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Área Derecho y Procedimiento Administrativo
Área
Derecho y Procedimiento
Administrativo
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Ficha Técnica
Autor: Nelson Salazar Bustamante*
Título:Nulidad de los actos administrativos
Fuente: Actualidad Gubernamental, Nº 50 - Diciembre 2012
Sumario
1.Introduccion
2. Validez del acto administrativo
3. Presunción de validez
4. Causales de nulidad
5. Instancia competente para declarar la nulidad
6. Efectos de la declaración de nulidad
7. Alcances de la nulidad
8. Conservación del acto
1.Introducción
Cada ordenamiento jurídico, en el marco
de un Estado constitucional y democrático, reserva para sí un instrumento
capaz de corregir la desviación de poder,
con la finalidad de resguardar un orden
constitucional, o de impedir el abuso de
un derecho cuando se tiene al frente a la
Administración Pública.
Del mismo modo, el procedimiento administrativo no es ajeno a esta realidad y
se encuentra dotado de instituciones que
tienen la finalidad de obtener o defender
un derecho que jurídicamente corresponde a los administrados.
Para nuestro caso ese mecanismo vendría a ser la declaración de nulidad del
acto administrativo. Mecanismo a través
del cual la Ley ha establecido una serie
de supuestos con determinadas consecuencias, que permiten extinguir los
efectos jurídicos de un acto o de cierta
parte de un acto que vulnera de algún
* Egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica
los Ángeles de Chimbote. Ha laborado en el Estudio Monteverde
Abogados, y en la Pontificia Universidad Católica como asistente
técnico en las áreas de gestión e investigación de bibliotecas.
modo el proceso regular establecido
para un acto administrativo. A continuación intentaremos detallar temas puntuales tales como: la validez del acto,
su presunción de validez, las causales
de nulidad, alcances de la nulidad y la
conservación del acto.
2. Validez del acto administrativo
Un acto jurídico es válido cuando ha sido
emitido en conformidad con las normas
jurídicas vigentes aplicables a dicho acto
y consta de todos los requisitos esenciales,
establecidos en el artículo 3° de la Ley de
Procedimiento Administrativo General (en
adelante, PAG) tales como: competencia,
objeto y contenido, finalidad pública,
motivación, procedimiento regular; la
falta de alguno estos elementos esenciales
dará como resultado el nacimiento de
un acto jurídico inválido. No obstante,
cuando estos requisitos no concuerdan
con la voluntad de la administración, resulta inválida y es acto jurídico constatado
como inválido, solo queda el camino de
la nulidad administrativa.
3. Presunción de validez
Una vez que se ha perfeccionado el acto
administrativo por la concurrencia de sus
requisitos esenciales la LPAG atribuye al
acto una presunción relativa o juris tantum
de validez.
Mediante esta presunción de validez,
de legalidad, o simplemente de regularidad, la legislación asume a priori
que la autoridad ha obrado conforme
al derecho vigente, y solo salvo prueba
en contrario dicha presunción podrá
ser contrastada, procesada y/ o vista en
vía regular(procedimientos de impugnación).
Gracias a este principio de presunción
de validez, el sistema administrativo
resulta mucho más ágil. Puesto que de
no existir este principio, toda la actividad
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administrativa sería cuestionable, fácil de
obstaculizar y diferiría el cumplimiento de
los actos a favor del interés general, por
acción del interés individual.
Entre estos efectos que produce la presunción de validez al interior del ordenamiento administrativo podemos encontrar los
siguientes efectos:
• La necesidad de alegar la ilegalidad a
través de un traslado de la carga de
la prueba hacia la persona que busca
demostrar la invalidez del acto.
• El carácter público del acto administrativo, a través del cual los documentos
públicos son revestidos de fe plena.
• El carácter innecesario de confirmación de legalidad de los actos administrativos, pues se presumen acordes
al proceso regular.
• La presunción de sustento a la ejecutoriedad administrativa, es decir,
se entiende que el fundamento legal
para ejecutar un acto se encuentra
conforme a ley.
• La obligación de acatarlo por parte del
administrado y de la administración.
No obstante, esta presunción de veracidad también tiene otros efectos que son
vitales para nuestro estudio, en cuanto
a los efectos directos sobre la nulidad
administrativa, pues dicha validez presupone una disminución a la fuerza
invalidatoria de los vicios posibles que
afectan al procedimiento administrativo. Por tanto, cada vez que analicemos
la nulidad de un acto debemos tomar
en cuenta que la presunción de validez
tendrá lo siguientes efectos en la nulidad
administrativa:
• Los casos de nulidad administrativa
serán de interpretación restrictiva.
