DJ-0220 - Contraloría General de la República

División Jurídica
Al contestar refiérase
al oficio Nº
2368
17 de febrero, 2016
DJ-0220-2016
Señora
Sonia Montero Díaz
Presidenta Ejecutiva
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
Fax: 2221-5923
Estimada señora:
Asunto:
Solicitud de criterio referente a la venta de bienes inmuebles del Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo a otros entes públicos.
Se refiere este Despacho a su oficio número PE-00018-01-2016, de fecha 04 de
enero de 2016, recibido en esta Contraloría General el pasado 06 de enero del mismo
año, en el cual se solicita emitir criterio para la aplicación de la excepción prevista por la
normativa costarricense para la venta de bienes inmuebles del Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo –en adelante INVU- a otros entes públicos y que serían utilizados
para un fin público.
I.
Antecedentes de la consulta.
Literalmente el Instituto consultante solicita a esta Contraloría General “emitir su
criterio para la aplicación de la excepción prevista por la normativa costarricense, para la
venta de bienes inmuebles del INVU a otros entes públicos, que van a ser utilizados para
un fin público”.
Como parte de la consulta formulada se adjunta el criterio de la Asesoría Jurídica
del INVU, oficio AL-888-2015 de 18 de noviembre de 2015, en el cual se indica que el
INVU es una institución autónoma del Estado costarricense, creada mediante Ley N°
1788 del 24 de agosto de 1954, y que de conformidad con el artículo 2 de dicho cuerpo
legal, la institución cuenta con personería jurídica y patrimonio propio, a la vez que ejerce
su gestión administrativa y técnica con absoluta independencia.
Indica el criterio de la Asesoría Legal que el inciso ñ del numeral 5 de la Ley
Orgánica le otorga facultades al INVU para celebrara contratos y actos administrativos
civiles, industriales o comerciales para el mejor cumplimiento de sus fines así como
vender, permutar, gravar y administrar los bienes de su propiedad.
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Señala además la existencia de un Reglamento de la Venta de Lotes, publicado en
la Gaceta 103 de 29 de mayo de 1998, en donde se dispone que la venta de lotes
residenciales, con o sin servicios, constituye actividad ordinaria del INVU, debiendo
regirse por dicho Reglamento y supletoriamente por lo indicado en la Ley de Contratación
Administrativa y su Reglamento así como por las directrices emanadas de la Contraloría
General de la República.
De igual forma menciona la excepción establecida en el inciso c) del artículo 2 de la
Ley de Contratación Administrativa, el artículo 130 del Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa N° 7494 –en adelante LCA- y el artículo 3 del Reglamento
sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, en lo relacionado
con convenios suscritos entre dos entes de derecho público.
Finalmente señala que diversas instituciones públicas relacionadas con el campo
de la salud, seguridad y educación han presentado gestiones para adquirir terrenos del
INVU y construir EBAIS, CENCINAI, CECUDIS, centros educativos, oficinas policiales,
centros de restauración, entre otros, con el fin de atender necesidades en diversos
asentamientos y proyectos habitacionales y generar mayor bienestar económico, social y
seguridad en dichos lugares.
II.
Criterio de la División.
1. Sobre los alcance de nuestro pronunciamiento.
En atención a la consulta planteada, debe advertirse que en el ejercicio de la
potestad consultiva de la Contraloría General, regulada en el artículo 29 de la Ley
Orgánica (Ley Nº 7428 del 4 de setiembre de 1994), el órgano contralor, en el ámbito de
sus competencias, atiende las consultas que al efecto le dirijan los órganos
parlamentarios, los diputados de la República, los sujetos pasivos y los sujetos privados
no contemplados en el inciso b), del artículo 4, de la indicada ley.
Así mismo, este órgano contralor, de conformidad con los artículos 8 y 9 del citado
Reglamento, no tiene por norma referirse a casos y situaciones concretas que deben ser
resueltas por la Administración Pública respectiva o en su caso por la Auditoría Interna en
el ejercicio de sus competencias, de tal manera que lo que se emiten son criterios
generales sobre los asuntos consultados.
Lo anterior se funda en el interés de no sustituir a las entidades consultantes en la
solución o respuesta de asuntos propios de su competencia y evitar, además, el riesgo
que genera emitir un pronunciamiento en punto a situaciones o casos específicos cuyas
particularidades y detalles se desconocen, lo cual imposibilita rendir un criterio completo y
suficientemente informado.
