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Apuntes para un análisis de la Seguridad Hemisférica
Por Jorge M. Eastman∗
Introducción
La característica dominante de las relaciones internacionales en las últimas dos
décadas es la comparecencia simultánea en la historia, del fin de un orden basado en la
soberanía estatal y la no-intervención en los asuntos internos, vigente desde la Paz de
Westfalia en 1648, junto con la prevalencia de tres ideas hegemónicas en el escenario
mundial: la paz como objetivo político, democracia como sistema de gobierno y
mercados abiertos como principio económico 1 .
Una combinación de fragmentación hacia adentro y globalización hacia fuera
caracteriza un paisaje político volátil e incierto, donde los estados buscan un equilibrio de
seguridad que reconcilie su libertad y autonomía, con una inevitable subordinación de su
soberanía a una compleja red de instituciones económicas y políticas2 .
Ante la necesidad de una autoridad que provea bienes públicos internacionales de
paz, democracia y libre mercado al menor costo posible 3 , los países incentivan el
robustecimiento de instituciones multilaterales, desde las Naciones Unidas al Banco
Mundial, de la Organización de Estados Americanos (OEA) al Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), que garanticen unas reglas de juego transparentes y la vigencia del
estado de derecho, así como una distribución de los costos y de los riesgos del
mantenimiento del nuevo orden mundial.
La práctica de la política internacional actual conduce a que no exista la opción
del aislacionismo perfecto, a lo sumo un integracionismo de mal humor.
En este escenario, las Américas inician un debate sobre las instituciones de
seguridad que han gobernado el hemisferio por mas de medio siglo. Un continente
heterogéneo en su geografía y población, donde convive la potencia mundial con una
pluralidad de países con desigual nivel de desarrollo; donde hay enormes asimetrías en
∗
Ex Viceministro del Interior y Alto Comisionado Adjunto para la Paz de Colombia. Actualmente se
desempeña como Asesor del Secretario General de la OEA en asuntos de seguridad hemisférica,
terrorismo y drogas. Las opiniones expresadas comprometen al autor y no a la institución de la cual hace
parte.
1
Michael Mandelbaum, The Ideas that Conquered the World: Peace, Democracy and Free Markets in the
Twenty-First Century, Public Affairs, 2002.
2
Que es en el fondo, el mismo dilema que enfrentan los Griegos ante las expediciones persas de 492 a 490
a.c.: la supervivencia depende de su capacidad de unirse. Donald Kagan, The Outbreak of the
Peloponnesian War, Cornell Paperbacks 1989.
3
Aún una nación dominante tiene incentivos propios del “free rider”. Esparta y Atenas realizaban colectas
entre sus satélites para financiar las guerras y para el equipamiento de hombres y barcos. Roma preservó su
Imperio con una fuerza no superior a los 300,000 hombres, haciendo uso de la diplomacia y el pago de
recompensas a sus aliados, hasta la irrupción de la Guerra Marcománica, entre 167 y 174 d.c.
1
las capacidades militares y económicas; y donde los intereses son tan amplios como su
diversidad, el concepto de cuál es el enemigo a vencer y quién debe enfrentarlo, implica
un debate de hondísimo calado.
En efecto, el término “seguridad” en el ámbito de la política internacional, va
más allá de su acepción etimológica como aquella situación en que se está “libre y exento
de todo peligro, daño o riesgo”4 . Sugiere, adicionalmente, una reflexión en dos campos:
la definición sobre cuáles son las amenazas a la seguridad de los países y también sobre
las instituciones públicas responsables de prevenir que el riesgo se haga efectivo.
Un breve marco histórico
Entre 1947 y 1948, las Américas definieron la arquitectura para la preservación de
la paz y la seguridad en el Hemisferio Occidental.
Por un lado, se firmó el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR)
el 2 de Septiembre de 1947, dando origen al concepto de asistencia militar mutua ante
amenazas externas a la seguridad continental. El Tratado de Río, como también se le
conoce, conviene que “un ataque armado por parte de cualquier Estado contra un Estado
Americano, será considerado como un ataque contra todos los Estados Americanos, y en
consecuencia, cada una de dichas Partes Contratantes se compromete a ayudar a hacer
frente al ataque, en ejercicio del derecho inmanente de legítima defensa individual o
colectiva que reconoce el Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas”5 .
