Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

NACIONES
UNIDAS
EP
UNEP/Env.Law/MTV4/MR/1/4
Distr. general
2 de septiembre de 2015
Español
Original: inglés
Programa de las
Naciones Unidas
para el Medio Ambiente
Reunión de Altos Funcionarios Gubernamentales
Expertos en Derecho Ambiental dedicada al examen
de mitad de período del cuarto Programa para el
Desarrollo y Examen Periódico del Derecho Ambiental
(Programa de Montevideo IV)
Montevideo, 7 a 11 de septiembre de 2015
Esferas de acción prioritarias en materia de derecho ambiental
durante el período hasta 2020, teniendo en cuenta el Programa
de Montevideo IV
Nota de la Secretaría
I.
Introducción
1.
En la presente nota se proponen, para su examen por los participantes, posibles esferas de acción
prioritarias en el ámbito del derecho ambiental, que podrían tomar en consideración la comunidad del
derecho internacional y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) durante
el período hasta 2020, teniendo en cuenta el Programa de Montevideo IV. Esas posibles esferas de
acción se han determinado gracias a un análisis inicial llevado a cabo por la Secretaría del PNUMA
acerca de la ejecución del Programa de Montevideo IV, que incluyó los resultados de los cuatro
seminarios sobre cuestiones temáticas y la reunión de expertos jurídicos eminentes, celebrada en
preparación de la reunión de expertos gubernamentales (véase la sección II). Si bien el Programa de
Montevideo IV abarca esas posibles esferas prioritarias en sentido general, cada una de ellas
posiblemente requiera atención específica y un enfoque más holístico que abarque dos o más esferas
programáticas.
II.
Análisis inicial de la ejecución del Programa de Montevideo IV
2.
El Programa de Montevideo IV consta de 27 esferas programáticas, cada una de las cuales
tiene un objetivo, una estrategia y un conjunto de medidas. Las esferas programáticas están agrupadas
en cuatro partes. La primera guarda relación con la eficacia del derecho ambiental y se centra en
aspectos interrelacionados que influyen en la eficacia del derecho ambiental, entre ellos las cuestiones
relacionadas con la ejecución, el cumplimiento y la aplicación, la creación de capacidad, las sinergias
y el fortalecimiento general y el desarrollo del derecho ambiental. La segunda parte abarca la
conservación, gestión y utilización sostenible de los recursos naturales, como son las aguas dulces y
marinas, los recursos biológicos acuáticos, los bosques, la diversidad biológica y las modalidades de
producción y consumo sostenibles. La tercera parte trata de los desafíos para el derecho ambiental,
entre otros los relativos al cambio climático, la pobreza, la prevención y el control de la contaminación
y las nuevas tecnologías. La cuarta parte se centra en la relación entre el derecho ambiental y otras
esferas, entre ellas los derechos humanos, el comercio, la seguridad y las actividades militares. El
presente análisis inicial abarca las cuatro partes del Programa.
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080915
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A.
Eficacia del derecho ambiental
3.
La aplicación, la imposición del derecho ambiental y su cumplimiento, como elemento
principal de una gobernanza ambiental eficaz, siguen siendo una prioridad de acción en los planos
nacional e internacional. Los gobiernos y las organizaciones internacionales pertinentes, en particular
el PNUMA, siguen prestando asistencia técnica a los países en desarrollo en la elaboración de nuevas
leyes o la actualización de la legislación vigente a fin de aplicar la política ambiental o con miras al
cumplimiento de sus obligaciones contraídas en virtud de determinados acuerdos ambientales
multilaterales. No obstante, los países tienen necesidad constante de seguir desarrollando su
legislación ambiental nacional para dar respuesta a los nuevos problemas ambientales en el contexto
del desarrollo sostenible y fomentar la aplicación de esas leyes.
4.
En la esfera del derecho ambiental se ha emprendido también un amplio conjunto de
actividades de creación de capacidad gracias a la cooperación internacional entre los gobiernos y las
organizaciones pertinentes, en particular la prestación de asistencia técnica para la formulación de
leyes nacionales o para facilitar la aplicación de los acuerdos ambientales multilaterales y otros
instrumentos internacionales. Sin embargo, debido a que los Estados interesados son los que deben
solicitar asistencia jurídica y dirigirla a organizaciones internacionales específicas, diversas
organizaciones que prestan ese tipo de asistencia a menudo lo hacen sin vincularla con actividades
análogas que realizan otras organizaciones. Por esa razón, es indispensable que las actividades
de prestación de esa asistencia técnica y de creación de capacidad sean más sistemáticas y estén
mejor coordinadas.
5.
El establecimiento de redes entre magistrados, fiscales, oficiales civiles y criminales
encargados de hacer cumplir la ley, abogados y otros interesados y las actividades de creación de
capacidad, promovidas inicialmente por el Programa Mundial del PNUMA para los Magistrados
(desde 1995), que siguió desarrollándose durante el Congreso Mundial sobre Justicia, Gobernanza y
Derecho para la Sostenibilidad Ambiental, celebrado en Río de Janeiro (Brasil) en junio de 2012
conjuntamente con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible y mediante el
primer período de sesiones de la Asamblea de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente del
PNUMA, celebrado en Nairobi en junio de 2014, deberían seguir reforzándose para apoyar las
gestiones de los países encaminadas a establecer y promover el estado de derecho ambiental, en
particular por medio del Consejo Asesor Internacional para la Justicia Ambiental para la Promoción de
la Justicia, la Gobernanza y el Derecho para la Sostenibilidad Ambiental, establecido por el PNUMA.
6.
