DIAGNÓSTICO ESTATAL OAXACA SERGIO LÓPEZ AYLLÓN ANA ELENA FIERRO FERRÁEZ ADRIANA GARCÍA GARCÍA DIRK ZAVALA RUBACH El presente Diagnóstico fue elaborado por el siguiente equipo: Coordinación general: Sergio López Ayllón Investigadores: Ana Elena Fierro Ferráez Adriana García García Juanita Gómez Montes Gerardo Medina Mario Sánchez de Aparicio I Martha Trejo González Lorenia Trueba Almada Dirk Zavala Rubach Asistentes de investigación: Jesús Rogelio Alcántara Méndez Zayra Carbajal Rosa Ivonne Enríquez Romero Felipe García Cuevas Raquel López Hernández Paulina Madrigal Ávila Liliana Montiel Matamoros Xiao Recio Blanco Luis José Rivero Pérez Adriana Rosas Cerecer Ximena Santaolalla Abdó Jonathan Velázquez Flores Coordinación administrativa: Wendolyn Veana Segura i ÍNDICE GENERAL 1. Introducción ............................................................................................................................. 1 2. Metodología ............................................................................................................................. 3 2.1 Marco teórico ................................................................................................................... 3 2.2 Dimensión normativa ....................................................................................................... 3 2.3 Dimensión del procedimiento .......................................................................................... 4 2.3.1 Ingeniería de procesos.............................................................................................. 4 2.3.2 Análisis empírico ....................................................................................................... 5 2.4 Dimensión organizacional ................................................................................................ 9 2.5 Recopilación de información .......................................................................................... 10 3. Dimensión normativa ............................................................................................................. 11 3.1 Marco normativo............................................................................................................ 11 3.2 Ámbito Poder del Estado................................................................................................ 12 3.3 Ámbito institucional. ...................................................................................................... 12 3.3.1 Gobierno judicial..................................................................................................... 12 3.4 Función jurisdiccional administrativa ............................................................................. 15 3.4.1 Objeto del juicio...................................................................................................... 16 3.4.2 Partes ...................................................................................................................... 17 3.4.3 Proceso ................................................................................................................... 17 4. Dimensión del procedimiento................................................................................................ 23 4.1 Ingeniería de procesos ................................................................................................... 23 4.2 Análisis de expedientes y estadística descriptiva ........................................................... 24 4.2.1 Demanda de servicios judiciales en materia administrativa .................................. 24 4.2.2 Oferta de servicios judiciales en materia administrativa ....................................... 28 5. Dimensión organizacional ...................................................................................................... 37 5.1 Análisis de las estructuras orgánicas .............................................................................. 37 5.2 Análisis curricular del personal clave de los OJA ............................................................ 43 5.3 Análisis de prácticas en materia de organización .......................................................... 45 6. Anexos .................................................................................................................................... 49 6.1 Anexo 1 Mapa de suprasistema ..................................................................................... 49 6.2 Anexo 2 Cadena de valor ................................................................................................ 50 7. Bibliografía ............................................................................................................................. 51 ii ABREVIATURAS 1. AMIJ: Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C. 2. AMTCAEUM: Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. 3. CIDE: Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. 4. CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 5. Diagnóstico: Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional. 6. DOF: Diario Oficial de la Federación. 7. MASC: Medios alternativos de solución de controversias. 8. ND: No se puede determinar por falta de información. 9. OJA(s): Órgano(s) de justicia administrativa. Este término es utilizado para referirse tanto a los tribunales autónomos, como a los tribunales o salas que forman parte de los poderes judiciales estatales. 10. PN: Promedio Nacional. 11. SC: Sin cálculo. 12. SCJN: Suprema Corte de Justicia de la Nación. 13. TCA: Tribunal de lo Contencioso Administrativo. iii 1. INTRODUCCIÓN La jurisdicción contencioso administrativa es, por su propia naturaleza, el campo jurídico que los mexicanos poseen para fiscalizar la acción de sus gobernantes. Esta posición de los tribunales administrativos, entre el Estado y sus gobernados, supone una responsabilidad de un calado especial ante la ciudadanía y acarrea la necesidad de un escrupuloso cumplimiento en materia de transparencia. Hoy en día, la información disponible sobre la acción judicial no es suficiente ni uniforme, lo que obstaculiza el trabajo colaborativo entre las distintas instituciones, así como la adopción de políticas judiciales de largo alcance. Ante esta situación, la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. (AMTCAEUM), con el apoyo de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C. (AMIJ) y del Fondo Jurica, emprendieron la trascendental tarea de conocerse a sí mismos; para ello, encargaron al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) la realización del diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional. Este diagnóstico constituye una herramienta fundamental en la identificación de los problemas que aquejan a la impartición de justicia administrativa en México, así como en un medio que indique las posibles vías de mejora para nuestra jurisdicción contenciosa. Es una labor que se enmarca dentro de los grandes objetivos establecidos para las instituciones a cargo de esta trascendental tarea, que busca superar tradicionales errores de coordinación y concepción y que pretende impulsar una impartición de justicia más eficiente, con decisiones de autogestión basadas en una información completa y actualizada. Para ello se realizó un análisis de las normas mexicanas desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) hasta la jurisprudencia, con apoyo tanto en la doctrina, como en experiencias de derecho comparado. En particular, se tomó en cuenta como punto de partida de este diagnóstico los presupuestos y acciones establecidos en el Libro Blanco de la Reforma Judicial, pues, como en él se apunta, todos los órganos jurisdiccionales del país están llamados a lograr el ideal constitucional de impartir justicia en forma imparcial, pronta, completa y gratuita; asimismo contiene ya los primeros pasos para lograrlo, siendo este diagnóstico especializado en jurisdicción administrativa un paso más hacia esa meta. Es importante recalcar que este es un diagnóstico de los órganos jurisdiccionales como instituciones, por lo que se centra precisamente en los órganos y no en las personas. Lo que se busca es sentar las bases para lograr que los órganos de justicia administrativa (OJAs) presten un servicio de calidad. En efecto, entender que los OJAs constituyen instituciones implica que no basta considerar la actividad de cada juez o magistrado en lo particular, ni de cada uno de los OJAs en forma aislada, sino que debe pensarse en el conjunto de los órganos 1 jurisdiccionales como instituciones encargadas de resolver controversias, es decir, como una organización que debe también responder a parámetros de calidad y eficiencia en la prestación de un servicio público. Se reconoce que esto implica un cambio de paradigma importante; sin embargo responde a las acciones encomendadas por los resultados de la consulta del Libro Blanco de la Reforma Judicial que reconoce a la impartición de justicia como un servicio público fundamental. Ahora bien, una vez realizado el diagnóstico nacional y conjuntado toda la información, quedó claro que las sinergias generadas entre todos los OJAs que colaboraron en la conformación del diagnóstico debería potenciarse mediante un conocimiento más profundo del funcionamiento y desempeño de cada una de estas instituciones, identificando con ello buenas prácticas que pudieran ser aprovechadas en todo el país, así como áreas de oportunidad para cada entidad. Para ello, el equipo consultor del CIDE estimó conveniente elaborar un diagnóstico sintetizado para cada uno de los 29 OJAs que permite conocer, a vuelo de pájaro, la estructura del órgano, sus competencias, su organización y la estadística básica. Además de las recomendaciones elaboradas en el diagnóstico nacional, se identificó que en muchos casos el potencial de los OJAs como órganos fiscalizadores del quehacer del estado no es aprovechado en su totalidad, por ello consideramos que estos diagnósticos locales podrán fungir como herramientas de divulgación de los OJAs, ya sea a través de Internet o mediante publicaciones convencionales. Hoy los tribunales contenciosos cuentan con información clara, completa y veraz sobre su funcionamiento y desempeño, lo que los dota de una poderosa herramienta para cumplir su misión de impartir justicia como un servicio público de calidad. 2 2. METODOLOGÍA El diseño del estudio considera diferentes niveles de análisis, a los que correspondió el uso de metodologías diferenciadas. A continuación se describe la metodología general que fue aplicada en cada dimensión del diagnóstico. 2.1 MARCO TEÓRICO El propósito del marco teórico es sentar las bases conceptuales que guían el diagnóstico de la justicia administrativa. Al efecto, se determina cuál es la misión y objetivos de los órganos de justicia administrativa (en adelante OJAs), el modelo o modelos de organización de estas instituciones y su relación con los poderes del Estado, así como las características y efectos principales de los procesos contenciosos1. 2.2 DIMENSIÓN NORMATIVA Tras el análisis exhaustivo de toda la legislación local que regula la justicia administrativa, tanto por lo que se refiere al juicio de nulidad como a la organización del OJA, se elaboró un sistema de matrices organizacionales y procedimentales que permiten realizar un análisis comparativo del diseño normativo de los OJAs en México. Este sistema generó un cúmulo importante de información comparada que permite identificar los principales modelos en el diseño organizacional de los OJAs, así como sus virtudes y defectos. Los rubros que abordan cada una de las matrices son los siguientes: Normatividad referida a la estructura y organización de los OJAs: o Ámbito poder del Estado. o Ámbito institucional. o Gobierno judicial. o Administración de recursos. o Función jurisdiccional administrativa. Proceso administrativo o juicio de nulidad: o Objeto del juicio. o Partes. o Proceso. o Demanda. o Contestación. 