Si bien el concepto de asistencia militar mutua es tan antiguo como las alianzas
alrededor de poderes hegemónicos 6 , el TIAR es el primer pacto de seguridad de la
posguerra para organizar la defensa colectiva de varios países contra una amenaza
común. En efecto, el Tratado de Río inspira a los legisladores del Tratado del Atlántico
Norte (OTAN)7 , la cual por razones geográficas y políticas se convertiría más adelante en
la más importante alianza militar de la segunda mitad del siglo pasado, y más aún hoy
con su alianza con Rusia, a través del Concejo OTAN-Rusia de Mayo 28 de 2002 8 .
Por otro lado, la IX Conferencia Internacional Americana celebra el “Pacto de
Bogotá” el 30 de Abril de 1948 mediante el cual los países convienen en abstenerse de la
amenaza o del uso de la fuerza para el arreglo de sus controversias y se comprometen a
4
Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Primera Edición, Espasa,
Madrid 1992.
5
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), Artículo 3º.
6
La Liga Helénica se forma en el 481 a.c. para defenderse de la expedición persa bajo el mando de Xerxes,
Rey del Imperio Persa. Luego se formarían, con otro propósito, la Liga de Delos y la Liga del Peloponeso
como un esquema de naciones autónomas bajo la protección de un Hegemón, Atenas y Esparta
respectivamente. Los Estados miembros de la alianza prometían “tener los mismos amigos y enemigos y
seguir al (Hegemón) por tierra o por mar a donde fuese lideraran”. Kagan, op.cit.
7
Firmado en Washington, el 4 de Abril de 1949. Si se revisa con cuidado, es enorme la coincidencia entre
ambos Tratados: compromisos de resolver pacíficamente las disputas y de asistencia militar mutua.
8
Un análisis de su evolución puede encontrarse en http://www.nato.int/pfp/nato-rus.htm.
2
recurrir a procedimientos pacíficos para resolver sus litigios. Para ello se obligan a
utilizar procedimientos tales como los buenos oficios, la mediación, el arbitraje y la
conciliación, los cuales tendrán amplio desarrollo doctrinario y jurisprudencial posterior,
pero en otro campo, el derecho comercial.
Por último, la Carta de la OEA de 1948 señala los valores y principios
fundamentales que los países del hemisferio han considerado como vitales para la
seguridad colectiva. Ésta, que es en realidad la Constitución Hemisférica, menciona como
propósitos esenciales de la OEA afianzar la paz y la seguridad del continente; prevenir las
posibles causas de dificultades y asegurar la solución pacífica de controversias y
organizar la acción solidaria en casos de agresión. Así mismo, establece una serie de
principios, entre los cuales vale destacar la condena de los estados americanos a cualquier
guerra de agresión al continente y en tal sentido, deja claro que una hipótesis de victoria
no otorga derechos ni soberanía sobre ninguna parte del territorio americano y deja
establecido el principio de que la agresión a un estado americano constituye una agresión
a todos los demás estados americanos.
Las cambiantes realidades hemisféricas
Con la finalización de la Guerra Fría se inicia una discusión relativamente
sistémica sobre la pertinencia de esquema de seguridad vigente.
Por un lado, nuevas amenazas irrumpen en la agenda de las políticas públicas del
hemisferio occidental y son analizadas ahora dentro de la literatura de seguridad como
determinantes para la viabilidad de las democracias: el poderío del narcotráfico y sus
efectos políticos, sociales y económicos; la estabilidad macroeconómica y pérdida de la
autonomía de los estados frente a la movilidad de capitales y la globalización a partir de
los 90’s; los desastres naturales ponen a prueba la supervivencia del estado en naciones
de Centroamérica y el Caribe; la pobreza y el estancamiento económico a pesar de dos
décadas de reformas estructurales generan crisis sociales y movimientos telúricos al
interior de la gran mayoría de los países de la región.