En los últimos años, entre los problemas que presenta la imposición de leyes ambientales
nacionales e internacionales se ha convertido en un serio motivo de preocupación para la comunidad
internacional el aumento de violaciones del derecho ambiental nacional e internacional, sobre todo el
comercio ilícito de fauna y flora silvestres y las actividades conexas. Además, el comercio ilícito de
desechos peligrosos y de determinados productos químicos peligrosos, en violación de los tratados
internacionales, sigue siendo un motivo de preocupación a nivel internacional. Los delincuentes
transnacionales organizados que participan en otros delitos graves a menudo se dedican también a
cometer esos delitos e infracciones contra el medio ambiente. Se debería seguir fomentando la
colaboración en marcha entre los gobiernos y las organizaciones internacionales en toda la cadena
de imposición de la ley.
7.
En lo que respecta al apoyo a la aplicación de los acuerdos ambientales multilaterales, para los
que existen fuentes multilaterales estables, como las del Fondo para el Medio Ambiente Mundial y el
Fondo Multilateral del Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono y
otras fuentes de financiación de donantes, se han establecido enfoques sistemáticos para aumentar la
capacidad de los países en desarrollo y los países con economías en transición para fortalecer su
legislación nacional con miras a la aplicación de los convenios y protocolos internacionales. En el
primer período de sesiones de la Asamblea de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente se
estableció el Programa Especial de apoyo al fortalecimiento institucional a nivel nacional para la
aplicación de los Convenios de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los
Desechos Peligrosos y su Eliminacion, el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos
Persistentes y el Convenio de Rotterdam sobre el sobre el Procedimiento de Consentimiento
Fundamentado Previo Aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de
Comercio Internacional, el Convenio de Minamata sobre el Mercurio y el Enfoque Estratégico para la
Gestión de los Productos Químicos a Nivel Internacional.
8.
En lo que respecta a la prevención, mitigación e indemnización de los daños ambientales, en
octubre de 2010 fue aprobado el Protocolo de Nagoya-Kuala Lumpur sobre Responsabilidad y
Compensación Suplementario al Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, que
todavía no ha entrado en vigor. Se debería promover la aplicación de las Directrices para la
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Elaboración de la Legislación Nacional sobre responsabilidad jurídica, actividades de respuesta e
indemnización por daños causados por actividades que perjudican el medio ambiente, aprobadas por el
Consejo de Administración del PNUMA en febrero de 2010.
9.
Respecto de la solución de controversias internacionales relacionadas con el medio ambiente,
la Corte Internacional de Justicia ha emitido su fallo sobre un grupo de controversias internacionales
por medio de dictámenes jurídicos definitivos en los que se abordaban determinados aspectos de la
ordenación de los ecosistemas. La Corte examinará otros casos sometidos a su consideración
relacionados con el medio ambiente1.
10.
Con miras a fomentar la aplicación de los acuerdos ambientales multilaterales que entrañan
obligaciones parecidas o complementarias, en los últimos años se ha estado promoviendo un enfoque
sinérgico para aumentar la cooperación y la coordinación. En la esfera de los productos químicos y los
desechos, la Conferencia de las Partes en los Convenios de Basilea, Estocolmo y Rotterdam,
aprovechando la labor iniciada en el decenio anterior, logró adelantos significativos en esa esfera en
sus reuniones extraordinarias simultáneas de febrero de 2010, y en sus reuniones consecutivas
conjuntas celebradas en mayo de 2015. Con miras a mejorar la aplicación de esos convenios, se
deberían intensificar y apoyar esos esfuerzos. También se siguen desplegando esfuerzos para aumentar
la cooperación y la coordinación entre los acuerdos ambientales multilaterales en la esfera de la
diversidad biológica, de ahí que debería alentarse esa labor. Aprovechando la actividad desplegada en
materia de productos químicos y desechos, se debería promover un enfoque más coordinado y
holístico en relación con los demás acuerdos ambientales multilaterales. Cada uno de los acuerdos
vigentes se encarga de abordar problemas ambientales específicos, aunque el ámbito de aplicación de
algunos de los acuerdos es mucho más amplio que el de los demás. En ese contexto sería conveniente
examinar la viabilidad de elaborar un marco jurídico internacional de carácter general que abarque los
temas pertinentes.
11.
Se lograron progresos en el uso de la tecnología de la información para fortalecer las sinergias
y promover la cooperación y la coordinación por medio de una base de datos común accesible por
Internet para la gestión de la información sobre determinados acuerdos ambientales multilaterales,
como el sitio sobre Información y Gestión del Conocimiento (InfoMEA), Law and Environment
Ontology y el Servicio de Información sobre Derecho Ambiental. Por otra parte, algunos cursos de
aprendizaje en línea que ofrecen algunas organizaciones dan además la oportunidad de adquirir
conocimientos y conciencia acerca de esos acuerdos.
12.
También se ha logrado avanzar en la promoción de la participación del público en la adopción
de decisiones y el acceso a la información sobre cuestiones ambientales, sobre todo gracias a que el
Consejo de Administración del PNUMA aprobó en febrero de 2010 las Directrices para la elaboración
de legislación nacional sobre el acceso a la información, la participación del público y el acceso a la
justicia en asuntos ambientales (Directrices de Bali), así como la guía para su aplicación y a las
medidas complementarias resultantes de los esfuerzos de colaboración entre el PNUMA, el Instituto
de las Naciones Unidas para la Formación Profesional y la Investigación y el Instituto de Recursos
Mundiales destinadas a crear capacidad en los países para aplicar las Directrices y para seguir
promoviendo la aplicación por los gobiernos de los países de América Latina y el Caribe del
Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo con el objetivo de
crear un instrumento jurídico regional.
