La toma de decisión en política externa: El rol de los ministerios de

La toma de decisión en política externa: El rol de los ministerios de Relaciones Exteriores en Argentina y Brasil en los ’90 Bárbara Lamas
VERSIÓN PRELIMINAR
NO CITAR SIN AUTORIZACIÓN DE LA AUTORA
Hay muchos estudios sobre las reformas económicas liberalizantes que tuvieron lugar
en el mundo en desarrollo en los 1990. Sin embargo, el aspecto internacional de sus
estrategias de desarrollo ha sido descuidada. Se sabe que países como Argentina y
Brasil, como un complemento a las reformas, también alteraron los patrones de
actuación internacional de manera a convergir con los intereses de los países centrales
y atraer inversiones. Las cuestiones que este paper intentará responder serán: ¿cómo
fue el proceso de formulación de la política externa en Argentina y Brasil en los
1990? ¿Cuál fue el papel de los ministerios de Relaciones Exteriores en la decisión de
la estrategia de desarrollo? Y ¿cómo se explican la diferencias entre Argentina y
Brasil?
Many scholars have analyzed the liberalizing economic reforms implemented in the
developing world in the 1990’s. However, the international aspect of their strategies
of development has been widely neglected. It is well known that countries such as
Argentina and Brazil, as a complement to the economic reforms, also altered their
patterns of international behavior in order to converge with the interests of core
countries and attract investments. The questions this paper will try to answer are: how
was the process of foreign policies formulation in Argentina and Brazil in the 1990’s?
How come did Argentina and Brazil pursue such similar and, at the same time,
different paths? The hypothesis is that domestic factors explain why they did what
they did. In that sense, this paper will address the relation between the ministries of
Foreign Affairs and Economy/Development, the tensions/conflicts foreign policy
decision-makers faced, among others.
Palavras-llave: Argentina, Brasil, Reformas neoliberais, estrategias de desarrollo,
ministerio de relaciones exteriors
Key words: Argentina, Brazil, Neoliberal Reforms, Development, Ministry of Foreign
Affairs
1 1. Introducción: los cambios en las políticas para el desarrollo
Los ‘90 representaron un período crítico para Argentina y Brasil en términos
de política para el desarrollo. Hasta entonces basados en los supuestos desarrollistas,
en que el Estado era el principal inductor del desarrollo, pasaron a adoptar una
estrategia neoliberal, en que este papel se transfirió al mercado. Eso significó, en la
práctica, la implementación de reformas pro-mercado que desmontaron el aparato
institucional desarrollista, la reorientación de sus políticas públicas y la alteración de
la estrategia de acción en la escena internacional, basadas en una reinterpretación de
las posibilidades de acción de un país periférico en un periodo de cambios de la
estructura internacional de poder y de transformaciones importantes también en el
contexto doméstico, político y económico.
Como se sabe, Argentina y Brasil no fueron los únicos países a adherir al
neoliberalismo. Por el contrario, fue una tendencia seguida por varios países. Se sabe,
también, que las reformas neoliberales siguieron dinámicas particulares en cada
localidad. Diversos son los estudios que analizaron los procesos domésticos que
determinaron su implementación en contextos socioeconómicos y políticos tan
diversos cuanto el número de países en que fueron implementadas. Variables como la
filiación partidaria y coaliciones electorales (Gibson, 1997; Etchemendy, 2001;
Magaloni e Romero, 2008; Murillo, 2009), factores institucionales (FourcadeGourinchas e Babb, 2002; Couto e Abrucio, 2003; Kurtz e Brooks, 2008), grupos de
interés/sociales, o federalismo (Remmer e Wibbels, 2000), el liderazgo, los sectores
productivos, los legados de los programas de industrialización por sustitución de
importaciones, entre otras, fueron utilizadas, comparativamente o no, para iluminar
los procesos de reforma neoliberal en estos países.
La faceta externa de las estrategias de desarrollo no tuvo la misma abordaje.
Gran parte de los estudios atribuye la reorientación de la política externa de esta
época simplemente al agotamiento del desarrollismo y a las transformaciones en la
escena internacional – sobretodo al fin de la Guerra Fría y a la consolidación de los
Estados Unidos como única potencia mundial – y, consecuentemente, a las
necesidades de “modernización” de la agenda internacional a fin de satisfacer los
“intereses nacionales”, entonces claramente identificados con la atracción de
inversiones externas para estimular el desarrollo.
2 Este tipo de explicación de basa en el supuesto de gran parte de las teorías de
Relaciones Internacionales, según las cuales la acción estatal se explica en función de
factores estructurales y como producto de la naturaleza del sistema político
internacional. No es este el abordaje adoptado en este trabajo: en sentido opuesto, se
busca recuperar la dinámica doméstica que llevó a las opciones tomadas. Nos interesa
entender por que se dio en tal sentido, en este exacto momento, y no en otro
momento, teniéndose en cuenta el proceso de lucha que condujo a este cambio.
Nuestro problema de
investigación no puede ser explicado exclusivamente por
factores sistémicos.
Se puede apuntar algunos factores, como la nueva configuración mundial posGuerra Fría, la crisis del Estado de Bienestar en los países desarrollados y la crisis de
la deuda en América Latina, junto con presiones normativas internacionales en el
sentido de construir el proceso de liberalización como inevitable, como contexto para
la adopción del neoliberalismo como modelo de desarrollo y de sus variantes en la
política externa. Esta configuración externa restringió las opciones políticas
disponibles, principalmente en lo que respeta a las estrategias autónomas de
desarrollo económico y tecnológico, llevando a una homogeneización relativa del
cuadro conceptual de la política externa adoptado por Argentina y Brasil, cuyos
formuladores veían en la adopción de los patrones de comportamiento de los países
desarrollados la puerta de entrada para la modernidad (Lima, 1994).
Sin embargo, aunque las condiciones sistémicas tengan, de alguna manera,
condicionado los cambios en las estrategias de desarrollo de Argentina y Brasil en los
1990, ellas no determinaron la forma final que esa reorientación política tomó, incluso
en países con características similares como los dos analizados en este trabajo. Ambos
implementaron reformas pro-mercado y alteraron significativamente sus posiciones
internacionales, pero de forma diferente. Los dos rearticularon los conceptos básicos
de sus políticas externas – desarrollo y autonomía –, pero Argentina se alineó más
fuertemente a los EEUU, lo que significó también reformas domésticas neoliberales y
una adhesión a los regímenes internacionales más profundas que Brasil.
Se argumenta que la explicación para la diferencia entre Argentina y Brasil en
lo que respeta a la política externa se encuentra fundamentalmente en los factores
institucionales, sociales y políticos domésticos. Así, este trabajo tratará de presentar la
dinámica política doméstica que llevó a determinada política externa, teniéndose en
3 cuenta el rol desempeñado por los ministerios de Relaciones Exteriores en su proceso
de formulación y ejecución y las relaciones interministeriales en el Ejecutivo, en la
medida en que es en este poder que se concentra la producción de la política externa.
Se pretende demostrar como fue el proceso de toma de decisión en política externa,
enfocando, fundamentalmente, los aspectos institucionales domésticos, los actores y
las relaciones políticas establecidas entre ellos.
El foco estará en las relaciones dentro del Ejecutivo, ya que es en este Poder
en que se procesan las decisiones sobre las acciones externas de estos países. Tanto en
Argentina como en Brasil, la participación del Legislativo se concentra en la
ratificación a posteriori de las decisiones1 (Lima, 2000; Lima e Santos, 2001; Lima,
2005; Lucero, 2007). Además, por ser una política con efectos claramente
redistributivos, es en el Ejecutivo que se concentran los conflictos en torno de los
intereses de los diversos grupos sociales y de los efectos potenciales que la aplicación
de determinada política pueda generar (Lowi, 1964).
El trabajo se organizará de la siguiente manera. En primer lugar, analizaremos
cómo se establecieron, dentro del gobierno argentino y brasilero, las relaciones de
poder entre los principales actores da política externa. Para tanto, analizaremos no
sólo en rol de la presidencia de la República y de los ministros de Relaciones
Exteriores, sino que también sus relaciones con los responsables por la conducción de
la política económica, en la medida en que se pretende iluminar las estrategias de
desarrollo de estos países. En seguida, tentaremos reconstruir históricamente las
trayectorias de los ministerios de Relaciones Exteriores y como ella impactó en la
consolidación (o no) de su poder en la administración pública de su país y en las
relaciones con los otros ministerios. Finalmente, la última sección se dedicará a
discutir cómo la configuración de poder dentro del Ejecutivo y el rol desempeñado
por las cancillerías han influenciado en la conducción de los negocios internacionales
de Argentina y Brasil.