Por otro lado, se inicia una discusión sobre la pertinencia y adecuación de las
instituciones formales de seguridad a las nuevas realidades de los países. Se debate la
utilidad del TIAR y la representatividad de la Junta Interamericana de Defensa, así como
la identificación de éstas instituciones con la Guerra Fría 9 . A su vez, el Pacto de Bogotá
es revisado frente a su utilidad práctica y ante la escasa ratificación por la mayoría de
países.
EL TIAR merece una breve pausa.
La Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz,
celebrada en el palacio de Chapultepec entre Febrero y Marzo de 1945, se realiza en el
9
Luis Bitencourt, Latin American Security: Emerging Challenges, en The Global Century, National
Defense University 2001.
3
marco de una gran preocupación latinoamericana por el rumbo del sistema internacional
de la posguerra, en especial la reciente Conferencia de Dumbarton Oaks de 1944, en la
cual Estados Unidos, el Reino Unido y la Unión Soviética delinearon las bases de la
Naciones Unidas y del Consejo de Seguridad. Su objetivo no es otro que resolver el
futuro de la Unión Panamericana frente a la organización mundial en gestación, así como
también la representación de América Latina en el Consejo de Seguridad anticipando su
subordinación frente a este órgano que se planea.
Sin perjuicio de la catarsis política de Latinoamérica, el resultado más relevante
de Chapultepec es proponer por primera vez el instrumento coercitivo del uso de la fuerza
armada para preservar la paz, bajo el paraguas del "principio de solidaridad continental",
que se manifiesta cuando un acto de agresión provenga de un estado tanto americano
como extracontinental. Este principio será incorporado jurídicamente a través del Tratado
de Río.
Ahora bien, el TIAR, cuyo modelo será luego seguido por la OTAN, parte de la
condena formal de la guerra y obliga a los estados a no recurrir a la amenaza ni al uso de
la fuerza y en tanto es así, se comprometen a someter sus controversias a métodos de
solución pacífica de conflictos.
El punto neurálgico del Tratado consiste, como ya se dijo, en el compromiso de
todos los estados americanos de ayudar a formar un frente común ante un ataque contra
uno de sus miembros, en ejercicio del derecho inmanente de legítima defensa individual o
colectiva. El Órgano de Consulta es facultado para instar a los estados contendientes a
suspender las hostilidades, restablecer la situación al status quo ante bellum y en su caso,
a decidir el retiro de jefes de misión; la ruptura de relaciones consulares; la interrupción
parcial o total de las relaciones económicas, o de las comunicaciones ferroviarias,
marítimas, aéreas, postales, telegráficas, telefónicas, radiotelefónicas o radiotelegráficas y
el empleo de la fuerza armada.
Durante el transcurso de las deliberaciones en Río, algunas delegaciones quisieron
incorporar al tratado el problema de las amenazas y agresiones de carácter económico,
creando así un cordón umbilical permanente con los temas de seguridad 10 .
Lo cierto es que con el paso del tiempo, el TIAR se utiliza principalmente como
instrumento formal de defensa para “contener” el avance del comunismo en las
Américas, más que como mecanismo de disuasión frente a agresiones externas. Con
excepción de su invocación humanitaria en el caso de Haití y la crisis provocada por el
expediente de la guerra de Las Malvinas/Falklands, el TIAR pierde importancia
estratégica a partir de la década de los 70's 11 y la mayoría de estados prefieren guardarlo
en caja fuerte por mucho tiempo hasta la ocurrencia de los trágicos hechos de 9/11/01.
10
Roberto Puceiro Ripoll, El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, en Tratado de Derecho
Internacional Público, dirigido por Eduardo Jiménez de Aréchaga, Tomo 5, Montevideo 1993.
11
Bitencourt, Op.cit.
4
Pero no México. En una audaz maniobra de su política exterior, el Presidente de
México Vicente Fox anuncia el 7 de Septiembre en el majestuoso Salón Colón de la OEA
que “... desde la perspectiva de México, el Tratado de Río no sólo representa hoy un caso
grave de obsolescencia e inutilidad, sino que ha impedido en contra de sus propósitos, la
generación de una idea de seguridad adecuada a los alcances y necesidades del
Hemisferio”, anunciando así el retiro de México del sistema de defensa americano, lo
cual en efecto termina ocurriendo un año más tarde, el 7 de septiembre pasado. A juicio
de México, finalizada la Guerra Fría y la amenaza que la justificaba, era el momento de
hacer profundas transformaciones al sistema de seguridad, en víspera de la realización de
la Conferencia Especial de Seguridad en México en el 2003, lo cual sin duda también
pensaba otros países y que México estaba seguro de liderar.