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2. Sobre el fondo de lo consultado.
Ahora bien para los propósitos de la presente consulta, resulta necesario realizar
una serie de precisiones en torno a la naturaleza y régimen jurídico de los bienes de la
Administración, ya sea bienes demaniales o bienes públicos patrimoniales.
a. Bienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales.
Sobre la naturaleza de los bienes demaniales se ha afirmado que estos son
aquellos bienes que no pertenecen a los particulares y que están destinados a un uso
público o sometidos a un régimen especial fuera del comercio de los hombres, los
mismos se caracterizan por su inalienabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad, y
porque no pueden hipotecarse ni embargarse de conformidad con el Derecho Civil, es
decir son bienes afectados por su naturaleza y vocación, son bienes que manifiestan la
voluntad expresa del legislador.1
Por otro lado, los bienes patrimoniales de la administración, son los que a pesar
de ser también bienes públicos, su naturaleza jurídica es diferente a la de los demaniales
ya que estos no se encuentran integrados al demanio público, es decir, no están
destinados directamente al uso público o afectados a un servicio público, son bienes
utilizados para la satisfacción de las necesidades de la administración pública y para el
cumplimiento de sus fines.2
En relación con este tipo de bienes se ha indicado que ambos cuentan con una
serie de similitudes y diferencias, al respecto la Procuraduría General de la República
indicó en el dictamen C-162-2004 de 27 de mayo de 2004 lo siguiente:
“En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes
públicos se diferencian entre bienes de dominio público o demaniales y
bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto los bienes
demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su
titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su
pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de
los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes
públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del
aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual
deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la
satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son titulares deben
ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en
los bienes una vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes
demaniales, menor pero siempre existente, en el caso de los patrimoniales.
Ahora bien, cómo diferenciar entre un tipo y otro de bienes. […] la
1
Al respecto pueden verse los votos 2306-91, 5399-93 y 5976-93 de la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia.
2
Al respecto puede verse el dictamen C-102-2003 de la Procuraduría General de la República, del
21 de abril de 2003.
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demanialidad puede derivar del hecho de que un bien esté entregado al uso
público, o bien, destinado a cualquier servicio público. En el primer caso, se
trata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda
utilizarlo sin que para ello requiera un título especial; el uso de uno no
impide el de otra persona. Es el caso de las calles, plazas y jardines
públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros. / Pero
puede tratarse de bienes destinados al servicio público. En este último
caso, el elemento fundamental es la afectación. De modo que si los bienes
no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público ni
han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que
constituyen bienes patrimoniales de la Administración o dominio privado de
la Administración. Se desprende de ello que si el bien, por su propia
naturaleza, no puede ser destinado al uso público, sólo podrá considerarse
demanial si está afecto a un fin o servicio público. […]Se sigue de lo
anterior que en tratándose de los bienes de las entidades públicas, la
presencia de un servicio público e incluso la satisfacción de un fin público
no determinan per se la naturaleza demanial del bien. Esta sólo existirá si la
Asamblea ha formalmente afectado el bien de que se trate o en su caso, si
el bien está destinado al uso público. La afectación es la cualidad que
permite clasificar un bien como demanial o no […] Como consecuencia de
la afectación al fin o al uso público, los bienes demaniales están sujetos a
un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en
su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohíbe respecto de dichos
bienes el hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo
desafectación al fin público.[…] A contrario, si los bienes no están
destinados de un modo permanente a un uso público ni han sido afectos
por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes
patrimoniales de la Administración: son dominio privado de la
Administración…”
Así las cosas, en orden a disponer de un bien inmueble de la administración, es
indispensable determinar sí el mismo se encuentra bajo el régimen de demanialidad o si
por el contrario forma parte de los bienes patrimoniales de la administración pues,
dependiendo de su naturaleza, así será el procedimiento que deberá aplicarse para su
eventual disposición. Al efecto es necesario traer a colación lo indicado en el artículo 69
de la Ley de Contratación Administrativa –en adelante LCA- el cual señala:
“Artículo 69.- Límites. La Administración no podrá enajenar los bienes
inmuebles afectos a un fin público. Los bienes podrán desafectarse por el
mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual. Se
requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no
conste el procedimiento utilizado para la afectación.”