2. La toma de decisión en política externa en Argentina en los 1990
1
Los Congresos argentino y brasileño disponen de escasos instrumentos de influencia decisoria en
materias internaciones, con prerrogativas constitucional apenas de aprobación o veto al final del
proceso negociador.
4 El presidente Carlos Menem tuvo un rol fundamental en la definición de la
política externa de los 1990 (CERIR, 1994; Borón, 2012; Petrella, 2012). Al
presidente le interesaban enormemente los temas internacionales, especialmente la
buena relación con los EEUU, con los vecinos (Brasil y Chile) y con Gran Bretaña y
otros países europeos (Petrella, 2012). Pero no sólo eso. Como parte de un proyecto
de transformación mayor de la estructura económica y social argentina, visto como
fundamental por el gobierno menemista, la política externa era también una forma de
conseguir el apoyo del establishment argentino – sector contrario a las políticas
peronistas tradicionales2. La política externa era una herramienta básica para
conseguir generar en el exterior el apoyo necesario para imponerse internamente
(Gosende, 2007). Y, de hecho, Menem logró reunir apoyo suficiente para fijar la
agenda política hasta el último día de su gobierno, en 1999, de forma que no se puede
considerarlo una figura menor en la conducción política argentina de la década de
19903 (Borón, 2012).
Conforme el ex vicecanciller Fernando Petrella (2012), la toma de decisión
realizaba a partir de la coordinación de posiciones en las reuniones de gabinete,
organizada por el presidente una vez por semana. En esas reuniones, cada ministro
exponía los temas de su competencia y discutía con otros ministros cuándo tenía
asuntos relacionados a otras áreas. En el caso específico de los 1990, de la cancillería,
los aspectos más importantes estaban relacionados con el Ministerio de Defensa, en
relación a las operaciones de mantenimiento de paz, desarrollo nuclear y satelital, y
con el Ministerio de Economía, en lo que respetaba a los procesos de integración,
sobretodo el Mercosur, a los convenios de promoción y garantía de inversiones y, en
particular, lo que se veía como resultado necesario del fin de la Guerra Fría, a los
procesos de apertura económica.
2
Menem buscó el apoyo de sectores tradicionalmente enemigos del peronismo, a partir de la máxima
“si no puedes vencer sus enemigos, júntese a ellos”, bajo el argumento de rompimiento con las
políticas de Alfonsín y la necesidad de adaptar las doctrinas peronistas al nuevo orden. (Gosende,
2007)
3
Gran parte de la literatura sobre la política externa argentina de la década de 1990 señala un mayor
vínculo entre los tomadores de decisión y de la academia (Busso e Bologna, 1994) y Carlos Escudé
como el gran ideólogo de la política externa. Su influencia en el proceso de toma de decisión, sin
embargo, parece haber sido limitada. Menem ya tenía ideas parecidas con la que defendía Escudé,
antes que él surgiese en la vida pública (Busso e Bologna, 1994; Borón, 2012; Gosende, 2012). Escudé
tenía, más bien, un papel de “consejero del príncipe” (Borón, 2012), y su popularidad fue impulsada
por su extensa publicación en el área de política externa argentina y relaciones internacionales.
(Petrella, 2012).
5 Sin embargo, lo que se pudo percibir por gran parte de las entrevistas
realizadas no fue una relación simétrica entre los ministerios, pero una gran
subordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores al Ministerio de Economía, que
asumió un rol activo y fuerte en todo el proceso de producción de la política externa –
algo que se puede afirmar ser una particularidad argentina. Especialmente después de
1991, lo que se ve es que el proceso decisorio tenía inicio en el Ministerio de
Economía y era transmitido a la Cancillería, esto es, la última era una especie de
ejecutora de la estrategia de inserción económica internacional definida por el área
económica. Eso significó no sólo que era Domingo Cavallo quien detenía la palabra
final en temas de política externa, con la anuencia del presidente Menem, sino que
también, en muchos casos, la subordinación de temas antes de negociación política a
objetivos económicos.
La lectura del mundo en una clave fundamentalmente económica, reflejo de la
percepción de que las amenazas más serias a la democracia derivarían de problemas
económicos y sociales no resueltos, como demostró la finalización anticipada del
mandato de Alfonsín4 (Russell, 1994), tuvo impacto importante en las relaciones de
fuerza dentro del gobierno, con la supervaporización del Ministerio de Economía en
la política externa. Esta condición se produjo especialmente de 1991 a 1996, cuando
el entonces ministro de Relaciones Exteriores, Domingo Cavallo, pasó al Ministerio
de Economía (MECON) y Guido Di Tella, entonces embajador en Washington,
asumió el MREC5. Hasta este momento, la distribución de poder no era tan desigual:
el entonces ministro de Economía, Antonio Erman González6 era mucho más débil
políticamente, lo que confería a Cavallo mayor margen de maniobra como canciller,
y el rol preponderante de Menen en fijar las directrices de la política externa a partir
de la Presidencia limitaba la actuación de Cavallo. Además, como canciller, Cavallo
estaba más involucrado en los intentos de destrabar el tema de las Malvinas con Gran
Bretaña y recomponer un poco las relaciones con los EEUU (Borón, 2012).
4
A la diferencia del ocurrido en la primera fase del retorno a la democracia, claramente dominada por
las demandas por libertades públicas y por el respeto a los derechos humanos, en el comienzo del
gobierno Menem el centro de la escena política argentina estaba ocupado por las demandas económicas
y sociales (Russell, 1994).
5
Cavallo dejó el gobierno en 1996, pero Di Tella se mantuvo hasta el final del mandato de Menem.
6
Erman González fue ministro de Economía de 19 de diciembre de 1989 a 04 de febrero de 1991.
Antes de él, ocuparon la pasta Miguel Ángel Roig, que falleció cinco días después de tomar pose, y
Néstor Rapanelli.
6 La transferencia de Cavallo para el MECON, en este sentido, tuvo como
consecuencia su fortalecimiento en la conducción de la política externa. En primer
lugar, fue importante la propia trayectoria académica y profesional de Cavallo, que
tenía vínculos privilegiados con los EEUU7 – lo que casaba bien con las prioridades
establecidas por el gobierno Menem en relación a su inserción internacional, y le
confería credibilidad entre los negociadores norteamericanos. Además, algunos
cambios institucionales e iniciativas reforzaron el poder desfrutado por Cavallo: la
transferencia de los funcionarios del Servicio de Comercio Exterior de la Nación
(SECEN), antes subordinado al Ministerio de Economía, al MREC – que pasó a
denominarse Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto
(MRECIC) – y el nombramiento de diversos funcionarios a posiciones importantes en
el MRECIC, tanto en Argentina como en representaciones en el exterior, y en el
MECON. Según Gosende (2012), Cavallo llegó a tener 400 funcionarios trabajando
directamente para él; 400 funcionarios que salieron del Ministerio de Economía, de la
Fundación Mediterránea, de la Cancillería, claramente en consonancia políticoideológica con Cavallo8.
Tradicionalmente, el MREC se ocupaba de las cuestiones políticas y de las
tareas de tipo consular, mientras las actividades de promoción comercial y de
negociaciones económicas, bilaterales y multilaterales, se concentraban en el SECEN.
Cuado estaba en la Cancillería, Cavallo lanzó la iniciativa de transferir el SECEN al
Ministerio de Relaciones Exteriores, con la idea de cambiar el perfil de la Cancillería,
involucrándola en temas económicos, además de contribuir para la eficiencia de la
actividad argentina en el exterior, unificando físicamente muchas representaciones, y
de incrementar su poder interno (Cafiero, 2012). De hecho, esa iniciativa sólo se
concretizó bajo la gestión de Di Tella en el Ministerio de Relaciones Exteriores, pero
aún así alteró las relaciones de poder intraburocráticas e interburocráticas, en la
7
Cavallo era un hombre del establishment estadounidense, totalmente identificado con los EUA
(Borón, 2012). Se doctoró por la Universidade de Harvard, donde también daba clases.