13.
A propósito de la eficacia del derecho ambiental, con la excepción de un grupo de casos
limitados, como el del Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, no
existen procesos o procedimientos para evaluar la eficacia de los acuerdos ambientales multilaterales.
Se debería seguir alentando la auditoría ambiental, promovida mediante la colaboración entre el
PNUMA y la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, para que se utilizara
en los países en este sentido. Se debería seguir examinando ese aspecto con miras a determinar la
manera de aumentar la eficacia de esos acuerdos.
14.
Con respecto al fortalecimiento de la gobernanza ambiental, se debería seguir fomentando el
desarrollo y la aplicación del derecho ambiental. La gobernanza ambiental aúna los esfuerzos de una
amplia diversidad de órganos de las Naciones Unidas y otras organizaciones intergubernamentales que
1
En sus dictámenes sobre cuestiones de derecho ambiental (como, Plantas de celulosa en el Río Uruguay
(Argentina c. Uruguay, 2010), y Caza de la ballena en el Antártico (Australia c. Japón, 2014), la Corte
Internacional de Justicia aportó su contribución a la ordenación de los ecosistemas en el derecho y la práctica.
Además, la Corte escuchará muy pronto los dos casos siguientes que plantean cuestiones relacionadas con esa
esfera (obligaciones de notificar y celebrar consultas y la obligación de realizar evaluaciones del impacto
ambiental), a saber, Determinadas actividades realizadas por Nicaragua en la zona fronteriza (Costa Rica c.
Nicaragua) y Construcción de una carretera en Costa Rica a orillas del Río San Juan (Nicaragua c. Costa Rica).
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realizan actividades de fomento del estado de derecho, los derechos humanos y la buena gobernanza
para aumentar la colaboración que integre el medio ambiente en la consecución de esos objetivos
generales. Además, la promoción de los esfuerzos de colaboración que realizan diversos órganos
del sistema de las Naciones Unidas en determinadas esferas programáticas del Programa de
Montevideo IV será la manera práctica de crear un enfoque estratégico para lograr de manera holística
los objetivos y metas internacionalmente acordados que figuran en el texto convenido de la Agenda
para el desarrollo sostenible hasta 2030 que será aprobada en una próxima cumbre de las Naciones
Unidas sobre la agenda para el desarrollo después de 2015, que se celebrará en Nueva York en
septiembre de 2015.
B.
Conservación, gestión y utilización sostenible de los recursos naturales
15.
Con respecto a las aguas dulces, marinas y costeras y a sus ecosistemas, pese a que se están
estableciendo y poniendo en marcha alianzas internacionales y otros marcos internacionales de
colaboración bajo los auspicios de los convenios y planes de acción sobre mares regionales vigentes, y
programas regionales sobre mares regionales conexos, el Programa de Acción Mundial para la
Protección del Medio Marino frente a las Actividades Realizadas en Tierra y otras iniciativas
internacionales para hallar solución a problemas que son motivo de preocupación internacional como
la basura y los residuos marinos y el vertimiento de contaminantes y nutrientes en el medio marino
debido a actividades realizadas en tierra, no existe un marco jurídico internacional general para hacer
frente a esos nuevos problemas, a no ser los marcos generales de cooperación internacional para el
control de la contaminación marina previsto en la Convención de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar.
16.
Los océanos, los mares y las zonas costeras forman un componente integrado y esencial del
ecosistema de la Tierra y son indispensables para su sostén. Ahora bien, a nivel internacional aumenta
la preocupación en algunas zonas por la contaminación de los mares, en particular la basura marina
(sobre todo los plásticos), los contaminantes orgánicos persistentes, los metales pesados y los
compuestos nitrogenados, procedentes de algunas fuentes marinas y terrestres, en particular la
navegación y la escorrentía. Además, es necesario adoptar medidas colectivas para prevenir que se
sigan acidificando los océanos y para aumentar la resiliencia de los ecosistemas marinos.
17.
En vista del cambio climático y las demás presiones ambientales, es indispensable fortalecer
los marcos jurídicos ambientales que sustentan la gobernanza para garantizar la salud de los
ecosistemas, gestionar los usos conflictivos y dar el acceso adecuado y equitativo al agua libre de
impurezas y al abastecimiento de agua.
18.
En cuanto a la gestión ambientalmente racional de los recursos de agua dulce internacionales,
se debería seguir promoviendo el Foro Internacional del Medio Ambiente para las Organizaciones de
Cuencas, organizado por el PNUMA, la Red Internacional de Organizaciones de Cuencas y las
organizaciones asociadas pertinentes, en particular con vistas a hallar solución a problemas comunes
de las cuencas transfronterizas y los ecosistemas conexos. Además, tras la entrada en vigor en 2014 de
la Convención sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines
Distintos de la Navegación, se deberían promover la aplicación de los principios y procedimientos
establecidos en esa Convención, así como los vínculos y las sinergias con otros acuerdos ambientales
multilaterales.
19.
En lo que respecta a los recursos biológicos acuáticos, en particular los recursos biológicos
marinos, la introducción de especies exóticas, la pesca ilícita, no regulada y no declarada, y la
diversidad biológica en zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional son cuestiones claves que
obligan a proseguir la cooperación internacional, en particular bajo los auspicios de los acuerdos
ambientales multilaterales pertinentes, así como de los tratados internacionales y otros instrumentos
que rigen esos aspectos.
20.
