resumen del taller
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Marcos legales y regulatorios para la promoción de la geotermia en los Países Andinos resumen y perspectivas La Agencia Internacional de Energía Renovable (IRENA, por sus siglas en inglés) es una organización intergubernamental que respalda la transición de los países hacia un futuro con energías renovables y sirve como plataforma principal para la cooperación internacional, un centro de excelencia, y una base de información sobre política, tecnología, recursos y financiación de energías renovables (www.irena.org). La División de Apoyo a Países y Alianzas Estratégicas (CSP, por sus siglas en inglés) ayuda a los países y regiones a acelerar la introducción de energías renovables y trabaja con diversos grupos de interés públicos y privados. En 2013 IRENA lanzó la iniciativa geotérmica en los Andes junto con la Organización Latinoamericana de Energía, OLADE, y la Asociación Geotérmica Internacional (IGA, por sus siglas en inglés) como una iniciativa para respaldar a los países andinos, dado su gran potencial geotérmico en la zona. A raíz del taller celebrado en Islandia los días 4 y 5 de marzo de 2013, se identificaron tres áreas clave que requieren apoyo. Estas áreas son marcos jurídicos destinados a complementar las normas geotérmicas reglamentarias para seguir desarrollando las condiciones adecuadas para las inversiones, el acceso a la financiación y la difusión de modelos innovadores en las operaciones financieras, incluidos los fondos de reaseguros y atenuación de riesgos geotérmicos, entre otros, así como la creación de capacidades. En relación con la creación de capacidades, se están realizando estudios documentales y entrevistas con expertos locales acerca de las necesidades de capacidad. Se diseñó un taller sobre los marcos jurídicos y reglamentarios para compartir los conocimientos de los países con una experiencia prolongada en desarrollo geotérmico. El taller incluía cinco sesiones con presentaciones de expertos y profesionales internacionales y de los países andinos. Esta reunión tenía los siguientes objetivos: Compartir las experiencias y lecciones aprendidas entre los países avanzados en desarrollo geotérmico y los países andinos. Identificar las carencias y los obstáculos potenciales en la normativa sobre energía geotérmica, tanto a corto como a largo plazo. Debatir las perspectivas de futuro para el desarrollo de la energía geotérmica en los países andinos. Hallar sinergias y áreas de colaboración con IRENA y entre los Estados miembros y signatarios. Este taller de dos días contó con la asistencia de 57 participantes regionales e internacionales, incluyendo representantes de gobiernos, de órganos reguladores, del sector privado y del sector académico de los cinco países andinos: Bolivia, Chile, Colombia, el Ecuador y el Perú. Además, se dieron a conocer valiosas experiencias por parte de expertos en política geotérmica y sus aspectos jurídicos y reglamentarios procedentes de Granada, Islandia, el Japón, Kenia, México, Nueva Zelandia y Nicaragua. También Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 acudieron a la cita representantes de IRENA, OLADE, IGA, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Organismo Japonés de Cooperación Internacional (OJCI) y la Japan Oil, Gas and Metals National Corporation (JOGMEC). Expertos internacionales de países avanzados (o avanzando) en desarrollo geotérmico, como Islandia, el Japón, Kenia y Nueva Zelandia, proporcionaron asesoramiento especializado sobre la formulación de políticas y normas adecuadas, así como sobre su aplicación. Por ejemplo, Islandia ha venido desarrollando un Plan Maestro para la protección y el desarrollo de recursos energéticos incorporando la geotermia, donde se identifican y se clasifican los proyectos energéticos en función de sus datos económicos, mínimo impacto negativo para el medio ambiente y máximo impacto positivo para la sociedad. En Kenia existe un modelo energético de comprador único, pero el Gobierno ha prestado un apoyo adecuado por medio de políticas, legislaciones, normativas, incentivos fiscales y mitigación de riesgos de los recursos. En el Japón, el Gobierno también ofrece numerosos incentivos y marcos para el desarrollo geotérmico y la capacidad geotérmica instalada supera los 500 MW. Ante el elevado riesgo que conlleva la fase de exploración, el Gobierno ha introducido programas de ayuda, como una subvención para estudios geológicos y de aceptación pública, inversión en sondeos de prospección y avales a préstamos de construcción, capital social y tarifas de conexión a la red. En Nueva Zelandia las competencias de gestión de los recursos naturales recaen sobre las autoridades regionales, y prácticamente el 50 % de la electricidad se genera en la región de Waikato, que posee el 70 % de los recursos geotérmicos. En 1991 entró en vigor una ley de gestión de los recursos y a finales de esa década se hizo posible la privatización parcial de las compañías energéticas, regulada por las autoridades regionales. Los permisos expedidos para los productores son de larga duración (35 años) y, ante la presencia de una importante población maorí, su interés en una gestión sostenible de los recursos para las generaciones futuras se ha incorporado a diversas disposiciones que contemplan consultas, la protección de los lugares sagrados, acuerdos al margen del proceso formal y procesos de concesión de permisos que permiten que los maoríes participen y presenten alegaciones y recursos contra las decisiones adoptadas. En los países andinos, el desarrollo geotérmico se halla en una etapa muy temprana. El sector de energías renovables de Chile, el Perú y Colombia está orientado al sector privado, mientras que Bolivia y el Ecuador están fundamentalmente impulsados por el sector público. Chile es el país de la región más avanzado en legislación geotérmica, con una ley de concesiones geotérmicas que entró en vigor en el año 2000 y fue modificada en 2012 y 2013. Las concesiones de exploración tienen 2 años de plazo, que pueden prorrogarse hasta un total de 4 años. Las concesiones de producción son de duración indefinida, aunque se prevén sanciones para el caso de que no haya producción durante 7 años consecutivos. En el Perú también existe un sistema de concesión