidades de Olmedo y Ayora, las cuales, al no tener conocimiento de la tramitación
de esa solicitud de concesión, no se convirtieron en sujetos procesales de esa causa.
En la Resolución correspondiente a ese mismo trámite, el 220-96, la decisión de la
Agencia de Aguas de declarar libres de concesión y revertir en favor del CNRH las aguas
que escurren por la acequia Tabacundo, no consideró a los miles de productores
campesinos que, ajenos por completo al Proyecto Tabacundo, se abastecen de esas
aguas para el regadío. Paradójicamente, una de las justificaciones expresas para tal
reversión es que “se debe atender el alto déficit hídrico de las zonas de Olmedo, Pesillo y
Cayambe.”
En el trámite 1375-00, la comunidad de La Chimba comparece oponiéndose a la
concesión solicitada por el Gobierno Provincial de Pichincha. En reiteradas
oportunidades, los representantes de esa comunidad alegan que la concesión de las
aguas al Gobierno Provincial afectará la dotación de caudales con los que cuentan para
regadío. Esa cuestión no es analizada en los informes periciales ni en la Resolución final.
En esta, por el contrario, la oposición presentada por la comunidad de La Chimba es
desechada sin que haya de por medio una argumentación sólida que justifique tal
decisión de la Agencia de Aguas.
A propósito de la intervención de la comunidad de La Chimba en este proceso y dado el
público conocimiento de que la acequia Tabacundo sirve a miles de productores
indígenas y campesinos, llama la atención el hecho de que no se hayan hecho
consideraciones en el trámite, ni en el momento de la Resolución, respecto de los
derechos colectivos de esos pueblos, reconocidos tanto en la Constitución, que antecede
cronológicamente al proceso, como en el Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), instrumento del Derecho Internacional, del cual Ecuador es signatario.
IV. PAPEL DEL CODECHIM Y DE LA UNIVERSIDAD POLITÉCNICA SALECIANA
(UPS) EN EL CONFLICTO
La plataforma del Consorcio fue el espacio de debate y aprendizaje sobre el conflicto para
luego delinear acciones. Durante el 2004 y el 2005, los problemas del agua dominaban
las discusiones y reuniones de Codechim. En este tiempo se fortaleció el papel local de la
Junta Parroquial de Olmedo, la cual empezó a tomar una posición en apoyo de los y las
regantes de la acequia Tabacundo. Codechim comenzó a asumir una función de brazo
técnico de la Junta Parroquial, a organizar sus reuniones en la Casa Parroquial y, con el
apoyo de la UPS y la CGRR, a promover la realización de una serie de estudios sobre la
microcuenca de La Chimba, efectuados por egresados de la UPS, hombres y mujeres,
originarios de la misma microcuenca y dotados de pequeñas becas de investigación. Los
estudios producen un primer sistema de información geografica para el manejo y
planeación de la microcuenca (SIG/GIS), así como datos sobre los caudales de las
acequias y mucha información respecto de las bases productivas y el uso de los recursos
naturales.
En 2004 se realizan elecciones en la Junta Parroquial y la nueva directiva no se relaciona
bien con Codechim. No obstante, al mismo tiempo, la COINO, que había perdido su
espacio de liderazgo, se incorpora al Codechim. Inicialmente, esto causa incertidumbres y
dificultades debido a la falta de entendimiento o aceptación de un espacio como un
153
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
consorcio de cuenca, pero poco a poco el equipo técnico de Codechim empieza a
dialogar y a ganar apertura. A través del Consorcio, la COINO, en asociación con las
otras organizaciones de segundo grado a lo largo de la acequia Tabacundo, empieza a
visualizar una nueva estructura para la gestión social del agua.
Mientras tanto, el financiamiento recibido de la CGRR llega a su fin en agosto de 2005, y
Codechim pasa a ser liderado por profesores de la UPS. Desde su sede universitaria en
Cayambe, el equipo de agronomía (cuatro profesores, pero solo uno a tiempo completo)
continúa los estudios y los diálogos en La Chimba. Sin embargo, sus análisis llevan el
equipo a una nueva conclusión. Reconocen que el conflicto entre la acequia Tabacundo y
el nuevo Canal ya involucra a muchos otros actores, la mayoría de ellos ubicados fuera
de la microcuenca de La Chimba, por lo que el estudio de la acequia y del Canal requerirá
una visión territorial y geográfica mucho más amplia. A su juicio, la microcuenca de La
Chimba ya les resulta demasiado reducida como para contener analíticamente el conflicto
y trabajarlo en términos sociales. Necesitaban una unidad de análisis y de acción más
extensa y esta era la cuenca del Pisque.
En mayo de 2005, el equipo de la UPS, en colaboración con numerosas ONG, los
gobiernos locales, las organizaciones de segundo grado, el Ministerio del Ambiente, y los
gremios involucrados, logra organizar un gran taller intitulado “El agua en la subcuenca
del río Pisque”. Para la reunión se prepararon varios documentos y presentaciones
centrados en la democratización de la información sobre la cuenca del Pisque, en
especial de la relacionada con el conflicto entre la acequia Tabacundo y el Canal de
riego. Para no enfocar tanto la atención solo en esta confrontación, el equipo abrió
espacios para debatir varios otros problemas existentes.
El taller fue un éxito y contó con la plena participación de casi la totalidad de las personas
invitadas. Además de abrir de manera amplia y horizontal el debate sobre el agua, el
encuentro representa un hito inédito: el posicionamiento del equipo de la UPS como
facilitador “neutral y técnico” de este proceso emergente. Todavía no se ha configurado
una nueva plataforma de cuenca como tal, pero la UPS se ha convertido en el espacio
para realizar las reuniones y, sobre todo, para la elaboración de los estudios técnicos que
demandan varios de los actores que son parte en el conflicto.
IV. EPILOGO
Se dice que los conflictos socioambientales nunca terminan, sino que se aprende a
manejarlos y a vivir con ellos. Las formas tradicionales de resolverlos vía la aplicación de
la ley de manera dura o la negociación de un trato que implica “ganar-perder” suelen, por
diferentes motivos, encubrir los motivos reales, subyacentes y complejos de los conflictos.
La frase “dar vuelta la página” es una manera de decir que no se solucionan las causas,
sino que se abordan solo los síntomas superficiales. Estos conflictos suelen regresar,
frecuentemente con mayor fuerza y peores resultados que los iniciales.
El conflicto actual de aguas entre las personas usuarias de la acequia Tabacundo y los
potenciales beneficiarios del nuevo Canal Tabacundo es largo en su historia y complejo
en sus detalles. Probablemente tomará todavía un buen tiempo negociar una verdadera
solución que satisfaga a todas las partes. Entre abril y noviembre de 2006, mientras se
154
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
elaboraba este estudio, el conflicto ha continuado y hay acciones nuevas que merecen
ser mencionadas, a manera de epilogo del caso.99
En efecto, el pre-Directorio de Aguas o Junta General sigue ganando espacio y liderazgo,
y ha asumido la gestión de la acequia Tabacundo. Este ente ha creado un comité para
elaborar los estatutos de legalización. A la fecha se han realizado tres lecturas públicas
del documento borrador, recogiendo cada vez los aportes de grandes grupos de usuarios
y usuarias, entre 400 y 800 personas, en las reuniones. Es importante anotar que
participan en ellas muchas mujeres, quienes aportan no solo su presencia, sino detalladas
observaciones sobre sus intereses respecto del agua y su uso equitativo y justo.
En cuanto a la gestión de la acequia, el Municipio ha renunciado a su concesión, pero no
a la administración de la acequia, y sigue intentando desestabilizar el proceso de
formación del directorio, con el apoyo de la Corporación de Floricultores. La pre-Directiva
está tratando de demostrar que tiene la capacidad necesaria para liderar y mantener la
acequia. Por ende, grupos de usuarios han iniciado acciones, en forma de “mingas”, para
limpiar el cauce y, sobre todo, cuidar el agua. Recientemente, esto último ha tomado
mucha importancia a causa de la persistencia de la temporada seca y a la gran escasez
de agua en la zona. Antes, las empresas florícolas solo tenían que ir al Municipio para
conseguir el agua para sus fines, dejando a los demás sin el recurso. Ahora, las juntas de
cada óvalo están vigilando el agua, con palos y machetes, día y noche. Además, como el
Municipio ya no tiene autoridad, estos grupos están encargándose de asegurar que se
respeten los turnos y cuotas acordados.
Las empresas florícolas están recién entendiendo que el acceso al agua ya no va a ser
como antes. A través de su asociación, todavía están tratando de influenciar las
decisiones a su favor, pero no están obteniendo mucho éxito.
En efecto, entre la segunda y la tercera lectura pública de los estatutos de la preDirectiva, un grupo de regantes, integrado por casi 700 personas, se presentó ante el
Consejo Provincial para demostrar su interés en obtener la concesión de las aguas de la
acequia. Gracias a esta iniciativa se logró que el Juez de Agua reconociera, primero, que
ni el Consejo Provincial ni el Municipio de Pedro Moncayo podían tener la concesión,
porque no eran usuarios de agua de riego, resolviendo, además, que estas dos instancias
de gobierno debían, en cambio, desempeñar el papel de proveedores de apoyo técnico.
En segundo lugar, el Juez reconoció que un gremio no podía ser miembro del preDirectorio de Aguas, como había insistido la asociación de floricultores, si no era parte de
su respectiva Junta de Aguas en el óvalo donde recibía sus cuotas de riego. Esto significa
que las empresas y haciendas tienen que formar legalmente parte de las Juntas y
legalizar sus concesiones, con lo que se acaban las prácticas de arrendar al Municipio el
uso de agua de la acequia. Ahora cada una de ellas debe insertarse en los procesos
locales de la Junta de Aguas de su localidad y acequia secundaria para poder acceder al
uso del agua y pasan a ser minoría en un grupo grande de usuarios medianos y
pequeños, todos con el mismo derecho a voto. En varios casos, la empresa que ha
estado obstaculizando el acceso al agua al resto de los usuarios de su Junta tiene que
resolver primero sus conflictos locales para poder obtener el agua.
99
La mayor parte de esta información proviene de las observaciones y experiencias del equipo de la UPS, en
particular de su líder, el Ingeniero Agrónomo Charles Cachipuendo, complementadas con los aportes de
Susan V. Poats, también coautora de este documento, quien desde abril ha asistido a varias reuniones
organizadas por la UPS.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Otro resultado importante de estas negociaciones es que la UPS ha sido designada para
elaborar el padrón de usuarios y usuarias de toda la acequia. El producto de este trabajo
va a proporcionar información de suma importancia para las próximas tareas del preDirectorio, en particular para la readjudicación de las concesiones de acuerdo con las
respectivas necesidades y potenciales.
Al mismo tiempo, el equipo de la UPS, fortalecido con toda la información sobre la cuenca
del Pisque, está regresando a La Chimba para impartir una serie de charlas y emprender
actividades de capacitaciones sobre el agua, los páramos y el uso eficiente del recurso.
Están introduciendo nuevos criterios y buenas prácticas, tales como medir los caudales
de agua, implementar sistemas de aspersión mucho más eficientes e internalizar la
noción de “compartir la escasez”, en vez de fijar cuotas de agua permanentes.
Una duda final que surge en este momento es si la Agencia de Aguas y el mismo CNRH
puedan aprobar la constitución legal del pre-Directorio, una organización que no es un
simple directorio de juntas de usuarios, sino una nueva construcción social para la gestión
del agua que agrupa a organizaciones de segundo grado (COINO, UNOPAC, TURUJTA y
UNCOPEM), y juntas particulares de riego, como la de la Esperanza. Queda por ver cuán
estrictas se comportan las instituciones que deben revisar y aprobar la solicitud del preDirectorio.
Lo que sí es muy importante recalcar es que esta nueva estructura tiene como objetivo
principal la gestión integral del agua de riego del Proyecto Cayambe-Pedro Moncayo, y
nace desde los mismos usuarios y usuarias. Sus acciones apuntan ahora a asumir la
gestión y control de su acequia Tabacundo, pero lo que desean para el futuro es que su
acequia se sume al Canal Tabacundo y forme un único sistema de riego y gestión del
agua, el Cayambe-Pedro Moncayo. Por eso no van a dar paso a la propuesta de formar
una corporación separada de usuarios para el Canal Tabacundo, como propone el
Gobierno Provincial de Pichincha.
Los estatutos del pre-Directorio se leyeron por última vez a fines de septiembre, fueron
aprobados por la membresía y, en octubre, se inició el proceso de solicitud de la
legalización definitiva del Directorio de Aguas. En principio, parece que el conflicto se
encamina a una resolución. Sin embargo, según Charles Cachipuendo de la UPS, la
amenaza mayor puede provenir ahora de la misma naturaleza. Las lluvias todavía no
llegan y según las últimas medidas de agua en la bocatoma de la acequia Tabacundo
solo se registran 150 l/s en lugar de los 450 l/s que deberían fluir. Si esta situación se
mantiene, el conflicto seguramente tomará otro camino.
V. ULTIMAS REFLEXIONES
El estudio de caso sobre el conflicto de aguas suscitado en torno a la acequia Tabacundo
ofrece aprendizajes adicionales desde la perspectiva de los objetivos del Proyecto Visión
Social del Agua en los Andes.
Primero, la situación descrita ejemplifica muy bien el concepto de la construcción social
de una cuenca. En este caso era necesario trazar la geografía total de la acequia
Tabacundo y del nuevo Canal Tabacundo para entender las dimensiones y complejidades
del conflicto y las múltiples relaciones sociales involucradas. Aunque el equipo de la UPS
y el mismo Codechim iniciaron en La Chimba esta demarcación utilizando la unidad de
cuenca geográfica, dicha unidad resultó ser demasiado pequeña para emprender el
156
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
análisis y las acciones necesarias con vistas a la negociación que requiere la solución de
este conflicto.
Segundo, el caso demuestra la complejidad de las relaciones entre la noción de territorio
indígena (manejada por COINO), territorio político (como la parroquia Olmedo), y la
territorialidad de la gestión del agua (las Juntas de Agua). El concepto de cuenca social,
en la medida en que permite la yuxtaposición analítica de todas estas definiciones de
territorialidad del recurso puede ser la más apropiada para encontrar caminos acertados
que permitan la gestión social efectiva del agua.
157
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
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159
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
EL DERECHO DE LAS AGUAS EN LA LEGISLACIÓN ECUATORIANA Y LAS
IMPLICACIONES DEL RECONOCIMIENTO DE DERECHOS INDIVIDUALES Y
COLECTIVOS100
Santiago Vallejo G.
Corporación Grupo Randi Randi – Quito, Ecuador
I. INTRODUCCIÓN
El Centro de Apoyo a la Gestión Sustentable del Agua y el Medio Ambiente, “Agua
Sustentable”, la Comisión para la Gestión Integral del Agua en Bolivia (CGIAB), y el
Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Andina (CONDESAN), están
dirigiendo la elaboración de estudios destinados a identificar y analizar los alcances
normativos de los derechos de agua reconocidos por las legislaciones vigentes en Bolivia,
Chile, Ecuador y Perú, a través de la red institucional generada en torno al Proyecto
Visión Social del Agua en los Andes y con el apoyo financiero del Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo (CIID/IDRC) de Canadá. Estos organismos buscan,
además, alimentar el debate relacionado con el reconocimiento de derechos individuales
y colectivos de aguas en dichos países.
El proyecto ha financiado tres investigaciones en Ecuador, dirigidas por la Corporación
Grupo Randi Randi (CGRR). Las dos primeras corresponden a estudios de caso, uno
sobre la cuenca del río El Ángel (Provincia de Carchi, en el extremo norte del país), y el
segundo sobre las cuencas de los ríos Pisque y La Chimba (zona norte de la provincia de
Pichincha). En el tercer estudio se analiza el marco jurídico del agua en el país y su
aplicación desde la perspectiva del derecho público y privado, así como también de las
nuevas teorías sobre los derechos colectivos, aspectos que sirven de punto de partida
para los estudios de caso realizados.
En este marco, la investigación aquí presentada corresponde al ordenamiento jurídico de
Ecuador y tiene por objeto llevar a cabo una revisión histórica de los diversos momentos
legislativos de la normativa sobre aguas. Además, se busca incorporar varias
dimensiones pertinentes al debate en torno a los derechos colectivos en el país, teniendo
en cuenta que la novedad de tal concepto impide remontarse mucho más allá de la
década de 1990.
Para tal efecto, el estudio se ha dividido en cuatro secciones. La primera corresponde a
un recorrido histórico a través del cual se analizan las distintas leyes de aguas, y otras
conexas, que han regido en el país desde 1830. La segunda sección recoge los proyectos
más importantes de reforma de la legislación de aguas y evalúa las razones por las
cuales no llegaron a consolidarse. En la tercera se plantean las consideraciones jurídicas
e históricas que permitieron la inclusión del concepto de derechos colectivos en la
Constitución de Ecuador. Por último, en la cuarta sección se presentan dos estudios de
caso que resultan emblemáticos en lo que respecta a derechos colectivos y difusos.
100
Versión basada en el artículo original, El Derecho de las Aguas en la Legislación Ecuatoriana y las
Implicaciones del Reconocimiento de Derechos Individuales y Colectivos, preparado por el propio autor para
el Proyecto Visión Social del Agua en los Andes (CGIAB/IDRC).
160
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
A. Antecedentes históricos de la legislación ecuatoriana sobre aguas
1. Primera ley de aguas de Ecuador
La primera ley de aguas de Ecuador fue promulgada por el Congreso Constitucional del
Estado el 15 de octubre de 1832 y su objetivo central era la regulación del acceso al
recurso a través de un sistema de servidumbres de acueducto. En este contexto, quien no
poseía derechos de propiedad en los terrenos ribereños podía optar por la construcción
de zanjas, cauces y acequias que le permitiesen transportar el agua desde la fuente
natural hasta sus tierras, previa indemnización por los daños y perjuicios ocasionados.101
Bajo el imperio de esta norma, los derechos de propiedad privada individual sobre los
recursos hídricos estaban ampliamente garantizados. Ninguna persona podía disputarle el
acceso a quien gozaba de un título de propiedad legítimamente constituido, ni aun
tratándose de un propietario. No existieron, en cambio, limitaciones legales para la
imposición de gravámenes respecto de las aguas públicas y comunes. De hecho, la ley
buscaba masificar el acceso a estas fuentes naturales mediante la figura jurídica de la
servidumbre.
La única reforma de esta norma jurídica fue la que se le introdujo el 23 de noviembre de
1855, cuando mediante un decreto legislativo se hicieron extensivas sus disposiciones a
las empresas fabriles (Larrea, 1977, p. 54).
101
Lei. Permitiendo sacar aguas por fundos ajenos prévia su indemnisación, publicada en el Primer Rejistro
Auténtico Nacional, Nº 36, año 1832.
161
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
2. La Ley de Aguas de 1936
La segunda ley de aguas fue adoptada en 1936 y se caracterizó por ser mucho más
completa que la anterior, dado que incorporaba disposiciones más funcionales y claras,
especialmente en los temas relativos al acceso al recurso y a sus usos.102
Los usos garantizados por la ley debían referirse específicamente a riego, usos
domésticos, abrevadero de animales, fuerza eléctrica y motriz. Asimismo, se estableció la
obligación de instalar medidores en los bocacaces para controlar los volúmenes de agua
asignados a cada usuario. Se fijaron parámetros respecto de las dimensiones de las
acequias, la dirección, el declive y las condiciones del suelo por el que atravesaban. Entre
otros aspectos importantes, se instituyó la obligación de construir las obras necesarias
para el servicio del predio gravado con la servidumbre.
Durante esta etapa cabe destacar la incorporación del principio del dominio público en el
Código Civil de 1860, en cuyo Art. 575 se declaraba que los bienes nacionales de uso
público, o simplemente bienes públicos, pertenecían a toda la nación y su uso
correspondía a todos sus habitantes. Además, se incluyó la definición de los bienes del
Estado o fiscales, cuya titularidad y uso correspondían exclusivamente al Estado.103
Mediante la reforma de la ley, en 1945, se modificaron los plazos para ejercer derechos
de conducción de aguas, se incorporó a nuevos usuarios en los casos en que existían
excedentes considerables o el volumen de agua asignado a un usuario anterior había sido
excesivo, pero lo más fundamental es que se otorgó competencia al Ministerio de Obras
Públicas para intervenir en asuntos de aguas.104
También se dictaron otras normas importantes, como la Ley de Riego y Saneamiento del
Suelo en 1944 (Decreto publicado en el Registro Oficial N° 36 de 13 de julio de 1944),
cuyo enfoque se centró en el fomento de la producción agrícola; la reglamentación del
uso y goce de aguas remanentes de una heredad o industria (Decreto Ejecutivo N° 142,
publicado en el Registro Oficial N° 200 de 27 de junio de 1938), con la salvedad de que
existieran derechos preexistentes adquiridos por terceros; y las disposiciones para el uso
de acequias y aguas de regadío en provecho de la agricultura (Decreto Legislativo
publicado en el Registro Oficial N° 640 de 14 de octubre de 1942). Todas estas normas
sirvieron de base para la promulgación de la Ley de Condominio de Aguas de 1960.
102
Ley de Aguas, Decreto Nº 289, publicada en el Registro Oficial Nº 242 de 17 de julio de 1936.
Código Civil, Decreto Legislativo Nº 0, publicado en el Registro Auténtico Nº 1860 de 3 de diciembre de
1860. Fuente secundaria: LEXIS S.A., 2006.
104
Decreto publicado en el Registro Oficial Nº 247 de 28 de marzo de 1945.
103
162
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
3. La codificación de 1960
La Ley de Aguas publicada en 1960 respondió a un esfuerzo sistematizador emprendido
por el Congreso Nacional, el cual codificó varias normas legales de trascendencia
nacional, incluyendo, además, el Código Civil, la Ley de Condominio de Aguas, la Ley de
Riego y Saneamiento del Suelo y la Ley de la Caja Nacional de Riego.105
Dicha Ley implicó que las aguas termales, minerales y medicinales se mantuvieran en la
órbita de lo privado, así como también aquellas que nacían y morían en una misma
heredad, y las aguas de lagos que no podían ser navegadas por buques de más de 100
toneladas.
Las aguas del mar territorial siguieron siendo bienes públicos y se incorporaron a esa
categoría aquellas que corrían por los cauces naturales, como ríos y lagos que no
reunieran las características descritas en el párrafo anterior. Lo mismo ocurrió con las
aguas lluvias que ocasionalmente fluían por caminos públicos o quebradas secas y
también con las aguas subterráneas.
Cabe destacar la publicación de la Ley de Condominio de Aguas, cuyo objetivo era la
regulación de la propiedad comunal sobre canales de riego. Para tales efectos, cuando
los condóminos superasen el número de ocho se debía crear un Directorio de Aguas,
integrado por los propios condueños, encargado de la administración del canal en
cuestión.
4. La Ley de Aguas de 1972
La Ley de Aguas que, en cierto sentido, rige hasta hoy, constituye un verdadero hito en lo
que respecta a la propiedad de las aguas en Ecuador, pues cerró definitivamente toda
posibilidad de ejercer cualquier forma de propiedad privada sobre las fuentes y cauces
naturales. En la Ley se dispone expresamente que todas las aguas de propiedad
particular existentes hasta su promulgación pasan al dominio público y que sus
propietarios se transforman en meros titulares de derechos de aprovechamiento (Art.
3).106
A través del sistema de concesiones de derechos de aprovechamiento de aguas (Arts. 23
y siguientes), se estableció con mayor claridad el papel del Estado en la administración
del recurso, que fue encargada a un ente estatal especializado, el Instituto Ecuatoriano de
Recursos Hidráulicos (INERHI), creado en el año 1966, pero desaparecido en la
actualidad.107
Esta Ley fue más específica y completa al establecer disposiciones particulares para los
diversos usos existentes (por ejemplo, riego, energía, industria y minería, entre otros), así
como para las servidumbres (Arts. 62 y siguientes), aprovechamientos comunes (Arts. 74
y siguientes), e infracciones y penas (Arts. 77 y 78). Además, se reservó un título
exclusivo para abordar los asuntos referentes a la jurisdicción y al procedimiento que se
105
Ley de Aguas, Recopilación de la Comisión Legislativa, publicada en el Suplemento del Registro Oficial Nº
1202 de 20 de agosto de 1960.
106
Ley de Aguas, Decreto Supremo Nº 369, publicado en el Registro Oficial Nº 69 de 30 de mayo de 1972.
107
Ley de creación del Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos, Decreto Supremo Nº 1551, publicado
en el Registro Oficial Nº 158 de 11 de noviembre de 1966.
163
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
debía seguir en caso de conflictos administrativos entre usuarios y también frente a la
administración pública (Arts. 79 y siguientes).
5. La codificación del año 2004
Si bien la Codificación de la Ley de Aguas de 2004 constituyó una mera reproducción de
la ley de 1972, es necesario considerarla como una norma distinta, dadas las
modificaciones que presentó en relación con el texto original.108
Antes de su codificación se incorporaron varios artículos de la Ley de Desarrollo Agrario,
que incluyeron: i) el traspaso del aprovechamiento de aguas cuando existe transferencia
de dominio de los predios que se sirven de ella; ii) la incorporación de aspectos culturales
locales y de las poblaciones indígenas en las concesiones y planes de manejo de las
fuentes naturales y cuencas hidrográficas, y iii) las indemnizaciones a campesinos y
agricultores por todos los perjuicios irrogados en función del aprovechamiento de aguas
por sectores urbanos.109
También se contempló la posibilidad de la acción popular para denunciar los hechos
relacionados con la contaminación del agua. Esta disposición se basa en el inciso tercero
del artículo 91 de la Constitución Política, en el que se establece que cualquier persona
natural o jurídica, o grupo humano, puede ejercer acciones consideradas por la ley para
proteger el medio ambiente.110 Una de esas acciones es, precisamente, la acción popular,
también prevista por el artículo 29 de la Ley de Prevención y Control de la Contaminación
Ambiental (Decreto Supremo N° 374, publicado en el Registro Oficial N° 97 de 31 de
mayo de 1976), y en el artículo 28 de la Ley de Gestión Ambiental.111
6. Algunas observaciones
Entre 1830 y el presente se ha promulgado un total de cinco leyes de aguas en el país, en
los años 1832, 1936, 1960, 1972 y 2004, lo cual permite identificar dos períodos históricos
en materia de propiedad de aguas. Por un lado, un lapso de aproximadamente 140 años
durante el cual el recurso hídrico fue regulado en forma dicotómica entre lo público y lo
privado, y, por el otro, un período de aproximadamente 34 años, comprendido entre 1972
y la actualidad, en que el agua se ha considerado exclusivamente como un bien de
carácter público.
Se advierte, en consecuencia, que en la tradición legislativa ecuatoriana no siempre las
fuentes de agua han sido tratadas como bienes exclusivamente públicos, sino que más
bien se han admitido ambos enfoques: uno público y otro privado.
108
Codificación de la Ley de Aguas, C. 2004-016, publicada en el Registro Oficial Nº 339 de 20 de mayo de
2004.
109
Ley de Desarrollo Agrario, Codificación Nº 2, publicada en el Suplemento del Registro Oficial Nº 315 de 16
de abril de 2004.
110
La acción popular consiste en un recurso judicial que puede ser interpuesto por cualquier persona, sin
necesidad de que esta se considere afectada directa del daño o perjuicio. Sin embargo, la Constitución prevé
también una acción de grupo, la cual tiene por objeto “actuar en defensa o resguardo del derecho de un
conjunto claramente identificable de individuos con un misma comunidad de intereses” (Andrade, 1996, p.
115). Para profundizar en el tema se sugiere consultar directamente el ensayo de Santiago Andrade Ubidia.
111
Codificación de la Ley de Gestión Ambiental, Codificación Nº 19, publicada en el Suplemento del Registro
Oficial Nº 418 de 10 de septiembre de 2004.
164
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
B. Los proyectos inconclusos de reforma de la Ley de Aguas
Cuando se analiza la historia legislativa de Ecuador no se puede identificar momento
alguno en que la sociedad haya estado totalmente conforme con la normativa sobre
aguas. De hecho, en varias épocas se han planteado propuestas para modificar su
ordenamiento jurídico, lo cual puede considerarse como un indicador de la insatisfacción
social que siempre ha existido.
A continuación se reseñan algunos de los proyectos que, a pesar de su importancia, no
han llegado a ser considerados en su totalidad para la reforma de la legislación sobre
aguas que hasta la actualidad se reclama.
1. Los proyectos primitivos
El connotado jurista ecuatoriano Víctor Manuel Peñaherrera fue el autor de uno de los
proyectos de ley de aguas más antiguos que se conoce y que se difundió en 1906
mediante su publicación por la Imprenta de la Universidad Central del Ecuador
(Peñaherrera,1906).
La propuesta en cuestión consta de cuatro partes. En la primera se intenta transparentar
el estado de los derechos de propiedad, cuidando de respetar los preexistentes. La
segunda se refiere a las formas de adquirir tales derechos en el futuro. La tercera sección
tiene por objeto reglamentar el ejercicio del acceso al agua, tanto para propietarios y
poseedores preexistentes como para los sucesivos. Finalmente, en la última parte se
contemplan sanciones, incluso penales, para las contravenciones a la ley (Peñaherrera,
pp. 6-11).
Dos profesores de la misma Universidad Central, Richard Müller y C. M. Tobar y Borgoño,
prepararon un segundo proyecto de ley de aguas, con un enfoque profundamente
industrializador, trabajo que publicaron en 1912 (Müller y Tobar,1912, p. 131).
