como Colombia pueden tener las acciones de cooperación técnica internacional. Sección: Política Exterior de Colombia La cooperación técnica en Colombia como una herramienta estratégica de política exterior Alexandra Guáqueta* Introducción Desde el fin de la segunda guerra mundial hasta nuestros días, "la cooperación" entre países se ha convertido en un asunto fundamental de las relaciones internacionales. Actualmente, "la cooperación" se ha especializado temática y procedimentalmente, difundido geográficamente y globalizado en cuanto a su interrelación con las actividades económicas y políticas. Resulta imposible referirse a tal actividad en forma general, siendo más acertada una introducción del concepto de "las cooperaciones", diferentes en sus motivaciones, en sus efectos y en sus rasgos fundamentales. De esta manera resulta imperioso en lo general, hacer una reflexión del verdadero significado de las acciones de cooperación; y en lo particular, explicar las bondades que para un país de desarrollo medio Este artículo pretende ilustrar algunos casos de cooperación técnica internacional en los que Colombia sirvió como oferente, con el fin de demostrar que las acciones de cooperación técnica realizadas entre dos gobiernos se han convertido en un lenguaje político particular que suple tres funciones fundamentales: apoyar el desarrollo económico, mantener y reproducir burocracias y servir como herramienta estratégica tanto en lo político como en lo económico. Un breve repaso conceptual sobre "las cooperaciones"1. El arribo a una coincidencia en las concepciones del término cooperación en el escenario de las relaciones internacionales ha sido accidentado, casi imposible. No obstante, existen ciertos argumentos convergentes y complementarios entre autores como Keohane, Milner, Axelrod2, Miller y Adler, los cuales permiten establecer que las acciones de cooperación son comportamientos que involucran una multiplicidad de intereses, que implican el ajuste mutuo de políticas "para que todas las partes terminen mejor" y que en la mayoría de los casos incluyen contraprestaciones. Para que una acción sea susceptible de llamarse "cooperación" debe apelar a una razonabilidad mínima que se basa en tres factores: la ética de la Investigadora CEI, Universidad de los Andes. A lo largo de esta reflexión se utiliza el término "cooperaciones", en plural, para destacar el hecho de que no existe una sola modalidad de interacción entre actores internacionales que sea susceptible de catalogarse como cooperativa. Además para afirmar que existen varias alternativas de cooperación diferentes de las acciones de colaboración o de negociación. Así pues, el término "cooperación" no debe utilizarse de manera generalizante: esto incurriría en el desconocimiento de la multiplicidad de motivaciones que existen para cooperar. Robert Axelrod, the Evolution of Cooperation, Nueva York, Basic Books, 1984. información, cierto grado de certidumbre3 y la reciprocidad4. Teniendo este concepto como base, y explorando los conceptos político y económico, puede elaborarse una clasificación de las cooperaciones que no pretende ser una camisa de fuerza en la identificación y caracterización de una acción de cooperación, sino un instrumento explicativo de las posibles facetas de dichas actividades. Según el grado de racionalidad y razonabilidad que sustentan y motivan a los actores a llevar a cabo las cooperaciones, éstas pueden ser de primera, segunda o tercera generación. La primera es la más egoísta, la segunda la más usual y tolerante en cuanto a la mezcla de motivaciones en las cooperaciones y la tercera es una faceta casi utópica, de absoluta solidaridad con el otro. Según el nivel de desarrollo de las partes cooperantes, las acciones de cooperación pueden ser horizontales (entre países de nivel similar de desarrollo) o verticales (país donante industrializado-país receptor en vías de desarrollo). Y según el número de actores son bilaterales o multilaterales; adicionalmente se tiende a llamar a una acción de cooperación "bilateral" cuando sucede entre dos gobiernos (antes que entre dos entes privados o supranacionales). La cooperación técnica internacional hace referencia específica a aquellas acciones en las que se involucra la transferencia tecnológica (en teoría), la ca- pacitación de recursos humanos y la donación de recursos (es decir, recursos no reembolsables). Lo cierto es que en la práctica el concepto de cooperación técnica alude a casi cualquier acción de cooperación no reembolsable. Este es uno de los motivos por los cuales se presenta como ideal simultáneo para servir de instrumento en el aumento de la capacidad técnica de los países menos desarrollados y de herramienta estratégica en lo político y lo económico. Ya que las acciones de cooperación técnica hacen referencia a un rango más bien amplio de actividades, se presta para atender otros criterios de cooperación diferentes de la estricta transferencia de tecnología. Actualmente, y de optimizarse las acciones de cooperación técnica, éstas tendrían grandes efectos postulándose como las modalidades protagonistas de las tendencias vigentes de las cooperaciones. En la presente década, la cooperación técnica bilateral se ha mostrado superior a la cooperación multilateral que a nivel mundial se presentó en los ochenta. En el proceso de globalización de la economía (que conlleva a la generalización de las reglas a través de organizaciones de cubrimiento mundial, como la recientemente creada Organización Mundial de Comercio), de la formación de bloques comerciales y otro tipo de asociaciones, las cooperaciones aparecen como es escenario alternativo para relacionarse de manera más cerrada y exclusiva. Es decir, las cooperaciones se prestan para "personalizar" las relaciones entre gobiernos e instituciones y convertirlas en herramientas de propósitos particulares. Las cooperaciones pueden ser un escenario político alternativo que se escapa de la mercantilización de las relaciones. De cómo se establece una gestión de cooperación en Colombia Oficialmente, existen dos entidades a cargo del funcionamiento de la cooperación técnica internacional en Colombia: la División Especial de Cooperación Técnica Internacional, DECTI, y el Ministerio de Relaciones Exteriores (a través de su Oficina de Cooperación). Hasta 1995 la DECTI estaba dividida en tres grandes ejes. El primero constaba de grupos de trabajo formados según el criterio de número (cooperación bilateral) entre dos y cooperación multilateral entre más de dos) y de una sección especial para Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, CTPD. El segundo estaba dedicado al Sistema de Información de Cooperación Técnica Internacional, encargado del seguimiento del comportamiento en cifras y tendencias de las actividades de cooperación. Y el tercer eje se regía de acuerdo con las "modalidades" de gestión de proyectos, gestión de expertos in- La certidumbre se refiere a la confianza en que las reglas y normas, tanto explícitas como implícitas, serán acatadas. Las instituciones internacionales, al igual que los regímenes hegemónicos, crean un ambiente de certidumbre (una suerte de predictibilidad con respecto a las acciones de los demás actores del escenario internacional. Véase Robert Keohane, Instituciones internacionales y poder estatal,. Buenos Aires, Grupo Editorial Latinoamericano, 1993. La reciprocidad, con diversas manifestaciones es estudiada por Keohane. Éste establece que existe una reciprocidad específica (una respuesta inmediata que depende directamente de las acciones de la contraparte) y una reciprocidad difusa (término utilizado para designar cierto sentido de obligación social que motiva las acciones de cooperación y cuyas recompensas no son directas). Ibid. ternacionales y gestión con las fuentes de cooperación. recen como esencialmente irreconciliables. En mayo de 1995 se aprobó la reforma a la DECTT para convertirla en una "agencia" de cooperación. Las diferencias más significativas con su modus operandi anterior se dan en el manejo del presupuesto y de los dineros de los donantes y en la creación de una sección dedicada a analizar las propuestas sectorial y financieramente con el fin de lograr una consistencia con el Plan de Desarrollo. Los contactos y negociaciones para brindar y acceder a las cooperaciones están dispersos a lo largo del Estado. El Ministerio de Defensa, el de Educación y el de Agricultura, entre otros, tienen oficinas especializadas en actividades de cooperación que muchas veces se ciñen a las especificaciones de la cooperación técnica. Esta multiplicidad de vías a través de las cuales se establecen canales para la cooperación dificulta el diseño de una política exterior unificada de cooperación de Colombia como receptor y como donante. A la cancillería le corresponde entonces hacerse cargo de las gestiones diplomáticas; es decir, suscribir los convenios marco que permiten llevar a cabo las actividades de cooperación, actualizar a la DECTI acerca de los convenios y establecer las fechas de las comisiones mixtas y orientar la política de la cooperación técnica (cuya formulación está a cargo de la DECTI). No obstante, la cancillería se atribuye a sí misma la determinación de los lineamientos de la política de cooperación, que han de estar enmarcados dentro de la política exterior. La realidad de la acciones de cooperación técnica no se ajusta al Sistema de Cooperación Técnica Internacional descrito. Por ejemplo, hasta el momento no se ha culminado el período de sistematización de los proyectos que demandan financiación y el Ministerio de Relaciones Exteriores ha mantenido un perfil bajo en el tema de las cooperaciones. Adicional-mente se destaca el hecho de que las lógicas bajo las cuales operan las dos entidades apa- 5 6 Resulta interesante citar el caso de la elección de César Gaviria como secretario general de la Organización de Estados Americanos, en el que diferentes funcionarios comprometieron al país en múltiples acuerdos comerciales y de cooperación técnica con algunas islas del Caribe (San Cristóbal y Nevis, Antigua y Barbuda, Santa Lucía, entre otras) a cambio de sus votos en la elección. Una vez posesionado el presidente Ernesto Samper, se halló con tal cantidad y diversidad de obligaciones que estimó necesario reglamentar la celebración de tratados internacionales restringiendo la representación de la nación. La directiva presidencial Nº 03, dirigida a ministros, embajadores y directores, pretende centralizar el control de la celebración de los tratados en el Ministerio de Relaciones Exteriores y con el aval de la Corte Constitucional5. Haciendo referencia a la situación de América Latina en general en materia de cooperación técnica y tecnológica, Lavados escribe el siguiente párrafo: Nuevamente es necesario mencionar que las contiendas de competencia entre ministerios de Hacienda, cancillerías, oficinas de planificación, consejos de ciencia y tecnología y otras instituciones del sector público representan un aspecto negativo en lo organizacional. Las ineficiencias consiguientes se ven agravadas por la marginación de actores importantes empresas, universidades de la formulación de políticas y procedimientos de cooperación. El manejo de la cooperación técnica en Colombia no es distante de las observaciones de Lavados. Lo cierto es que el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Presidencia de la República (Consejería de Asuntos Internacionales) y los funcionarios de la DECTI conciben la cooperación de manera radicalmente distinta (sin que alguna de las partes esté errada) y los escasos puntos que han de converger son vacíos insatisfechos que representan un lastre en las actividades de cooperación. La DECTI posee una visión tecnocrática típicamente heredada de los procesos de modernización y de especialización. La viabilidad económica y la eficacia de los proyectos (aislados) es definitivamente su criterio para establecer relaciones de cooperación técnica tanto verticales como horizontales; sin embargo, carecen del Presidencia de la República, directiva presidencial N° 03, Bogotá, 14 de noviembre de 1994. Iván Lavados Montes, Guillermo Ramírez y Mario Weissbluth. "La cooperación internacional en América Latina", en La cooperación internacional y el desarrollo científico y tecnológico: balance y perspectivas, Santiago: BID-SACAIS-CINDA, 1991, p. 267. conocimiento de factores políticos y estratégicos que contextualizan las cooperaciones. Lamentablemente, esto sucede en buena medida por el flujo restringido de información: en materia de política internacional, la información parece convertirse en un elemento de relevancia absoluta, estratégico, y por tanto confidencial para las personas que no poseen herramientas analíticas maduras para comprender la política exterior (según los que poseen la información, ésta ha de ser confidencial para todos los demás). La cancillería, por su parte, no cuenta con un apoyo técnico básico en el manejo de la cooperación técnica, aun cuando algunos funcionarios tienen la información del trasfondo político de las relaciones entre cooperantes. Esto les permite, indiscutiblemente, comprender a las cooperaciones de una manera más integral. Estas diferencias bien pueden ser efectivas o negativas a la hora de negociar proyectos de cooperación dentro de las comisiones mixtas. Dichas comisiones aglutinan a personas especializadas en cada materia, y su complementación, a partir de las ópticas particulares, permite abarcar todas las facetas que pueden rodear una actividad de cooperación técnica; sin embargo, se corre el riesgo de que la discusión entre agentes con perspectivas tan distintas los desmotive en la realización de tareas conjuntas. Estas características de las dos entidades responsables de las actividades de cooperación hacen de ellas unas instancias bien particulares, fruto de lógicas radicalmente diferentes. Así, la cooperación técnica cumple su triple funcionalidad, sin que ninguno de los roles elimine o excluya por completo, en la práctica, al otro. La Cooperación entre Países en Desarrollo: una alternativa multigeneracional inexplorada La horizontalidad se ha mostrado como una de las modalidades de cooperación con amplios radios de acción en el período de la posguerra fría debido a la formación de bloques económicos y geocomerciales, característica específica del neoliberalismo de finales de siglo. Por ello, cooperar con los vecinos de niveles de desarrollo similar se ha convertido en un elemento inherente del proceso neoliberal. Para América Latina, en general, la horizontalidad se ha planteado desde el comienzo de los procesos integracionistas de los sesenta como una de las claves para afrontar el peso político y económico de Estados Unidos. Actualmente, las cooperaciones forman parte de la socialización de las medidas arancelarias y de la aplicación conjunta de políticas de ajuste estructural; también son evidencia de la generalización de las estrategias de modernización, de la dinámica comercial en el continente y, fi- nalmente, las cooperaciones horizontales dan cuenta de la necesidad de estrechar los vínculos solidarios entre los países en desarrollo. La cooperación técnica horizontal en América Latina tiene dos características muy especiales que permiten su triple funcionalidad. La primera es el hecho de que los criterios utilizados en la determinación del grado de similitud entre dos o más "desarrollos" han sido bastante amplios. Esto ha llevado a delimitar una franja generosa de equiparación de grados de desarrollo cobijados bajo el estatus de horizontales. Por ejemplo, en la actualidad cualquier actividad de cooperación realizada entre dos países de América Latina y el Caribe es considerada como una acción horizontal. Una segunda característica es la laxitud en la concepción misma de la cooperación técnica: prácticamente cualquier actividad de cooperación no reembolsable o cualquier intercambio de personal o información institucional a nivel externo es considerado como "cooperación técnica". Antecedentes de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD). Bajo el marco de las Naciones Unidas, en 1978 se celebró en Buenos Aires la Conferencia Mundial sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD), en la que los países asistentes adoptaron el Plan de Acción de Buenos Aires7. Este plan trazó unos lineamientos generales acerca Los antecedentes de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo a nivel global se remontan incluso a la década de los sesenta en las reuniones de Belgrado, El Cairo, Lusaka y Argel de los países No Alineados. El término se acuñó en 1973 en la Asamblea General de las Naciones Unidas en la que se demandaron actividades más dinámicas y de ayuda mutua entre los mismos países en desarrollo para hacer frente a su condición económica y social. Finalmente, el resultado de estas demandas se vio en Buenos Aires en 1978. Los países de América ples actividades como la constitución de redes regionales y subregionales; algunas de ellas son el Organismo Latinoamericano de Minería (OLAMl) y el Programa Regional de Fortalecimiento de Redes de Información Nacionales para el Desarrollo en América Latina y el Caribe (INFOLAC), así como el Programa Regional de Acuicultura y el Ejercicio de Programación de CTPD en Actividades Marítimas, entre otros. de la utilidad y del carácter de la cooperación técnica. Una singularidad de esta reunión fue la laxitud o amplitud anteriormente mencionada con la que se definieron las propiedades de la CTPD8. Con ello, se abrió el camino para que la relevancia de la cooperación técnica radicara no sólo en su contenido, sino en el simple hecho de implicar una actividad conjunta entre los gobiernos de la región. Parecía casi un ejercicio de contacto y de conocimiento con otros gobiernos para demostrar la posibilidad, la importancia y la efectividad de las colaboraciones y de las cooperaciones en la región. Actualmente, la CTPD se presenta de manera más dinámica entre los países de desarrollo medio de Latinoamérica, los cuales se han consolidado como oferentes de los países de menor nivel de desarrollo e incluso como cooperantes con países del mismo nivel de desarrollo en actividades de riesgos y beneficios compartidos. Algunos países latinoamericanos, que comenzaron con celeridad a encaminar esfuerzos para las actividades de CTPD, han realizado múlti- PRESUPUESTOLATINOAMERICANO LATINOAMERICANO PARA PARA CTPD CTPD EN EN1992 1992 PRESUPUESTO 4 3,5 3 (D n c c 2,5 _o í 2 en ? 