En lo que hace a la conservación, restauración y utilización sostenible de los suelos, gracias a
la colaboración entre el PNUMA y la secretaría de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha
contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave o Desertificación, en particular en
África para abordar la cuestión de las tierras áridas, el PNUMA prestó apoyo a la aplicación de la
Convención y el logro de objetivos. Dada la importancia de la gestión sostenible y ambientalmente
racional de los suelos para la seguridad alimentaria y el mantenimiento de los medios de subsistencia
de la población, se deberían seguir realizando esfuerzos a nivel internacional para abordar esa
cuestión.
21.
En relación con los bosques, se ha abordado parcialmente la sostenibilidad ambiental como
medio de adaptación al cambio climático, incluso por medio de las asociaciones internacionales de
colaboración como el Programa de Colaboración de las Naciones Unidas para Reducir las Emisiones
4
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debidas a la Deforestación y la Degradación Forestal en los Países en Desarrollo, y parcialmente como
objeto de la conservación y la gestión sostenible de la diversidad biológica. En los últimos años, la tala
ilícita se ha puesto de relieve como nuevo problema de la imposición de leyes. Además, la cuestión
del acceso a los bosques y su uso por los pueblos indígenas para mantener sus medios de subsistencia
se ha examinado en el contexto del enfoque de la planificación del desarrollo basado en los
derechos humanos.
22.
En la esfera de la diversidad biológica, la aprobación en octubre de 2010 del Protocolo de
Nagoya sobre Acceso a los Recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa en los Beneficios
que se Deriven de su Utilización del Convenio sobre la Diversidad Biológica, y su entrada en vigor en
octubre de 2014, constituyen un importante paso de avance para la comunidad internacional. Se ha
promovido la elaboración de la legislación nacional pertinente para la aplicación del Protocolo, y se
debería seguir promoviendo. Se debería seguir promoviendo la entrada en vigor del Protocolo
Nagoya-Kuala Lumpur sobre Responsabilidad y Compensación Suplementario al Protocolo de
Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, aprobado en octubre de 2010. Las Metas de Aichi para
la Diversidad Biológica constituyen la plataforma normativa común para reforzar las sinergias entre
distintos acuerdos ambientales multilaterales relacionados con la diversidad biológica, con el apoyo de
las estrategias y planes de acción nacionales sobre diversidad biológica, a los cuales, el PNUMA, entre
otros asociados, ha estado prestando apoyo. Debería seguir promoviéndose el proceso de
fortalecimiento de las sinergias entre esos acuerdos, en particular por medio de la aplicación de las
estrategias, planes de acción y de las metas antes mencionadas.
23.
Además, el establecimiento en abril de 2012 de la Plataforma Intergubernamental
Científico-normativa sobre Diversidad Biológica y Servicios de los Ecosistemas mediante procesos
intergubernamentales convocados bajo los auspicios del PNUMA y su puesta en funcionamiento hasta
la fecha, constituye otra manera práctica de facilitar las sinergias entre los acuerdos ambientales
multilaterales relacionados con la diversidad biológica y los demás procesos intergubernamentales
pertinentes.
24.
La diversidad biológica está expuesta a muchos peligros de importancia en zonas situadas
fuera de la jurisdicción nacional, en particular el aumento de la pesca comercial y un mayor interés en
la explotación minera en zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, un mayor tráfico marítimo y
las fuentes de contaminación por actividades realizadas en tierra. En su resolución 69/292, la
Asamblea General decidió elaborar un instrumento internacional jurídicamente vinculante en el
marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar relativo a la conservación
y utilización sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción
nacional. En estos momentos se aplican diferentes regímenes jurídicos en esa esfera en las que varias
organizaciones sectoriales tienen competencia, pero no existe un mecanismo de gestión encargado de
la coordinación general intersectorial. Por esa razón, la comunidad jurídica internacional
debería coordinar esfuerzos para abordar la diversidad biológica en zonas situadas fuera de
la jurisdicción nacional.
25.
Con respecto a las modalidades de producción y consumo sostenibles, además de apoyar la
ejecución de los programas marco decenales sobre consumo y producción sostenible aprobados en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, se ha estado trabajando en el
fortalecimiento de las leyes y reglamentos que promueven la economía ambientalmente sostenible (o
economía verde), en particular, mediante la reunión y difusión de información sobre las buenas
prácticas en la legislación nacional. En la esfera de la producción y el consumo sostenible se requiere
también un enfoque holístico para la gestión integrada de los desechos, que se abordará en la esfera
programática de la prevención y el control de la contaminación.
C.
Retos para el derecho ambiental
26.
En cuanto al cambio climático, diversos agentes de la comunidad internacional han
emprendido un amplio conjunto de actividades de colaboración para apoyar a las Partes en la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto con el
objeto de seguir desarrollando sus regímenes para regular la mitigación del cambio climático y la
adaptación a este, en particular las negociaciones en marcha para preparar un nuevo marco jurídico
internacional relacionado con la Convención. Una cuestión de interés particular para la comunidad
jurídica internacional es la necesidad de aumentar las sinergias y procurar beneficios conjuntos entre el
régimen de los tratados sobre el cambio climático y los demás acuerdos ambientales multilaterales,
como la sinergia entre la Convención y el Protocolo de Montreal en lo que se refiere a la gestión de los
hidrofluorocarbonos y el control de los demás contaminantes atmosféricos regulados por tratados
internacionales diferentes.
5
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27.
En el contexto del derecho ambiental, la pobreza y el medio ambiente, guardan relación en
parte con la tarea de lograr que toda la población disfrute de una vida decente con dignidad, lo que
requiere, por ejemplo, el acceso al agua potable y al saneamiento y a un entorno sano para que los
pobres puedan tener acceso a los recursos naturales como base para satisfacer sus necesidades básicas.