Para el supuesto que nos ocupa referido a la eventual venta de bienes inmuebles
del INVU, es de vital importancia recalcar que la disposición de dichos bienes no sólo
debe de realizarse cumpliendo lo anteriormente indicado, sino que además debe de estar
justificada en cumplimiento de los objetivos, fines y atribuciones que el legislador le
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estableció a dicho Instituto 3 , evitando con ello desnaturalizar el fin por el cual se
adquirieron originalmente dichos activos4, el cual el numeral 4 de la ley N° 1788 define
como “…obtener un mayor bienestar económico y social, procurando a la familia
costarricense una mejor habitación y los elementos conexos correspondientes.”
Es decir, existe la obligación de analizar cuál es la finalidad última que se persigue
con la venta de dichos bienes inmuebles y si con ello se estaría menoscabando o
afectando las labores sustantivas de la institución, las cuales son entre otras, llevar
bienestar económico, social y de planificación urbana.
Así mismo, es necesario advertir que de conformidad con el artículo 6 de la Ley de
la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos 5 , los recursos
obtenidos por la venta de bienes inmuebles se consideran ingresos de capital6, en vista
de lo cual dichos recursos no pueden ser utilizados para financiar gastos ordinarios de la
Institución, lo anterior en estricto apego al bloque de legalidad.
Realizadas las anteriores precisiones, corresponde ahora analizar la posibilidad
de vender bienes inmuebles a otros entes públicos utilizando la excepción establecida en
la LCA relativa a la actividad de contratación realizada entre entes de Derecho Público.
b. Sobre lo regulado en la Ley de Contratación Administrativa relativo a la
venta de bienes inmuebles.
Lo relativo al procedimiento de venta de bienes inmuebles es regulado en la LCA,
así al respecto el artículo 41 establece que para la venta se aplicará de forma obligatoria
el procedimiento de licitación pública, por su parte el numeral 68 del mismo cuerpo
normativo prescribe que para la enajenación de bienes inmuebles se debe utilizar el
procedimiento de licitación pública o remate, según convenga al interés público.
3
Al efecto los establecidos en el artículo 4 y 5 de la Ley N° 1788, Ley Orgánica del Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo INVU, del 24 de agosto de 1954.
4
Para un mayor ahondamiento puede verse el informe de la División de Fiscalización Operativa y
Evaluativa de esta Contraloría N° DFOE-FEC-12-2006, titulado “La evaluación de la situación
financiera del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU): caso INVU central y sus riesgos
inherentes”, el cual fue remitido a esa institución.
5
Artículo 6. Financiamiento de gastos corrientes. Para los efectos de una adecuada gestión
financiera, no podrán financiarse gastos corrientes con ingresos de capital.
6
También de forma expresa señala el artículo 4 del Decreto No. 32452 “Lineamientos que regulan
la aplicación del artículo 6 de la Ley N° 8131, considerando la clase de Ingresos del Sector Público
denominada Financiamiento” que “Los Ingresos de Capital son una fuente extraordinaria de
recursos públicos y deben ser utilizados para financiar gastos de capital por disposición expresa
del artículo 6 de la Ley Nº 8131. Así en estricto apego al principio de legalidad, las entidades no
podrán financiar gastos corrientes con ingresos de capital, excepto que haya una disposición de
rango legal o superior que lo autorice. Entre los ingresos de capital se encuentran la venta de
activos, la recuperación y anticipos por obra de utilidad pública, la recuperación de préstamos y las
transferencias de capital.”
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Por su parte el artículo 168 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa –en adelante RLCA-, dispone que en la enajenación de bienes inmuebles
debe de incorporarse en el respectivo expediente administrativo la resolución
debidamente motivada que la justifique y el procedimiento por el que se ha optado, así
como el inventario y clasificación del bien o los bienes objeto de la enajenación.
Sin embargo, también debemos indicar que el artículo 2 de la LCA establece una
serie de supuestos en los cuales se excluye la aplicación de los procedimientos de
concurso, dentro de los cuales se encuentra la actividad contractual desarrollada entre
entes de derecho público, lo cual se complementa con lo estipulado en el artículo 130 del
RLCA, el cual literalmente dispone:
“Artículo 130.- Actividad contractual desarrollada entre sujetos de
Derecho Público. Los sujetos de derecho público, podrán celebrar entre sí
contrataciones sin sujeción a los procedimientos de contratación, siempre y
cuando la actividad desplegada por cada uno se encuentre habilitada
dentro de sus respectivas competencias. En sus relaciones contractuales,
deberán observar el equilibrio y la razonabilidad entre las respectivas
prestaciones. / Los convenios de colaboración suscritos entre entes de
derecho público, en ejercicio de sus competencias legales, no estarán
sujetos a las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa.”