para la exploración de recursos geotérmicos: actualmente hay 32 concesiones de exploración. Por ley, los promotores deben consultar con las comunidades indígenas acerca de las repercusiones del proyecto. En Colombia, el desarrollo geotérmico depende del interés gubernamental de diversificar la matriz energética, ya que la energía hidroeléctrica tiene unos precios de generación muy competitivos en un mercado eléctrico liberalizado. Existe un estudio de pre factibilidad del primer proyecto pero hacen falta normas que lo respalden. En el caso de Bolivia y el Ecuador, todos los recursos pertenecen al Estado. En Bolivia, está previsto poner en marcha una central eléctrica 2 Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 geotérmica de 50 MW en 2019. El Ecuador no tiene una reglamentación específica de la energía geotérmica ni planes inmediatos para desarrollarla. México y Nicaragua están desarrollando activamente el sector geotérmico. En Nicaragua, el Ministerio de Energía y Minas (MEM) otorga licencias y concesiones de exploración y explotación de los recursos naturales en virtud de la Ley nº 443 del año 2002. Se establece la negociación directa como único canal para otorgar concesiones de recursos geotérmicos y el MEM está autorizado a solicitar ofertas a inversores nacionales y extranjeros. Se otorgan concesiones de exploración en una zona de 100 km² durante un período de tres años, prorrogable por otros dos años; las concesiones de explotación se otorgan para una zona de 20 km², con la posibilidad de ampliarla otros 20 km², durante un período de 25 años prorrogable por otros 10 años. En México se está preparando una ley de energía geotérmica que será aprobada por el Congreso. Aunque los recursos pertenecen al Estado, se espera que el sector privado se beneficie de algunos incentivos. Actualmente existe un sistema de concesiones que otorga la Comisión Nacional del Agua, por el que las empresas han de cumplir las normas ambientales para la explotación de recursos. Durante el taller de dos días de duración se analizaron aspectos relacionados con la legislación, la financiación y el medio ambiente para el desarrollo geotérmico. Por ejemplo, se analizó el período de validez de las licencias, incluidos los procesos de revocación y las condiciones de las concesiones. El experto de Islandia señaló que unas condiciones importantes a considerar antes de otorgar concesiones podrían ser la situación financiera y un límite de tiempo estricto. En el caso de Kenia, la concesión se revocaría después de dos años de inactividad. Uno de los principales asuntos que se trataron en el taller fue el tiempo necesario para tramitar la evaluación de impacto ambiental (EIA, por sus siglas en ingles). El sector privado del Perú lo consideraba un gran obstáculo. En Chile, los proyectos de más de 3 MW deben realizar un estudio ambiental que podría durar un año. Los desarrolladores de proyectos también están obligados a consultar con las comunidades afectadas por los proyectos de explotación geotérmica. Sin embargo, la experiencia del sector privado ha demostrado que se tarda más tiempo y las autoridades ambientales pueden ser estrictas, sobre todo porque el desarrollo geotérmico está en sus primeras etapas. En Islandia es necesario llevar a cabo una evaluación de impacto ambiental para que se expida una licencia. Esta licencia tiene un plazo de entre 6 meses y 2 años. La autoridad energética nacional ofrece orientaciones en el proceso de evaluación y las consultas suelen realizarse en un plazo de 3 meses. Algunos países también han diseñado programas de compensación. En Nicaragua, una vez que el proyecto está en operación, existe un fondo ambiental financiado por las regalías del proyecto para sufragar compensaciones. En Islandia hay medidas de compensación habituales y, en el Ecuador, el 30 % del beneficio neto debe dedicarse a medidas de reparación ambiental y a financiar proyectos locales de desarrollo en las comunidades más próximas. La normativa ambiental de los parques nacionales y espacios protegidos es un problema importante en algunos países. En Islandia está prohibido explotar los parques naturales, y el Plan Maestro, que se revisa cada cuatro años, ha clasificado diferentes regiones por yacimientos geotérmicos: los destinados a prospección, los destinados a explotación y los que están en lista de espera. En Kenia, solo los proyectos 3 Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 de menos de 3 MW necesitan un permiso, no una licencia ambiental; y en el caso de los proyectos de menos de 1 MW, no hace falta ni permiso ni licencia. En cuanto a financiación, el Gobierno keniano apoya un modelo energético de un único comprador, mientras que el modelo chileno solo contempla la financiación del sector privado, ya que participan en todo el ciclo desde la generación hasta la distribución. En Kenia se han adoptado medidas adecuadas de incentivo fiscal y atenuación de riesgos de los recursos y se han puesto en marcha asociaciones públicoprivadas. El Gobierno también asumió el riesgo y creó la Compañía de Desarrollo Geotérmico (GDC, por sus siglas en inglés) para la evaluación de los recursos y la venta de vapor a los productores de energía independientes y a la empresa pública de generación (KenGen). El Gobierno se ha encargado de las fases de exploración, incluidos los sondeos de prospección. Por otra parte, el sector privado chileno absorbe los costes de capital y soporta elevados costes y retrasos, la localización remota de los proyectos y los procesos de concesión de los permisos ambientales, entre otras cosas. Se indicó la necesidad de crear capacidades, que hace falta una mayor cooperación entre los promotores y acceso al mercado, así como financiación para atenuar riesgos. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y sus socios de desarrollo, como el OJCI, prestan asistencia técnica. El banco alemán de desarrollo (KfW, por sus siglas en Alemán), en estrecha colaboración con el BID, el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) dirigen un esfuerzo coordinado de donantes y financiadores para crear un "Fondo de Desarrollo de Proyectos Geotérmicos en América Latina", a fin de prestar asistencia específica para el desarrollo del sector geotérmico en América Latina en general y en los países andinos en particular. Este fondo constará de tres pilares fundamentales: un fondo de atenuación de riesgos, un fondo de financiación de la inversión, tanto de concesiones como de otra índole, y un fondo específico para prestar asistencia técnica sobre demanda a los gobiernos, organismos reguladores y promotores de proyectos que estén interesados. Este fondo pretende impulsar un proceso coordinado para desarrollar una tecnología limpia, baja en emisiones, barata, capaz de producir una carga base a escala regional, y una buena oportunidad para que los países andinos sigan avanzando en el desarrollo del sector geotérmico. Durante el taller, IRENA y los participantes determinaron las siguientes acciones clave. Hubo un consenso general en cuanto a que la creación de capacidades a través de la capacitación en cuestiones técnicas y ambientales para el personal actual de los sectores público y privado debe ser un esfuerzo continuado. Se plantearon algunas recomendaciones específicas sobre el camino a seguir: Un taller para discutir un marco de regulación de la energía geotérmica. En el Ecuador, el BID podría apoyar al país para que desarrolle una normativa geotérmica. Se consideró que, si bien es posible que los aspectos técnicos no resulten complejos, es necesario comprender mejor las complejidades legales. Por tanto, IRENA podría traer a expertos internacionales para que ayudasen a preparar una estructura reguladora en el Ecuador. El Consejo Nacional de Electricidad (CONELEC) debería elaborar un documento básico de lo que hace falta. En Bolivia también sería necesaria esta asistencia. Puede ser un observador en el Ecuador. Bolivia también está interesada en la creación de capacidades utilizando el proceso de IRENA. 4 Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 La energía geotérmica tiene otras aplicaciones, además de la generación de electricidad, como la agricultura y la recreación. Por tanto, es importante crear elementos legales y normativos que faciliten el uso no eléctrico de la geotermia. Aunque las tecnologías renovables no presentan grandes problemas ambientales en comparación con los combustibles fósiles, la normativa ambiental no diferencia entre ambas tecnologías. IRENA también debería trabajar con los Ministerios de Medio Ambiente para ver si las energías renovables pueden obtener un tratamiento preferente. Hay otros ministerios importantes, como el de Minería y Medio Ambiente, que es necesario incorporar a este proceso. IRENA podría constituir un consorcio con el Banco Mundial, el BID y otras entidades para conseguir que los Ministerios de Medio Ambiente reconsideren su evaluación de impacto ambiental para los proyectos energéticos renovables y no les den el mismo tratamiento que a los proyectos energéticos convencionales (o la minería). En el Perú, por ejemplo, se consideró importante la asistencia para elaborar normas ambientales aplicables a la geotermia. Los procesos ambientales, los plazos, la función de las autoridades ambientales, fueron cuestiones que se consideró necesario volver a analizar. También se consideró importante las lecciones aprendidas para atraer al sector privado. ¿Qué han hecho países como Islandia, el Japón y Nueva Zelandia para construir su legislación y motivar la inversión? ¿Qué se puede reproducir? ¿Qué cláusulas o elementos son críticos en su marco jurídico para captar al sector privado y pueden aplicarse en otros países? Se consideró importante organizar visitas a los países por parte de grupos de promotores de los sectores público y privado para compartir experiencias en profundidad. Por ejemplo, los sectores público y privado de Chile podrían aprender del Japón, donde la normativa está especialmente diseñada para captar al sector privado. Los gobiernos también estaban interesados en establecer mecanismos que impidiesen la participación de empresas especuladoras en el proceso de obtención de licencias. Del mismo modo, pueden ser interesantes las experiencias de países con licencias de exploración y explotación de petróleo, especialmente para sincronizarlas con la geotermia. Se pueden estudiar casos prácticos donde las empresas hayan trabajado bien con las comunidades para aprender sobre geotermia. En países como Colombia, con experiencia en el sector petrolífero, esta base se podría crear a través de una capacitación específica en geotermia. Los participantes también pensaron que era importante aprender de esta región, ya que existen muchas semejanzas. Países centroamericanos como Nicaragua y El Salvador tienen experiencia en el desarrollo del potencial geotérmico y el intercambio de información y experiencias podría ser fructífero. Se incluye una lista completa de participantes en el Anexo X. El siguiente anexo X es un resumen de los principales aspectos que se trataron en las seis sesiones. Todas las presentaciones de los expertos internacionales, regionales y andinos están disponibles en inglés y en español. 5 Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 ANEXO 1: RESUMEN DE LOS DEBATES TEMÁTICOS CLAVE DEL TALLER Sesiones 1 y 2: Introducción / La evolución, los retos y la repercusión de la política y la normativa sobre el desarrollo geotérmico 1. El Ministro de Energía y Minas del Perú e IRENA ofrecieron unas palabras de bienvenida. OLADE realizó una rápida presentación del potencial geotérmico de la región. El desarrollo de proyectos geotérmicos se encuentra en su fase inicial en la región andina y ningún país ha alcanzado la fase de sondeos de prospección. Es preciso desarrollar o potenciar las capacidades técnicas y marcos reglamentarios específicos en todos los países. También es necesario impulsar la reglamentación de la geotermia de baja entalpía. IRENA presentó su iniciativa geotérmica en los países andinos, lanzada en colaboración con OLADE e IGA en Reikiavik (Islandia) en marzo de 2013. Esta iniciativa cuenta con el respaldo de Islandia y otros países miembros y presta especial atención a tres aspectos principales: marcos reglamentarios, acceso a financiación y creación de capacidades. 