1 El desarrollo completo de esta sección puede ser consultado en el numeral 4 del diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional. 3 o o o o Suspensión. Audiencia. Sentencia. Recursos. El modelo utilizado para analizar la complejidad del sistema normativo que regula los tribunales contenciosos en México parte de la idea de un conjunto de normas jerarquizadas con diversos ámbitos de validez. En la cúspide de esta pirámide se encuentra la CPEUM. Del vértice descienden, de acuerdo con su orden y jerarquía, las constituciones locales, además de las diversas leyes y reglamentos que se ocupan de regular a los OJAs. A partir de las matrices se generó el modelo para analizar la congruencia del sistema y la eficacia de la regulación, así como la posibilidad de llegar a la definición de los sujetos, competencias, facultades y derechos contenidos en dichas normas. Una vez generado el modelo, y con base en la misión y objetivos de la justicia contenciosa, así como en los principios constitucionales que deben regir la labor de los OJAs, se desarrollaron los indicadores a partir de los cuales se realizó el análisis individualizado de la regulación correspondiente a cada uno de los 29 OJAs. Para ello se creó una matriz, a partir de la determinación de indicadores, como una medida objetiva que permita el análisis de los distintos cuerpos normativos, para compararlos entre sí y contrastarlos con un modelo ideal. Las variables que forman parte de la matriz se agrupan de la siguiente forma: Análisis de constituciones locales. Análisis de las normas orgánicas y competenciales de los tribunales. Análisis de reglamentación adicional. Análisis de regulación en materia de transparencia. Análisis de servicio civil de carrera o carrera judicial. Análisis de gobierno del tribunal. Análisis de jurisprudencia. Del análisis normativo se desprenden un conjunto de principios deseables en el diseño de los diferentes OJAs. Así mismo, se identificaron las áreas de oportunidad que requieren ser abordadas, ya sea desde la necesidad de reformas legislativas o reglamentarias, o bien de meras prácticas al interior de los órganos en lo individual, que sería recomendable modificar. 2.3 DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO 2.3.1 INGENIERÍA DE PROCESOS Como parte del enfoque multidisciplinario del presente estudio se abordó el quehacer de los OJAs desde la perspectiva de la ingeniería de procesos. De esta forma, distintas instituciones procesales fueron modeladas como procesos. Un proceso puede ser definido como: 4 “Una serie continua y repetible de actividades relacionadas que a través del uso de recursos convierte una o más entradas en una o más salidas, creando valor para el cliente”.2 Entrada PROVEEDOR Actividad 1 Actividad 2 Actividad N Salida CLIENTE De esta forma, y a partir exclusivamente del marco normativo vigente al momento de realizar el mapeo, se logró identificar el suprasistema, la cadena de valor y los macroprocesos mediante los cuales los OJAs desarrollan sus funciones. 2.3.2 ANÁLISIS EMPÍRICO En lo que concierne al rubro de información cuantitativa, se emplearon técnicas matemáticoestadísticas denominadas Técnicas de Muestreo Probabilístico. Éstas tienen como principal objetivo la producción de inferencias sobre atributos específicos de un conjunto completo de elementos (población) a partir de información proveniente de un subconjunto de elementos (muestra). El enfoque aleatorio de dicha selección permitió principalmente la obtención simultánea, en términos probabilísticos, de medidas de precisión (calidad) asociadas a cada estimación, así como la remoción total de lo que en términos estrictamente coloquiales conocemos como sesgos o subjetividades presentes en los resultados estadísticos obtenidos. Paralelamente, se logró que la muestra en cuestión replique, de nueva cuenta en términos probabilísticos, las características de interés de la población objetivo. Es pertinente entonces establecer matemáticamente, aunque por la naturaleza empírica del estudio de forma muy preliminar y teórica, los niveles máximos de error teórico esperados, asociados a las estimaciones que estarán contenidas en el estudio de expedientes; o en su defecto, la determinación del tamaño de muestra necesario para los niveles de error de estimación preasignados como aceptables. 2 G.A Rummler y P.A Brache, Improving Performance: Managing the White Space on the Organization Chart (San Francisco, CA: Jossey-Bass, 1990), 25 5 2.3.2.1 CÁLCULO DE ERRORES DE ESTIMACIÓN Y DE TAMAÑO DE MUESTRA Dadas las características del estudio, en donde el objetivo fundamental es cuantificar en proporción si está o no presente determinado atributo en un expediente, las expresiones a utilizar serán las correspondientes para la estimación de proporciones. Entonces P será la probabilidad de que un expediente tenga el atributo de interés. Tenemos dos formas de aproximarnos al cálculo de errores de estimación o al cálculo de tamaño de muestra necesario. Primero, para el cálculo de correspondencias entre los errores de estimación teóricos y los tamaños de muestra preasignados se utilizó la siguiente expresión derivada de una aproximación normal mediante el Teorema Central del Límite: e k 1 n N Z N N 1n (1) Donde: n N k Z e es el tamaño de la muestra preasignado. es el tamaño de la población de expedientes. es el percentil teórico correspondiente a una distribución normal (0,1) acorde con el nivel de confianza que se requiera (en nuestro caso se determinará un nivel del 95%, por lo que k = 1.96). es la varianza P(1-P) de la variable dicotómica que determina si está o no presente determinado atributo en un expediente. Varianza que, siendo conservadores, en el estudio es pertinente tomarla como máxima. Ésta tiene su valor máximo cuando la proporción que intentamos estimar es cercana a P=1/2, es decir Z = 1/4. es el error absoluto teórico que desconocemos. Hay que recordar que en el presente no se hará un estudio del conjunto completo de expedientes, debido a restricciones en tiempo y recursos, por eso nos interesa aproximar nuestros niveles de error a partir de un tamaño de muestra especificado. Equivalentemente, si lo que interesa es calcular un tamaño de muestra a partir de un error máximo aceptable preasignado, se utiliza la siguiente expresión matemática, que es equivalente a la anterior (1) pero cambiando la incógnita en la ecuación. n N k2Z N 1 e2 1 k2 z 1 N 1 e2 (2) Donde ahora: 6 n e es el tamaño de la muestra que desconocemos. es el error absoluto teórico preasignado. Tomando en cuenta que N varía en cada OJA, y si se establece un error absoluto teórico de 5% para las proporciones estimadas en cada OJA se obtiene un tamaño de muestra con las siguientes características: ID Entidad Federativa 16 Oaxaca Tamaño poblacional considerado 391 Muestra Fecha de levantamiento 195 6 y 7 de julio Finalmente, es importante señalar que hay una relación inversamente proporcional entre los niveles de errores de estimación y los tamaños de muestra a utilizar. Es decir, la precisión de las estimaciones (error de estimación) puede aumentarse (disminuirse) tanto como se pueda aumentar el número de expedientes estudiados, siguiendo las expresiones matemáticas anteriores. 2.3.2.2 DISEÑO DE MUESTREO Y DE ESTIMACIÓN Y CÁLCULO DE ESTADÍSTICOS El diseño de muestreo que se empleará será un Muestreo Aleatorio Simple con Estratificación por OJA, el cual considera equi-probable la selección de cada expediente dentro de cada estrato (es decir cada tribunal). Para la estimación y el cálculo de estadísticos se consideró el diseño de muestreo correspondiente al esquema real de selección de expedientes. Esto significa que, al momento de estimar, se tomó en consideración el hecho de que no todo elemento de la población objetivo de expedientes tiene la misma probabilidad de ser seleccionado en muestra, debido al diferente número de expedientes en existencia en cada OJA y al tamaño de muestra preasignado de expedientes para éste. Lo anterior se logró mediante el uso de la teoría estadística conocida como “Estimadores de Horvitz-Thompson”, que asigna a cada elemento un peso equivalente al inverso de su probabilidad de ser incluido en muestra (peso comúnmente denominado factor de expansión). 2.3.2.3 FICHA METODOLÓGICA A continuación se presenta la ficha metodológica para los datos específicos: Población objetivo: Expedientes concluidos en materia administrativa durante el periodo 2007 – 2008. 7 Cobertura del análisis: Oaxaca Periodo de levantamiento: Del 06 al 07 de Julio del 2009. Instrumento de recolección de datos: Formulario de llenado en formato de cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas abiertas). Marco muestral: Listado de recursos de revisión (identificados por número de expediente) interpuestos en los años 2007 y 2008. El total de expedientes considerado es de 391 Diseño muestral: Muestreo aleatorio simple estratificado. o La muestra es probabilística y permite hacer inferencia sobre la población objetivo, así como conocer la calidad de las estimaciones a nivel total y por dominio. Tamaño de muestra: En la determinación del tamaño de muestra para cada estrato y dominio de estudio (OJA) se consideró una discrepancia máxima tolerable o precisión del 5% para cada caso, con un nivel de confianza del 95%. Para el valor de la proporción que es de interés estimar se consideró el 0.5, que maximiza la varianza en la distribución del estimador bajo el supuesto de normalidad. Np (1 p) Fórmula: n p(1 p) ( N 1) 2 / Z 2confianza Donde: p = proporción a estimar N = tamaño del universo de expedientes objeto de estudio δ = Precisión Z2confianza = Cuantil de una distribución de probabilidad normal a un nivel de confianza deseado Total de expedientes en muestra: 195 expedientes efectivos. Estimadores: Para construir la representatividad de la muestra de forma analítica se utilizan los factores de expansión (estimadores de Horwitz-Thompson) con lo que se obtienen estimadores de promedios y proporciones de interés. En cada estimación se calcularon el margen de error absoluto teórico, los errores de muestreo y los efectos de diseño. Calidad de las estimaciones: o El error de estimación absoluto teórico para cada Entidad Federativa es de 5%, y de 1.4% para el nivel global; ambos con un nivel de confianza del 95%. o El error estándar estimado obtenido, considerando el esquema de muestreo, en cada proporción estimada del presente reporte es menor al 5.4%. La siguiente tabla resume la información obtenida para la realización del presente diagnóstico. ID Entidad Federativa 16 Oaxaca Tamaño poblacional considerado 391 Muestra Fecha de levantamiento 195 6 y 7 de julio 8 2.4 DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL Para la realización de este diagnóstico se integró información de diversas fuentes, en especial de tipo referencial y documental, a través de cuestionarios, entrevistas telefónicas y elementos de información resultados del levantamiento en campo. La información fue obtenida de junio a noviembre de 2009. La cobertura del análisis organizacional incluyó visitas a 22 OJAs de las Entidades Federativas participantes. De otros 5 OJAs adicionales pudo obtenerse información en documentos publicados vía Internet para acceso público. La información recabada abarcó el período de 2006 a 2008. Para efectos de este estudio se consideraron únicamente los resultados del 2008, para tener un punto de comparación temporal único en los mismos. Los instrumentos de recolección de datos utilizados para el análisis consistieron en: Formulario en formato de cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas abiertas), incluyendo las siguientes secciones como base para el análisis: o Ficha curricular de cada magistrado: Nombre, fecha de nacimiento, cuenta de correo, teléfono, estado civil, formación y grado académico, universidad de procedencia, cargo actual, últimos 3 cargos, actualización, otros estudios y publicaciones recientes. o Datos generales: Número de magistrados, secretarios, actuarios, salas regionales o auxiliares y número total del personal por tribunal. o Datos presupuestales: Presupuesto total asignado en 2008, percepción mensual bruta de los magistrados (promedio en su caso), percepción mensual bruta de jueces y secretarios. o Capacitación: Actividades de capacitación durante 2008. o Evaluación: Mecanismos utilizados para la evaluación del desempeño, criterios utilizados y mecanismos para incentivos. Cuestionario de prácticas de recursos humanos, incluyendo aspectos como: o Existencia del área de recursos humanos en el tribunal. o Actividades y procesos de recursos humanos realizados en cuanto a: Reclutamiento y selección, capacitación, evaluación, estructuras salariales, desarrollo del personal, planes de carrera, políticas y procedimientos, entre otros. o Evidencia o documentación de procesos existentes. Los documentos de cada OJA que se obtuvieron en el levantamiento de campo realizado, o bien a través de información publicada en Internet, abarcaron: Organigramas, plantillas de personal y tabuladores vigentes en 2008 o 2009. 