Pero la imprevisible tragedia cuatro días después de 9/11, tiene como respuesta
inmediata por parte de Ministros de Relaciones Exteriores, la realización de la 23ava
Reunión de Consulta, el 21 de septiembre en la sede de la OEA en Washington, quienes
adoptan una resolución exhortando a todos los Estados Miembros a tomar medidas
efectivas para impedir que grupos terroristas tengan la habilidad de operar dentro de sus
territorios. Los Ministros encomiendan al Consejo Permanente de la OEA la preparación
de un borrador de la convención para combatir al terrorismo y de reunirse el Comité
Interamericano en Contra del Terrorismo, conocido como CICTE12 . Al mismo tiempo, en
una reunión separada que sigue inmediatamente, los Ministros de Relaciones Exteriores
de los 22 países parte, liderados por el Brasil, invocan el TIAR y resuelven “ 1. Estos
ataques terroristas contra los Estados Unidos de América son ataques contra todos los
Estados americanos y, de conformidad con las disposiciones pertinente del Tratado
Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y el principio de solidaridad continental,
todos los Estados Partes del Tratado de Río deberán brindar asistencia recíproca efectiva
para enfrentar tales ataques y la amenaza de ataques similares contra cualquier Estado
americano, y para mantener la paz y la seguridad del Continente” 13 .
La sola existencia del instrumento para una crisis imprevisible y de la magnitud
de la ocurrida, así como su invocación de respaldo político a los Estados Unidos en sus
momentos más difíciles de su historia reciente, le devuelve un segundo aire al TIAR.
Los nuevos paradigmas
Cuando surge el sistema de seguridad hemisférico, el paradigma que mejor
interpreta la realidad a través de un examen de razonabilidad y experiencia, es el del
"realismo político"14 . La defensa nacional es vista exclusivamente como la protección del
territorio y de la soberanía de una comunidad política. El uso de la fuerza se justifica para
proteger la institución estatal que a su vez el responsable del mantenimiento del orden, la
12
En ambos sentido, la OEA avanza rápidamente. Como se ve más adelante, se firma la Convención
Interamericana contra el Terrorismo en Barbados en junio pasado, y el CICTE desde sus inicios cobra
enorme liderazgo en la lucha contra el terrorismo.
13
OEA/ RC.24/RES.1/01 21 de Septiembre 2001.
14
Autores como Waltz, Morgenthau, Kissinger son considerados la quintaesencia de esta escuela.
5
paz y la integridad del territorio. Las relaciones internacionales son un escenario hostil,
donde los países obran exclusivamente de acuerdo a intereses 15 (egoístas), el estado es el
actor fundamental y la variable determinante del resultado final es el poder militar.
De esta aproximación académica se desprende varias observaciones. Primera,
para los “realistas” la seguridad estatal equivale a la seguridad nacional. Segunda, que la
seguridad debe ser proveída por la institución “Estado”-, a la cual por libre decisión se le
ha entregado el mandato de proteger a sus ciudadanos y por lo tanto, es éste el objeto
primario de la seguridad ex ante. Tercera, que la seguridad es entendida como la
seguridad territorial. Cuarta, la seguridad o la protección de la seguridad implica el uso de
la fuerza. En este sentido, se entiende que entre mayor sea el poder militar que un Estado
detenta, mayor es la seguridad que se tiene.