2. La experiencia de Islandia indica que es necesario desarrollar la energía geotérmica con una perspectiva a largo plazo de explotación sostenible de los recursos. Desde 1997, Islandia dispone de un Plan Maestro para la protección y el desarrollo de los recursos energéticos, incluyendo los hidroeléctricos y los geotérmicos. En virtud de este Plan Maestro, se identifican y clasifican los proyectos energéticos en función de sus datos económicos, mínimo impacto negativo para el medio ambiente e impacto positivo para la sociedad. El Parlamento aprobó una nueva ley sobre un Plan Maestro para la protección y el desarrollo de los recursos energéticos en mayo de 2011. Este Plan es vinculante para todos los ayuntamientos, que deben incorporarlos a sus planes generales de ordenación urbana. Se expiden licencias en virtud de la Ley de estudio y explotación de los recursos terrestres. En virtud de la Ley de Electricidad aprobada por el Parlamento en 2003, hace falta una licencia expedida por la autoridad energética nacional para construir y explotar una central eléctrica. Sin embargo, no se requiere licencia para las centrales eléctricas con una capacidad nominal inferior a 1 MW, a menos que la electricidad que produzcan se conecte a uno de seis sistemas de distribución o directamente a la red de transmisión. El propio marco jurídico es amplio y está en constante evolución. Algunas medidas legislativas son recientes y otras llevan mucho tiempo en vigor. Islandia ha aprendido que es crucial diseñar políticas eficaces, incentivos financieros adecuados y un control oficial de los proyectos geotérmicos con el fin de suministrar energía renovable a la sociedad y mantener el recurso útil durante mucho tiempo. 3. En Chile existe un marco reglamentario específico para la energía geotérmica. Se habló de medidas como la Ley nº 19.657 de 2000 sobre concesiones geotérmicas, la Ley 114 del 2012 que deroga la Ley 10.657, y la Ley 20/2025 del 2013. Las solicitudes de concesión deben cumplir determinados requisitos formales. Las concesiones de exploración tienen un plazo de 2 años prorrogable por otros tantos. Las concesiones de producción (explotación) son de duración indefinida y si no se explotan en un plazo de 7 años hay que pagar una patente anual exponencial en función de la superficie de la concesión. Es obligatorio comunicar los avances al Ministerio de Energía. En un nuevo Reglamento 114 6 Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 del 2012, se agregaron algunas disposiciones como la simplificación de los requisitos formales o que no sea necesario demostrar el yacimiento geotérmico para obtener una concesión de producción. Además, en virtud de la Ley 20.698, de 14 de octubre del 2013, Chile deberá tener un 20 % de energías renovables no convencionales para el 2025. 4. En el Perú hay un sistema de concesiones para la exploración de recursos geotérmicos (actualmente se han otorgado 32 de estas concesiones). La primera fase es el estudio y la segunda son los sondeos, pero hace falta una evaluación de impacto ambiental. Casi todas las empresas se encuentran en la primera fase, sobre todo por la falta de claridad del proceso de evaluación de impacto ambiental y la falta de financiación para sondear. Existe una ley de consulta previa que obliga a los promotores a consultar a las comunidades indígenas sobre los impactos que acarrearía un proyecto de este tipo. 5. En Bolivia y el Ecuador, todos los recursos pertenecen al Estado. Bolivia tiene previsto contar con una planta de 50 MW en 2019 y existe la necesidad de desarrollar las capacidades nacionales. En el Ecuador no hay ningún organismo específico con competencias para autorizar el uso de recursos geotérmicos. El Consejo Nacional de Electricidad (CONELEC) actúa como regulador del sector eléctrico y es la autoridad competente en materia de concesiones y medio ambiente para proyectos eléctricos. A principios de 2013 se implantó una tarifa de conexión genérica para todas las energías renovables. 6. En Colombia, la energía hidroeléctrica representa un elevado porcentaje de la matriz energética nacional, cercano al 70 % (80 % durante la temporada de lluvias). El mercado está abierto y liberalizado. Tienen un coste de remuneración fiable, que da preferencia a sistemas más fuertes y más fiables. Colombia quiere diversificar la matriz energética y se ha presentado al Congreso un proyecto de fomento de la energía geotérmica. Se estima que los recursos geotérmicos ocupan la parte central del país y la zona sur fronteriza con el Ecuador. Aunque existe un estudio de pre factibilidad para el primer proyecto, existe un déficit de normativa ambiental e intentan utilizar la reglamentación del petróleo y del gas. La exploración también necesita estudios ambientales. ISAGEN (una de las grandes empresas generadoras) tiene previsto un proyecto geotérmico de 50 MW para el 2015 y ha iniciado el proceso de autorización ambiental con el Ministerio. 7. Se plantearon los siguientes temas de debate esenciales: Licencias: dada la experiencia de Islandia, se planteó la necesidad de contar con licencias distintas para explotación y producción. En Islandia, si la central eléctrica es de menos de 1 MW, no se necesita licencia, pero en cuanto se conecta a la red, ya es necesaria. También se revocan las licencias si los planes de explotación no funcionan según lo previsto. Concesiones: en Chile, el principal instrumento ambiental necesario para obtener una concesión es una evaluación de impacto ambiental. Sin embargo, uno de los problemas que tiene el Ministerio es cómo distinguir a las verdaderas empresas concesionarias de los instrumentos especulativos, hasta la fecha aún no existe generación geotérmica. En el Ecuador, al menos en el caso de la energía fotovoltaica (FV), CONELEC ha establecido un programa para el contacto de la concesión con fuerte requisito financiero. Así se deja fuera especuladores que no presente cifras económicas adecuadas. 