• Siempre se buscará favorecer la conservación del acto.
• Los efectos de la validez siempre tenderán a aislarse del todo, de tal forma
que se pueda conservar la mayor
parte del acto.
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Informe Especial
Nulidad de los actos administrativos
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Informe Especial
4. Causales de nulidad
El sistema jurídico administrativo establece en el artículo 3° de la LPAG los
requisitos necesarios para que cualquier
voluntad alcance la denominación de acto
jurídico reconocible. No obstante, cuando
alguno de estos requisitos no concurren la
voluntad expresada resulta inválida.
Constatada la invalidez, surge como directa consecuencia la nulidad; sin embargo,
no se puede hablar de nulidad si el vicio
no es constatado y declarado, puesto
que prima el principio de presunción de
validez. Por tanto, una decisión es nula
siempre que se constate y declare cualquiera de los supuestos establecidos en
el artículo 10° de la LPAG, supuestos que
detallamos a continuación:
4.1. Contravención a la constitución,
a las leyes y normas reglamentarias
Es la primera causal de anulación de
un acto administrativo, pues ninguna
autoridad puede pretender sobrepasar
los límites legales establecidos por la
Constitución, las leyes y sus reglamentos.
4.2. Defecto u omisión en algunos de
los requisitos de validez, salvo
que se presente algún supuesto
de conservación del acto.
4.2.1. Vicios en la competencia
Podemos señalar, por ejemplo, que se den
los casos de incompetencia en razón de la
materia, incompetencia territorial, incompetencia en razón del tiempo, incompetencia por cuantía, un acto administrativo
emitido por órgano colegiado sin sesión,
sin quórum, sin deliberación y extralimitación de competencias, entre otros
ejemplos, que vician el acto por razón de
la falencia en las distintas formas con que
el ordenamiento reviste de competencia
a los diversos actores del procedimiento
administrativo.
4.2.2. Vicios en el objeto o contenido
Ello se debe a que a través de ciertos objetos o contenidos del procedimiento se
puede contrariar al ordenamiento jurídico
o sea caer en un imposible jurídico como
objeto o contenido del procedimiento. Por
tanto, se entiende que el vicio que genera
la nulidad del acto administrativo deviene
de la transgresión de las normas jurídicas,
cuyas principales manifestaciones son los
vicios por la actuación contra ley, como
por ejemplo una falsa aplicación de la ley
o una falsa valoración de los hechos. Según
la calificación de la doctrina, los vicios de
ilicitud pueden presentarse bajo cualquiera
de las siguientes formas:
• Contenido ilícito (inconstitucional,
contrario a reglamentos, a sentencias
firmes, y actos constitutivos de delitos).
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• Contenido contrario a acto administrativo firme.
• Contradicción inmediata por el acto
administrativo y la norma.
• Contenido jurídicamente imposible.
• Contenido físicamente imposible.
• Vicio en la motivación jurídica del
acto.
• Fundamentación en un criterio jurídico inexistente.
• Fundamentación en una incorrecta
interpretación de la norma.
• Fundamentarse en una falsa valoración de los hechos.
• No fundamentar decisiones.
• Desvío de poder (uso abusivo de la
potestad discrecional y falta de prudencia).
4.2.3. Vicios en la finalidad perseguida por el acto
Aquí podemos mencionar aquellas desviaciones que no guardan relación con el
desarrollo de un proceso normal y equitativo que no obedecen al ordenamiento
jurídico, por ejemplo:
mecanismos de evaluación de la administración, razón por la cual se ha previsto
esta causal como una forma de corregir
vía nulidad posterior los actos que de
mala fe puedan dar lugar a la adquisición
indebida de facultades y derechos.
Por ejemplo, tenemos la proliferación de
actos vía silencio administrativo positivo,
procedimientos de aprobación automática, empleo de documentos sucedáneos
y la presunción de veracidad que han
ocasionado las acciones indebidas que
permiten el nacimiento de actos viciados.
En tal sentido, por aplicación de esta
causal se sanciona tanto los actos expresos
como tácitos, que resultan contrarios al
ordenamiento jurídico.