9 Informes de labores de 2008 y 2009. Listados de juicios y reportes de estadística básica por tribunal. Marco normativo como referencia, en especial manuales de organización vigentes. Reportes de presupuesto aprobado y ejercido en los años 2008 y 2009. A partir de los documentos y cuestionarios obtenidos se realizó el análisis y organización de la información, para lo cual se integraron matrices de correlación entre indicadores que permiten identificar interrelaciones generales. Es importante mencionar que los cálculos se realizaron con base en la información que fue posible recabar, por lo que existen datos incompletos o parciales, así como varias fuentes de referencia. 2.5 RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN Jurisprudencia Informes de labores Presupuesto aprobado Presupuesto ejercido Organigrama Plantilla de empleados Sueldos Integrados Inventario Estadística básica Cuestionario y ficha curricular Cuestionario RRHH Oaxaca Marco Normativo La siguiente tabla resume la información solicitada y la obtenida. 1 NA 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 = Sí 0 = No .5 = Parcial 10 3. DIMENSIÓN NORMATIVA3 Tamaulipas Distrito Federal Sonora Hidalgo Jalisco Querétaro Guanajuato Guerrero – Yucatán - Estado de México Baja California - Veracruz Nuevo León Sinaloa – San Luis Potosí Colima Campeche – Tabasco Zacatecas – Morelos Tlaxcala – Nayarit Quintana Roo Durango – Baja California Sur Aguascalientes Oaxaca Chiapas - Michoacán 1951 1971 1977 1982 1984 1985 1986 1987 1989 1991 1993 1996 1997 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca, con sede en la capital del Estado, fue fundado en 2006 como tribunal autónomo; tiene competencia para decidir en primera y segunda instancia sobre juicios fiscales y administrativos. Cuenta con una coordinación de asesores de lo contencioso administrativo y con una unidad de contraloría. 3.1 MARCO NORMATIVO El marco normativo de este OJA se encuentra integrado por los siguientes ordenamientos: Constitución Política del Estado de Oaxaca. Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Oaxaca4. Reglamento Interno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca. Código de Procedimientos Civiles del Estado de Oaxaca, así como el Código Fiscal Estatal o Municipal, de aplicación supletoria. De igual forma en la que se analizaron los indicadores en la parte nacional del diagnóstico, se realiza a continuación el análisis del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca. 3 Para efectos de transversalidad en el estudio nacional se ha utilizado una terminología común para referirse, en la forma más incluyente posible, a los distintos aspectos tanto de la estructura de los OJA como de sus procesos. 4 El 12 de octubre de 2009, justo durante la realización de este estudio, se publicaron en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado importantes reformas a la Ley de Justicia Administrativa del Estado, que entre otras cuestiones, implicaron la modificación de la estructura del tribunal. Por razones metodológicas estas reformas no se reflejan en este estudio. 11 3.2 ÁMBITO PODER DEL ESTADO Por ámbito de poder del estado nos referimos a la posición de los OJAs respecto de los otros Poderes y de las formas de organización administrativa, en cuanto a si se trata de tribunales autónomos o de órganos integrados al Poder Judicial. El indicador más representativo es la naturaleza jurídica del OJA, pues permite entender su interacción con otras organizaciones del Estado. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo es un órgano del Estado, de control de legalidad, con plena jurisdicción y competencia, formalmente administrativo y materialmente jurisdiccional, dotado de autonomía plena para dictar sus fallos y hacerlos cumplir, interpretar la ley administrativa a través de sus resoluciones, tendrá personalidad jurídica y patrimonio propio, se compondrá del número de magistrados que determine la ley, el presupuesto y las necesidades del trabajo, los que tendrán los mismos derechos y prerrogativas que los del Tribunal Superior de Justicia del Estado, con las obligaciones y restricciones que la misma Ley les señale. Los jueces instructores de lo contencioso administrativo tendrán los mismos derechos que los jueces de primera instancia del Poder Judicial del Estado. 3.3 ÁMBITO INSTITUCIONAL. 3.3.1 GOBIERNO JUDICIAL El gobierno judicial se refiere a las actividades que realizan los OJA para lograr la administración de los recursos humanos que lo integran. En este apartado se buscó la identificación de normas que regularan la administración de los OJA respecto al personal tanto jurisdiccional como no jurisdiccional. Así, la categoría de gobierno judicial comprendió los indicadores correspondientes a la organización general del tribunal en cuanto al personal jurisdiccional y en cuanto a su selección. Normativamente se identificó la siguiente estructura orgánica del OJA5: 5 En el caso del Estado de Oaxaca, la estructura del tribunal descrita corresponde a la estructura anterior a las reformas publicadas el 12 de octubre de 2009 en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Después de las reformas, de acuerdo con el artículo 83 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Oaxaca, el tribunal está integrado por el pleno, la presidencia, la sala superior y las salas de primera instancia. 12 TRIBUNAL TRIBUNAL DE DE LO LO CONTENCIOSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE OAXACA COORDINACIÓN COORDINACIÓN DE DE ASESORES ASESORES DE DE LO LO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO ART. 40, 44, 45* PLENO PLENO COORDINACIÓN, COORDINACIÓN, CAPACITACIÓN CAPACITACIÓN YY MEJORAMIENTO MEJORAMIENTO EN EN MATERIA MATERIA JURÍDICA-ADMINISTRATIVA JURÍDICA-ADMINISTRATIVA ART. 48* UNIDAD UNIDAD DE DE COMPILACIÓN COMPILACIÓN YY ESTADÍSTICA ESTADÍSTICA ART. 56* COORDINACIÓN COORDINACIÓN DE DE COMUNICACIÓN COMUNICACIÓN SOCIAL SOCIAL YY RELACIONES RELACIONES PÚBLICAS PÚBLICAS ART. 58* UNIDAD UNIDAD DE DE INFORMÁTICA INFORMÁTICA ART. 60* COORDINACIÓN COORDINACIÓN DE DE PERITOS PERITOS ART. 50* ART. 13* UNIDAD UNIDAD ADMINISTRATIVA ADMINISTRATIVA ART. 25* ART. 61* DIRECTOR DIRECTOR ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO PRESIDENTE PRESIDENTE DEL DEL TRIBUNAL TRIBUNAL UNIDAD UNIDAD DE DE CONTRALORÍA CONTRALORÍA SALA SALA // MAGISTRADO MAGISTRADO JUEZ JUEZ INSTRUCTOR INSTRUCTOR SECRETARÍA SECRETARÍA GENERAL GENERAL DE DE ACUERDOS ACUERDOS ART. 31* ART. 30* SALA SALA // MAGISTRADO MAGISTRADO ART. 30* SALA SALA // MAGISTRADO MAGISTRADO ART. 33* JUEZ JUEZ INSTRUCTOR INSTRUCTOR ART. 33* JUEZ JUEZ INSTRUCTOR INSTRUCTOR SECRETARIOS SECRETARIOS DE DE ESTUDIO ESTUDIO YY CUENTA CUENTA ART. 37* SECRETARIOS SECRETARIOS DE DE ESTUDIO ESTUDIO YY CUENTA CUENTA ART. 37* SECRETARIOS SECRETARIOS DE DE ESTUDIO ESTUDIO YY CUENTA CUENTA ACTUARIOS ACTUARIOS ART. 39* ACTUARIOS ACTUARIOS ART. 39* ACTUARIOS ACTUARIOS ART. 35* SECRETARIOS SECRETARIOS DE DE ACUERDOS ACUERDOS ART. 35* SECRETARIOS SECRETARIOS DE DE ACUERDOS ACUERDOS SECRETARIOS SECRETARIOS DE DE ACUERDOS ACUERDOS OFICIALÍA OFICIALÍA DE DE PARTES PARTES *Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca 13 El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca se integra de la siguiente manera: Pleno. Presidencia Salas unitarias. Magistrados Secretario General de Acuerdos. Secretarios de acuerdos de las salas. Director administrativo. Coordinación de asesores de lo contencioso administrativo. Coordinación de capacitación y mejoramiento en materia jurídico-administrativa. Jueces instructores de lo contencioso administrativo. Actuarios. Oficialia de partes. Empleados y auxiliares técnicos que determine el presupuesto. El presidente del tribunal, será elegido de entre magistrados que lo integren. Este OJA cuenta con una unidad administrativa, una unidad de contraloría interna y con seis unidades más, encargadas respectivamente de coordinar las labores de asesoría en materia contencioso administrativa, capacitación, compilación y estadística, comunicación social y relaciones públicas, informática y trabajo de peritos. El número de salas del tribunal se determinará de acuerdo a las necesidades del trabajo, cuando lo considere necesario el pleno. El acuerdo de creación se publicará en el Periódico Oficial del Estado, en donde deberá precisarse la competencia territorial de la sala de nueva creación, la que tendrá todas las características de autoridad, soberanía, jurisdicción y competencia contempladas en la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Oaxaca. Las salas del tribunal se integrarán por: Un magistrado. Un secretario de acuerdos de sala. Los jueces instructores de lo contencioso administrativo, los actuarios, oficiales administrativos, y demás personal técnico y administrativo que se autoricen al respecto. Los magistrados del tribunal serán designados por el Congreso del Estado a propuesta que en terna le presente el Titular del Poder Ejecutivo, para ocupar su cargo por un periodo de ocho años, con posibilidad de ser ratificados por una sola vez. Los magistrados rendirán la protesta de ley ante el Congreso del Estado. Para que un magistrado del tribunal pueda ser separado de 14 su cargo, deberá substanciarse el juicio político correspondiente que refiere la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios del Estado de Oaxaca, ante el Congreso del Estado, en términos de la Constitución Política del Estado. Como requisitos para ser magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca se establecen los siguientes: Ser ciudadano mexicano por nacimiento y oaxaqueño en pleno ejercicio de sus derechos. Tener título profesional de licenciado en derecho debidamente expedido y registrado a la fecha de la propuesta. Tener al menos treinta años cumplidos el día de la designación. Poseer reconocida experiencia en derecho administrativo y fiscal, además de capacidad y honorabilidad. Asimismo se establecen requisitos para ser secretario general de acuerdos, secretario de acuerdos de sala, juez instructor, asesor de lo contencioso administrativo, actuario o director administrativo del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca. Corresponde al presidente del tribunal formular anualmente el anteproyecto del presupuesto de egresos del OJA, cuya discusión y aprobación es competencia del pleno del tribunal. Es atribución del presidente remitir el proyecto aprobado por el pleno al Poder Legislativo para su validación o modificación y dictar las órdenes relacionadas con el ejercicio del presupuesto. De conformidad con el artículo 86 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Oaxaca, los magistrados, servidores públicos y personal del tribunal percibirán iguales emolumentos y prestaciones a los del Poder Judicial. El presidente del tribunal rendirá al pleno, en la última sesión de cada año, un informe de las actividades realizadas en este periodo. 