1.5 1 0,5 Argentina México Chile Venezuela Brasil Argentina México Chile Venezuela Brasil Colombia El cuadro adjunto ilustra los montos invertidos por algunos países de América Latina en acciones de CTPD exclusivamente. México concentra sus actividades de CTPD en Centroamérica y el Caribe en las áreas de agricultura, gestión pública y energía; entre 1990 y 1992, realizó cerca de cinco mil acciones de cooperación en el área9. Argentina, por su parte, creó recientemente un fondo en el marco de la Organización Internacional para las Migraciones, exclusivamente para acciones de CTPD; éste se destina al envío de expertos, el adiestramiento en Argentina, la realización de investigaciones conjuntas y la transferencia recíproca de conocimientos10 y registra cien ofertas de entidades públicas y universidades para CTPD. Las acciones de CTPD requieren inversiones mínimas y pueden resultar muy exitosas a pesar de los montos de financiación medios o restringidos; cabe anotar el rezago de Colombia frente a los otros países en materia de CTPD. Sin embargo, las acciones llevadas a cabo desde 1990 son útiles para explorar las bondades de la CTPD en general. Colombia Fuente: DECTI-CONPES, 1994 Latina llevaron a cabo cuatro reuniones preparatorias en las que elaboraron una posición conjunta para la Conferencia Mundial en Buenos Aires: la Reunión Regional sobre CTPD en Lima (1976), el Programa de Acción para la promoción de CTPD (1976), la Reunión de Funcionarios Responsables de la Cooperación Técnica de los Países de América Latina (1977) y la Reunión de Coordinación Latinoamericana realizada bajo el marco del Sistema Económico Latinoamericano. Véase República de Venezuela, Manual de cooperación técnica entre países en desarrollo, Caracas, abril de 1987, p. 34. 8 Raúl Atria, Tendencias de la cooperación horizontal en América Latina: notas para la discusión, en HIU-SHCAB-CINDA, op. cit. p. 253. 9 Comisión Mexicana para la Cooperación Centroamericana, Inventario de acciones de cooperación México-Centroamérica III, México, 1993. 10 Dirección General de Cooperación et al. Registro de ofertas de cooperación horizontal,. Buenos Aires, Artesanía Gráfica, 1993. La Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo como alternativa de cooperación "horizontal" en Colombia En Colombia las actividades de CTPD han sido realizadas en su mayoría a través de los organismos regionales de integración y de concertación como son el Grupo Andino, la ALADI y la SELA, y de la banca regional, como el BID y la Corporación Andina de Fomento. Las acciones bilaterales de CTPD fuera de la región andina habían sido mínimas hasta 1990, pues sólo en el año de 1982 se les otorgó un respaldo financiero a las actividades de CTPD a través de la creación del mo oferente de cooperación en la modalidad de la CTPD. Una de las características más particulares de la CTPD, y que facilita su difusión, es el concepto de laxo horizontalidad en el que se basa. La "utopía de la horizontalidad" se refiere al hecho de llamar horizontales a los desarrollos de países caribeños comparados con naciones como México, Colombia, Chile y Venezuela. Esto hace de la CTPD en América Latina la oportunidad perfecta para que los países se muestren como donantes (e incluso con cierta verticalidad real) en lugar de encasillarse en su papel pasivo tradicional de receptores. FONDO DE COOPERACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA PARA CENTRO AMÉRICA Y EL CARIBE Fuente: DECTI-CONPES, 1994. Fondo de Cooperación Técnica para Centroamérica y el Caribe11. Durante el gobierno de César Gaviria, se comenzó a explotar la capacidad de Colombia co11 12 13 14 En Colombia, la mayoría de las actividades de CTPD se han limitado al intercambio de experiencias de funcionarios de los países de la región y la asis- tencia a seminarios especializados en el exterior. El mayor obstáculo para estas actividades ha sido la financiación, pues en esta modalidad, las cooperaciones en las que Colombia es oferente o receptor requieren aportes similares de las dos partes. Esta práctica también está limitada por la falta de difusión de las ofertas de cooperación de otros. Y sólo hasta mayo de 1994, la ONU realizó un estudio de ofertas y demandas de CTPD en Colombia12 que proporcionara a los actores la información pertinente para incentivar las acciones de cooperación. Es sólo hasta los noventa cuando empiezan a dinamizarse las acciones de CTPD en Colombia13. En 1993 se negociaron 16 actividades con Argentina financiadas por el Fondo Argentino de Cooperación Horizontal. Con Brasil se han acordado 46 acciones, pero hasta el momento ninguna se ha comenzado a realizar. Con Chile, en 1993, se acordaron quince proyectos de costos compartidos en el área de la salud, la educación y el medio ambiente14. Con México se han acordado varias iniciativas a nivel bilateral y dentro del Grupo de los Tres (para actuar como donantes conjuntos). Y como Grupo de los Tres, Colombia, Venezuela y México acordaron un Programa de Asistencia Técnica para Centroamérica y el Caribe. Con Venezuela, es- Véase cuadro adjunto para el presupuesto del Fondo de Cooperación Técnica con Centroamérica y el Caribe hasta 1994. DECTI, Catálogo de ofertas y demandas de Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, CTPD, mimeo, 1994. Es necesario aclarar que cuando se hace referencia a las acciones de CTPD en este trabajo no se aluden todas las acciones de cooperación que se han llevado a cabo con países vecinos o de similar desarrollo, sino aquellas que han sido clasificadas dentro del esquema de la División Especial de Cooperación Técnica Internacional como CTPD. Esto quiere decir que existen muchas iniciativas horizontales, por ejemplo dentro del Grupo Andino, que no están registradas por la-DECTI Y que efectivamente ocurren entre países de desarrollo similar. La información sobre las actividades de CTPD bilaterales colombianas se obtuvo en DECII, Cooperación Internacional para el Desarrollo, 1990-1994, Bogotá, DECTI, 1994, a menos que se especifique lo contrario. pecíficamente, se han realizado actividades de cooperación en el marco de la CTPD administrada por la DECTI. Con CORDIPLAN, la Oficina de Coordinación y Planeación venezolana, se han hecho varios intercambios de experiencias y de expertos en los sectores agropecuario y cultural. Sin embargo, la Comisión de Vecindad y otros canales binacionales han sido escenario de cooperación entre los dos países. También se realizaron algunas actividades de cooperación muy significativas con El Salvador por ser las primeras experiencias de triangulación. La triangulación