Su planteamiento se estructura en función de cinco títulos. En el primero se propone una
clasificación de las aguas según su naturaleza jurídica, pública y privada, siguiendo la
tendencia preponderante en la época. En el título segundo se plantea la fórmula de la
concesión para regular el aprovechamiento de las aguas públicas, que incluye los usos
(agricultura, industria, navegación y comercio), la infraestructura, las medidas de cálculo y
las contribuciones, entre otros temas. En el tercer título se propone la creación de una
oficina hidrológica como entidad adscrita al Ministerio del Interior, con atribuciones
específicas en materia de aguas. El título cuarto está dedicado a la regulación de las
funciones de la Policía de las Aguas, encargada de su vigilancia y de la garantía de
derechos a través de la dirimencia de conflictos entre usuarios. Finalmente, en el título
quinto se establecen disposiciones transitorias dirigidas a dilucidar la situación jurídica en
la que pudieran quedar los propietarios y poseedores anteriores a la nueva norma, en
caso de que esta se aprobara.
El último proyecto de ley correspondiente a esta etapa fue elaborado por Wayne Criddle
en 1965, a solicitud de la Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica. En
este proyecto se incorporan artículos sobre la propiedad pública, la medición de caudales
y volúmenes, el aprovechamiento con fines productivos, la reversión de derechos al
Estado por abandono, el dominio de acequias y reservorios, las obligaciones de los
propietarios de las acequias, el traspaso de los derechos de agua y el registro de
165
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
derechos. Pero aunque es difícil establecer con exactitud las razones por las cuales el
proyecto no prosperó, sí se puede inferir –en vista de que esto se advierte en el propio
documento – que varias de sus disposiciones eran inaplicables a la realidad ecuatoriana,
tanto por su alcance como por su funcionalidad (Criddle,1965, pp.1-6).
2. La propuesta de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador
(CONAIE)
El proyecto de ley de aguas elaborado por la CONAIE en 1996 surgió como una
propuesta integradora de tres elementos básicos: el ser humano, la naturaleza y la
sociedad. La percepción de los pueblos y nacionalidades indígenas respecto de la
legislación vigente era que se trataba de un sistema excluyente que no consideraba nivel
alguno de participación, así como tampoco los valores culturales ni la distribución
equitativa del recurso. En general, la propuesta se estructuró alrededor de siete puntos
centrales (CONAIE, 1996, pp. 3-6):
1. Mantener el estatus legal del agua como bien público.
2. Manejar el recurso en función de una visión sostenible e integradora de los
componentes del ecosistema (ser humano, flora, suelo, fauna, agua).
3. Apoyar al sector del riego indígena y campesino.
4. Promover la seguridad alimentaria interna de Ecuador.
5. Incorporar la perspectiva cultural de los pueblos indígenas y campesinos.
6. Propiciar la gestión social participativa a través del manejo comunitario del agua;
y,
7. Crear el Fondo Nacional de Riego para apoyar un manejo sostenible, integral y
pluricultural de las aguas.
En el taller sobre ley de aguas y sistemas de riego comunitario, organizado por la propia
CONAIE y llevado a cabo durante el mismo año, se abordaron aspectos muy similares
(Pacari, 1996, pp. 7-8).
Entre los elementos más novedosos de la propuesta se pueden identificar los siguientes:
i) la incorporación de un glosario de términos en materia hídrica; ii) la consideración de la
seguridad alimentaria como una prioridad para la prelación de las autorizaciones; iii) la
inclusión del término aguas sagradas, su definición, preservación, manejo y utilización; y,
iv) la creación de un fondo nacional de riego, capacitación, protección y manejo de
recursos hídricos para la construcción y rehabilitación de sistemas de riego, el diseño,
estudio y construcción de represas, la recuperación y sostenimiento de cuencas
hidrográficas, la capacitación y formación de personal técnico, la limpieza y reciclaje de
aguas servidas y contaminadas, y la investigación técnica.
3. Las propuestas del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca del
Ecuador y del Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH)
Una de las propuestas más extensas fue la planteada por Rafael Armijos en diciembre de
1997, a nombre del CNRH. Este proyecto, dividido en 27 títulos, implicaba la derogación
expresa de, al menos, cuatro cuerpos normativos anteriores. Entre ellos estaba la Ley de
166
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Creación del Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos (INERHI), la Ley de Aguas de
1972, y dos decretos ejecutivos adicionales (Armijos, 1997).112
Esta propuesta no conllevaba un cambio trascendente en cuanto al estatus jurídico del
agua, puesto que se mantenía en la órbita de lo público. Lo más novedoso era,
probablemente, la inclusión expresa de otras fuentes no consideradas en la ley de 1972,
tales como pantanos, manantiales, cascadas naturales y fuentes marítimas-estuarianas,
además de otros elementos hidrológicos, como los cauces de ríos, quebradas y esteros,
el lecho de los embalses naturales y una faja de 80 metros de ancho paralela a la línea de
marea más alta (Armijos, 1997, p. 1).
Por lo demás, la propuesta se enmarcaba en el ámbito de las cuestiones reguladas por la
ley de 1972 y, en algunos temas, era concordante con los propios planteamientos de la
CONAIE. También buscaba organizar el esquema legal de un modo más específico,
especialmente en cuestiones como los usos, los estudios y obras, el riego y drenaje
estatal, la transferencia de dominio de infraestructuras hídricas construidas por el Estado,
la planificación, desarrollo, administración y defensa de recursos hidráulicos, la estructura
del CNRH y la intervención del sector privado en la defensa y preservación de cuencas
hídricas, entre otras.
En marzo de 1998 se difundió, asimismo, otra propuesta de ley de aguas, elaborada por
Efraín Pérez para el CNRH y mucho menos extensa que las dos anteriores. En este
anteproyecto se incorporaba al dominio marítimo entre los bienes que integraban el
patrimonio estatal, propuesta sin precedentes a nivel nacional.
Además, se proponía reformar la constitución del Consejo Nacional de Recursos Hídricos,
que pasaría a estar integrado por delegados permanentes del Ministerio de Agricultura y
Ganadería, el Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Energía y Minas, el Ministerio de
Desarrollo Urbano y Vivienda, el Ministerio de Finanzas y la Secretaría General de
Planificación del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) (Pérez, 1998, p. 2).
Cabe señalar que los ejes del proyecto se remitían a la regulación de las funciones del
CNRH con respecto a la administración y uso sustentable del recurso, el
aprovechamiento, el manejo y la contaminación de las aguas. Se planteaba, como forma
de organización de los usuarios, la constitución de directorios de aguas, tal como en
normas jurídicas anteriormente existentes, con la diferencia de que su estatuto legal se
remitía al reglamento que rige las corporaciones civiles privadas en el marco del Código
Civil. Se establecía, además, un procedimiento administrativo para la resolución de
conflictos y los casos de infracción de la ley, con sus respectivas sanciones.
4. Proyectos de ley de aguas procedentes del Congreso Nacional
Entre noviembre de 1998 y octubre de 1999, el Congreso Nacional, a través de su
Comisión de lo Económico, Agrario, Industrial y Comercial, sometió a la consideración del
Ministerio de Agricultura y Ganadería y del Consejo Nacional de Recursos Hídricos tres
propuestas, al menos, para reformar la Ley de Aguas vigente.
En la última versión disponible, actualizada al 9 de septiembre de 1999, se destaca la
propuesta de crear un Sistema Nacional de Recursos Hídricos, integrado por instituciones
112
Decreto Ejecutivo Nº 224 de 25 de octubre de 1994 y Decreto Ejecutivo Nº 2516 de 20 de febrero de 1995.
167
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
públicas a nivel nacional y local, con atribuciones claramente definidas. Al igual que en el
proyecto de Pérez, también se plantea que el CNRH deje de ser una institución
exclusivamente adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadería y pase a estar
constituida por varios de ellos. En este caso, el Directorio del Consejo sería presidido por
el Ministro del Ambiente, dando a la norma un carácter institucional enfocado más
profundamente en la dimensión ambiental.
En estas propuestas no se contemplaban mayores modificaciones en cuanto al sistema
de autorizaciones de aprovechamiento y uso de las aguas, salvo en el caso de la
exención para obtener permisos de aprovechamiento con destino a usos domésticos y
abrevadero de animales. Se mantuvo, asimismo, un esquema de prelación de usos y una
regulación específica de las servidumbres (naturales y forzosas).
Como peculiaridades resaltan la creación de la Asamblea de Usuarios como entidad
representante, una regulación más específica en cuanto a protección y control de la
calidad de las aguas y de vertidos contaminantes, y el establecimiento de las zonas de
manejo especial, sujetas a un régimen protectivo diferenciado del de las otras fuentes
naturales.
5. Algunas consideraciones respecto de las propuestas
Intentar explicar las razones por las cuales ninguna de estas propuestas fue integralmente
asumida por la legislatura implicaría el riesgo de caer en el terreno de la suposición y la
elucubración.
A pesar de ello, lo que se puede afirmar a ciencia cierta es que, antes de 1972, las
propuestas se circunscribían al ámbito académico, sin que necesariamente mediara
ninguna institución pública o entidad privada interesada de modo directo en el manejo y la
administración de los recursos hídricos. La excepción es la propuesta de Criddle, que
respondía a un encargo del gobierno de la época, pero que no llegó a hacerse efectiva
por no ser aplicable a la realidad ecuatoriana.
A partir de 1972, en cambio, se puede ver que durante los años noventa se produce una
proliferación de propuestas institucionales, probablemente impulsada por la solicitud
formal de reforma presentada por la Confederación de Nacionalidades Indígenas del
Ecuador, en la que estas reclamaban mayor participación en el tema.
Las razones por las que no prosperaron ni la propuesta de la CONAIE ni las de otras
instituciones (CNRH, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Congreso Nacional), podrían
radicar en la inestabilidad política que vivió el país durante esos años.
El planteamiento de sus reformas por parte del sector indígena en el año 1996 coincidió
con el último período presidencial –el de Sixto Durán Ballén– que terminó formalmente.
A partir de entonces, el sistema democrático ecuatoriano ha registrado tres
derrocamientos presidenciales y cuatro gobiernos de transición, lo cual necesariamente
implica que no se ha contado con un interlocutor estable que represente al Estado, lo cual
ha impedido el desarrollo de un proceso participativo más continuo. Probablemente esta
sea la causa de que las propuestas de los distintos actores sociales no hayan alcanzado
el éxito deseado.
168
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
C. Los derechos colectivos de aguas
Los derechos colectivos y difusos, también conocidos como derechos de tercera
generación, constituyen una forma bastante moderna de derechos humanos, cuya
característica primordial consiste en que su titularidad y ejercicio es grupal. Entre los
ejemplos más citados en la literatura jurídica figuran: el derecho “…al desarrollo, a la paz,
al patrimonio artístico y cultural, a un medio ambiente sano, los derechos de los pueblos
indígenas y los de los consumidores” (Grijalva, 2002, p. 1).113
Los derechos de los pueblos indígenas y afroecuatorianos, los derechos sobre el medio
ambiente y los derechos de los consumidores fueron incorporados de modo expreso, por
primera vez en la historia legislativa de Ecuador, en la Constitución de 1998.
1. La lucha por el reconocimiento en los años noventa
Para algunos autores ecuatorianos, el levantamiento indígena del año 1990, conocido
también como el levantamiento del Inti Raymi (Palacios, 2002, p. 265), se constituyó en
un referente inevitable de las luchas indígenas por el reconocimiento de sus derechos
subjetivos.114 Aquella movilización puso de manifiesto la persistencia del conflicto en torno
a la tenencia de la tierra, pese a los intentos de amainarlo mediante las reformas agrarias
de 1964 y 1973, que conllevaron adjudicaciones de tierras. Este levantamiento dejó en
evidencia, además, la creciente disputa por el acceso a los recursos hídricos (Guerrero,
2004).115
A partir de entonces, el movimiento indígena contemporáneo se articuló sobre la base de
varias organizaciones preexistentes. Guerrero y Ospina presentan una breve cronología
de la formación de las más importantes: la Confederación de Pueblos de la Nacionalidad
Kichwa (ECUARUNARI) o Ecuador Runacunapac Riccharimi (Amanecer del Pueblo
Indio), en 1972, la Confederación de Nacionalidades de la Amazonía Ecuatoriana
(CONFENIAE), en 1980, y la CONAIE, en 1986 (Guerrero y Ospina, 2003, p.1).
Otros años significativos para el movimiento indígena durante la década fueron 1992 y
1994, cuando se produjeron movilizaciones hacia Quito. La primera, denominada Marcha
sobre Quito, tuvo por objeto demandar el reconocimiento estatal de los territorios
ancestrales; la segunda, conocida como Levantamiento por la Vida, buscaba reivindicar
los derechos que habrían sido conculcados a raíz de las reformas agrarias aprobadas por
el Congreso Nacional en el mismo año 1994 (Palacios, 2002, p. 265).116
En 1996, el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik se constituye como
organización política y elige su primer bloque legislativo, pero no existen criterios
unánimes sobre la posibilidad de incluir o no dicho año como un referente en el enfoque
del movimiento. Guerrero y Ospina (2003, p. 15) presentan un resumen sobre varias
posturas al respecto.
113
Entre los que se incluyen: derechos de primera generación (civiles y políticos) y de segunda generación
(económicos, sociales y culturales).
114
Véanse, por ejemplo, Guerrero (2002), Navas (1998) y Palacios (2003 y 2002), entre otros.
115
La primera reforma agraria fue impulsada legalmente a través de la Ley de Tierras Baldías y Colonización,
Decreto Supremo Nº 2172, publicado en el Registro Oficial Nº 342 de 28 de septiembre de 1964. La segunda,
por su parte, se fundó en la Ley de Reforma Agraria, Decreto Supremo Nº 1172, publicado en el Registro
Oficial Nº 410, de 15 de octubre de 1973.
116
Ley Nº 54, publicada en el Registro Oficial Nº 461, de 14 de junio de 1994.
169
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Pablo Dávalos, por ejemplo, sostiene que efectivamente se trató de un punto de inflexión
que marcó una etapa distinta para el movimiento indígena. En la misma línea se podría
mencionar a Napoleón Saltos, para quien ese año determinó el paso “…de ser actores
étnico-nacionales a ser sujetos político-nacionales”; también a Paulina Palacios, quien
recoge el hecho en su cronología (Palacios, 2002, p. 265).
En cambio, el criterio de Marc Saint Upéry es distinto, puesto que afirma que no existen
razones significativas para considerar ningún cambio o punto de inflexión sobre la base
de las peticiones indígenas, que siempre han sido las mismas (demandas de
reconocimiento, económicas, de corte étnico y de clase).
En 1997, las fuerzas sociales del país convocaron a un paro cívico nacional que tenía por
objeto deponer el gobierno de Abdalá Bucaram, lo cual fue logrado el 5 de febrero de ese
año. Este suceso, según el criterio de Gina Chávez, fue el desencadenante de una crisis
que incluyó el nombramiento de Fabián Alarcón como presidente interino y que finalizó
con la designación de la Asamblea Constituyente, encargada de elaborar la nueva
constitución que entraría en vigencia en agosto de 1998 (Chávez, 2003, p. 108).
El movimiento indígena desempeñó un papel protagónico durante todo este lapso,
principalmente porque de él nació la convocatoria pública para la instauración de la
Asamblea Nacional Constituyente, propuesta a la cual adhirieron posteriormente varios
sectores sociales y productivos, así como los mandos medios militares (Chávez, 2003,
p.109).
El 11 de agosto de 1998 entró en vigencia la última Constitución Política de la República,
que incluyó, por primera vez como ya se ha dicho, los derechos colectivos de los pueblos
indígenas y afroecuatorianos.
2. Los derechos colectivos de aguas de los pueblos indígenas en la Constitución
Política y la legislación de Ecuador
El Art. 84 de la Constitución Política de la República es taxativo al enumerar los derechos
colectivos que el Estado de Ecuador reconoce en favor de los pueblos y nacionalidades
indígenas y afroecuatorianos, entendidos como grupos humanos.
En el caso particular del agua, la partida aplicable es la Nº 4, en la que se establece que
los pueblos indígenas pueden: “Participar en el uso, usufructo, administración y
conservación de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras”, entre los
cuales están ciertamente incluidos los recursos hídricos.
Cuando en la Constitución se menciona el derecho de uso, esto significa la “facultad de
gozar de una parte limitada de las utilidades y productos de una cosa” (Art. 825 CC),
mientras que la referencia al derecho de usufructo alude a la “…facultad de gozar de una
cosa, con cargo de conservar su forma y sustancia, y de restituirla a su dueño, si la cosa
no es fungible; o con cargo de devolver igual cantidad y calidad del mismo género, o de
pagar su valor, si la cosa es fungible” (Art. 778 CC).
Las diferencias entre ambos derechos fueron claramente descritas por el prestigioso
tratadista ecuatoriano Eduardo Carrión Eguiguren, para quien: i) el usufructo confiere el
goce total de la cosa, mientras que el uso solamente asigna una parte limitada de las
utilidades; ii) el usufructo es transferible por acto entre vivos (por ejemplo, un contrato de
170
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
compraventa), mientras que el uso no puede cederse a ningún título, porque constituye un
derecho personalísimo; iii) el usufructo puede ser singular o múltiple, dependiendo de si
se otorga a favor de una o varias personas, a diferencia del uso, que no admite más de un
solo titular; y, iv) consecuentemente, el usufructo consagra el derecho de acrecer cuando
existen dos o más usufructuarios, mientras que el uso no lo admite, porque no existe más
de un usuario (Carrión,1982, p. 389).
Como se puede observar, esta disposición constitucional plantea una dualidad entre un
derecho individual (representado por el uso) y otro colectivo (representado por el
usufructo), normativa jurídica sin precedentes en el país desde 1972.
En efecto, en la Ley de Aguas de 1972, que es el antecedente directo de la codificación
vigente, no se consideró el otorgamiento del usufructo a favor del titular del derecho de
aprovechamiento, sino solamente el uso, tal como sucede con la norma actual. Esto
puede corroborarse al analizar el Art. 5 de la Ley de Aguas que solamente otorga al titular
del derecho de aprovechamiento “el uso de las aguas con los requisitos prescritos en esta
Ley”. El estudio de todo el cuerpo normativo sobre aguas permite constatar que en
ninguno de sus preceptos se menciona el usufructo como un derecho vinculado a la
autorización administrativa para acceder al recurso.
Por tal razón, la inclusión de los derechos colectivos en el marco constitucional
ecuatoriano implicó un verdadero avance hacia su reconocimiento expreso, más aún si se
toma en cuenta el hecho de que tal declaración no se circunscribió a marcos normativos
legales ni secundarios, sino a la mismísima Carta Magna de Ecuador, la norma
fundamental por excelencia.
Sin embargo, pese al avance normativo que ha supuesto la consideración constitucional
de dichos derechos colectivos, se debe reconocer que, de algún modo, la dualidad entre
lo individual y lo colectivo siempre ha estado presente en el régimen legal, aunque no
haya sido mencionada en forma expresa.
Así, cabe recordar que en la ley de 1832 se reconocía la existencia de aguas comunes.
Lo mismo sucedía con la ley de 1936, en la cual se denominaba copropiedad a la
propiedad común, tanto sobre los derechos de goce como sobre los derechos de
servidumbre respecto de las acequias. Algo similar se puede decir en cuanto a la ley de
aguas y a la ley de condominio de aguas de 1960, en las que se designó como
condominio una forma comunitaria de ejercicio de los derechos de propiedad y
aprovechamiento de las aguas.
Por consiguiente, sea que esta forma de ejercer derechos haya sido denominada aguas
comunes, copropiedad o condominio, lo cierto es que Ecuador siempre contó, en términos
legislativos, con una forma incipiente de derechos colectivos sobre las aguas, que
desapareció luego de la promulgación de la ley de 1972, en virtud del cambio del estatus
jurídico del recurso al traspasarlo a la órbita de lo exclusivamente público.
Además, más allá de las disquisiciones estrictamente legales que se puedan elaborar, es
preciso tener en cuenta que diversos grupos humanos (incluidos indígenas y campesinos)
han manejado el acceso al recurso hídrico en forma comunitaria, aun antes de la
aprobación de la Constitución de 1998.
Sobre esto último cabe decir que, a pesar de la organización interna de las comunidades,
no siempre existe una distribución equitativa. Se cita como evidencia empírica el caso del
171
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
conflicto por el acceso al recurso suscitado entre las comunidades Oyacachi y Cangagua
en relación con los ríos Oyacachi y Yuracpaccha, descrito en la “Memoria del taller para
determinar la situación actual en la cuenca del Oyacachi”. En este estudio se reseña
brevemente la forma comunitaria de administración del agua por parte de ambas
comunidades y se muestra la forma en que su litigio no se traduce en una confrontación
individual, sino colectiva, entre comunidades (CESA-FONAG, 2003, p. 8).
Sobre el tema de la distribución y administración del agua, para recalcar el punto de la
organización interna sería interesante mencionar el caso de los usuarios del agua de la
cuenca del río Quijos. Allí existen dos entidades comunitarias: la Cooperativa El Tambo,
dedicada principalmente a la ganadería y a la agricultura, y la Comuna Jamanco, cuyas
actividades son la ganadería y el turismo. En ambos casos existe una forma comunitaria
de manejo del agua (CESA-FONAG, 2003, p. 12).
En conclusión, el manejo común de los recursos hídricos ha prevalecido aun antes de la
incorporación del concepto de derechos colectivos en la Constitución actual, y persiste a
pesar de la inexistencia de una norma legal que regule el ejercicio pleno de tal
disposición, recalcándose el hecho de que dicha organización para el acceso y la
distribución no siempre resulta equitativa.
3. El pluralismo legal y la costumbre como fuente de derecho
A pesar de que la CONAIE y el movimiento indígena lograron solo parcialmente su fin
último, es decir, la inclusión del concepto de plurinacionalidad en el texto constitucional
(Palacios, 2003, p. 5), el reconocimiento expreso de la posibilidad de autodefinirse como
nacionalidades (Art. 83) y la definición del Estado ecuatoriano como pluricultural y
multiétnico (Art. 1), constituyen para ellos un avance loable, ya que les permite validar
jurídicamente sus prácticas tradicionales sobre la base de la norma máxima.
En esta perspectiva, el ejercicio mismo y el respeto por parte de terceros de los derechos
colectivos quedaron garantizados a través de un mecanismo doble:
•
•
Judicial, puesto que el Art. 18 de la Constitución obliga a cualquier juez o tribunal
de la república a impartir justicia, a pesar de que no exista una ley expresa que
sirva de fundamento; y,
Extrajudicial, puesto que el último inciso del Art. 191 de la Constitución se declaran
válidas las funciones de justicia de autoridades indígenas, siempre y cuando estas
no contravengan lo dispuesto en la propia Constitución y en la ley. Se trata, en
suma, de un método alternativo de solución de conflictos.
No obstante, si bien es cierto que la regulación consuetudinaria de los derechos
colectivos indígenas es un avance, hay que señalar que no se trata de una forma extraña
para la legislación ecuatoriana. En efecto, si se revisan normas legales anteriores a la
Constitución de 1998, se pueden identificar al menos dos casos en los que la ley ya se
remitía a la costumbre o, dicho de otro modo, en que la costumbre se constituía en fuente
de derecho (por ejemplo, de la legislación laboral y la legislación comercial).
.
D. Estudios de caso
Los estudios de caso presentados a continuación persiguen un objetivo doble: i) mostrar
que la legislación ecuatoriana no es aplicable en la práctica, dado que existen formas
172
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
comunitarias de administración de los recursos hídricos; y, ii) que la definición vigente de
bienes públicos es incompatible con la realidad, puesto que existen esferas privadas de
manejo en el sector rural.
1. La acequia Tabacundo
La acequia Tabacundo, o antiguo canal Tabacundo, ubicada entre los cantones Cambaye
y Pedro Moncayo, constituye un referente no solo debido a su modalidad de
administración extra lege por parte del Municipio, sino que, además, por el hecho de que
los conflictos en torno al acceso al recurso han determinado la inclusión de una nueva
forma de administración comunitaria que demuestra la preeminencia del derecho
consuetudinario sobre el positivo y la modificación fáctica del estatus de propiedad hacia
lo exclusivamente privado.117
a)
Administración municipal
Tradicionalmente, la acequia ha sido administrada por el Municipio del cantón
Pedro Moncayo, en cual solicitó en 1911 la adjudicación de las aguas transportadas a
través del canal, tal como se contemplaba en la ley de aguas de 1832, que era la norma
jurídica vigente en aquel entonces.
Dicho Municipio ha continuado al frente de la administración del canal, gestionando la
distribución del agua entre los usuarios, a cambio de una tarifa calculada en función del
volumen de consumo.
Por tal razón, la acequia ha sido objeto de una forma sui géneris de administración, en la
que el Estado no tiene injerencia alguna, a pesar de que, según la norma jurídica, el
CNRH goza de una atribución expresa al respecto. Esta modalidad no ha sido totalmente
amparada por la legislación, lo cual constituye un indicador importante que confirma que,
tratándose de asuntos de riego, no siempre se cumple el derecho positivo, sino que se da
paso a la aplicación del derecho consuetudinario.
b)
Los conflictos entre usuarios y una nueva forma de administración de la
acequia
Poats y Zapata (2006, pp. 8-11) distinguen dos tipos de conflicto respecto de la acequia
Tabacundo, que aún están por solucionarse. Por una parte, aquellos relacionados con la
distribución del agua y, por la otra, los derivados de la formulación del denominado
Proyecto Tabacundo.
Respecto de la distribución del agua, uno de los problemas principales radica en que las
tierras de propiedad de campesinos se encuentran ubicadas aguas abajo de las
pertenecientes a las empresas floricultoras, lo que reduce la disponibilidad del recurso
para los campesinos. Además, existen problemas por la contaminación de las aguas
provocada por las mismas empresas productoras de flores. Si a ello se suman aspectos
como el robo de agua por quienes no tienen derechos ni pagan sus tarifas al Municipio, y
la modalidad de administración municipal que privilegia las autorizaciones de uso a favor
117
Esta sección ha sido elaborada sobre la base del estudio de caso sobre la acequia Tabacundo y las
microcuencas de los ríos Pisque y la Chimba, en los cantones Cayambe y Pedro Moncayo, provincia de
Pichincha, en el norte del Ecuador, elaborado por Susan Poats y Alex Zapatta.
173
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
de quienes más consumen (industrias ganaderas y florícolas), se configura alrededor de
la acequia un conflicto de trascendencia significativa para la zona.
Las comunidades indígenas y campesinas han expresado su oposición al Proyecto
Tabacundo desde el momento en que su implementación se hizo posible, es decir, a partir
del nuevo diseño elaborado por el Consejo Provincial de Pichincha a mediados de los
años noventa.
En 2005, varias comunidades afectadas de la zona decidieron formar una especie de predirectiva, con la intención de administrar la acequia Tabacundo en la zona de Olmedo. En
febrero de 2006, dicha pre-directiva (integrada por organizaciones como la Corporación
de Organizaciones Indígenas de Olmedo (COINO), la Unión de Organizaciones Populares
de Ayora-Cayambe (UNOPAC), la organización Tupigachi Runacunapac Jatun
Tantanacui (TURUJTA), la Unión de Organizaciones Campesinas de Cochasquí y Pedro
Moncayo (UCCOPEM), y la Junta de Regantes de Tabacundo y la Esperanza) decidió
tomarse la acequia para recuperar la administración, acceso y control del agua, sin tener
en cuenta a los productores ganaderos ni florícolas. En la actualidad, la pre-directiva
administra y monitorea el uso del agua, además de cobrar las tarifas que anteriormente
cancelaban los usuarios al Municipio de Pedro Moncayo.
Esta nueva modalidad de administración de la acequia, basada en una fórmula
comunitaria organizada, constituye un referente en cuanto a la gestión extra lege de las
aguas. Es decir, los preceptos jurídicos no se compadecen con la realidad de su
aplicación práctica y el papel del Estado queda reducido al de un mero mediador de
conflictos entre usuarios, dejando a un lado su función de custodio y administrador de los
recursos hídricos a nivel nacional.
2. La cuenca del río El Ángel
La cuenca del río El Ángel se encuentra ubicada entre los cantones Mira, Espejo y
Bolívar, pertenecientes a la provincia de Carchi, en la zona norte de Ecuador. El área
corresponde al sistema hídrico del río Mira y se halla sometida a la jurisdicción de la
Corporación Regional de la Sierra Norte (CORSINOR). 118
a)
Conflictos por el acceso y distribución del agua
La problemática de la cuenca del río El Ángel ha estado fuertemente vinculada a
temas como el acceso al recurso, su reparto desigual, la inoperatividad estatal y las
disputas por los derechos de aguas, tanto internas como externas, de las comunidades
que habitan el área y de los demás usuarios. Por tanto, en el escenario del conflicto
figuran múltiples actores: municipios, parroquias, usuarios individuales y colectivos, juntas
de agua y empresas comerciales de producción de truchas y flores, entre otros.
Para solucionar estos variados problemas, diversas instancias locales de El Ángel
(Parroquias La Libertad, Mira, Tambo, Cayales Chota Chiquito, San Vicente de Pusir Alto
y Bajo, Yascón, San Isidro, Mascarilla, San Francisco y El Ángel) se propusieron formular
un sistema de control y gestión del recurso. En 1999 crearon en la zona el Comité de
Vigilancia de los Recursos Naturales, cuyos objetivos se centraron en impulsar la toma de
conciencia respecto de la contaminación y el uso racional del agua, el mantenimiento de
118
Esta sección fue elaborada sobre la base del documento ¿Abundancia o escasez?, elaborado por Mauricio
Proaño y Susan Poats.