Pero este paradigma estado-céntrico inicia un paulatino movimiento hacia nuevos
discursos conceptuales, ante el reto que plantea a la seguridad unas amenazas que, a
diferencia de la Guerra Fría, ni eran ideológicas ni involucraban necesariamente a los
estados, como ocurre con grupos terroristas que se pueden entender como parte de una
“privatización de la guerra”16 . La dignidad y la individualidad humana, la constatación de
formas de cooperación que resultan más racionales que la anarquía 17 , parecen no tener
respuesta en la interpretación tradicional. Ello permite el ingreso legítimo de nuevos
planteamientos: teóricos de la “Interdependencia” involucran la variable económica a las
relaciones de poder; aproximaciones liberales y neo-institucionales 18 relacionan el
comercio como una factor de estabilidad y las instituciones internacionales como factor
de cooperación. Visiones “normativas” cambian el eje temático y nuevos paradigmas se
abren para refutar la aproximación apocalíptica del realismo
Al mismo tiempo, la evolución política del continente abona el terreno para un
cambio de paradigma:
En primer lugar, el consenso alrededor de la democracia, en especial a partir de
los 80s, permite que la médula de la preocupación sobre seguridad se desplace del estado
hacia el individuo. Hay que destacar que la democracia es un sistema político donde
además de unas reglas de procedimiento (elecciones, distribución del poder), también
tiene unas reglas de incorporación al sistema, entre ellas la tolerancia y el respeto a la
individualidad expresado en la protección de sus derechos y libertades individuales.
Con el individuo como fuerza centrípeta de las políticas públicas adquieren
notoriedad conceptos como el de “Seguridad Humana”, acuñado a partir del Reporte de
Desarrollo Humano de Naciones Unidas de 1994 y retomado en la Asamblea General de
Windsor por parte de la delegación de Canadá en el 2000 19 . Para ellos, la seguridad
15
Hans J. Morgenthau, Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace, Alfred A. Knopf 1978.
Joseph S. Nye Jr., The Paradox of American Power, Oxford University Press 2002.
17
Me refiero al “Prisoners Dilema”
18
Robert Keohane, After Hegemony, Princeton University Press, 1984.
19
“Human Security has emerged as a foreign policy paradigm with the potential to serve as a powerful
complement to more traditional security concepts in meeting the range of new threats to people and,
ultimately, to governments and multilateral organizations. Human security is best seen as a shift in
16
6
humana es determinante para asegurar la paz y el desarrollo; puede fortalecer la soberanía
nacional y es responsabilidad no sólo del estado, sino de otras partes interesadas como
ONGs, corporaciones y representantes elegidos popularmente 20 .
Por otro lado, y como consecuencia también de la proyección democrática en el
Continente, algunos países orientan su concepto de la seguridad hacia uno de “Seguridad
Democrática” como manifestación expresa del sometimiento de las fuerzas de seguridad
al control civil de los gobiernos elegidos democráticamente. Más que una “definición”,
contiene un profundo significado histórico y político para los países que se encontraban
en pleno proceso de transición democrática y que habían padecido las dictaduras y los
golpes militares 21 .
Otros países orientan su política externa en la idea de una "Seguridad
Cooperativa" . La cooperación parte de la creación de incentivos para la colaboración, así
sea temporal pero con posibilidades de generar externalidades positivas. El inventario de
Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad de Santiago de Chile en 1995 y San
Salvador en 1998, tales como libros blancos de defensa, metodologías para la medición
de gastos militares y operativos conjuntos en las fronteras, han demostrado ser
catalizadores para experiencias exitosas de negociación política, por ejemplo, de límites
territoriales. De ahí el amplio horizonte de posibilidades que le abre a la política exterior
de varios estados.
La evolución del Sistema por generación espontánea
Con el TIAR y el Pacto de Bogotá en estado de "hibernación permanente", la
heterogeneidad y las asimetrías en el poder económico y militar en el Continente hacen
evidente la necesidad de desarrollar acuerdos sub-regionales de seguridad, más acordes
con las diversas preocupaciones y amenazas de grupos de países unidos por tradiciones y
realidades físicas.
De esta manera, se desarrolla el “Tratado Marco de Seguridad Democrática” de
Centroamérica en 1995, que puntualiza la supremacía del poder civil, el balance
razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de sus bienes, la superación de la
pobreza, el desarrollo sostenible, la erradicación de la violencia y la corrupción, la
impunidad, el terrorismo, el narcotráfico y el tráfico de armas como sus objetivos
prioritarios.
perspective, which takes people as the principal point of reference in international affairs…Human security
can, therefore, be seen as a necessary response to profound changes in the international political, economic
an social environment”. Documento presentado por la Delegación de Canadá en la Asamblea General de la
OEA del 2000.
