LA SIGNIFICACIÓN POLÍTICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL CONFERENCIA PRONUNCIADA POR EL.ILMO. SR. DON JUAN AGUIRRE Y CÁRDENAS, CONSEJERO DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVISIÓN, EN LA SOLEMNE SESIÓN ESTATUTARIA CELEBRADA EN MADRID POR SU CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN EL DÍA 27 DE FEBRERO DE 1953, CON MOTIVO DEL XIV ANIVERSARIO DE LA LEY FUNDACIONAL. ALKUM1SB0 ' — :i EXCELENTÍSIMOS E ILUSTRÍSIMOS SEÑORES, SEÑORAS Y SEÑORES: A Presidencia tuvo a bien conferirme el encargo de preparar esta disertación, y al mismo tiempo que lo cumplo con disciplina, debo agradecer el honor que me hizo, sin lamentar mi falta de dotes por no acusar su desacierto, pero pidiendo perdón por el tono menor en que habré de expresarme, ya que no soy capaz de hacerlo en otro. Aunque el auditorio, la ocasión y el tema requerirían mayor empaque, conviene a la modestia de mis medios que no pretenda encumbrarme, sino que me atenga a aquel consejo de llaneza que daba Maese Pedro al chico del retablo. ¿De qué voy a hablaros? Esta misma fué la pregunta que formulé a nuestro Presidente, quien, a mi requerimiento, tuvo la amabilidad de señalarme el tema: La significación política de la Seguridad social. Confieso que me abrumó y que pretendí defenderme tomándolo a broma. A veces damos respuesta con una chanza a un problema que no sabemos cómo resolver, con lo que la broma no es más que escudo de nuestra ignorancia y no afecta en absoluto ni a la seriedad del tema ni al resneto debido a las personas. Así fué cómo, orevalido de la confianza y amistad con aue me honra, me permití decir a nuestro Presidente aue sí me ponía a filosofar—llamémosle así—sobre la Previsión, se me ocurrían cosas tan peregrinas que no serían para dichas en la tribuna de este Instituto. —¿Pues qué ibas a decir?—me preguntó, provocando intencionadamente la humorada que presentía. —Pues yo diría—le contesté—que la primera obra de previsión de alguna importancia de que se tienen noticias lo fué también de soberbia: la construcción de la Torre de Babel por los descendientes de Noé para precaverse contra un nuevo diluvio. Se armó un lío espantoso y el nombre de Babel quedó como sinónimo de confusión y desorden. ¿No será cosa de mirar con recelo los planes de Previsión demasiado ambiciosos? Yo diría que el ahorro no es una virtud y que el atesoramiento, que es su consecuencia, tiene cierto tufillo de avaricia. Yo diría que si pedimos el pan nuestro de cada día y lo hacemos así, como aprendimos en el Rípalda, "para quedar necesitados a pedir lo mismo mañana", no armonizan muy bien con esto los cálculos previsores. Yo diría que es movido por un sentido de soberbia como pretende el hombre conseguir seguridad contra todos los riesgos, i como si fuera posible eliminar completamente el dolor en este valle de lágrimas! Yo diría que el ahorro y la previsión están más cerca del egoísmo, por muy racional que este egoísmo sea, que de la poética y sublime imprevisión que mana del Evangelio. Yo diría que el sentimiento cristiano lie va a partir la capa con el mendigo; que las estadísticas, los cálculos actuariales y las complicaciones burocráticas en que se cifra la solución de los problemas, ni tienen el calor humano del acercamiento personal al desvalido ni deberían hacernos olvidar que, en definitiva, "Dios proveerá" y que "basta al día su propio afán", no sea que, a fuerza de querer asegurar el futuro, desquiciemos el presente y concluyamos como en Babel... Estas fueron las proposiciones que, con aire de broma y pretensión de sofismas, anticipé a nuestro Presidente como inadecuadas para exponerlas en esta tribuna. Pretendí así escabullirme, pero no me valió el tru • co, porque en vez de relevarme de un encargo que yo amenazaba cumplir en forma tan desquiciada, se puso repentinamente se- rio, captó sagazmente el germen de verdad que, acaso sin yo advertirlo, latía entre la hojarasca del humor, y me dijo: —Hay en todo eso más sentido del que imaginas y todo depende de la forma en que lo digas. Así me encontré cazado en mis propias redes, y ya sin escapatoria posible, me puse a averiguar cuál fuese el sentido o significación política de la Seguridad social. * * * A NTICIPO que la Seguridad social no es, desde luego, la previsión popular a que alude el artículo 26 de nuestros Estatutos cuando impone que en esta sesión conmemorativa diserte un Consejero "acerca de temas relativos a la previsión popular" y, preferentemente, para exponer "leyes o libros recientes sobre la materia". La previsión popular, alusiva a los regímenes de libertad subsidiada, ha quedado ya muy atrás y los libros recientes—entre los que he leído con especial interés la Filosofía de la Seguridad social, de Perpiñá— estudian una institución muy distinta. Anticipo también que la Seguridad social no es la suma o conjunto de los seguros sociales obligatorios. De la Seguridad social forma parte la Previsión, pero la Seguridad social —tal como este término se entiende por el mundo y si queremos reservar un nombre para cada cosa—es mucho más que la Previsión. ¿Pues qué es la Seguridad social? El profesor FLORES ALVAREZ, de la Universidad de Chile, responde: "Una cosa irreal, todavía inexistente, pero acaso realizable", que tal vez, una vez bien definida, "cayéramos ^ 1^ menta dp rj"? más valiera renunciar definitivamente a ella v craedarse, en su lugar, con otra cosa". Esta "otra cosa" a eme se refiere es sencillamente nuestra clásica Previsión social, mientras que la Seguridad social la define como "una nueva organización económica", como "economía del Estado" o "estatismo económico", v oor el tono de su artículo, publicado en la Revista Iberoamericana de Seguridad social que edita este Instituto, se advierte que la mira con cierta prevención, en cuanto que pone en peligro lo que él llama "un estilo de vida, un patrimonio de verdades, un sistema de ideales que configuran y definen una cultura". * * * la Seguridad social así entendida se ha referido S. S. Pío XII hace dos meses, en su Mensaje de Navidad, con palabras que voy a recordaros: A "O se hace depender la salvación de una ordenación rigurosamente uniforme e inflexible, que abrace a todo el mundo, de un sistema que debería obrar con la seguridad de una medicina bien experimentada, de una nueva fórmula social redactada en fríos artículos teóricos, o, rechazando toda