4.4. Los actos administrativos que
sean constitutivos de infracción
penal, o que dicten como consecuencia de la misma
Al respecto Morón afirma que “si el objeto
contenido por el acto administrativo no solo
es ilícito sino constitutivo de delito previsto y
penado en el código penal, estaremos frente
a un caso de vicio trascendente, y por ende
afecto a la sanción de nulidad.
• Desvío de poder por finalidad personal de la autoridad.
• Desvío de poder por finalidad a favor
de terceros.
• Desvío de poder por finalidad pública
distinta a la prevista en la ley.
[Del mismo modo], recibe igual tratamiento
si el acto mismo es la conducta reprochable
penalmente (por ejemplo, el acto constitutivo de abuso de autoridad) o si el acto sea
derivado de la comisión un delito (como por
ejemplo la licencia o permiso obtenido por
un acto de corrupción).
4.2.4.Vicios en la regularidad del
procedimiento
Esta causal de nulidad radica en identificar
cuándo nos encontramos frente a la carencia de inaplicación de un procedimiento
prestablecido para la dación de un acto.
En tal sentido, se entiende que existe tal
vicio cuando:
Hay que anotar que como la administración
no tiene jurisdicción para establecer si un acto
es constitutivo de delito, solamente se podrá
establecer el carácter delictivo de un acto en
sede judicial. De este modo, dictada sentencia
donde se establezca la ilicitud penal del acto1
recién se podrá hacer valer este motivo de
nulidad, mediante el correspondiente procedimiento de revisión de oficio”.
• Un acto administrativo es emitido a
través de un procedimiento distinto
al legalmente establecido, aunque
coincida parcialmente con este.
• Cuando se omita un trámite obligado
por alguna disposición legal o derivados del debido proceso.
• Cuando se dicte alguna resolución
faltando totalmente al procedimiento
del cual debiera derivarse.
4.3.Actos expresos o los que resulten como consecuencia de la
aprobación automática o por
silencio administrativo positivo
(actos presuntos), por los que se
adquiere facultades o derechos
cuando son contrarios al ordenamiento jurídico
El procedimiento administrativo ha incrementado las posibilidades de beneficios
para los administrados, sin pasar por los
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5.Instancia competente para
declarar la nulidad
Ahora bien, hablando sobre competencias, resulta vital que quien declare la nulidad administrativa sea aquella instancia
competente establecida por el artículo
11° de la LPAG, la cual establece que:
“11.1 Los administrados plantean la
nulidad de los actos administrativos que
les conciernan por medio de los recursos
administrativos previstos en el Título III
Capítulo II de la presente Ley.
11.2 La nulidad será conocida y declarada por la autoridad superior de quien
dictó el acto. Si se tratara de un acto
1 No necesariamente será siempre una sentencia condenatoria
la que activará este mecanismo anulatorio, porque igualmente
podrá activarse en aquellos supuestos donde no obstante declararse judicialmente la ilicitud del acto, por aspectos particulares
no se condena al autor “eximente” de conducta, colaboración
eficaz, muerte del culpable.
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dictado por una autoridad que no está
sometida a subordinación jerárquica, la
nulidad se declarará por resolución de la
misma autoridad.
11.3 La resolución que declara la nulidad, además dispondrá lo conveniente
para hacer efectiva la responsabilidad
del emisor del acto inválido”.
De lo cual se desprende que:
hasta el momento mismo de la emisión
del acto y extinguirá todos los efectos
derivados desde dicha emisión, siempre
que no medie la existencia de terceros
que de buena fe hubieran obtenido
derechos al amparo de la apariencia de
legalidad que el acto poseía, en cuyos
casos la nulidad para ellos se referirá
únicamente a futuro.
5.1. La nulidad a través de los recursos impugnativos y no como
recursos independientes
La pretensión de nulidad que se ejerce
contra una resolución administrativa no
tiene la independencia para pretender
ser un recurso independiente. De ahí que
cuando un administrado considere que
se ha dictado una resolución nula deba
hacerlo saber a la autoridad por medio de
los recursos administrativos que establece
esta ley2.
6.2. Inexigibilidad del acto declarado
nulo
Por si alguna autoridad o administrado
persistiera en intentar mantener los
efectos de un acto declarado nulo, se
ha establecido un mandato directo para
administrados y autoridades en virtud del
cual todos (administración y administrados) deben oponerse a la ejecución de un
acto nulo, que motiva su negación para
advertir a los partícipes del vicio que lo
afectaba y la declaración de nulidad que
ha sido objeto.