involucra tres países: un donante, un primer receptor y un tercer país en el cual se replican las acciones de cooperación técnica realizadas en el primer país receptor una vez que éste haya logrado incorporar y captar las nuevas técnicas aprendidas. Así, en El Salvador se replicaron, por medio de la cooperación italiana y del PNUD, acciones de cooperación dentro de los programas PRETEV de Honduras, Prevención, Tratamiento y Rehabilitación de las Discapacidades y Disturbios en la Edad Evolutiva, y PRODERE de Colombia, Programa de Desarrollo para Desplazados, Refugiados y Repatriados en Centroamérica. Adicionalmente, la Universidad de los Andes, con la financiación del BID y del ICETEX, llevó a cabo un proyecto para replicar actividades de planeación rural15. Con Costa Rica se realizaron varios intercambios de pasantes en el área de rehabilitación 15 16 DECTI. Mimeo sobre actividades en 1994. Ibid. visual, y el ICA y el SENA han ofrecido varios seminarios para la capacitación de empresarios del sector agropecuario. Empresarios de Guatemala también fueron capacitados en servicios pecuarios a través del ICA. Y con Nicaragua se realizaron algunas actividades a través del ICETEX entre los años 1986 y 198916. Las fronteras colombianas y la CTPD: casos de cooperación multimotivacional A comienzos de los años ochenta el área del Caribe empezó a tener una mayor importancia dentro de la política exterior del presidente Turbay Ayala y de su entonces ministro de Relaciones Exteriores, Carlos Lemos Simmonds. Se comenzó a concebir al Caribe como un área de influencia prioritaria y se llevó a cabo una conferencia nacional con todos los embajadores de la zona para coordinar su labor según los lineamientos del gobierno central. Este fue el preámbulo del Fondo de Cooperación para Centroamérica y el Caribe, creado en 1982 con la participación de los ministerios de Relaciones Exteriores y Desarrollo y Hacienda, y el Departamento Nacional de Planeación. De acuerdo con los últimos informes del PNUD, en los que se estableció que Colombia había alcanzado un PIB per cápita cercano a los US $1.500, se argumentó que este país dejaría de ser "oficialmente" receptor neto de cooperación no reembolsable por haberse conver- CTPD, tido en un país de desarrollo medio. Este hecho fue catalogado como perjudicial para las actividades de cooperación de Colombia; pero también llevó al país a explorar sus capacidades como oferente de cooperación en Centroamérica y el Caribe. También existieron situaciones en el contexto de las relaciones económicas y políticas de Colombia en Centroamérica y el Caribe que fueron definitivas para propiciar la gran dinámica del país en el área durante el primer cuatrienio de los noventa. En los ámbitos económico y comercial, la necesidad de organizar las cuotas de producción del banano y de adoptar posiciones conjuntas con respecto al café y la necesidad de expandir los mercados para los productos colombianos fueron las razones que coadyuvaron para activar la CTPD en el área. Por otro lado, el diferendo limítrofe con Nicaragua y Venezuela, la indefinición de algunas fronteras marítimas y la elección de Gaviria como secretario general de la Organización de Estados Americanos sirvieron de contextos políticos motivacionales para la realización de acciones de CTPD en Centroamérica y el Caribe. El área de Centroamérica y el Caribe, en este sentido, resultó ser un demandante de cooperación asequible a las posibilidades técnicas y financieras del país. Además, para entender el grado de receptividad de las acciones de CTPD en la zona, es necesario considerar que su discurso resulta eminentemente positivo dentro del uni- verso de las cooperaciones, pues se la concibe como una alternativa de riesgos y costos compartidos donde la superioridad de una de las partes no lleva a la otra a situaciones de condicionalidad. De manera coloquial, la CTPD es "bien vista" por los receptores de la cooperación, porque se realiza entre países con condiciones similares, que han atravesado procesos semejantes, y que por consiguiente, el grado de comprensión hacia los retos de su desarrollo es mayor y más solidario que la cooperación recibida de países altamente industrializados. Sin embargo, la falacia de la horizontalidad perfecta ha resultado ser una ventaja para los países de desarrollo medio de América Latina. Colombia, por ejemplo, ha podido presentarse como protagonista activo siendo oferente de cooperación bajo el marco de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, aun cuando no ha alcanzado elevados niveles de ejecución como receptor y oferente. La CTPD manejada por la División Especial de Cooperación Técnica Internacional se ha concentrado en proyectos donde Colombia es receptor de Argentina, Chile y México, e innovadora-mente en algunas acciones de oferta en Centroamérica y el Caribe. Y el grueso de la cooperación con los países limítrofes no se lleva a cabo a través de la DECTI sino de las comisiones de vecindad, que se ocupan de un gran espectro de temas que los dos países pueden trabajar de manera conjunta y bajo la noción de cooperación compartida. 17 El contexto político y económico de las acciones de CTPD Las disputas territoriales del continente americano se remontan a los siglos de la Conquista y de la Colonia cuando los primeros colonizadores se disputaban las riquezas en oro y tierra. A pesar del uti possidetis juris, las disputas sobre las divisiones administrativas y políticas en el continente han sido múltiples. El caso de Colombia es realmente especial por la cantidad de países colindantes con fronteras terrestres y marinas. El país tiene sin definir fronteras marinas y submarinas con Venezuela, lo que ha generado graves crisis políticas en las relaciones de los dos países en los últimos diez años. Nicaragua, por su parte, tiene pretensiones sobre el territorio colombiano, y Honduras y Costa Rica aún no ratifican los tratados limítrofes. En los primeros años de la década de los noventa, la presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores dieron gran prioridad a la definición del territorio colombiano. Hechos como la inclusión del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en un mapa nicaragüense a mediados de 1992 y los incidentes en el golfo de Venezuela