7 Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 En Islandia, las concesiones tienen un plazo máximo de 65 años, pero normalmente se contemplan medidas para 30 años. Sin embargo, las condiciones que hay que cumplir antes de obtener la concesión son importantes: económicas, comunidades, lo más importante, un límite de tiempo muy estricto. En Kenia, la concesión se revoca si transcurren dos años de inactividad. En México, hay un sistema de concesiones que otorga la Comisión Nacional del Agua. El Congreso aprobará una serie de reformas para el sector eléctrico y para el sector de hidrocarburos. Se está preparando una ley de energía geotérmica que se cree que será aprobada por el Congreso. Aunque los recursos pertenecen al Estado mexicano, también quieren crear incentivos para el sector privado. Es obligatorio presentar un cronograma de inversiones, así como informes de situación periódicos. Evaluaciones de impacto ambiental: en el Perú, uno de los primeros obstáculos para el desarrollo de los recursos geotérmicos es la evaluación de impacto ambiental. Hay tres niveles de la evaluación de impacto ambiental, siendo el primero la exploración. En Islandia es necesario llevar a cabo la evaluación de impacto ambiental para que se expida una licencia. Esta licencia tiene un plazo de entre 6 meses y 2 años. Cuando se desarrolla un proyecto, la autoridad competente ofrece orientaciones en el proceso de evaluación y las consultas suelen contestarse en un plazo de 3 meses. La Ley 106/2000 sobre medio ambiente está disponible en inglés. En México, las empresas deben cumplir con la normativa ambiental nacional para explotar recursos. En Chile hay dos clases de licencias ambientales. Los proyectos geotérmicos de más de 3 MW requieren un estudio ambiental que tarda al menos un año en completarse. Sin embargo, según un promotor privado, el Ministerio de Medio Ambiente (competente en materia de evaluación de impacto ambiental) trabaja por separado del Ministerio de Energía y la autorización puede tardar dos años y medio. Como el desarrollo geotérmico es nuevo, las autoridades son estrictas, si bien se han producido mejoras recientemente. Dado que los promotores no pueden localizar los lugares exactos de los pozos, a menudo es difícil hacer frente a las estrictas autoridades reguladoras. Chile también tiene un proceso obligatorio y bien definido de consultas con las comunidades afectadas por los proyectos de explotación geotérmica. En Nicaragua, una vez que el proyecto está en operacion, existe un fondo financiado por las regalías del proyecto para sufragar compensaciones por razones ambientales. En Islandia, hay medidas de compensación habituales, y en el Ecuador, el 30 % del beneficio neto debe dedicarse a medidas de reparación ambiental y a financiar proyectos locales de desarrollo en las comunidades más próximas. Espacios protegidos: la normativa que regula los parques nacionales y los espacios protegidos también es un problema en algunos países. Por ejemplo, en Colombia, hay yacimientos geotérmicos que se encontraran en espacios protegidos. En Islandia está prohibido explotar los parques naturales, y el Plan Maestro, que se revisa cada cuatro años, ha clasificado diferentes regiones por yacimientos geotérmicos: los destinados a prospección, los destinados a explotación y los que están en lista de espera. En Ecuador, CONELEC es la autoridad ambiental que se encarga de los proyectos eléctricos, pero si los proyectos están en un parque nacional, la jurisdicción 8 Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 corresponde al Ministerio de Medio Ambiente, y solo si CONELEC dice que el proyecto es de alta prioridad. Por otra parte, Kenia lleva más de 30 años explotando recursos geotérmicos en un parque nacional, pero dentro de límites definidos. Sesión 3: Inversiones iniciales para el sector geotérmico, principales políticas y normativas necesarias 8. Kenia: Con una capacidad geotérmica efectiva de 1,500 MW, Kenia tiene un modelo energético de comprador único. El Gobierno presta asistencia con medidas políticas, legislativas y reglamentarias, incentivos fiscales y medidas de atenuación del riesgo de los recursos. La legislación empieza por la Constitución. Las principales políticas son: Documento de sesión nº 4 sobre energía de 2004; Política de tarifas de conexión de marzo de 2008. Dos normas sobre geotermia: Ley nº 12 de 1982 sobre recursos geotérmicos y Normas sobre recursos geotérmicos de 1990. Hay una clase de licencias ambientales que depende de las dimensiones del proyecto. Los proyectos de menos de 3 MW necesitan permiso, no licencia. Las inversiones en proyectos de menos de 1 MW no requieren permiso ni licencia. Existe un punto débil en las concesiones a causa de los numerosos especuladores. Se están impulsando asociaciones público-privadas, y se considera que los incentivos fiscales son importantes y cruciales para el desarrollo geotérmico. Para atenuar el elevado coste inicial de la geotermia, el Gobierno ha asumido el riesgo y creado la Compañía de Desarrollo Geotérmico (GDC, por sus siglas en inglés), que se encarga de la evaluación de los recursos y de la venta de vapor a los productores de energía independientes y a la empresa pública de generación (KenGen). El Gobierno también se ha encargado de las fases de exploración, incluidos los sondeos de prospección. Todas las políticas y normativas están publicadas en www.erc.go.ke y www.Kenialaw.org 9. Chile: Mighty River Power (MRP) es una empresa de capital mixto, público y privado (51 % público) de Nueva Zelandia. Existen muchas centrales geotérmicas en todo el mundo y más concretamente en Norteamérica y Centroamérica, pero ninguna en Sudamérica. Chile tiene un gran potencial, por estar rodeado de volcanes, pero todavía no hay un solo MW en producción. En Chile, los precios de la energía son elevados y es probable que sigan así, ya que los precios de mercado continúan al alza. Los consumidores tendrán que absorber el impacto. Los costes de capital de la geotermia estarían en torno a los 7,000 dólares /kW. ¿Cómo salvamos esta barrera? Las externalidades se clasifican como físicas, jurídicas y comerciales. Físicas: recursos, conocimientos limitados y alto riesgo de exploración. Ausencia de líneas de transmisión, elevados costes y retrasos. Jurídicas: leyes y reglamentos, permisos ambientales. 9 Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 Comerciales: nivel de precios estructurales bastante elevado en el sistema interconectado central (SIC), condiciones estrictas en las licitaciones para clientes regulados. Los clientes privados necesitan certidumbre en la planificación. En Chile, el sector es privado desde la generación hasta la distribución y no hay apoyo para ampliar la generación. Hacen falta dos cosas: cooperación entre los promotores y acceso al mercado. Hace falta crear capacidades y financiación para atenuar riesgos. 