transporte fluvial boletín 8913-02

TRANSPORTE FLUVIAL
BOLETÍN 8913-02
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA
Incorpora nuevo título sobre navegación fluvial en el decreto ley N°2.222, de
1978, Ley de Navegación
INICIATIVA
Mensaje presidencial
ORIGEN
Senado
COMISIÓN
De Defensa Nacional, De Economía, Fomento y Turismo y De Transporte y
Telecomunicaciones
INGRESO
30 de abril de 2013
ARTICULADO
Un artículo permanente y un transitorio; el artículo permanente introduce 17
nuevos artículos en la Ley de Navegación
II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LYD
Las muchas remisiones a reglamentos que se dictarían en virtud de este proyecto de ley, no permiten visualizar
claramente los alcances de la iniciativa. Además, se legisla sobre la navegación fluvial (creando un nuevo
título sobre la materia) omitiendo la de carácter lacustre, en circunstancias que en el resto de la legislación
tienen un tratamiento similar.
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RESEÑA LEGISLATIVA 1091
10 de mayo de 2013
La normativa propuesta, que crea un nuevo título sobre NAVEGACIÓN FLUVIAL, es en parte coincidente con
disposiciones vigentes de la Ley de Navegación, por lo que se podría haber hecho remisión a ella. De manera
que resulta difícil determinar las innovaciones que se introducen. Desde luego, se crearía una Autoridad
Fluvial, pero que vendría a ser la misma que la Autoridad Marítima, radicada en la Dirección General del
Territorio Marítimo y de Marina Mercante; pero una norma excluye expresamente de dicha autoridad marítima
lo relativo a la navegación fluvial. Hay falta de claridad en el enfoque general del proyecto de ley.
Los reglamentos que se dictarían (o un solo reglamento sobre unos 14 aspectos del proyecto), viene formulados
de tal manera que podrían confundirse con los antiguos “reglamentos incorporados” que existieron bajo el
imperio de la Constitución de 1925, pero que carecen de existencia jurídica en el texto de 1980.
La falta de precisión y el otorgamiento de facultades que se radican en reglamentos y en la autoridad
respectiva, hace pensar que se trata de solucionar algún caso concreto sobre navegación fluvial relacionada
con el turismo (a lo cual alude expresamente el mensaje presidencial); pero sin que se trasparente ni en los
fundamentos de la iniciativa ni en su articulado, de qué situación específicamente se trataría.
III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
1.
Se complementa la normativa legal y reglamentaria relativa a la navegación fluvial, para lo cual
se otorga un plazo de un año para dictar 14 reglamentos relativos a las siguientes materias:
• Reconocimiento general o parcial de naves y artefactos fluviales para el otorgamiento, refrendo o renovación de sus certificados de seguridad;
• Antecedentes, requisitos y condiciones que se deben cumplir para la construcción de naves y
artefactos navales;
• Antecedentes, requisitos y condiciones que se deben cumplir para la operación, funcionamiento, habitabilidad, equipamiento y seguridad de las naves y artefactos fluviales;
• Determinar el número máximo de pasajeros de las naves y artefactos fluviales, que deberán
estar al mando de un patrón fluvial;
• Requisitos que deberá cumplir el patrón fluvial para contar con el reconocimiento por parte de
la autoridad;
• Descripción de los reconocimientos que al patrón fluvial debe efectuar a la autoridad fluvial;
• Todo lo relativo al establecimiento, requisitos, características y uso de loa muelles fluviales;
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• Normas relativas al orden, seguridad y disciplina de las naves o embarcaciones fluviales;
• Procedimiento para la recepción y despacho de las naves fluviales;
• Regulación del zarpe de naves o artefactos fluviales de pasajeros dedicados al turismo;
• Emisión de normas sobre reconocimiento, frecuencia y resultado, que se establecen en la
legislación nacional;
• Regulación de los procedimientos destinados a la certificación y verificación del cumplimiento
de los requisitos por parte de la tripulación y dotación mínima de las embarcaciones fluviales.
• Fijar la dotación de las naves o artefactos fluviales, la que deberán estar provista de sus respectivos permisos o licencias.
2. La Autoridad Fluvial será ejercida por la Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante (DIRECTEMAR), quien deberá aplicar y fiscalizar el cumplimiento de lo dispuesto en el nuevo título sobre Navegación Fluvial (que se introduce en la Ley de Navegación), en los convenios
internacionales y en las normas legales o reglamentarias.
3. Clasifica las naves y artefactos fluviales, según tipo de servicio, en de carga, de pasajeros o mixtos. Se define nave fluvial toda construcción principal o independiente, apta para la navegación,
cualquiera sea su sistema de propulsión, destinada a transitar por vías fluviales, con una velocidad de al menos 7 nudos (unos 13 Km/h aprox). Se define como artefacto fluvial, toda construcción flotante que carece de propulsión propia y que opera en medios fluviales, no comprendida
en la definición de nave.
4. Las naves y artefactos fluviales de más 50 toneladas de registro grueso (TRG 1) y las de pasajeros que puedan portar más del número de personas que señale el reglamento, estarán al mando
de un patrón fluvial, que tendrá las atribuciones que la Ley de Navegación otorga al capitán; las
de 50 TRG o menos, estarán a cargo de un patrón fluvial o un oficial de cubierta.
5. Los reglamentos a que se refiere el punto 1 serán dictados por el Ministerio de Defensa Nacional,
suscritos además por los Ministros de Economía, Fomento y Turismo y de Transportes y Telecomunicaciones.