Es decir, en el supuesto puntual a que se refiere su consulta, se puede afirmar
que al tratarse de la venta de un bien inmueble entre entes de derecho público, resultaría
aplicable la excepción a los procedimientos ordinarios contemplada en el artículo 2 inciso
c) de la LCA y el 130 del RLCA relativa a la actividad contractual desarrollada entre entes
de derecho público. Sobre el particular el criterio de esta Contraloría General ha sido el
siguiente:
“De las normas trascritas se extrae que la actividad contractual que se
desarrolle entre sujetos de Derecho Público está exenta de la aplicación de
los procedimientos de contratación administrativa, pero en el entendido de
que la misma se desenvuelve bajo el cumplimiento de una serie de
supuestos o requisitos, dentro de los cuales destacan los siguientes: ●Que
en atención a la naturaleza jurídica de las partes que celebren las
contrataciones, se esté en presencia de sujetos de derecho público. ●Que
la actividad desplegada por cada uno de los entes se enmarque dentro de
sus respectivas esferas de competencia. ●Que exista equilibrio y
razonabilidad en cuanto a los derechos y obligaciones de cada una de las
instituciones. ● Los convenios de colaboración suscritos entre entes de
derecho público en ejercicio de sus competencias legales, no está sujeto a
las disposiciones de la LCA.” (Oficio N° 10262 del 21 de octubre del 2011)
En resumen, la contratación a través de dicha excepción debe de cumplir con los
requisitos indicados en el oficio transcrito, así como con el respectivo peritaje que
determine el valor del bien a disponer, según lo establece el numeral 158 del RLCA.
Dicho lo anterior es de suma importancia aclarar que en la presente gestión no
nos encontramos ante el supuesto de actividad ordinaria regulado en el inciso a) del
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artículo 2 de la LCA. Sobre el concepto de actividad ordinaria como excepción a los
procedimientos de concurso, la Sala Constitucional en el voto N° 6754-98,15:36 horas del
22 de setiembre de 1998, interpretó que dicho concepto se refiere a:
“(…) la actividad o servicio que constituye la prestación última o final de la
Administración que realiza frente al usuario o destinatario final, actividad o
servicio que deben estar definidos previamente en la ley, y cuyo desarrollo
puede hacerse mediante reglamento autónomo o de servicio, pero no
ejecutivo.”
Igualmente, este órgano contralor ha puntualizado algunas características en
torno a dicho concepto, al efecto y con el fin de traer mayor claridad, transcribimos parte
de oficio No. 10670 (DAGJ-1354-2008) del 13 de octubre de 2008 7 , en donde en lo
conducente se indicó que:
“1. La actividad ordinaria comprende la actividad de la Administración, que
por su constante y frecuente tráfico y su relación inmediata con los
usuarios, resulta claramente incompatible con los procedimientos
concursales de contratación.
2. Se limita a la actividad contractual que la Administración realiza con sus
usuarios y es aquella mediante la cual les brinda bienes o servicios
relacionados estrechamente con la prestación última que la ley le asignó al
crearla.
3. Comprende la actividad que se realiza dentro del ámbito de su
competencia, por medio de una actividad o servicio que constituye la
prestación última o final que ésta efectúa de frente a sus usuarios, y cuya
frecuencia, tráfico y dinamismo, justifican apartarse de los procedimientos
usuales de concurso.
4. Ejemplos de actividad ordinaria según la institución tenemos: el ICE con
la venta de líneas telefónicas; el ICCA con el suministro de agua potable; la
CNFL con la venta o suministro de energía eléctrica; el INS con la venta de
seguros, las municipalidades cuando prestan directamente servicios
propios de su naturaleza como la recolección de basura, siempre que la
prestación no se haga a través de particulares; el INA con la capacitación
técnica en la prestación de cursos de distintas áreas (…).”
Y respecto a lo que no se considera actividad ordinaria, dicho oficio indicó:
“1. No forman parte de ese concepto los contratos para realizar actividades
que cumplen una relación de medios para alcanzar fines, entre las cuales
se incluyen aquellas realizadas para su instalación (por ejemplo compra o
arrendamiento de edificios, mobiliario, construcción de obras, etc); ni las
que se deban efectuar para su funcionamiento (arrendamiento o compra de
equipos, vehículos, útiles, materiales, etc.); ni para el transporte de
7
En igual sentido puede consultarse nuestro oficio N° 03848 (DCA-1125) de 03 de mayo de 2011.