demandaron respuestas políticas ágiles y estratégicas por parte del gobierno colombiano. Pero las relaciones comerciales con los países vecinos también constituyeron una prioridad en el proceso de apertura económica demandado por la inevitable inserción en la economía mundial. Archivo División Especial de Cooperación Técnica Internacional. Entre las estrategias de acercamiento a los países de Centro América y el Caribe, la cooperación técnica tuvo un papel muy importante, especialmente en su función de herramienta estratégica. La cooperación técnica se presentó como parte integral de la compleja red relacional entre Colombia y los países del área. Los casos de Jamaica y Honduras resultan ilustrativos en la comprensión del papel de la cooperación técnica en la política exterior colombiana, y en la aprehensión de la doble funcionalidad de la cooperación técnica. El caso de Jamaica: Colombia se convierte en oferente de cooperación técnica Las acciones de CTPD con Jamaica a través de DNPDECTI se iniciaron en mayo de 1992, cuando Jamaica solicitó a Colombia la capacitación de recursos humanos en sistemas antidumping y en la realización de acuerdos arancelarios. Esta gestión fue financiada por el BID y se realizó con base en el Acuerdo Comercial y de Cooperación Marco, firmado en 1984, y en el Programa Intrarregional CT/INTRA. Según los archivos de la DECTI, hasta abril de 1994 hubo un nuevo acercamiento entre los dos países en la Reunión de Directores de Cooperación a nivel latinoamericano. Las gestiones de cooperación en los años 1992, 1993 y 1994 se llevaron a cabo con la mediación especialmente activa del Ministerio de Relaciones Exteriores colombiano y de su embajada en la isla17. Simultánea a estas acciones de cooperación técnica se gestionaba una intensa actividad diplomática con Jamaica, pues desde el año de 1974 los dos países habían intentado negociar la delimitación de áreas marinas sin conseguir resultado alguno, pese a las exhaustivas reuniones anuales. Para comprender las relaciones limítrofes entre Jamaica y Colombia es necesario entender cuál es el procedimiento para establecer el área límite entre los dos países. Colombia, según las normas de derecho internacional, parte desde San Andrés y Providencia para trazar la línea media que definen las zonas límites. Lo cierto es que uno de los argumentos de Jamaica para haber dilatado la firma de un tratado limítrofe era justamente la soberanía cuestionada de Colombia sobre el archipiélago de San Andrés y Providencia. En este sentido, la carencia de un acuerdo con Colombia se interpretaba como el desconocimiento de su soberanía no sólo sobre el área indefinida con Jamaica, que comprendía los cayos del banco de Serranilla y de Bajo Nuevo, sino sobre San Andrés y Providencia, reconociendo tácitamente los derechos de otros (el de Nicaragua) sobre el archipiélago. En 1980 se realizó un primer paso para la definición de los límites marítimos: se firmó un tratado de pesca por dos años, que luego se prorrogó por el mismo lapso. El área de pesca estipulada en el acuerdo contiene lo que actualmente, tras 18 19 la firma del tratado SanínRobertson de 1993, es el Área de Régimen Común entre Jamaica y Colombia18. La aceptación de un acuerdo por consenso, así fuera económico, significó un primer paso en el reconocimiento de la soberanía colombiana sobre los cayos y el archipiélago sanandresano. Pero sólo hasta el gobierno de César Gaviria se logra la firma de un tratado limítrofe con Jamaica. El primer encuentro oficial se dio en febrero de 1992 entre Julio Londoño y el Ministro de Relaciones Exteriores jamaiquino, Paul Douglas Robert-son. Una vez iniciado el proceso de negociación con Jamaica se dio a conocer un mapa nicaragüense que incluía el archipiélago de San Andrés y Providencia dentro de su territorio y se desconoció lo estipulado en el Tratado Esguerra-Bárcenas. Estas negociaciones ocurrían en una coyuntura en la que las relaciones con Nicaragua estaban en crisis y entonces el reconocimiento de la soberanía de Colombia era indispensable. Por esta razón, los esfuerzos de Colombia para crear vínculos de cooperación y comercio con la isla, y la realización de "visitas simbólicas", no se hicieron esperar. A lo largo de 1992 y 1993 se gestionaron las actividades de cooperación que buscaban capacitar funcionarios jamaiquinos en los temas anti-dumping y exenciones arancelarias. Estas actividades, en su contenido, resultan perfectamente acopladas con las exigencias de liberalización e intensificación comercial del neoliberalismo, y simultáneamente se presentaron como una herramienta de apoyo en el acercamiento entre Colombia y Jamaica. En este lapso, el Grupo de ios Tres también aparecía como un proceso de integración exitoso de América Latina, lo que aumentaba la capacidad negociadora del país frente a los países de Centroamérica y el Caribe19. Finalmente, en octubre de 1993 se firma el tratado limítrofe Sanín-Robertson en Kingston, que le reconoce a Colombia las doce millas náuticas alrededor de los cayos Serranía y Bajo Nuevo y se establece el Área de Régimen Común, la de Pedro Banks, donde los recursos marítimos aún no han sido explotados industrialmente; y en 1994 se establece la Comisión de Vecindad. Las relaciones comerciales también se estrecharon durante y después del período de negociaciones, no sólo con la isla sino con el conjunto de la región. Durante el año de 1993 empresarios jamaiquinos visitaron Colombia y los nacionales hicieron lo propio para estudiar proyectos de inversión conjunta. Hoy se estima que el comercio entre Jamaica y Colombia asciende a US $10 millones anuales aproximadamente, de los cuales sólo US $400 mil corresponden a las exportaciones jamaiquinas. En 1993 el monto se vio "inflado" por exportaciones de petróleo Véase el tratado sobre delimitación marítima entre la República de Colombia y Jamaica, 12 de noviembre de 1993. En septiembre de 1993 los cancilleres del G-3 realizaron una gira por Centroamérica. Colombia y Venezuela aprovecharon esta oportunidad para firmar los acuerdos comerciales con el Mercado Común Centroamericano. a la isla20. Actualmente, Colombia exporta materiales de construcción y manufacturas en cuero, principalmente; y para el año 1995 se ha incrementado la actividad