20
Khatchik Derghoukassian, Human Security: A Brief Report of the State of the Art, North South Center
Working Paper.
21
Aún sin ese antecedente histórico, el Presidente de Colombia Álvaro Uribe Vélez (2002-2006) ha
enmarcado el ejercicio de su estrategia de gobierno como un proyecto de "seguridad democrática". Los
principios pueden verse en www.presidencia.gov.co
7
Por su parte, el “Sistema de Seguridad Regional del Caribe” de 1996 otorga
prioridad a la prevención del tráfico ilícito de estupefacientes, el rescate en casos de
emergencia nacional, el control de inmigraciones, la protección de recursos pesqueros, el
control aduanero y tarifario, la policía marítima, los desastres naturales, la contaminación
y el contrabando.
MERCOSUR, Bolivia y Chile se declaran como Zona de Paz en Julio de 1999 y
acuerdan constituirse como zona libre de armas de destrucción en masa y de minas
terrestres antipersonal, fortalecer los mecanismos de cooperación en temas de seguridad,
en especial la implementación de las medidas de fomento de la confianza y la seguridad,
lograr el objetivo del desarme nuclear y el uso exclusivamente pacífico y seguro de la
energía nuclear y de la ciencia y tecnología espaciales.
Por último se firma en Lima el 17 de Junio pasado la “Carta Andina para la Paz y
la Seguridad” donde se establecen los principios de una “política comunitaria de
seguridad” basado en la cooperación, la reducción de los gastos de defensa, la solución
pacífica de controversias, la declaratoria de zona de paz entre muchos otros.
Además del proceso reformador a nivel regional, también el Sistema
Interamericano también evoluciona a través de nuevas instituciones no formales que
responden a una apertura conceptual respecto al tipo de amenazas a la seguridad:
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) desde 1960 y la
Corte Interamericana con posterioridad, sirven como instrumentos de defensa de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de 1969, y cobran
protagonismo e importancia en la protección y defensa de los derechos humanos en la
medida en que éstos adquieren relevancia en la agenda internacional. Desde la primera
visita de observación in loco en República Dominicana en 1961 hasta aquella en
Venezuela en el 2002, como también sus estudios de caso, la CIDH ha merecido
reconocimiento y respeto en el Continente.
La Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) se
crea en 1986 como respuesta a la amenaza de las drogas y con el fin de promover el
establecimiento de acciones intensificadas con participación de todos los gobiernos,
individual y colectivamente para abordar y atacar el problema de la producción, el tráfico
ilícito de drogas, su uso indebido, así como el lavado de dinero, el desvío de precursores
y sustancias químicas y el tráfico de armas de fuego. Un elemento fundamental de su
trabajo ha sido desde 1998, el compromiso de desarrollar un proceso único y objetivo de
evaluación gubernamental de carácter multilateral en el tratamiento de las diversas
manifestaciones del problema de las drogas y los Reglamentos Modelo para el Control de
Precursores y Sustancias Químicas; para Delitos de Lavado Relacionados con el Tráfico
Ilícito de Drogas y el Reglamento Modelo para el Control del Tráfico Internacional de
Armas de Fuego
Frente al terrorismo, treinta países firmaron una nueva Convención
Interamericana contra el Terrorismo en julio de 2002, lo cual la constituye en una
obligada referencia en el mundo, por ser la primera en materia de los compromisos
multilaterales para combatir el terrorismo. Adicionalmente, se fortalece el Comité
8
Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) como el organismo encargado de liderar la
cooperación contra este flagelo, en especial en la lucha contra los activos financieros del
terrorismo y la seguridad fronteriza.
La Carta Democrática inaugura un momentum político en el Continente. Hija
legítima del rol de la OEA para una salida pacífica y democrática en Perú ante la crisis
originada por el expresidente Fujimori y su asesor Montesinos, la Carta establece del
derecho de los pueblos a la democracia y avanza en una visión liberal de la democracia,
donde las características formales de su definición (elecciones libres, transparentes y
periódicas) son complementadas con unas características fundacionales como pluralidad
de poderes autónomos y donde el pleno ejercicio de los derechos y libertades públicas
son una condición sine qua non para su legitimidad.