8
“Muchos de esa gente los encontraba en las universidades norteamericanas, europeas, argentinos que
estaban trabajando y haciendo sus PhD afuera, y los traía para incorporar en la transformación del
sistema. No te olvides que en ese momento, las universidades norteamericanas y europeas les hacían el
lavado de cerebro a los latinoamericanos inculcándoles que esa era la transformación para parecerse a
ellos, modernos. Pero él [Cavallo] los incorporaba como técnicos y expertos en distintas áreas para
producir la transformación. Y trabajaban para el directamente. Es decir. Había seminarios donde se
traían a los expertos de distintas partes del mundo, financiados por eso que te dije antes, por el fondo
del PNUD, para producir las transformaciones correspondientes e instruir a los distintos funcionarios
en la línea ideológico-política de transformaciones.” (Gosende, 2012)
7 medida en que se creó una especie de tentáculo del MECON, ahora bajo control de
Cavallo, dentro de otro ministerio9.
Esa división desigual de poder entre MECON y MRECIC no provocó mayores
conflictos o tensiones entre los dos ministros, Al contrario, todos los entrevistados
fueron unánimes al apuntar la buena relación entre ambos. Di Tella tenía consciencia
de que Cavallo tenía mucho más poder político que él y no demostró importarse en
delegarle algunos temas de la política externa, aunque siempre buscara una “forma
inusitada” (jeitinho) cuando juzgaba necesario (Borón, 2012; Peña, 2012; Petrella,
2012). Además, los dos estaban “en la misma página” en lo que respetaba a las ideas
sobre las prioridades de Argentina. Era Di Tella, por ejemplo, quien defendía que las
relaciones con los EEUU deberían subordinar todas las demás áreas de política de la
Cancillería – con lo cual estaba de acuerdo Cavallo (Borón, 2012).
Institucionalmente, no obstante, hay un debilitamiento de la Cancillería frente
al MECON, lo que reduce su capacidad negociadora. La introducción en cargos
importantes de un cuerpo de funcionarios (políticos), muchas veces ajenos a las
normas y códigos compartidos por los diplomáticos profesionales, implica que
negociaciones pueden ser conducidas por personas con poca experiencia en
negociaciones internacionales, poco conocimiento de los temas tratados, poca
memoria histórica y baja preocupación con el largo plazo (Gosende, 2012).
cuando hablo de la memoria, vos imagínate que cuando estás
hablando de funcionarios burocráticos, vos estás hablando de
funcionarios que van pasando a los distintos gobiernos. Son
suficientemente flexibles para acomodarse a cada uno de los
gobiernos. Pero son perfectamente conscientes de que si son
demasiado flexibles, quedan pegados a un gobierno. Y quedar
pegado a un gobierno que además hace mal las cosas implica que su
carrera se cortó en el próximo gobierno. Y los gobiernos cambian.
Estás hablando que está pensando en 30, 40 años de carrera. No está
pensando en el corto plazo. El corto plazo sirve para ascender y
9
En lo que respeta a los ex-SECEN, la resistencia de los funcionarios originarios de la Cancillería se
refería a las perspectivas de desarrollo de la carrera, que la veían como una invasión de territorio
(Cafiero, 2012). Ellos alegaban que, para acceder a la carrera diplomática, ellos habían hecho los
cursos del Instituto de Servicio Exterior de la Nación (ISEN), y algunos de los SECEN sólo habían
cursado una especialización de un año, y otros apenas habían trabajado en el Estado y tenían titulo
universitario. Además, la incorporación del SECEN al MRECIC permitió que muchos miembros del
SECEN alargaran, de alguna forma, su carrera, ya que el ingreso a la Cancillería abría la posibilidad de
ascender hasta el puesto de Embajador, mientras, en el SECEN, no llegarían más que Ministro de
Primera. También había miembros del SECEN contrarios a la medida, porque afirmaban que era una
“desnaturalización” del objetivo inicial de la institución, que era la promoción del comercio bilateral y
las negociaciones económicas. Sin embargo, esa resistencia se manifestó en algunas opiniones
personales aisladas, y no de forma institucionalizada (Cafiero, 2012).
8 conseguir un destino, un traslado, etc, etc. Pero si te embarcás
demasiado en cosas que no son aptas, te convertís, en la burocracia,
en un traidor a la burocracia. En un traidor a las reglas del juego de
la burocracia. Y por lo tanto vas a ser castigado en el futuro. Y la
mayoría de los funcionarios de carrera son muy temerosos de su
carrera, de su futuro. (…) Por eso los embajadores políticos
funcionan como un esquema para impedir que el burócrata diga "no
se puede". El embajador político no tiene futuro, es el presente. Él
está en el gobierno de turno y se va cuando finaliza el gobierno de
turno. Entonces no tiene limitaciones de este tipo. Ahora, como no
tienen limitaciones de ese tipo, tampoco tiene... su negociación… es
un sapo de otro pozo. El funcionario de carrera, como funcionario
de carrera, yo me siento con un brasileño, con un ruso, o con un
chino, tenemos lenguajes comunes. Conocemos más o menos...
conocemos además hasta que punto yo puedo moverme y los otros
pueden moverme. Y la negociación es una negociación mucho mas
fluida. El sapo de otro pozo bluuup, se lo engullen, pero el sapo de
otro pozo sigue siendo sapo de otro pozo. (Gosende, 2012)
La ignorancia en relación al tema tratado y sus implicaciones para otros
sectores sociales y políticos también perjudica otros intereses. El caso de los misiles
Cóndor, en ese sentido, fue paradigmático: Cavallo negoció el desmantelamiento del
proyecto, fundamental para la Aeronáutica y para el Ejército argentinos, a cambio del
apoyo estadounidense para la renegociación de la deuda externa. Según Gosende
(2012), ese tipo de negociación sólo podría haber sido hecha por alguien que ignorase
completamente la cuestión y lo que representaba un proyecto de tal magnitud, no sólo
para otros actores sociales (como las Fuerzas Armadas, Ministerio de Defensa,
empresas privadas y públicas del sector militar), sino también en términos de
inversión en alta tecnología nacional. Y fue justamente el caso: a Cavallo no le
interesaba (y él no entendía de) lo que escapase a economía, en lo que respeta a la
inserción internacional argentina.
Para Cavallo [el Proyecto Cóndor] no era importante. Como
ministro de Economía, lo que le interesaba básicamente era la
negociación de la deuda, el apoyo norteamericano para la
negociación de la deuda. Si entregaba la Antártida, ¿qué le
importaba a él? El era capaz de hacer esas cosas, porque, en
realidad, digamos, no tiene la idea global. Esa idea global la tiene,
en general, los funcionarios del Estado que llevan 30 años
trabajando en el Estado, 20 años trabajando en el Estado. Estado,
Organismos de planificación del Estado, en instituciones de
planificación, que se dan cuenta de que "bueno, cada pieza... es
decir, vos entregás un peón creyendo que es un peón pero es un
alfil. No es un peón. Y entonces si sacrificás un alfil perdés la
partida. (…) Se lo engulleron. Es un ignorante en muchas de las
cosas porque él negocia cosas sin conocer la importancia real que
tiene ese problema, porque para él no tiene importancia porque
9 negocia sobre otra área que no maneja. (Gosende, 2012)
De esa forma, Argentina se proyectaba como una candidata al reingreso a la
Alianza Occidental, muchas veces, incluso, entregando más de lo que pedían los
EEUU. La propia idea de dejar para tras todo lo que no contribuía para mejorar las
relaciones se reflejó en el estilo de diplomacia que se eligió y en la composición de la
agenda bilateral con los EEUU, que se conformó por temas complejos, cuya
resolución en ocasiones resultó cara a los sentimientos de muchos sectores de la
sociedad civil argentina, como parece haber sido el caso del Cóndor II y de la salida
del Movimiento de los No Alineados (Busso, 1994, p.56).
Para más allá de eso, puede ser que negociaciones como esa tal vez hubiesen
tenido otro resultado, si hubiesen sido conducidas por alguien con formación más
global, como suele ser la de un diplomático, que contemplase temas más variados10.
Dentro de la corporación había dudas en relación al rumbo de la política externa
menemista, especialmente en relación a la apertura unilateral de la economía, aunque
la necesidad de alguna apertura fuera consenso, y a la política nuclear (Petrella,
2012). La idea del NAFTA/ALCA en contraposición o complementación al Mercosur
también estuvo presente durante toda la década de 1990, dividiendo el liderazgo
político y la burocracia argentina11 (Santoro, 2008). Pero la configuración
burocrática-política dejaba poco espacio para una acción independiente de los
diplomáticos, en el sentido de matizar el cambio en la PEA.