1
El TRG es una medida náutica permanente, relativa a la capacidad económica de la nave y corresponde a todos los espacios comprendidos
bajo la cubierta superior y bajo todas las superestructuras (puente de mando, por ejemplo), independientemente de que esos espacios sean o no utilizados,
o que su utilización consista en llevar carga, tripulación, pasajeros, maquinaria, combustible, etc. Depende de la estructura y dimensiones de la nave, y la
determina el fabricante.
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RESEÑA LEGISLATIVA 1091
10 de mayo de 2013
IV. COMENTARIOS DE MÉRITO
La1 abundancia de remisiones a un futuro reglamento no permite determinar cabalmente los efectos de la
iniciativa, a pesar de las explicaciones que se contienen entre los fundamentos del mensaje presidencial.
No es fácil visualizar el marco normativo que se generaría con la dictación de este proyecto de ley y
de sus reglamentos. Por otra parte, ya existen normas legales relativas al transporte fluvial, sin que,
además, se logre prever cuáles serían los preceptos faltantes para configurar un cuadro de reglas
que permita comprender por qué, según el mensaje, “se ha estimado necesario la dictación de una
normativa especial que regule la navegación en aguas interiores, poniendo como ejemplo emblemático
el río Valdivia2 y sus afluentes en todas las variantes que pudiese presentar, esto es, transporte de
pasajeros, de carga o mixto, que regula la navegación fluvial” (pág. 2).
Autoridad fluvial
Una duda nace del concepto, al parecer nuevo, de Autoridad Fluvial, dado que el transporte fluvial y otras
actividades fluviales ya están comprendidan en la Ley de Navegación.
Desde luego, el decreto ley 2.222, de 1978, en el que inciden las modificaciones propuestas, trata del
transporte fluvial (artículos 29, 31, 80, 91 y 94), cuyo texto o resumen, en su caso, configura la siguiente
normativa (se destaca la expresión que interesa):
“La navegación en aguas sometidas a la jurisdicción nacional es controlada por la Dirección
[DIRECTEMAR].
La navegación, según la zona donde se efectúe, es marítima, regional, fluvial, lacustre y de bahía, y
deberá sujetarse a las normas profesionales, técnicas y de seguridad que prescriba la reglamentación”
(artículo 29).
“Toda nave se regirá, en lo relativo al tránsito marítimo, por las disposiciones del reglamento internacional
para prevenir abordajes en el mar y, además, por las normas nacionales para la navegación marítima,
fluvial y lacustre, según corresponda” (artículo 31).
2
Véase en el APÉNDICE, el listado de ríos navegables por naves de más de 100 TRG (contenido en el Reglamento sobre concesiones marítimas, publicado por la OFICINA DE REGLAMENTOS Y PUBLICACIONES MARITIMAS de la DIRECCION GENERAL DEL TERRITORIO MARITIMO Y DE
MARINA MERCANTE, código institucional TM-020, segunda edición, 28 de agosto de 2006).
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“Sólo a la Autoridad Marítima compete mantener el orden y la disciplina en los puertos marítimos,
fluviales o lacustres, y aplicar las sanciones por las faltas que allí se cometieren” (artículo 80, inciso
tercero).
“La Autoridad Marítima será la autoridad superior en las faenas que se realicen en los puertos marítimos,
fluviales y lacustres, y coordinará con las demás autoridades su eficiente ejecución; pero, en materias
de seguridad, le corresponderá exclusivamente determinar las medidas que convenga adoptar” (artículo
91, inciso primero).
“Las normas sobre seguridad del servicio de remolque en los puertos marítimos, fluviales o lacustres y
en aguas sometidas a la jurisdicción nacional, serán fijadas por el Director3” (artículo 94).
Como puede verse, las normas transcritas hacen aplicable a la navegación fluvial el grueso de las
atribuciones institucionales sobre la materia, en forma amplia, sin que se haya sentido, al parecer, la
necesidad de contar con mayores regulaciones o atribuciones.
Por lo mismo, una primera duda que surge del artículo 1° N°1) del proyecto, que introduce un nuevo
artículo 169 en el decreto ley 2.222, ya citado, y del N°2 del mismo artículo, es qué se entiende por
“autoridad fluvial”, dados los términos de las normas propuestas. En efecto, el nuevo artículo 169
establece que “corresponderá ejercer la autoridad fluvial a la Dirección General del Territorio Marítimo y
de Marina Mercante, quien en ejercicio de sus atribuciones velará por la debida organización y control
de la navegación fluvial”. Es decir, la DIRECTEMAR asume, para estos efectos, el carácter de “autoridad
fluvial”, pero sin que se sepa qué alcance tendría esta nueva denominación, ni qué diferencia existiría
entre ambas autoridades, o si son exactamente lo mismo, que es lo que parece más seguro, según el
texto transcrito.
Por su parte, el N°2 del artículo 1°, modifica el artículo 5° del decreto ley 2.222, para dejarlo con la
siguiente redacción:
“Artículo 5°.- La autoridad marítima corresponderá a la Dirección y, como tal, aplicará y fiscalizará el
cumplimiento de esta ley, con excepción del Título XI [NAVEGACIÓN FLUVIAL], de los convenios
internacionales y de las normas legales o reglamentarias relacionadas con sus funciones, con las
preservación de la ecología en el mar y con la navegación en las aguas sometidas a la jurisdicción
nacional. La Dirección tendrá la representación oficial del Estado en asuntos o reuniones internacionales
relativos a las materias profesionales y técnicas de que trata esta ley” (se destaca esta modificación).
3
Director de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (artículo 2° del decreto ley 2.222, de 1978).