174
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
los páramos, la distribución equitativa del recurso, el almacenamiento en invierno y su
monitoreo, entre otros. Aunque el Comité dejó de funcionar como tal un año después, los
participantes, hombres y mujeres, continuaron ejerciendo tales funciones desde el
espacio del Consorcio Carchi, la plataforma de cuenca que opera en el río El Ángel.
Estas y otras iniciativas se enmarcaron en un sistema de gestión y manejo de los
recursos hídricos con un enfoque netamente comunitario. Esto significa que, a pesar de la
existencia de autorizaciones de uso y aprovechamiento de aguas a nivel individual, la
emergencia del manejo impuso una fórmula comunitaria para su administración. Tales
experiencias permiten concluir que, en la práctica, el ejercicio de derechos individuales no
se contrapone con el de derechos colectivos, siempre y cuando una buena organización
fundamente y regule el procedimiento de tal ejercicio.
b)
La construcción del embalse La Encañada
La construcción del embalse La Encañada, surgido como una forma de mejorar la
situación de escasez de agua, tanto de la acequia San Vicente de Pusir como de la
comunidad de Yascón, ubicadas en la margen izquierda de la cuenca del río El Ángel,
constituye para sus promotores (Junta General de Regantes de Yascón) una reafirmación
de que el trabajo comunitario puede reemplazar la gestión del Estado a nivel local.119
Al examinar las diversas fases del proceso, el aspecto más importante que salta a la vista
es que el Estado no participó directamente en ninguna de ellas. Esto deja en claro que la
mediación estatal en los procesos comunitarios es débil e incipiente, pese a que
históricamente la tradición legislativa ecuatoriana ha asignado al Estado un papel
protagónico en cuanto a la gestión de los recursos hídricos.
Esta modalidad de administración del agua desde la perspectiva local constituye un
ejemplo más de la imposibilidad práctica de considerar las aguas como bienes
exclusivamente públicos, puesto que, si bien la legislación así lo establece, el ejercicio
real comunitario determina un manejo fundado en principios de propiedad privada.
E. Reflexiones finales
1. Según la tradición legislativa ecuatoriana, las fuentes naturales de agua no siempre
han sido consideradas como bienes nacionales de uso público. Más bien, el análisis de la
legislación histórica del país confirma una dicotomía entre lo público y lo privado. El
cambio del estatus legal de los recursos hídricos hacia lo exclusivamente público se
produjo recién en 1972, luego de 142 años de vida republicana bajo un enfoque dualista
de la propiedad de las aguas.
2. Aunque la concepción de bien público hoy vigente en Ecuador no reconoce derechos
patrimoniales a favor de nadie, ni siquiera del Estado, al que designa como mero custodio
y administrador de las aguas, cabe afirmar que la inexistencia de derechos efectivos de
propiedad sobre el recurso hídrico es algo muy difícil de probar en la práctica, dada la
existencia de una “fase privada” enmarcada en el ámbito del derecho consuetudinario que
la norma jurídica actual no reconoce.
119
Esta sección ha sido elaborada sobre la base del documento ¿Dónde construir un embalse sin afectar al
páramo? El caso de la acequia San Vicente de Pusir/Yascón y el embalse La Encañada, elaborado por
Mauricio Proaño y Susan Poats.
175
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
3. A pesar de que en el ordenamiento jurídico ecuatoriano se han incorporado las
características de la inalienabilidad y la imprescriptibilidad, que implican una prohibición
expresa de que el agua sea objeto de comercio, se pueden identificar formas legítimas de
traspaso de propiedad que contradicen los postulados normativos vigentes.
4. Bajo los supuestos normativos analizados se ha dejado planteado el siguiente
interrogante: ¿la noción del agua como bien público favorece la apropiación privada del
agua? En este estudio, a partir de la hipótesis preliminar esbozada, se intenta confirmar
que sí, puesto que de otro modo no podría explicarse la existencia de traspasos de
propiedad como prácticas comunes o consuetudinarias. Sin embargo, es necesario
aclarar que cuando los tribunales ecuatorianos se han pronunciado sobre el particular,
han fundamentado su criterio en sentido contrario.
5. Antes de 1972, las propuestas de reforma de la legislación sobre el agua se
circunscribían al ámbito académico, sin que mediara ninguna institución pública o entidad
privada interesada directamente en el manejo y la administración de los recursos hídricos.
Esto podría explicar el hecho de que nunca llegaran a consolidarse.
6. En cambio, desde 1972 en adelante, surgieron varias propuestas institucionales
importantes, principalmente durante la década de 1990. Esta proliferación de propuestas
de reforma pudo haberse acelerado a partir de los planteamientos de la CONAIE en 1994,
en los que las nacionalidades indígenas reclamaban mayor participación en el tema.
7. Las razones por las que no prosperaron ni la propuesta de la CONAIE ni las de las
demás instituciones (CNRH, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Congreso Nacional),
radican en su coincidencia con la inestabilidad política que se vivió en el país durante
esos años. Hubo tres derrocamientos presidenciales y cuatro gobiernos de transición, lo
cual necesariamente implicó la inexistencia de un interlocutor estatal estable que
permitiera desarrollar un proceso participativo más continuo.
8. El papel desempeñado por el movimiento indígena en la inclusión y reconocimiento de
los derechos colectivos en la Constitución Política de la República de 1998, fue decisivo.
De allí nació la convocatoria pública para la instauración de la Asamblea Nacional
Constituyente, propuesta a la cual luego adhirieron varios sectores sociales, productivos y
mandos medios militares.
9. A pesar de que los derechos colectivos fueron reconocidos en la Constitución recién en
1998, el manejo común de los recursos hídricos prevalecía aun antes de tal
reconocimiento y persiste hasta hoy, a pesar de la inexistencia de una norma legal que
regule el ejercicio pleno de tales derechos. Esto no implica necesariamente que las
formas de organización para regular el acceso y la distribución del agua resulten siempre
equitativas.
10. Si bien es cierto que la regulación consuetudinaria de los derechos colectivos
indígenas es un avance, hay que resaltar que no se trata de una forma extraña para la
legislación ecuatoriana. En efecto, si se revisan las normas legales anteriores a la
Constitución de 1998 se pueden identificar al menos dos casos en los que la ley ya se
remitía a la costumbre o, dicho de otro modo, en los que la costumbre constituía fuente de
derecho.
11. Los estudios de caso analizados a propósito de esta investigación son ejemplos de
iniciativas locales de organización que, dada la casi inexistente intervención estatal, se
176
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
han materializado para administrar y gestionar los recursos hídricos. La característica
común ha sido que las modalidades comunitarias de administración se han impuesto al
derecho positivo.
12. Estas formas de organización han implicado abordar los recursos hídricos como
bienes privados, a pesar de que el dominio del agua se encuentra suficientemente
garantizado, no solamente por la ley pertinente, sino incluso a nivel constitucional.
177
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
BIBLIOGRAFÍA
Legislación y documentos históricos
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diciembre de 1860.
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Decreto Legislativo publicado en el Registro Oficial Nº 640 de 14 de octubre de 1942.
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Primer Rejistro Auténtico Nacional Nº 36, Año de 1832.
Ley de Aguas, Decreto Supremo Nº 369, publicado en el Registro Oficial Nº 69 de 30 de
mayo de 1972.
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Registro Oficial Nº 1202 de 20 de agosto de 1960.
Ley de Aguas, Decreto Nº 289, publicada en el Registro Oficial Nº 242 de 17 de julio de
1936.
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Ley de Riego y Saneamiento del Suelo, Decreto publicado en el Registro Oficial Nº 36 de
13 de julio de 1944.
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Decreto Ejecutivo Nº 142, publicado en el Registro Oficial Nº 200 de 27 de junio de 1938.
Legislación vigente
Codificación de la Ley de Aguas, C. 2004-016, publicada en el Registro Oficial Nº 339 de
20 de mayo de 2004.
Codificación de la Ley de Desarrollo Agrario, Codificación Nº 2, publicada en el
Suplemento del Registro Oficial Nº 315 de 16 de abril de 2004.
178
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Codificación de la Ley de Gestión Ambiental, Codificación Nº 19, publicada en el
Suplemento del Registro Oficial Nº 418 de 10 de septiembre de 2004.
Constitución Política de la República del Ecuador, publicada en el Registro Oficial Nº 1, de
11 de agosto de 1998.
Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, Decreto Supremo Nº 374,
publicado en el Registro Oficial Nº 97 de 31 de mayo de 1976.
Sistema Integrado de Legislación Ecuatoriana, Base de Datos del Sistema Integrado de la
Legislación Ecuatoriana (Silec Pro), actualizado a mayo de 2006, Quito, LEXIS S.A.
179
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
CUENCA SOCIAL DEL JEQUETEPEQUE :
ESPACIOS SOCIOTERRITORIALES - ADMINISTRATIVOS
EN LA GESTIÓN DEL AGUA
Autora: Ingeniera Fresia Chunga Castro
Lima Perú, octubre 2006
I. INTRODUCCIÓN
El propósito de este estudio es ilustrar procesos socioterritoriales y administrativos
para la gestión del agua en Perú, en el marco del concepto de “cuenca social”, y así
establecer los usos y costumbres relacionados con el ejercicio y reconocimiento de
derechos individuales y colectivos sobre los recursos hídricos, tanto desde la
perspectiva territorial determinada por el uso ancestral del hábitat, como de la
experiencia de las plataformas contemporáneas para la gestión del agua.
El estudio de caso realizado en Perú corresponde a la cuenca social del
Jequetepeque, que nace a 4.188,40 metros sobre el nivel del mar (m.s.n.m.) y, tras un
recorrido de 150 km, desemboca en el Océano Pacífico. Esta diferencia de altitudes
configura una cuenca social marcada por una alta diversidad biológica, ecológica y
social, con pisos agroecológicos y características socioculturales muy diferentes. Va
desde la jalca o sierra, en la zona andina, que es predominantemente rural y cuyo
crecimiento poblacional es mínimo, hasta la chala o costa, zona más bien urbana y en
expansión demográfica.
A. La cuenca social del rio Jequetepeque
La cuenca social del Jequetepeque, ubicada en la vertiente occidental de los Andes,
está formada por las cuencas de los ríos Jequetepeque y Chaman. Esta última es
irrigada por las aguas del río Jequetepeque a través del canal de empalme Guadalupe
y del canal Talambo-Zaña. Esto permite el riego en las comisiones de regantes
Guadalupe, Pacanga, Limoncarro, Chepen y Talambo, beneficiando 29.183,87 ha, que
representan el 70% del área agrícola del valle. El Grupo de Gestión Integral del Agua
(GIA) fue creado para apoyar la gestión del agua en la cuenca y está integrado por
múltiples actores, entre los cuales se cuentan indígenas de las comunidades de
Chetilla y Cumbico; comuneros de aproximadamente 32 comunidades campesinas;
productores agropecuarios; el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado La Libertad
(SEDALIB) y el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado Cajamarca (SEDACAJ);
empresas mineras, como la Minera Yanacocha y la Minera Sipán, entre las
principales; la Empresa de Cementos Pacasmayo; el Estado; granjas avícolas e
industrias productivas con amplia diversidad de usos. Muchos de estos integrantes
forman parte de la Coordinadora de Desarrollo de la Cuenca del Jequetepeque.
Ubicada geográficamente en las coordenadas 7°00' a 7°45' de latitud sur y 78°00' a
79°45' de longitud oeste, sus límites están definidos por las cuencas de Zaña y
180
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Chancay-Lambayeque al norte; Llaucano y Cajamarca al este; Chicama y Cupisnique
al sur y el Océano Pacífico al oeste. La cuenca abarca las regiones naturales de la
costa y de la sierra, con un área total de 5.941,70 km2, de los cuales 4.372,50 km2 se
encuentran en la cuenca del río Jequetepeque y 1.569,20 km2 en la del río Chaman.
En términos de la división política del país, la cuenca está al norte de Perú y
comprende las provincias de Chepén y Pacasmayo en la región La Libertad; las
provincias de Contumazá, San Miguel, Cajamarca y San Pablo en la región de
Cajamarca, y parte de los distritos de Lagunas, Zaña y Nueva Arica en la región de
Lambayeque.
El marco fisiográfico de la cuenca social del Jequetepeque permite distinguir tres
áreas con características muy diferenciadas: Bajo Jequetepeque, de 0 a 225 m.s.n.m.,
utilizado para agricultura bajo riego; Medio Jequetepeque, de 225 a 600 m.s.n.m., con
escaso uso agrícola bajo riego; y Alto Jequetepeque, de 600 a 4.183,40 m.s.n.m, con
intensa agricultura de secano, complementada con riego.
Se pueden distinguir, asimismo, las zonas agroecológicas andinas y las que
pertenecen a la región de la costa. La Jalca, sobre los 3.500 m.s.n.m., donde el frío es
intenso y la evaporación es lenta, registra heladas y granizadas. La Queshua o
Quichua, comprendida entre los 2.300 y los 3.500 m.s.n.m., es una zona de clima
templado, con pendientes entre 35% y 150%, en la cual se cultivan cereales y papas.
En las partes profundas de los valles altos predomina el cultivo del maíz amiláceo y de
diversos frutales. La Yunga, que se ubica entre los 500 y los 2.300 m.s.n.m., ocupa el
área más extensa. En sus suaves laderas se cultiva la caña de azúcar y, en las zonas
con suficiente agua, el arroz. La Chala comprende los terrenos situados desde bajo
los 500 m.s.n.m hasta el litoral; aquí se encuentra la mayor parte de los terrenos
agrícolas con riego (42.000 ha), que se utilizan para cultivar arroz, maíz y caña de
azúcar.
El acceso principal a la cuenca es la carretera Panamericana Norte que atraviesa el
valle de sur a norte. Existe un ramal transversal a la altura del km 700 al norte de
Lima, que sale hacia la ciudad de Cajamarca y recorre todo el valle y la cuenca del río
Jequetepeque; en la cuenca existen también caminos carrozables que permiten el
acceso a los centros poblados y a las áreas de cultivo.
1. El uso actual del territorio en el valle del Jequetepeque
La zona urbana en Chamán, o parte baja, ocupa el 1,91% de la superficie del valle y
los centros poblados más importantes son San Pedro de Lloc, Pacasmayo,
Guadalupe, Chepén y Pacanga, entre otros. En cuanto a la agricultura, predomina el
sistema bajo riego y se priorizan la alfalfa y diversos frutales como cultivos
permanentes (5,50%). El arroz es cultivo transitorio (0,07%) y se dedica a él un 70%
del área de agricultura intensiva. En la parte alta, la zona urbana abarca un 0,24% y
los centros poblados son Contumazá, Tembladera, Chilete, Magdalena, San Pablo,
Choropampa, Asunción y San Miguel, entre los mas importantes. En esta zona, los
cultivos permanentes son principalmente pastos y caña de azúcar (0,80%). Los
principales cultivos transitorios (4,60%) son el maíz y, en menor escala, la arveja, el
trigo, la cebada y la papa, entre otros; muchos de estos sembradíos están localizados
en terrenos considerados de protección y/o aptitud forestal y corresponden a una
agricultura mayormente de secano.
181
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Según el Censo Nacional Agropecuario de 1994, la tierra del 82,09% de las unidades
agrícolas en la zona del valle de la cuenca se encuentra bajo el régimen de propiedad,
mientras que el resto corresponde a formas como arrendamiento, propiedad comunal
y otras. Hay un predominio de pequeños agricultores (minifundios), que disponen de
extensiones de tierra potencialmente capaces de garantizar la obtención de
excedentes capitalizables; a ello debe sumarse la presencia de unidades medianas y
grandes, que en la práctica constituyen empresas agrícolas. En la zona media-alta de
la cuenca, el 77,11% de las unidades agrícolas posee la tierra bajo el régimen de
propiedad, en tanto que el resto la arrienda, ocupa tierras comunales u otras formas
de posesión. Predomina el minifundio campesino de secano, con extensiones de tierra
insuficientes y poco productivas.
Las concesiones mineras ocupan más del 36,8% de la superficie total de la cuenca.
Las concesiones no metálicas, como la de la Empresa Cementos Norte Pacasmayo
S.A, se ubican principalmente en la parte media-baja de la cuenca y explotan calizas y
calcáreos. En la parte alta predomina la gran minería del oro, como la Minera
Yanacocha, la Minera Sipán S.A.C. y la Minera La Granja; hay también varias
concesiones de minerales metálicos.
La cuenca del río Jequetepeque descarga sus aguas al mar, luego de bajar desde
4.188,40 m.s.n.m. en dirección este-oeste y en forma transversal respecto de la
cordillera occidental de los Andes, reuniendo una red de drenaje de más de 30 ríos
secundarios y un gran número de riachuelos y quebradas menores con regímenes
continuos, temporales, periódicos y ocasionales (lechos secos). Sus ríos principales
son el Jequetepeque, el Chilete, el Magdalena, el San Juan, el Huacraruco, el
Puclush, el San Miguel, el Llapa, el Yanahuanga y el Chamán.
2. Composición socio-demográfica de la cuenca
Jequetepeque - Chaman
Los pobladores de la cuenca social son muy diversos; el mestizaje racial es acentuado
y de origen prehispánico. En algunos casos, como en el del distrito de Chetilla y la
Comunidad de Cumbico, los pobladores son netamente indígenas y un 40% de ellos
habla solamente quechua, mantienen sus usos y costumbres ancestrales y han
luchado por proteger su identidad andina.
No hay estudios específicos sobre los aspectos socioculturales y económicos de la
zona, pero en el caso de la cuenca del Jequetepeque la situación es muy compleja. Es
posible encontrar campesinos excedentarios, ricos y medianos, dedicados al cultivo
del arroz en la ribera río abajo; al estar mejor pagados, pueden permitirse una
agricultura relativamente tecnificada, usar tractores, insumos químicos y otros
similares. Ellos son los que dominan o tienen poder en las Comisiones de Regantes.
Por otra parte, en las comunidades del páramo hay campesinos muy pobres, que
desarrollan una agricultura de autoconsumo, mayormente de secano. El cuadro en
cuanto a las condiciones socioeconómicas de la población en otras altitudes es menos
claro. Por ejemplo, los campesinos en las áreas más bajas de la provincia de San
Pablo sufren de escasez de agua y los ingresos provenientes de la actividad agrícola
son relativamente bajos; en la zona de Jalca de la misma provincia, en tanto, hay
campesinos ubicados a veces en comunidades, que poseen mucho dinero en efectivo
182
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
y cuentan con mas de seis ha de terreno, con pastos que les permiten criar ganado
de carne y/o de leche que venden a las empresas Nestlé o Gloria. Sin embargo, las
condiciones de su habitat o vivienda son mínimas (alto porcentaje de hacinamiento,
estructuras precarias), no tienen servicios básicos (agua, alcantarillado, electricidad), y
su acceso a la salud y a la educación es limitado. Se podría decir que sus carencias
son elevadas, pero de ninguna manera se les calificaría de pobres, pues disponen de
mucho excedente de ingresos y son sujetos de crédito por sus garantías en terreno,
semovientes y producción. Estos casos están directamente relacionados con la forma
en que se mida la pobreza.
B. Organizaciones de usuarios
Los usuarios del agua están organizados en Comisiones de regantes que forman una
Junta de usuarios en cada unidad de irrigación; el nivel más bajo es el de los Comités
de canal o de riego. Además de las organizaciones vinculadas al agua establecidas en
la Ley de Aguas, existen otras creadas en torno a cultivos o actividades específicos,
que pertenecen a diferentes localidades a lo largo de la cuenca. Se cuentan entre
ellas las organizaciones de productores de chirimoya en Capellanía, Asunción, San
Juan y en el valle del río Pallac-Platanar, las Asociaciones de Apicultores de San
Juan, los Productores de Ganadería Lechera de Chetilla, la Asociación de Productores
Agropecuarios de San Miguel, la Asociación de Trabajadores Agropecuarios Juntos de
Chepen, y la Asociación de Productores de Leche Campo Verde de San Miguel. Las
Rondas Campesinas, que son organizaciones de vigilancia creadas como respuesta
de la comunidad ante la ineficiencia del Estado en la administración de justicia y la
garantía de seguridad, están presentes en la mayoría de los caseríos.
C. Régimen legal de aguas
En el plano legal, en Perú todavía sigue vigente el Decreto Ley Nº 17.752, Ley
General de Aguas, del 24 de julio de 1969, en el que se establece que la
administración del agua está a cargo del sector agrícola. Esta Ley, de acuerdo con lo
señalado por Cardó en el 2000, es ”de marcada tendencia estatista y controlista y no
responde a las realidades actuales, a más de que no da un tratamiento integral a los
usos diferentes al agrícola y a la participación de todos los usuarios”. Jouravlev se
pronuncia sobre sus omisiones y obsolescencias: ”Estas han venido siendo afrontadas
mediante legislaciones dispersas y de menor rango que han respondido a tratamientos
parciales y coyunturales de la problemática, con lo que se ha creado una gran
incertidumbre y hasta contradicciones para el tratamiento de los problemas sin
contarse con un cuerpo legal integral que abarque toda la problemática del agua.”
(Jouravlev, .....).
Este Decreto Ley no solo se destacó por otorgar la titularidad del recurso hídrico al
Estado, sino por incorporar otros elementos: i) para usar el agua todos los usuarios
deben poseer un título o una autorización de agua, siendo esta de dos tipos: licencia,
que es un derecho de agua permanente y seguro, y permiso, el cual solo da derecho
a acceder al agua si los volúmenes exceden las necesidades de los poseedores de
derechos permanentes, es decir, licencias; ii) el agua se asigna en volúmenes exactos
según las necesidades de cada cosecha. Los impuestos sobre el volumen de agua
son pagados por los poseedores de los derechos de agua; iii) el Ministerio de
Agricultura, a través de la Administración Técnica de Distrito de Riego (ATDR), es el
ente que maneja el agua desde el inicio hasta la entrada en las parcelas; iv) los
usuarios del agua, como ya se señalara en el acápite precedente, están organizados
183
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
en Comisiones de regantes que forman una Junta de usuarios en cada unidad de
irrigación, y el nivel más bajo es el de los Comités de canal o de riego; v) los títulos de
agua siempre siguen a un título de tierra; si una persona desea dividir sus tierras entre
sus hijos, los derechos de agua también se transfieren y se dividen, lo que significa
que los derechos de tierra o los derechos de agua no pueden ser vendidos por
separado; vi) los cambios de propiedad de títulos de agua son manejados por la
ATDR, que guarda la lista de usuarios de los derechos de agua, llamada Padrón de
usuarios, que además es usado por las Comisiones de regantes. Según la Ley
General de Aguas, la lista puede cambiar debido a la transferencia de títulos entre los
habitantes locales, pero la cantidad total de tierra con un título de agua no debe
aumentar (Vos, 2002). Cabe mencionar de manera especial el carácter de ley general
de este Decreto, pues reúne en un solo cuerpo legal el tratamiento de las aguas
superficiales, subterráneas y atmosféricas (en el Código de Aguas solo se
consideraban las dos primeras).
Según Guevara Gil y otros (2005), las leyes y reglamentos que regulan el manejo y
gestión del agua en Perú reflejan la tendencia a restringir el reconocimiento de la
diversidad de las organizaciones consuetudinarias mediante una política
homogeneizadora. De igual manera, en la Ley General de Aguas vigente se establece
un tratamiento uniforme y abstracto para todos los que utilizan el agua con fines
agrarios y no agrarios. Los incorpora sin distinguir a qué categoría de “usuarios”
pertenecen y dispone que los usuarios de agua de cada distrito de riego se deben
organizar en juntas de usuarios y comisiones de regantes. En la Ley de Promoción de
las Inversiones en el Sector Agrario y su reglamento también se mantienen los
conceptos de usuarios, juntas de usuarios y comisiones de regantes, con los cuales
se fijan los moldes de la actual organización de los usuarios de agua. Estas normas
no contienen referencias explícitas a los derechos y formas de gestión del agua de las
comunidades campesinas y nativas, lo que refuerza el carácter abstracto y “moderno”
de la legislación hídrica a costa de ignorar la diversidad de los paisajes sociales que
pretende regular.
La gestión actual del agua en el sector agrícola está normada por la Ley Orgánica
para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Nº 26821) y por la
Ley General de Aguas vigente desde 1969, en la que se crean dos tipos de autoridad:
de aguas y sanitaria. La primera está a cargo de los Ministerios de Agricultura y de
Pesquería (actualmente Ministerio de la Producción), recayendo la responsabilidad en
la Dirección General de Aguas y Suelos (DGAS), perteneciente al Instituto Nacional
de Recursos Naturales (INRENA). La autoridad sanitaria corresponde al Ministerio de
Salud y sus dependencias, que tienen la responsabilidad de velar por la preservación
del recurso, especialmente en lo que se refiere al control de emisiones de residuos
contaminantes que causen daños a los seres humanos o al medio ambiente.
La legislación sobre la gestión del agua existente en el sector agrario y en otros es
muy exuberante, pero no por ello completa y adecuada a la problemática actual. Se
caracteriza por la poca claridad en la definición de las competencias de usuarios y
organismos normativos de supervisión, por la disminución de los niveles de autoridad
local y la falta de mecanismos de control para el manejo y conservación del recurso
agua. La Ley está demasiado sesgada hacia el riego y es confusa en lo que respecta
a tarifas por otros usos y a su utilización fuera de la cuenca. Esta situación debe
superarse cuanto antes mediante la dictación de normas adecuadas a los tiempos
modernos, no solo por la necesidad de dar seguridad jurídica a las inversiones
nacionales e internacionales, sino porque ayudaría a solucionar los conflictos
184
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
sectoriales en torno al uso y conservación del agua, así como los problemas
ambientales provocados por los diferentes usuarios de la cuenca.
1. Disponibilidad hídrica en la cuenca
La disponibilidad de agua superficial en el valle Jequetepeque-Chamán está
supeditada a las descargas del río Jequetepeque, así como a los volúmenes de
almacenamiento en el reservorio Gallito Ciego. La serie histórica (1943/1944 a
1998/1999) de las descargas del Jequetepeque, presenta una marcada estacionalidad
en su ocurrencia, produciéndose en un 65% de febrero a abril. El promedio anual de
los volúmenes descargados por el río Jequetepeque es de 816,49 millones de metros
cúbicos de agua (MMC) y con 75% de persistencia alcanzan a 372,4 MMC. La
disponibilidad de agua subterránea en la cuenca, de acuerdo con el estudio
hidrogeológico realizado por el Ing. Fredesbindo Vásquez para el Proyecto Especial
Jequetepeque Zaña (PEJEZA) en el año 2000, las reservas potenciales
aprovechables en el valle Jequetepeque-Chamán serían del orden de los 260 MMC.
Actualmente se explotan unos 7,3 MMC anuales, quedando 252,7 MMC como
disponibilidad potencial. La cuenca social en estudio todavía está utilizando los
recursos hídricos superficiales y subterráneos propios; el trasvase está contemplado
en la segunda etapa del PEJEZA, y se proyecta utilizar las aguas subterráneas de
ambos valles, 146 MMC en Jequetepeque-Chaman y 54 MMC en Zaña.
Las aguas para el consumo de la población se extraen de pozos, manantiales o de
aguas superficiales. En la zona baja o del valle, la empresa Servicio de Agua Potable
y Alcantarillado de La Libertad (SEDALIB) atiende las ciudades de Chepen,
Guadalupe, San Pedro de Lloc y Pacasmayo, con recursos hídricos subterráneos. La
zona media-alta (sierra), es de responsabilidad del Servicio de Agua Potable y
Alcantarillado de Cajamarca (SEDACAJ). En las capitales de los distritos de San
Miguel y Contumazá no existen plantas de tratamiento y el agua proviene en su
totalidad de fuentes superficiales o de quebradas de la zona. No se cuenta con mayor
información sobre el uso domestico del agua en la parte alta de la cuenca, pero la
mayor parte de la población rural de los diferentes caseríos y viviendas dispersas
satisface sus necesidades con agua de manantiales y pequeños riachuelos. Tampoco
disponen de sistemas de tratamiento de aguas servidas ni rellenos sanitarios para la
disposición de los residuos domésticos sólidos, que son vertidos directamente a los
cursos de agua; no se tiene información sobre el volumen de residuos sólidos y
líquidos generado.
El uso ancestral e histórico de las aguas del río Jequetepeque y sus afluentes ha sido
el factor principal del desarrollo agrícola de las comunidades de los diferentes pisos
agroecológicos de la cuenca. La presencia de la represa de Gallito Ciego, construida
por el Proyecto PEJEZA, ha dividido la cuenca social del Jequetepeque en dos partes:
la zona baja, de valle o cuenca seca, que es el área de riego regulado y está
comprendida entre el dique del reservorio aguas abajo y la línea de playa, con un área
de 807,70 km2, y la zona alta o cuenca húmeda, que es el área de riego no regulado y
va desde el dique del reservorio aguas arriba, hasta la línea divisoria con las cuencas
vecinas, comprendiendo un área de 3.564,80 km2.
El área total de la zona baja, de riego regulado, es de 42.050 ha, de las cuales 32.334
ha se encuentran bajo régimen de riego con licencia y 9.716 ha bajo régimen de riego
con permiso. En esta zona bajo riego, que demanda agua de la represa Gallito Ciego,
185
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
un total de 36.000 ha pertenece a campesinos minifundistas. El proyecto PEJEZA
inició sus operaciones en 1987, con la entrada en funcionamiento de la represa Gallito
Ciego, cuyo volumen útil es de 400 MMC; su ejecución estaba prevista en etapas y
tenía dos propósitos, uno básico, el riego, y uno complementario, la generación de
energía eléctrica. A diciembre de 2000 se había ejecutado gran parte de las obras
mayores de la primera etapa, como la presa Gallito Ciego, y otras complementarias,
como la Bocatoma Talambo-Zaña, además de 40 km de canales principales.