De ello se desprende que la nulidad
puede ser el argumento suficiente para
plantear una apelación o una revisión.
No obstante, no corresponde plantear
la nulidad en la reconsideración, puesto
que la competencia para pronunciarse
sobre dicho aspecto solo corresponde
al superior jerárquico y no a la misma
autoridad.
5.2. La orden para instruir la responsabilidad del infractor anexa a la
nulidad
“Ha sido sentir de la comisión que la autoridad superior que disponga la nulidad del
acto, tenga que disponer se instruya o analice
la eventual responsabilidad administrativa
que el mismo acto genere para el infractor.
Con ello se busca que la declaratoria de nulidad no se considere como una eventualidad
más del proceso sino como actos graves que
afecten al interés público y que exige sanción.
La norma no dispone que haya sanción sino
que se explore la existencia o no de responsabilidad en el acto”3.
6.Efectos de la declaración de
nulidad
Se presenta básicamente en tres efectos:
6.1.Efecto declarativo y retroactivo
a la fecha del acto
La declaración administrativa o judicial
de nulidad del acto administrativo hace
que desaparezca la presunción de validez y la aparente legalidad del acto, por
lo que la declaración de nulidad operará
2
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Artículo 207°.- Recursos administrativos
207.1 Los recursos administrativos son:
a) Recurso de reconsideración
b) Recurso de apelación
c) Recurso de revisión
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Octava edición. 2009.
Editorial Gaceta Jurídica. P. 172.
6.3. Imposibilidad de declarar la nulidad
La constatación de la nulidad puede atravesar por vicisitudes adicionales como:
• Que se hayan consumado los efectos
del acto viciado (si la actividad autorizada ya se realizó).
• Imposibilidad de retrotraer los efectos
del acto (si los resultados se han consolidado a tal grado que declararlo nulo
en forma retroactiva solo constituya
una mera formalidad).
En ambos casos, el pronunciamiento no
se presentará con declaración formal de
ilegalidad de acto y la responsabilidad
administrativa del autor que originó el
nacimiento del acto inválido, sino que se
deberán agenciar y disponer los mecanismos pertinentes para dar inicio a las
acciones que permitan satisfacer a través
de una indemnización por daños y perjuicios la responsabilidad económica por
la cual se debe responder el beneficiado
por el acto ante el afectado.
7. Alcances de la nulidad
Para el caso de los alcances de la nulidad
del acto, la doctrina establece que se
“encuentran en tensión dos reglas: La de
la juridicidad que exige la proyección de la
nulidad y la de favorecimiento de los actos
procedimentales por la presunción de validez
por los que las decisiones en todos estos casos
estarán prudentemente matizadas”4. De lo
cual se desprende 3 presupuestos.
7.1. Actos sucesivos
El numeral 13.1 del artículo 13° de la
LPAG establece que la nulidad de un acto
4 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de
Procedimiento Administrativo General. Octava edición. 2009.
Editorial Gaceta Jurídica. Págs. 173-174.
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que integra el procedimiento administrativo determina la nulidad de los actos
sucesivos y por lo tanto, implica retrotraer
las actuaciones administrativas al momento del trámite en que se cometió la
infracción. Esta regla está condicionada a
que los actos procedimentales se encuentren vinculados unos a otros causalmente
entre ellos. De ser actos independientes, la
declaración de invalidez no es transmitida
desde el acto viciado a los sucesivos.
7.2.Nulidad parcial o conservación
parcial del acto
Asimismo, el numeral 13.2 del artículo
13° de la LPAG establece que la nulidad
parcial del acto permite anular una parte
del acto y dejar intacta la otra, separando,
según la independencia, que estas puedan
brindar respecto de la otra parte. De igual
manera permite reconocer otros efectos
distintos al acto nulo.
No obstante, detalla que no será posible
aplicar esta técnica de conservación cuando la parte que se pretenda conservar sea
consecuencia de la anterior.
7.3.Conservación de actuaciones o
trámites dentro de procedimientos nulos
Por último, el numeral 13.3 del artículo
13° de la LPAG, al hacer uso tácito del
principio de eficacia, establece la posibilidad de conservar aquellas actuaciones o
trámites cuyo contenido hubiere permanecido igual de no haberse incurrido en
el vicio. Donde se busca evitar la dilación
del procedimiento por la reposición de
actuaciones cuando van a conducir a
idénticos resultados.