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RESEÑA LEGISLATIVA 1091
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Como el nuevo Título XI se refiere a la NAVEGACIÓN FLUVIAL, no se logra comprender si DIRECTEMAR
tendrá o no atribuciones como autoridad marítima en materia fluvial, puesto que ésta quedaría excluida
de las atribuciones generales que la ley le otorga a la autoridad marítima. También podría tratarse (para
buscar una forma de entender la norma) solamente de una denominación sin contenido específico, en el
sentido de que cuando DIRECTEMAR ejerza sus atribuciones en materia fluvial, pasaría a denominarse
autoridad fluvial. En todo caso, pareciera necesario saber qué es lo que en concreto se propone
mediante estas modificaciones.
Embarcaciones fluviales
El proyecto clasifica las naves y artefactos fluviales en tres tipos: de carga, de pasajeros y mixtas; y
según su tamaño, en de hasta 25 TRG; de 25 a 100 y de 100 a 250 TRG. No existirían, por lo tanto,
naves fluviales de mayor tonelaje de registro bruto.
Por lo que toca a las naves, son definidas como tales si cumplen ciertos requisitos: ser apta para la
navegación, tener un sistema de propulsión (cualquiera sea), destinada a transitar por vías fluviales y una
capacidad de al menos 7 nudos (o unos 13 Km/h). Los artefactos fluviales carecen de propulsión propia
y son construcciones flotantes no comprendidas en la definición de nave.
El proyecto no define embarcaciones fluviales, no obstante que utiliza este término en sus artículos 178
y 183. Podría asumirse, entonces, que las embarcaciones fluviales serían o bien naves fluviales o bien
artefactos fluviales.
Estas normas del proyecto vendrían a constituir especificaciones de las normas generales del Código
de Comercio que, en el Título II del Libro III, trata de las naves y de los artefactos navales, en los
siguientes términos: “nave es toda construcción principal, destinada a navegar, cualquiera sea su clase
y dimensión” (artículo 826). Por artefacto naval se entiende “todo aquel que, no estando construido para
navegar, cumple en el agua funciones de complemento o de apoyo a las actividades marítimas, fluviales
o lacustres o de extracción de recursos, tales como diques, grúas, plataformas fijas o flotantes, balsas
u otros similares. No se incluyen en este concepto la obras portuarias aunque se internen en el mar”
(mismo artículo). Por lo tanto, un artefacto naval puede ser fluvial; pero no así un muelle construido sobre
pontones, que será siempre una instalación portuaria.
Existen, entonces, diferencias entre las definiciones del Código de Comercio y las del proyecto de ley.
Desde luego, según este último, las naves deben contar con propulsión propia y alcanzar al menos 7
nudos de velocidad. Un artefacto naval, según el proyecto, podría cumplir otras funciones, además de
servir de complemento o apoyo, porque no los circunscribe a esos propósitos.
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Lo que no viene claramente explicado en el proyecto de ley, es por qué son necesarias estas nuevas
definiciones que circunscriben los conceptos de nave y artefactos navales, en forma muy específica, en
circunstancias que las definiciones del Código, de carácter general, son las mismas que ocupa la ley de
Navegación (decreto ley 2.222, de 1978).
Personal embarcado
Del personal embarcado se trata en los artículos 174 y siguientes, que se introducen en la Ley de
Navegación. Diez remisiones al reglamento se contienen en dichas disposiciones, que versan, por
ejemplo, sobre el número máximo de pasajeros que puede transportar una nave al mando de un patrón
u oficial de cubierta; por sobre dicho máximo, se deja a la nave al mando patrón fluvial (con las mismas
facultades y obligaciones de un capitán4). En verdad resulta difícil apreciar claramente la diferencia
entre los incisos primero y tercero del artículo 1745. Solo queda claramente establecida la facultad de la
Autoridad Fluvial (DIRECTEMAR) para fijar un número máximo de pasajeros, en función de la autoridad
al mando de la nave o artefacto.
Por su parte, los requisitos que debe cumplir en patrón fluvial están también entregados al reglamento,
el que enumera las materias que abarcará el reglamento: formación en navegación y seguridad,
titulación y certificación de conocimientos e idoneidad para el cargo. Sin embargo, el artículo 71 de la
Ley de Navegación señala que el patrón será de nacionalidad chilena y tener el título correspondiente;
y su inciso segundo, circunscribe a los patrones de naves especiales al mando del tipo de nave que
específicamente su título indique6. Al proponerse establecer, mediante el proyecto un “patrón fluvial”, tal
vez se intenta una regulación diversa a la de la Ley de Navegación, cuyo artículo 71 se ha transcrito, pero
es discutible que una regulación de tal entidad, que afecta la libertad de trabajo, se pueda establecer
mediante normas de rango reglamentario.
Al mismo tiempo, la dotación de la tripulación de las naves y artefactos fluviales será fijada por la
Autoridad Fluvial, de conformidad al reglamento (nuevo artículo 176). Debe entenderse que se trata de la
dotación necesaria por razones de seguridad y no de otro tipo; ello es consistente con lo previsto en el
4
Además, debe considerarse el estatuto jurídico del capital, establecido en los artículos 905 y siguientes del Código de Comercio.
5
Las de más de 50 TRG estarían a cargo de un patrón fluvial, con atribuciones de capital (inciso primero del artículo 174); las de 50 TRG o
menos, quedarían a cargo de un patrón en los términos del artículo 70 de la Ley de Navegación, que señala que las naves mayores (de más de 50 TRG)
estarán a cargo de un capital; y las naves mayores especiales, podrán también estar a cargo de un oficial de cubierta o de un patrón.