En la zona media-alta, los usos agrícolas y pecuarios tienen lugar dentro de un
sistema de riego no regulado. En la sierra no es aplicable la normativa oficial debido a
que los flujos del agua son tan variables que no permiten asignar volúmenes fijos a los
usuarios. Por esta razón, las comisiones de regantes, o los comités de canal, deben
adecuar el reparto de agua a la disponibilidad del recurso, aplicando los usos y
costumbres tradicionales. En muchos casos, cuando la situación es propicia para
poner en práctica la normativa oficial actual, se adaptan a ella o la complementan. El
derecho individual de cada familia regante se refiere al uso tanto del agua que le
corresponde, como al de la infraestructura que posibilita este usufructo. Asimismo, el
derecho campesino al agua se otorga, en general, a los usuarios de riego por cumplir
con las obligaciones colectivas y tomar parte en la definición de las normas que
regulan su gestión, a quienes participan en la operación y administración del sistema,
en el mantenimiento de la infraestructura, en la formulación de las reglas y
modalidades de distribución del agua, en la ampliación de la infraestructura de riego,
etc. Los usos agropecuarios tienen lugar en un área de 71.000 ha y los forestales en
una extensión de 157.200 ha. En esta zona se desarrollan los sembradíos de secano
(uso de las lluvias), recurriéndose al riego en forma complementaria.
El uso del agua es importante en las actividades mineras de la cuenca. La empresa
Yanacocha, que explota el yacimiento de oro más grande de América Latina, esta
ubicada en la cabecera de tres cuencas, Jequetepeque, Cajamarquino y Llaucano, y
remueve diariamente 600.000 toneladas métricas de tierra en un área de 100 km2.
Esto altera radicalmente el ciclo de reproducción del agua (lluvias, escorrentía,
infiltración y recarga de acuíferos). Yanacocha emplea lixiviación con cianuro, que
implica la utilización de inmensos volúmenes de agua, principalmente para obtener
oro. Todo esto agudiza los problemas sociales de la cuenca por la competencia que
genera en torno al acceso al agua, en volumen y calidad, entre mineros y campesinos.
Asimismo, las licencias de uso de aguas subterráneas otorgadas en los últimos años
a la Minera Yanacocha por la Administración Técnica de Distrito de Riego autoriza a la
empresa a bombear un total de 601,25 l/s de agua, o sea 18.961,020 m3/año, de los
cuales 12.704,277.60 m3/año son para uso industrial o minero. Esto representa el
triple del volumen de agua que trata la planta de agua potable El Milagro, que
abastece al 70% de la población de Cajamarca.
En la cuenca social existen cinco centrales hidroeléctricas. La de mayor potencia es la
minicentral Gallito Ciego, concesionada a Cementos Norte Pacasmayo S.A., que
produce 34 MW y está conectada al Sistema Eléctrico Centro-Norte mediante la línea
de transmisión Limoncarro-Gallito Ciego-Cajamarca. La actividad industrial de
productos minerales no metálicos es la que más agua demanda, siendo la planta de
Cemento Pacasmayo el principal consumidor por este concepto, con un 92,5 % del
total.
Entre otros usos está el pecuario, cuyo consumidor principal es el ganado vacuno,
siguiendo en orden de volumen de demanda el ganado equino y el ovino. La pesca es
186
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
otra actividad económica que requiere de agua. En la parte baja permite la explotación
de especies como cascafe, lifes y camarones, principalmente para el consumo directo
y, en menor medida, con fines comerciales, en tanto que en la parte alta se explota la
trucha con iguales fines.
2. Contaminación de las aguas en Jequetepeque – Chaman
La calidad del agua de la cuenca social de Jequetepeque se evalúa considerando los
cuerpos de agua en función de las fuentes contaminantes definidas por los usos de
las aguas, el empleo de insumos en las actividades productivas y los vertimientos de
residuos líquidos y sólidos. Los criterios de aptitud se basan en guías en las que se
establecen los Límites Máximos Permisibles (LMP) de sustancias contaminantes en
las aguas para los distintos usos. Se han adoptado dos grupos de criterios de calidad,
los emanados de las normas nacionales (Ley General de Aguas), y los fijados por
organismos internacionales en el seno de las Naciones Unidas, pero no es posible
determinar la calidad total de la oferta hídrica de la cuenca social de Jequetepeque
sobre la base de los estudios existentes. La evaluación de los parámetros es muy
incompleta, los muestreos son erráticos y no se puede establecer la consistencia de
la información en términos de calidad. Un aspecto del conflicto por los usos del agua
en la cuenca es el hecho de que en la mayoría de los ríos los contenidos tóxicos –
como arsénico, plomo, mercurio, hierro y manganeso–, se encuentran por encima de
los LMP para el consumo doméstico directo o con tratamiento; sin embargo, la
población rural hace uso del agua en estado natural. Al parecer la contaminación
bacteriológica de todos los cuerpos de agua es alta y la hace no apta para el
consumo humano ni para riego de cultivos de tallo corto. En las partes bajas, la
salinización de las aguas llega a niveles muy significativos por el mal uso o uso
excesivo del agua de riego y el deficiente manejo de drenes.
Las aguas en la cuenca son contaminadas por dos clases de fuentes: i) las naturales,
que contaminan por la circulación de las aguas superficiales y subterráneas que
oxidan y diluyen los minerales de las rocas, los yacimientos minerales y las fuentes
hidrotermales, incorporando a las aguas sustancias químicas tóxicas, como metales,
sales, elementos radioactivos, etc.; y ii) las fuentes antrópicas, relacionadas con las
actividades humanas, que contaminan por vertimiento de insumos y residuos de los
procesos productivos agrícolas, mineros y agroindustriales, a lo que se agrega la
ocupación social, es decir, los residuos generados por pueblos y ciudades, que
incorporan a las aguas sustancias microbiológicas, compuestos químicos y sólidos no
biodegradables.
Los ríos Rejo y Llapa, que forman el río San Miguel, reciben la contaminación de las
descargas mineras auríferas de Yanacocha y Sipán, respectivamente. En ambas
minas la explotación aurífera se realiza en yacimientos diseminados, con el sistema
de tajo abierto y pilas de lixiviación (PAD), usando cianuro. El río San Miguel es el
que aporta el mayor volumen de agua al sistema durante todo el año y en él la
contaminación minera, doméstica y agropecuaria no ha sido evaluada. El río Chilete,
que recibe las descargas de aguas ácidas de cobre, plomo y zinc de socavones
abandonados de la mina Paredones, se ubica muy cerca del Jequetepeque y la
calidad del agua en este río tampoco ha sido evaluada. El río Jequetepeque Alto,
aguas arriba del embalse Gallito Ciego, es el cuerpo receptor de todos los residuos
naturales y antrópicos de la cuenca. Allí se vierten desechos provenientes de las
actividades mineras, agrícolas, pecuarias, agroindustriales, domésticas (sólidos y
187
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
líquidos) y del transporte de carga y público, regional y nacional. El Jequepeteque Alto
ha sido afectado en varias ocasiones por derrames accidentales de sustancias tóxicas
transportadas por la Minera Yanacocha. Después de la puesta en funcionamiento del
embalse Gallito Ciego no se ha evaluado la calidad del agua en forma integral en los
canales de riego del valle agrícola y en el río Chaman, en la parte baja de la cuenca.
Sin embargo, la gran cantidad de insumos agroquímicos empleados y los residuos
domésticos que se generan terminan, de una u otra manera, en los ríos
Jequetepeque y Chamán y en los canales de regadío. El embalse Gallito Ciego se
convierte así en el receptor final de todos los residuos y vertimientos de la cuenca,
cuerpo de agua en el que quedan retenidos temporal o definitivamente.
D. Organización para la gestión del agua
1. Gestión del agua potable y servicios de saneamiento en la cuenca del
Jequetepeque
En el sector urbano bajo, la organización de la gestión del agua de la cuenca del
Jequetepeque tiene como actor a SEDALIB S.A, empresa que es responsable de la
administración y el abastecimiento del agua de uso doméstico y del alcantarillado en
las poblaciones asentadas en los valles del Jequetepeque-Chaman, de la región La
Libertad. En la zona urbana media-alta, los servicios de agua potable y alcantarillado
son provistos por SEDACAJ S.A., empresa que opera en la región de Cajamarca y
que está encargada de la administración y abastecimiento en las ciudades de San
Miguel y Contumazá. En la zona rural, los actores relevantes son de tipo
gubernamental, como los centros y los puestos de salud, las municipalidades y el
Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES), y no estatales, como
las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (JASS), los usuarios y las
organizaciones no gubernamentales. Algunos de estos actores tienen influencia en el
funcionamiento del sistema en forma permanente, y otros de modo eventual.
En el taller sobre mapeo situacional realizado por el Grupo Gestión Integral del Agua
(GIA) se determinaron las funciones de cada actor en la gestión del agua para uso de
la población. Por ejemplo, las funciones de los usuarios son el uso del agua, su
operación y mantenimiento, la construcción e instalación de letrinas y la evacuación
de las aguas servidas; los Comités de Gestión están a cargo de la administración,
operación y mantenimiento, de la construcción, instalación y fiscalización de servicios
de agua potable y letrinas; las JASS tienen las mismas funciones, pero no fiscalizan;
también les corresponde la vigilancia de la calidad de las aguas, el monitoreo postejecución y la evacuación de las aguas servidas.120
Las relaciones permanentes en la zona rural solo se dan entre actores clave, como
centros y puestos de salud, las JASS y los usuarios. Los centros y puestos de salud
intercambian información todos los meses, pero las relaciones entre esas entidades y
las JASS son irregulares, pues se reúnen solamente cuando es necesario, por
ejemplo, cuando la clorificación está mal hecha. Los centros y puestos de salud
controlan y monitorean mensualmente la clorificación. Si las JASS tienen algún
problema se dirigen a dichos puestos o centros y casi nunca acuden a las
120
Coordinadora de Desarrollo de la Cuenca del Jequetepeque – Grupo Gestión Integral del Agua (GIA.), 8 y
9 de agosto de 2005. Campamento Gallito Ciego. Taller de mapeo situacional de la gestión del agua de la
cuenca del Jequetepeque y de elaboración de actores, roles y funciones
188
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
municipalidades, con las que mantienen vínculos muy débiles. Las JASS están en
relación permanente con los usuarios, los organizan para el mantenimiento y el pago
de la tarifa del agua potable y supervisan el buen uso del sistema. En las zonas
urbanas, todo el sistema de agua potable es manejado por la municipalidad, por lo
que no hay una red de relaciones, como ocurre en las zonas rurales. Los únicos
actores, aparte de la municipalidad, son los usuarios que pagan su tarifa de agua, y el
centro de salud, que analiza la calidad del agua del sistema, en turnos irregulares
según informaciones de los usuarios.
La problemática respecto de la gestión del agua potable incluye: i) la escasez de agua
en tiempo de estiaje, lo que significa que no todos se abastecerán en volúmenes
suficientes como para satisfacer sus necesidades; la gravedad de este problema es
mayor en la zona baja que en la alta; ii) mal uso del recurso debido a que la gente no
esta sensibilizada con respecto al valor del agua; iii) infraestructura deficiente, ya que
en muchos lugares los sistemas de agua potable son demasiado antiguos, lo que
provoca pérdidas de agua por las tuberías, entre otros problemas; iv) turbiedad del
agua en invierno; v) insuficiente conocimiento y organización de las JASS; y vi)
contaminación en todos los lugares donde hay desagües, porque estos son utilizados
para el riego .
2. Gestión del agua de riego y otros usos productivos e industriales en la cuenca
del Jequetepeque: hacia la creación de plataformas
La organización de la gestión del agua en el sector agrícola tiene como actores al
Estado, a la Autoridad Autónoma de la Cuenca Hidrográfica Jequetepeque (AACHJ),
a la Administración Técnica de Distrito de Riego Jequetepeque (ATDR), y al Comité
de Coordinación de Aguas y Riegos. Entre las organizaciones de usuarios figuran la
Junta de Usuarios del Distrito de Riego Regulado Jequetepeque (JUDRRJ), que tiene
13 Comisiones de Regantes, y la Junta de Usuarios del Distrito de Riego no Regulado
del Alto Jequetepeque (JUDRAJ), integrada por 12 Comisiones de Regantes, con
ámbitos en diferentes pisos agroecológicos de la cuenca; finalmente están los
Comités de Canal o de Riego, que son uno para cada canal, la Asociación Civil
Operación y Mantenimiento Jequetepeque (OPEMA), los usuarios, las organizaciones
no gubernamentales, y las empresas Nestlé, Gloria, Minera Yanacocha y Minera
Sipán, entre otras.
Dentro de la sociedad civil, en febrero de 2002 se creó la Coordinadora de Desarrollo
de la Cuenca del Jequetepeque (CDCJ). En abril se presentó el Plan de Desarrollo
Estratégico de la Cuenca del Jequetepeque y, en octubre del mismo año, se
definieron los lineamientos básicos para su funcionamiento, que incluían su visión,
misión, objetivos y actividades. La Coordinadora se define como una organización
democrática, abierta a la participación de los actores sociales (sector público, sector
privado y sociedad civil), que lidera el proceso de desarrollo de la cuenca del
Jequetepeque. Para el cumplimiento de su misión y sus objetivos, la CDCJ cuenta con
la Asamblea de Representantes, la Junta Directiva y las Comisiones, una de las
cuales es el Grupo Gestión Integral del Agua (GIA). Dispone, además, de una
Secretaría Ejecutiva (oficina con recursos humanos y logísticos), que se encarga de
hacer operativos los planes de acción de la Junta Directiva y de la Asamblea.
Actualmente, la Coordinadora es financiada por el Proyecto de Desarrollo Integral La
189
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Libertad - Cajamarca (PRODELICA), que aporta el 60% de los gastos de operación. El
40% restante es provisto por los gobiernos locales.
El GIA, que se creó en enero de 2005, es considerado un grupo temático o plataforma
de agua dentro de la estructura orgánica de la CDCJ, y lo integran los siguientes
actores: la Coordinadora de Desarrollo de la Cuenca del Jequetepeque (CDCJ), que
es la entidad auspiciadora, la Junta de Usuarios de Riego Alto Jequetepeque, la
Administración Técnica del Distrito de Riego Alto Jequetepeque (ATDRAJ), la
Autoridad Autónoma de la Cuenca del Jequetepeque, el PEJEZA, el Centro
Ecuménico de Promoción y Acción Social (CEDEPAS), CARE Perú, la Asociación
Civil para la Investigación y el Desarrollo Forestal (ADEFOR), los municipios de San
Pablo, Magdalena y Contumazá, la Universidad Nacional de Cajamarca (UNC), el
Instituto Cuencas, El Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), el Servicio Holandés
de Cooperación al Desarrollo (SNV), el ex gerente técnico de la Junta de Usuarios y
un hidrólogo.
El GIA busca contribuir, mediante mecanismos asociativos, a la gestación de una
cultura de concertación y a la gobernabilidad democrática para construir soluciones
sociales en torno a un tema tan prioritario como es el del agua. Por lo que, tal como
señala Chávez Achong, ”esta Plataforma de Gestión Integral del Agua es algo mas
que espacios para coordinar y procesar propuestas en torno al agua; son también
expresión de capacidades de personas y de pequeñas asociaciones que se orientan a
la búsqueda de soluciones y no sólo de denuncia, que valoran la concertación y la
prefieren a la simple confrontación, que dan un tiempo voluntario para llevar a cabo
sus visiones, que transforman la imaginación en propuestas técnicas que superan
relativamente las conocidas diferencias de status o estilos de trabajo”.121 La
sustentabilidad del GIA dependerá de quienes integren este espacio, pues ha nacido
de una iniciativa de base, con un verdadero mandato y un plan de acción definido. En
la medida en que el proceso de integración prosiga, el GIA será asumido e impulsado
por los actores de base, como las Comisiones de Regantes, los usuarios y los
gobiernos locales, a la vez que seguirá institucionalizándose como espacio,
contribuyendo a la gobernabilidad local del agua sobre la base de la experiencia de
sus múltiples actores. Será un nexo o pivote efectivo entre autoridades y población
para el manejo del agua y la solución de los conflictos conexos.
La situación actual en la cuenca social es variada. Las instituciones agrarias que
intervienen en el manejo del agua actúan sin la debida coordinación y de acuerdo con
sus intereses o facultades. En los sectores no agrarios también se produce
descoordinación entre los órganos reguladores y de control y las instituciones,
organizaciones y empresas de la actividad minera. Gran parte de los usuarios
desconoce los alcances de la Ley de Aguas y su reglamentación, en tanto que, por su
parte, la autoridad encargada de aplicarla desconoce, en términos administrativos, los
canales que no pagan la tarifa de agua. Los avances en la implementación de
herramientas administrativas que permitan imprimir democracia, legitimidad y
representatividad a la organización en torno al agua son limitados. Los sistemas de
riego se administran de manera tradicional, basándose en un caudillismo sostenido
por la falta de herramientas de información y comunicación, así como por el poco
compromiso de los usuarios en la fiscalización de las gestiones emprendidas. La
excepción son los reclamos puntuales que presentan cuando consideran que sus
121
Julio Chavéz Achong, sociólogo, Centro Ideas de la Universidad Nacional Agraria La Molina, 2003.
190
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
derechos personales han sido usurpados. Se realizan pocas asambleas y reuniones
de directivos y el promedio de asistencia es escaso.122
3. Sistemas de derechos de agua en Jequetepeque
Dentro del sistema de derechos de agua cabe considerar:
1. La asignación de derechos y obligaciones de agua. En la Ley se señala que toda
persona, natural o jurídica, puede aprovechar el recurso obteniendo permisos,
autorizaciones o licencias de la ATDR. Cuando se produce una competencia
intersectorial por el uso del agua, los derechos se
asignan siguiendo las prioridades establecidas en la Ley de Aguas, en la que se
contemplan asimismo diversas causas que acarrean la revocatoria, extinción o
caducidad de los derechos de aprovechamiento asignados a los usuarios; también se
establece un sistema de sanciones. El Estado, como administrador del patrimonio de
la nación, se atribuye la potestad de fijar la contraprestación económica que deben
abonar las personas que aprovechan el agua. Para ello establece las tarifas por uso
de agua, una para fines agrarios y otra para usos no agrarios.123
2. Distribución del agua. Los derechos de agua para riego se adquieren y mantienen
mediante un proceso de construcción social organizativa que, debido a una
planificación inadecuada, no ha logrado solucionar los conflictos, llegando solo a
establecer un equilibrio precario. Los derechos consuetudinarios y la distribución del
agua no responden a los requerimientos de los cultivos, ya que no tienen un sustento
técnico ni concuerdan con la disponibilidad del recurso. Los derechos
consuetudinarios de riego son los siguientes: i) “quinceros o quinteros”, de los que
goza un número reducido de usuarios, cuyas familias están ligadas, de una manera u
otra, a la hacienda poseedora del derecho original de regar sus parcelas cada 15 días,
de manera indefectible; ii) derechos “comunes” o “comuneros”, que existen en la
mayoría de los sistemas de riego y se otorgan, por lo general, sobre una parte del
caudal solamente, entre dos turnos de quinteros y durante la noche; iii) derechos
“eventuales”, constituidos como derechos temporales que permiten acceder al riego
entre enero y mayo, cuando existen excedentes de caudales no utilizados por los
comunes; iv) concesión de “aumento”, que corresponde a un tipo de relación especial
que se da entre los usuarios de las partes baja y alta de la cuenca. Al ver la escasez
de agua para sus cultivos ya sembrados, los usuarios de la parte baja recurren a la
Comisión de Regantes y solicitan autorización para traer el llamado “aumento”.
Cuando esto se les concede, van hacia los de la parte alta y les llevan regalos
(azúcar, fruta, cañazo, etc., pero no dinero), para que les permitan encauzar el agua
excedente.
Las prácticas regulatorias de uso y aprovechamiento del recurso permiten conocer la
forma en que se ejercen los derechos de agua en la cuenca, que en muchos casos
122
Centro Ecuménico de Promoción y Acción Social (CEDEPAS), Servicio de las Iglesias
Evangélicas en Alemania para el Desarrollo (EED), Lottery Money, Making a Difference, Recorriendo
juntos nuestro Canal. Una experiencia de capacitación en gestión integral del agua de riego en la Provincia de
San Pablo. Proyecto Fortalecimiento de Capacidades para el Manejo de los Recursos Naturales en las
Regiones Andinas de Perú y Ecuador, Cajamarca, 2003.
123
Reglamento de Tarifas y Cuotas por el Uso de Agua (D.S. 003-90-AG). Su artículo 55 ha sufrido varias
modificaciones: D.S. 026-95-AG, D.S. 017-98-AG, D.S. 003-2000-AG, D.S. 041-2001-AG y D.S. 0162004-AG.
191
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
difiere de la establecida en la legislación peruana sobre el tema, a la que agregan o
cambian aspectos. Aquí presentamos algunos de los resultados preliminares
obtenidos por Kim Raben (2006), al respecto.
3. Los derechos de agua. Las fuentes de agua pertenecen al Estado, el agua es
tratada como propiedad pública y las instituciones del gobierno están autorizadas para
asignar el agua. En la cuenca del Jequetepeque las decisiones son tomadas en la
Junta de Usuarios del Distrito de Riego Regulado Jequetepeque (JUDRRJ), y la Junta
de Usuarios del Distrito de Riego no Regulado del Alto Jequetepeque (JUDRAJ). En el
nivel más bajo, quienes deciden en materia de operación y mantenimiento son los
usuarios de los comités de canales. Si bien los usuarios no tienen la propiedad del
agua, reciben el derecho de hacer uso de ella, dentro de ciertos límites determinados
por el Estado. Bajo el sistema actual, el derecho de acceso al agua de los canales
para irrigación está unido al derecho a la tierra. El poseedor de los derechos de agua
puede venderlos. Si una persona vende el 50% de sus tierras, también transferirá el
derecho sobre el 50% del volumen de agua disponible.
En la parte más alta o del páramo (sobre los 3.600 m.s.n.m.), algunas parcelas
cuentan con riego tecnificado por aspersión y se han construido pequeños reservorios
como modelos para aprovechar mejor el agua. El alto Jequetepeque se caracteriza
por tener un gran número de manantiales en propiedades privadas y de las
comunidades. El ejercicio de derechos de uso del agua de manantiales en las áreas
del páramo es determinado por el dueño de las fuentes del manantial. Aunque ningún
individuo o entidad puede negociar con el agua y cobrar por su uso, quienes poseen
tierras en las que hay manantiales autorizan su uso a algunos y excluyen a otros.
Como ejemplo del derecho de agua negociado localmente, un habitante del páramo
ha organizado un sistema de tarifas por el agua, en el cual tres usuarios pagan, por
acuerdo, el volumen de agua que usan. Por otro lado, los poseedores de derechos
seguros y permanentes de agua mantienen el control sobre sus cantidades y se
refieren a ello como “costumbre”. Los que poseen licencia tienen la posibilidad de
lograr dos cosechas anuales, mientras que para los que solo tienen permisos, el
acceso al agua es muy inseguro, lo que limita sus actividades agrícolas. El manejo del
agua en el Jequetepeque puede ser visto, por lo tanto, como una gama de
distribuciones realizadas por el Estado, las instituciones y los usuarios, basadas en la
toma de decisiones y el comercio entre los usuarios. El Estado controla la asignación
mayor, al igual que las demás instituciones locales, y los usuarios la distribución
detallada.
4. Impuestos y tarifas de agua. Las juntas o comisiones son las encargadas de cobrar
los impuestos de agua que los usuarios pagan por el derecho de regar. El precio
depende del cultivo, por lo que difiere si la siembra es de arroz, de maíz o de frutales,
por citar algunos ejemplos. Los precios por licencia y por permiso son iguales. Pero el
pago de impuestos es una obligación que en la mayoría de los casos no se hace
efectiva. En algunas zonas de las áreas medias y altas de la cuenca
aproximadamente un 70% de los canales registrados no paga impuestos a la Junta
y/o el agua se distribuye según sus usos y costumbres. Los usuarios no pagan, ya
que apelan a sus derechos de uso según costumbre. Además, los flujos de agua son
tan variables en esta parte de la cuenca que no permiten la asignación de volúmenes
fijos a los usuarios, por lo que las Comisiones de Regantes o los Comités de Canal
deben adecuar el reparto del agua a la disponibilidad del recurso.
192
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
4. Acceso al agua. El robo del agua, que no es común entre los usuarios de una
misma comunidad o comité de canal, se produce principalmente entre los usuarios de
río arriba y río abajo, que no se conocen entre ellos. Para asegurar que el agua corra,
en muchas áreas suelen existir los “guardianes del agua”. Obtener tierra con derechos
de agua puede ser difícil para quien no posee ninguna clase de derechos. Se venden
muy pocas parcelas y los precios de las tierras asociadas a derechos de agua son
muy elevados en comparación con los de aquellas que carecen de ellos. Como
consecuencia, la gente pobre tiene pocas posibilidades de llegar a poseer tierras con
derechos de agua, especialmente en un contexto de incremento demográfico y de
competencia por el agua. Para muchos habitantes pobres, esto significa que solo
pueden acceder al agua para irrigación trabajando como “partidarios”, es decir,
cultivando tierras de usuarios con derechos de agua para compartir la cosecha.
5. Territorio de derechos de agua. El territorio de los derechos de agua es el espacio
socio-político en el que los grupos de interés entran en conflicto y/o cooperan, según
diferentes órdenes normativas relacionadas con el manejo del agua de ciertos
recursos (Bierschenk, 1988; Boelens, Dourojeanni y otros, 2005. En la cuenca del
Jequetepeque se identifican varios niveles de territorios de derechos de agua, como
subcuenca, cuenca, etc. Para ilustrar la competencia por los recursos hídricos que se
produce entre áreas urbanas y rurales cabe mencionar el caso de San Pablo, ciudad
principal de la provincia de San Pablo, en el que un mismo canal proporciona agua a
la ciudad y a las comunidades Ingenio e Iglesia Pampa. Estas comunidades
experimentan crecientes necesidades de agua debido a los cambios en la asignación
del recurso. En la ciudad, los grupos de interés poderosos determinaron un
incremento de los volúmenes de agua, cuyo uso en San Pablo se duplicó de seis a
doce horas por día. Las comunidades situadas río arriba se han esforzado por limitar
su consumo de agua de riego y se permite regar en las noches solamente. En las
partes más altas de San Pablo, los ganaderos locales se dedican a la producción de
leche, lo que implica que riegan grandes extensiones para la producción de pasto
natural y mejorado, lo que reduce la cantidad de agua en las partes más bajas de la
subcuenca.
E. Los conflictos por el agua
La problemática con respecto a la gestión del agua para uso agrícola está relacionada
con la escasez del recurso, especialmente entre los meses de mayo y diciembre.
La ley peruana es reacia a respetar los derechos indígenas, pese al reconocimiento
constitucional de la jurisdicción especial indígena y a la vigencia del Convenio 169 de
la Organización Internacional del Trabajo. Los derechos de indígenas y campesinos
en cuanto al uso del agua no tienen prioridad alguna sobre los derechos de otros
“usuarios” y, en casos de contradicción entre el derecho estatal y los derechos
indígenas, predomina el primero. Bajo la prelación fijada, los usos y derechos de
indígenas y campesinos deben adecuarse al orden establecido por el Estado, sin
recibir consideraciones especiales. La evolución histórica de la tenencia de la tierra es
el origen del actual problema de la mala distribución del agua. Con la reforma agraria
y la parcelación de las haciendas se multiplicó el número de usuarios en un mismo
sistema. El agua de riego está ligada tradicionalmente a la persona y a la tierra; es así
que cuando se dividen las parcelas, por herencia o por compra-venta, cada nuevo
propietario es inscrito en el padrón de usuarios, con un tiempo de riego igual al fijado
en el derecho original.
193
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
En cuanto a las tarifas de agua, la lógica del sistema de asignación de derechos es
rigurosa, las sanciones que lo respaldan son severas y las tarifas deberían formularse
conjugando criterios técnico-económicos. Sin embargo, el problema radica en la
debilidad del aparato institucional especializado en la gestión del recurso y en el
carácter abstracto y general de las normas. Así, tanto la vigencia efectiva del sistema
como la aplicación de las sanciones y tarifas resulta inconsistente e impredecible. Ello
permite un amplio margen de acción para los usuarios más poderosos, en desmedro
de los derechos de indígenas y campesinos. La falta de presupuesto para mejorar las
condiciones de infraestructura de los sistemas de riego los vuelve poco eficientes y
provoca la pérdida de gran cantidad de agua por infiltración en los canales.
La mala organización, tanto de las autoridades como de los usuarios, para cumplir y
hacer cumplir las leyes y reglamentos que rigen el sistema de gestión del agua es
atribuible al hecho de que los usuarios se sienten amenazados por la reducción del
recurso hídrico, por la acumulación de derechos de explotación de aguas
subterráneas en manos de una sola empresa minera y por la posible contaminación
provocada por la minería. Por ejemplo, la población de truchas, que antes era mayor,
está desapareciendo por la contaminación del agua. La zonificación poco adecuada
de cultivos, que permite localizar en el valle cultivos consumidores de agua, como el
arroz y la caña de azúcar, unida a las deficiencias en la operación y mantenimiento
del sistema actual de riego y drenaje, ha traído como consecuencia el incremento de
los niveles freáticos, el anegamiento del suelo y la inducción de procesos erosivos.