3.4 FUNCIÓN JURISDICCIONAL ADMINISTRATIVA A continuación expondremos los hallazgos referidos al proceso administrativo o juicio de nulidad. El proceso administrativo o juicio de nulidad es un juicio que permite a los particulares combatir en sede jurisdiccional actos de autoridad que consideran les causan alguna afectación. A través del juicio de nulidad los particulares acuden a una instancia jurisdiccional (no necesariamente judicial) a que se determine la legalidad o ilegalidad de un acto de autoridad que les hubiere causado alguna afectación. 15 3.4.1 OBJETO DEL JUICIO El tribunal tiene competencia para resolver las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten: Entre los particulares y las autoridades de la administración pública del Estado, los organismos públicos descentralizados y desconcentrados. Entre los municipios y el Gobierno del Estado, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Entre dos o más municipios, derivados de los acuerdos o convenios administrativos de colaboración. Entre los particulares y la administración pública municipal, en los casos a que se refiere el primer párrafo del artículo 125 de la Constitución Política del Estado. Cuando de acuerdo a las leyes de la materia, los municipios cuenten con organismos locales que diriman las controversias particulares y la administración pública municipal, el tribunal tendrá competencia como instancia revisora de los anteriores. Entre particulares y otros organismos públicos, cuando las leyes de la materia le conceden competencia expresa al tribunal. Las salas del tribunal son competentes para conocer y resolver los juicios que se promuevan en contra de: Los actos y resoluciones emanados de las autoridades del Poder Ejecutivo, de los municipios y de los organismos descentralizados y desconcentrados, cuando éstos actúen como autoridades, dictándolas, ordenándolas, ejecutándolas o tratando de ejecutarlas y que causen agravio a los particulares, por no ajustarse a los elementos y requisitos de validez previstos por el artículo 7 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Oaxaca. Las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales, estatales, municipales y de sus órganos descentralizados y desconcentrados, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije ésta en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación, nieguen la devolución de cantidades que procedan conforme a la ley, o cualquiera otra que cause un agravio de carácter fiscal. Las resoluciones en materia de responsabilidad administrativa. Las resoluciones que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos celebrados con la administración pública. Los actos fiscales o administrativos que impliquen una resolución negativa ficta, configurándose ésta cuando las promociones o peticiones que se formulen ante las autoridades no sean resueltas en los plazos que la ley o reglamento fijen o a falta de dicho plazo en noventa días naturales. En el caso de positiva ficta, que emane de otra autoridad distinta a la fiscal, bastará que el actor presente su petición, apegada al artículo 13 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, y acredite con el sello de la oficina o por cualquier otro medio, que fue recibida por la demandada, y esta no dio satisfacción al derecho de petición, la sala declarará la existencia o inexistencia de la positiva ficta. Las resoluciones administrativas y fiscales favorables a los particulares que se promuevan por las autoridades para que puedan ser modificadas o nulificadas. Las resoluciones que se dicten negando a los particulares la indemnización a que se refiere la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios 16 de Oaxaca, o en los términos del párrafo segundo del Artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El procedimiento administrativo de ejecución cuando el afectado en dicho procedimiento opte por no interponer el recurso ordinario ante las autoridades competentes y cuando afirme: a. Que el crédito que le exige se ha extinguido legalmente. b. Que el monto del crédito es inferior al exigible. c. Que es poseedor, a título de propietario del bien embargado. d. Que el procedimiento coactivo no se ajuste a la ley. En este caso, la oposición no se podrá hacer valer, sino contra la resolución que apruebe el remate; salvo que se trate de resoluciones cuya ejecución material sea imposible reparación. Conocerá del recurso de queja, procediendo en los términos de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Oaxaca. Del resarcimiento de daños y perjuicios que las autoridades administrativas deban pagar a los particulares, cuando aquellas, por la ejecución de obras, o por irresponsabilidad en el incumplimiento de sus obligaciones, le causen a un particular un menoscabo en su patrimonio pecuniario o moral. De la legalidad o nulidad de remates, subastas o similares, embargos y pretensiones de requerimiento dictadas por autoridades diversas a las del Poder Judicial del Estado. De los asuntos cuya resolución esté reservada al tribunal de lo contencioso administrativo conforme a lo dispuesto por la mencionada ley de justicia administrativa u otras leyes. De acuerdo con lo establecido en el artículo 49 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Oaxaca, las resoluciones del Instituto Estatal de Acceso a la Información Pública podrán ser impugnadas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. 3.4.2 PARTES Como partes del proceso se identifican las siguientes: El actor. El demandado. Tendrá este carácter la autoridad ordenadora y la ejecutora de los actos impugnados y, en su caso, aquéllas que las sustituyan, así como los organismos públicos descentralizados de la administración pública estatal y municipal. El tercero afectado, que será cualquier persona física o moral, cuyos intereses puedan resultar incompatibles con las pretensiones del actor y que demuestre interés en que subsista el acto administrativo combatido. 3.4.3 PROCESO El proceso administrativo se encuentra compuesto de las siguientes etapas: 1. Demanda. 2. Contestación. 17 3. Suspensión. 4. Audiencia. 5. Sentencia. 6. Recursos 7. Cumplimiento de la sentencia. 8. Jurisprudencia. 9. Medios alternos de solución de controversias. 1. Demanda Para estar en posibilidad de interponer una demanda para iniciar un proceso administrativo, los particulares que pretendan hacerlo deberán acreditar su interés al menos legítimo. La demanda deberá formularse por escrito y presentarse ante el tribunal o la sala que autorizada por el pleno tenga jurisdicción territorial en el lugar de residencia del actor, dentro del término de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente a aquél en que surta efectos la notificación del acto recurrido o conste fehacientemente que el o los interesados o afectados tienen conocimiento del acto. Una vez interpuesta la demanda, cumpliendo con los requisitos establecidos, el Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca podrá admitir la demanda, requerir al actor para que subsane las omisiones o formule las aclaraciones correspondientes, o desecharla si es notoriamente improcedente o el actor no cumple con la prevención. 2. Contestación Una vez admitida la demanda, se correrá traslado al demandado para que conteste lo que a su derecho convenga. El plazo para contestar la demanda es de nueve días hábiles. En caso de contestar, deberá acompañar las pruebas que ofrezca al escrito de contestación de demanda. Si la parte demandada no contesta dentro del término legal respectivo, el tribunal declarará de oficio la preclusión del derecho correspondiente y tendrá por contestada la demanda en sentido afirmativo, salvo prueba en contrario. Si al producir en tiempo la contestación de la demanda, la parte demandada no se refiere a todos y cada uno de los hechos de la misma, los omitidos se considerarán presuntivamente ciertos, salvo prueba en contrario. El día hábil siguiente al vencimiento del plazo para la contestación y ampliación de la demanda, en su caso, el magistrado instructor dictará un auto en el que se fijen el día y hora para la celebración de la audiencia, la cual deberá tener lugar dentro de los diez días hábiles siguientes. 18 3. Suspensión Este tribunal tiene competencia para otorgar la suspensión del acto impugnado a fin de mantener las cosas en el estado en que se encuentran. La suspensión podrá concederse con efectos restitutorios únicamente cuando se trate de actos privativos de la libertad decretados al particular por la autoridad administrativa, o bien, cuando a juicio del magistrado instructor sea necesario otorgarle estos efectos, con el objeto de conservar la materia del litigio o impedir perjuicios irreparables al particular. La suspensión con efectos restitutorios procede también de oficio si tiene interés la sociedad y se decretará de plano en el mismo auto en que se admita la demanda, comunicándose sin demora a la autoridad responsable para su inmediato cumplimiento. Se exigirá garantía de otorgamiento de suspensión que pueda ocasionar daños o perjuicios a terceros. En este supuesto, el tercero podrá otorgar caución para dejar sin efectos la suspensión concedida, la cual deberá cubrir el costo de la garantía que haya otorgado el actor. Este OJA tiene la facultad discrecional para conceder la suspensión de multas, impuestos, derechos u otro crédito fiscal sin necesidad de que se garantice el importe o de determinar la necesidad del otorgamiento de garantías, así como la facultad de revocar o modificar la suspensión otorgada, si varían las condiciones por las cuales fue concedida. Si los actos impugnados hubiesen sido ejecutados y afectan a particulares de escasos recursos económicos, impidiéndoles el ejercicio de su única actividad personal de subsistencia, hasta tanto se pronuncie la resolución que corresponda, el magistrado instructor podrá dictar discrecionalmente las medidas cautelares que estime pertinentes para preservar el medio de subsistencia del actor, siempre y cuando no se lesionen derechos de terceros. 4. Audiencia La audiencia del juicio tiene por objeto desahogar las pruebas debidamente ofrecidas, oír los alegatos y citar a las partes para oír sentencia. La audiencia deberá celebrarse el día y hora señalados para tal efecto, será pública, salvo en los casos en que, a juicio de los magistrados, sea necesario que sea reservada y su desarrollo se sujetará al siguiente orden: Se procederá a desahogar las pruebas que las partes hayan ofrecido dentro del juicio; hecho lo anterior, se recibirán los alegatos de las partes, los cuales deberán ser formulados por escrito. Concluido el período de alegatos, se dará por terminada la audiencia, citándose a las partes para oír sentencia. El tribunal deberá emitir la resolución que corresponda en un término que no exceda de quince días hábiles contados a partir de la fecha de la celebración de la audiencia. 19 La falta de asistencia de las partes no impedirá la celebración de la audiencia. Sin embargo, podrá ser diferida por una sola vez, a solicitud de parte o cuando exista motivo fundado, a juicio del tribunal. 