10. Banco Interamericano de Desarrollo (BID): se presentó una visión general de la energía geotérmica. En Sudamérica existen muchos riesgos: Riesgos de exploración y construcción. Conocimiento y capacidad insuficientes para la geotermia como negocio. Superar las dificultades para crear capacidades, largo período de construcción y financiación. Regulación y formulación de políticas: coherente con las actividades de exploración y explotación, peculiaridades técnicas, normas anti especulación, etc. El BID tiene un fondo de riesgo para la iniciativa geotérmica con Chile y México. 11. KfW Banco Alemán de Desarrollo (presentado por IRENA en nombre de KfW): KfW, en estrecha colaboración con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) dirige un esfuerzo coordinado de donantes y financiadores para crear un "Fondo de Desarrollo de Proyectos Geotérmicos en América Latina", a fin de prestar asistencia específica para el desarrollo del sector geotérmico en América Latina en general y en los países andinos en particular. Este Fondo se basará en la experiencia adquirida por KfW con un fondo similar —el Fondo de Atenuación de Riesgos Geotérmicos (GRMF)— que se está implantando con muy buenos resultados en África Oriental. El Fondo para el Desarrollo de Proyectos Geotérmicos en América Latina constará de tres pilares fundamentales: Un fondo de atenuación de riesgos que otorgará subvenciones a promotores de proyectos públicos y privados para cubrir parte del riesgo de exploración. Fondos de financiación de la inversión, tanto de concesiones como de otra índole, destinados a promotores de proyectos públicos y privados de infraestructuras de producción. Un fondo específico para prestar asistencia técnica sobre demanda a los gobiernos, organismos reguladores y promotores de proyectos que estén interesados. Se han previsto importantes subvenciones por parte del Ministerio de Cooperación y Desarrollo Económicos de Alemania y la Unión Europea, así como BID, CAF y BCIE, mientras otros donantes y financiadores estudian participar. KfW considera que una iniciativa coordinada para desarrollar una tecnología limpia, baja en emisiones, barata y capaz de producir una carga base a escala regional, permitirá un ahorro considerable de emisiones de CO2 y un mejor acceso a la electricidad. 12. Se plantearon los siguientes temas de debate esenciales: 10 Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 Sondeos: en Chile, MRP está realizando sondeos a 1,400 m de profundidad. Su alto coste se debe sobre todo a obstáculos tales como la localización (gran altitud) y la falta de experiencia en sondeos en el país por parte de la empresa petrolera y gasífera. Por tanto, todos los expertos y trabajadores y bienes de equipo deben traerse de fuera. Chile tiene un mercado abierto, así que importar maquinaria no es el problema, pero este país se aleja mucho hacia el sur, de modo que los costes se elevan. Además, resulta caro perforar los pozos de prospección, ya que el equipo ha de transportarse en helicóptero. En lugar de perforar dos pozos de prospección, quizá fuera mejor practicar uno completo que ofreciese mucha más información. Prevención de riesgos: Kenia y Chile comenzaron a explorar yacimientos en la década de 1970, pero desde entonces Kenia ha progresado y está generando energía geotérmica. Con una asociación público-privada, el Gobierno keniano también puso en marcha un programa nacional de exploración de yacimientos. De este modo, se redujo el riesgo y los promotores tenían seguridad en los costes y sabían que el recurso estaba disponible. Kenia tenía la presión adicional de impulsar alternativas, ya que el país no tenía tantos recursos como Sudamérica y la crisis del petróleo era otro factor importante. En Chile, por otra parte, se espera que el sector privado asuma todos los riesgos principales. Sesión 4: Colaboración para el crecimiento, perspectivas desde el Japón 13. El Japón ha desarrollado algo más de 500 MW de energía geotérmica. Alrededor del 80 % del potencial energético geotérmico se encuentra en espacios naturales. Se adoptó una norma sobre energías renovables en 2003, pero la geotermia quedo excluida. El Gobierno debe apoyar la geotermia por los elevados riesgos que conlleva. El Japón ha diseñado un plan de asistencia para cada fase. Aceptación pública: subvención Estudio geológico: subvención Sondeo de prospección: inversión Fase de construcción: garantía de préstamo Operación y Mantenimiento: tarifa de conexión 14. La Japan Oil, Gas and Metals Corporation (JOGMEC) utiliza en la geotermia la misma tecnología que en la industria petrolera, gasífera y minera. Aunque el desarrollo geotérmico no está permitido en algunas áreas clave, en otras se pueden llevar a cabo sondeos direccionales desde fuera del parque. JOGMEC subvenciona entre el 50 % y el 100 % de los fondos necesarios para el estudio y también puede aportar hasta el 50 % del capital social y hasta el 80 % del préstamo para la construcción. El programa de JOGMEC comprende: Subvenciones para el desarrollo del uso térmico de los recursos geotérmicos. Financiación de capital social. Garantías de responsabilidad civil. Algunos de los problemas a resolver en el Japón para favorecer la expansión de la geotermia son: o Negocio de exploración y producción: Alto riesgo Proyectos a largo plazo 11 Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 o Inversiones Tendidos eléctricos Zonas volcánicas En parques nacionales Cerca de centros de aguas termales 15. En el Perú, el Organismo Japonés de Cooperación Internacional (OJCI) colabora de tres maneras: cooperación técnica, préstamos, y créditos a fondo perdido. En materia de cooperación, trabaja para resolver el acceso equitativo al desarrollo sostenible, los problemas globales, la seguridad personal y la desigualdad. Específicamente en relación con la geotermia: Cooperación técnica: planes maestros, estudios de viabilidad, evaluación de impacto ambiental, etc.; y creación de capacidades (ingeniería y administración). Cooperación financiera: préstamos para servicios de ingeniería, préstamos para proyectos de construcción y préstamos para servicios de consultoría y basados en programas o políticas. El OJCI ayudó a Costa Rica a construir la central de MIRAVALLES I (135 millones de dólares de los EE.UU.) con una turbina Toshiba de 55 MW. Este organismo también ayudó al Perú con su Plan Maestro