Esto, a su vez, redunda en la reducción de la superficie de riego, la salinización de los
suelos, el surgimiento de enfermedades y la aparición de malezas, generando
impactos en el medio ambiente y una deforestación continua.
En el mencionado taller sobre mapeo situacional de actores, roles y funciones se
trabajó una propuesta sobre los nuevos papeles que debían desempeñar los actores
de la cuenca y se concibió un nuevo participante, el Consejo Local de Agua y Medio
Ambiente, como una medida para solucionar los problemas. Sus funciones serían la
conservación de la cuenca, la administración local de las aguas, la resolución de
conflictos, el inventario de fuentes y usos de agua y el diagnóstico de los sistemas de
riego.124
En la administración efectiva del agua, los conflictos entre grupos de interés son
inevitables debido a la alta complejidad de los usuarios y a los múltiples propósitos de
uso. La escasez del agua es una de las causas de los conflictos, pero la escasez no
se puede determinar solamente sobre la base de los cambios, de origen humano o
natural, en la calidad o cantidad de los recursos hídricos, sino también a partir de la
desigualdad de las relaciones de poder entre los usuarios. Por esta razón, el análisis
de la gestión del agua no se debe limitar a los derechos y a las instituciones
pertinentes, sino que también se debe incluir a los usuarios o grupos de interés sin
derechos de agua (Westwe, Merrey y otros, 2003).
En el valle, sin embargo, los conflictos por el uso del agua son escasos, ya que la
disponibilidad del recurso está regulada entre los diversos grupos de interés, de
actividad económica y de población. Pero el abuso y la aplicación ineficiente de la
regulación están generando problemas en el sector agrícola y en las zonas urbanas,
124
Coordinadora de la Cuenca del Jequetepeque – Grupo Impulsor del Agua – GIA. 8 y 9 de agosto del 2005.
Campamento Gallito Ciego. Taller de Mapeo situacional de la Gestión del Agua de la Cuenca del
Jequetepeque y de elaboración de Actores, roles y funciones.
194
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
tales como daños por exceso de humedad y salinización que afectan los cimientos y
paredes de las casas, por ejemplo, en Chepén. En la zona media-alta, los conflictos
por el agua de riego aparecen en los meses de siembra de los cultivos tradicionales,
como papa, maíz, caña de azúcar, etc., y se manifiestan durante las asambleas en las
que se debate acerca de la modalidad de reparto de agua que se implementará ese
año. Las formas de conflicto más comunes son las discusiones, en voz alta y en
desorden, entre los usuarios asistentes, y las muestras de resentimiento por las
decisiones que consideran injustas. Los conflictos también surgen durante el reparto
del agua que hace el tomero o canalero de cada comité de canal, en cada parcela.
Las situaciones mas graves se producen cuando se arrebatan el agua de manera
violenta durante la repartición en el sector del comité de canal. Entre los campesinos,
las ofensas de carácter menor por derechos de agua, sean verbales o físicas, se
superan en la mayoría de casos con conversaciones conciliatorias en las que se dan
explicaciones o ceden las partes. Cuando los conflictos se tornan demasiado graves,
puede suceder que el usuario o usuaria demandante impugne la autoridad de la
Comisión de Regantes y presente su queja o solicitud ante la ATDR. Sin embargo, en
la mayoría de los casos esto no sucede, ya que los campesinos evitan llegar a estas
instancias debido a que su gran desconfianza en los funcionarios estatales hace que
teman tener que pagar por el derecho al uso del agua de riego o por la propiedad de
las tierras comunales. Se presenta la información contenida en un estudio sobre los
tipos de conflicto en la parte alta de la cuenca, ilustrados con casos (CEDEPAS,....).
Entre usuarios domésticos, debido a la mala distribución dentro del mismo sistema, la
parte baja, en general, tiene más agua que la parte alta. Si la gente de la primera hace
mal uso del agua, la de la segunda tendrá dificultades para abastecerse, lo que causa
conflictos. En cuanto al uso agrícola, la principal causa de confrontaciones es el robo
de agua por parte de agricultores que no tienen turno o, si lo tienen, no les alcanza
para terminar de regar; generalmente esto ocurre entre usuarios de diferentes
canales, siendo poco común entre los de un mismo canal. El “negocio del agua de
riego” se produce especialmente entre los agricultores de la zona alta y los de la zona
baja. Se dice que solo tienen acceso al “aumento” aquellos que pueden pagar y
muchas veces no se hace legalmente. Otro tipo de “negocio con el agua” se da entre
los usuarios de un mismo canal, ya que cuando los de la parte baja o media ven que,
por el poco volumen de agua en el canal, se perderá por infiltración o por los
constantes robos, y no es posible que llegue a su terreno, entonces prefieren vender
su turno a los que están situados más arriba. Las subcuencas del Puclush y Chetillano
no sufren por la escasez de agua, ya que en estas zonas la actividad ganadera no
tiene una demanda significativa. La disponibilidad es mayor que en el Yaminchad y
tampoco hay una población urbana grande que deba ser abastecida. Sin embargo, la
escasez de agua afecta severamente a la parte baja del Puclush (Pampa San Luis,
San Luis Grande) debido a que el canal de riego proveniente del Yaminchad tiene
grandes problemas de disponibilidad de agua.
La falta de solidaridad queda de manifiesto en el hecho de que los usuarios de Jancos
no permiten que el agua excedente abastezca los caseríos de Capellanía y San Luis,
prefiriendo desviar el agua al río. San Luis, en la parte baja, no recibe entonces agua
del mismo Puclush. También se producen conflictos entre sectores de uso agrícola y
uso doméstico, y los dueños de terrenos en los que hay manantiales, que no permiten
el paso de las tuberías por sus propiedades. Otros problemas son los que se dan
entre la ATDR y las organizaciones no gubernamentales, entre centros y puestos de
salud y municipalidades, y entre usuarios y algunas plantas de enfriamiento de leche
que usan agua potable para sus procesos.
195
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
F. Pago por servicios ambientales
El uso y la valoración de bienes ambientales como el agua, deben ser internalizados
por los pobladores de la zona baja o media de la cuenca para que existan
mecanismos de compensación o retribución al páramo o jalca. Esta es la esponja
hídrica cuya vegetación permite absorber la humedad de las lluvias y almacenarla en
los suelos, de manera que se alimenten los manantiales y puquios en la parte baja. Es
importante señalar que el pago no necesariamente debe expresarse como una
operación monetaria, pues también puede consistir en una mejora de la
infraestructura (caminos, reservorios de agua, etc.), servicios (postas médicas,
escuelas, etc.) o extensión rural (talleres, equipamiento, semillas, etc.). El mecanismo
de compensación puede variar desde un pago periódico directo a los proveedores
individuales, hasta el establecimiento de un fondo fiduciario manejado por un
directorio, con participación de los proveedores, los usuarios, el sector privado, la
sociedad civil y el Estado.
En el caso de la cuenca social del Jequetepeque, desde épocas prehispánicas se ha
usado una forma tradicional, con connotaciones de compensación por servicios
ambientales, llamada “aumento”, que consiste en una relación especial entre los
usuarios de las partes baja y alta de la cuenca. Antiguamente, el proveedor o usuario
de la parte alta, trataba de mantener operativos sus canales para un óptimo uso del
agua, pero en la actualidad, según la opinión de diferentes técnicos y especialistas
consultados, el “aumento” solo se traduce en relaciones de explotación de los
usuarios de la parte baja por parte de los de la parte alta, sin que haya conciencia
ambiental respecto del recurso o fines de protección ambiental.
Según el decreto supremo Nº 003-90-AG-1990 de tarifas y cuotas, debería destinarse
el 1% de la tarifa por el uso del agua superficial con fines agrarios (componente
Ingresos Junta de Usuarios), a la realización de trabajos de conservación de suelos y
manejo de cuencas. El Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y
Conservación de Suelos (PRONAMACHS) es el órgano encargado de hacerlo. Según
se dice en el reglamento de la Ley, este sería un mecanismo de pago por servicios
ambientales, pero no es algo que esté en la conciencia del contribuyente y no se sabe
hasta qué punto estos recursos se reinvierten en trabajos en la cuenca, se quedan a
nivel del gobierno central, o se destinan a otras zonas.
En el marco del Proyecto Cuencas Andinas y de la organización no gubernamental
Centro Ecuménico de Promoción y Acción Social (CEDEPAS), Kim Raben realizó un
estudio en el cual plantea cuáles son los aspectos que es preciso tener en cuenta
cuando se emplea el Pago por Servicios Ambientales (PSA) como instrumento para
mejorar el manejo del recurso con vistas a la reducción de pobreza. Estos aspectos
serían: la diversidad de instituciones y prácticas locales, la necesidad de fortalecer
plataformas de negociación, el reconocimiento de los pobres y de los individuos con o
sin derechos de agua.
II. CONCLUSIONES
Se presentan a continuación las principales conclusiones extraídas de este estudio de
caso.
196
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La alta complejidad de los usuarios y los múltiples propósitos de uso, muestran la
diversidad de intereses y poderes que pugnan y presionan por el aprovechamiento de
los recursos hídricos superficiales y subterráneos. Están presentes, por una parte, los
derechos de agua de los habitantes que han poblado la cuenca por generaciones y
que la usan para su consumo diario doméstico y para su actividad agrícola; por la
otra, las crecientes necesidades de agua de la gran empresa minera Yanacocha, que
planea ampliar su ámbito de expansión a 200 km2 mediante el Proyecto de
Exploración Minera Yanacocha Zona Este (PEYZE) y el Proyecto de Explotación
Yanacocha Zona Oeste (PEYZO); a esto se agregan las demandas hídricas de las
centrales hidroeléctricas, la Empresa de Cementos Pacasmayo, los productores, los
ganaderos y los pescadores.
La contaminación de las aguas de la cuenca es un aspecto muy importante que urge
considerar. Las aguas superficiales y subterráneas presentan altas limitaciones para
el consumo humano debido a la presencia de sustancias tóxicas por encima de los
LMP para las clases I y II establecidos en la Ley de Aguas. Esta situación es atribuible
a los impactos contaminantes mineros, agrícolas, pecuarios, agroindustriales y
domésticos (sólidos y líquidos); los derrames ocasionales de sustancias tóxicas de la
Minera Yanacocha han agravado el problema. Tampoco se ha hecho una evaluación
de las sustancias contaminantes relacionadas con las diversas clases de vertimientos.
La problemática del sistema de gestión del agua y sus conflictos, así como las
escasas y débiles relaciones entre los actores involucrados, muestran que no hay una
gestión del agua sostenible e integral. Es necesario crear una organización que
administre la unidad hidrográfica de manera integral y específica, es decir, un ente
central que incorpore a todos los actores del sistema para mejorar sus relaciones, que
logre abordar y solucionar en conjunto problemas comunes, como escasez de agua,
usos y costumbres obsoletos y leyes inadecuadas a las realidades del sistema, entre
otros, para llegar así a un Sistema Integral de Gestión del Agua, sostenible a nivel de
cuencas, subcuencas y microcuencas
Como ya se ha señalado, según el sistema de derechos de agua, la lógica de la
asignación de derechos es rigurosa, las sanciones que lo respaldan son severas y las
tarifas deberían formularse conjugando criterios técnico-económicos. Sin embargo, el
problema radica en la debilidad del aparato institucional especializado en la gestión
del recurso y en el carácter abstracto y general de las normas. Así, tanto la vigencia
efectiva del sistema como la aplicación de sanciones y tarifas resulta inconsistente e
impredecible. Esto deja un amplio margen de acción a los usuarios de agua más
poderosos, en desmedro de los derechos de indígenas y campesinos
Las costumbres heredadas, como los quinces, las mitas y otras, son formas
tradicionales de distribución del agua y existe un gran respeto por ellas, pero muchos
de los usuarios también reconocen que ya no es posible mantener reglamentos de
este tipo. Dicen que “los tiempos han cambiado”, y que esto es injusto e ilegal. Tales
situaciones, cuyo resultado es la escasez de agua, hacen que muchos usuarios se
vean obligados a entrar en el “negocio del agua”, siempre que tengan las posibilidades
económicas y/o las influencias suficientes para hacerlo, o, que tengan que “robar”
agua de otros canales para no perder sus cultivos. El sistema es injusto y se traduce
en una asignación irracional y/o una distribución inequitativa.
Debido a la alta complejidad de los usuarios y a los múltiples propósitos de uso, los
conflictos entre grupos de interés son inherentes a la administración efectiva del agua,
197
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
y pueden explicarse por la escasez del recurso. Sin embargo, la escasez, entendida
como insuficiente disponibilidad para las personas, no se debe solamente a los
cambios en la calidad o cantidad de los recursos hídricos, sea por causas humanas o
naturales, sino también a las desiguales relaciones de poder entre los usuarios. El
análisis de la gestión del agua no se debe limitar entonces a los derechos y a las
instituciones relacionados con el agua, sino que se debe incluir a los usuarios o
grupos de interés sin derechos del agua
Las normas del derecho de aguas muestran la forma en que el Estado peruano diseña
e impone un modelo que no reconoce ni procesa la enorme diversidad social,
económica, cultural y política del país. La legislación hídrica emplea categorías
formales y abstractas que no solo desconocen la heterogeneidad de los derechos
indígenas, campesinos y locales, sino que también contradicen o tienden a arrasar la
normatividad local y consuetudinaria. Se ignora el hecho de que la diversidad, bien
canalizada y articulada, podría fortalecer la arquitectura institucional y afianzar la
gobernabilidad del agua en el país. Uno de los grandes problemas que enfrentan los
pueblos indígenas y las comunidades campesinas y nativas es la desidia estatal para
aplicar sistemática y coherentemente la normativa interna y los instrumentos
internacionales que reconocen sus derechos. La aplicación de ambos cuerpos
normativos está sujeta a una serie de consideraciones económicas, políticas e
ideológicas que acaban por reducir la vigencia social de los derechos formalmente
consagrados. Aun así, la evolución del Derecho Indígena Internacional –que presiona
al Estado, sus funcionarios y el marco legal interno– y la movilización legal y política
de los pueblos indígenas y comunidades campesinas y nativas en defensa de sus
derechos producirán, sin duda, la transformación del paradigma empleado para
imaginar, representar y regular un país tan diverso como Perú.
198
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
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200
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
LA LEGISLACIÓN DE AGUAS EN EL PERÚ
Teresa Ore y Laureano del Castillo
Lima, Perú
INTRODUCCIÓN
La legislación que se ocupa de regular el uso, aprovechamiento y conservación de los
recursos hídricos en Perú es el resultado de un proceso histórico, producto de la
interacción entre los diversos actores sociales en torno al agua y las políticas económicas,
nacionales e internacionales, vigentes a lo largo del siglo XX. Las políticas cambiaron en
el curso de ese período, pero también los actores sociales fueron alternándose.
La actual Ley General de Aguas (Decreto Ley Nº 17752) fue promulgada en 1969,
durante el gobierno militar presidido por el General Juan Velasco Alvarado, quien en ese
mismo año estatuyó también la Ley de Reforma Agraria, en virtud de la cual se expropió
la tierra a los terratenientes para luego transformarla en Cooperativas Agrarias de
Producción en la región de la Costa, y en Sociedades Agrícolas de Interés Social en la
región de la Sierra.
A más de 37 años de la publicación de la Ley de Reforma Agraria y de la Ley General de
Aguas se puede observar que la tenencia de la tierra y el acceso al agua en el agro
peruano han sufrido una serie de modificaciones y cambios estructurales. En 1995 se
promulgó una Ley de Tierras, pero hasta el día de hoy no se ha estatuido una nueva Ley
de Aguas, pese a las varias iniciativas en tal sentido propiciadas desde 1994.
A continuación se intentará presentar las características relevantes de la legislación
hídrica peruana a partir de una perspectiva histórica que permita considerar los cambios
ocurridos a lo largo del siglo pasado y hasta la actualidad, tomando como ejemplos
algunos casos emblemáticos que ayuden a entender mejor este proceso.
I. EL ESCENARIO ECONÓMICO Y SOCIAL A COMIENZOS DEL SIGLO XX
En Perú, el primer Código de Aguas se promulgó en 1902, dejando sin efecto las normas
coloniales que se habían venido aplicando sobre todo en la región de la Costa. En este
Código de Aguas se consideraba el recurso hídrico como un “bien privado”, en tanto se
decía que el agua era de propiedad del dueño de la tierra por la que pasaba. Según el
Código, todas las aguas, así como los cauces, riberas y márgenes de los ríos, eran de
propiedad del dueño del predio en el que se encontraban o en el que nacían.
Este Código estuvo muy influenciado por la Ley de Aguas de España de 1879. Si bien se
reconocía a las organizaciones de regantes locales en el manejo del agua, incluidas las
comunidades indígenas, se introdujo la figura del Administrador de Aguas, un funcionario
del Estado que se encargaría en adelante de administrar y distribuir el recurso hídrico
entre las organizaciones de regantes.
201
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Por su orientación privatista, el Código de Aguas benefició sobre todo a los terratenientes
costeños, quienes gracias al control del agua pudieron hacer crecer sus haciendas,
ocupando tierras de los indígenas (Burga, 1976). De poco sirvió que en la Constitución
Política de 1933 se estableciera que el agua era patrimonio del Estado. En el mismo
artículo constitucional se admitía la existencia, en forma excepcional, de derechos
adquiridos sobre el agua, los cuales eran invocados por los hacendados.125
Al igual que en otros países de la región, la sociedad peruana estaba organizada sobre la
base de una oligarquía. En el mundo rural, el fundamento de su poder era el dominio de la
tierra. Es así que, de acuerdo con el censo de 1961, solo el 0,4% de las unidades
agropecuarias de 500 ha o más concentraba el 75,9% de la superficie agrícola total,
mientras que el 83,2% de las unidades de menos de cinco ha ocupaba apenas el 5,5%
del total de la tierra agrícola.
En ese primer momento, la promulgación del Código de Aguas muestra el interés del
Estado en administrar mejor el recurso hídrico, pero considerándolo como un bien
privado. El Código tuvo aplicación especialmente en la zona de la Costa.
La Costa peruana es una faja estrecha y desértica, carente de lluvias, surcada por 54 ríos
de caudal muy irregular; cuenta con suelos muy fértiles y con puertos que facilitan las
actividades de comercio y exportación. Desde fines del siglo XIX, en esta zona se habían
expandido las grandes haciendas y comenzaba a producirse un gran desarrollo agrícola
debido a la creciente demanda en el mercado internacional de productos como el algodón
y el azúcar.
Un grupo de técnicos con ideas de modernización pensaba que el desarrollo del país
suponía impulsar la agricultura de la Costa y para ello era importante que el Estado
tuviera el control del agua, hasta entonces en manos de los grandes terratenientes.
En conformidad con el Código de Aguas, a partir de 1911 comenzaron a establecerse
Comisiones Técnicas, cuyo jefe era el Administrador de Aguas, en cada uno de los valles
de la Costa. El objetivo de estas Comisiones era tratar de racionalizar la distribución del
agua y, en especial, modernizar la infraestructura hidráulica.
Durante el gobierno del Presidente Augusto B. Leguía –entre 1919 y 1930– con la
asesoría del ingeniero estadounidense Charles Sutton, llegado a Perú a comienzos del
siglo XX, se propició un mayor desarrollo de las mencionadas Comisiones Técnicas y se
impulsó la realización de estudios sobre los recursos hídricos en cada uno de los valles
de la Costa; también se iniciaron los primeros grandes proyectos de irrigación en esa
zona, como El Imperial, en el valle del río Cañete, y la derivación de las aguas de la
laguna Choclococha para irrigar las tierras del valle de Ica. En esos años se imprimió una
mayor fuerza a la intervención estatal en la gestión del agua en la Costa, desafiando en
muchos casos el control que ejercían los terratenientes. Este primer intento de injerencia
estatal en el manejo del agua finalizó en 1930 con el derrocamiento del Presidente
Augusto B. Leguía y con el encarcelamiento de su asesor, el Ing. Sutton.
125
El artículo 37 de la Constitución de 1933 estipulaba que “Las minas, tierras, bosques, aguas y, en general,
todas las fuentes naturales de riqueza pertenecen al Estado, salvo los derechos legalmente adquiridos”.
202
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
A. La Organización de Regantes en la Achirana, a Comienzos
del Siglo XX
El primer caso emblemático que se presentará es el de una organización de riego, tal vez
la más antigua de la Costa peruana, que se constituyó alrededor de un canal de riego
conocido como La Achirana, de origen pre-hispánico. El canal está ubicado en el valle de
Ica, a 300 km de Lima, en la zona sur del país (Oré, 2005a) (véase el mapa 1).
Mapa 1
CUENCA HIDROGRÁFICA DEL RÍO ICA
203
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La cuenca del río Ica es pequeña, su extensión total es de 7.711 km2 y abarca las
regiones de Ica y Huancavelica; carece de grandes nevados y lagunas y las lluvias
que recibe se limitan únicamente a los meses de verano, entre diciembre y marzo,
período en el que se producen precipitaciones en la sierra. Esto determina que el río
Ica tenga descargas solo en esta estación y con volúmenes muy variables, lo que lo
convierte en uno de los ríos más secos de toda la costa. Esta ha sido la restricción
más importante para el desarrollo de la agricultura en la zona, ya que el acceso al
agua y su control han constituido el mayor obstáculo para la expansión agrícola.
La organización de regantes de La Achirana estaba integrada por grandes
terratenientes o hacendados de cabecera ubicados en el inicio del canal, los medianos
propietarios o hacendados de territorios situados en la parte media y los indígenas, al
final del canal. Si bien había conflictos frecuentes entre terratenientes e indígenas por
el acceso al agua y su control, también existía una serie de normas, derechos y
obligaciones que regulaba el sistema de riego comunitario (véase el mapa 2).
El mantenimiento del canal era la actividad principal de los regantes durante el año,
tarea especialmente asumida por los indígenas. Los hacendados participaban también
en la limpieza y el mantenimiento por intermedio de sus peones y proporcionando
alimentos a los indígenas. Una vez terminada la faena comunal se realizaban fiestas en
el mismo canal La Achirana. En ellas participaban todas las familias de los regantes y se
cocinaba en el lugar mismo. "Era trabajo, pero a la vez fiesta", recuerdan los antiguos
agricultores. Ello reafirmaba los vínculos de colectividad, de comunidad, entre todos los
achiraneros.
"Anteriormente, hace unos años se limpiaba todo comunalmente. Desde Los
Aquijes para acá todititita la gente venía para limpiar las bocatomas. Duraba dos,
tres meses, había más de dos mil, o tres mil indios, y de allí no se escapaba nadie.
Allí era la ley. ¿Usted no fue...? Ah, está bien... venía el agua y usted se quedaba
sin regar. Uno estaba dos semanas enteras trabajando, comiendo un poquito, con
el fin de avanzar. Yo he ido a palear con mi papá cuando era chico; tres semanas
íbamos a palear. Desde temprano estábamos y cada vez más cerca hasta que
estábamos por aquí, por Parcona. Y cuando terminábamos allí se tomaba la
cachina. El agua venía los primeros días de noviembre o diciembre y comenzaban
a repicar todas las campanas con gusto. Se hacía la fiesta el día que se terminaba
la limpia" (Mauricio Pacco).
Esta actividad consolidaba también sus derechos de agua: quienes no iban no tenían
derecho a regar. Podían recuperarlo siempre y cuando participaran en las faenas
comunales. La norma era aplicada por las autoridades indígenas elegidas por la
comunidad. La limpieza del canal simbolizaba la unión, la fraternidad, pero a la vez la
disciplina y la organización de los indígenas achiraneros. En esta tarea se reconocían e
identificaban como “achiraneros”, descendientes de los antiguos constructores del canal.
Ellos habían heredado estas obras de sus antepasados, con las obligaciones y también
con los derechos respectivos. En este caso se está en presencia de normas de derecho
consuetudinario, que formaban parte de un derecho local, administrado por las
autoridades comunales.
204
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Mapa 2
EL CANAL DE LA ACHIRANA (1900-1930)
Hacendados
de cabecera
Hacendados
de Territorio
Indígenas
205
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Hasta comienzos del siglo XX las comunidades indígenas en Perú carecían de protección
jurídica. Desde 1850 se venían dictando normas que, dejando de lado las disposiciones
proteccionistas del Libertador Simón Bolívar, permitían la enajenación de tierras
comunales y el despojo de los indígenas por parte de los hacendados. En ese contexto,
las comunidades indígenas tenían existencia en la realidad, pero carecían de
reconocimiento legal, siendo muy rara vez mencionadas en las leyes de ese largo
período.
B. Los inicios de la intervención estatal en la Organización Local de Regantes
En el caso de La Achirana, el ingeniero a cargo de la Comisión Técnica respectiva
reconoció la organización de regantes existente y a sus autoridades indígenas. Uno de
sus principales objetivos fue el mejoramiento del control y la administración del riego
entre los distintos regantes de La Achirana, lo que fue muy bien recibido por los
indígenas, ya que eran frecuentes los abusos de los hacendados de cabecera. El
arbitraje del Administrador de Aguas dio buenos resultados, lográndose una
distribución del riego más equitativa en el canal, como se puede apreciar en los
comentarios de un Jefe de Comisión Técnica:
Aún no se ha organizado a satisfacción la distribución equitativa del agua a pesar
de los trabajos de la comisión técnica. Siempre hay una sección que no recibe
agua, a la medida de sus necesidades, para cultivar sus tierras. Los pequeños
agricultores de la sección de abajo que formaban las comunidades indígenas, se
quejan de que les falta agua, mientras que esta es distribuida copiosamente
entre los hacendados de arriba. El caso es que todos los años los indígenas que
tienen sus propiedades al término del cauce de La Achirana, presentan reclamos
que no están desprovistos de razón.126
Otro de los objetivos de la Comisión Técnica fue la modernización de la infraestructura
hidráulica, lo que implicó que fuera autorizada para cobrar una suma de dinero o
“prorrata” por el agua que recibían los regantes, la que debía sufragarse en forma
individual. Esto no fue aceptado por los indígenas, ni por sus autoridades comunales,
quienes nunca habían pagado por el riego, ya que ellos eran los encargados de la
limpieza y el mantenimiento del canal, en forma colectiva.
Ante las presiones ejercidas por la Comisión Técnica sobre los indígenas para que
cumplieran con sus pagos, tales como negarles el riego hasta que todos hubiesen
terminado de saldar su prorrata individual, se suscitaron conflictos entre la Comisión,
por una parte, y los indígenas y sus autoridades, por la otra, confrontación que
culminó con la salida del Administrador de Aguas y el cuestionamiento de las labores
de la Comisión. Más aún, los hacendados del canal apoyaron a los indígenas en sus
reclamos ante dicha entidad. De esta manera finalizó uno de los primeros intentos
estatales de imponer la normativa oficial en una organización de regantes de la Costa
a comienzos del siglo XX.
Finalmente, los hechos hicieron prevalecer las normas consuetudinarias indígenas,
aunque años más tarde el cobro de las tarifas individuales de agua se haría realidad.
Lo sucedido quizás se explique mejor por el hecho de que en 1920 una nueva
126
Memoria presentada por el Ing. Ezequiel Gago, jefe en la Comisión Técnica de Ica, ante la Dirección
de Aguas del Ministerio de Agricultura, 1918.
206
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Constitución Política hubiera reconocido, por primera vez desde principios del siglo
XIX, a las comunidades indígenas.
II. LA MODERNIZACIÓN DE LA AGRICULTURA COSTEÑA (1930-1960)
Durante la década de 1930 se continuó con la modernización de la infraestructura
hidráulica en la Costa, dando paso a nuevas obras y a los estudios y ejecución de
grandes proyectos de irrigación, financiados por el Estado. Los principales
beneficiarios de estos esfuerzos fueron los hacendados y los grupos de poder
relacionados con la introducción de nuevas tecnologías, como los pozos de bombeo, o
con empresas constructoras.
Hasta mediados del siglo XX, esta modernización hizo que la agricultura de la Costa
se desarrollara en forma creciente. Las principales haciendas estaban ubicadas en
estos valles y el grueso de su producción se dirigía al mercado internacional. La
Sierra, por su parte, se mantuvo marginada de todo este desarrollo, ya que el Código
de Aguas, las Comisiones Técnicas, la modernización de la infraestructura hidráulica y
los grandes proyectos de irrigación apuntaban a fortalecer la agricultura de los valles
de la Costa, pero no la serrana.
Las características físicas y geográficas de la Sierra, la zona montañosa del país,
limitaron el desarrollo de una agricultura intensiva similar a la de la Costa; más aún, en
su mayor parte la agricultura serrana era y sigue siendo de secano, utilizando el riego
solo en forma complementaria, salvo en algunos valles interandinos de la zona centro
y sur, que sí desarrollaron una agricultura de riego.
Por ello, los enfrentamientos entre la legislación oficial y las normas locales respecto
del agua se produjeron entre las organizaciones locales de pequeños regantes y las
comunidades indígenas de la Costa. Algunos de los conflictos más fuertes fueron
provocados por el despojo de las tierras comunales y de sus derechos de agua como
resultado de los grandes proyectos de irrigación que se realizaban en la Costa. El caso
de la comunidad indígena de Tate, en el valle de Ica, al sur de Lima, constituye un
ejemplo bastante claro de los conflictos de este tipo que enfrentaron a las
comunidades indígenas y a los pequeños agricultores con los hacendados,
precisamente por el control del agua.