6
Art. 71. Patrón es la persona de nacionalidad chilena que, en posesión del título de tal otorgado por el Director, está habilitada para el mando
de naves menores y determinadas naves especiales mayores.
Los patrones de naves especiales mayores podrán mandar sólo las que su título indique, según la clasificación que haga el reglamento y según
sea el destino, condición o tráfico que realicen tales naves.
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artículo 737 de la Ley de Navegación, que entrega a DIRECTEMAR la facultad de determinar la dotación
por razones de seguridad, también con remisión a un reglamento. No se divisa, entonces, la necesidad
de dar una regulación similar en el proyecto de ley.
Ahora bien, el desempeño a bordo de una nave o artefacto fluvial constituye una fuente de trabajo, ya
sea como patrón fluvial o como simple tripulante, de modo tal que la fijación del número máximo de
pasajeros para determinar si la embarcación puede o no estar a cargo de un patrón fluvial o un oficial
de cubierta (nuevo artículo 174), va a afectar, indirectamente, la libertad de trabajo de dichas personas,
pues dependiendo del reglamento, podrán o no desempeñarse a bordo de una nave o artefacto fluvial.
Por tal razón es discutible que el reglamento o la autoridad en conformidad con el reglamento, puedan
regular estas materias, que comprometen una garantía constitucional (artículo 19 N°16).
Relación de la normativa propuesta con las naves-casino
Si bien nada señala el proyecto de ley sobre la regulación de las naves a bordo de las cuales puede
funcionar un casino de juegos, debe hacerse notar que entre los fundamentos del mensaje presidencial,
se señala la necesidad de contar con dotaciones flexibles para actividades desarrolladas en aguas
interiores, como el turismo8. Esta afirmación no se acota a la necesidades de seguridad de la nave o
artefacto, por lo que podría interpretarse como una necesidad del mercado laboral. Si este fuera el caso,
sería objetable una intromisión del legislador en una materia que es de competencia del armador o de
empleador, en su caso.
Por esta razón cabe tener a la vista algunos preceptos de la ley 19.995, que estableció normas generales
sobre casinos de juego (Diario Oficial de 7 de enero de 2005). En ella se permite a las naves mercantes
mayores9 nacionales, con capacidad superior a 120 pasajeros con pernoctación, para que, cumpliendo
otros requisitos legales, puedan explotar juegos de azar, siempre que cuenten con autorización de la
Superintendencia de Casinos de Juego.
7
Art. 73. Dotación es el número de oficiales y tripulantes que sirve para atender y desempeñar las diversas funciones y operar con seguridad
los instrumentos y accesorios de una nave y sus medios de salvamento, ya sea en navegación o en puerto.
La dotación de seguridad para las naves mayores será fijada por la Dirección, y para las naves menores por la Autoridad Marítima, de conformidad con el reglamento respectivo.
El capitán o patrón, los oficiales y los tripulantes cuyos contratos hayan sido registrados ante la Autoridad Marítima, constituyen la dotación de
una nave.
8
“La estacionalidad de algunas de las actividades desarrolladas en la navegación realizada en aguas interiores, como la turística, hacen
imposible contar con dotaciones permanentes para tripular las naves, especialmente las naves mayores” (pág. 1).
9
Son naves mayores aquellas de más de cincuenta toneladas de registro grueso, y naves menores, las de cincuenta o menos toneladas de
registro grueso (artículo 4° de la Ley de Navegación).
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Una modificación posterior (ley 20.549 de 2 de febrero de 2011) autorizó a las naves mercantes mayores
extranjeras, con capacidad de pernoctación a bordo (sin indicar número de pasajeros), con finalidad
turística y cumpliendo otros requisitos legales, para explotar juegos de azar, en aguas sometidas a la
jurisdicción chilena. Desde luego, una de las condiciones es que no pueden hacer funcionar el casino
mientras estén atracadas a puertos nacionales o a tres millas de cualquiera de ellos (unos 5,4 Km).
¿Podría una nave extranjera de más de 50 TRG ingresar por el río Valdivia y ejercer comercio de casino
a bordo, mientras cumpla los requisitos legales10?
La respuesta técnica a esta pregunta excede el alcance de este informe, pero durante la tramitación
legislativa se debería contar con información sobre el particular. En un APÉNDICE se incluyen los ríos
navegables por naves de más de 100 TRG, pero en tonelajes menores cabría obtener otros antecedentes.
De aquí que se debería determinar fehacientemente, cuál es el efecto jurídico perseguido por el proyecto
de ley. La necesidad de una mayor dotación de tripulantes en período de alta actividad turística y de
menor, en tiempo de baja, debería quedar regulado por el mercado y no por decisiones de la autoridad
(si eso fuera lo que se pretende).
Una regulación como la propuesta, dependiendo de lo que se establezca en los varios reglamentos
que se ordena dictar, puede tener por efecto impedir que se efectúe competencia desleal en contra de
los concesionarios de casinos, que han obtenido la licencia en una licitación efectuada en conformidad
a la ley, o por el contrario, podría constituir barreras a la entrada y generar una protección para los
casinos establecidos; pero no resulta posible determinar uno u otro efecto a partir de las disposiciones
del proyecto de ley, intentando coordinar sus preceptos con la regulación legal ya existente.
En relación con lo anterior es significativo que la navegación lacustre queda totalmente excluida del
proyecto de ley en examen, en circunstancias que tanto el Código de Comercio como la Ley de Navegación
aluden a ella en similares conceptos y normas que a la navegación fluvial. Se ignora, entonces, la razón
para establecer ahora una regulación legal que excluya a los lagos navegables. ¿Podría en el lago
Llanquihue operar una nave-casino dependiente del mismo concesionario de Puerto Varas?