En general, el poder de toma de decisión se concentra en la cúspide del
Ejecutivo, con el rol preponderante de la Presidencia de la Nación y para los
escalones más altos del Poder Ejecutivo, especialmente en temas estratégicos y
prioritarios. En ese sentido, Cavallo se ocupó de las relaciones con los EEUU, Brasil
y algunos países europeos, mientras las relaciones con África quedaron a cargo de los
escalones más bajos de la jerarquía diplomática12 (Lechini, 2001; Borón, 2012). Así,
10
Gosende menciona casos en que, al negociar un tema específico, otra negociación es puesta sobre la
mesa, como un elemento de negociación. Muchas veces, si el negociador ignora la segunda cuestión,
piensa estar en ventaja al conseguir lo que quería, pero no tiene idea de lo que entregó en relación al
segundo tema.
11
Los entusiastas de la adhesión al libre comercio con los EEUU estaban en el Ministerio de
Economía, capitaneado por Cavallo, al paso que la integración suramericana era un tema especialmente
importante para el MRECIC y para el presidente Menem.
12
Lechini (2001) argumenta que la política externa argentina para África fue, en el gobierno Menem,
una “política por impulsos” caracterizada por el bajo perfil y por un proceso decisorio más vinculado a
10 si normalmente la burocracia ya tiene poder restricto para influenciar las directrices
de la política externa, en el caso de Argentina de los 1990, el límite a la burocracia se
vio todavía más disminuido con el nombramiento de embajadores políticos en puestos
claves y con la instalación de equipos de asesores y decisores de políticas ajenos al
servicio exterior (Soukiassian, 1994). Además, hubo un incentivo al “retiro
voluntario”, en que el gobierno se disponía a pagar 10 años de sueldo para que se
retiraran, haciendo con que los diplomáticos más experimentados abandonasen las
actividades. Extinguieron también los mecanismos de control y fuentes de
financiación de la Cancillería, como las Facturas Consulares13. Y, en cima, había los
episodios de persecución o destitución por divergencia en relación a alguna posición
oficial14, cuando no se relegaba los diplomáticos de carrera a funciones secundarias,
concentrados en situaciones de rutina (Busso e Bologna, 1994). El control ejercido
por el ministro de Economía sobre todo el proceso era de hecho evidente.
La prevalencia de Cavallo sobre Di Tella se manifestaba, en cima, en la
fidelidad demostrada por el equipo que formó. En última instancia, el futuro político
de los embajadores indicados depende más de su relación con el presidente o con el
ministro (titular de otro ministerio) que de su rendimiento como negociador argentino.
Con frecuencia, los embajadores políticos dejaban de pasar informaciones a la
Cancillería, pasando por arriba de la autoridad de Di Tella, reportándose directamente
al presidente o a Cavallo – y eso ocurría también entre negociadores que no habían
sido nombrados por Cavallo, como afirman por lo menos dos entrevistados. Así, era
claro el sentimiento de pertenencia a un equipo de gobierno coordinado por Cavallo,
que, aunque limitada en su autonomía, trabajaba por un objetivo común. Eso, más el
clima de optimismo en los primeros años de gobierno Menem, parece haber reducido
las tensiones entre ministros y burocracias en lo que respeta a las negociaciones
internacionales económicas, “salvo las que siempre existen, en cualquier país,
cuestiones de rutina y la ausencia de diseños y estrategias, llevado a cabo fundamentalmente por
diplomáticos de baja jerarquía.
13
Todo producto que entraba en Argentina tenía que pasar por un consulado para revisión de la
Factura Consular, y se cobraba el 3,5% sobre ella. Este fondo iba para el Ministerio de Relaciones
Exteriores, para pagamento de las cuotas de los organismos internacionales. Con Menem, esa tasa se
extinguió, dejando el MRECIC con recursos limitados, lo que implicaba muchas veces dejar de pagar
los organismos internacionales.
14
Gosende (2012) contó una anédocta en que un subsecretario (peronista) con quien trabajaba se opuso
a algunas das ideias de Cavallo concerniente a las relaciones con China, que fue retirado del puesto por
discordar – e a ele también casi le costó el puesto, por haber escrito un documento en que recomendaba
algo contrario al que pensaba Cavallo.
11 tensiones derivadas de las características de los negociadores, amigos/no amigos, ese
tipo de cosa” (Peña, 2012).
Mi [palabra inaudible], que es el actual embajador Guillermo Hunt,
que era el subcoordinador del Grupo Mercado Común, que era el
que manejaba mi equipo de trabajo, era un hombre que había
trabajado muy mano a mano con su anterior jefe, que era el
secretario de Industria. Entonces, era una especie de understanding
de que éramos un equipo. No podía tomar mucho en serio que yo
era el “manda más”, que yo no era el “manda más”. Era un primis
inter pares formalmente. Y una anécdota que ilustra eso es que…
creo que era la primera reunión de trabajo del Grupo Mercado
Común nacional, con mis contrapartes del Grupo Mercado Común
de la Cancillería, Ministerio de Economía, Industria y Banco
Central. Y en la primera reunión, cuando yo vi el borrador del
Tratado, que yo ya lo conocía y ya le había hecho observaciones a
Cavallo, cuando él era canciller, señalándole las deficiencias del
texto… Cuando hice las observaciones en la primera reunión…
¡casi me matan! Pero de amigo a amigo, ¿eh? Me dijeron: “Félix,
vos recién estás llegando. Todo eso lleva tiempo. Casi me dijeron
“cállate la boca”, en el sentido de que había un equipo a que yo me
incorporaba. Y creo que capté de inmediato que el elementar en
estos casos es no tener el mal gusto de decir “no, ahora aquí se hace
distinto”. Pero además, yo sabía que ellos eran el equipo de Cavallo.
Y que si bien Cavallo ya no era más el canciller, Cavallo era el
artífice, el cerebro de lo que se estaba haciendo. Entonces, eso
facilitó mucho. Inmediatamente me di cuenta de que mis
observaciones era propias de alguien que viene del campo
académico, y no del campo político y práctico. Eso facilitó mucho
el entendimiento entre nosotros. (Peña, 2012)
O sea, Menem consiguió conformar un equipo coherente y cohesivo
ideológicamente, y de un nivel intelectual altísimo15. Ese equipo era claramente
coordinado por Cavallo, como titular del Ministerio de Economía, que concentró
mucho poder en sus manos en la transformación de la estructura económica y social
argentina – lo que incluyó, entre otros, la política externa como uno de los principales
instrumentos. Todas las áreas de política pública se subordinaron a los objetivos
económicos incluidos en esa transformación.
Cavallo dejó el gobierno en 1996, después de desgastes en su relación con el
presidente Menem. Su reemplazante, Roque Fernández, asumió con un perfil mucho
más bajo, evitando confrontación con el presidente. A partir de ahí, las relaciones de
15
Varios miembros de la equipe menemista eran o vinieran a ser profesores en las mejores
universidades de Europa o de los EEUU. Borón menciona, además de Cavallo y Di Tella, Roberto
Dromi (ministro de Servicios Públicos), Carlos Corach (Subsecretario Geral da Presidencia,
Subsecretario do Ministerio de Acción Social e Secretario Legal y Técnico, ministro del Interior) y
Rodolfo Barra (ministro de la Corte Suprema de Justicia y Ministro de Justicia).
12 poder entre los ministerios se equilibraron, pero la impresión que dejó fue la de que se
perdió también el elemento aglutinador en lo que respeta a la estrategia de inserción
internacional. Eso hizo con que los conflictos intragubernamentales se exacerbaran, o
se evidenciaran, especialmente en contextos críticos.
Un problema relatado por Félix Peña fue la falta de información fundamental
para las negociaciones, particularmente en tiempos de crisis. Peña estaba en el
Ministerio de Economía16 cuando Brasil devaluó su moneda, en enero de 1999, que
produjo una enorme presión de empresarios, sindicalistas y políticos argentinos por
establecer algún sistema de control del comercio con Brasil. En la época, el ministro
de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, Celso Lafer, había designado al
secretario de Comercio Exterior, Mario Marconini, para un seguimiento permanente
con Peña. Igual, sentía que le faltaba información sobre lo que realmente estaba
pasando en Brasil, fundamentalmente porque esa información era mediada por la
Cancillería.
La falta de diálogo interburocrático generaba conflictos derivados,
principalmente, de las diferentes perspectivas e intereses que tienen las diversas áreas
del gobierno. En este caso, era patente el descompaso entre las preocupaciones del
subsecretario de Comercio Exterior (MECON) e del MRECIC – apoyado, aquí, por el
presidente Menem. El Ministerio de Economía, en aquel momento, se veía presionado
por algunos sectores empresariales, que demandaban medidas proteccionistas, como
cuotas, a pesar de las restricciones legales impuestas por el Tratado de Asunción. La
posición de la Cancillería era contraria al demandado internamente: era radicalmente
contraria a cualquier posición que pudiera implicar algún tipo de conflicto con
Brasil17. Al final, fue Menem quien decidió la posición argentina, negociada
directamente con el presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso.
