LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL FRENTE A LOS RIESGOS DE

LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL FRENTE A LOS RIESGOS DE ORIGEN NATURAL
Angela Prado
“Discutir acerca del tipo de amenaza naturales, de los factores de la vulnerabilidad y del tipo de riesgo
derivado, no es sino discutir de los elementos de base de la planificación territorial. Los denominados riesgos
de origen natural corresponden a la probabilidad de concurrencia de un proceso natural extremo,
potencialmente peligroso para la comunidad y que puede causar daño tanto a las personas como a sus bienes
y obras” (Burton 1999).
La manifestación permanente de las diversas amenazas de origen natural que afectan el territorio nacional,
además de marcar la historia del país, lo caracterizan como un territorio altamente riesgoso. Chile, además de
estar localizado en una de las zonas con mayor liberación de energía del planeta, con un los más altos niveles de
actividad sísmica y concentración volcánica, presenta un extenso borde costero permanentemente expuesto a la
amenaza de un tsunami.
Estas condiciones, sumadas a la tendencia histórica de localización de centros poblados, asociados a territorios
bajo amenaza de riesgo, otorgan un rol fundamental a la planificación del territorio nacional, como herramienta
que permite compatibilizar la ocupación de un lugar determinado con las condiciones físico-naturales que lo
caracterizan, proyectando con ello ciudades seguras para sus habitantes.
LA PLANIFICACIÓN COMO RESPUESTA A LAS CATÁSTROFES.
La planificación en Chile, nace precisamente después del desastre del terremoto de Talca de 1929, donde se
aprueba una ley preliminar que, junto con la obligatoriedad de contar con planos de ciudad, en sólo 12 artículos
establecía los principios básicos sobre la aplicación de normas de construcción para las edificaciones. Dos años
más tarde se promulga la Ley de Construcciones y Urbanización y simultáneamente su Ordenanza General,
conocidos hoy como la “ley original”, normativa precursora de la actual legislación chilena sobre la materia.
Desde entonces, la planificación urbana ha experimentado un proceso continuo de actualización para adaptarse
a los nuevos escenarios de desarrollo del país. En éste último período, los esfuerzos del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo permitirán alcanzar una cobertura cercana al 96,5% de ciudades planificadas. Actualmente casi un
tercio de los planes reguladores vigentes están en actualización.
Después del terremoto y tsunami del 27 de febrero de 2010 el programa de reconstrucción del MINVU así como
SUBDERE y SERNAGEOMÏN, canalizaron financiamiento para estudios de riesgo y para la adecuación de los IPT,
en el sentido de incorporar el riesgo natural en las zonas afectadas.
El programa de reconstrucción del MINVU, mediante el financiamiento de 52 estudios de riesgo o
modificaciones de instrumento propiamente tal, está apoyando a 65 comunas afectadas por el terremoto y/o
tsunami, permitiendo con ello la actualización de los Planes Reguladores Comunales en función del riesgo
natural, algunos de ellos mediante el procedimiento de excepción contemplado en el artículo 27 de Ley 16.282,
de Sismos y Catástrofes, cuyo objetivo central es simplificar el proceso de tramitación de los planes reguladores,
reduciendo con ello los plazos de aprobación. En síntesis, este mecanismo de excepción aplica en territorios
declarados como zonas de catástrofe, sobre localidades que sufrieron efectos provocados por una catástrofe o
aquellas en que, mediante estudios de riesgo, se identifican potenciales efectos producto de eventos
catastróficos futuros.
Dichos estudios, fueron la base y fundamento de las propuestas de planificación urbana de los Planes
Reguladores, elaborados por los municipios respectivos, que en términos generales apuntaron a controlar la
ocupación en áreas de riesgo y a promover el crecimiento en áreas seguras, para así minimizar los efectos de
futuras catástrofes, posibilitando con ello la permanencia y desarrollo de las comunidades en los territorios que
han habitado históricamente.
Hoy, 4 comunas ya concluyeron el proceso de formulación de Nuevos Planes Reguladores, los que definieron
áreas de riesgo y establecieron normas para la ocupación del territorio consolidado y para el crecimiento futuro
de localidades como: Tirúa y Quidico, en la comuna de Tirúa; Queule y Villa O’Higgins, en la comuna de Toltén;
Tijeral, en la comuna de Renaico, y Gorbea, en la comuna del mismo nombre.
Simultáneamente otras 7 comunas concluyeron el proceso de modificación de sus Planes Reguladores vigentes,
redefiniendo las áreas de riesgo, actualizando las normas urbanísticas de las áreas urbanas existentes y
definiendo nuevos territorios que recogerán el crecimiento futuro de centros poblados como: San Juan Bautista,
en la comuna de Juan Fernández; Coelemu y Vegas de Itata, en la comuna de Coelemu; Mininco, en la comuna
de Collipulli; además de Curanilahe, Carahue, Pitrufquén y Villarrica, en las comunas respectivas.
La experiencia adquirida en la formulación y modificación de planes reguladores en zonas de catástrofe,
constituye un hito fundamental en el ejercicio de planificación territorial en Chile. Este positivo proceso de
aprendizaje permitió definir criterios para la incorporación del componente riesgo en los Instrumentos de
Planificación Territorial, de manera de aumentar la resiliencia de los territorios a través de la generación de
capacidades propias, tanto en materia de planificación territorial como en el manejo de emergencias.
En síntesis, los criterios utilizados para incorporar el componente riesgo a los planos reguladores antes
mencionados, apuntan a reconocer la naturaleza de los diversos riesgos y el nivel de consolidación del territorio
potencialmente afectado.
Así, se clasificaron los riesgos naturales de acuerdo a la forma en que es posible mitigar sus efectos,
identificando dos categorías: “Riesgos subsanables o mitigables con obras” y “Riesgos subsanables o mitigables
con acciones”. Los primeros son aquellos cuyo efecto en el territorio es mitigable mediante la construcción de
obras, por ejemplo: riesgos de inundación por desborde de cauces o riesgos de remoción en masa. Los
segundos son aquellos cuyo efecto en el territorio es mitigable mediante la evacuación oportuna de las
personas, como son: el riesgo de inundación por Tsunami o el riesgo por actividad volcánica.
Paralelamente, se conceptualizó la forma de abordar los territorios con riesgos, de acuerdo al nivel de
consolidación que estos presentan, diferenciando en éste caso los territorios “sin ocupación” de aquellos “ya
ocupados”. Respecto de los territorios sin ocupación la recomendación es incorporarlos al plan, para restringir o
prohibir su ocupación. Para los territorios “ya ocupados”, considerando que “eliminarlos del mapa o
congelados” no es una opción, la recomendación es incorporarlos al plan, para limitar su desarrollo y
desincentivar el emplazamiento de viviendas y de equipamientos “críticos” - como son salud, educación y
seguridad - en ellos.