Para la consecución de un desarrollo sostenible encaminado a erradicar la pobreza, habrá que seguir
realizando esfuerzos para apoyar a los países en la elaboración de su legislación nacional que faculte a
las personas pobres a gestionar los recursos naturales.
28.
El acceso al agua potable y al saneamiento se debería considerar también desde la perspectiva
de un enfoque basado en los derechos humanos. La garantía de la debida calidad del agua guarda
relación también con la idoneidad del derecho nacional e internacional para el control de la
contaminación y la gestión de los recursos hídricos de manera ambientalmente racional. El PNUMA
debería seguir realizando esfuerzos para fortalecer las leyes que promueven la gestión ambientalmente
racional de los recursos hídricos, como se destaca en su publicación The Greening Water Law:
Managing Freshwater Resources for People and the Environment, que también tiene que ver con la
promoción de modalidades de consumo y producción sostenibles.
29.
Para adoptar las medidas jurídicas apropiadas a fin de conservar y proteger los ecosistemas, la
valoración de los servicios de los ecosistemas ayuda a asimilar las consecuencias colaterales de esos
servicios y a facilitar la conservación y protección de los ecosistemas. Se han logrado adelantos en esa
valoración y gracias a la información adicional que podría obtenerse por medio de mecanismos
internacionales vigentes, como la Plataforma Intergubernamental Científico-normativa sobre
Diversidad Biológica y Servicios de los Ecosistemas, se espera que se logren nuevos progresos. Los
gobiernos han adoptado medidas para proteger determinadas zonas marinas protegidas que están bajo
sus respectivas jurisdicciones, las cuales se han aplicado en el marco de los programas sobre
mares regionales.
30.
En relación con las emergencias ambientales y los desastres naturales, el PNUMA, en
colaboración con otras organizaciones pertinentes, ha prestado asistencia a los países para evaluar
situaciones después de una crisis y elaborar programas de recuperación ambiental, en particular la
legislación ambiental nacional. En el caso de los países que salen de un conflicto se prestará asistencia
como parte de la participación general de los órganos de las Naciones Unidas en el proceso de
consolidación de la paz, se seguirá prestando asistencia jurídica apropiada para elaborar y aplicar la
legislación nacional sobre el medio ambiente.
31.
En esa misma esfera temática, la condición jurídica de las personas desplazadas debido al
cambio ambiental o climático se debería seguir aclarando en colaboración con las demás
organizaciones pertinentes, como se estipula en la sección III, esfera programática E, del Programa de
Montevideo IV.
32.
Con respecto a la prevención y el control de la contaminación, hay algunas cuestiones que
requieren que se siga prestando atención a nivel internacional, entre las que figuran las siguientes:
a)
La regulación de la contaminación atmosférica transfronteriza de carácter
intercontinental, como la contaminación del ozono troposférico que es un problema hemisférico y no
se puede resolver a nivel regional porque el ozono y sus precursores se trasladan entre continentes;
b)
La necesidad de fortalecer la cooperación regional para hacer frente a la contaminación
atmosférica, en particular cuando se trata de un problema transfronterizo, e intercambiar
conocimientos sobre la manera de hacer frente a problemas parecidos;
c)
La necesidad de garantizar una coordinación más amplia y sistemática de las leyes
sobre contaminación atmosférica en los planos nacional e internacional;
d)
La necesidad de poner en práctica un enfoque coordinado, como el que se menciona en
el anexo VI del Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques, de 1973,
modificado por su Protocolo de 1978, que trata de la contaminación atmosférica causada por los
buques que navegan los océanos, para proteger la atmósfera y otros medios ambientales de otros
contaminantes;
e)
La necesidad de aprovechar los beneficios resultantes del aumento de las sinergias
entre los tratados sobre el cambio climático y otros tratados internacionales en la esfera del medio
ambiente y explorar la posibilidad de obtener beneficios conjuntos;
f)
La necesidad de aplicar un enfoque holístico para regular los contaminantes
atmosféricos abordando todos los canales de emisiones para proteger la atmósfera. Cuando los tratados
internacionales vigentes abordan las emisiones de determinados contaminantes atmosféricos, se
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debería establecer una coordinación más eficaz entre ellos. Sin embargo, no existe a nivel
internacional ese mecanismo de coordinación.
33.
Tampoco existe un marco jurídico internacional para la protección de la atmósfera del planeta
en su totalidad. En este sentido, la labor que está llevando a cabo la Comisión de Derecho
Internacional para elaborar directrices para la protección de la atmósfera debería contar además con el
apoyo de la comunidad jurídica internacional y del PNUMA.
34.
En lo que se refiere a la contaminación del mar, especialmente con detritos plásticos y
microplásticos, pese al peligro que suponen esos detritos para la diversidad biológica y la actividad
económica, no existe un régimen internacional jurídico o no jurídico vinculante, que aborde
simultáneamente las causas y los efectos. No se han realizado esfuerzos eficaces a nivel internacional
para crear incentivos económicos que eviten la basura marina. El daño ecológico causado es difícil de
abordar solo con los esfuerzos nacionales: la basura migra de la jurisdicción de un Estado a otro y a
zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional.
35.