fórmula general, se la entrega a las fuerzas espontáneas del instinto... Sobre ambas supersticiones deseamos llamarla atención..., pero particularmente sobre la superstición según la cual se daría por cierto que la sal- vacíón debe brotar de la organización de los hombres y de las cosas en una estricta unidad capaz del más alto poder productivo." "Donde el demonio de la organización invade y tiraniza el espíritu humano, en seguida se revelan las señales de la falsa y anormal orientación del desarrollo social. En no pocas naciones, el Estado se va convirtiendo en una gigantesca máquina administrativa que extiende su mano sobre toda la vida... No es, pues, de maravillar que en este clima de lo impersonal, que tiende a penetrar y envolver toda la vida, el sentimiento del bien común se embote en la conciencia de los individuos y que el Estado pierda cada vez más el carácter primordial de una comunidad moral de ciudadanos." Para Su Santidad, el origen del estado de angustia a que se siente arrastrado el hombre moderno se encuentra en su despersonalízación, en que se le ha arrebatado el rostro y el nombre. Censura Su Santidad que, a base de cálculos presupuestarios, se trate de mecanizar las conciencias; se refie- re a "la presión del aparato administrativo de la llamada Seguridad social" y a que "la organización inspirada en el frío cálculo, en su empeño de aprisionar la vida entre los estrechos marcos de cuadros fijos, como si fuese un fenómeno estático, viene a ser negación de la vida misma", pues "la gran tentación de una época que se llama social es que las personas, aun creyentes, cuando el pobre llama a su puerta, lo remitan a la Oficina, a la Obra, a la Organización, pensando que su deber está suficientemente satisfecho con las contribuciones entregadas a esas instituciones...". * * * E NTENDEREMOS bien las palabras de Su Santidad si advertimos que las dos supersticiones a que alude son el anarquismo liberal y el colectivismo tiránico, los dos extremos entre los que ha oscilado el péndulo político; que la Seguridad social, concebida como estatismo económico, se encuentra cerca de uno de esos extremos y que, si llama especialmente la atención so- bre esta última superstición y no sobre el abstencionismo liberal, es por tratarse del error propio de los tiempos que vivimos. Por otra parte, creo que obraríamos con prudencia reservando un nombre para cada cosa y utilizando el de Previsión para designar nuestro sistema de Seguros sociales, igualmente alejado de los dos viciosos extremos. Aunque la Seguridad social sea cosa del día, entiendo que para captar mejor su sentido debemos retrotraernos a finales del siglo XVIII, momento en que el péndulo político se encontraba en el extremo liberal; poner de manifiesto cómo el liberalismo provocó la cuestión social y comprobar que el péndulo apunta hoy al otro extremo y nos índica la significación política que buscamos. ^ t * ¡L liberalismo significó, entre otras cosas, una minoración de lo político. E Asociarse políticamente quiere decir cumplir una exigencia sin la que no se pueden satisfacer los fines de las demás formas de asociación. Para subsistir frente a los peligros que dimanan de la mera coexistencia, los hombres se ven precisados a levantar una cerca y montar una guardia. La cerca es de normas jurídicas; la guardia tiene que ser de elementos de autoridad y fuerza. Pues bien: allá por los finales del siglo XVIII, sobre la base de que el Estado era un mal, aunque necesario, el liberalismo estableció que no tenía otras misiones que la meramente obstaculizadora de impedir el mal y la puramente negativa de no estorbar el bien que los individuos buscarían por sí solos. Convirtió así al Estado en un gendarme. Pero en un gendarme que no debía intervenir más que cuando fuese requerido para ello. Algo así como un guardia de la circulación que no se entrometiese a regular la circulación, sino que sólo interviniese en caso de atasco para dejar la vía expedita hasta el atasco venidero, o en caso de atropello, a los solos efectos de prender al culpable y permitir seguidamente la libre cír- culación hasta el atropello siguiente. Porque lo esencial era mantener, ante todo, la libertad de circulación. Y todas las demás libertades. Estas libertades se concibieron como indeclinables atributos de S. M. el Individuo. Su formulación tuvo carácter dogmático, y así se adjetivó la parte de las Constituciones en que se recogieron los "derechos del hombre y del ciudadano". Derechos no ya frente, sino contra el Estado: las libertades se articularon a manera de coraza o escudo protector contra los ataques del Estado, en todo momento presentidos como inminentes. La sumisión clásica a norma y medida quedó desplazada por la romántica libertad de lo espontáneo. El individuo no debía quedar sujeto a otras normas afirmativas de un quehacer o que le impusieren una cooperación, sino a las que él mismo pactase libremente con otros. Lo que pactase o conviniese con otros tendría que cumplirlo, pero libre era de comprometerse o no. Si formaba parte de una asociación, no sería porque la realidad le presentase inmerso en ella, sino porque libremente habría querido entrar en la misma. Si formaba parte de un Estado era por el "contrato social"; si creaba una familia era por el "contrato de matrimonio"; si desempeñaba un oficio con subordinación a alguien era porque libremente había convenido un contrato de trabajo. * * * PARALELAMENTE a esta desvalorización de lo político se produjo, también a finales del siglo XVIH, una exaltación de lo económico. La aparición de la máquina de vapor, el telar mecánico y los demás ingenios industriales provocó una revolución simultánea a la política. La máquina sustituyó a la herramienta, sustitución en la que no hubo solamente un aumento de potencialidad, sino un cambio de postura del hombre. Psicológicamente, el hombre, que se valía de las herramientas, pasó a convertirse en servidor de las máquinas. Si antes un artesano necesitaba tantas herramientas, luego una máquina necesitaba tantos hombres. Se pasó de la industria manufacturera a la industria fabril. Ya no era el artesano quien dejaba la impronta de su personalidad, la huella de su habilidad, en el producto, sino la máquina la que dejaba un tic de amaneramiento en el operario. La producción sobre encargo se sustituyó por la fabricación en serie, la fabricación para el