Este episodio deja clara la falta de coordinación entre los diversos órganos del
Ejecutivo argentino, delante de la diferencia de intereses, constituencies y agendas. La
16
Entre enero de 1998 y diciembre de 1999, Félix Peña fue subsecretario de Comercio Exterior del
Ministerio de Economía. Antes de eso, en 1991 y 1992, él había sido Subsecretario de Integración del
do Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto (MRECIC).
17
Peña encontró una solución, a partir de una investigación hecha por su equipe, sin ninguna ayuda del
MRECIC o Itamaraty, que les permitía ganar tiempo y descomprimir. Esa solución consistía en colocar
en vigencia, por Resolución, la Resolución 70 da ALADI, que dice que, en los acuerdos de alcance
parcial en que no estén establecidas cláusulas de salvaguardia, se aplicará la Resolución 70. La idea no
era aplicar as salvaguardas, sino que “send the message”.
13 falta de liderazgo de un ministro fuerte dejó en evidencia las contradicciones del
gobierno, que son normales y existen en cualquier país, pero que, al exponerse,
pueden dejar la posición negociadora más frágil frente a terceros países. Mientras
Cavallo estuvo en el gobierno, él jugó ese papel coordinador. Esa configuración de
poder dentro del Ejecutivo, durante la administración Menem, tuvo implicaciones no
sólo para la forma de las políticas adoptadas, sino también para el contenido – la
priorización de las relaciones con EEUU y Brasil y la subordinación de los objetivos
políticos a la agenda económica.
3. La toma de decisión en política externa en Brasil de los 1990
En Brasil, tradicionalmente lo que siempre se observó fue delegar la
conducción de esta política al Ministerio de Relaciones Exteriores: hasta el gobierno
Collor, pocos habían sido los mandatos presidenciales en que el Jefe de Estado
participó asertivamente sobre los asuntos de política externa (Figueira, 2009). Las
negociaciones internacionales más importantes se hacían directamente por el ministro
de RE y/o funcionarios de alto escalón del MRE y de sus embajadas por el mundo
(Cason e Power, 2009).
Lo que se vio en los 1990 fue una creciente participación presidencial en la
conducción de la PEB, saliendo de una actuación protocolar para una diplomacia
activa. Las gestiones de Collor e Itamar Franco, combinadas, ya señalaban un
aumento significativo de la actuación diplomática presidencial cuando comparadas a
fases anteriores de la PEB, con amplia participación en reuniones bilaterales y
multilaterales, visitas a países extranjeros y de jefes de Estado, bien como diversos
discurso sobre la actuación externa de Brasil (Figueira, 2009). Collor, especialmente,
ha sido apuntado por la literatura como principal actor en la definición de los rumbos
de acción internacional de Brasil, a veces con un argumento de total apartamiento de
Itamaraty en esa función18.
18
Al se preguntar al ministro Celso Amorim sobre el papel de Itamaraty el la definición de la política
externa con Collor, por ejemplo, la respuesta fue: “ningún” (Amorim, 2012), si bien muchos cambios
que se observaron, especialmente en lo tocante a la apertura económica, ya estaban en el radar desde el
gobierno Sarney, por lo menos (Amorim, 2003; Casarões, 2012). De hecho, Collor se involucró
activamente en la política externa, con cambios importantes en el área de comercio y de no
proliferación, y tuvo participación activa sobretodo en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
14 Es poco probable que Itamaraty no haya participado de forma ninguna en ese
proceso. Según Guilherme Casarões (2012), había una especie de cisión ideológica en
la corporación diplomática, con la emergencia de grupos más liberales y la
permanencia de otros más desarrollistas o nacionalistas. En ese sentido, sería más
probable que Collor haya favorecido los grupos que tenían una posición compatible
con el discurso ya predominante en las elites brasileñas y con la tónica general de su
gobierno (Velasco e Cruz, 2004, p.150). O sea, tienen sentido el intento de fortalecer
un “Itamaraty liberal”, nombrando diplomáticos con esa inclinación ideológica para
cargos importantes.
El gobierno Collor marca también un proceso de cambio en los procesos de
formulación de política externa más allá del fortalecimiento del núcleo liberal del
Itamaraty – que, según Celso Amorim (2012), alcanzó su ápice con Fernando
Henrique Cardoso – y de la tendencia creciente a la presidencialización de la política
externa (Cason e Power, 2009). Dos procesos sociales y políticos desde los 1980, pero
fundamentalmente después de los 90, alteraron la dinámica de la conducción externa:
la redemocratización y la liberalización económica.
Durante la dictadura militar, las condiciones internas y externas favorecían la
desvinculación entre política externa y doméstica, pero los cambios de los 80 y 90
inviabilizaron las posibilidades de “free rider” en las negociaciones multilaterales por
liberalización (Lima, 2000). Así, la necesidad de crear una agenda positiva con los
EEUU, la redemocratización, la crisis del Estado y el fin del modelo de
industrialización vía sustitución de importación y la apertura económica implicaron la
importancia renovada de la política doméstica en el proceso de formación de la
política externa. Eso resultó en la potencial disminución de la autonomía decisoria del
MRE. Además de representar intereses colectivos en el ámbito mundial, pasaron a
tener que negociar intereses sectoriales internamente, participando directamente en el
conflicto distributivo interno, de forma que Itamaraty tuvo que abrir el proceso de
formulación de la PEB para otros actores, volviéndolo más permeable a las
articulaciones, intereses y demandas de otros actores, estatales y societarios (Faria,
2012). La respuesta de Itamaraty a esas nuevas demandas fue en el sentido de
intensificar el diálogo con entidades sociales, parlamentares, gobiernos estaduales y
Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), conocida también como Eco-92, como afirmó Gelson
Fonseca Jr. (Fonseca Jr., 2012).
15 municipales, empresarios, sindicalistas, ONGs y prensa, además de aumentar la
transparencia del proceso de decisión, principalmente durante el gobierno FHC19
(Barros, 1998).
La internacionalización del Estado y de las políticas públicas provocó mayor
necesidad de coordinación entre los diversos órganos técnicos del gobierno, con la
inclusión de nuevas temáticas que, muchas veces, presuponen la superposición de
competencias. Eso se expresa, por ejemplo, en la creación, dentro del MRE, de
departamentos especializados en los nuevos temas, el aumento de número de
comisiones interministeriales con participación de Itamaraty20, en la incorporación de
temas de la agenda diplomática por otras pastas ministeriales vía agencias de
asesoramiento internacional e intercambio de funcionarios (Figueira, 2009; Silva,
Spécie e Vitale, 2010).
En ese sentido, se puede decir que, a lo largo de los ‘90, la formulación de la
política externa ha sido compartida con otros órganos del gobierno. Está claro que
estos espacios tienen una gran función en la organización del debate y en la
coordinación de posiciones que, muchas veces, son decisiones políticas – y no
técnicas – que los gobiernos deben tomar. Y ahí pesan más factores como la
relevancia de la decisión para el presidente o su partido, especialmente en periodos
electorales, como en los casos de disputa de lácteos o de los autos.
Por ejemplo, hay la Cámara de Comercio Exterior (CAMEX), de que
participan diversos ministerios, incluso el MRE y el Ministerio de Desarrollo,
Industria y Comercio Exterior. La Camex tiene la función de “organizar” la política
comercial, llevando en cuenta las visiones contradictorias que puedan haber dentro
del Ejecutivo. Y eso fortalece la posición negociadora de Brasil en el ámbito externo,
y fortalece la capacidad de Itamaraty como coordinador de la política externa
domésticamente. En ese sentido, a pesar de todos los cambios en el proceso de toma
19
Se crearon la Sección Nacional del ALCA (SENALCA), la Asesoría de Relaciones Federativas, el
Foro Consultivo Económico-Social del Mercosur, además de los esfuerzos para aumentar o diálogo con
el Congreso e con los medios.
20
Según Figueira (2009), se crearon un total de 23 comisiones interministeriales, mientras que, de 1988
a 2007, se crearon 38. Si se dividen entre período militar y democrático, los datos muestran que, entre
los años de 1968-1984, doce comisiones internministeriales se crearon, al paso que, de 1985 a 2007, el
total llega a 49. En los 20 años que antecedieron a la Constitución Federal de 1988, (1968-1987) del
total de 23 Comisiones Interministeriales, 6 de ellas (26%) contaron con la participación del MRE. De
1988 a 2007, el Itamaraty estuvo presente en 44,73% de las comisiones, sendo que participó de todas
las comisiones creadas en 1995, 1996, 1997 y 1999.