A. La comunidad de Tate y el proyecto Choclococha (1930-1960)
El segundo caso es el de la antigua comunidad de Tate, ubicada al final del canal de
La Achirana, perteneciente a la organización de regantes del canal e integrada por
familias de pequeños productores agrícolas descendientes de antiguas comunidades
indígenas de la zona. La comunidad, poseedora de extensas tierras conocidas como la
Pampa de Los Castillos, situadas en la margen izquierda del valle de Ica, comprendía
más de 25.000 ha de buenas tierras, entonces eriazas o parcialmente cultivadas sobre
terrenos aluvionales de las quebradas de Yauca. Esta zona se beneficiaría con una
obra de irrigación conocida como Proyecto Choclococha, el cual permitiría incorporar
otras 10.000 ha a la agricultura iqueña (véase el mapa 3).
207
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
MAPA 3
LAS TIERRAS COMUNALES DE TATE
Pampa
de los
castillos
208
Tierras
comunales
de Tate
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La Pampa de Los Castillos estaba cubierta de extensos bosques de huarango, libremente
utilizados por los indígenas de Tate, Pueblo Nuevo y Orongo, entre otros, para obtener leña
o alimentar su ganado. Allí los arrieros de la zona hacían descansar sus animales y los
alimentaban con los frutos del huarango. Existía una pequeña producción de pan llevar y
frutales, así como una variedad de menestras de excelente calidad. La zona contaba con
un riego eventual procedente de los deshielos de la quebrada –conocidos como "llapanas"–
, que estacionalmente humedecían los suelos, lo que los indígenas aprovechaban para
cultivar pequeñas extensiones.
La comunidad de Tate era legalmente dueña de la Pampa descrita, tal como lo había
reconocido la Corona española a los caciques del lugar mediante títulos que los acreditaban
como legítimos propietarios. Los indígenas de La Achirana, que hasta ese momento
usufructuaban libremente de la Pampa, tenían la esperanza de ser los principales
beneficiarios del Proyecto Choclococha, que había sido aprobado en los años treinta.
Sin embargo, solo la comunidad de Tate ostentaba títulos de propiedad, aunque el resto de
los indígenas de La Achirana decían tener el mismo derecho, pues todos eran "hijos del lugar"
y habían tenido siempre libre acceso a las pampas. Subrayaban que el rey de España había
dado las pampas a todos los indígenas de la zona, no solo a "unos cuantos”. Por ello, desde el
inicio de los estudios del Proyecto Choclococha, a mediados de los años treinta, y ante la
posibilidad de que el Estado les negase sus derechos comunales, los indígenas comenzaron
a reunirse para defender sus aspiraciones de reconocimiento.
Pero para los técnicos de la Comisión Técnica de Ica y de la Dirección de Aguas, entidades a
cargo del Proyecto Choclococha, las tierras comunales eran el mayor obstáculo para la buena
ejecución de la obra, pues su carácter comunal impedía el libre loteo o venta a particulares
de las nuevas tierras que serían irrigadas, lo cual ponía en peligro la financiación del proyecto,
ya que no se tendría con qué resarcir los costos de su ejecución.127
Por consiguiente, los funcionarios estatales comenzaron a sugerir primero, y a presionar
después, para que el Estado peruano expropiara la Pampa de Los Castillos. En 1935, la
Administración Técnica de Ica emite su primer informe sobre el Proyecto Choclococha en el
que se señala:
"Causa principal para no haberse acometido hasta la fecha la irrigación del valle de Ica,
sea por el esfuerzo privado o por el Estado, es el hecho de existir la propiedad comunera
de las pampas de los Castillos. Es difícil arriesgar capital, sin estar respaldado por la
seguridad de obtener la propiedad de esas pampas. Aun cuando según títulos
legalizados, esas pampas pertenecen a 114 comuneros indígenas, en calidad
jurídicamente en las actuales condiciones, constituyen terrenos eriazos, susceptibles de
ser expropiados, al declarar el Estado la utilidad pública de la irrigación del valle de Ica"
128
127
Con respecto al carácter comunal de las tierras, en la Constitución de 1920 se reconoció a las comunidades
de indígenas, como ya se ha mencionado; esto se reiteró en la Constitución de 1933, pero además se amplió la
protección de las tierras comunales.
128
Boletín de la Dirección de Aguas e Investigación. Informe técnico presentado por el Ing. Isaac Acevedo, jefe
de la Comisión Técnica de Ica, 1936
209
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
En la Constitución de 1920, aprobada durante el gobierno de Leguía, se reconoció la
existencia legal de las comunidades indígenas. En el artículo 41 de dicha Carta se dispuso
que: “Los bienes de propiedad del Estado, de instituciones públicas y de comunidades
indígenas son imprescriptibles y solo podrán transferirse mediante título público en los casos y
en las formas que establezca la ley”. Derrocado Leguía, se modificó la Constitución, pues
había concentrado muchas atribuciones en el Presidente de la República. En cuanto a las
comunidades indígenas, en la Constitución de 1933 se protegió sus tierras declarándolas
inenajenables, inembargables e imprescriptibles.129 Además, a partir de principios del siglo XX
se estableció que todas las tierras eriazas (aquellas que no pueden ser cultivadas por falta o
exceso de agua) eran de propiedad del Estado, con la sola excepción de las tierras de las
comunidades. Por eso el Administrador Técnico recomendaba a sus superiores la
expropiación de las tierras de la Pampa de Los Castillos.
Por su parte, a los hacendados del valle de Ica, cuya producción algodonera venía
incrementándose gracias al uso creciente de aguas subterráneas, se les abría la posibilidad
de ampliar sus propiedades y tenían mucho interés en acceder a la Pampa de Los Castillos,
por lo que apoyaron la propuesta de los técnicos de que las nuevas tierras fueran expropiadas
y vendidas por el Estado.
La justificación para la expropiación y venta de las tierras comunales era el financiamiento del
Proyecto Choclococha, pero los técnicos planteaban como objetivo el desarrollo de "la
pequeña y mediana propiedad en el valle". Para ellos, expropiar las tierras comunales y
subastar los terrenos irrigados significaba dar paso a una nueva forma de propiedad, privada y
moderna, que reemplazaría una de las viejas formas tradicionales de propiedad en el agro
iqueño.
Los únicos que estaban en condiciones de comprar las nuevas tierras eran los hacendados
iqueños, ya que contaban con los recursos económicos suficientes para hacerlo y, además,
con recursos humanos y técnicos para ponerlas en producción. En los años siguientes
tratarían de presentarse como los mejores postores, frente a posibles colonos ajenos al valle,
para que se les diera prioridad en la compra de las nuevas tierras irrigadas. Fue así que se
declararon defensores de la pequeña y mediana propiedad, de la cual sentían que formaban
parte por poseer fundos de "mediana" extensión (unas 100 ha). En los años siguientes, el
hecho de asumirse como los representantes de la pequeña y mediana propiedad progresista y
moderna del valle, sensible a la incorporación de los avances tecnológicos, les proporcionó la
imagen de "pioneros" del desarrollo y de la modernización del agro iqueño.
De esta manera, el Estado y los hacendados del valle fueron liquidando las bases tanto
legales como físicas de las tierras comunales de la Pampa de Los Castillos. Este proceso duró
20 años, los mismos que tomó la ejecución del Proyecto de irrigación Choclococha.
Los indígenas emprendieron la defensa física de sus tierras comunales para hacer frente a los
invasores, y también la defensa legal, ya que iniciaron un juicio contra el Estado. Sin embargo,
un nuevo gobierno militar, a fines de los años cuarenta, puso fin al juicio, que venían ganando
los indígenas, y expropió las tierras comunales a favor del Estado.130 Se reconoció la
129
Esta protección tenía por objeto evitar que se despojara a las comunidades de sus tierras mediante contratos
simulados de compraventa con los comuneros, el recurso a la justicia para exigir el pago de supuestas deudas, o la
prescripción adquisitiva de dominio (validando la invasión de tierras comunales por parte de los hacendados).
130
Esto fue posible porque la protección de las tierras comunales no excluía su expropiación.
210
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
propiedad a solo 100 comuneros, pero a todos los demás de Tate, Pueblo Nuevo, Callejón de
los Espinos, Aquijes, etc. se les negaron sus derechos. Ante el asombro y rechazo de la
comunidad en su conjunto, los 100 comuneros calificados como aptos por el gobierno
aceptaron la propuesta, lo cual dio lugar a la división en la organización comunal.
A los demás comuneros de Tate se les ofreció venderles los terrenos a un precio muy
razonable. Además se les darían algunos predios con pozos, lo que terminó de convencerlos.
Los asesores legales aceptaron la propuesta. Uno de los abogados dio la siguiente
explicación:
"Los comuneros se contentaron porque, como repito, estaban entregando escrituras
públicas por diez soles y los comuneros dijeron 'ya, para qué voy a estar gastando en
otro juicio, cuando nos están reconociendo nuestro derecho'. Más que todo la ilusión fue
que nos daban con agua y tierra..." (Dr. Porfirio Mendoza Tipiana)
En esta forma, las tierras comunales de la Pampa de Los Castillos pasaron a ser propiedad
del Estado. Pero, además, los comuneros considerados aptos para tener sus posesiones en
las nuevas tierras debían firmar un documento por el cual renunciaban a la comunidad.
Años más tarde, el Estado puso en venta las tierras de la Pampa de Los Castillos, lo que
atrajo a numerosos compradores; sin embargo, fueron los hacendados iqueños los que
compraron la mayor parte. Con el proyecto Choclococha ya en funcionamiento, en los años
sesenta surgieron las más importantes haciendas algodoneras del valle, con tecnología
moderna e incorporación de mano de obra asalariada. Eran el símbolo de la modernidad,
mientras que la comunidad era vista como el sector tradicional y reacio al progreso.
En este caso el interés del Estado en la afirmación de los derechos individuales pasó por
negar incluso los derechos comunales sobre las tierras, los cuales estaban protegidos
constitucionalmente.
III. NUEVO PAPEL DEL ESTADO: EL CONTROL DE TIERRAS Y AGUAS
En 1969, con la promulgación de la Ley de Reforma Agraria y la Ley General de Aguas el
Estado asumió todas las iniciativas relacionadas con el desarrollo agrario, así como el
control tanto de la tierra como del agua.
A. La Ley de Reforma Agraria
En junio de 1969 se promulgó la Ley de Reforma Agraria (D.L. 17716), en virtud de la cual
se expropiaron las tierras de los hacendados de la Costa y de la Sierra en proporciones
muy importantes, lo que llevó a considerarla como una de las reformas agrarias más
radicales.
En su aplicación concreta, la reforma agraria privilegió la adjudicación de las tierras a las
empresas creadas por el gobierno militar, es decir, a cooperativas agrarias, sociedades
agrícolas de interés social, empresas rurales de propiedad social y grupos campesinos.
211
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Estas cuatro formas asociativas concentraron la propiedad del 76% del total de las tierras
adjudicadas, mientras que las comunidades recibieron tan solo el 12,8% y las
adjudicaciones familiares un 10%.131
La reforma agraria conllevó también un profundo cambio en la concepción de la propiedad
de la tierra. Durante los años en que estuvo vigente se afirmó con claridad la idea de que
más importante que contar con documentos que acreditaran la propiedad era tener la
posesión efectiva, esto es, trabajar el predio en forma directa y eficiente; en el caso de la
agricultura bajo riego, eso exigía contar con los correspondientes derechos de uso del
agua.
Asimismo, resulta relevante señalar que desde la entrada en vigencia de la Ley de Reforma
Agraria, en junio de 1969, se suprimió la denominación de comunidades indígenas. En su
reemplazo, aludiendo al uso peyorativo de los términos “indio” e “indígena”, de ahí en
adelante la legislación se referirá a comunidades campesinas (en la Costa y, sobre todo, en
la Sierra) y a comunidades nativas (asentadas en la Selva y Ceja de Selva).
B. La Ley General de Aguas de 1969
En julio de ese mismo año se promulgó la actual Ley General de Aguas (D.L. 17752), en
reemplazo del Código de Aguas de 1902. En la nueva Ley se declaró, por primera vez, que
el agua era un bien público y patrimonio exclusivo del Estado, desconociéndose los
derechos adquiridos sobre el recurso hídrico; se cerró así el resquicio mediante el cual los
hacendados habían logrado mantener el control sobre el agua.132
La Ley de Reforma Agraria y la Ley General de Aguas cambiaron el escenario social en el
agro al terminar con el sistema de haciendas y el papel de los terratenientes como actores
sociales importantes. Se dio así inicio a una nueva etapa, en la cual el Estado asumía tanto
el control de los recursos de aguas y tierras como la función de modernizador de la
agricultura y de la economía nacional. La administración y distribución de las aguas fue
reorientada hacia las nuevas unidades de producción creadas como resultado de la
reforma agraria y los regantes fueron reconocidos como usuarios individuales, con
obligaciones y derechos determinados en la Ley.
En la Ley General de Aguas se estableció la forma que asumirían las organizaciones de
usuarios. En cada Distrito de Riego se crearon Juntas de Usuarios, en las que todos estos
debían participar obligatoriamente.133 Se exigía, asimismo, que cada agricultor presentara
un Plan de Cultivo y Riego (PCR), cuya finalidad principal era viabilizar la política crediticia
del gobierno militar.
131
Datos tomados de Reforma Agraria en Cifras, Dirección General de Reforma Agraria y Asentamiento Rural,
Ministerio de Agricultura, marzo de 1982.
132
Como se dijo, en el artículo 37 de la Constitución de 1933 se estipulaba que “Las minas, tierras, bosques,
aguas y, en general, todas las fuentes naturales de riqueza pertenecen al Estado, salvo los derechos
legalmente adquiridos”.
133
El Distrito de Riego es “la demarcación geográfica sobre la que ejerce competencia el Administrador Técnico
del Distrito de Riego correspondiente.” (Definición contenida en el artículo 54 del Decreto Legislativo 653).
212
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La Ley definió una autoridad de aguas bastante fuerte, encargada de realizar estudios,
conservar los recursos hídricos, gestionarlos, ejecutar obras, ocuparse de su
mantenimiento, asignar derechos de uso, supervisar el cumplimiento de las normas de la
Ley por parte de los usuarios y, de ser el caso, aplicar sanciones. Los aspectos
cuantitativos y cualitativos fueron encargados al Ministerio de Agricultura y al Ministerio de
Salud, respectivamente.
La nueva normativa y el reglamento de usuarios de riego muestran una clara característica
generalizadora y homogeneizadora, por lo que su alcance llega al nivel nacional. Esto
significa que las organizaciones de regantes de la Sierra, que en su mayoría eran
comunidades indígenas, tenían que adecuarse a estas nuevas formas organizativas y
legales, concebidas en lo esencial para la Costa, región en la que el riego es fundamental.
Además, la Ley General de Aguas omite referirse a las comunidades. Ratificando el sesgo
hacia la individualización marcado desde inicios de siglo, la Ley las considera como un
usuario más, debilitando su función de ordenadoras del riego.
C. La contrarreforma agraria
En los primeros años de la década de 1980 las grandes unidades asociativas entraron en
crisis y poco a poco fueron parcelándose, esto es, dividiéndose en predios de pequeña
extensión de propiedad de sus socios. Hacia fines de los años ochenta casi todas las
cooperativas agrarias, con pocas excepciones, estaban totalmente parceladas. En esa
misma época se cortó a los parceleros el acceso al crédito agrario, lo que sumado a la
sequía, determinó que su situación se volviera muy frágil.
A fines de la década de 1980, el Estado atravesaba una de sus peores crisis, tanto en el
plano económico como en el político; en medio de un clima generalizado de violencia por
las acciones de guerrilla de Sendero Luminoso y del Movimiento Revolucionario Túpac
Amaru (MRTA), que asolaban el país en esos años, el Estado fue dejando las funciones
que ejercía en el ámbito del control y la administración del riego. Se redujeron
drásticamente los recursos económicos, humanos y técnicos de instituciones estatales
como la Dirección General de Aguas y las Administraciones Técnicas de los Distritos de
Riego (ATDR) (Oré, s/f).
Por otra parte, el Instituto Nacional de Comunidades Campesinas, que era el órgano
especial creado por la Ley General de Comunidades Campesinas para reemplazar a la
Dirección General de Comunidades Campesinas y Nativas, no llegó a instalarse a
cabalidad.
La parcelación de la gran mayoría de las cooperativas creadas en la Costa, así como la
reestructuración de las empresas asociativas de la Sierra (especialmente en el
departamento de Puno) agravaron la crisis social y económica. Por otra parte, los
sucesivos cambios legales frenaron significativamente la aplicación de la Ley de Reforma
Agraria.
Las modificaciones en el contexto político afectaron también a la justicia agraria. En la
primera parte de la década de 1980, el Fuero Agrario mostraba los vicios comunes a la
213
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
justicia ordinaria, mientras se debatía su reincorporación a la estructura del Poder Judicial,
pues en la Constitución de 1979 se había dispuesto la eliminación de los fueros privativos.
D. Organizaciones de usuarios: nuevas atribuciones y funciones
En 1989, muchas de las funciones estatales de control y administración del riego se
transfirieron a las Juntas de Usuarios. Meses después, en 1990, se fijaron las nuevas
tarifas por el uso del agua y se facultó a las Juntas de Usuarios para recaudarlas y destinar
esos fondos a fines agrarios, así como a costear la operación y mantenimiento de los
sistemas de riego. De esta manera se asignaron a las Juntas de Usuarios nuevas
funciones que, por Ley, correspondían a los Administradores Técnicos de los Distritos de
Riego.
No obstante, la situación por la que atravesaban las Juntas a principios de los años
noventa era difícil. Tenían presupuestos precarios, máquinas obsoletas, carecían de
equipamiento técnico o administrativo para realizar su labor y, además, la organización
interna de los usuarios se caracterizaba por intensos conflictos y falta de autoridad. A ello
se sumaban la infraestructura hidráulica deteriorada, la escasez de fondos y la baja
recaudación de tarifas.
Pese al mandato de la Ley, la presencia de los usuarios no agrarios es bastante menor, por
lo que resultan copados por los usuarios agrarios. Además, las comunidades campesinas y
nativas como tales se encuentran al margen de estas organizaciones.
IV. EL NUEVO CONTEXTO: LA LIBERALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA
El gobierno del Presidente García –durante su primer mandato– dejó al país sumido en una
grave crisis económica, política y social. La violencia política se había extendido por todo el
territorio nacional y los atentados terroristas se intensificaban en la capital de la República.
Al asumir la Presidencia el Ing. Fujimori se inició la aplicación de una política neoliberal y
de gran apertura al mercado, lo cual hizo necesario revisar y reestructurar el marco jurídico
existente, en especial las leyes sobre tierras y aguas (Del Castillo, 2004).
No puede dejar de mencionarse, aunque sea brevemente, la violencia desatada en el país
entre 1982 y 1992 por Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru
(MRTA), así como la respuesta de las fuerzas policiales y militares, que dejaron un
doloroso saldo de más de 60.000 muertos, según estimaciones de la Comisión de la
Verdad y Reconciliación.134 Esos muertos fueron, en su mayoría, campesinos quechua
hablantes y nativos.
A. Cambios en la legislación de aguas
134
El Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación puede verse en el sitio en Internet
http://www.cverdad.org.pe/.
214
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La Ley General de Aguas estuvo plenamente vigente hasta 1989, año en que empezó a
sufrir cambios importantes. Primero, con un decreto por el cual se transferían algunas
funciones de las ATDR a las Juntas de Usuarios. Segundo, con la promulgación del
Decreto Legislativo 653 de 1991, mediante el cual se buscaba facilitar la compra y venta de
tierras. En virtud de ese Decreto se crearon las Autoridades Autónomas de Cuenca
Hidrográfica, un cambio radical de la organización prevista en la Ley General de Aguas.
En el año 2000 se modificaron una vez más las normas sobre las organizaciones de
usuarios, implantándose un sistema bajo el cual se reconocen más votos a quienes más
tierras tienen (siempre considerando en forma individual a los agricultores, sin dar cabida a
las comunidades campesinas). Además, en el nuevo reglamento se incluyeron requisitos
que restringen la presencia de los pequeños agricultores y campesinos en las directivas de
esas organizaciones y, por último, se estableció el sistema de pago adelantado para poder
gozar de la dotación de agua respectiva.
Los múltiples decretos supremos promulgados en los últimos 15 años han transformado
sustancialmente la actual Ley de Aguas.135 Estos decretos han normado las organizaciones
de regantes y la gestión del recurso hídrico, pero sin contar con un marco jurídico
coherente. También en el plano legislativo se dieron cambios, como la constitución en los
diferentes Ministerios de la respectiva autoridad ambiental, multiplicando así las entidades
públicas que intervienen en la gestión del agua, y la aprobación de una Ley de
Saneamiento.
Como parte de sus planes para la liberalización de la economía y del agro en general, en la
Constitución que Fujimori impulsó en 1992 se hace una mención poco clara respecto del
tratamiento de los recursos naturales, lo que abre la posibilidad de adjudicar las aguas a
través de concesiones, a las que se reconoce la condición de derechos reales. En 1994 se
reglamentó la concesión al sector privado de la operación y mantenimiento de la
infraestructura hidráulica mayor. En virtud de esta norma, en dos cuencas de la Costa norte
del país (Chancay-Lambayeque y Jequetepeque) los propios usuarios formaron dos
empresas para la administración y operación de la infraestructura.
La década de 1990 corresponde también a la época en que se impulsó una política de
apertura a las inversiones extranjeras, especialmente en la minería. Las concesiones
mineras perjudican en especial a las comunidades campesinas, dado que es en las zonas
altas de la cordillera de los Andes donde habita la mayor parte de las actuales
comunidades campesinas. Las explotaciones a tajo abierto de las empresas mineras no
solo representan un peligro para el aprovechamiento de los suelos por parte de las
comunidades, sino que también afectan a las fuentes de agua. Como resultado de la
actividad minera, además de disminuir dichas fuentes para las comunidades, se genera un
grave riesgo de contaminación de suelos y aguas. Los problemas de contaminación se
repiten en el caso de las comunidades indígenas de la selva amazónica, a causa de la
presencia de empresas petroleras y de hidrocarburos.
Entre las contradicciones del régimen de Fujimori no puede pasarse por alto el hecho de
que, junto con el afán por privatizar los recursos, especialmente los hídricos, se crearan las
135
Esta afirmación implica el reconocimiento de una irregularidad en el plano jurídico, pues una norma de rango
legal no puede ser modificada por otra de menor nivel, como es el caso de un Decreto Supremo.
215
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Autoridades Autónomas de Cuenca Hidrográfica. También durante su gobierno Perú ratificó
el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y
Tribales en Países Independientes, comprometiéndose a reconocer los derechos de las
comunidades campesinas sobre sus tierras y los recursos existentes en ellas.
B. El proyecto Olmos y las tierras comunales (1998-2006)136
El caso escogido para ejemplificar esta etapa de la legislación de aguas es el de la
comunidad campesina Santo Domingo de Olmos y el proyecto de irrigación del mismo
nombre. Este proyecto está localizado en la región de Lambayeque, en la costa norte del
país, y beneficiaría a la Cuenca Chancay Lambayeque (véase el mapa 4).
El valle Chancay Lambayeque es uno de los más extensos de la Costa. Su clima es
bastante árido, hay carencia de precipitaciones pluviales, y muestra fuertes contrastes,
como la coexistencia de grandes áreas de producción agrícola con zonas de dunas. En
1968 se implementó el proyecto de riego Tinajones, que posibilitó la irrigación de 60.,000
ha en el valle.
Los cultivos que se vieron favorecidos con esta ampliación fueron el azúcar y, sobre todo,
el arroz, seguidos de otros, como el algodón, las menestras y los frutales, pero en menor
proporción. Las dificultades que se han venido enfrentando se relacionan
fundamentalmente con la gestión del agua, debido al exceso de riego que demandan
cultivos como el arroz, lo que ocasiona serios problemas de salinizacion de las tierras en el
valle.
El proyecto de irrigación Olmos se gestó en la década de 1920. El ingeniero Charles Sutton
concibió la idea de trasvasar el agua del caudaloso río Huancabamba, ubicado en la
vertiente oriental de los Andes, en los departamentos vecinos de Piura y Cajamarca, a
través de un túnel que atravesara la cordillera.
Considerado por tanto como “un anhelo” de la población de Lambayeque, las autoridades
locales trataron durante décadas que el Estado lo asumiera e iniciara su ejecución, de
modo de lograr un gran avance en la producción agraria del departamento. Recién en 1977
se dio comienzo a algunos trabajos de construcción, que luego se interrumpieron. Después
de que esto ocurriera, distintas misiones internacionales realizaron evaluaciones del
proyecto. Un hito particularmente importante fue la labor de la misión soviética, que culminó
con la elaboración de los estudios técnicos requeridos para el proyecto. Este informe es
considerado por los lambayecanos como la piedra angular para demostrar que el proyecto
es técnicamente viable. La paralización por falta de fondos y apoyo político a fines de los
años setenta se convirtió en una fuente de conflictos con el gobierno central.
136
Esta investigación se ha venido llevando a cabo en el marco del Programa Movimientos Sociales,
Gobernanza Ambiental y Desarrollo Territorial, auspiciado por la Red Internacional de Metodología de
Investigación de Sistemas de Producción (RIMISP) y coordinado por Eduardo Zegarra, María Teresa Oré y
Manuel Glave, 2005-2006.
216
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Mapa 4
PROYECTO OLMOS
Lambayeque
217
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
El propósito del proyecto es irrigar tierras de la comunidad campesina de Olmos. Hacia
1990 esta comunidad contaba con 160 caseríos distribuidos en un territorio que abarcaba
alrededor de 750.000 ha. Parte de ellas las había perdido en anteriores procesos judiciales.
El tamaño de los caseríos varía desde 50 hasta más de 200 familias, están muy dispersos
y son de difícil acceso. Si bien la comunidad está inscrita en el Registro de Comunidades
desde 1931, hasta la fecha no figura oficialmente en los Registros Públicos. Esa situación
de informalidad es el origen de los hechos que se describen a continuación.
C. Confiscación de tierras comunales y movilización regional en torno al proyecto
Durante el gobierno de Fujimori se reiniciaron las gestiones para llevar a cabo el proyecto
Olmos. Sin embargo, había una condición y esta era que las aguas del proyecto irrigaran
tierras privadas, las cuales necesariamente serían parte del territorio de la comunidad.
Como esta no estaba dispuesta a ceder sus tierras, reaccionó de inmediato.
La directiva comunal aceptó entrar en conversaciones, con miras a conseguir mayores
beneficios para la comunidad y renegociar la cesión de las tierras. No obstante, en agosto
de 1998 las tratativas experimentaron un cambio al entrar en funciones la nueva directiva
recién electa. La coincidencia con la campaña por las elecciones municipales llevó a una
polarización de los candidatos a la alcaldía del distrito, pues el candidato progubernamental apoyaba el proyecto y la cesión de tierras, mientras que el opositor estaba
en contra. Un obstáculo adicional era el hecho de que los terrenos en cuestión no estaban
definidos. No se había determinado cuáles caseríos se verían afectados, ni se contemplaba
su reubicación.
En 1998 el gobierno constituyó un Comité Pro-Desarrollo de Olmos, el cual empezó a hacer
difusión del proyecto en los caseríos, sin contar con el reconocimiento de la comunidad.
Esto hizo que se agudizara la polarización. El gobierno inició entonces una campaña entre
los pobladores de Olmos, con el fin de hacerles ver los beneficios que les reportaría el
proyecto en cuanto a empleo, educación y desarrollo de la agricultura, entre otros, a la vez
que se resaltaba la oposición de la dirigencia de la comunidad. El gobierno buscaba que la
comunidad cediera 60.000 ha, recibiendo a cambio la personería jurídica, así como la
regularización de sus títulos de propiedad (al no contar con la primera, carecían de los
segundos). Además prometía devolver a la comunidad 12.000 ha irrigadas y construir 10
pozos tubulares.
Al no llegarse a acuerdo alguno, el gobierno determinó incorporar al dominio del Estado
110.000 ha de tierras de la comunidad para la ejecución del proyecto Olmos. Sin mediar
compensación alguna ni expropiación, ese acto constituyó, en la práctica, una
confiscación.137 La directiva comunal aceptó la confiscación, lo que ocasionó un gran
malestar entre los comuneros y un quiebre en la organización.
137
Esta confiscación de tierras comunales a favor de un proyecto de riego hace recordar la expropiación de
tierras de la comunidad de Tate en el Valle de Ica llevada a cabo por el gobierno de Odría a fines de los años
cuarenta a favor del proyecto Choclococha, caso presentado en páginas anteriores.
218
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
En las siguientes elecciones comunales se presentaron dos listas; en una iba el dirigente
que había aceptado la confiscación de las tierras, y en la otra un candidato que reclamaba
su devolución. Esta última ganó las elecciones, pero los perdedores no reconocieron ese
triunfo, lo cual generó una crisis organizativa aún no superada por la comunidad.
En 2003 se produjo una movilización regional para conseguir que el gobierno nacional
avalara la ejecución del proyecto. Ante esa presión y en una coyuntura desfavorable al
nuevo gobierno, el Presidente Toledo dio la aprobación requerida. Los comuneros de
Olmos permanecieron recelosos respecto del proyecto.
Las obras se vienen ejecutando en forma muy lenta. En los planes se propone lotear las
tierras que serían irrigadas y destinarlas a actividades productivas de exportación. Se
busca interesar a empresas extranjeras y nacionales para que sean las principales
beneficiarias de la irrigación. La comunidad es vista como un obstáculo al desarrollo y
modernización de la agricultura.