mercado. El artesano producía lo que tenía vendido, la fábrica produce lo que habrá de encontrar compradores. Se contaba con una gran capacidad de consumo, pero, si era necesario, se buscaban nuevos mercados. A veces se fabricaba lo que no se necesitaba, pero la necesidad podía crearse. Los apetitos se despiertan artificialmente mediante una labor de propaganda, que lo mismo es capaz de crear un mercado consumidor a la goma de mascar que desmoralizar a un país fomentando el consumo del opio, sacándole de su atraso por la vía del envilecimiento. Todo se compraba y se vendía menos las conciencias, porque los que hubieran sido capaces de venderla ya la habían perdido. Y fueron muchos los que la perdieron, no porque el sistema oblígase a arrumbarla como un trasto inútil, sino porque el capitalismo apareció, junto con el liberalismo, cuando ya estaba el mundo apestado por el desorden moral del racionalismo y el libre examen. Se destronó a Cristo y se entronizó a la Razón. Se olvidó que la única Razón con mayúscula es la divina, y se hizo de la razón humana una diosa. O simplemente se incurrió en la falta de ortografía de escribir Razón con mayúscula. Sin esta falta de ortografía, tal vez no hubiera sido peligroso el manejo de aquel juguete mecánico que era la máquina de vapor. Y he aquí cómo la "cuestión social", en cuyo origen encontramos faltas de ortografía y juegos peligrosos, parecería la obra de unos chicos mal educados, si no supiéramos que fueron unos intelectuales muy sabios los de la falta y unos burgueses muy serios los del juguete. * * * N este ambiente de desorden moral, racionalismo, abstencionismo político y apetencia de bienes materiales, la libertad de contratación quería decir que, puesto que nadie estaba obligado previamente, cuando se ligase por el pacto no debía culpar a nadie si le era oneroso el cumplimiento de lo que libremente convino; y mercado libre quería decir que, sin sujeción a otra ley que la de la oferta y la demanda, los precios naturales eran siempre justos, porque un alza o una baja anormales, provocando consecutivas contracciones o ampliaciones de la demanda, se corregían automáticamente con restablecimiento del justo precio. El trabajo era una mercancía más y el salario normal el determinado por el libre juego de las fuerzas económicas en el mercado libre. La servidumbre medieval había desaparecido y el obrero, mayor de edad y jurídicamente libre, no podía quejarse del precio en que concertase libremente su fuerza de trabajo. Claro es que la fuerza de trabajo era una mercancía de muy peculiares caracteres, porque la energía no vendida no podía ser almacenada como, en espera de mejor ocasión de venta, podía hacer el dueño de cualquier otra mercancía. Hay acumuladores para la energía eléctrica, pero no los hay para la fuerza de trabajo no empleada. El obrero tenía que vender al precio que fuera su día de trabajo, o lo perdía definitivamente. Cada día sin colocación era un día de vacación forzosa, no retribuida y no compensable ni recuperable. Y como la contraprestacíón que el obrero busca, el salario, no era una ganancia que especulativamente le conviniera obtener, sino el medio absolutamente necesario para subsistir, no podía decir, como cualquier otro vendedor ante un precio ínfimo: "No vendo", sino que tenía que trabajar como fuera. * * * / \ TENAZADO por su necesidad econó* * mica, aunque jurídicamente libre, el obrero resultó víctima del egoísmo del empresario y la reacción de la masa prole- taria díó origen a la cuestión social, cuya raíz última habría de buscarse en la ausencia de frenos morales, pero la próxima en el sistema jurídico liberal. La reacción proletaria se canalizó por los sindicatos y organizaciones de resistencia y los partidos políticos obreros. El remedio moral fué predicado en vano por el Catolicismo y los sociólogos cristianos. El Estado liberal se vio en trance de poner límites a la libre contratación y vigilar las condiciones en que se prestaba el trabajo. Y como un primer correctivo de la postura liberal, pero aun dentro de su propio sistema, surgieron la "legislación obrera" y la "policía del trabajo". Se inició la publicación de leyes sobre salario mínimo, jornada máxima, trabajo de mujeres y niños, descanso dominical, responsabilidad por accidentes, etc., con las que el Estado rectificó su postura rígidamente abstencionista, aunque sin sobrepasar mucho el papel único que se adjudicaba de mero productor de normas. Si la función que asumió fué algo más extensa que la puramente represiva del gendarme, no excedió de la casi ortopédica de contener abusos, corregir desviaciones, ayudar a que el sistema marchase aunque fuera sobre muletas. El Estado liberal, durante todo el siglo XIX, no abandona su papel de juez de campo, aunque, advertido ya de la desigual posición de los contendientes, concede un handicap a la parte más débil, imponiendo restricciones a la que de todas formas jugaría con ventaja. Y deja que el juego prosiga. No tardó mucho en advertirse que la legislación obrera y la policía del trabajo no bastaban. Cierto que pusieron remedio a las condiciones, a veces inicuas, en que se prestaba el trabajo, pero la situación peculiar del asalariado, su mala ventura, no radicaba ni única ni principalmente en su debilidad frente a posibles abusos del empresario y, aun suprimidos estos abusos, no mejoraba mucho su suerte. Había suerte peor que la de trabajar en malas condiciones: la del hombre sano que no encontraba trabajo, la del que no podía trabajar por enfermedad, incapacidad o vejez. Estas contingencias, de las que el trabajador no podía culpar a su patrono, significaban un mal siempre en potencia, una constante expectativa de dolor y de hambre, algo inherente a su desventurada condición de hombre "que vive al día", más que por falta de hábitos previsores, por incapacidad económica para el ahorro. Los hábitos podían crearse y, para conseguirlo, los hombres que se preocupaban por estas cosas emprendieron campanas de propaganda de la previsión popular, del pequeño ahorro y del seguro voluntario de las clases modestas. Se fomentó la previsión con los regímenes de libertad subsidiada. Esta labor de propaganda y fomento preparó el ambiente, enalteció la idea de la Previsión...; pero la llamada "previsión popular" no era suficiente ni por su extensión ni por su volumen económico, y cuando, para hacerla más eficaz, se