Es difícil emitir una apreciación más acotada sobre el proyecto de ley mientras no se cuente con mejores
antecedentes sobre la finalidad que se persigue.
10
Véanse los artículos 63 bis y 63 ter de la ley 19.995, introducidos por la ley 20.549.
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V. OBSERVACIÓN CONSTITUCIONAL
El proyecto de ley contiene numerosas remisiones al reglamento, muchas de las cuales son objetables
por dos razones: porque parecen asumir la redacción de los antiguos “reglamentos incorporados” que
se dictaban bajo el imperio de la Constitución de 1925, y cuya constitucionalidad bajo la de 1980 no
resulta aceptable; y en cuanto al fondo, porque varias de las normas reglamentarias o complementarias
inciden directamente en el ejercicio del derecho de desarrollar actividades económicas, cuya regulación
básica o esencial, solo puede materializarse mediante normas de rango legal, sin que sea posible
establecer esas regulaciones mediante normas de nivel normativo inferior. Ello contraviene el artículo
19 N°21 de la Constitución Política.
Para comprender la primera observación, conviene recordar que la Constitución de 1925 reconocía
expresamente la potestad reglamentaria de ejecución del Presidente de la República (artículo 72, Nº 2),
pero la potestad reglamentaria autónoma debía deducirse de los artículos 60 y 71 que daban sustento
jurídico a una facultad relativa a todo cuanto correspondiera al objeto de su autoridad gubernativa y
ejecutiva. La potestad de ejecución versaba y versa sobre materias propias de ley, siempre que ésta las
hubiere previamente regulado y que, adicionalmente, requirieran, para su correcta ejecución, de otras
normas complementarias. La potestad autónoma, en cambio, no versa ni puede versar sobre materias
propias de ley, ni sobre materias que la Constitución de 1925 reservaba exclusivamente a la ley (artículo
44). Esta potestad reglamentaria autónoma, como se sabe, quedó consagrada expresamente en el
artículo 32, Nº 6, de la Constitución de 1980, en el mismo precepto relativo a la potestad reglamentaria
de ejecución11.
Ahora bien, la Constitución de 1980 precisó de mejor forma el ejercicio de facultades regulatorias
por parte del Presidente de la República. Definió una potestad reglamentaria de ejecución, sobre las
materias de competencia legal que requirieran, a juicio exclusivo del Presidente, de la dictación de
normas complementarias para su mejor aplicación. Definió una potestad reglamentaria autónoma
para que el Presidente regulara cualquier materia que no quedara comprendida en el dominio legal, y
11
Para precisar mejor el marco regulatorio de la potestad presidencial, cabe referirse a los decretos con fuerza de ley, que bajo la Constitución
de 1925 , fueron dictados al amparo de facultades legislativas delegadas por el Congreso en el Presidente de la República, pero no tuvieron una consagración constitucional sino hasta enero de 1970 (ley Nº 17.284). Con anterioridad, si bien se aceptaban, daban lugar a que se discutiera su procedencia, puesto
que el Congreso Nacional carecía de atribuciones para delegar una función que la Constitución le había encomendado expresamente a él. Sin embargo, y
sin norma expresa, era relativamente habitual que el legislador, al dictar una ley, encomendara al Presidente de la República que, dentro de un determinado
plazo, dictara un reglamento de carácter complementario, reglamento que, como se verá participa de la naturaleza de un decreto con fuerza de ley. Desde
un punto de vista práctico, esta forma de proceder tenía una explicación, a saber, que de esta forma el legislador se encargaba de los aspectos esenciales
de la regulación que estaba aprobando, y delegaba en el órgano ejecutivo una facultad para legislar complementariamente sobre los demás otros aspectos
eventualmente menores, pero integrantes de la ley en su conjunto. Estos reglamentos, como enseña Silva Bascuñán, formaban parte de la ley, es decir,
quedaban incorporados a ella, y no podían ser posteriormente modificados por el Presidente mediante otro reglamento. Para su modificación se requería
de una norma legal, porque tenían, en virtud de una delegación, ese nivel normativo y se encontraban en la misma situación que los decretos con fuerza
de ley antes de su consagración constitucional. Véase Silva Bascuñán, Alejandro: Tratado de Derecho Constitucional, tomo III, La Constitución de 1925, II,
Editorial Jurídica de Chile, 1963, Págs. 262 y ss. (Nº272).
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estableció un marco normativo expreso para la delegación de facultades legislativas por el Congreso al
Presidente para la dictación de decretos con fuerza de ley (artículo 61, actual 64). Este marco normativo
para el ejercicio de facultades delegadas excluye diversas materias, tales como las comprendidas en las
garantías constitucionales (todo el artículo 19) o las que requieran de un quórum especial.
La norma de la Constitución de 1980, relativa a los decretos con fuerza de ley, que es precisa y que excluye
en forma expresa de ciertas materias, no deja lugar a la dictación de reglamentos complementarios o
incorporados a la ley por el Presidente de la República, en virtud de un mandato del legislador, en el
entendido de que formarán parte del texto legal tramitado por el Congreso. Ello, por cuanto el marco
constitucional no admite otro reglamento que el de ejecución de una ley o la dictación de un decreto con
fuerza de ley, que requiere del ejercicio expreso, por parte del Poder Legislativo, de la facultad señalada
en el artículo 6412. No es admisible que dentro de un proyecto de ley, se introduzcan mandatos para
que, dentro de plazo, el Presidente dicte un reglamento sobre materias complementarias. En el esquema
constitucional actual, o bien el Presidente dicta un reglamento de ejecución cuando lo crea conveniente
para la ejecución de la ley; o bien se le delegan facultades expresas para legislar en la forma indicada
en el artículo 64 (DFL).