Es posible ver, una vez más, el poco interés del Estado en respetar los derechos de las
comunidades. A pesar de la declaración constitucional acerca de la protección de sus
tierras, en los proyectos de irrigación se sigue considerando a las comunidades como
obstáculos y a las normas que protegen sus tierras tan solo como referencias, carentes de
valor obligatorio.
V. UN NUEVO CONTEXTO SOCIAL Y POLITICO: SE RETOMA EL DEBATE SOBRE LA
LEY DE AGUAS (2000-2006)
En el año 2000, durante el Gobierno de Transición presidido por Valentín Paniagua, se
elaboró y publicó el anteproyecto de una nueva ley de aguas. En 2002 se formó una
Comisión Técnica Multisectorial encargada de preparar un Proyecto de Ley de Aguas, el
cual fue publicado el año siguiente. Esto dio pie a que se presentaran varios proyectos de
ley de aguas (uno de ellos elaborado por la Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de
Riego del Perú).138 En febrero de 2004 se formó una Comisión Nacional de Aguas,
integrada por congresistas, representantes de diversas entidades públicas, la Junta
Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Perú y otras organizaciones privadas.
Muchas de las críticas y sugerencias recibidas se incluyeron en la versión presentada al
Congreso en mayo de 2005.
Uno de los retos que enfrenta este proyecto de Ley es adecuarse al nuevo esquema de
descentralización y regionalización, que viene llevándose adelante en el país desde 2003.
No obstante, resulta preocupante que mientras el debate de esta importante ley se sigue
postergando, en el año 2005 se inició un proceso de entrega en concesión de los servicios
de agua potable en algunas ciudades del país (en el caso de la empresa de agua potable
de Tumbes, en la frontera norte del país, este proceso ya se materializó y su concreción
está pendiente en Piura).
138
El proyecto de la Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Perú fue hecho suyo por el
Congresista Martínez en febrero de 2004 e ingresado al Congreso para su tramitación.
219
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
A. Resolución de conflictos en torno al agua
En el caso de la Costa, debido a la fuerte influencia de los hacendados en la gestión del
agua, que se mantuvo hasta la dación de la Ley General de Aguas, estos desempeñaron
un papel importante en el manejo de los conflictos en torno al agua. Luego, tras su
creación, las Comisiones Técnicas fueron paulatinamente ganando terreno hasta asumir
las tareas de resolución de conflictos, pero siempre persistió la influencia de los
hacendados.
En la Ley General de Aguas se asignó al Administrador Técnico de los Distritos de Riego
la función de “resolver en primera instancia administrativa las cuestiones y reclamos
derivados de la presente ley”, mientras que el Director General de Aguas, Suelos e
Irrigación debía resolver en segunda instancia, con lo que quedaba agotada la vía
administrativa.139 Por lo tanto, la capacidad de resolución de estos conflictos se concentró
en los funcionarios estatales.
La posibilidad de recurrir a las instancias judiciales para impugnar las resoluciones
administrativas se mantuvo siempre como una garantía a favor de los particulares. Sin
embargo, cabe lamentar que no se cuente con jurisprudencia de los tribunales en materia
de conflictos relacionados con el agua, lo cual es atribuible a varios factores. Por ejemplo,
resolver las controversias surgidas en torno al uso y aprovechamiento de las aguas y otros
recursos naturales fue una de las diversas atribuciones del Fuero Agrario creado en el
marco de la Reforma Agraria.140
El Fuero Agrario cumplió un importante papel. En efecto, las sentencias del Tribunal
Agrario marcaron un vigoroso derrotero para la aplicación de la reforma agraria y del
Derecho Agrario. Pero este Tribunal se ocupó principalmente de conflictos vinculados a la
tierra, siendo muy pocos los casos en materia de aguas que llegaron hasta él.
A comienzos de la década de 1980 se dieron los primeros pasos hacia la reabsorción del
Fuero Agrario por la justicia común. En 1996 se declararon concluidas las labores de los
jueces agrarios y, desde entonces, los procesos judiciales agrarios son vistos por jueces
civiles, formados en Derecho Civil.
A ello se suma el hecho de que la Corte Suprema no viene cumpliendo su deber de señalar
las jurisprudencias que deben ser consideradas por los jueces como precedentes de
observancia obligatoria. En este estado de cosas, sabiendo que muy pocos conflictos en
torno al agua llegan hasta la Corte Suprema, las ejecutorias en materia de aguas
virtualmente no existen.
En el ámbito administrativo y judicial, la resolución de conflictos vía la aplicación de las
normas legales vigentes no deja de ser problemática, dadas las sucesivas modificaciones
de la legislación, lo que hace que incluso para las ATDR sea difícil conocer y manejar
139
No obstante, las Autoridades Autónomas de Cuenca Hidrográfica creadas en 1991 fueron instituidas como
segunda y última instancia administrativa.
140
En el momento en que tuvo mayor importancia, el Fuero Agrario era competente en asuntos de reforma
agraria, tierras, aguas, recursos forestales y de Derecho Agrario en general.
220
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
adecuadamente ese disperso y, a veces, contradictorio cuerpo normativo. En cuanto a los
jueces, su formación en materias civiles y comerciales hace que les resulte muy difícil
resolver casos relacionados con derechos de aguas.
Es indispensable destacar el artículo 149 de la Constitución de 1993, en el cual,
reconociendo la importancia de las tradiciones de las comunidades, se ha recogido su
facultad para administrar justicia dentro de su territorio. En el citado artículo constitucional
se establece que:
“Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las
rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su
ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no
violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de
coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las
demás instancias del Poder Judicial”.
Aunque son los magistrados del Poder Judicial quienes ponen más reparos a esta norma
constitucional, resulta claro que en ella se reconoce expresamente una jurisdicción especial
a las autoridades comunales para la aplicación de su derecho consuetudinario. Sin
embargo, tras más de 13 años de vigencia aún no se ha aprobado la ley que reglamente
este precepto constitucional.
B. Avances en el plano internacional y desfase en su aplicación
En 1992, en la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente, celebrada en
Dublín, se abordó el tema de la necesidad de métodos innovadores para manejar los
recursos de agua dulce. Ese mismo año, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo, se aprobó la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo, en cuyo Principio 22 se señala lo siguiente:
“Las poblaciones indígenas y sus comunidades, así como otras comunidades
locales, desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente y
en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales. Los Estados
deberían reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer
posible su participación efectiva en el logro del desarrollo sostenible.”141
Otro importante producto de esa Conferencia mundial es el llamado Programa 21, más
conocido como la Agenda 21. El Capítulo 18 de dicha Agenda está dedicado a la
“Protección de la calidad y el suministro de los recursos de agua dulce: aplicación de
criterios integrados para el aprovechamiento, ordenación y uso de los recursos de agua
dulce”. Aunque en ese Capítulo se pone mayor énfasis en la situación de las mujeres, en
especial de las mujeres rurales, en dos apartados se menciona, en particular, a los pueblos
indígenas. Así, en la sección 18.9, relativa a la ordenación y aprovechamiento integrados
de los recursos hídricos, en el inciso c) se recomienda:
141
Tomado del sitio en Internet http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/spanish/riodeclaration.htm.
221
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
“Elaborar, aplicar y evaluar proyectos y programas que sean tanto
económicamente eficientes como socialmente adecuados dentro de unas
estrategias definidas con claridad y basadas en un enfoque de plena participación
pública, incluida la de la mujer, la juventud, las poblaciones indígenas y las
comunidades locales en las medidas y decisiones sobre la ordenación del agua.”
En la misma sección de la Agenda 21 se resalta la necesidad de participación de los
distintos sectores de la sociedad, instándose a poner mayor acento en la participación “de
la mujer, la juventud, las poblaciones indígenas, las comunidades locales…”
En el año 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la
Organización de las Naciones Unidas, encargado del seguimiento del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobó la Observación General N° 15,
referida al derecho al agua, en la que se interpreta y precisa el contenido de los artículos 11
y 12 de dicho Pacto Internacional.142 En la Observación General se hace referencia en
forma reiterada a los pueblos indígenas.
En el Convenio sobre la Diversidad Biológica, aprobado también en la Cumbre de Río, se
considera a los pueblos indígenas. En el artículo 8, sobre la Conservación in situ, inciso j)
se dispone que cada Estado contratante, “en la medida de lo posible y según proceda”:
“Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los
conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y
locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación
y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más
amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos
conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados
de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan
equitativamente”.
Es preciso referirse también al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, el cual fue ratificado
por Perú en enero de 1994. En el citado Convenio se establecieron importantes normas
con respecto a los pueblos indígenas.
Cabe recordar que en la legislación peruana se optó por usar las denominaciones de
“comunidades campesinas” y “comunidades nativas”, por considerar peyorativas las
expresiones indio e indígena. En el Convenio se establece que la conciencia de su
identidad indígena o tribal deberá considerarse como el criterio fundamental para
determinar los grupos a los que se aplica el Convenio. Por su parte, con criterio práctico, la
142
En la parte más importante del artículo 11 de dicho Pacto Internacional se establece: “1. Los Estados Partes
en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a
este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”. En el
artículo 12, inciso 1, se señala que “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda
persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.”
222
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
OIT ha señalando que en el caso de Perú, el Convenio resulta aplicable a las comunidades
campesinas y nativas.143
Sin embargo, el Convenio requiere que se promulguen normas para viabilizar su aplicación.
Es así que con frecuencia figuran en él expresiones que constituyen para los gobiernos
obligaciones de legislar, tales como “Deberán adoptarse las medidas especiales …”
(artículo 4, numeral 1), “Deberán instituirse procedimientos adecuados …” (artículo 14,
numeral 3). Ello es lo que ha permitido que se mantenga el principio de que los recursos
naturales son patrimonio de la Nación. El artículo 15 de este Convenio se refiere a
situaciones como la de Perú, en la que predomina el sistema dominalista respecto de los
recursos naturales:
“2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales y de los
recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las
tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a
consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos
pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar
cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus
tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los
beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa
por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.”
En concordancia con dichas normas, mantiene su vigencia el artículo 15 de la Ley General
de Comunidades Campesinas (aprobada en 1987), en el que se establece que las
comunidades campesinas tendrán prioridad en el aprovechamiento de las concesiones
mineras y de otro tipo cuando el Estado se las otorgue. Asimismo, en el artículo 17 de la
nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, aprobada el año 2000, se ha establecido el
derecho de los miembros de las comunidades campesinas y nativas de beneficiarse,
gratuitamente y sin exclusividad, de los recursos naturales de libre acceso del entorno
adyacente a sus tierras, para satisfacer sus necesidades de subsistencia y usos rituales.
En octubre de 2005, con la aprobación de la Ley General del Ambiente, Nº 28611, se
reforzaron esos preceptos. En el numeral 72.3 de dicha Ley se señala que:
“De conformidad con la ley, los pueblos indígenas y las comunidades nativas y
campesinas, pueden beneficiarse de los recursos de libre acceso para satisfacer
sus necesidades de subsistencia y usos rituales. Asimismo, tienen derecho
preferente para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales dentro de
sus tierras, debidamente tituladas, salvo reserva del Estado o derechos exclusivos
o excluyentes de terceros, en cuyo caso tienen derecho a una participación justa y
equitativa de los beneficios económicos que pudieran derivarse del
aprovechamiento de dichos recursos.”
En el caso de las comunidades nativas, las normas de la Ley de Áreas Naturales
Protegidas les reconocen asimismo el derecho de aprovechar libremente los recursos
naturales existentes en sus territorios. Sin embargo, esos derechos están supeditados a
143
Puede verse el Informe del Comité encargado de examinar la reclamación presentada por la Confederación
General de Trabajadores del Perú (CGTP) a la OIT, alegando el incumplimiento por el Perú del Convenio 169, a
propósito de la Ley de titulación de las tierras de las comunidades campesinas de la costa, en julio de 1997.
223
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
que el Estado no los haya otorgado previamente a particulares, como ocurre con la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre.
Como se ha visto, la legislación peruana no reconoce derechos de gestión de los recursos
existentes en tierras comunales, reservándoselos el Estado para sí. En cumplimiento de
las normas legales y del Convenio 169 se han instituido mecanismos de consulta bastante
formales, lo cual ha empezado a generar conflictos serios, especialmente con las empresas
mineras, debido a que la consulta resulta tan solo un convencionalismo.
VI. REFLEXIONES FINALES
Como se ha visto, desde la promulgación del primer Código, de la Ley General de Aguas
(1969), y hasta los debates en torno de una nueva ley, el proceso seguido ha sido
complejo. Actualmente, el país se encuentra sin un nuevo marco normativo legal que recoja
los cambios estructurales que han venido ocurriendo.
En sus primeros años de vigencia, la Ley General de Aguas tuvo un gran impacto en la
gestión del agua en Perú. Pero el excesivo papel que el Estado se asignó empezó a hacer
crisis en la década del 1980. Desde entonces, sin haberse logrado reemplazar la Ley
General de Aguas, se le han introducido numerosas modificaciones, lo que ha terminado
por generar una situación de desorden.
Ha sido precisamente este estado de cosas el que ha llevado a un acrecentamiento aún
mayor de la distancia entre la normativa relacionada con los recursos hídricos y las
comunidades campesinas y nativas. Los intentos de impulsar una nueva ley de aguas se
enfrentan con la falta de conocimiento y de aplicación de la actual Ley en amplias zonas de
la sierra y la selva del país. A pesar de los avances en otros aspectos, en el plano del
tratamiento dado en la legislación oficial a las comunidades campesinas y nativas parecería
no haberse producido ningún cambio en la percepción que se tiene de estas
organizaciones, observándose que en casos como el del proyecto de irrigación e hidroenergético de Olmos, e incluso en otros, el trato que el Estado da a las comunidades es
similar al que se vio sometida, décadas atrás, la comunidad de Tate. Por decir lo menos,
parece seguirse aplicando la estrategia de reconocer preferentemente derechos
individuales por sobre derechos comunales, debilitando así la organización comunal, lo que
implica incumplimiento de los compromisos internacionales suscritos por Perú, en particular
de aquellos que le imponen la obligación de proteger los derechos colectivos de los
pueblos indígenas y sus organizaciones tradicionales.
Esa situación, combinada con el inicio de funciones de los gobiernos regionales a partir de
2003, ha conllevado el surgimiento de nuevos y complejos conflictos por el uso del agua.
Tampoco en estos casos se puede percibir entre las partes en conflicto una preocupación
por las comunidades campesinas, pues los objetivos de las autoridades locales y
nacionales siguen siendo la ampliación de la frontera agrícola y la mejora del riego,
beneficiando a medianos y grandes agricultores, pero sobre todo a las empresas agroexportadoras, cuyos productos se destinan especialmente al mercado internacional.
También resulta importante destacar la falta de un mejor entendimiento y reacción ante los
conflictos que han empezado a presentarse en los últimos años entre comunidades
224
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
campesinas y nativas, por una parte, y las empresas mineras y de hidrocarburos, por la
otra. La creciente preocupación en el plano internacional por la contaminación y, en
general, por el medio ambiente, tiene su correlato en la preocupación por el cuidado del
agua en las comunidades y poblaciones rurales de Perú. Sobre este particular, los
conflictos continuarán mientras se mantenga el esquema bajo el cual el dueño de los
recursos del subsuelo y de todos los recursos naturales en general es el Estado, y mientras
las comunidades se limiten a observar cómo sus tierras, aguas y otros recursos son
afectados por diversas actividades, sin tener mayor participación en los beneficios estas
generan.
En el caso de los regantes indígenas de La Achirana, el movimiento social que impulsaron
se estancó frente a una normativa estatal homogénea que no daba cuenta de sus
particularidades sociales y culturales, sino que buscaba homogeneizar lo diverso.
Tanto la comunidad de Tate como la de Olmos presentan, aunque en distintas épocas, una
gran fragilidad jurídica y una situación desmedrada por falta de reconocimiento legal. Esto
las puso en una posición de desventaja frente a los intereses de grandes propietarios o
empresas con cuantioso poder económico. Más aún, los propios comuneros desconocen
sus derechos consuetudinarios, por lo que se observa esa misma fragilidad jurídica en el
ámbito del sistema de administración de justicia comunal.
A lo largo del estudio se ha venido percibiendo una gran tensión entre el manejo colectivo
de sus tierras y aguas por parte de las comunidades campesinas, y las políticas
económicas, las cuales propician el uso fundamentalmente privado de los recursos
naturales. Esta tendencia creciente a la individualización y monopolización de los recursos
naturales por parte de terceros está presente en todo los casos analizados, lo que deja en
evidencia el hecho de que las políticas económicas han sido incluso más determinante en
la privatización de los recursos naturales que los mismos marcos legales (Hendriks, 2004).
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226
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
DOCUMENTO DE SÍNTESIS Y CONCLUSIONES144
Desde el período colonial hasta el presente, la región andina de América del Sur ha
experimentado una serie de cambios sociales y del entorno físico y ambiental que han
ejercido presión sobre los recursos naturales, en particular sobre el agua en el ecosistema
andino. En la actualidad, el crecimiento explosivo de algunas ciudades, la constante
expansión de la actividad industrial, sobre todo de aquella sustentada en la explotación de
recursos naturales, y la alteración de los patrones climáticos parecen ser algunos de los
factores que agudizan la tensión hídrica en los Andes.
A medida que el suministro de agua se vuelve más incierto y el debate sobre la forma en
que se debe gestionar el recurso se polariza, los usuarios y usuarias locales y las
instituciones pertinentes tratan de diseñar un camino para salir de esta situación.
En la búsqueda de ese camino aparece la investigación emprendida por el Proyecto Visión
Social del Agua en los Andes, cuyo enfoque se centra en un sistema de principios, valores,
instrumentos y acciones, fundados en las particularidades culturales, la gestión y
administración solidarias de los servicios de agua potable y los sistemas de riego por parte
de comunidades indígenas, campesinas y colectividades rurales y urbanas. El estudio
refleja el pensamiento de instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales y
otras entidades que promueven el derecho social al agua y que convergen en la región
andina de América del Sur.
En el Proyecto Visión Social del Agua en los Andes, a través de la línea de investigación N°
3, denominada Derechos de Agua y Gestión Ciudadana, se buscó identificar y analizar,
sobre la base de la sistematización de estudios de caso realizados en Bolivia, Chile,
Ecuador y Perú, los procesos socio-territoriales-administrativos para la gestión social del
agua en el marco del concepto de “cuenca social”; asimismo, por medio de investigaciones
específicas se analizaron y evaluaron los sistemas jurídico- administrativos que sirven de
marco normativo para la gestión de los recursos hídricos en estos países.
Como se estableció en la introducción y en los informes de investigación, este proyecto ha
llevado a nivel de hipótesis el concepto de “cuenca social”, que parte de la definición
tradicional de cuenca, en la que se trabaja desde el punto de vista biofísico e
hidrogeográfico, pero la amplía para dar cabida a un reconocimiento de las múltiples y
complejas relaciones entre las personas y el agua en la región andina.
Según se ha constatado en los estudios realizados en muchas cuencas andinas y, en
particular, en las investigaciones llevadas a cabo en el marco de nuestro proyecto, desde
tiempos ancestrales grupos humanos han emprendido y organizado esfuerzos para
conducir el agua desde sus fuentes hasta las tierras secas, que en muchos casos están
muy lejos de la cuenca hidrogeográfica desde donde fluye el agua. Hoy en día, las
sociedades modernas siguen esta tradición con los grandes proyectos de tranvase de agua
de una cuenca a otra, para suplir las necesidades de poblaciones urbanas o de proyectos
de desarrollo agrícola, industrial o minero en zonas carentes de agua.
144
Documento elaborado por Nancy Yáñez y Susan Poats
227
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
En las investigaciones en que se aplica el concepto de cuenca social se ha consignado que
esta es un espacio delimitado por los nacimientos de los cursos de agua y las zonas altas
que los protegen y nutren, que se extiende hasta donde las aguas llegan “naturalmente” y
hasta donde estas se conducen por los hilos construidos por las sociedades. Este enfoque,
que sirvió de marco teórico en las investigaciones sobre algunas cuencas andinas,
efectivamente permitió incorporar una doble perspectiva para la identificación de los
espacios territoriales y/o administrativos de gestión hídrica: primero, una perspectiva
territorial determinada por el uso ancestral del hábitat y, segundo, un análisis de
experiencias de constitución de plataformas con múltiples actores para una gestión social
concertada del agua.
Según puede observarse en los estudios de caso, un territorio tradicional puede existir
dentro de un territorio más amplio, definido por el agua, lo cual implica la incorporación de
muchos agentes en tensión por el uso y el acceso al recurso. Allí convergen complejos
sistemas de reglas, unas determinadas por tradiciones, historias y normas ancestrales, que
forman la base para la toma de decisiones respecto de la distribución de los usos del
recurso hídrico, y otras surgidas del consenso de diversos actores unidos en plataformas o
consorcios creados para la gestión de un recurso, el agua. En este último caso, las
negociaciones –conforme se ha constatado en las investigaciones– giran en torno a las
relaciones y conflictos referidos al manejo y distribución del agua que se suscitan entre un
grupo de usuarios orientado por usos tradicionales y otro grupo (o grupos) guiado por
reglas y deseos no colectivos o con fines comerciales.
En las investigaciones se abordaron los mecanismos de gestión del agua; el régimen de
derechos individuales y colectivos que regula el acceso, uso y distribución de los recursos
hídricos en las áreas estudiadas; los conflictos que surgen entre los múltiples usuarios, y
los mecanismos para su resolución. Al mismo tiempo se muestra la forma en que la gestión
del espacio socio-territorial contribuye a la conservación y a la prestación de servicios
ambientales a otros usuarios y usuarias, así como a la protección del propio medio
ambiente, permitiendo así ilustrar y valorizar la gestión social del espacio.
A través del análisis de estas variables se investiga la relación entre gobernanza territorial y
gobernanza ambiental, tomando en cuenta que, en algunos casos, las propuestas de
gobernanza territorial incluyen, como parte de sus esquemas, normas y prácticas de
gobernanza ambiental, como ocurre en el caso de comunidades indígenas y campesinas
que conservan formas de comportamiento tradicionales y autosustentables para el uso y
aprovechamiento de sus recursos naturales e hídricos. En otras situaciones, la
construcción de la gobernanza ambiental lleva a desarrollar propuestas de gobernanza
territorial más amplias, que comprenden a otros usuarios no exclusivamente indígenas, los
cuales, con frecuencia, no comparten los intereses colectivos que rigen la gestión social del
agua, sino que, por el contrario, se guían por intereses individuales de tipo comercial, como
se expresó en párrafos precedentes.145
En la cuenca social Tiquipaya-Colcapirhua, en Bolivia, el estudio de caso visibiliza la
existencia de un espacio territorial en el que opera un tejido de interacción social en torno al
145
Marco Conceptual para el Programa Movimientos Sociales, Gobernanza Ambiental y Desarrollo Territorial
Rural.
228
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
manejo y gestión de las fuentes de agua, que dan origen a 5 sistemas de riego y 37
sistemas de agua potable autogestionados.
La cuenca social en cuestión está determinada por las tradiciones. Villarroel señala que
esta se han ido construyendo desde épocas pre-coloniales, variando y adaptándose a los
distintos periodos históricos; incluso su delimitación está muy condicionada por los usos y
costumbres que sustentan el reconocimiento y la regulación de los derechos de agua de
múltiples usuarios en la cuenca, promueven condiciones más equitativas para el uso y
aprovechamiento de las aguas y, finalmente, ayudan a resolver conflictos.
Para la delimitación espacial de la cuenca social, en la investigación se consideró que la
demarcación territorial estaba influenciada por el concepto andino de “comunidad” y por el
ámbito hídrico referido espacialmente al área territorial que abarca desde el origen de las
fuentes de agua hasta los lugares en los que el recurso se usa y aprovecha. Por
consiguiente, se estableció que el espacio hídrico podía coincidir con los límites de la
cuenca hidrológica o variar en función de la intervención humana para movilizar el agua
fuera de sus límites naturales, lo que demuestra que las cuencas sociales pueden
superponerse o entrecruzarse unas con otras según la fuente de agua que se defina para
el análisis, lo que resulta relevante a la hora de identificar a los actores de la cuenca
relacionados con el agua y visualizar sus intereses con respecto al recurso.
El proceso de urbanización en marcha en Tiquipaya y Colcapirhua se presenta como un
fenómeno reciente y de alto impacto en cuanto a la gestión del agua. Según se concluye en
el estudio de caso, esto afecta a la continuidad espacial de la cuenca social y fragmenta el
tejido social que la sustenta, ya que los actores que ocupan estos espacios urbanos no se
integran a la visión andina de comunidad y, aún menos, a la gestión colectiva del recurso
que, tal como lo demuestra Elka Villarroel, es un pilar fundamental de la identidad socioterritorial del resto de los actores, hombres y mujeres, de esta cuenca social. Se observa
que estos nuevos agentes gestionan sus propias fuentes de agua de explotación
subterránea y, por ende, se sitúan al margen del tejido social construido en torno al
recurso.
No obstante, el concepto de cuenca social en Tiquipaya-Colcapirhua parece ser una base
más coherente que el de cuenca hidrológica para el entendimiento de las relaciones sociohidrológicas y, eventualmente, para sustentar la creación de plataformas de múltiples
actores cuando los mecanismos tradicionales dejan de ser eficaces para resolver los
conflictos emergentes, como por ejemplo los que derivan del uso potable de las aguas para
abastecer los nuevos centros urbanos.
En todo caso, en la cuenca Tiquipaya-Colcapirhua existe un constante control social del
uso y aprovechamiento de los recursos hídricos, el cual, con algunas insuficiencias
ocasionadas por presiones externas (urbanización, mayor predominio de la lógica de
mercado, pérdida paulatina del manejo colectivo de los recursos, etc.), tiende a mantener la
equidad en el uso y distribución del agua. Este sistema tradicional permite a los usuarios y
usuarias proteger la cuenca de intervenciones no consensuadas y sirve de paradigma para
la elaboración de propuestas legislativas a nivel nacional, como es el caso de la Ley de
Riego en Bolivia y su reglamentación recientemente aprobada.
229
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Como ya se ha señalado, la entrada en vigencia de dicha reglamentación ha permitido
incorporar un régimen de derechos de agua para comunidades y familias campesinas e
indígenas en virtud del cual se prohíbe la comercialización de los derechos y de las fuentes
de aguas, se otorgan derechos de uso sobre la base de registros colectivos y familiares a
productores campesinos e indígenas con carácter permanente y, para la gestión del
recurso, se consideran las fuentes de agua, incluidas las áreas de escurrimiento o cuencas,
es decir, áreas territoriales de uso de aguas cuyos límites físicos están determinados por el
alcance de los acuerdos establecidos entre los usuarios y que configuran un sistema de
riego. Desde el punto de vista de esta investigación, podemos decir que en la ley se ha
incorporado la esencia del concepto de cuenca social.
En Chile, la investigación se centró en la cuenca del río Loa, cuyo caudal es distribuido
para varios usos: los cultivos agrícolas, el abastecimiento de agua potable a ciudades,
pueblos y enclaves mineros, las actividades industriales y los procesos mineros.
El caso del río Loa es emblemático desde el punto de vista de la sobreexplotación del
recurso hídrico. En efecto, Molina informa que en el año 2000, las aguas del río Loa fueron
declaradas saturadas, por lo que no se entregarían nuevos derechos de aprovechamiento;
por consiguiente, la presión se ha volcado hacia las fuentes de agua localizadas en
cuencas subterráneas. Los derechos ancestrales de gestión colectiva de las aguas han
sido reemplazados por un sistema de derechos individuales impuesto por el Estado.
Las comunidades indígenas ribereñas del río Loa, de origen atacameño o lickan antay y
aymara, hacen uso en la actualidad del 34,3% de los derechos de agua constituidos en la
cuenca, que destinan a sus actividades agrícolas. La investigación muestra que estas
comunidades enfrentan diversos procesos que han resultado en una disminución de sus
derechos ancestrales a las aguas del Loa, tales como pérdida de derechos de agua por
engaño en el proceso de constitución, por contaminación de los ríos y por la
monopolización de derechos de agua por parte de empresas de agua potable y mineras.
En tiempos recientes, sin embargo, se observa un incipiente proceso de recuperación de
los derechos de agua, por la vía de la reivindicación judicial y la compra de derechos a
terceros.
El río Loa, conforme quedó establecido en la investigación, proporciona agua potable a la
población urbana de las ciudades de Antofagasta y Calama y a varios centros intermedios,
que se asientan en el desierto de Atacama, uno de los más áridos del planeta. En la
actualidad, para el abastecimiento de agua potable se usa el 36,2% de la disponibilidad
hídrica de la cuenca y es evidente que la demanda futura de agua potable de los centros
urbanos seguirá en aumento debido al crecimiento de la población como consecuencia de
la expansión de la gran minería en la zona. Es importante señalar que estas dos grandes
ciudades y los otros centros urbanos que demandan agua potable están ubicados muy
afuera de la cuenca hidrográfica; sin embargo, estos usuarios también figuran entre los
afectados por los problemas de contaminación y escasez hídrica que se avecinan y que
forman parte de un escenario hipotético de aportes futuros que permitan garantizar la
continuidad de los servicios ambientales que proporcionan las comunidades localizadas en
las partes altas de la cuenca, que son las que resguardan las fuentes de agua.
La actividad minero-industrial, por otra parte, hace uso del 29,5% de los derechos de
aprovechamiento de las aguas superficiales disponibles en la cuenca. Las aguas, según se
230
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
consigna en la investigación, son utilizadas principalmente por la Corporación del Cobre
(CODELCO), División Chuquicamata, pero son insuficientes para satisfacer la demanda
total de aguas de la minería. Es así que CODELCO ha iniciado la exploración y explotación
de aguas subterráneas para cubrir las necesidades de sus procesos mineros en expansión.