y sus estudios de pre factibilidad. Sesión 5: Consideraciones y experiencias socio ambientales en la adopción de políticas geotérmicas 16. Cada fase de desarrollo geotérmico tiene efectos en la comunidad. Hay cinco fases clave: i) el trabajo científico (de 2 a 4 millones de dólares); ii) los sondeos de prospección (de 20 a 80 millones de dólares); iii) los sondeos de valoración y viabilidad, que han de demostrar al menos un 30 % de la capacidad prevista del proyecto; iv) perforaciones de construcción y desarrollo; y v) pozos de explotación y compensación. Durante el trabajo científico de campo y la exploración, las comunidades locales tienen expectativas y pueden verse afectadas. Aunque las respuestas tradicionales para atenuar el impacto social de los proyectos geotérmicos son comunes, como la construcción de instalaciones comunitarias, el mantenimiento de buenas relaciones y la oferta de empleo local, también es igualmente importante prestar apoyo a las empresas locales. 17. Conceptos como la transferencia de renta generada por los proyectos geotérmicos a las comunidades, las regalías, los tributos y el diseño de las inversiones de financiación son especialmente importantes porque los proyectos geotérmicos tardan de 5 a 7 años en llevarse a cabo. Las comunidades se sienten frustradas si no aprecian beneficios reales en períodos de tiempo prácticos para ellas. Algunas historias de éxito: www.tuaropaki.com/our-business/ y www.tuaropaki.com/our-story/ourhistory/ En Nueva Zelandia, invernaderos, viñedos y comunicaciones son algunos de los beneficios que han recibido las comunidades maoríes. En resumen, los aspectos sociales y ambientales deben formar parte del plan general de desarrollo. 12 Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 18. En Nueva Zelandia, el Gobierno central tiene la política de desentenderse del desarrollo geotérmico y son las autoridades regionales quienes tienen las competencias de gestión de los recursos naturales. Asentada sobre dos placas tectónicas, Nueva Zelandia se encuentra en el Cinturón de Fuego. El 50 % de la electricidad se genera en la región de Waikato, que posee el 70 % de los recursos geotérmicos. En los años 60 y 70, el Gobierno investigó el desarrollo de la geotermia y en 1991 entró en vigor la Ley de gestión de los recursos. A finales de los años 90, se hizo posible la privatización parcial de las empresas energéticas, reguladas por las autoridades regionales. La energía renovable ya es el 72 % de la panoplia energética, donde la geotermia alcanza un 13.2 %. En Waikato hay 15 sistemas de alta temperatura y 30 pequeños. El sistema de operador único por explotación geotérmica es el mejor para el promotor y para el regulador. Los permisos son de larga duración (35 años) y el regulador quiere que la gestión también lo sea. La población maorí local tiene una cultura de gestión sostenible de los recursos que implica preocuparse de las generaciones futuras. Sus intereses se protegen por las siguientes vías: La relación con los recursos naturales debe ser reconocida y facilitada. Consultas. Los procesos de concesión de permisos permiten a los maoríes participar con derecho a presentar alegaciones y recurrir decisiones. Protección de los lugares sagrados. Acuerdos al margen del proceso formal. El marco jurídico y político neozelandés de regulación de la energía geotérmica está ya consolidado. Sólo hay algunos efectos adversos. Pero hay efectos heredados que permanecen en el recuerdo de la gente. 19. En el Ecuador, CONELEC es el organismo regulador y la autoridad ambiental competente para los proyectos de generación eléctrica. CONELEC otorga las licencias ambientales en todas las fases de los proyectos de generación. Regulación actual de las energías renovables: Parámetros y requisitos para los generadores de energías renovables. La regulación quiere que la energía renovable sea atractiva para los inversores. Se basa en un sistema de tarifas de conexión. Hay preferencias de precio y entrada en funcionamiento de las energías renovables. CONELEC tomó precios de referencia de fuentes internacionales. Durante los 15 primeros años, el inversor obtiene precios preferentes y una entrada en funcionamiento preferente. El Ecuador todavía tiene pendiente la adopción de una reglamentación específica de la geotermia. 20. En el Perú existe normativa ambiental para el sector eléctrico, que incluye la protección del medio ambiente. Los proyectos que promueven el desarrollo social y económico tienen más opciones de ser seleccionados. Hay tres clases de evaluaciones de impacto ambiental. La participación de la comunidad se lleva a cabo a través de talleres, audiencias públicas y centros de información. La consulta pública se lleva a cabo en el idioma de la comunidad en la zona directa de impacto. En relación con las actividades geotérmicas, con la inspección preliminar, se determina la clase de evaluación de impacto ambiental. En los espacios protegidos, antes de que se otorgue la concesión a 13 Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 un proyecto, la Dirección de Electricidad debe coordinarse con el servicio nacional de espacios protegidos para asegurarse de que el proyecto sea compatible con el espacio en cuestión. Los detalles se incluyen en la presentación. 21. Se plantearon los siguientes temas de debate esenciales: Sobre el tiempo necesario para expedir una licencia ambiental, la experiencia del Perú no es buena, especialmente con los proyectos de hidrocarburos que suelen tardar hasta 18 meses y más si el proyecto está en un espacio protegido. En cuanto a la evaluación de impacto ambiental, el tiempo habitual de aprobación es de 46 días laborales y el proceso no suele tardar más de 6 meses. Como mínimo han de celebrarse dos o tres reuniones con las comunidades locales. Sin embargo, los participantes tenían puntos de vista diversos y se produjo un gran debate sobre el tiempo necesario para obtener una licencia ambiental. El Perú adoptó una Ley sobre geotermia en el 2011 y un Reglamento en el 2012. Ambas medidas contemplan la obligación de consultar a las poblaciones indígenas afectadas por los proyectos geotérmicos. El Ministro de Cultura ha realizado visitas sobre el terreno para ver qué poblaciones tendrían problemas con los proyectos geotérmicos, pero hasta ahora no ha habido