Así, el establecimiento de un plazo legal para que el Presidente de la República dicte un reglamento
de ejecución de una ley, genera una situación no prevista en la Constitución de 1980. En efecto,
¿qué sucede si luego de dictado el reglamento y vencido el plazo, el Presidente decide modificarlo?
Si la respuesta es positiva, entonces no tiene sentido haber determinado un plazo en la ley, lo que
demuestra su inoperancia, sobre todo frente a la norma constitucional que hace radicar exclusivamente
en el Presidente la dictación de estos reglamentos (“crea convenientes para la ejecución de las leyes”
–artículo 32 N°6). Si, por el contrario, la respuesta fuere negativa, y el Presidente no pudiera modificar
“su” reglamento, entonces se requeriría una norma legal para ello. En eso consistía, precisamente, un
reglamento incorporado, de los que se dictaron bajo el imperio de la Constitución de 1925.
Un reglamento complementario o incorporado, sobre materias que el legislador va delegando a medida
que transcurre el articulado de una ley, no tendrá jamás la formalidad de un decreto con fuerza de ley,
que es un texto normativo formalmente de carácter unitario y sistemático respecto de la materia objeto
de la delegación, ni podrá considerarse un reglamento de ejecución, porque éstos no los ordena el
legislador sino que los dicta el Presidente, cuando los “crea convenientes”.
Como fórmula de solución, debería complementarse el proyecto de ley con los elementos esenciales
de la normativa que se piensa incluir en los reglamentos, de forma tal que el núcleo esencial de la
12
La Constitución de1980 no admite una delegación como se entendió bajo el imperio de la Constitución de 1925, dado que ahora deberá señalar las “materias precisas” y porque del contexto fluye que se trata de textos expresos, autónomos (sin perjuicio de su marco delegatorio), cuya publicación,
efectos y vigencia es la misma que para las demás leyes.
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regulación quede expresado en la ley, y sobre esa base pueda el Presidente de la República dictar un
reglamento de ejecución, sin exceder el marco legal13. También es posible que se autorice formalmente
al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley, pero, en este caso, cuidando de no
abarcar materias que incidan en garantías constitucionales, como la libertad de desarrollar actividades
económicas (transporte fluvial o turismo).
13
El Tribunal Constitucional ha distinguido entre reserva legal absoluta y relativa, al precisar que la Constitución establece que, en ciertos
casos, la regulación de algunas materias por parte del legislador no debe tener la misma amplitud y profundidad que otras. Es por ello que hay casos en
que la fuerza de la reserva legal puede ser calificada de absoluta o relativa. En este último caso, incumbe un mayor campo de acción a la potestad reglamentaria subordinada, siendo propio de la ley señalar sólo las bases, criterios o parámetros generales que encuadran el ejercicio de aquella potestad. Ello
ocurre cada vez que la Constitución emplea expresiones como “con arreglo a la ley”, “de acuerdo con las leyes”, “con sujeción a la ley”, “de acuerdo a lo
que determine la ley” o “en conformidad a la ley”, v.g. en los artículos 10, Nº 4; 24 inciso segundo; 32, Nº 22; 87 y 94 de la Constitución (STC 254, c. 26).
Véanse, además, las sentencias rol 370, 480, 388, 282, entre otras).
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VI. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY
Artículo Único.- Introdúcense las siguientes modificaciones en el decreto ley N° 2222, de 1978, del
Ministerio de Defensa Nacional:
1) Incorpórese el siguiente Título XI sobre Navegación Fluvial, nuevo, pasando a ser sus actuales
artículos 168 a 184, 169 a 185, 170 a 186, 171 a 187 y 172 a 18814 :
“TÍTULO XI. NAVEGACIÓN FLUVIAL
Párrafo 1° Disposiciones Generales
Artículo 167: Para efectos de este Título se entenderá por actividad fluvial, toda aquella actividad
relacionada con la navegación de naves y artefactos fluviales que se ejecuten en ríos que sirvan como
vías fluviales.
Artículo 168: Todas las actividades concernientes a la navegación fluvial o relacionada con ella,
se regirán por este Título y las disposiciones establecidas en la presente ley y sus reglamentos, en
aquello que le sea aplicable.
Artículo 169: Corresponderá ejercer la autoridad fluvial a la Dirección General del Territorio
Marítimo y de Marina Mercante, quien en ejercicio de sus atribuciones velará por la debida organización
y control de la navegación fluvial.
Asimismo, aplicará y fiscalizará el cumplimiento de lo dispuesto en el presente Título, de los convenios
internacionales y las normas legales o reglamentarias relacionadas con sus funciones. Serán funciones
de la autoridad fluvial:
1.
2.
14
Efectuar los reconocimientos, generales o parciales de las naves y artefactos fluviales, para el
otorgamiento, refrendo o renovación de sus certificados de seguridad contemplados por el presente Título o en el reglamento que al efecto se dicte, incluyendo los convenios internacionales
de los cuales el país es parte.
Emitir las certificaciones de seguridad que correspondan, previa realización de los reconocimientos a que hubiere lugar.
No es clara la forma como se reordena la numeración del articulado del DL 2.222, de 1978.
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3.
4.