Los reglamentos internacionales de la contaminación marina en zonas situadas fuera de la
jurisdicción nacional se encuentran fragmentados en algunos instrumentos internacionales aplicables a
diferentes regiones y a fuentes de contaminación; un enfoque más holístico podría ser un instrumento
nuevo y más apropiado para hacer frente a la contaminación marina. A pesar de que en la parte XI de
la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar se describe un régimen reglamentario
para controlar la minería en las profundidades del lecho marino en zonas situadas fuera de la
jurisdicción nacional, el régimen se basa en instrumentos jurídicos que fueron negociados hace
algún tiempo y se centran primordialmente en la prospección y, por consiguiente se podrían
seguir elaborando.
36.
Los desechos plásticos constituyen graves peligros ambientales y cuando se convierten en
basura marina, causan contaminación transfronteriza. Las leyes y políticas actuales están muy
fragmentadas y no abordan este problema en su conjunto. Es necesario mejorar la coordinación de los
instrumentos jurídicos y las políticas vigentes y la promoción de un enfoque holístico basado en el
ciclo de vida para controlar los desechos plásticos.
37.
La contaminación sónica causa graves efectos en la salud y viola el derecho a disfrutar de una
vida saludable, de bienestar y de un ambiente sano, pero en la mayoría de los casos no se tiene en
cuenta en las leyes y reglamentos, debido a que los daños para la salud humana no son tan visibles
como los que ocasionan otros tipos de contaminación. Además, se han preparado informes en lo que se
indica que el ruido afecta negativamente a la fauna, incluso el ruido submarino afecta a los mamíferos
marinos. Hay que tener consideraciones especiales en el contexto de la planificación territorial y la
política de transporte y posiblemente sería necesario revisar la legislación pertinente.
38.
Dados los cambios introducidos por los países en los modelos de desarrollo y la introducción
de nuevas tecnologías en los últimos decenios, es imprescindible seguir perfeccionando las directrices
para la evaluación del impacto ambiental, incluso de los aspectos transfronterizos, aumentar la eficacia
teniendo en cuenta los efectos sociales acumulados y recién descubiertos, tales como, el lugar de
ubicación de las turbinas eólicas o la radiación del tendido eléctrico, y poner en práctica un enfoque
integrado que permita una evaluación completa del impacto en los seres humanos y en el medio
ambiente físico.
39.
A medida que avanzan las tecnologías de extracción de petróleo, gas, minerales y otros
recursos naturales no biológicos y de localización de los yacimientos de esos recursos incluso en zonas
apartadas del planeta, en todas partes del mundo aumenta el número de actividades de la industria
extractiva y se espera que en el futuro sigan aumentando. Si bien esas actividades de la industria
extractiva podrían crear importantes oportunidades de crecimiento económico, también podrían
constituir serias amenazas para el medio ambiente y la salud humana, en particular cuando no se han
elaborado suficientemente las leyes que regulan las actividades extractivas para abordar los problemas
ambientales pertinentes o cuando la legislación vigente no se impone con rigor. En tierra, estas
actividades podrían causar problemas ambientales, como la contaminación atmosférica y del agua
(incluidas las aguas subterráneas) o la contaminación del suelo que podría causar problemas de salud,
y afectar negativamente a los pueblos indígenas o a la población local debido a que les podría privar
de sus medios de subsistencia. En zonas costeras y en el mar, la contaminación marina causada por las
actividades extractivas podría trascender más allá de las fronteras y convertirse en un problema
transfronterizo. Se espera que las nuevas tecnologías posibiliten la explotación, tras la etapa de
prospección, de los minerales que yacen en las profundidades del lecho marino en zonas situadas fuera
de la jurisdicción nacional. Dichas actividades extractivas y la supervisión de la protección del medio
ambiente se rigen por el régimen establecido en la Convención de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar. Sin embargo, quedan por ver los detalles de esas medidas de protección ambiental
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en el caso de actividades mineras en los fondos marinos. Por otra parte, es motivo de preocupación la
reubicación de las industrias extractivas de países donde se aplican leyes de control de la
contaminación más estrictas a otros donde las leyes regulan los aspectos ambientales de las actividades
extractivas están menos elaboradas. Se hace necesario establecer una norma internacionalmente
reconocida para las actividades extractivas y definir parámetros internacionales para la protección del
medio ambiente.
40.
Entre las nuevas tecnologías, los posibles beneficios y riesgos de la nanotecnología para la
salud humana y el medio ambiente obligarán a seguir prestando atención con miras a estudiar los
marcos reglamentarios apropiados.
D.
Relación con otras esferas
41.
Los vínculos entre los derechos humanos y el medio ambiente necesitan abordarse para
equilibrar las tres dimensiones del desarrollo sostenible entre los objetivos de desarrollo sostenible. La
aplicación de la agenda para el desarrollo después de 2015 obligará a los Estados y a los demás
agentes pertinentes a adoptar políticas y movilizar recursos para promover el desarrollo equitativo y
sostenible basado en los derechos humanos. En este contexto, habrá que poner más empeño en apoyar
a los países para que elaboren y aprueben políticas, leyes y reglamentos que prevengan los efectos
negativos en los derechos humanos y el medio ambiente. A nivel interinstitucional, el PNUMA y los
asociados pertinentes, como el Relator Especial sobre los derechos humanos y el medio ambiente y la
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, deberían seguir
coordinando sus esfuerzos por promover un enfoque basado en los derechos humanos para abordar la
cuestión de la protección ambiental y el desarrollo sostenible. Se debería prestar atención especial a
los pueblos indígenas, los grupos desfavorecidos y vulnerables, al género y el medio ambiente, a los
efectos del cambio climático en los derechos humanos, al acceso al agua potable y el saneamiento, a la
contaminación que afecta el derecho a una vida y a un medio ambiente sanos, a la transparencia en la
solución de controversias, a la interfaz con el Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo y al acceso a los servicios esenciales de los ecosistemas.