16 de decisión de la PEB ocurridas a partir de la redemocratización, pero
fundamentalmente a partir de los 1990, la función de comandar el proceso negociador
no se alteró (Fonseca Jr., 2012).
En cierta medida, esa capacidad de Itamaraty de comandar/coordinar la
formulación y ejecución de la política externa se debe a la propia organización y
distribución de los diplomáticos por el Ejecutivo. En el MRE, es rara la presencia de
especialistas de otros Ministerios o personas externas a la corporación, lo que implica
que los cargos son, en grande parte, ocupados por diplomáticos de carrera. En sentido
inverso, la demanda por parte de otras pastas ministeriales de funcionarios
especialistas en temas de las relaciones exteriores fue prácticamente 10 veces mayor
que la demanda de MRE por profesionales especialistas en asuntos adyacentes a
competencia técnica de esa burocracia21 (Figueira, 2009). Esa red formada por
diplomáticos en diversos locales en la administración pública acaba por reforzar la
posición de MRE y por contribuir para la formación de cuadros de otros ministerios a
partir del ethos de Itamaraty (Figueira, 2009; Lampreia, 2011; Faria, 2012). Así,
aunque eso no implique un sistema de lealtades como el establecido por el ministro de
Economía de Argentina, es posible que funcionarios de otros ministerios actúen de
acuerdo a determinada forma de encarar las negociaciones internacionales, propiciada
por una formación común22.
Además, pesa para la prevalencia de la posición de Itamaraty la autonomía de
los diplomáticos en relación a las presiones sociales, por la ausencia de normas y
mecanismos de prestación de cuentas a la población (Pinheiro, 2003; Jesus, 2009) y,
también, por la falta de clareza y unidad, en el gobierno, en relación a los rumbos que
deben ser tomados, debido a los diversos intereses y visiones de mundo que coexisten
dentro del Estado (Amorim, 2012). A lo mejor, esa indefinición sea fruto de la
distribución de poder entre los ministerios. La impresión que uno tiene es que, en
Brasil, los ministerios están en posiciones más o menos ecuánimes, al contrario de
Argentina, en que un ministro claramente monopolizaba el poder. Mejor dicho, los
gobiernos de 1990, sobretodo el de FHC, estuvieron marcados por la búsqueda del
21
De 1988 a 2007, 750 funcionarios de Itamaraty sirvieron en otras burocracias federales, mientras
apenas 77 funcionarios de otras pastas ministeriales trabajaban en el MRE para prestar servicios de
naturaleza técnica sobre asuntos adyacentes a la actividad diplomática como, por ejemplo, asesores
para temas jurídicos (Figueira, 2009).
22
Eso no significa, de ninguna forma, que haya consenso o unidad de opinión en torno a cualesquier
temas. Por el contrario.
17 equilibrio macroeconómico como absoluta prioridad. En el caso de FHC, eso significó
que la figura del ministro de la ‘Fazenda’, Pedro Malan, estuviera también en
evidencia, ya que su ministerio era el responsable por garantizar el cumplimiento de
este objetivo. Itamaraty, en esa época, se alineó con estos objetivos y, por lo tanto,
redujo su énfasis en políticas industriales y proteccionistas23. En temas que no
confrontasen directamente con las orientaciones macroeconómicas, había espacio para
una actuación más autónoma de los negociadores internacionales (Amorim, 2012).
Este margen de acción daba la chance, incluso, de buscar apoyo a
determinadas políticas con otros ministros, pasando a lo largo del MRE. Un episodio
claro que retrata esa posibilidad fue relatado por Paul Blunstein (2011), sobre las
negociaciones de las patentes de remedios en la Ronda de Doha de la OMC.
Resumidamente, después de horas de dura negociación entre el subsecretario de los
EEUU Alan Larson y el embajador de Brasil en la OMC, Celso Amorim, se aprobó
una versión de la opción defendida por África, América Latina y Asia Meridional, en
contra de la defendida por países desarrollados y las industrias farmacéuticas. En
seguida, una carta haciendo graves objeciones al compromiso llegó por fax a Doha,
firmada por Alan Homer, el presidente de la PhRMA (Pharmaceutical Research and
Manufacturers of America), y el presidente del grupo de trabajos comunicó que
miembros que defendían la otra opción querían reabrir la discusión, posibilidad
rechazada por Amorim. Pero Celso Amorim no era ministro y, por lo tanto, no tenía
total autoridad para hablar en nombre del gobierno brasileño.
En este momento, Amorim y sus colegas se pusieron en una
situación difícil. Ellos sabían que tenían que mantener una amenaza
verosímil de bloquear la reunión de Doha si el texto fuera suavizado
más todavía. Ellos tenían dudas sobre el total apoyo del jefe de la
delegación, el ministro de Relaciones Exteriores Celso Lafer (…).
Pero él tenía una carta de triunfo, porque otro miembro del equipo
de ministros, mucho más militante, también estaba en Doha: José
Serra, ministro de Salud, principal artífice del programa brasileño
de tratamiento de HIV/SIDA. El equipo de Amorim salió a buscar
frenéticamente a Serra, que estaba en un paseo, y volvió para el
Sheraton. El ministros de Salud defendió con uñas y dientes a
Amorim (Blustein, 2011, p.186).
23
Una de las formas que la política externa se alineaba a la prioridad por la estabilidad
macroeconómica era en la búsqueda por liberalización comercial, que traería respetabilidad y
credibilidad internacionales por su (supuesto) efecto antiinflacionario (Lampreia, 2010).
18 El Ministerio de Relaciones Exteriores, obviamente, sabía lo que se estaba
negociando, y el negociador brasileño sabía dónde conseguir apoyo para sus
posiciones – en el caso, con un ministros con posiciones menos liberalizantes de la del
Ministro Lafer. De la misma manera, José Serra sabía que la ejecución de aquella
política que le importaba estaba en la representación en Ginebra, y pasaba a lo largo
del MRE24 (Amorim, 2012).
La libertad relativa de los diplomáticos a lo mejor tienden a aumentar con la
creciente internacionalización de las políticas públicas y con lo que ha sido llamado
de “horizontalización la de política externa brasileña”, esto es, fenómeno
caracterizado por la participación de diversos órganos gubernamentales en la
formulación de la política externa, en cooperación y coordinación con Itamaraty, en
sus áreas de actuación específica – en muchos casos, vía comisiones
interministeriales. Esto es, paradojalmente, la capacidad de Itamaraty de conducción
de la política externa no parece haber diminuido por compartir el poder en su
formulación. Eso se debe, probablemente, no sólo al hecho de que la
horizontalización de la política externa abre más posibilidades de apoyo político a la
corporación dentro del gobierno brasileño, eventualmente desviándose de la oposición
de un u otro ministro de Relaciones Exteriores25, sino que también por la distribución
de diplomáticos en otros ministerios.
Así, se puede decir que, en la década de ‘90, si bien tuvo que, formalmente,
compartir el poder horizontalmente con otras unidades del Estado brasileño, el MRE
logró absorber bien las nuevas formas de presiones domésticas, de otros órganos
gubernamentales y no gubernamentales, que buscan mayor influencia en el proceso
decisorio. El fenómeno que se observa sería más una reversión del aislamiento de la
producción de política externa, con mayor exposición de Itamaraty a las demandas de
la sociedad y de otros órganos del gobierno, que exactamente una “horizontalización”
de la política externa propiamente dicha, en el sentido de no haber tanta competición
entre los órganos gubernamentales. En otras palabras, esa dinámica de producción de
24
Hay diversos otros casos que corroboran esa libertad relativa de negociación de los diplomáticos
brasileños. Amorim menciona, por ejemplo, las negociaciones del Mercosur como algo conducido por
Itamaraty, que intentó sacar provecho de la onda liberalizante de los años 1990 para impulsar el
comercio regional, algo que no era, según el ministro, prioridad del gobierno Collor.
25
Debemos resaltar, aquí, que, en el caso relatado por Celso Amorim y Paul Blustein, respeto de las
negociaciones en el ámbito de la Ronda Doha, el ministro de Relaciones Exteriores era Celso Lafer, un
miembro ajeno a la corporación diplomática profesional.