comercial. En este caso expuesto se experimentó la cooperación técnica como un elemento integrante de la política exterior del país que reforzaba sus estrategias comerciales y sus intereses políticos, no sólo en Jamaica, sino en toda la región caribeña. El caso de Honduras Las pretensiones nicaragüenses sobre el archipiélago de San Andrés y Providencia, el tratado limítrofe aún no ratificado entre Honduras y Colombia, y el interés colombiano de establecer acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales21 con los países de Centroamérica y el Caribe, también sirvieron de contexto a algunas acciones de CTPD con Honduras. Lo cierto es que la cooperación técnica con Honduras, específicamente el proyecto "SERVIVIENDA", ha sido considerada como una de las labores más exitosas (en contenido) de cooperación entre países en desarrollo llevadas a cabo en los noventa. La totalidad de la acción fue financiada por el Fondo de Cooperación para Centroamérica y el Caribe por un monto de $57 millones y su objetivo (desde la óp- 20 21 tica de los funcionarios de la DECTI, era transferir tecnología colombiana para construir viviendas modulares de bajo costo. La entidad ejecutora de la parte colombiana fue la Fundación Servivienda de Colombia y la contraparte hondureña estuvo a cargo de la Federación de Desarrollo Comunitario de Honduras, FEDECO. En una primera etapa se evaluaron las necesidades de vivienda popular en Honduras; la segunda etapa sirvió para instalar la fábrica y producir 40 casas por valor de US $2 mil cada una; y la tercera fase correspondió a los mecanismos financieros para la adquisición de las unidades. De acuerdo con su contenido, esta acción de cooperación puede catalogarse como una actividad de tercera generación: el objetivo era aliviar demandas de sectores menos favorecidos a través de una acción que incluso involucraba la transferencia de tecnología. Y lo cierto es que buena parte de los funcionarios de la DECTI que estuvieron involucrados en el proyecto "SERVIVIENDA", evaluaron de manera muy positiva esta cooperación, desde la óptica técnica, atribuyéndola a actitudes de "solidaridad regional". No obstante, el período en el que se lleva a cabo la cooperación es especialmente dinámico en las relaciones diplomáticas, políticas y comerciales entre los dos países, y para entenderlas, es necesario hacer referencia a las relaciones de Nicaragua con Colombia y con Honduras en ese momento. A mediados de 1993 Nicaragua había protestado ante el gobierno colombiano por incursiones de las fuerzas armadas en territorios que reclamaban como suyos, y en repetidas ocasiones se produjeron incidentes de arresto a embarcaciones pesqueras colombianas. El presidente Gaviria había realizado ya dos viajes al territorio insular colombiano, haciendo un reconocimiento de la soberanía nacional sobre el archipiélago, y sobre los cayos de Roncador, Serrana y Serranilla. Finalmente, Nicaragua anunció su intención de solicitar la intervención de la Corte de La Haya para invalidar el tratado Esguerra-Bárcenas. Las tensiones con el gobierno de Nicaragua, el tratado limítrofe aún no ratificado entre Honduras y Colombia, y los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales establecidos en el área fueron el contexto que intensificó los contactos, en diversos niveles (como las cooperaciones), entre los dos países. Las relaciones comerciales bilaterales se consolidaron a través de la reglamentación de la Cámara de Comercio hondureña y la suscripción del Convenio de Cooperación Económica y Comercial y de lucha contra el tráfico de drogas entre los dos países en junio de 1993. Estos convenios fueron firmados por los Jamaica posee una refinería que México y Venezuela suplen de crudo según lo estipulado en el Acuerdo de San José. En el segundo trimestre de 1994 se concretó el Acuerdo de Cooperación Técnica y Comercial Colombia-CARICOM. Para esa fecha, Colombia exportó mercancías a los países del CARICOM por US $63 millones (80% más que en años anteriores) e importó US $ 40,9 millones (2,7% más que en 1992). También se constituyó la Asociación de Estados del Caribe, AEC, propuesta dos años antes por los países del CARICOM. Con los 37 países de la región, la AEC es un mercado de 200 millones de habitantes; los socios son: Antigua y Barbuda, Barbados, Costa Rica, Belice, Cuba, Dominica, El Salvador, México, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, las Bahamas, Nicaragua, Panamá, República Dominicana, San Cristóbal y Nevis, San Vicente, Santa Lucía, Suriname, Trinidad y Tobago y Venezuela. presidentes César Gaviria y Rafael Leonardo Callejas en la cumbre que tuvo lugar en el archipiélago de San Andrés. En esta cumbre se trataron los temas del banano y del café además de otros proyectos de cooperación en los que las entidades ejecutoras nacionales serían el SENA y el ICA. Pero el "alineamiento" de Honduras con Colombia, su reconocimiento a la soberanía nacional sobre el archipiélago y los nuevos convenios comerciales, hicieron que Nicaragua desaprobara y reclamara a su vecino. En este escenario se lleva a cabo la actividad de cooperación técnica en vivienda popular con una intencionalidad múltiple: cooperar con un país en desarrollo a través de tecnologías nacionales para abrir alternativas a la solución de uno de sus problemas sociales; fomentar las actividades de CTPD mediante experiencias exitosas; incursionar en el escenario de las cooperaciones como donante y no como receptor; fortalecer los convenios económicos y comerciales a través de cooperación técnica que contribuya al desarrollo del otro país; y, finalmente, crear un ambiente favorable a la coyuntura política. Este caso de estudio en particular reflejó realidades singulares del manejo de las cooperaciones en Colombia y muy probablemente realidades que suceden en muchas instancias de cooperación tanto vertical como horizontal a nivel mundial: El acceso a la información en materia de política exterior es bastante restringido, aun para los funcionarios públicos involucrados directa- mente en el proceso. Esto bien puede evitar polémicas y obstáculos a ciertas gestiones, como también puede entorpecer la consecución de las metas por no existir claridad en los objetivos de las acciones de cooperación. Como se señaló anteriormente, las