42.
En lo que respecta al comercio y el medio ambiente, se debería seguir prestando apoyo para
garantizar la complementariedad y el apoyo mutuo entre los regímenes de derecho ambiental
internacional y los regímenes de comercio internacional, en particular los aspectos comerciales de la
aplicación de determinados requisitos previstos en los acuerdos ambientales multilaterales pertinentes.
Cabe la posibilidad de estudiar las repercusiones jurídicas de los vínculos entre la economía verde, el
comercio y la inversión extranjera directa.
43.
Se debería estudiar la cuestión del medio ambiente y la seguridad para seguir analizándola en
conjunto con las implicaciones para la seguridad de cuestiones nuevas e importantes, como el
desplazamiento de personas inducido por el cambio ambiental o climático o el uso de recursos
naturales para financiar el comercio de armas destinadas a conflictos o al terrorismo.
44.
En la esfera del medio ambiente y las actividades militares, se debería seguir apoyando la
formulación de una ley internacional que proteja el medio ambiente durante un conflicto armado en el
marco del derecho internacional humanitario y respaldar la labor que realiza la Comisión de Derecho
Internacional para codificar los principios pertinentes conforme al derecho internacional. Con miras a
actualizar la situación de la aplicación de normas ambientales por los ejércitos, se debería llevar a cabo
el estudio previsto en el Programa de Montevideo IV y aprovechar los procesos para reunir la
información existente.
III. Posibles esferas de acción prioritarias: aspectos que se han de tener
en cuenta
45.
La ejecución ulterior del Programa de Montevideo IV, junto con el tratamiento de las nuevas
cuestiones, deberían considerarse en el contexto de recientes adelantos logrados por la comunidad
internacional en la promoción del desarrollo sostenible, en particular el documento de la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, la aprobación prevista del proyecto de
documento final “Transforming our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development” en la
Cumbre de las Naciones Unidas para la adopción de la agenda para el desarrollo después de 2015 y el
desarrollo ulterior del derecho ambiental internacional, en particular de los acuerdos ambientales
multilaterales desde 2010.
46.
En particular, la comunidad del derecho internacional y el PNUMA, al formular y llevar a cabo
actividades en la esfera del derecho ambiental, deberían contribuir a lograr los objetivos de desarrollo
sostenible y su metas relacionadas con la sostenibilidad ambiental. Por otra parte, el fundamento
jurídico que sostiene el nexo entre “personas-planeta-prosperidad-paz-alianzas”, en el que se insiste en
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el preámbulo del proyecto de documento final, que rige la consecución de los objetivos de desarrollo
sostenible, en particular el enfoque basado en los derechos humanos, el estado de derecho y la buena
gobernanza, deberían guiar la determinación de prioridades de acción en la ejecución del Programa de
Montevideo IV en adelante.
47.
Teniendo presente lo que antecede, como posibles esferas de acción prioritarias durante el
período restante del Programa de Montevideo IV y hasta 2020, se podrían tomar en consideración los
elementos que se indican a continuación, sin que ello suponga un orden específico:
a)
Fortalecer las leyes que consideran delito determinadas actividades con miras a
combatir los delitos e infracciones contra el medio ambiente, teniendo en cuenta los vínculos con el
blanqueo de divisas, la financiación del tráfico de drogas, el terrorismo y la trata de personas;
b)
Abordar los factores que propician los delitos e infracciones contra el medio ambiente,
explorar la manera de abordar el tema en su conjunto y centrarse en los niveles apropiados de
aplicación de la ley;
c)
Fortalecer la aplicación, el cumplimiento y la imposición del derecho ambiental, en
particular mediante la aplicación del derecho internacional vigente al medio ambiente, el intercambio
de experiencias, la creación de modelos y el intercambio de mejores prácticas, así como mediante la
coordinación del derecho ambiental internacional en los planos nacional, regional y mundial velando
así por la complementariedad;
d)
Evaluar la función de la litigación, incluida la litigación en interés público y sus
relaciones con la imposición del derecho ambiental nacional y actualizar el compendio y las bases de
datos de los casos pertinentes como parte de los esfuerzos por incrementar el acceso del público a la
justicia en cuestiones ambientales;
e)
Prestar asistencia a los Estados en la elaboración de una legislación ambiental más
eficaz y, en ese contexto: elaborar esa legislación (tanto la legislación general como la legislación
necesaria para poner en práctica tratados específicos) sobre la base de la buena gobernanza y el
Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; formular los criterios
para la prestación de asistencia a los Estados en la evaluación de la eficacia del derecho ambiental;
crear incentivos para avanzar hacia una economía verde, en particular mediante los mecanismos
apropiados de fijación de precios; y crear incentivos para una aplicación e imposición más eficaz
del derecho ambiental;
f)
Considerar la posibilidad de establecer mecanismos de seguimiento para verificar los
compromisos y aumentar el nivel de ambición de los instrumentos internacionales en la esfera del
medio ambiente, incluso mediante el uso adecuado de instrumentos no vinculantes para lograr la
protección ambiental;
g)
Establecer marcos para ayudar a evaluar la eficacia y el éxito de los tratados
ambientales y alentar la participación más amplia posible en los acuerdos ambientales multilaterales,
con miras a aumentar la eficacia de los acuerdos ambientales multilaterales;
h)
Alentar la actividad de agentes que no sean estatales en la esfera de la protección del
medio ambiente y, en particular, en el sector privado, para que asuman más responsabilidad por el