impuso la afiliación obligatoria del obrero y se exigió la aportación económica del empresario, surgió una institución nueva: la Previsión social, los seguros sociales obligatorios. * * * | \ | o voy a molestaros con el análisis de todos y cada uno de los seguros sociales. De una parte, es difícil reducir a unidad los caracteres de todos los seguros sociales; de otra, un mismo seguro presenta características diversas, no sólo en los distintos países, sino también en las distintas épocas dentro de un mismo país. Pero, además, ese análisis no es indispensable a los efectos que persigo. Para presentar en esquema el sentido y la significación del sistema de seguros sociales obligatorios, como precedente inmediato de la Seguridad social, bastan unos trazos generales. Surgieron aquellos seguros en íntima conexión con las leyes laborales, como seguros obreros y apoyados en el contrato de trabajo. El asegurado había de ser un trabajador por cuenta ajena. La cotización patronal se concibió, con un prurito de no alejarse del marco del contrato de trabajo, como una parte de la prestación contractual debida por el patrono, como una porción del salario, lo que se llamó "salario diferido". La técnica de los seguros sociales se tomó del seguro mercantil y, aunque eliminado el ánimo de lucro, los seguros sociales quedaron sujetos al cálculo de los actuarios, a la ponderación de primas, riesgos e indemnizaciones, con la única diferencia de que la técnica actuarial no estaba al servicio de la rentabilidad de una empresa aseguradora, sino de la solidez del régimen. Si los cálculos actuariales no hacían falta para asegurar el dividendo de unos accionistas, fueron estimados imprescindibles para evitar la quiebra de la institución. Porque, por otra parte, los fondos públicos no responden del pago de prestaciones, el Estado queda al margen de toda responsabilidad y, cautelosamente, se establecen Cajas u organismos autónomos, con patrimonio propio, para que sus fondos no se mezclen con los fondos públicos, y se entrega por regla general su administración a representaciones paritarias de empresarios y trabajadores para hacer patente que se trata de algo ajeno al Estado, de algo propio de los elementos implicados en la relación la- boral, aunque el Estado vigile e intervenga en mayor o menor medida. * * * L A historia del régimen de seguros sociales obligatorios llena medio siglo de Previsión social en evolución constante, y no puede pretenderse, ni yo lo pretendo, que el esquema que acabo de trazar sea exactamente aplicable a todas las manifestaciones del régimen. Si nos fijamos en sus manifestaciones extremas—el seguro de accidentes del trabajo, por un lado, y el seguro familiar, por otro—, advertiremos que quedan fuera del esquema: el primero porque no entra y el último porque se escapa. No entra el de accidentes porque no es un seguro obrero, sino un seguro del empresario. Lo social en materia de accidentes del trabajo no fué el seguro, sino la declaración de la responsabilidad patronal. El seguro no fué sino un añadido a la Ley de Accidentes que antes mencionamos entre las leyes especiales del trabajo, cuya especialidad signifi- có que el Estado, abandonando su postura de juez imparcial, concedió un handicap a la parte más débil. Esta idea está clarísimamente evidenciada en materia de accidentes. Conforme a los principios del Derecho civil, el obrero accidentado no podía exigir nada del patrono sino en caso de culpa de éste. El Derecho laboral estableció que el empresario, en caso de accidente, tenía que indemnizar porque sí, por mera responsabilidad objetiva o responsabilidad sin culpa. Con el artificio técnico de la "inversión de la prueba" se había liberado al obrero de una carga procesal. Y se estableció, además, que la llamada "imprudencia profesional" del obrero no podía tomarse en cuenta para negarle la indemnización. Esto fué lo verdaderamente revolucionario en materia de accidentes, esto fué lo que tuvo un intenso carácter social, pero el seguro que el empresario concierta, libre u obligatoriamente, con una entidad aseguradora que, en caso de accidente, pague por él la indemnización legal, es lisa y llanamente un seguro mercantil, aunque redun- de o tenga efectos reflejos en el campo social. , En el otro extremo, el Seguro familiar, mejor llamado subsidio, se sale ya del esquema que hemos trazado, puesto que es mucho más que un seguro laboral y está realmente desconectado del contrato de trabajo. * * * CRÍTICAMENTE, los Seguros sociales significaron en su origen una moderada manifestación de intervencionismo. Así como la acción del Estado frente a la economía y a la industria pasó de la mera actividad legislativa a la de policía, la de fomento, la de intervención y la de planificación, así, en materia social, se ha pasado de la legislación laboral a la policía del trabajo, al fomento de la previsión con los sistemas de libertad subsidiada, a la Previsión social con los seguros obligatorios y, últimamente, a los "planes" de la Seguridad social. ¿Cómo se ha producido esta evolución? El sujeto protegido fué en un primer momento el obrero, el trabajador manual y, más concretamente, el obrero industrial; limitación que, en un momento posterior, llegó a sentirse como injusta. No ya porque la separación entre lo manual y lo intelectual esté en desacuerdo, como lo está, con la propia naturaleza humana, sino porque, desde el punto de vista económico, la situación de muchos trabajadores no manuales, la situación de los modestos empleados burocráticos, de los que ocupaban los últimos puestos de los escalafones administrativos, era igual y en muchos casos peor que la de los obreros industriales, de quienes no se diferenciaban sino en el atuendo, en el uso de corbata y en la menor predisposición a tomar actitudes de rebeldía. Eran los "pretendientes" y los "cesantes" ridiculizados por el lápiz de los caricaturistas de fin de siglo. Los seguros sociales extendieron su protección a los llamados trabajadores intelectuales y, más tarde, la extendieron también a los que no trabajan bajo dependencia ajena, a los productores autónomos, y los mo- demos planes de Seguridad social la extienden también a los que no trabajan de ninguna manera: a los vagos, mendigos, maleantes, a los "ex hombres" que constituyen la capa inferior de la sociedad, los "miserables". Se extendió al trabajador autónomo