5. Sentencia Las sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca deberán contener: La fijación clara y precisa de los puntos controvertidos. El examen y valoración de las pruebas. La exposición debidamente fundada y motivada de las consideraciones en que se basa la resolución. La exposición de las razones por las que, en su caso, se haga uso de la facultad para suplir la deficiencia de la queja. Los puntos resolutivos los que expresarán los actos o resoluciones cuya validez se reconozca o cuya nulidad se declare. El juicio ante el tribunal será de estricto derecho, pero se deberá suplir la deficiencia de la queja siempre y cuando se trate del actor. Las partes podrán promover por una sola vez la aclaración de la sentencia cuando estimen que la misma es contradictoria, ambigua u obscura. La resolución sobre la solicitud de aclaración no admitirá recurso alguno y se reputará parte de la sentencia. Así mismo se prevé la posibilidad para las partes de formular excitativa de justicia ante el tribunal en pleno si la sala no pronuncia la resolución que corresponda dentro del plazo señalado en la ley o el juez instructor no formula el proyecto respectivo. 6. Recursos En los juicios que se tramiten ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca no se admitirán más recursos que los de queja y revisión. El recurso de queja es procedente: Contra los actos de las autoridades demandadas por exceso o defecto en la ejecución del auto en que se haya concedido a la parte actora la suspensión del acto reclamado. Contra los actos de las mismas autoridades, por repetición del acto o resolución anulada o por exceso o defecto en la ejecución de la sentencia dictada por las salas. 20 Procede el recurso de revisión en contra de las siguientes resoluciones: Las que admitan o desechen la demanda, su contestación o ampliación. Las que desechen pruebas. Las que rechacen la intervención del tercero. Las que concedan o nieguen la suspensión, fijen fianzas o contrafianzas. Las que decreten o nieguen el sobreseimiento del juicio antes de la audiencia. Las sentencias de las salas que hayan declarado fundada la pretensión del actor. Las sentencias de las salas que hayan declarado fundadas las defensas y excepciones de la parte demandada. Las sentencias de las salas que causen agravio irreparable al tercero perjudicado llamado a juicio. 7. Cumplimiento de la sentencia En el oficio en que se notifique a los demandados sobre la sentencia favorable, se les prevendrá para que informen sobre el cumplimiento que den a la misma. Si la sentencia no quedare cumplida en un plazo de tres días, la sala correspondiente, de oficio, requerirá a la autoridad demandada para que dentro del término de veinticuatro horas contadas a partir de la hora en que quede legalmente notificada cumpla el fallo e informe al respecto. Si a pesar del requerimiento, la autoridad o la entidad demandada, se niega a cumplir con la sentencia del tribunal, se procederá en la forma siguiente: Si la ejecución consiste en un acto material que solo puede ejecutar la demandada, y esta tuviese superior jerárquico, se requerirá a este para que ordene el cumplimiento de la resolución. Si la demandada insiste en no cumplir, la sala que corresponda lo hará del conocimiento del Ejecutivo del Estado o del Ayuntamiento, según el caso, para que obliguen a la demandada al cumplimiento de la sentencia, y si la ejecución consiste en un acto material, que no tenga necesariamente que ser ejecutado por la autoridad demandada, la propia sala podrá realizarlo en rebeldía de aquella. La sala podrá imponer multa de cincuenta y un a ciento cincuenta días de salario mínimo general, vigente en el Estado de Oaxaca, a los servidores públicos que incumplan una sentencia, sin perjuicio de que se reitere cuantas veces sea necesario la multa impuesta y ésta se duplique, independientemente de que se proceda tanto administrativa como penalmente en contra del que desobedezca el mandato legítimo de la sala, en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Oaxaca, así como de la Legislación Penal del Estado de Oaxaca. La sala requerirá continuamente al órgano de control interno que corresponda, para que inicie y concluya el procedimiento administrativo disciplinario al que se refiere la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Oaxaca. 21 8. Jurisprudencia Los criterios establecidos en las sentencias que dicte el pleno del tribunal serán obligatorios para el mismo, siempre que lo resuelto se sustente en cinco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario. El secretario general de acuerdos compilará, glosará, estructurará y llevará sistemáticamente el compendio de criterios sustentados y validados. Los criterios que establezca el tribunal, así como aquellos que constituyan precedentes y se consideren de importancia, serán publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Para la modificación de los criterios se observarán las mismas reglas establecidas para su formación. El pleno podrá definir los criterios cuando exista contradicción entre las dictadas por las salas, mediante denuncia que le haga el magistrado que haya sustentado la contradictoria o a petición de parte interesada. 9. Medios alternos de solución de controversias Las partes podrán celebrar convenios para conciliar sus intereses y poner fin al juicio. En este sentido, corresponde a los jueces instructores de lo contencioso administrativo celebrar audiencias de conciliación entre las partes si éstas así lo solicitan, mientras que al titular de la coordinación de asesores de lo contencioso administrativo le compete proponer, en cualquier tiempo, la conciliación de intereses ante las autoridades o servidores públicos demandados, en los asuntos en que presten asesoría. 22 4. DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO 4.1 INGENIERÍA DE PROCESOS Una vez que se describió al tribunal desde la perspectiva jurídica (análisis formal) en este apartado se analiza a esta institución desde otra perspectiva, la ingeniería de procesos. El primer paso en el análisis, consistió en analizar el suprasistema que todo OJA debe tener.6 El tribunal, como toda organización pública o privada, se entiende como un sistema de partes interdependientes, sujetas a un sistema lógico, que integra entradas, salidas y procesos internos para la creación de productos con valor. En el caso que nos ocupa y como se advierte del mapa de suprasistema7, para la realización de sus funciones un OJA requiere una serie mínima de insumos, que incluyen por una parte un sistema normativo que lo dote del andamiaje jurídico necesario; y por la otra, recursos humanos, materiales, distintos servicios e infraestructura y presupuesto para su financiamiento. Con lo anterior se estará en condiciones de ofrecer un foro para la resolución de controversias. Una vez que el foro exista dependerá de los particulares (juicio de nulidad) o de otras autoridades (juicio de lesividad) accionar los mecanismos jurisdiccionales establecidos y una vez que se accionen dichos procedimientos se podrán generar salidas, idealmente sentencias que resuelvan controversias. El siguiente nivel de análisis consiste en la definición de la cadena de valor del OJA8. En ella se observan siete macroprocesos primarios que abarcan el trámite de primera instancia, trámite de segunda instancia, cumplimiento de sentencia, incidente de acumulación, trámite de suspensión, trámite de amparo y notificación; así como los macroprocesos de soporte denominados: asesoría y defensa jurídica, archivo, ejecución del presupuesto, administración de recursos materiales y servicios generales, administración de recursos humanos, administración de tecnologías de información y administración de acceso a la información (transparencia). El tercer, y último, nivel de análisis consiste en el mapeo específico de los macroprocesos primarios identificados en la cadena de valor.9 6 Un suprasistema puede entenderse como una representación en donde se muestra a la Organización, en nuestro caso un OJA, como un sistema único que interactúa con su entorno. Es la representación de la organización con los insumos, productos, la competencia, el entorno político, social y cultura. 7 Véase Anexo 1, infra. 8 La Cadena de Valor es el medio por la cual la Organización genera, intercambia y entrega productos y/o servicios al mercado. Así, se trata de una representación de las actividades primarias y de soporte que requiere la organización. Véase Anexo 2, infra. 9 Los resultados del mapeo realizado se encuentran en archivo adjunto. 23 4.2 ANÁLISIS DE EXPEDIENTES Y ESTADÍSTICA DESCRIPTIVA En el presente apartado se incorporan una serie de datos estadísticos con el propósito de explicar el comportamiento de la oferta y la demanda de servicios judiciales en materia administrativa en el estado. La información aquí reportada fue obtenida de la revisión de expedientes judiciales, así como de la estadística en materia de justicia administrativa que fue proporcionada por el OJA mediante archivo electrónico.10 4.2.1 DEMANDA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA La presente sección, que reporta y sistematiza la información recabada en materia de análisis de expedientes y estadística descriptiva, se encuentra dividida en dos secciones: demanda de tutela judicial y oferta de servicios judiciales. En la primera se describe los datos relacionados con el número de demandas que se presentan ante el OJA, la naturaleza del actor, la materia del acto impugnado, la autoridad responsable y la cuantía de los asuntos que se presentan. Por su parte, la sección sobre oferta incorpora las principales variables relacionadas con la actuación del OJA. Así, se incorporan datos sobre duración promedio de los asuntos, el número y sentido de los fallos emitidos, la tasa de amparo que se interpone, el número y tipo de notificaciones que se realizan, así como los recursos presupuestarios y de personal con los cuales el OJA enfrenta sus cargas de trabajo. 4.2.1.1 DEMANDA DE TUTELA JUDICIAL El primer indicador identificado se refiere al número de asuntos que ingresan al OJA, es decir, las demandas que son presentas por la parte actora. Como se desprende de la siguiente tabla el número de éstas, en términos absolutos, presenta un incremento considerable en los últimos tres años, siguiendo la tendencia nacional. La siguiente tabla resume lo anterior, al mismo tiempo que incorpora los datos sobre admisiones, desechamientos y desistimientos. Estado Año Oaxaca 2006 2007 2008 Demandas recibidas Demandas admitidas Demandas desechadas Prevenciones Incompetencia Desistimientos 131 581 94 493 37 88 0 0 0 0 0 0 Así, para el año pasado (2008) se recibieron 581 demandas, de las cuales 493 fueron admitidas. Estos asuntos, sumados a los expedientes en trámite ingresados en años anteriores menos los desistimientos conforma la carga de trabajo que enfrenta el OJA. 10 La metodología correspondiente a la revisión de expedientes puede ser consultada en la sección metodología supra. 24 Por otro lado, el nivel de litigiosidad11, tal como se ilustra en la siguiente tabla, nos indica que por cada cien mil habitantes se presentan 16.57 demandas, mientras que los datos agregados nos indican que en el ámbito nacional se presentan 53.49 demandas por cada cien mil habitantes. Entidad Año Demandas recibidas Oaxaca Agregado* 2008 2008 581 33,263 Población (Censo 2005) 3,506,821 62,187,296 Por cada PEA Demandas/P Demandas/P 100,000 (INEGI,2009) ob EA habitantes (Censo) 1,463,113 0.0001657 0.0003971 16.57 27,669,529 0.0005349 0.0012022 53.49 Por cada 100,000 habitantes (PEA) 39.71 120.22 *Los datos de la categoría "Agregado" contemplan la información de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo Léon, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas. En relación a la naturaleza del actor, persona física o moral, los datos obtenidos del análisis de expedientes indican que las personas físicas son los principales usurarios del foro. Los datos se reportan en la siguiente gráfica. Distribución de expedientes por tipo de actor 92% 8% Persona física Persona moral 4.2.1.2 MATERIA En relación a las materias sobre las que versa la litigiosidad o las características de las reclamaciones en la jurisdicción el análisis de los expedientes arrojan los siguientes resultados: 11 Para fines del presente el nivel de litigiosidad es igual al cociente del número de demandas ingresadas entre la población total del Estado. El mismo cálculo se hizo considerando la población económicamente activa (PEA) y para ambos casos se presenta la proporción por cada cien mil. 25 Acto impugnado Negativa ficta 5% Responsabilidad de servidores públicos 5% Crédito fiscal 20% Concesiones / licitaciones Otros 52% 19% Porcentaje de menciones del acto impugnado La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación significativos. 