Otros instrumentos como la Convención Interamericana contra la Fabricación y
Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones y Otros Materiales Relacionados
(CIFTA) de 1997 y de Transparencia en la Adquisición de Armas Convencionales de
1999; la Convención Interamericana contra la Corrupción de 1996; el Tratado de
Tlatelolco de 1967 para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina y el
Caribe; la eliminación de minas antipersonal en el Continente; el Mecanismo de
Seguimiento de Cumbres Hemisféricas, han sido claves en el conjunto de tareas del
sistema interamericano frente a los fenómenos modernos de desestabilización
democrática.
Para resumir. Si bien lo que podría denominarse como la “arquitectura formal” de
seguridad hemisférica permanece intacta desde los 40s, el sistema interamericano sufre
un proceso evolutivo 22 cuya selección natural ha sido el acudir a instrumentos no
formales de seguridad para responder a las cambiantes realidades y a la evidencia de
nuevas amenazas y preocupaciones hemisféricas.
A manera de conclusión
Paz y seguridad son bienes públicos internacionales, cuyo acceso ni rivaliza ni
excluye a los demás. Nada impide que una reforma del sistema de seguridad permita, por
ejemplo, armonizar los intereses de Estados Unidos en la lucha contra el terrorismo, con
la atención de emergencias de desastres naturales del Caribe 23 . En ese sentido, la
construcción de un sistema de seguridad justo, que haga compatible valores y principios
superiores, con intereses prácticos de los países, es perfectamente factible. La realidad
demuestra que tal incompatibilidad no se presenta en la manufactura de las políticas
22
Algunos podrían catalogarlo, también, como un proceso "involutivo", si se quiere, por irse "por entre las
ramas". Pero es en mi criterio un juicio injusto, si dentro del análisis se introduce la complejidad de las
variables política involucradas en los temas de seguridad, que hace profundamente complejo su
enfrentamiento directo y sea más racional, es algunos casos, su abordaje indirecto.
23
Nye. Op.cit. p. 142.
9
públicas, menos en un hemisferio que ha logrado confluir en la democracia como sistema
político y en la paz como eje de gravedad de la política exterior.
Hay temas de relativo consenso para el debate en el seno de la Comisión de
Seguridad Hemisférica de la OEA, que es la responsable de realizar el debate previo a la
realización de la Conferencia Especial de Seguridad de México en el 2003. Sin ser una
lista exhaustiva, me refiero a:
1. La incorporación de las "nuevas" amenazas al repertorio de los peligros para la
estabilidad regional: narcotráfico, terrorismo, tráfico de armas lícitas e ilícitas,
corrupción, desastres naturales o antrópicos, enfermedades epidemiológicas,
desplazamiento humano forzado. Es lo que se ha denominado un enfoque
“multidimensional” de la seguridad hemisférica.
2. Un nuevo modelo de seguridad que atienda la diversidad hemisférica a partir de los
avances de los Acuerdos Regionales de Seguridad, como los mencionados atrás.
3. Un fortalecimiento de la diplomacia preventiva y la resolución de conflictos en el
hemisferio, impulsando las actuales y nuevas medidas de seguridad y confianza.
Procedimientos para operaciones conjuntas de fuerzas de seguridad; libros blancos de
la defensa; homogenización de la medición de gastos militares; alertas tempranas,
deben ser acompañados de una fortalecimiento de la OEA en su capacidad de
negociación política.
4. La vinculación de la seguridad hemisférica con la defensa de la democracia (en su
acepción liberal), permite incorporar conceptos tales como transparencia y ética;
equilibrio de poderes; acceso a la información, libertad de prensa y libertad de
expresión.
5. La modernización de la OEA en cuanto en sus organismos especializados en el tema
de seguridad, en particular la relación con la Junta Interamericana de Defensa y su
vínculo con la Comisión de Seguridad Hemisférica y el Consejo Permanente de esa
organización.