porque, aunque no dependa de nadie, tampoco puede vivir sin trabajar ni su modestia le permite constituir reservas para los días de agobio, por lo que, si no está necesitado de protección jurídica en el terreno de la contratación laboral, sí lo está de amparo en la desgracia. En cuanto al grupo de "los miserables", sea cualquiera la causa de su miseria, frecuentemente culpable, constituye una lamentable y desgraciada realidad a la que los modernos planes de Seguridad social, al margen de las medidas de policía, esperan poner remedio coordinando las instituciones de asistencia con las de Previsión. * * * ERO adviértase que, a medida que se va extendiendo el campo de aplicación, hay que ir prescindiendo de las características y de los elementos técnicos de los seguros. Al incluir a los empleados se desconectó el Seguro de la legislación obrera; al incluir al trabajador autónomo hay que prescindir de la cotización patronal y exigirle una cuota sin relación con un salario inexistente, con lo que se derrumba la doctrina del "salario diferido", y cuando el amparo se extiende al grupo que hemos llamado de "los miserables", entonces ya hay que independizar absolutamente las prestaciones asistenciales de toda cotización y ya no queda nada del Seguro. Por otros caminos se llega también a prescindir de la cotización. Afiliación y cotización han sido obligaciones patronales, y si la efectividad de las prestaciones se condiciona a que tales obligaciones se hayan cumplido, omitidas por el empresario la afiliación o la cotización, la prestación deberá negarse. Pero esta consecuencia cada vez se acepta menos. En el sistema de la Seguridad social se piensa de otro modo. El derecho a las prestaciones surge del hecho de trabajar o de la situación del beneficiario y no del pago de la prima. El empresario, al afiliar a sus productores, desempeña una función pública, y si la incumple incurre en falta y será sancionado, pero no libera a la Administración o al organismo gestor del pago de las prestaciones. Por este camino, las cuotas dejan de ser primas de un seguro y se convierten en impuestos fiscales, cuyo impago provocará un expediente de apremio pero, naturalmente, no altera las condiciones en que los servicios públicos se prestan incluso a los deudores de la Hacienda. Y aunque, por regla general, la cotización se mantenga, cada vez más se abre paso la idea de que allí donde la cotización no baste, el Estado proveerá con sus medios. Pero como sus medios proceden del impuesto, en definitiva la aportación del con- tribuyente, según su capacidad impositiva, sustituirá a la cotización patronal regulada por el fondo de salarios. * * * J\ L multiplicarse los Seguros sociales y al aumentar, como aumentan incesantemente, las prestaciones, las cuotas alcanzan un crecido porcentaje de los salarios, y en muchos países ha habido que echar mano de los fondos públicos. El Estado, entonces, no se detiene en la mera actividad intervencionista, sino que asume el papel de empresario de los Seguros sociales. Y el volumen creciente de los seguros sociales llega a afectar de una manera directa a la economía general del país; los problemas de la Previsión no se pueden abordar ya sino en conexión con los económicos y la Seguridad social se nos presenta como pieza de un complicado rompecabezas: la "planificación". Con lo que la búsqueda de remedios a la cuestión social provocada por el liberalismo ha hecho oscilar el péndulo desde la posición inicial a una posición radicalmente opuesta, ya que planificación, nacionalización, estatificación, o como quiera llamarse, no son más que nombres distintos de una misma tendencia socializante. * * * | ^ J O se crea que incurro en exageración ninguna al presentar acopladas en paralelo la Seguridad social y la planificación económica. Mi querido maestro el profesor Gascón y Marín ha hablado de una mera "interpretación al día" de los Seguros sociales, suavizando mucho el concepto, pues aunque esa idea corresponda a la realidad española, a nuestro sistema de Previsión social, lo que en el mundo se entiende por Seguridad social es algo más grave que una nueva versión de los Seguros. 1IMIHIIII | Frente al problema del paro, por ejemplo, la "política de empleo total" de los planes de Seguridad social no quiere decir que el Estado monte un seguro contra el paro, sino que mediante una reforma económica pretende crear un estado de cosas en que el número de puestos que vaquen no sea inferior al de personas que buscan empleo. Para conseguirlo, el Estado tiene que prever no sólo la oferta y demanda de trabajo, sino también la producción y el consumo; tiene que regular la implantación y ampliación de industrias y, como instrumentos de esta política, recurre al control de las industrias básicas, del crédito, de los transportes, del comercio exterior, y nacionaliza, como ha hecho Inglaterra, la Banca, la hulla, el acero, los transportes, etc. Esto ya no es intervencionismo, sino planificación, cuya diferencia con el socialismo—como se ha dicho agudamente—es paralela a la que existe entre hacer uno mismo alguna cosa o decirle a otro que la haga, y cuyas consecuencias en orden a la propiedad privada recoge humorísticamente el cuento del campesino ruso que se quejaba de que el Soviet le había quitado su vaca, a lo que un granjero inglés le respondía que él seguía siendo dueño de la suya, pero... le obligaban a ordeñarla para el Estado. No quiere esto decir que Seguridad social y planificación económica sean la misma cosa, pero sí que son instrumentos acordados al mismo diapasón. Si me permitís desarrollar este símil músico, os diré que va cosechando éxitos por los países del Occidente demócrata una orquesta política que toca un himno muy parecido a la Internacional. La Seguridad social es uno de los instrumentos de dicha orquesta que sigue la misma línea melódica que la planificación, el racionamiento y los demás instrumentos del conjunto. * * * £¡k SÍ entendida la Seguridad social, ¿cuál es su significación política? Desde luego, ni la Seguridad social, ni la seguridad en ningún otro orden de relaciones, pueden existir fuera del Estado, fuera de la paz y el orden establecidos por el Derecho. Pero cuando se habla hoy de la Seguridad social no se piensa en un fenó- meno que el Estado deba regular, sino en un fin que tiene que cumplir; no se trata de una nueva materia legislativa, sino de un nuevo