4.2.1.3 ÓRGANOS A QUIEN CONCIERNE LA LITIGIOSIDAD En relación a la naturaleza de la autoridad demandada los datos del análisis de expedientes señalan que son las autoridades municipales las que presentan una mayor frecuencia de impugnación. Tipo de autoridad demandada 54% 46% Estatal Municipal Al profundizar el análisis de los datos obtenidos se desprende la siguiente mención de En promedio, el número de autoridades demandas por expediente es de XXX autoridades: 26 Autoridad demandada Autoridad demandada (Primera mención) (Segunda mención) 64% 33% 27% 15% 10% 13% 11% 7% 8% 6% 5% Ayuntamiento Finanzas Estatal Gobernador Transporte Otras Ayuntamiento Municipal Finanzas Estatal Oficina del Gobernador Otra Municipal 4.2.1.4 CUANTÍA En relación a la cuantía de los actos impugnados se debe establecer que ésta presenta en general valores bajos. Como se desprende de la siguiente gráfica el 39% de los asuntos analizados presenten cuantías que oscilan entre los $286 y $2,500 pesos, el otro 39% oscilan entre los $2501 y $10,000 pesos y sólo el 22% de los asuntos superaba los $10,001 pesos. Distribución de la cuantía en los expedientes 22% 39% 39% [$286, $2500] [$2501, $10,000] [$10,001, $15 mill.] El 21% de los expedientes presenta cuantía en los actos impugnados. 4.2.1.5 NIVEL DE APELACIÓN No se cuenta con los datos estadísticos. 27 4.2.2 OFERTA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA 4.2.2.1 DEFENSORÍA El área del tribunal encargada de brindar servicios de asesoría jurídica de forma gratuita reporta los siguientes datos estadísticos. Estado Oaxaca Agregado Año Personas atendidas 2007 2008 2006 2007 2008 180 275 22,485 34,769 55,493 Asuntos Demandas turnados a presentadas Consultas Demandas la en la oficialía telefónicas admitidas defensoría de partes del jurídica tribunal 9 20 9,770 8,883 15,427 10 57 5,981 6,760 27,902 10 57 6,147 10,522 11,538 10 57 6,231 5,123 6,256 Material fiscal Materia Demandas Prevenciones administrativa desechadas 0 0 4,497 1,323 1,347 10 57 3,720 6,531 7,236 0 1 211 236 237 0 1 440 414 288 4.2.2.2 SUSPENSIÓN En lo relacionado a la suspensión del acto impugnado los datos obtenidos del análisis de expedientes señalan los siguientes resultados: Se concedió la suspensión Oaxaca 1% Nacional 3% 33% 34% 3% 63% 12% 51% Sí. Con efectos restitutorios Sí. Mantener las cosas en estado que guardan No No aplica Por su parte, el cruce entre la solicitud y resultado de la suspensión arroja los siguientes datos. 28 Distribución del acto impugnado por el tipo de concesión en la suspensión 50% 15% 45% 40% 35% 30% 25% 38% 20% 16% 15% 10% 5% 5% 5% 0% Crédito fiscal Concesiones/licitaciones Otros Sí. Mantener las cosas en estado que guardan No se solicitó El porcentaje restante se encuentra segmentado de tal forma que la muestra tampoco es suficiente para realizar las estimaciones. 4.2.2.3 TIEMPOS PROCESALES La duración promedio de los asuntos analizados en muestra fue de 175 días hábiles. La siguiente gráfica compara los tiempos observados en la muestra estatal con los obtenidos de la muestra nacional, segmentados en las siguientes etapas: Admisión: Periodo entre la presentación y la admisión de la demanda. Audiencia: Periodo entre la fecha de admisión y la fecha de celebración de la audiencia. Sentencia: Periodo entre la celebración de la audiencia y la fecha de emisión de la sentencia. Notificación: Periodo entre la emisión y la notificación de la sentencia. Recurso de revisión: Período entre la presentación y resolución del recurso. Duración promedio (días hábiles) 206 175 143 133 145 125 88 87 14 7 Admisión Audicencia Sentencia Promedio nacional Notificación Rec de revisión Oaxaca 29 Por su parte, la distribución de la duración total promedio de los asuntos tiene la siguiente distribución: Duración total del proceso (días hábiles) Estado Oaxaca Agregado nacional 2 a 120 121 a 240 241 a 360 361 a 480 61.99 34.95 19.88 44.78 9.36 10.76 8.77 481 a 600 601 a 1287 Otros Suma 9.51 100 100 El agregado nacional está compuesto por los datos levantados en los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajauto, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. Finalmente, se cruzó la duración de los procesos con el tipo de acto impugnado y los resultados son los siguientes: Duración del proceso por acto impugnado (promedio en días hábiles) 217 91 Negativa ficta 95 Otros 112 Crédito fiscal Concesiones/licitaciones La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación significativos. 4.2.2.4 FALLOS En relación al número fallos que se emiten, los datos estadísticos proporcionados señalan que el OJA produjo 273 sentencias, mientras que la estadística nacional obtenida señala una producción promedio de 1,665 sentencias en el 2008. La siguiente gráfica ilustra la comparación entre los datos individuales del OJA y los promedios y totales nacionales12. En relación al sentido de las sentencias pronunciadas en el periodo se observa una muy alta tasa de nulidad y una baja tasa de validez del acto impugnado. 12 Promedio nacional está integrado por los datos proporcionados por los estados de: Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federa, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas. 30 La siguiente gráfica ilustra la comparación entre los datos individuales del OJA y los promedios y totales nacionales13. Demandas Admitidas 1862 581 79 63 273 1593 Amparos Sentencias Promedio Nacional Total Nacional 2008 Oaxaca 2008 Oaxaca Demandas Admitidas Sentencias Amparos 35245 581 25480 273 1071 63 Finalmente, se presentan los datos obtenidos del análisis de expedientes y resulta destacable la muy alta tasa de sobreseimiento registrada. 13 Promedio nacional está integrado por los datos proporcionados por los estados de: Aguascalientes, Chiapas, Colima, Distrito Federa, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas. 31 Sentido del fallo de primera instancia 78% 14% 8% Nulidad para efectos Nulidad. Lisa y llana Sobreseimiento. Total 4.2.2.5 APELACIÓN DE FALLOS En relación con la impugnación de fallos emitidos, los datos del análisis de los expedientes indican que es el actor quien más presenta el recurso. Parte que recurre 21% 79% Actor Autoridad demandada Por su parte en relación al sentido del recurso los datos obtenidos marcan una alta tasa de confirmación de los fallos de primera instancia. 32 Sentido del fallo del recurso de apelación 86% 8% 6% Confirma Modifica Revolca Al cruzar los datos del sentido del recurso con el acto impugnado obtenemos los siguientes resultados. Sentido del fallo del recurso de apelación por acto reclamado 15% Crédito fiscal 47% Concesiones /licitaciones 9% Otros 0% 10% 20% 30% 40% 50% Confirma Finalmente, se cruzaron los datos del sentido del fallo con la duración del proceso y se obtuvieron los siguientes resultados. 33 Duración del proceso de acuerdo al sentido del fallo del recurso de apelación (promedio en días hábiles) Revoca 93 Confirma 33 129 0 32 50 100 150 200 Periodo entre la presentación de la demanda y la fecha de notificación de la sentencia Periodo entre la fecha de presentación del recurso de apelación y la fecha de su resolución 4.2.2.6 AMPARO Los datos de los expedientes revisados arrojan que sólo el 25% de los fallos emitidos fueron impugnados mediante el amparo. Se presentó amparo contra la sentencia definitiva 25% 75% No Sí Adicionalmente, se presenta en la siguiente gráfica el número de demandas admitidas14, sentencias pronunciadas15 y amparos tramitados16 y así como los datos para el promedio y total nacional. 14 La sumatoria de demandas entrantes se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los Estados de: Aguascalientes, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas. 15 La sumatoria de sentencias pronunciadas se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los Estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas. 34 Demandas Admitidas Demandas 1862 581 Admitidas 10026 1862 79 63 273 79 Amparos Amparos 7036 140 Oaxaca Sentencias Promedio Nacional Promedio Nacional Total Nacional 2008 Estado de México 2008 1593 1593 Sentencias Estado de México Demandas Admitidas Sentencias Amparos 35,245 10,026 25,480 7,036 1,071 140 4.2.2.7 NOTIFICACIONES Hoy en día una cantidad importante de recursos de los OJAs se destina a la tarea de notificar. Como se desprende del siguiente diagrama la labor de notificar es una de gran proporción. Parte actora Notificaciones personales Parte demandada 2,548 Tercero perjudicado Notificación 3,875 Notificaciones por lista 1,327 16 La sumatoria de juicios de amparo interpuestos se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los Estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas. 35 4.2.2.8 MAPA DE FLUJO CON ESTADÍSTICA Cargas de trabajo 2008 Desistimiento Tercero perjudicado Presentación de escrito Demandado Presentación de contestación 0 desestimientos Nulidad 493 demandas admitidas Admitir Demanda con ofrecimiento de pruebas y anexos Suspensión Y Demandante O Asesoría jurídica Demanda asesorada con ofrecimiento de pruebas y anexos 581 demandas recibidas 275 personas atendidas 57 demandas presentadas 57 demandas admitidas O Prevenir Contestación Celebración de audiencia y emisión de fallo 550 Audiencias celebradas 114 suspensiones Admisión de la demanda 2a Instancia 118 casos O 0 recursos de revisión Y/O Validez O Amparo Y/O 65 amparos interpuestos 21 casos 273 sentencias Sobreseimiento 0 prevenciones Cumplimiento de sentencia Cumplimiento de sentencia Notificación Notificación Archivo Archivo Notificación 30 casos Desechar 88 demandas desechadas Y Archivo Notificación 0 casos de incompetencia 36 5. DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL El presente documento contiene los resultados del análisis organizacional realizado a partir de la información documental recabada a través de los cuestionarios diseñados, información pública, así como hallazgos de las visitas de campo realizados. 