5. 10 de mayo de 2013
Efectuar peritaje de naves y artefactos fluviales, afectados por siniestros o accidentes en la navegación.
Aprobar los proyectos de construcción, reparación, modificación y transformación de naves y
artefactos fluviales.
Toda otra contemplada en el decreto con fuerza de ley N° 292, del Ministerio de Hacienda, de
1953, Ley Orgánica de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, en la
presente ley u otras leyes y reglamentos concernientes a la navegación fluvial o relacionada con
ella.
Párrafo 2°De Las Naves
Artículo 170: Las naves o artefactos fluviales serán según el tipo de servicio que presten: naves
o artefactos fluviales de carga, naves o artefactos fluviales de pasajeros, o naves o artefactos fluviales
mixtas.
Para efectos de este Título, se entenderá por nave fluvial, toda construcción principal o independiente,
apta para la navegación, cualquiera que sea su sistema de propulsión, destinada a transitar por vías
fluviales, con una capacidad de al menos siete nudos de velocidad15.
Asimismo, se entenderá por artefacto fluvial, toda construcción flotante que carece de propulsión propia
y que opera en medios fluviales, no comprendida en el inciso anterior.
Artículo 171: Las naves o artefactos fluviales señaladas en el artículo precedente, se clasificarán
atendido su registro grueso en:
1) 2) 3) Naves o artefactos fluviales hasta 25 toneladas de registro grueso;
Naves o artefactos fluviales de 25 a 100 toneladas de registro grueso; y
Naves o artefactos fluviales de 100 a 250 toneladas de registro grueso.
Artículo 172: Un reglamento determinará los antecedentes, requisitos y condiciones que deberán
presentar y cumplir los interesados para la construcción de naves y artefactos fluviales, los que serán
revisados y aprobados por la autoridad fluvial.
Dicho reglamento establecerá los antecedentes, requisitos y condiciones para cada nave o artefacto
fluvial, teniendo en consideración el tipo de servicio que presten y su tonelaje de registro grueso.
15
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Un nudo es igual a una milla por hora, esto es, 1.852 metros por hora; 7 nudos equivalen aprox. a 13 Km/h.
Artículo 173: Un reglamento determinará los antecedentes, requisitos y condiciones que deberán
presentar y cumplir los interesados para la operación, funcionamiento, habitabilidad, equipamiento y
seguridad de las naves y artefactos fluviales, los que serán revisados y aprobados por la autoridad
fluvial.
Dicho reglamento establecerá los antecedentes, requisitos y condiciones para cada nave o artefacto
fluvial, teniendo en consideración el tipo de servicio que presten y su tonelaje de registro grueso.
Párrafo 3° Del Personal Embarcado
Artículo 174: Las naves y artefactos fluviales cuyo tonelaje sea superior a 50 toneladas de registro
grueso y también aquellas de pasajeros o mixtas que posean capacidad para transportar sobre el
número máximo de pasajeros señalado por el reglamento que al efecto se dicte, estarán al mando de un
Patrón Fluvial, quien estará investido de la misma autoridad, atribuciones y obligaciones establecidas en
el presente cuerpo legal16 para el Capitán17, sin perjuicio de aquéllas que establezca el correspondiente
reglamento.
Los requisitos que deberá cumplir este Patrón Fluvial, para contar con el reconocimiento por parte de la
autoridad pertinente, estarán determinados en un reglamento dictado para estos efectos, el que deberá
considerar aspectos de formación en navegación y seguridad, titulación y certificación de conocimiento
e idoneidad para el cargo.
Las naves y artefactos fluviales cuyo tonelaje sea igual o inferior a 50 toneladas de registro grueso
y también aquellas de pasajeros o mixtas que posean capacidad para transportar hasta el número
máximo de pasajeros señalado por el reglamento, estarán al mando de un Patrón en los términos
establecidos en el artículo 70 del presente cuerpo legal18, junto con las responsabilidades para éste.
Artículo 175: El patrón fluvial será responsable por las omisiones de los reconocimientos,
correspondiéndole especialmente la obligación de notificar a la autoridad fluvial la caducidad de los
certificados e informar a la autoridad fluvial del primer puerto a que arriben, las averías o defectos
que afecten a su seguridad o a la integridad de sus dispositivos de salvamento. La descripción de los
reconocimientos que se requiere efectuar se establecerá en el reglamento que se dictará al efecto.
16
La remisión exclusivamente a la Ley de Navegación, podría excluir las normas del Código del Comercio sobre estatuto jurídico del capitán
(artículos 905 y siguientes).
17
Véase la nota siguiente, al inciso tercero de este artículo.
18
Art. 70. Las naves mayores estarán al mando de un capitán.
Las naves especiales mayores podrán también estar al mando de un oficial de cubierta o de un patrón. El reglamento respectivo establecerá
el título que requiera el oficial para mandar una nave especial.
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Artículo 176: La dotación de tripulación de las naves o artefactos fluviales, esto es, del conjunto de
personas embarcadas, debidamente identificadas y provistas de sus respectivos permisos o licencias,
destinadas a atender y desempeñar las diversas funciones y operar con seguridad los instrumentos y
accesorios de una nave o artefacto fluvial, y sus medios de salvamento, ya sea en navegación o en
puerto, será fijada por la autoridad fluvial, de conformidad con el reglamento respectivo.
Párrafo 4° Otros Aspectos De La Navegación Fluvial
Artículo 177: En caso de accidente o siniestro fluvial, los certificados de seguridad caducarán
en forma total o parcial, según la naturaleza de las averías causadas. En tal caso, la autoridad fluvial
competente suspenderá el zarpe o las operaciones de la nave o artefacto naval afectado, hasta que se
subsanen las deficiencias observadas.