ninguna población que tuviera que ser consultada para el desarrollo de la geotermia. En Chile no hay medidas paliativas especiales, pero existe un análisis casuístico y el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) recomienda establecer una compensación. En Nicaragua, cuando el proyecto comienza a operar, el 35 % del beneficio obtenido por la empresa va al municipio donde está el proyecto. También existe un fondo paliativo ambiental. En Colombia existe una evaluación de impacto ambiental que contempla una compensación estatal para la comunidad. En México se realizan pagos a las comunidades por derechos de inversión. Las comunidades han de recibir un determinado porcentaje de la inversión. ¿Cómo compensar a las comunidades vecinas indirectamente afectadas? ¿Se pueden reducir las tarifas, por ejemplo? En Nueva Zelandia, la compensación no está contemplada por la ley y no existen instrumentos económicos de pago a las comunidades. La propiedad del suelo también está separada del derecho a la explotación de los recursos. Los promotores no son, pues, los propietarios de la tierra. Por tanto, los promotores idean formas creativas de compensar a la comunidad, a menudo coordinándose entre sí, y el regulador se mantiene al margen. En Indonesia existe una tasa corporativa del 2 % o 3 % que revierte directamente en la comunidad. En el Ecuador se promulgó una nueva Constitución en el 2008. El mandato nº 15 dice que el Estado ecuatoriano es el responsable de la inversión en el sector eléctrico. Desde entonces, el Gobierno del Ecuador ha invertido en este sector. Existe una gran diferencia cuando el promotor es público o privado. Durante la fase de construcción se realiza una evaluación de impacto ambiental que determina todas las medidas paliativas ambientales que debe adoptar CELEC (empresa generadora pública). El Ecuador aplica un concepto de desarrollo integral en la zona, en virtud del cual se estudian y se priorizan obras de infraestructuras en toda la zona afectada: hospitales, colegios, carreteras, telecomunicaciones, etc. Todas estas obras se suman al presupuesto del proyecto. 14 Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 Bolivia no tiene regulada la geotermia. Hay tres tipos de consultas: con los indígenas, con las comunidades y de asesoramiento jurídico. El sector eléctrico boliviano es de propiedad estatal. La Ley de la electricidad se adoptó en Bolivia cuando la política tendía a la privatización, pero esa ley ya ha quedado obsoleta porque la política tiende actualmente al servicio público. Bolivia tiene un gran reto para adoptar regulación. Sesión 6: Creación de capacidades para fortalecer las políticas y normativas sobre energía geotérmica en los países andinos y en otros países 22. Se presentaron las experiencias y perspectivas de Nicaragua. La Ley de energías renovables de Nicaragua incorpora la energía geotérmica. Las empresas pueden presentar propuestas que cumplan determinados requisitos de capacidad técnica y financiera al Ministerio de Energía y Minas. Existe un Plan Maestro geotérmico (1999-2011) que cuenta con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del BID. La finalidad del plan era resumir y evaluar los datos geotérmicos existentes, llevar a cabo estudios específicos y presentar una evaluación del potencial nicaragüense. El Plan de la Energía Geotérmica se integra en el Plan Nacional de Desarrollo Humano y contiene un mapa con la localización de los yacimientos geotérmicos. Existe un plan de expansión de 2013 a 2027. El Ministerio de Energía y Minas es la única institución competente para realizar procesos de exploración. Los inversores privados pueden participar en concursos de licitación. Las concesiones otorgadas pueden ser de hasta 100 km2. El plazo de la concesión no puede ser superior a 3 años, pero puede prorrogarse por 2 años más. La concesión de explotación puede ser de 20 km2 y válida para 25 años, prorrogable por 10 años más. Según el resultado de la explotación. 23. Chile consideró que era importante aprender de esta región, ya que existen muchas semejanzas. Además, Chile también podría visitar países como el Japón, donde la normativa está especialmente diseñada para captar al sector privado. El reto para Chile es encontrar una manera de reducir el riesgo financiero para el inversor privado y filtrar los proyectos especulativos que distorsionan la incertidumbre del mercado. 24. En Colombia es necesaria una regulación de las fases de exploración. Se pueden tener en cuenta las experiencias de países como Chile, Nicaragua, etc. Colombia también tiene una gran experiencia en el sector petrolero que podría servir de base. Es importante crear capacidades para este fin. El mayor obstáculo al fomento de la geotermia es el mercado libre y la competencia de los precios que ofertan otras tecnologías de generación, incluidas otras renovables. La ley establece que debe considerarse el mínimo coste, sea cual sea el tipo de tecnología. En estas circunstancias, es difícil que la energía geotérmica pueda competir o encontrar inversores. 25. En el Perú, se consideró importante la asistencia para elaborar normas ambientales aplicables a la geotermia. Los procesos ambientales, los plazos, la función de las autoridades ambientales, fueron cuestiones que se consideró necesario volver a analizar. Se tarda demasiado tiempo en preparar y conseguir la autorización de la evaluación de impacto ambiental y el Gobierno no ofrece directrices claras, ya que la geotermia una tecnología es relativamente nueva. 15 Promoción del entorno adecuado para el desarrollo geotérmico en los Andes: informe del taller, noviembre de 2013 26. En cuanto al Ecuador y Bolivia: siguiendo las recomendaciones de los expertos, se planteó que si existe una ley genérica sobre energías renovables o una ley sobre electricidad o minería, bastaría con un reglamento. Islandia, por ejemplo, parte de la base de la Ley de recursos naturales. El Ecuador no tiene actualmente ninguna ley genérica de regulación de los recursos naturales. Se consideró que no sería adecuado utilizar la ley del agua para la geotermia, ya que su misión fundamental es proteger el agua; además, esta ley no tiene en cuenta la temperatura del agua. En Bolivia, la cuestión del agua es muy complicada. El fluido geotérmico no debe considerarse agua. 16