5.1 ANÁLISIS DE LAS ESTRUCTURAS ORGÁNICAS El análisis de la estructura orgánica describe al OJA en función a su naturaleza y al número de instancias con las que cuenta; de igual forma, siguiendo los resultados del diagnóstico nacional, se plantea una clasificación o tipología de tres estructuras organizacionales genéricas que dimensionan a las estructuras de los OJA conforme a los organigramas vigentes durante el 2008 proporcionados para este análisis; y por otro lado, la relación entre dichos modelos de organización y diferentes indicadores de desempeño como son su tamaño en términos de personal y en términos de juicios que reciben. En la actualidad existen 29 Órganos de Justicia Administrativa en el país que se encuentran distribuidos en dos tendencias conforme a su naturaleza17: pudiendo ser órganos autónomos, incorporados en el Poder Ejecutivo; o bien, como órganos en el Poder Judicial. La distribución nacional es la siguiente: Distribución nacional de OJA en función de su naturaleza 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Autónomo Baja California Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Estado de México Michoacán Nayarit Nuevo León Oaxaca Querétaro San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Yucatán 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Poder Judicial Aguascalientes Baja California Sur Campeche Chiapas Hidalgo Jalisco Morelos Quintana Roo Tlaxcala Veracruz Zacatecas 17 Naturaleza: Determinada a partir del documento sobre la naturaleza de los OJA presentado por la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. y conforme a la Plantilla base. 37 En lo que respecta a las instancias con las que cuenta cada OJA18 se identifica que la distribución es casi equitativa, los órganos que son de índole binstancial representan el 55%, mientras que el 45% restante es de tipo uninstancial. A continuación se presenta la distribución nacional de los OJA en función a las instancias con las que cuentan. Distribución nacional de OJA en función de sus instancias 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Unistancial Aguascalientes Baja California Colima Michoacán Morelos Quintana Roo San Luis Potosí Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Yucatán Zacatecas 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Binstancial Baja California Campeche Chiapas Distrito Federal Durango Estado de México Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Nayarit Nuevo León Oaxaca Querétaro Sinaloa Veracruz A partir de los organigramas obtenidos en el levantamiento documental realizado en el diagnóstico nacional, se pudieron identificar características genéricas respecto a la estructura organizacional de los diferentes OJA. Dichas características genéricas, que permiten agrupar los diferentes tipos de estructuras orgánicas en 3 tipos genéricos, parten de los elementos que integran la estructura, entre dichos elementos se encuentran: la centralización de su operación, la especialización de funciones y la organización en unidades segmentadas. Para fines comparativos en función a su estructura orgánica, los OJA se pueden clasificar bajo tres esquemas genéricos de estructura. A partir del alcance en la variedad de sus puestos para cubrir las funciones organizacionales y operativas que requieren, se nombraron como estructura simple, mediana y compleja, con algunas variaciones y a partir de las siguientes características: 18 Instancias con las que cuenta cada OJA: Determinada a partir de la Plantilla base. 38 SIMPLE MEDIANA COMPLEJA La coordinación del OJA ocurre a partir de su representante máximo, ya sea el La coordinación del OJA ocurre a La coordinación del OJA partir de su representante Magistrado Presidente o el Pleno. ocurre a partir de su máximo, ya sea el Magistrado representante máximo, ya Presidente o el Pleno. sea el Magistrado El OJA se organiza de forma Presidente o el Pleno. segmentada, es decir, cuenta con unidades paralelas de operación: las El OJA puede o no organizarse de Salas auxiliares o Regionales. forma segmentada, aunque en su Generalmente son mayoría cuenta con unidades estructuras con línea de paralelas de operación: las Salas reporte directo hacia el Cuentan con pocos empleados auxiliares o Regionales. Magistrado. administrativos, pero aumenta el número de empleados en nivel medio, e.g. al ser más salas aumenta el número Este tipo de estructuras cuentan Cuentan con pocos de Magistrados y/o Secretarios. con empleados administrativos al empleados administrativos y igual que con mayor número de de nivel medio. empleados en nivel medio. Su personal sigue concentrándose en funciones directamente ligadas con la Su personal se concentra en con personal operación de la materia del OJA, aunque Cuenta funciones directamente sobre todo puede combinar realizando también especializado, ligadas con la operación de distinguiendo a su personal funciones de soporte o apoyo (RH, la materia del OJA, aunque Contraloría, Informática, entre otros). conforme a las funciones de pueden combinar realizando procesos sustantivos, de su también funciones de personal de soporte o apoyo (RH, soporte o apoyo (RH, En este caso el reporte puede ser directo Contraloría, Informática, entre Contraloría, Informática, a un Magistrado, el responsable de cada otros). entre otros). sala, pero indirecto hacia el Magistrado Presidente o el Pleno. Tanto la supervisión de actividades, como las autorizaciones y órdenes de operación son directamente realizadas por el Magistrado Presidente o Pleno. Cada Magistrado de Sala tiene cierta autonomía, aunque se espera estandarice sus resultados y su operación conforme a la línea del Magistrado Presidente o Pleno. El reporte puede ser directo a un Magistrado, el responsable de cada sala, pero indirecto hacia el Magistrado Presidente o el Pleno, puesto que existen mayor número de niveles jerárquicos de reporte y áreas funcionales. Cabe mencionar que estas estructuras tipo son sólo una forma genérica propuesta de clasificación, no son idénticas a las estructuras actuales de cada OJA ni buscan ser limitativas, simplemente sirven de parámetro común para establecer comparaciones dentro del presente análisis. La siguiente tabla presenta la clasificación genérica de cada Entidad conforme a las características de la estructura de cada OJA presentados en presentados en su organigrama. OJA Oaxaca NATURALEZA ESTRUCTURA TIPO TCA Cuenta con diferentes unidades paralelas de operación, representadas por las Salas; su organigrama sugiere la especialización de su personal Compleja conforme a procesos de soporte o apoyo al existir dirección administrativa y área de capacitación. 39 La estructura de tipo compleja, además de incrementar el alcance geográfico o de cobertura, comprende también puestos específicos para cubrir las funciones de soporte o apoyo. La imagen siguiente brinda una imagen genérica de este tipo de estructura. Estructura Compleja La estructura tipo o diseño organizacional que elige cada OJA al organizarse lo va determinando la evolución y complejidad que va teniendo, así como a las necesidades de descentralizar su operación y especializar sus funciones ya sea en procesos sustantivos o de soporte; por ende existen órganos productivos en los tres tipos de estructuras. Por otro lado, el análisis de la relación existente entre la plantilla de cada OJA o su personal operando19 y el número de juicios20 que se atienden nos permiten una aproximación a su productividad21 en términos de promedio de juicios atendidos por personas22 que laboran en el mismo. Los datos obtenidos son los siguientes: 19 Personal operando: Se refiere al número total de personal que labora en cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), incluyendo personal jurisdiccional y administrativo, reportado en la sección de datos generales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. 20 Número de juicios: Se refiere al número de demandas recibidas en el 2008, cifra reportada en el resumen anual de actividades de cada OJA conforme a la estadística básica solicitada. 21 La forma más simple de calcular la productividad de un tribunal es la que resulta de dividir las entradas (demandas ingresadas) o las salidas (sentencias) por el número de personas que trabajan en la institución. 22 Promedio de juicios atendidos por personas: Se refiere al indicador calculado entre el número de juicios y el personal operando en cada OJA. Cabe mencionar que para este análisis no se diferenció el personal jurisdiccional del administrativo, de manera que el promedio de juicios atendidos por personas contempla la totalidad del personal del OJA. 40 Distribución nacional de juicios atendidos por persona Plantilla Total Juicios recibidos Juicios por persona 34 921 27 Oaxaca Promedio Nacional 29 F uentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, informes de labores de los años 2008 y 2009. Así, la productividad del tribunal es inferior al promedio nacional, tal como se muestra en la siguiente gráfica. Otro análisis realizado en función a las estructuras orgánicas de los tribunales fue el de la relación entre el número de salas23 con las que cuenta cada tribunal y el promedio de juicios atendidos por sala24. Obteniendo un promedio nacional de 566 juicios atendidos por sala al año25. Distribución nacional de juicios atendidos por sala. Salas (Regionales, Superiores, Supernumerarias). Oaxaca 3 Juicios recibidos Juicios atendidos por sala 921 307 23 Número de Salas: Se refiere al número de salas regionales o auxiliares de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), reportado en la sección de datos generales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir del documento sobre la naturaleza de los OJA presentado por la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. 24 Promedio de juicios atendidos por Sala: Cifra calculada a partir del número de juicios entre el número de salas reportados por cada OJA. 25 Promedio Nacional de juicios atendidos por Sala: Se refiere a la cifra representada por el promedio de los promedios de juicios atendidos por sala de cada OJA. Para este análisis se consideró como salas unitarias a los OJA que son parte de algún Tribunal de Justicia Superior e.g. Baja California Sur, Campeche y Tlaxcala. 41 566 Promedio nacional Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, reporte Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. respecto a la naturaleza de los OJA. La siguiente tabla muestra la relación entre el número de asuntos que cada magistrado atiende. Distribución nacional de juicios promedio atendidos por los magistrados de los OJA Oaxaca Magistrados por OJA Juicios recibidos Juicios atendidos por magistrado 3 921 307 Promedio nacional 342 Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, organigramas de los tribunales vigentes en los años de 2008 y 2009. Así, la productividad por magistrado es inferior al promedio nacional, tal como se muestra en la siguiente gráfica. Finalmente, se estableció la relación existente entre el número de magistrados y algunas variables. En particular se calcularon los siguientes cocientes: Población entre número de magistrados; Población económicamente activa (PEA) entre número de magistrados, y Cobertura geográfica de la jurisdicción (territorio estatal en km2) entre número de magistrados. 42 Por otra parte, se replica el análisis realizado para el caso de los magistrados y se calcula la relación existente entre secretarios por OJA26 Y JUICIOS recibidos. Distribución nacional de juicios promedio atendidos por los secretarios de los OJA Oaxaca Secretarios por OJA Juicios recibidos Juicios atendidos por Secretario 4 921 230 Promedio Nacional 170 Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los estados, organigramas de los tribunales vigentes en los años de 2008 y 2009. 5.2 ANÁLISIS CURRICULAR DEL PERSONAL CLAVE DE LOS OJA El análisis realizado al perfil del personal de los Órganos de Justicia Administrativa (OJA) se enfoca al puesto de los magistrados. Este análisis aborda los requisitos legales para ocupar el cargo de magistrado27. Partiendo del análisis legal se realizó también un análisis de los perfiles actuales conforme a la currícula de los magistrados en funciones28, especialmente abarcando nivel de escolaridad, actualización y características generales de experiencia y su relación con el número de juicios atendidos por OJA y por magistrado, así como con el tamaño del OJA en cuanto cobertura geográfica (en términos de salas si se trata de un tribunal) y presupuesto asignado por cada Órgano de Justicia Administrativa29. En cuanto a la descripción demográfica de la muestra de magistrados se consideraron las distribuciones en cuanto a género y edad a partir de una muestra de 23 Órganos de Justicia Administrativa que entregaron los cuestionarios y fichas curriculares de sus magistrados. Partiendo de dicha información, se identificó que la edad promedio de los magistrados a nivel nacional es de 53 años, con un rango que oscila entre 38 y 67 años. La siguiente gráfica muestra la distribución de edad por OJA. 26 Secretarios por OJA: Se refiere al número total de secretarios de las salas regionales o auxiliares de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), reportado en la sección de datos generales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. 