quehacer político. Esto hubiera parecido una afirmación casi herética a los liberales de fin de siglo y, sin embargo, es en gran parte obra del propio liberalismo, de fuerzas políticas burguesas que se han visto impelidas a ser cada vez menos liberales, menos burguesas y menos capitalistas. En reacción contra los males económicos del capitalismo, más que contra los dogmas políticos liberales, apareció el socialismo como un credo libertador que aspiraba a la igualdad económica y a la abolición de la propiedad privada. Nacieron los partidos socialistas del maridaje de una nueva filosofía con los sentimientos y aspiraciones de una masa proletaria disconforme. El movimiento obrero estuvo desde su origen influido por los ideólogos y no sólo por los intereses materiales de clase, ya que, haciendo abstracción de aquella influencia, las aspiraciones prácticas se hubieran reducido a cobrar más y trabajar menos. Así como la burguesía se había apoyado en la ideología liberal para construir el sistema capitalista, el proletariado se apoyó en la ideología socialista para reaccionar con un propósito destructor del orden económico establecido. El combate entre unas y otras fuerzas constituye lo más trascendental de la lucha de los partidos políticos de fines del siglo XIX y comienzos del XX. Aunque sea de advertir, por lo que luego ocurrió, que pesaban menos en la lucha las pugnas ideológicas que la contraposición de intereses materiales, puesto que llega un momento en que los dogmas del liberalismo se sacrifican por los partidos burgueses y el credo libertador se olvida por los socialistas revolucionarios, en aras de los respectivos intereses de clase. En el curso de esa lucha, el capitalismo advirtió que podía salvar sus intereses renunciando al dogma liberal, tolerando la intervención del Estado y accediendo al mejoramiento obrero; y los obreros un día encontraron conveniente enderezar la acción común y emplear su fuerza política en orden al mejoramiento inmediato (jornales, seguros, etc.), dejando en la penumbra la aspiración revolucionaria. Así es cómo partidos burgueses y socíaldemócratas aunan sus esfuerzos y, limadas las asperezas de unos y las uñas de otros, tomaron gran incremento los seguros sociales al final de la guerra europea y han surgido los planes de Seguridad social al final de la última conflagración. Desde este punto de vista, la Seguridad social tiene políticamente el significado de una transacción entre fuerzas distintas que han encontrado un terreno común de inteligencia. Claro que para llegar a ella fué necesaria la previa escisión del socialismo en dos ramas: una gubernamental, integrada por todos los partidos socialistas que actúan en los países demócratas, y la otra el Partido Comunista que, convertido en instrumento del imperialismo ruso, constituye, en cuanto credo libertador, un timo gigantesco de que se hace víctimas a los proletarios de todos los países y, en cuanto "quinta colum- na", el coco de burgueses y socíaldemócratas. * * * V | I, desde el punto de vista de la lucha de partidos, la significación política de la Seguridad social es la de una solución de compromiso dictada por el miedo, desde el punto de vista de la Política general su significación hay que buscarla en la doctrina de los fines del Estado. Todo juicio político, decía Jellinek, es un juicio de valor ideológico. Sí el fin del Estado es la paz y el orden, hacer posible la coexistencia y la cooperación entre los hombres implantando un sistema de normas para conseguir la seguridad jurídica, en el preciso momento en que la sensibilidad social no tolera un sistema que permite desigualdades estimadas irritantes y en que se piensa que la injusticia económica y la miseria ponen en riesgo inminente la pacífica coexistencia, es obvio que el remedio hay que atribuirlo al Estado. En tanto que ese remedio pudiera conse guírse mediante un sistema de normas, no sería más que una manifestación de los que Santamaría de Paredes llamó fines permanentes del Estado, por oposición a los fines históricos. La Seguridad social consiste en mucho más que una actividad meramente normativa. Ni siquiera se reduce a una actividad de fomento, ayuda o complemento de la actividad de los individuos y los grupos sociales en orden a conseguir la seguridad económica (fines concurrentes en la clasificación de Jellinek), sino que consiste en que el Estado asuma la responsabilidad de conseguir, con medios propios, la Seguridad que se busca. Se trata, en definitiva, de un fin del Estado de los que el profesor alemán llama fines exclusivos, aunque histórico en la clasificación de Santamaría. Esta es la significación que tiende a asumir la Seguridad social. Porque el criterio político para asignar al Estado como fin propio el desempeño de una actividad determinada—según los distintos supuestos de lugar y tiempo—con- siste sencillamente en que el bien común exija o no como necesaria dicha actividad y en que sea el Estado quien únicamente pueda desarrollarla con eficacia o con mayor ventaja. Y esto es lo que corresponde al propó sito de la Seguridad social. Porque al romper los Seguros sociales el molde clásico y aspirar a la cobertura de los riesgos de todos los ciudadanos; al ampliar las prestaciones económicas y añadir las sanitarias; al tomar en cuenta la necesidad y no la cotización para que los beneficios sean proporcionales a aquélla y no a ésta; al prescindir de los cálculos actuariales e imponer la contribución según la capacidad impositiva; al poner el sistema de seguros en conexión con la política de empleo total, con la política demográfica, con la familiar, con las funciones asistenciales y la protección total frente a la miseria; al absorber la Seguridad social una parte cuantiosísima de la renta nacional, convirtiéndose en una fórmula de redistribución de dicha renta que influye intensamente con sus repercusiones en la economía general del país..., la Segu- ridad social implica un complejo de actividades y un volumen de medios de tal gravedad e importancia, que sólo concebida como fin propio del Estado podrá intentarse su realización. Y claro es que este significado se refleja en la Administración, en la Hacienda, en la Economía y en todas las ciencias sociales. Orgánicamente, parece fuera de toda duda que el desarrollo de aquella función habrá de confiarse a órganos de la Administración pública, bien se trate de