actividades de cooperación técnica en Colombia toman en cuenta al menos dos lógicas. La primera se refiere a la optimización del contenido técnico de las cooperaciones. En este sentido, se estudian las actividades de cooperación que beneficien el sector afectado por éstas. La segunda lógica considera la cooperación técnica como herramienta estratégica que apoya otros procesos, bien sean políticos o comerciales. El hecho de que una actividad de cooperación albergue en su interior al menos dos motivaciones separadas no cuestiona su calidad (determinada por el mínimo grado de razonabilidad) de "cooperación". Esta "multimotivacionalidad" es característica de las cooperaciones de la posguerra fría en las que convergen las tendencias de neoliberación y de concientización a través del concepto de seguridad humana. Lo que los casos nos dicen acerca del perfil de la cooperación técnica y de la cooperación "horizontal" Para la teoría Estos casos de cooperación "horizontal" muestran que la concepción que manejan la horizontalidad de CTPD es laxa. "Horizontal", por tan- to, no hace referencia estrictamente a indicadores económicos equiparables; la horizontalidad existe en dos franjas únicamente: entre países industrializados (los miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico) o entre el resto de los países que no conforman este selecto grupo de naciones altamente industrializadas y protagonistas del nuevo "mercado caliente". Las cooperaciones entre el "resto" de países se llaman, en el discurso, "cooperación horizontal". Esto resulta de gran ventaja para los países de desarrollo medio o para los que no están entre los más deprimidos: las cooperaciones horizontales, especialmente la CTPD, han sido impulsadas en el marco de los organismos multilaterales y son muchas veces privilegiadas por considerarse un mecanismo de integración regional financieramente asequible y porque en su interior subyacen condiciones más equitativas para las partes cooperantes. De esta manera, la CTPD aparece como un mecanismo concordante con la tendencia no sólo de auge de la cooperación técnica, sino con la tendencia que aboga por la equidad en las relaciones, por un mayor grado de razonabilidad. -La laxitud en el manejo del concepto de "horizontalidad" hace que las cooperaciones horizontales también impliquen condicionalidades y contraprestaciones (así sean implícitas). Sin embargo, el carácter de condicionalidad está sujeto a las relaciones contextúales específicas entre las partes. La cooperación técnica resulta una herramienta valiosa por sus alcances como elemento integral de una política, por la balanza positiva, resultante de sus alcances de contenido y de instrumentalidad, con respecto a los costos de inversión. La generalización de la economía en la posguerra fría no ha eliminado el componente político de las relaciones, ni la figura del Estado como actor en el plano internacional. El neoliberalismo de los noventa presenta más bien la interconexión entre los diferentes temas que pueden surgir en las relaciones internacionales. Esta interconexión hace posible la doble funcionalidad de la cooperación técnica. Para la práctica colombiana En Colombia, estos casos de CTPD con los países de Centroamérica y el Caribe resultan bastante aleccionadores. Colombia se presenta ante sus vecinos como un país líder en materia política y comercial. Este hecho, junto con la "utopía de la horizontalidad", hace que sus acciones de cooperación técnica exalten sus funcionalidades. Y por esto, debería existir una concientización explícita de los generosos atributos de la cooperación técnica para hacerla parte más activa de la política exterior colombiana; es decir, una "destabilización" de la faceta política de las acciones de cooperación técnica. 22 Colombia posee suficientes recursos humanos y de capital para postularse como protagonista oferente de CTPD en Centroamérica y el Caribe. Esto no sólo recaería positivamente en el desarrollo de los países receptores, sino que promovería los procesos de integración y las relaciones comerciales en el área. Hoy en día, Colombia no debe centrarse exclusivamente en competir como receptor de cooperación, sino como oferente de cooperación. Esto exige un nuevo enfoque del manejo de la cooperación técnica en el país y la conservación del concepto laxo de horizontalidad. La carencia de una política de cooperación ha limitado la participación comercial y política de Colombia a un nivel regional22, ha subutilizado las múltiples posibilidades de CTPD, ha desperdiciado la asignación de rubros por la traslapación parcial y repetición total de proyectos, y ha facilitado los condicionamientos de los países industrializados donantes. Una política de cooperación debería optimizar las funcionalidades propias de la cooperación técnica (apoyar el desarrollo con un criterio técnico y servir como herramienta estratégica en otros escenarios) para así poder explotar todas sus bondades; y pensando más ambiciosamente (pero de acuerdo con las exigencias de las tendencias actuales), la política debería aprehender lo que se ha dado en llamar la globulización de las cooperaciones. Dicha globalización entiende paquetes negociables de cooperación que combinan inversión extranjera directa, adquisición de tecnología, intercambios comerciales y entendimientos políticos. Esta tendencia de combinar cooperaciones con colaboraciones y con negocios revela la realidad de las acciones multigenera-cionales. En suma, las observaciones del manejo de la cooperación técnica en Colombia convergen en una realidad: el desaprovechamiento de recursos humanos, de infraestructura, de capital y de tiempo al no concebir las cooperaciones como canales alternos de comunicación con actores internacionales. Bibliografía Adler, Emmanuel, The Emergence of Cooperation: National Epistemic Communities...” en International Organizations, Vol. 46, N- 1, winter, 1992. Campo Cabal, Alvaro y Henry Yesid Bernal (eds.), La cooperación multilateral en ciencia y tecnología, Bogotá, SECAB, 1993. Carvajal, Leonardo, Integración, pragmatismo y utopía en América Latina, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, CEI y Ciencia Política de la Universidad de los Andes, 1993. 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