27 Requisitos legales para ocupar el cargo de magistrado: Determinados conforme a los requisitos para ser magistrado del tribunal, tomando como fuente la matriz de perfiles y funciones. 28 Currícula de los magistrados en funciones: Información obtenida a partir de la ficha curricular de funcionarios judiciales, en el caso del género de cada magistrado se obtuvo de la sección de datos generales, entregada por cada OJA como parte del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional. 29 Presupuesto asignado: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al tribunal en el 2008 reportado en la sección de datos presupuestales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir los informes de labores de 2008 reportados por los OJA, o publicados en el portal de Internet. 43 Por su parte, la distribución de género de los magistrados a nivel nacional es representada por 74% masculino y 26% restante femenino. La siguiente gráfica muestra la distribución específica de este OJA. Tabla de género de magistrados por OJA Oaxaca Totales F M Total 2 31 1 86 3 117 Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados. A partir de la currícula recibida por parte de los magistrados, se realizó un análisis para identificar la relación existente entre el perfil educativo, nivel de escolaridad y actualizaciones, de estos actores clave de los OJA y su relación con el desempeño de cada órgano. Para identificar las posibles relaciones entre el nivel de escolaridad de los actores clave, en este caso los magistrados, y el desempeño de los OJA; se analizó en primera instancia la distribución nacional de magistrados de acuerdo a su nivel de escolaridad (distribución de escolaridad por OJA30). Para el caso que nos ocupa los datos obtenidos son los siguientes: Distribución de escolaridad de los magistrados por OJA. Escolaridad Oaxaca Magistrados por OJA Licenciatura 3 1 Maestría Doctorado 2 30 Distribución de escolaridad por OJA: Representa el número de magistrados a nivel nacional por grado académico (licenciatura, maestría o doctorado). Distribución considerada a partir de la escolaridad reportada por cada magistrado que entregó su ficha curricular como parte del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. 44 Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados. Escolaridad de los magistrados y relación con los juicios atendidos en promedio. Escolaridad Licenciatura Maestría Doctorado Clasificación de Escolaridad Juicios atendidos por Magistrado Oaxaca 1 Totales 48 2 41 194 3 11 342 En lo que respecta al rubro de clasificación de escolaridad, 1 se refiere a nivel licenciatura, 2 a nivel maestría y 3 a nivel doctorado, asignados conforme a la mayoría de magistrados registrados con el nivel de escolaridad. Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados. Por otra parte, se analizó los niveles de actualización que los magistrados mantienen. Los datos específicos son los siguientes: Distribución de actualizaciones de magistrados por cada OJA. Oaxaca Magistrados por OJA Cursos / Diplomados / Conferencias / Etc. Porcentaje de magistrados que se actualizan 3 2 67% El indicador de Actualizaciones se refiere al número de magistrados por tribunal que manifestó mantenerse actualizado a través de cursos, diplomados, talleres, conferencias, etc. Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados. 5.3 ANÁLISIS DE PRÁCTICAS EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN Este análisis abarca el análisis de las prácticas de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA) en cuanto a los procesos de recursos humanos y al uso de tecnología como práctica organizacional. Por una parte se identifican las características generales en cuanto al uso de tecnología31 (PC’s, redes, programas y sistemas) por OJA; así como las relaciones existentes entre procesos de desempeño individual (remuneración, evaluación e incentivos) de los magistrados32 con respecto al desempeño del OJA a su cargo. 31 Características generales en cuanto al uso de tecnología: se refiere a la información respecto al número de PC’s, uso de redes, sistemas o programas, digitalización de expedientes, entre otros datos, obtenidos de la sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. 32 Procesos de desempeño individual de los magistrados: Se refiere a los mecanismos y criterios utilizados para evaluar el desempeño de los magistrados y/o jueces del tribunal, así como los mecanismos institucionales de incentivos, reportados en la sección de evaluación del desempeño del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. 45 En relación al uso de tecnología como práctica organizacional, se calculó la proporción de PC’s utilizadas por persona33, y se identificó la existencia de redes internas y externas34. Al respecto, se encontró lo siguiente: Distribución de uso de tecnología por OJA OJA Oaxaca Plantilla Total PC's por Tribunal Promedio PC's por persona Red interna Red interna relacionada con otras redes estatales o nacionales 34 37 1.09 1 2 Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No. Fuentes: Sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. En relación al tipo de programas utilizados, así como las funciones que desempeñan, se encontró lo siguiente: Sistemas o programas diseñados para los OJA y actividades para las que son utilizados OJA Sistemas o programas diseñados para el TCA Gestión de asuntos Estadística Comunicación interna Comunicación con los usuarios Consulta de legislación Consulta de decisiones judiciales Ayuda a la elaboración de sentencias Otros 1 X Oaxaca Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No; OP = Oficialía de Partes; A = Administrativos. Fuentes: Sección de infraestructura y tecnologías de la Información del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. En cuanto a los procesos de desempeño individual y por OJA, se identificó que en lo general no existe regulación en cuanto a qué parámetros considerar para designar la proporción de la retribución, o incrementos de la misma, en relación a variables como el presupuesto total del OJA, tamaño o alcance geográficos de los mismos o algún otro factor ligado a la productividad del Órgano. En relación a los recursos presupuestarios con los que cuenta el tribunal, los datos reportados para los últimos años son los siguientes: Estado Año Presupuesto Oaxaca 2006 2007 2008 14,288,128 15,050,824 13,369,542 33 Proporción de PC’s utilizadas por persona: Se refiere a la división del número de PC’s entre la plantilla total reportadas por cada OJA en la sección de infraestructura y tecnologías de la información y en la sección de datos generales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. 34 Por red externa se entiende la infraestructura que permita realizar interconexiones a otras redes de información, ya sean estatales o nacionales. 46 Por su parte, la siguiente tabla resume el monto de presupuesto para el año 2008, así como su relación con el producto Interno bruto Estatal (PIBE). ESTADO Oaxaca Población (censo 2005) 3,506,821 PEA (INEGI,2009) PIBE 2007 Presupuesto 2008 1,463,113 $167,849,000 $15,050,823 Prep. como % del PIBE 8.97% Para hacer este calculó se contemplaron el presupuesto ejercido por los Órganos Judiciales Administrativos para 2008 y el PIBE 2007 en millones de pesos y en valores corrientes y a precios de 2003. La siguiente gráfica muestra la distribución de los sueldos promedio por magistrado35, permitiendo observar que el máximo sueldo registrado es de $143,162.80 en el DF, y el sueldo mínimo registrado es de $31,029.00 en Yucatán; por su parte el promedio nacional de sueldo por magistrado36 es de $76,855.20. Una de las labores importantes en la gestión de los Órganos de Justicia Administrativa es incrementar la productividad desde el punto de vista financiero, en estos términos un indicador importante para el desempeño individual de los magistrados, sería vincular el costo promedio por juicio37 en función al presupuesto asignado. El detalle al respecto de la distribución de los costos promedio por juicos es el siguiente: 35 Sueldos promedio por magistrado: Indicador calculado a partir de la percepción mensual bruta de los magistrados (en su caso, el promedio) reportado en la sección de datos presupuestales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir de la nómina 2008 reportada por los OJA, o publicados en el portal de internet. 36 Promedio nacional de sueldo por magistrado: Cifra que representa el promedio de los sueldos promedio por magistrado de los Órganos de Justicia Administrativa que fungieron como muestra para este cálculo puesto que reportaron el sueldo promedio de sus magistrados. 37 Costo promedio por juicio: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al tribunal en el 2008, reportado en la sección de datos presupuestales, entre al número de demandas recibidas en el 2008, reportada en el resumen anual de actividades de cada OJA. 47 Gráfica del costo promedio por demanda recibida. Presupuesto Oaxaca $ 15,050,823.74 Promedio nacional Demandas recibidas 921 Costo por demanda recibida $ 16,341.83 $ 21,055.87 Fuentes: Cuestionarios con datos presupuestales y estadística básica de juicios solicitados a los tribunales y/o salas de los estados, informes de labores de los años 2008 y 2009, reportes de presupuesto asignado y ejercido a los tribunales en los años 2008 y 2009. Por último, se identifica que el tribunal mantiene un costo promedio por demanda recibida superior al promedio nacional, tal como se ilustra en la siguiente gráfica: 48 6. ANEXOS 6.1 ANEXO 1 MAPA DE SUPRASISTEMA N1.1 Suprasistema Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca Constituyente Permanente Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Autoridad Congreso de la Unión Congreso del Estado de Oaxaca Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Oaxaca Código de Procedimientos Civiles del Estado de Oaxaca Código Fiscal para el Estado de Oaxaca Código Fiscal Municipal del Estado de Oaxaca Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Oaxaca Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Oaxaca Ley de Amparo Demandas Autoridades Demandante Demandas Fallos Mercado Laboral Proveedores Personal Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Oaxaca Terceros perjudicados Equipos, Materiales, Servicios e Infraestructura. Criterios de Interpretación Gobierno Particulares Autoridades y Sociedad Presupuesto Pruebas Pruebas Criterios de Interpretación Terceros Perjudicados Partes Implicadas Poder Judicial Federal 49 6.2 ANEXO 2 CADENA DE VALOR N3.8 Planeación N3.1 Trámite de primera instancia N3.2 Trámite de segunda instancia N3.3 Cumplimiento de sentencia N3.4 Incidente de Acumulación N3.5 Trámite de Suspensión N3.6 Trámite de Amparo N3.7 Notificación N3.9 Asesoría y Defensa Jurídica N3.10 Archivo N3.11 Ejercicio del Presupuesto N3.12 Administración de Materiales y Servicios Generales N3.13 Administración de Recursos Humanos N3.14 Administración de Tecnología de Información N3.15 Administración de acceso a la información (Transparencia) 50 7. BIBLIOGRAFÍA Acosta Romero, Miguel. Compendio de derecho administrativo: parte general. 3ª ed. México: Editorial Porrúa, 2001. Amrani-Mekki, Soraya. "Le principe de célérite", Revue française d'administration publique, no. 125 (2008): 43-53. 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