La autorización de zarpe o el reinicio de las operaciones, según el caso, estarán sujetas a la realización
de los reconocimientos adicionales, generales o parciales, destinados a verificar el resultado de las
reparaciones llevadas a cabo para restituir la nave o artefacto fluvial, a lo menos, a su condición operativa
previa al accidente.
Artículo 178:
Todo lo relativo al establecimiento, requisitos, características y uso de muelles
fluviales se establecerá en reglamento que se dictará al efecto.
Asimismo, las normas relativas al orden, seguridad y disciplina de las naves o embarcaciones fluviales
se establecerán en un reglamento que se dictará al efecto.
Artículo 179: La recepción y el despacho de las naves reguladas en el presente Título, se llevará
a cabo según el procedimiento establecido en el reglamento que se dictará al efecto.
Artículo 180: La regulación del zarpe de naves o artefactos fluviales de pasajeros dedicados al
turismo, se establecerá en un reglamento que se dictará al efecto.
Párrafo 5° De Las Certificaciones
Artículo 181: La autoridad fluvial será la encargada de fiscalizar las condiciones de seguridad de
naves y artefactos fluviales, para lo cual otorgará un certificado de seguridad supeditado al cumplimiento
de las normas sobre reconocimiento, frecuencia y resultado que se establecen en la legislación nacional,
cuya emisión y requisitos serán establecidos por el reglamento que regule la materia.
Artículo 182: La fiscalización, tendrá por objeto comprobar que la nave o artefacto fluvial, sus
aparatos y dispositivos, elementos, materiales o equipos, su tripulación, su maquinaria e instalaciones,
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su carga y sus procedimientos operativos, reúnen, respecto al fin al que se destina, las prescripciones
y condiciones aplicables del presente Título, en materia de seguridad fluvial, que se entenderá como
seguridad de la vida humana en la navegación, de la nave o artefacto fluvial particular, de la navegación
y de prevención de la contaminación del medio ambiente fluvial producida desde a bordo.
Artículo 183: La regulación de los procedimientos destinados a la certificación y verificación del
cumplimiento de los requisitos por parte de la tripulación y dotación mínima de las embarcaciones
fluviales deberá ser establecida en un reglamento que se dictará al efecto.”.
2) Intercálase el artículo 5°, entre la coma que sigue al término “ley” y la expresión “de los convenios
internacionales”, la frase “con excepción del Título XI,” .
Artículo único transitorio: Los reglamentos establecidos en el Título XI sobre Navegación Fluvial del
decreto ley N° 2222, de 1978, del Ministerio de Defensa Nacional, incorporado por esta ley, deberán ser
dictados por el Ministerio de Defensa, siendo además suscritos por los Ministros de Economía, Fomento
y Turismo y de Transportes y Telecomunicaciones, en un plazo no superior a 1 año a contar desde la
publicación del presente cuerpo legal en el Diario Oficial.
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APÉNDICE
FIJA NOMINA OFICIAL DE RIOS NAVEGABLES POR BUQUES DE MAS
DE 100 TONELADAS
(D.O. Nº 36.093, de 19 de Junio de 1998)
Santiago 15 de enero de 1998.- Hoy se decretó lo que sigue:
Núm. 12.- Vistos: Lo manifestado por la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante;
lo informado por el Servicio Hidrográfico de la Armada; el D.F.L. Nº 292 de 25 de julio de 1953; el
artículo Nº 67 de la Ley Nº 18.892, Ley General de Pesca y Acuicultura y sus modificaciones, cuyo
texto refundido fue fijado por decreto supremo Nº 430 de 1992; el D.L. (M) Nº 2.222, de 1978, Ley de
Navegación; los artículos 1º y 2º del D.F.L. Nº 340, de 1960, ley sobre Concesiones Marítimas; el D.S.
(M) Nº 660, de 1988, Reglamento sobre Concesiones Marítimas, y las atribuciones que me confiere el
artículo 32 Nº 8 de la Constitución Política de la República de Chile.
D e c r e t o:
Artículo uno.- Fíjase la nómina oficial de los siguientes ríos navegables por
buques de más de 100 toneladas de registro grueso, en las regiones que se indican:
VII Región del Maule
Río Maule
VIII Región del Bío-Bío
Río Laraquete
Río Tubul
Río Raqui
Río Las Peñas
IX Región de la Araucanía
Río Imperial
Río Toltén
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X Región de los Lagos
Río Calle-Calle
Río Lingue
Río Valdivia (y sus afluentes navegables)
Río Tornagaleones
a) Sector Montañas del Pilhuita
b) Sector la Boca
c) Sector Las Tres Bocas
Río Queule
Río Muicolpué
Río Colún
Río Bueno
a) Sector Los Patos
b) Sector La Goleta
c) Sector El Manzanito
Río Camahueto
Río Petrohué
Río Puelo
Río Chaica
Río Rollizo
Río Maullín
Río San Pedro Nolasco
Río Quenuir
Río Cululil
Río Lenqui
Río Llico
Río Cariquilda
Río Ballenar
Río Futaleufú
Río Negro
Río Pudeto
Río Chepu
Río Quempillén
Río Calipa
Río Inio
Artículo dos.- La Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante deberá proponer al
Ministerio de Defensa, Subsecretaría de Marina la incorporación de cualquier otro cuerpo de agua que de
acuerdo con los estudios técnicos correspondientes cumpla con las condiciones para su incorporación
en esta nómina oficial de ríos navegables por buques de más de cien toneladas.
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