Otros temas van a gravitar alrededor de la discusión sobre seguridad son:
1. La negociación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) para el 2005,
es una prioridad para el hemisferio y coincide en el tiempo con la reforma de la
arquitectura de seguridad. El ALCA es un reto que tiene como telón de fondo si la
libertad de mercados prevalecerá como una institución dominante en el hemisferio, o
si se impondrá modelos subregionales de comercio, por ejemplo, liderados por
Brasil 24 .
24
Henry Kissinger, Does America Need a Foreign Policy: Towards a Diplomacy for the 21st Century, p.84,
Simon& Schuster 2001
10
Desde luego, es una discusión que tiene una correa de transmisión con el debate de
reforma de la seguridad hemisférica. No tanto por que el aquelarre entre aperturistas y
proteccionistas, globalistas o deconstructivistas, que sin duda existe en la región, vaya
a permear la agenda de reforma 25 . El hecho es que si fracasa el ALCA y se opta por
modelos subregionales de integración, los países tendrían que modelar su esquema de
seguridad regional de acuerdo a las nuevas realidades comerciales que se impongan.
2. El conflicto entre civilizaciones 26 ha pasado a ser parte de sabiduría convencional,
lucha que se daría en función de una polarización incontrolable de orden religioso.
Pero en el caso de las Américas se ha subestimado los conflictos étnicos, una variable
determinante de la estabilidad de los proyectos nacionales en varios países del
continente. Y la correlación existente entre pobreza y exclusión, y ciertas
comunidades étnicas, sean éstas "originarias" o no, puede ser el gran detonante de una
ingobernabilidad insostenible en la región. Hay una enorme combustión social en
estado de ignición colectiva relacionada con “clases sociales” y estas vinculadas con
orígenes étnicos, en el Caribe con poblaciones de origen Indio o Africano, o en
Sudamérica entre poblaciones indígenas y aquellas de origen europeo, entre otras.
*********************
El hecho de que el Hemisferio Occidental sea, en términos relativos, una zona
pacífica, no debe desestimar la importancia de este debate. Porque si las instituciones han
jugado hasta ahora un papel en la contención de las amenazas a la seguridad, a la paz y en
favor del desarrollo, su reforma necesariamente implicará un cambio -para bien o para
mal- en la estructura de incentivos y castigos a las amenazas y a la efectividad de las
instituciones para contrarrestarlas.
Existe la inevitabilidad en la esfera de las acciones humanas? En definitiva, no. Y
precisamente, como lo escribe con brillo Arthur Schlesinger 27 , porque la incapacidad de
predicción nos permite actuar como si nuestras decisiones hicieran la diferencia, es que
hay una responsabilidad de actuar en forma consecuente con la importancia de una tarea
de reforma al sistema de seguridad que tenga como vocación trascender la actual
generación de americanos.
25
A mi juicio el debate hasta ahora ha sido equivocado. Hace más de 200 años el Abbe de Condillac y
Smith, luego Ricardo, y más recientemente Samuelson, construyeron la racionalidad para una teoría del
libre mercado que en su conjunto resulta convincente: las ganancias por economías de escala; las
alternativas entre productos diferenciados; por especialización y eficiencia marginal del capital; el acceso
al conocimiento a bajos costos; y el aumento de la productividad gracias a la competencia, hace posible que
el libre mercado pueda llevar más rápidamente y a más personas a mejores niveles de desarrollo. Pero ante
"fallas del mercado", las distorsiones hacen que la decisión racional no sea, necesariamente, la política más
adecuada. La discusión en América Latina es cómo hacer compatible el libre mercado, con un crecimiento
económico que sirva para equilibrar las abismales brechas sociales en el continente. Jagdish Bhagwati,
Free Trade Today, Douglas A. Irwin, Free Trade Under Fire, y Joseph E. Stiglitz, Globalization and its
Discontents, todos ellos coinciden en este punto.
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Para un análisis crítico de la obra seminal de Samuel Huntington, The Clash of Civilizations, ver Stanley
Hoffman, Clash of Globalizations, en Foreign Policy July/August 2002.
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En The Wall Street Journal, Septiembre 20 de 1993, cita de Richard Holbrook en To End a War, The
Modern Library 1999.
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