19 la política externa tendría el potencial de, incluso, aumentar el poder del MRE en el
Estado brasileño, en la medida en que se vuelva fundamental en la búsqueda de la
superación de clivajes intragubernamentales y en las divergencias político-partidarias
(Faria, 2012). Con eso, su legitimidad doméstica podría ser incrementada – lo que
ampliaría su capacidad de negociación internacional.
4. Consideraciones finales: trayectorias de los Ministerios de Relaciones
Exteriores en Argentina y Brasil
La cuestión que motivó este trabajo fue: teniéndose en cuenta que un gobierno
es formado por diversos órganos e instituciones, cada uno con misiones y prioridades
distintas, ¿cómo se compatibilizaron las diferencias en la definición de la política
externa? ¿Cuál fue el papel de los ministerios de Relaciones Exteriores en la
conducción de la estrategia de inserción internacional? Y más: ¿Cuáles son las
implicaciones del proceso de toma de decisión sobre las negociaciones
internacionales?
A partir de lo que se expuso, se puede notar algunos puntos en común y otros
divergentes en la comparación de los procesos decisorios de la política externa
argentina y brasileña. El primer punto a que debemos llamar la atención se vincula al
hecho de que la producción de la política externa se concentró fundamentalmente en
la cima del Ejecutivo, con un rol predominante de los presidentes de la República.
Eso vale especialmente para las directrices generales y los temas de alta importancia
estratégica – temas rutineros o de menor relevancia, según criterios del propio
gobierno, se trataron en los escalones más bajos de la jerarquía (Lechini, 2001;
Figueira, 2009; Gosende, 2012).
En parte eso se debe al sistema de gobierno presidencialista, vigente en ambos
países. Cabe al jefe del Ejecutivo, de manera exclusiva, mantener relaciones con
Estados extranjeros y acreditar sus representantes diplomáticos, además de celebrar
tratados, convenciones y actos internacionales, y celebrar la paz y declarar la guerra.
Así, se esperaba que los presidentes tuvieran un papel absolutamente central en el
planeamiento, ejecución y toma de decisión en lo que respeta las acciones de su país
en el ámbito internacional. Eso pasa, como algunos autores afirmaron, tanto en el
sentido de “árbitro” como de “ejecutor” de la política externa (CERIR, 1994). O sea,
que el jefe del Ejecutivo actúe respondiendo a uno u otro rol dependerá de las
20 características personales, del sistema de alianzas políticas, del peso específico que
puedan adquirir determinados ministros o ministerios, del equilibrio de poder que
mantenga el gobierno o del grado de identificación entre el presidente y el ministro
(CERIR, 1994).
Si bien los presidentes participan activamente en la conducción de la política
externa, algún grado de autorización presidencial a los ministros siempre es necesario.
Por determinación legal, el ministro de Relaciones Exteriores es el representante
substituto del presidente en la política externa en Argentina y Brasil. Pero lo que se
observa es que, en Argentina de los ‘90, el Ministerio de Economía, bajo Cavallo,
tenía un rol superlativo en lo que respeta a la conducción de la política externa, lo que
dejaba al MRECIC un papel secundario en lo que sería su función primordial. En
parte, eso se debe a la priorización de la agenda económica por el gobierno Menem, lo
que daba al ministro Cavallo un gran poder en relación a sus pares, mediante
autorización (o legitimación) del presidente. Sin embargo, en Brasil también hubo una
gran preocupación con la cuestión económica y la inserción en el nuevo orden
mundial, pero Itamaraty logró jugar un papel fundamental en la formulación y
ejecución de la PEB.
Esa diferencia, a su vez, se puede atribuir a la poca importancia conferida por
Argentina a su política externa y, por lo tanto, a su principal instrumento, que es la
Cancillería (Cisneros, 2005). Brasil, al contrario, siempre ha considerado la política
externa como parte de la política nacional. Así, en Argentina, el MRECIC
tradicionalmente ha tenido un papel importante cuándo el presidente da poder al
titular de este Ministerio, pero no en función de la fuerza de la burocracia, al contrario
de Brasil. La oscilación de poder del MRECIC y de su capacidad de definición de la
PEA dentro de la estructura de la administración pública argentina remonta a
gobiernos anteriores26, mientras que, en Brasil, un rasgo notable en la conducción de
la PEB ha sido la gran concentración de poder decisorio en las manos de Itamaraty27
(Amorim Neto, 2012). Esta diferencia está relacionada a la propia trayectoria de la
26
Russell (1990) señala la pérdida de poder de la Cancilleria frente al ministro de Economía Martínez
de Hoz, durante la dictadura militar. En seguida, en el gobierno Alfonsín, el Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto, con Dante Caputo, recupera la centralidad en la conducción de la política exterior.
27
Al analizar la conducción y los determinantes de la política externa brasileña de 1946 a 2008,
Amorim Neto (2012) observó también que, en algunos momentos, tuvieron participación las Fuerzas
Armadas, y que el Ministerio de la Hacienda también tuvieron alguna voz, cuyo peso varió de gobierno
a gobierno, a depender de la coyuntura económica e internacional.
21 institución, al proceso de institucionalización del Ministerio y fortalecimiento delante
de otras agencias del Ejecutivo.
Aquí no tenemos tiempo ni tampoco espacio para extendernos sobre la historia
de estos ministerios, pero se puede decir que en Brasil el MRE ha siempre gozado de
más autonomía que el MRECIC en Argentina (Cheibub, 1985; Russell, 1990; Lafer,
1993; Rizzo, 2012). Así, en Argentina, por la trayectoria institucional del Ministerio
de Relaciones Exteriores y su relación con la Presidencia, que a veces concede mayor
grado de autonomía/autorización, a veces menor grado, el vínculo entre los juegos
políticos domésticos (politics) y la política externa es más evidente. En Brasil, donde
se creó una idea de institución aislada en torno al MRE, esa conexión no se discute
tanto, pero está presente a todo momento.
De cualquier manera, lo que se argumenta es que la diferencia de trayectorias
de la burocracia tiene reflejos en la conducción de la política externa y el poder
obtenido por la institución dentro del gobierno. En Argentina, lo que se ve es una
permeabilidad mayor de la Cancillería a los juegos políticos nacionales, lo que resulta
frecuentemente en su involucramiento en disputadas que poco tienen que ver con la
política externa (Cisneros, 2005), mientras en Brasil esa permeabilidad es, si no
reducida, por lo menos controlada. Esa diferencia trae implicaciones para la forma y
contenido de la política externa en ambos los países.
En este trabajo, se intentó iluminar, de forma comparada, algunos de los
aspectos de la formulación de política externa en Argentina y Brasil. Sin embargo, el
tema no se agota aquí. La dinámica doméstica de la formulación de la política externa
ha sido poco explorada, y es un campo de investigación riquísimo. Todavía quedan
varias cuestiones, como las relaciones interburocráticas en negociaciones específicas,
o la comparación de procesos de decisión en períodos más recientes, de orientación
ideológica distinta. Sin embargo, quedarán para trabajos futuros.