medio ambiente y estudiar la eficacia de instrumentos voluntarios que complementen los mecanismos
de responsabilidad institucional y social para la consecución de los objetivos ambientales y de
desarrollo sostenible;
i)
Aumentar la seguridad del agua ante el cambio climático y otras presiones sobre el
medio ambiente, fortalecer los marcos jurídicos y acopiar las mejores prácticas y los mejores modelos
de gobernanza para garantizar la salud de los ecosistemas, gestionar los usos problemáticos y el acceso
adecuado y equitativo al agua libre de impurezas y al abastecimiento de agua;
j)
Estudiar y, si procede, establecer medios más eficaces para la protección de los
océanos, las actividades pesqueras y la diversidad biológica en zonas situadas fuera de la jurisdicción
nacional y apoyar el establecimiento de instrumentos internacionales jurídicamente vinculantes de
conformidad con los intereses comunes a nivel mundial y bajo los auspicios de la Asamblea General
de las Naciones Unidas;
k)
Establecer un mecanismo que permita a los Estados y a las organizaciones pertinentes
adoptar un enfoque más holístico y coordinado para prevenir y controlar la contaminación atmosférica
de importancia mundial, entre otras cosas para prevenir la acidificación de los océanos, aumentar la
resiliencia de los ecosistemas marinos, regular la contaminación atmosférica a escala intercontinental,
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como la contaminación del ozono troposférico, y reglamentar los contaminantes atmosféricos para
abordar todos los canales de emisiones y proteger la atmósfera;
l)
Elaborar normas y procedimientos para las industrias extractivas, que aborden incluso
los efectos en el medio ambiente y en las comunidades;
m)
Compilar una lista de las mejores prácticas sobre contaminación sónica, en que se
tengan en cuenta las disposiciones nacionales y regionales y proponer la manera de abordar la
cuestión, teniendo en cuenta en particular las consideraciones planteadas en el contexto de la
planificación espacial y la política de transporte, el efecto de la contaminación sónica en la fauna, la
política energética y la dimensión de los derechos humanos;
n)
Seguir haciendo hincapié en la importancia y el ulterior perfeccionamiento de las
directrices sobre las evaluaciones de los efectos ambientales, con inclusión de sus aspectos
transfronterizos; aumentar la eficacia tomando en consideración los efectos sociales, acumulados y
recién descubiertos tales como la ubicación de las turbinas eólicas o la radiación del tendido eléctrico,
y aplicar un enfoque integrado que permita la evaluación completa de los efectos en los seres humanos
y en el entorno físico;
o)
Facilitar la promoción de leyes que alienten el uso de energías renovables, en particular
las posibles sinergias y la coordinación de las leyes sobre comercio e inversiones y la manera de
integrar las demás consideraciones, y acopiar e intercambiar las mejores prácticas; estudiar los
aspectos jurídicos que determinan la ubicación y aplicación de tecnologías que guardan relación
con la energía, incluidas las tecnologías de extracción de energía;
p)
Proteger a los más vulnerables, incluso en situaciones de emergencia ambiental,
teniendo en cuenta la protección ambiental y los derechos humanos y tomar en consideración las
respuestas jurídicas y reglamentarias ante el desplazamiento de personas inducido por el cambio
ambiental y climático;
q)
Abordar los aspectos jurídicos y las implicaciones de la adaptación a las presiones
ambientales y al cambio climático, en particular con respecto a la ordenación de recursos naturales
compartidos;
r)
Mejorar la respuesta de la comunidad de derecho internacional a las amenazas
ambientales causadas por el problema mundial de los desechos plásticos y la basura marina, tomando
en consideración los instrumentos jurídicos y las políticas actuales aplicables, la promoción de un
enfoque holístico basado en el ciclo de vida al control de los desechos plásticos y la creación de
otros instrumentos;
s)
Usar la ley como instrumento para reducir la pobreza prestando atención al daño
ambiental causado por la pobreza y las condiciones ambientales que contribuyen a la pobreza;
t)
Promover un enfoque holístico más coordinado en la esfera del derecho ambiental
internacional para abordar un amplio conjunto de cuestiones ambientales mundiales. En este contexto,
evaluar la viabilidad de establecer ya sea un marco jurídico internacional general sobre sostenibilidad
ambiental o un marco jurídico que se centre en los conjuntos pertinentes de temas, y realizar un
estudio de la viabilidad de un convenio marco en la esfera de los productos químicos de conformidad
con la sección III, esfera programática F f), del Programa de Montevideo IV;
u)
Fortalecer el apoyo a los países en la formulación y aprobación de políticas, leyes y
reglamentos para prevenir un impacto negativo en los derechos humanos o el medio ambiente. Las
esferas de actividad específicas son: los pueblos indígenas y los grupos desfavorecidos y vulnerables;
el género y el medio ambiente; los efectos del cambio climático en los derechos humanos; la
transparencia en la solución de controversias; la interfaz con el Principio 10 de la Declaración de Río
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; y el acceso a servicios esenciales de los ecosistemas;
v)
Cooperar de manera expedita y más resuelta para garantizar los objetivos de protección
ambiental en el comercio internacional, las inversiones y las leyes y políticas financieras a fin de
lograr el desarrollo sostenible y un equilibro apropiado entre los objetivos en esas esferas de
conformidad con la esfera B del capítulo IV del Programa de Montevideo IV;
w)
Ampliar el conocimiento de los vínculos entre el medio ambiente y la seguridad y
promover la aplicación constante de las normas ambientales a las instituciones castrenses, y a sus
actividades y la protección del medio ambiente durante un conflicto armado.
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