un Departamento ministerial con criterio centralizador burocrático, como en los países anglosajones, o bien, conforme al criterio de la descentralización por servicios, de un organismo autónomo de administración pública. Funcionalmente, la administración de la Seguridad social habrá de realizarse conforme a normas de Derecho público; los derechos y deberes de contribuyentes y beneficiarios habrán de ser tratados como derechos y deberes frente a la Administración; las responsabilidades de gestores, cotizantes y beneficiarios tendrán que exigirse con carácter administrativo; las decisiones firmes habrán de estar dotadas de "vis compulsiva"; el procedimiento será administrativo, y los litigios, de la competencia de la jurisdicción contencioso-adminístrativa. Financieramente, se prescindirá del rigor actuarial y del pago de cuotas o, si se mantienen las cuotas, se exigirán con carácter fiscal, como contribuciones especiales que, caso de insuficiencia, se completarán con los recursos generales provinentes de las demás fuentes impositivas. El impago de cuotas, sí se mantienen, dará lugar a la incoación de expedientes de ocultación o defraudación y a los apremios fiscales. * * * IA significación política que tanto en el L terreno de la lucha de partidos como desde el punto de vista teleológico tiene la Seguridad social queda, a su vez, confirmada con la que se le asigna desde el punto de vista dogmático. Puede estimarse ya incontenible la tendencia a llevar a los textos de las modernas Constituciones, como un nuevo derecho público subjetivo, el que ampara la pretensión del ciudadano frente al Estado, a la prestación de medios materiales para un standard mínimo de vida. La Declaración de Santiago de Chile de 1942, la Carta de Filadelfia de 1944, las resoluciones de la reunión celebrada en Ginebra en 1947 por la Asociación Internacional de Seguridad social, y tantas otras manifestaciones de este movimiento internacional, están imbuidas del mismo espíritu que llevó a la Asamblea de las Naciones Unidas a proclamar en 1945, en el artículo 22 de la Declaración de los derechos del hombre, que "toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la Seguridad social". Esta tendencia se refleja en todos los textos constitucionales promulgados en la última década y en los "planes" británico, norteamericano, canadiense, neozelandés, etcétera. * * * de cuál sea el resultado final de esta política, es claro que el inmediato de amparo y socorro en el infortunio es laudatorio y le ha conquistado ya un ambiente de general aceptación. Y, sin embargo, aquellos planes, como dije al comienzo, han sido aludidos por Su Santidad no ya con salvedades respecto de su significado ético, sino con duras palabras de censura al "demonio de la organización", a la conversión del Estado en "una gigantesca máquina" y a la "presión del aparato administrativo de la llamada Seguridad social". PRESCINDIENDO La razón es obvia. La ética no se satisface con la sola bondad del fin si no hay pureza en los motivos y acierto en la elección de los medios. No hay pureza en el móvil cuando por vanidad se contribuye a una cuestación benéfica, y aunque sea lícito aceptar el resultado de la cuestación, sería mendaz aprovecharlo para hacer un canto a la virtud. Pues con respecto a los móviles, medios y fines de aquellos planes habría que hacer muchas salvedades. En cuanto a los móviles, y como decía Girón en la apertura del Primer Congreso Iberoamericano de Seguridad social, "quizá no convenga que nos preguntemos si obedecen a una actitud de arrepentimiento, a un encuentro providencial con la doctrina de Cristo, o bien si responden a motivos egoístas, utilitarios, especulativos y de seguridad material". En los medios hay demasiado mecanicismo, frialdad, sequedad técnica y deshumanización. Y en los fines propuestos, tal como resultan de algunas formulaciones, hay hasta sus ribetes de soberbia. A llegar a este punto, y aunque tal vez LO fuese necesaria, quiero hacer una afirmación rotunda: cualquier actitud de reserva mental o de franca censura frente a la Seguridad social no puede afectar a la generosidad de sus planes. No es válida la postura farisaica de los que combaten al Estado liberal porque daba libertad al pobre para morirse de hambre y luego, como ha dicho Carlos Ollero, se rasgan las vestídu- ras porque al ocuparse de los hambrientos coarta la libertad de los millonarios. Nosotros creemos que es necesaria la acción del Estado para garantizar la subsistencia de todos, pero creemos también necesario que no sea aprisionando a los hombres como se asegure su comida y que no sea la comida lo único que se asegure. * * * M UY otro es el espíritu de la Política social española, plena de sentido humanista, carente de soberbia en la formulación de sus fines, por humilde consciencía de los límites de su acción, aunque no los ponga a su generosidad; que, lejos de tender a una masificación de los españoles mediante la igualitaria sumisión de todos a la tutoría de una fría burocracia estatal, exalta los valores humanos, y en vez de provocar la despersonalización, de la que, según advierte Su Santidad, deriva la angustia del hombre de hoy, concibe al hombre como portador de valores eternos y pregona para el productor no sólo la libertad de no mo- rirse de hambre—que tal vez pudiera satisfacerse por el camino de la colectivización—, sino también la libertad de saber, elevando su inteligencia; la libertad de mandar, ejercitando su voluntad, y la libertad de poseer, en cuanto que la propiedad privada es una proyección de la personalidad sobre las cosas. La Política social española comienza por admitir un concepto del trabajo transido de espiritualidad. Según nuestro Fuero, "ei trabajo es la expresión más genuina del espíritu creador del hombre", lo que supone no sólo negar que sea una mercancía, sino afirmar que es mucho más que un factor económico. Si sólo fuera esto, la Justicia quedaría satisfecha con el aumento del salario en cifras absolutas, con la participación en los beneficios o con el aumento de otras ventajas materiales. Pero la Política social española no se detiene en este punto, no cree que el trabajador sea meramente un hombre con apetito. Y como, paralelamente, la Empresa es concebida no sólo como unidad económica, sino también como conjunto de ilusiones y aspiraciones, el trabajador debe ser estimado, ni más ni menos, como