5. Referencias bibliográficas
Amorim, Celso (2003). Celso Amorim (depoimento, 1997). Rio de Janeiro, CPDOC: 37 p. dat. 22 Amorim, Celso. (2012), Entrevista concedida a Bárbara G. Lamas. Brasilia, 19 de outubro de 2011. Disponível em Acesso em Amorim Neto, Octavio. (2012), De Dutra a Lula : a condução e os determinantes da política externa brasileira. Rio de Janeiro, RJ, Brasil: Elsevier : Konrad Adenauer Stiftung : Campus. Barros, Sebastião Do Rego. (1998), "A execução da política externa brasileira: um balanço dos últimos 4 anos." Revista Brasileira de Política Internacional. v.41, 18‐
28, Blustein, Paul. (2011), Desventuras das Nações mais Favorecidas: Egos em conflito, ambições desmedidas e as grandes confusões do Sistema Multilateral de Comércio. Brasília: FUNAG. 1sted. Borón, Atilio. (2012), Entrevista concedida a Bárbara G. Lamas. Buenos Aires, 11 de abril de 2012. Disponível em Acesso em Busso, Anabella. (1994), "Menem y Estados Unidos: un nuevo rumbo en la política exterior argentina". In: CERIR, Centro de Estudios de Relaciones Internacionales de Rosario. La política exterior del gobierno de Menem: seguimiento y reflexiones al promediar su mandato. Rosario, Argentina: Ediciones CERIR: 388 p. Busso, Anabella e Alfredo Bruno Bologna. (1994), "La política exterior argentina a partir del gobierno de Menem: una presentación". In: CERIR, Centro de Estudios de Relaciones Internacionales de Rosario. La política exterior del gobierno de Menem: seguimiento y reflexiones al promediar su mandato. Rosario, Argentina: Ediciones CERIR: 388 p. Cafiero, José. (2012), Entrevista concedida a Bárbara G. Lamas. Belo Horizonte, 13 de agosto de 2012. Disponível em Acesso em Casarões, Guilherme Stolle Paixão E. (2012), "O papel do Itamaraty na definição da política externa do governo Collor de Mello." Revista Brasileira de Política Internacional. v.55, 135‐153, Cason, Jeffrey W. e Timothy J. Power. (2009), "Presidentialization, Pluralization, and the Rollback of Itamaraty: Explaining Change in Brazilian Foreign Policy Making in the Cardoso‐Lula Era " International Political Science Review. v.30, n.2, pp.117‐140, 23 Cerir, Centro De Estudios De Relaciones Internacionales De Rosario. (1994), La política exterior del gobierno de Menem: seguimiento y reflexiones al promediar su mandato. Rosario, Argentina: Ediciones CERIR. 1aed. Cheibub, Zairo B. (1985), "Diplomacia e construção institucional: o Itamaraty em uma perspectiva histórica. ." Dados. v.28, n.1, pp.113‐131, Cisneros, Andrés. (2005), Entrevista concedida a Red de Archivos de Historia Oral de la Argentina Contemporánea. Buenos Aires, 13 de setembro de 2005. Disponível em http://www.archivooral.org/busqueda_entrevista.php?id=27. Acesso em 23 de setembro de 2012. Couto, Cláudio G. e Fernando Abrucio. (2003), "O segundo governo FHC: coalizões, agendas e instituições." Tempo Social. v.15, 269‐301, Etchemendy, Sebastián. (2001), "Constructing Reform Coalitions: The Politics of Compensations in Argentina's Economic Liberalization." Latin American Politics and Society. v.43, n.3, pp.1‐35, Faria, Carlos Aurélio Pimenta De. (2012), "O Itamaraty e a política externa brasileira: do insulamento à busca de coordenação dos atores governamentais e de cooperação com os agentes societários." Contexto Internacional. v.34, n.1, pp.311‐355, janeiro/junho 2012. Figueira, Ariane Roder. (2009), Processo Decisório em Política Externa no Brasil. Tese (Doutorado em Ciência Política) ‐ Departamento de Ciência Política da Faculdade de Filoofia, Letras e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo (USP). São Paulo. Orientada por Villa, Rafael Duarte. Fonseca Jr., Gelson. (2012), Entrevista concedida a Bárbara G. Lamas. Rio de Janeiro, 02 de outubro de 2012. Disponível em Acesso em Fourcade‐Gourinchas, Marion e Sarah L. Babb. (2002), "The rebirth of the liberal creed: neoliberal transitions in England, France, Mexico and Chile." American Journal of Sociology. v.108, n.3, pp.553‐579, Gibson, Edward L. (1997), "The Populist Road to Market Reform: Policy and Electoral Coalitions in Mexico and Argentina." World Politics. v.49, n.3, pp.339‐
370, 24 Gosende, Héctor. (2007), Modelos de Política Exterior Argentina: alternativas para salir del modelo conservador­menemista. Buenos Aires: Libros de Tierra Firme. Gosende, Héctor. (2012), Entrevista concedida a Bárbara G. Lamas. Buenos Aires, 17 de jan 2012. Disponível em Acesso em Jesus, Diego Santos Vieira De. (2009), "Mídia e política externa: democratização ou instrumentalização? A política externa brasileira segundo a Folha de S. Paulo (1998‐2002)." Política Externa. v.18, n.3, pp.189‐204, Kurtz, M. J. e S. M. Brooks. (2008), "Embedding neoliberal reform in Latin America." World Polit. World Politics. v.60, n.2, pp.231‐280, Lafer, Celso (1993). Política Externa Brasileira: Três Momentos. Papers n.4. São Paulo, Fundação Konrad Adenauer‐Stiftung. Lampreia, Luiz Felipe (2010). Luiz Felipe Lampreia (depoimento, 2008). Rio de Janeiro, CPDOC. Lampreia, Luiz Felipe. (2011), Entrevista concedida a Bárbara G. Lamas. Rio de Janeiro, 08 de novembro de 2011. Disponível em Acesso em Lechini, Gladys. (2001), "Africa desde Menem a De la Rúa: continuidad de la política por impulsos". In: CERIR, Centro de Estudios de Relaciones Internacionales de Rosario. La Política Exterior Argentina 1998­2001: el cambio de gobierno. ¿Impacto o irrelevancia? . Rosario, Argentina: Ediciones CERIR. Lima, Maria Regina Soares De. (1994), "Ejes Analíticos y Conflicto de Paradigmas en la Política Exterior Brasileña." América Latina/Internacional. v.01, n.02, pp.27‐
31, Lima, Maria Regina Soares De. (2000), "Instituições democráticas e política exterior." Contexto Internacional. v.22, n.2, pp.265‐304, Lima, Maria Regina Soares De. (2005), "A política externa brasileira e os desafios da cooperação Sul‐Sul." Revista Brasileira de Política Internacional. v.48, 24‐59, Lima, Maria Regina Soares De e Fabiano Santos. (2001), "O congresso e a política de comércio exterior." Lua Nova: Revista de Cultura e Política. v., 121‐149, 25 Lowi, Theodore J. (1964), "American Business, Public Policy, Case‐Studies, and Political Theory." World Politics. v.16, n.4, pp.677‐715, Lucero, Mariel R. (2007), "El poder Legislativo en la definición de la Política Exterior Argenina: el caso de los hielos continentales patagónicos." Cuadernos de Política Exterior Argentina. v., n.90, pp.1‐124, Magaloni, B. e V. Romero. (2008), "Partisan cleavages, state retrenchment, and free trade: Latin America in the 1990s." Lat. Am. Res. Rev. Latin American Research Review. v.43, n.2, pp.107‐135, Murillo, Maria Victoria. (2009), Political competition, partisanship, and policymaking in Latin American public utilities. New York: Cambridge University Press. (Cambridge studies in comparative politics; Peña, Félix. (2012), Entrevista concedida a Bárbara G. Lamas, (2 de 2). Buenos Aires, 12 de abril de 2012. Disponível em Acesso em Petrella, Fernando. (2012), Entrevista concedida a Bárbara G. Lamas. Buenos Aires, 12 de abrill de 2012. Disponível em Acesso em Pinheiro, Letícia. (2003), "Os véus da transparência: política externa e democracia no Brasil." IRI Textos. v., n.25, pp.1‐18, Remmer, Karen L. e Erik Wibbels. (2000), "The Subnational Politics of Economic Adjustment: Provincial Politics and Fiscal Performance in Argentina." Comparative Political Studies. v.33, n.4, pp.419‐451, Rizzo, Natalia. (2012), "Los Profesionales de Estado en Argentina: el caso del Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN)." Cuadernos de Política Exterior Argentina. v., n.107, pp.1‐22, Russell, Roberto. (1990), "El proceso de toma de decisoones en la política exterior argentina (1976‐1989)". In: Russell, Roberto. Política exterior y toma de decisiones en América Latina. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano. Russell, Roberto. (1994), "Los ejes estructurantes de la politica exterior Argentina: apuntes para un debate. ." América Latina/Internacional. v.1, n.2, pp.otoño‐invierno. 26 Santoro, Mauricio. (2008), Idéias, Diplomacia e Desenvolvimento: ascensão e queda do realismo periférico na Argentina. Tese (Doutorado em Ciência Política) ‐ Instituto Universitário de Pesquisa do Rio de Janeiro ‐ Iuperj. Rio de Janeiro. Orientada por Guimarães, César. Silva, Elaini Cristina Gonzaga Da , Priscila Spécie e Denise Vitale. (2010). Atual arranjo institucional para a política externa brasileira. Brasília: IPEA Textos para Discussão n. 1489. Disponível em http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&i
d=5046. Acesso em: 03 de novembro de 2011. Soukiassian, Carlos. (1994), "Proceso de toma de decisiones y política exterior Argentina hacia Gran Bretaña". Relaciones Internacionales, n.6pp.1‐10. Disponível em http://sedici.unlp.edu.ar/handle/10915/10160. Acesso em 17 de março de 2013. Velasco E Cruz, Sebastião C. (2004), Globalização, democracia e ordem internacional: ensaios de teoria e história. Campinas; São Paulo: Ed. Unicamp; Ed. Unesp. 27