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productos para su uso o comercio, ni la información u otra clase de
prestaciones ajenas a la finalidad inmediata de su servicio.
2. En términos más simples, los medios para alcanzar el fin último que debe
cumplir la entidad, no pueden considerarse actividad ordinaria. (…)”
Se realizan estas consideraciones en torno a la conceptualización de la actividad
ordinaria, para efectos de que sea analizado por la administración consultante y se
determine sí, de conformidad con lo señalado por la Sala Constitucional y los criterios de
este órgano contralor8, la venta de bienes inmuebles a otros entes de derecho público
puede ser catalogada per se como actividad ordinaria, o sí es sólo un medio para cumplir
con las diversas atribuciones que dicha institución posee.
En otro orden de ideas, para el caso correspondiente a la venta de bienes
inmuebles entre entes de derecho público, el criterio de este órgano contralor ha sido que
el mismo se encuentra exento del trámite de refrendo ante esta Contraloría General. Así
por ejemplo en el oficio N° 11058 (DCA-0544) de 12 de noviembre de 2010, se indicó:
“Como resultado de lo expuesto tenemos entonces, que los contratos de
compra venta de bienes inmuebles, celebrados entre sujetos de Derecho
Público, no les corresponde cumplir con el trámite de refrendo ante esta
Contraloría General para su eficacia, al tenor del mencionado inciso 6) del
artículo 3 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la
Administración Pública.”
Por último y en razón de todo lo anteriormente expuesto, queda claro que la
aplicación de dicha excepción para la eventual venta de bienes inmuebles del INVU
deberá realizarse en estricto apego a marco de legalidad vigente, en cumplimiento de los
objetivos, fines y atribuciones de dicha institución.
III.
Conclusiones.
1. Los bienes de la administración se clasifican, según su naturaleza y
régimen jurídico aplicable, en bienes demaniales y bienes patrimoniales,
lo cual determina el procedimiento mediante el cual puede disponerse de
los mismos.
2. La disposición de bienes de la administración debe de cumplir no sólo
con el marco de legalidad vigente sino que también debe de ajustarse a
los objetivos, fines y atribuciones que le han sido asignadas al INVU.
3. En el orden de ideas anterior, resulta oportuno que la administración
proceda a determinar casuísticamente si se encuentra frente a su
8
Al respecto, entre otros, pueden consultarse nuestros oficios N° 04637 (DCA-1361) del 26 de
mayo de 2011 y N° 00301 (DCA-0131-2007) del 17 de enero de 2007.
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actividad ordinaria, dentro de lo que nos interesa destacar que los
medios para alcanzar el fin último que debe cumplir la entidad, no
pueden considerarse actividad ordinaria.
4. La actividad contractual desarrollada entre sujetos de derecho público no
se encuentra sujeta a los procedimientos de contratación administrativa,
lo anterior sin obviar que la misma debe de ajustarse a los requisitos
previos, los derechos y obligaciones de las partes y los controles
establecidos por la legislación, todo dentro del marco de competencias
otorgadas a cada institución.
5. Los contratos de compra venta de bienes inmuebles, celebrados entre
sujetos de derecho público se encuentra exentos del trámite de refrendo
ante la Contraloría General de la República.
En los términos anteriores dejamos atendida su consulta.
Atentamente,
JAINSE MARIN JIMENEZ (FIRMA)
2016.02.17 13:05:45 -06'00'
Lic. Jaínse Marín Jiménez
Gerente Asociado
ESTEBAN
VILLALOBOS
FERNANDEZ
(FIRMA)
Firmado digitalmente por ESTEBAN
VILLALOBOS FERNANDEZ (FIRMA)
Nombre de reconocimiento (DN):
serialNumber=CPF-01-0981-0565,
sn=VILLALOBOS FERNANDEZ,
givenName=ESTEBAN, c=CR, o=PERSONA
FISICA, ou=CIUDADANO, cn=ESTEBAN
VILLALOBOS FERNANDEZ (FIRMA)
Fecha: 2016.02.17 11:56:38 -06'00'
Mag. Esteban Villalobos Fernández
Fiscalizador
EVF/DVM/JMJ/mnf
NI: 383
Gestión: 2016000631 - 1
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