partícipe en la obra común, como colaborador, que no se limita a poner su fuerza de trabajo al servicio de la producción, sino que interviene en su calidad de hombre entero y total, poniendo en la obra común aspiraciones, proyectos y sueños. En esto se inspiran los Jurados de empresa. El trabajador no está inmerso en la Empresa únicamente en cuanto que trabaja y come, sino como hombre en su integridad, que piensa, siente y quiere. Y se aspira a que comparta con empresarios y técnicos, ilusiones, proyectos, alegrías y responsabilidades. Estas afirmaciones, que a algunas mentes obtusas les parecerán mera literatura y que han sido formuladas en España apoyándolas sencillamente en un sentido cristiano de la vida y del hombre, las ha encontrado confirmadas con sorpresa la sociología experimental de otros países. Se ha vulgarizado ya el relato de lo ocurrido hace años en una fábrica de Chicago con ocasión de un estudio de los efectos del alumbrado sobre la producción. Se colocó a un grupo de obreras en una sala especial con alumbrado distinto y se dejó otro grupo en la sala anterior, donde el alumbrado permaneció invariable. Con asombro de todos, la producción aumentó en ambas salas. La explicación era sencilla: las condiciones de trabajo no tenían tanta influencia como el hecho de que las muchachas sintiesen reconocida su personalidad e importante la misión que desempeñaban. Se tomaron un interés que no había existido antes porque, en vez de ser meros engranajes de una máquina industrial, estaban ayudando en su modesta esfera a dirigirla. El sentido de la responsabilidad aumentó hasta el punto de que, proseguido el ensayo con cambios de jornada y de sistemas de retribución, la producción siguió curva ascendente, cualesquiera que fueron los salarios, las horas y las condiciones de trabajo. # # # L A Previsión social española no es inferior en amplitud a los "planes" extranjeros, ni en cuanto a los riesgos que cubren sus seguros ni en cuanto al volumen de las prestaciones. Las de tipo sanitario, por la calidad técnica de sus residencias y riqueza de medios terapéuticos, está a la altura de los más avanzados planes. Pero, sobre todo ello, es mucho más generosa y espiritual y no se detiene en la mera compensación económica de pérdidas de salario y prestación de medios de subsistencia física. Sobre ser, inicialmente, todo eso, significa también, con palabras del Caudillo, "campo abierto para todas las vocaciones, escalas y rangos de la jerarquía social, con los servicios e instituciones para ello necesarias". A estas palabras corresponde la realidad de la obra afrontada por las Mutualidades y Montepíos laborales, en el camino de lo que ha bautizado Girón con el nombre de "Previsión ofensiva". Los órganos de esta labor son ejemplo de libertad substraída a toda dictadura burocrática estatal, muestra de la capacitación de los productores para el gobierno de sus instituciones de previsión y negación de la tendencia despersonalízadora que se imputa a otros regímenes. La labor que corresponde a aquella original concepción de la previsión ofensiva, labor dirigida a facilitar un movimiento de ascenso, un mejoramiento intelectual para el disfrute de los bienes de la cultura, una capacitación no ya para el oficio, sino para gozar, sin dejar el oficio, de las satisfacciones que están vedadas al hombre que no recibió la preparación necesaria, y para colaborar con el empresario y el técnico, sin dejar de ser trabajador, en las preocupaciones, responsabilidades y alegrías de la Empresa; la labor de facilitar a los productores y a los hijos de los productores la libertad de saber, la libertad de mandar, la libertad de poseer, es la misión atribuida a dos realizaciones de los Montepíos: la Universidad laboral y el crédito laboral. Ha dicho alguien que definir la Seguridad social no es solamente definir un sistema, sino que es también definirse uno mismo. Yo no tengo empacho en definir- me, y me vais a permitir que lo haga: no me es simpática la Seguridad social y me quedo con la Previsión al modo español. Los matices afectan a veces a la esencia de las cosas, y en este caso me basta un matiz diferencial para decidir mi simpatía. ¿Recordáis aquel poema en que se presenta al Cid, con la escarcela vacía, frente a un harapiento que demandaba su socorro? Se despojó del férreo guantelete y le dijo: "Hermano: te ofrezco la desnuda limosna de mi mano." Donde dice limosna poned Justicia, y ése fué exactamente el gesto del Caudillo cuando, tras una victoria total y rotunda, sin hipotecas ni compromisos, despoja su mano del guante militar y la extiende en generosa ofrenda de Justicia. Nuestra Previsión social no es fórmula de transacción dictada por el miedo, sino obra de Justicia dictada por el único Capitán que, hasta ahora, venció a la fiera en campo abierto y ejecutada por José Antonio Girón con el apasionado fervor que la obra exige para que no se frustre. La Previsión social española se realiza con el señorío y virilidad de un caballero cristiano que no transige por cobardía, pero se sacrifica por amor al prójimo. La Previsión social española no es un gigante y frío rascacielos, sino un hogar con calor humano que no despersonaliza a quienes acoge. La Previsión española está henchida de pasión, aunque no desprecia la técnica, sino que pretende dominarla; lo que, con palabras de Coca de la Pinera, significa exactamente no dejarse dominar por ella. La Previsión social española tiene conciencia humilde de los límites de su acción y de que, como ha dicho don Severino Aznar, "la reforma social no basta". Por todo ello, sin que la llamada Seguridad social nos aventaje en generosidad y ambición, yo quisiera permanecer fiel al nombre y al espíritu de nuestro sistema de Previsión social. Yo quisiera que cualquier mirada atenta al espíritu que lo anima, advierta en nuestro sistema el simbolismo del yugo y de las flechas, la sujeción ineludible a normas, pero también la libre vocación de vuelo y que, como en los versos de Rubén, ... contemple sobre un lejano monte una Cruz que se eleve cubriendo el horizonte y un resplandor sobre la Cruz. Este libro titulado «La Significación Política de la Seguridad Social», acabó de imprimirse en los talleres tipográficos I. G. Magerit, S. A., de Madrid, el día 30 de Julio de 1953 LAUS DEO DE SERVICIOS Z O "O 19 5 3 u 2 N.°869 ni Oí u> Centro de Estudios y Publicaciones