Estas prospecciones y explotaciones de aguas subterráneas implican un serio peligro, ya
que pueden incidir en el abastecimiento de la cuenca, cuyas aguas superficiales, concluye
Molina, provienen en su mayor parte de vertientes que tienen su origen en aguas
subterráneas.
Es un hecho incuestionable que la sostenida demanda de aguas del río Loa comenzó a
agotar los caudales disponibles, lo que ha originado una crisis de abastecimiento que
comenzó a manifestarse en la década de 1960 y que está lejos de resolverse. En ese
período se iniciaron programas de regulación del caudal del río para incrementar la
eficiencia en el riego, el abastecimiento de agua potable para la población y el desarrollo
minero. Las obras se realizaron en el Loa y sus afluentes, pero no garantizaron la
sustentabilidad de los ayllus atacameños y aymaras adyacentes, cuyas economías de
naturaleza silvo-pastoril sucumbieron frente al desecamiento de vegas y bofedales como
resultado del entubamiento y embalse de las aguas.
En la década de 1970 se construyeron las principales obras de regulación del riego
(embalse Conchi) y la bocatoma de agua potable (Lequena). En los años ochenta se
entregaron nuevas concesiones de derechos de agua en el río, y se redujeron los derechos
de las comunidades atacameñas en un 50%, aproximadamente. Luego se impulsó la
realización de una segunda obra de captación de agua potable (Quinchamale), lo que
disminuyó la seguridad de riego agrícola a un 60%, afectando a todas las comunidades, en
especial a la del oasis de Quillagua. En la década de 1990 se produjo un grave episodio de
contaminación con xantato del río Loa, que se extendió desde Calama hasta su
desembocadura y terminó con la producción agrícola de Quillagua.
En el año 2000, según consigna Molina, la declaración de agotamiento del río Loa para la
concesión de nuevos derechos de agua no congeló la disputa por el reparto justo y
eficiente de los recursos hídricos. Las comunidades atacameñas y aymara han intentado
recuperar los derechos de aprovechamiento de agua que les fueron confiscados y/o
enajenados, para lo cual han recurrido a los mecanismos que les fueron conferidos en la
Ley Indígena promulgada en 1993 y que les permiten reivindicar derechos de agua por la
vía del reconocimiento judicial de derechos ancestrales y la compraventa de derechos de
agua disponibles en el mercado.
El conflicto del Loa no se limita a la escasez hídrica, sino que tiene, además, una
dimensión relativa a la calidad química de las aguas y a la contaminación de sus caudales,
como puntualiza Molina. En efecto, la investigación deja en evidencia que la tensión hídrica
se centra en las aguas potables y de mejor calidad químico-industrial y, por lo tanto, en las
cuencas altas del río Loa, Toconce y Caspana, y sobre todo en las aguas de la cuenca del
río San Pedro, uno de los principales afluentes del Loa. En cambio, las aguas de los ríos
Salado y San Salvador son subutilizadas. Esto hace que el caudal del Loa en su cuenca
media y baja aumente con los aportes de los ríos salinos, empeorando la calidad del agua y
haciéndola cada vez menos propicia para la agricultura. La comunidad más afectada es la
de Quillagua, a la que solo le llegan las aguas salobres inutilizables para la agricultura, la
231
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
cual en la actualidad ha disminuido hasta prácticamente desaparecer, como consecuencia
de estos hechos.
En el estudio de caso también se hace hincapié en la contaminación de las aguas,
principalmente en el curso medio e inferior del río, a partir de la ciudad de Calama. En esta
sección de la cuenca se ha producido más de un episodio de contaminación con
compuestos químicos, principalmente xantato, un derivado de los tratamientos mineros,
haciendo inservibles las aguas para la agricultura y provocando, a la vez, un daño
ambiental irreparable en los hábitat del río. Se plantea en el estudio que la contaminación
del Loa puede estar estrechamente asociada a los tranques de relave del mineral de
Chuquicamata, localizados en las cabeceras del río San Salvador y a un costado del
escurrimiento del Loa, entre las localidades de Chiu Chiu y Calama; al respecto, se deja
constancia de que el nexo entre la contaminación del río y esta fuente de relave ha sido
sistemáticamente negado por las autoridades del Estado de Chile y por la empresa,
argumentándose que la relación no está técnicamente demostrada, lo que deja a las
comunidades indígenas en el desamparo.
Los antecedentes que arroja la investigación en la cuenca del río Loa, desde el marco
conceptual de cuenca social, demuestran que no hay equidad en la cuenca. En la
negociación de los recursos hídricos participan exclusivamente el Estado y las empresas;
prevalecen usos industriales incompatibles con los usos tradicionales en un área de
extrema fragilidad hídrica; y, finalmente, se ha generado un proceso de fragmentación
social, despoblamiento y destrucción del hábitat de las comunidades atacameñas y
aymaras que desde tiempos inmemoriales habitan las riberas del Loa y sus afluentes.
Ingo Gentes, al analizar la legislación sobre aguas en Chile, confirma lo expuesto por
Molina. Sostiene que la mayoría de los conflictos respecto del acceso y uso del agua
surgen en el ámbito local y parten de una demanda de reconocimiento, sea colectivo o
comunitario. Sin embargo, concluye que es un hecho no controvertido que la negociación
entre las entidades públicas y los actores interesados no incluye a todos estos últimos en
pié de igualdad, especialmente en términos del acceso a la información y el derecho a la
toma de decisiones (Gentes, 2003; Cuadra Lizana, 2002; Lillo Vera, 2003a, 2003b).
La evaluación histórica y el análisis de la normativa positiva de la legislación sobre aguas
en Chile (Gentes, 2002; 2003) demuestran claramente que el Código de Aguas en vigencia
no es el resultado de un proceso de construcción social, sino de la imposición de un
discurso político exclusivo desde arriba hacia abajo (top-down discourse) sobre los
recursos hídricos, que responde a las ideologías de poder imperantes en el país.
La historia legislativa de Chile muestra que la reglamentación hídrica siempre fue impuesta
desde una institucionalidad nacional centralizada, por medio de decretos, reformas o
modificaciones que no otorgan poderes delegados a los gobiernos descentralizados ni
locales. Desde el primer Código de Aguas de 1951 han prevalecido los mecanismos
estatales para la gestión del agua, siendo la participación ciudadana marginada de los
procesos de decisión política. La única excepción parece ser el Código de Aguas de 1969,
que responde a la política de reforma agraria y que, desde esa perspectiva, garantiza la
disponibilidad de agua para el desarrollo agrícola y la participación del campesinado en la
gestión hídrica, reflejando las lógicas de redistribución de la época.
232
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Según Gentes, el proceso registrado en la cuenca del río Loa es emblemático cuando se
analizan casos de denegación de derechos locales de agua. Se agrega en el informe que
en esta misma cuenca queda claramente de manifiesto la negligencia estatal en la
aplicación del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) vigente en el país, así
como también la existencia de una planificación de políticas energéticas y de recursos
naturales en las que no se considera la trascendencia y continuidad histórica de los
territorios y hábitat ecológicos de las comunidades locales indígenas y campesinas (Gentes
y Yáñez, 2005).
Es interesante, sin embargo, señalar –tal como se hace en la investigación– que
ocasionalmente esta situación de denegación de derechos a la que ha llevado la legislación
sobre aguas en Chile ha sido revocada sobre la base de la jurisprudencia. En este sentido,
una sentencia emblemática es la emitida por la Corte Suprema en junio del 2004, que
resolvió la controversia sobre aguas entre la comunidad indígena de Toconce y la Empresa
de Servicios Sanitarios de Antofagasta (ESSAN); en ese fallo se reconoció la propiedad
ancestral de la comunidad indígena de Toconce sobre los derechos de agua demandados y
se sentó como jurisprudencia que la propiedad ancestral indígena sobre las aguas,
derivada de prácticas consuetudinarias, constituía dominio pleno. A partir de este dictamen
se observa que en el ordenamiento jurídico chileno el derecho de propiedad otorga máxima
certeza jurídica sobre los derechos de agua de comunidades indígenas y campesinas y ha
servido de base para concederles amparo jurisprudencial.
Asimismo, el caso en cuestión muestra en la legislación chilena otro avance importante
destinado a contrarrestar las externalidades negativas de las leyes hídricas y, en particular,
del modelo liberal que sustenta el régimen de derechos de agua. En efecto, la legislación
ha garantizado la protección de las aguas que alimentan vegas y bofedales, prohibiendo su
explotación. No obstante, los aportes de esta legislación son limitados, pues se han
protegido solo algunos espacios por la vía del registro y demarcación que realiza la
Dirección General de Aguas (DGA) de determinados humedales, vegas y bofedales
existentes en territorios indígenas, quedando desamparados espacios de gran importancia
ambiental y cultural (DGA, 1996; Alegría/Valdés, 2001; Cuadra Lizana, 2001).
La evaluación gubernamental de tales disposiciones es positiva. Según los informes
oficiales, esta política ha favorecido la gestión pública y la interacción con las comunidades
indígenas del norte de Chile, al lograr una efectiva protección de su entorno y ambiente, así
como de sus recursos hídricos y humedales (Alegría 2004; Contreras, 2002; Pourrut y
Núñez, 1995). Una vez establecidas las áreas de protección, afirma Gentes, las empresas
mineras u otros particulares externos han evitado sistemáticamente solicitar autorizaciones
de exploración o derechos de aprovechamiento de aguas en dichas zonas. No obstante, la
evidencia empírica muestra que en los últimos años, y de modo coincidente con la
expansión de la gran minería, la presión hídrica se cierne sobre los humedales alto-andinos
y amenaza dar paso a la explotación de sitios protegidos no solo por la normativa interna
chilena, sino por tratados internacionales de los cuales el país es signatario. Este es el
caso del Salar de Huasco y del Sistema Hidrológico Soncor en el Salar de Atacama, que
gozan de la protección de la Convención relativa a los Humedales de Importancia
Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, conocida también como
Convención Ramsar, y sobre los cuales penden solicitudes de explotación de aguas
subterráneas y salmueras, haciendo caso omiso de los derechos ancestrales de
233
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
comunidades indígenas que realizan actividades silvo-pastoriles en dichos espacios y,
desde hace algunos años, también llevan adelante algunas iniciativas etno-turísticas.
La situación se torna crítica como consecuencia de las insuficiencias estructurales y
políticas que presenta el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), y que, a la
postre, han determinado que el instrumento sea ineficiente para prevenir o contrarrestar los
efectos negativos que generan los proyectos de inversión en el medioambiente indígena,
incluidas las áreas protegidas, como los humedales y las lagunas altiplánicas.
Los programas públicos en Chile no promueven la creación de plataformas de concertación
que, por la vía de la gestión colectiva y la conjugación de intereses, garanticen la
protección y conservación de ecosistemas, así como, menos aún, la gestión social del agua
con participación ciudadana. Desde otra perspectiva, tampoco se dan las condiciones para
que el Estado, a través de sus instituciones, asuma el papel de garante del bien común y
ampare los derechos especiales de uso, acceso y explotación de recursos naturales en
territorios asignados para el desarrollo de las comunidades locales, campesinas e
indígenas.
En síntesis, el adelanto de los derechos locales e indígenas sobre el agua no constituye
una prioridad política en el marco del actual modelo chileno. Por tanto, el desafío que
identifica Gentes –cuya postura compartimos en su integridad– consiste en establecer
bases normativas y socio-políticas que permitan profundizar los esfuerzos en defensa de
los derechos indígenas y superar las condiciones de vulnerabilidad en que se encuentran
las comunidades indígenas y campesinas en cuanto a la efectiva protección y defensa de
sus derechos de agua (Albornoz Guzmán, 2001; Cuadra Lizana, 2001; Díaz Paez, 1995;
Yáñez/Gentes, 2005).
En Perú se analizó la cuenca social del río Jequetepeque-Chamán, en el norte del país,
una de cuyas principales características es la alta complejidad de los usuarios y los
múltiples usos del agua existentes en la cuenca, lo que muestra la diversidad de intereses y
poderes que pugnan y presionan por el aprovechamiento de los recursos hídricos, tanto
superficiales como subterráneos. Aplicando el enfoque de cuenca social se aprecia la
forma en que convergen y entran en conflicto los diversos intereses indígenas, agrícolas,
ganaderos, de la gran minería, de abastecimiento de agua potable y de generación de
energía eléctrica. En efecto, la cuenca nace en la sierra y llega al mar, abarcando
diversidad biológica y diversidad cultural.
En la cuenca, los habitantes locales constatan la existencia de altos índices de
contaminación como consecuencia del vertido de desechos mineros, agrícolas, pecuarios,
agroindustriales y domésticos (sólidos y líquidos) en los ríos. La situación se ha agravado a
causa de derrames ocasionales de sustancias tóxicas, de los cuales es responsable la
Minera Yanacocha.146
En el estudio de caso, que estuvo a cargo de Fresia Chunga, se concluye que en
Jequetepeque no hay una gestión sostenible e integral del agua. La actividad minera,
principalmente aurífera, está en expansión y es uno de los agentes más contaminantes de
146
Cae consignar, sin embargo, que estos no han sido evaluados científicamente.
234
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
la cuenca; la agricultura bajo riego domina con mayor poder en la zona baja. La represa
Gallito Ciego, río abajo, regula el agua de riego. Las centrales hidroeléctricas y las
empresas cementeras, entre otras, aumentan la tensión hídrica en la cuenca, al ejercer
mayor presión por el abastecimiento de agua.
El Estado impone normas regulatorias que no se cumplen, pues cada grupo vela por sus
intereses y suele imponerse el de los conglomerados económicos más fuertes. Las normas
consuetudinarias, por otra parte, han caído en desuso porque no responden a la nueva
problemática de la gestión hídrica. La represa resuelve un problema de regulación del
agua, pero rompe las relaciones sociales de reciprocidad que existían entre los usuarios de
las partes altas con los regantes, quienes ya no tienen que retribuir a las fuentes. En este
contexto, la represa es una solución temporal para un problema social, que puede
agravarse como resultado del persistente acaparamiento del agua por parte de las
empresas mineras y otros usuarios más poderosos que los tradicionales.
Las reglas consuetudinarias sustentaban un riguroso sistema de derechos de agua, cuya
exigibilidad era garantizada sobre la base de severas sanciones. Este sistema tradicional
fue reemplazado por un régimen tarifario, habiéndose establecido que en la fijación de las
tarifas por uso del agua debían conjugarse criterios técnicos y económicos. Sin embargo, el
sistema fracasó por la debilidad del aparato estatal a cargo de su implementación y por la
ausencia de un ente institucional técnico especializado, a lo que se sumó la falta de
legitimidad social de los órganos estatales, todo lo cual se tradujo en una insuficiente
transparencia y eficacia del sistema
Fresia Chunga constata que costumbres como los quinces y las mitas, entre otras, son una
forma de distribución del agua que concita el respeto de los comuneros. Sin embargo,
acota, muchos de los usuarios también aceptan que ya no es posible conservar un
reglamento de este tipo, pues dicen que “los tiempos han cambiado”, y que es injusto e
ilegal. La inequidad del sistema tradicional se manifiesta en que no garantiza el derecho de
nuevos usuarios, quienes frente a la falta de acceso se ven obligados a entrar en el
“negocio del agua” o a “robarla” para irrigar sus cultivos.
Comprueba, por otra parte, que las normas de derecho positivo muestran la forma en que
el Estado peruano estructura e impone un modelo de gestión hídrica que no reconoce la
enorme diversidad social, económica, cultural y política del país y, en particular, de la
cuenca social analizada. La legislación hídrica –concluye Chunga– emplea categorías
formales y abstractas que desconocen la heterogeneidad de derechos indígenas,
campesinos y locales, y contradicen o tienden a arrasar la normatividad local y
consuetudinaria. Sostiene que el Estado ignora que, bien canalizada y articulada, la
diversidad podría fortalecer la arquitectura institucional y afianzar la gobernabilidad del
agua en el país. Uno de los grandes problemas que enfrentan los pueblos indígenas y las
comunidades campesinas y nativas, conforme a lo señalado en el estudio, es la desidia
estatal para aplicar sistemática y coherentemente la normatividad interna y los instrumentos
internacionales que reconocen sus derechos, tomando en consideración variables
económicas, políticas e ideológicas que acaban por reducir la vigencia social de los
derechos formalmente consagrados a favor de las comunidades indígenas y campesinas.
En síntesis, en Jequetepeque, al igual que en la cuenca del río Loa en Chile, las
plataformas estatales no han prosperado. No se dan las condiciones para la concertación;
235
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
existe desigualdad y desequilibrio entre las partes y, finalmente, se enfrenta un riesgo
permanente de que se imponga el interés de aquellos que tienen mayor poder.
Teresa Ore y Laureano del Castillo analizan específicamente la legislación hídrica del Perú
y señalan que desde la promulgación de la Ley General de Aguas (1969) se han suscitado
constantes debates sobre la materia, los que lejos de prosperar han dado por resultado la
ausencia de un marco normativo que recoja los cambios estructurales que han venido
ocurriendo en el país.
La legislación hídrica asignó al Estado una función reguladora excesiva, lo cual llevo a una
crisis en la década de 1980. Desde entonces, sin que se haya logrado cambiar la Ley de
Aguas, apuntan los investigadores, se le ha introducido un importante número de
modificaciones, que han terminado por generar una situación de desorden. Las normas
positivas son desconocidas y no se aplican en vastas zonas del país, en tanto que los
análisis de casos muestran que el Estado favorece la estrategia de reconocer
preferentemente los derechos individuales por sobre los derechos comunales, debilitando
en esta forma a la organización comunal y desconociendo los derechos colectivos de las
comunidades indígenas sobre las aguas.
El análisis normativo pone de relieve el hecho de que Perú ha incurrido en violaciones de
sus responsabilidades internacionales y de las reglas internas al no reconocer aquellos
derecho consagrados en instrumentos internacionales ratificados por el país y vigentes en
el derecho interno, como el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que le imponen la
obligación de proteger los derechos colectivos de los pueblos indígenas y sus
organizaciones tradicionales.
Los estudios de caso parecen demostrar que la legislación hídrica de Perú transita por
senderos aún no definidos, pero que pueden conducir a un modelo de derechos
individuales impuesto desde el Estado al estilo del régimen chileno, o bien seguir la
estrategia de Bolivia, expresada en la Ley de Riego, que se sustenta en el propósito de
reorganizar el marco legal del agua por sectores productivos, especificando los derechos
locales, campesinos e indígenas, conforme a los usos y costumbres comunitarios, lo que
parece ser una alternativa más pertinente a la realidad peruana.
Para finalizar, examinaremos el caso de Ecuador, país en el que los estudios de caso han
mostrado que el concepto analítico de cuenca social ha sido útil para analizar un conflicto
de aguas entre una acequia de riego antigua y un proyecto de mejoramiento y acceso al
riego mediante la construcción de un canal de hormigón, el cual, hasta la fecha, no lleva
agua a lado alguno. El conflicto, según expresan los investigadores, surge en la
microcuenca de La Chimba, ubicada a una hora y media al norte de Quito, en las alturas de
los páramos del cantón Cayambe, donde nace la acequia Tabacundo. Esta, construida en
1930, hasta los años setenta ha servido principalmente a las haciendas ubicados abajo, en
la cuenca del río Pisque, en otro cantón, el de Pedro Moncayo. La construcción fue liderada
e impulsada por el municipio de Pedro Moncayo, el cual, en contradicción con las leyes
hídricas y las costumbres imperantes en el resto de los sistemas de riego de Ecuador, ha
administrado las aguas. Bajo este sistema, quien paga más o quien tiene más poder ha
recibido el agua. Las pequeñas comunidades han utilizado los remanentes que, hasta hace
pocos años, fueron suficientes para sus sistemas productivos.
236
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Los cambios de la actividad económica en la región, que hoy favorecen la producción de
flores para la exportación, sumados al crecimiento poblacional y al aumento de la demanda
hídrica, tanto en las zonas bajas de la cuenca como en las altas, ha puesto mucha presión
sobre las aguas disponibles. Las fuentes que todavía existen en la microcuenca de La
Chimba son objeto de todas las miradas, principalmente de los grandes productores. A
finales de los años noventa el Municipio de Pedro Moncayo, para responder a las nuevas
demandas de agua, propició la construcción de un gran canal, con una represa en los
páramos al otro lado de la cordillera, para traer un volumen de agua que permitiera suplir
las necesidades hídrica, en particular las de las nuevas empresas florícolas. Las
incongruencias de la gestión también quedan en evidenciaen el estudio de caso, en el que
se consiga que el Municipio consiguió los fondos para el proyecto de riego Canal Pedro
Moncayo-Cayambe, o Proyecto Canal Tabacundo, pero no para la represa y el túnel, que
en último término son necesarios para obtener el agua. En síntesis, afirman los
investigadores, queda un gran canal, sin concesión, al lado de la antigua acequia
Tabacundo, que suministra agua a sus miles de usuarios tradicionales. El Municipio, los
grandes productores florícolas y el gobierno provincial, que había financiado la
construcción, iniciaron acciones para conseguir la concesión de las aguas de La Chimba,
más arriba de la bocatoma de la antigua acequia Tabacundo, acción que significaba dejarla
seca y privar de agua a los usuarios tradicionales.
Paralelamente, en el año 2003 se forma en La Chimba una plataforma de cuenca con el
objetivo de estudiar la cuenca para ayudar a fomentar una gestión comunitaria más
eficiente de las aguas. Esta plataforma, denominada Consorcio para el Desarrollo
Sustentable de la Cuenca de La Chimba (CODECHIM), se convierte en el espacio de
análisis, debate y acción a favor de la acequia Tabacundo y sus usuarios y usuarias en la
zona alta, de mayoría indígena. La plataforma se ha consolidado e incluso se ha ampliado
su radio de acción y análisis para comprender la cuenca del Pisque y La Chimba, y así
poder abarcar todos los usos de las aguas que nacen en La Chimba. El concepto de
cuenca social, como se demuestra, está guiando los procesos de promoción de
investigación-acción sobre el agua, liderados por la Universidad Politécnica Salesiana
(UPS), ubicada en Cayambe, la cual facilita la plataforma de cuenca.
La plataforma ha sido, sin lugar a dudas, un mecanismo para la resolución del conflicto,
aún cuando este, como se consigna en el estudio, no se ha solucionado en su totalidad. La
lecciones extraídas de esta experiencia muestran que los peligros pueden ser revertidos
para dar paso a procesos de reconstrucción social. En efecto, los riesgos que implicaba el
proyecto de construcción del Canal Tabacundo han movilizado a las cuatro organizaciones
indígenas de segundo grado, ubicadas territorialmente a lo largo de la acequia, para que se
organizaran en una Junta de Usuarios de Riego y consiguieran la concesión de la acequia.
Por primera vez no es el Municipio de Pedro Moncayo el que administra el recurso. Las
empresas florícolas, acostumbradas a obtener del Municipio cuanta agua querían, ahora
tienen que convertirse en partícipes s de una junta de regantes, negociando sus usos y
aportes con el resto de los usuarios comunitarios en igualdad de condiciones. Los cambios
sociales que acarreará esta gestión van a ser profundos y probablemente se convertirán en
fuentes de nuevos conflictos que impondrán otros desafíos a las organizaciones
comunitarias para la gestión del agua y a sus miembros.
237
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
El estudio de caso sobre el conflicto de aguas en torno a la acequia Tabacundo nos ofrece
algunos aprendizajes adicionales desde la perspectiva de los objetivos del Proyecto Visión
Social del Agua en los Andes.
Primero, el caso ejemplifica muy bien el concepto de la construcción social de una cuenca,
ya que para entender las dimensiones y complejidades del conflicto y las múltiples
relaciones sociales implicadas, era necesario trazar la geografía total de la acequia
Tabacundo y el nuevo Canal Tabacundo. Aunque el equipo de la UPS y el mismo
CODECHIM iniciaron este proceso de demarcación en La Chimba, el examen del caso nos
muestra que esta unidad resultó ser demasiado pequeña para el análisis y, por
consiguiente, para visualizar las acciones que requería la negociación entre los intereses
en conflicto.
Segundo, se demuestra aquí la complejidad de las relaciones entre las nociones de
territorio indígena (cuya gestión corresponde a la Corporación de Organizaciones Indígenas
de Olmedo (COINO)), territorio político (que pertenece jurisdiccionalmente a la parroquia
Olmedo) y la territorialidad definida por la gestión del agua (cuya administración está
encomendada a las Juntas de Agua). El concepto de cuenca social, que permite la
yuxtaposición analítica de todas estas definiciones de territorialidad, puede ser la más
apropiada para encontrar caminos acertados para una efectiva gestión social del agua.
En el informe sobre los derechos de agua y la tradición legislativa en Ecuador, que
acompaña el estudio de caso de las cuencas La Chimba-Pisque, se indica que las fuentes
naturales de agua no siempre han sido consideradas como bienes nacionales de uso
público. Más bien, el análisis de la legislación histórica del país, realizado por Santiago
Vallejo para esta publicación, confirma la existencia de una dicotomía entre los ámbitos
público y privado, que fue superada recién en el año 1972, dando paso un enfoque dualista
de la propiedad de las aguas.
Dicho enfoque se expresa en el hecho de que, si bien el agua en la actualidad es
considerada un bien público, también es cierto que la vigencia y el reconocimiento de
normas de derecho consuetudinario permiten la constitución de derechos de propiedad
privada del agua.
En la práctica, informa Vallejo, pese a que en el ordenamiento jurídico ecuatoriano se ha
declarado la inalienabilidad y la imprescriptibilidad de los derechos privados, e incluso
públicos, sobre el agua, lo que implica una prohibición expresa de que el recurso sea objeto
de comercio, ha sido posible identificar diversas formas de traspaso de propiedad de las
aguas. La jurisprudencia, sin embargo, insiste en el carácter exclusivamente público de las
aguas.
Durante la década de 1990 en particular se han planteado diversas propuestas legales
relacionadas con el agua, entre las que resalta la planteada por la Confederación de
Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) en 1994, en la que se reclamaba el
reconocimiento de derechos basados en los usos y costumbres, así como una mayor
participación colectiva en la gestión hídrica.
Cabe señalar que ninguna propuesta normativa ha prosperado, fenómeno que Vallejo
atribuye a la inestabilidad política del país. No obstante, el reconocimiento constitucional
238
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
(1998) de derechos colectivos es un hecho que muestra que el principio del manejo común
de los recursos hídricos ha prevalecido en Ecuador. Los estudios de caso analizados en el
marco de esta investigación constituyen ejemplos de iniciativas locales de organización con
el fin de administrar y gestionar los recursos hídricos, dada la escasa o inexistente
intervención estatal en el Ecuador, un país en el que la característica común ha sido la
existencia de modalidades comunitarias de administración que se han impuesto al derecho
positivo. No obstante, las ineficiencias e inequidades en la gestión del agua en general
persisten y el manejo colectivo no ha garantizado por sí mismo la gestión del agua como
bien social en otras cuencas sociales de Ecuador.
Hechas estas reflexiones pormenorizadas respecto de cada una de las investigaciones
presentadas en esta publicación cabe concluir que los estudios de caso y los respectivos
análisis normativos realizados en Bolivia, Chile, Ecuador y Perú demuestran que para el
efectivo ejercicio del derecho social al agua por parte de los múltiples usuarios se requieren
condiciones de equidad.
Los casos del Loa y la cuenca del Jequetepeque, en Chile y Perú, respectivamente, ilustran
las externalidades sociales, culturales, ambientales y económicas que conlleva la
imposición de un único modelo hegemónico para la gestión hídrica, sustentado en los
principios del libre mercado y dispuesto desde el Estado, en el que no se han resguardado
de manera equitativa los derechos de los usuarios tradicionales.
En Tiquipaya-Colcapirhua, Bolivia, el derecho social al agua se ejerce gracias a la
preservación de la comunidad territorial andina y los usos y costumbres que la sustentan.
En el caso de la acequia Tabacundo, en las cuencas La Chimba-Pisque, en Ecuador, el
derecho social se reconquista a partir de la construcción de un tejido social representado
en las plataformas de múltiples usuarios creadas para la gestión concertada del agua.
El desafío que impone la equidad hídrica es, entonces, garantizar la gobernanza territorial y
ambiental en la gestión del agua tal y como se viene realizando en Bolivia y Ecuador en los
casos antes analizados, marco en el que los actores sociales han hecho prevalecer un
conjuntos de reglas y principios que favorecen el manejo colectivo del agua, la diversidad
de usos, el pleno acceso y la sustentabilidad ambiental de los recursos.
En este contexto, el desafío para las políticas públicas es promover estas experiencias de
gestión colectiva de las aguas por la vía del respeto a las autoridades tradicionales y la
generación de instancias organizativas que permitan la concertación de intereses de
múltiples usuarios, al estilo de las plataformas de gestión hídrica, basadas en principios de
sostenibilidad ambiental y equidad social.
Paralelamente, la obligación de las autoridades pertinentes es proveer a las instancias de
gestión colectiva y, en general, a todos los usuarios, la debida asistencia técnica para que
lleven a cabo una gestión informada y eficiente de los recursos hídricos. Los ámbitos de
información que deben ser abordados desde instancias estatales y/o de asistencia técnica
se relacionan tanto con la disponibilidad hídrica de la cuenca como con la evaluación de la
contaminación y la calidad química de las aguas. Finalmente, compete a la autoridad asistir
a la ciudadanía en materias tales como tratamiento de las aguas e infraestructura de
distribución y aprovechamiento.
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