Para su aplicación, es necesario que la
autoridad con potestad anulatoria llegue
al convencimiento mediante el cual disponga expresamente que se mantengan
vigentes algunos de los actos procesales
anteriores al vicio, tales como informes,
pruebas actuadas, entre otros.
8. Conservación del acto
La conservación sirve para perfeccionar
la validez de un acto nacido imperfecto,
en contraparte a la nulidad que priva de
validez al acto administrativo imperfecto.
De ello se desprende que la nulidad se
encuentra reservada para aquellos supuestos de vicios trascendentes; mientras
que la procedencia de la conservación
del acto se funda contrariamente en la no
trascendencia del vicio incurrido. Mientras
que la nulidad valora la puridad de los
elementos de la generación del acto administrativo, la conservación del acto en
virtud del principio de eficiencia privilegia
la actuación administrativa.
De esta manera, la conservación permite
a la entidad mantener la vigencia de un
acto viciado, solamente, mediante la
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emisión de un nuevo acto de enmienda,
que con eficacia retroactiva satisfaga el
requisito de validez inobservado, sin perder la vigencia en ningún momento antes
o después de emitida la decisión inicial.
Las características jurídicas de la conservación más resaltantes de esta figura
son:
• El acto administrado debe estar afectado de un vicio no trascendente.
• La competencia para enmendar o
conservar compete a la misma autoridad.
• Es necesario un segundo acto de enmienda.
Modelo de resolución de Nulidad de Acto Administrativo
Municipalidad Distrital de Paucartambo
Resolución de Alcaldía N°035-2011-MDP/A
Paucartambo, 28 de febrero del 2011
VISTOS:
El informe N° 029/2011, evacuado por la Gerencia de Administración, la Resolución de Alcaldía N° 0202-2010-MDP/A de fecha 30 de marzo
del 2010, que resuelve declarar la condición de personal nombrado al servidor EUSTAQUIO DIONICIO CUILLAR PAREDES, como gasfitero en la
categoría SA-A, el Informe N° 048-2011-MDP/GM-GPP de la Gerencia de Planificación y Presupuesto; y;
CONSIDERANDO:
Que estando a lo dispuesto en el Art. 194° de la Constitución Política del Estado, las Municipalidades son órganos de gobierno local y gozan de
autonomía política, administrativa y económica en los asuntos de su competencia;
Que el segundo párrafo del Art. II del Título Preliminar de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, señala que la autonomía que la
Constitución establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno administrativo y de administración, con sujeción
al ordenamiento jurídico;
Que el capítulo I Título III de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, faculta a los órganos de administración pública a la
revisión de oficio de los actos administrativos; y, puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si
se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada también por resolución
del mismo funcionario. Y el numeral 2023) de la norma acotada indica que la facultad de declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos
prescribe al año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos;
Que por otra parte, el numeral 6.1 del Art. 6° de la misma norma señala, respecto de la motivación del acto administrativo, que esta debe ser
expresada mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas
y normativas que con referencia directa a los anteriores, justifican el acto adoptado;
Que por otra parte, el Art. 10° de la Ley 27444 señala que son vicios del acto administrativo, que causa su nulidad de pleno derecho, la contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias;
Que, la cláusula quincuagésima segunda de las disposiciones finales de la Ley N°29465, Ley de presupuesto del sector público para el año fiscal
2010, si bien es cierto autoriza el nombramiento de personal contratado en entidades del sector público, pero enfatiza que los interesados deben
cumplir con los requisitos de;- a) contar con más de tres años de servicio consecutivo con calidad de contratado por servicios personales; y, -a)
ocupen plaza presupuestal vacante;
Que, la Resolución de Alcaldía N° 0202-2010-MDP/A de fecha 30 de marzo del 2010 que resuelve declarar la condición de personal nombrado
al servidor EUSTAQUIO DIONICIO CUILLAR PAREDES, como gasfitero en la categoría SA-A, existe contravención a la quincuagésima segunda de
las disposiciones finales de la Ley N° 29465, Ley de presupuesto del sector público para el año fiscal 2010, porque no acredita en ninguna forma
que el servidor tenga más de tres años de servicio consecutivos en calidad de contratado por servicios personales; por otro lado, tampoco se
halla acreditado que el servidor haya ocupado plaza presupuestal vacante. En tal sentido, los diferentes certificados que adjunta el servidor en su
expediente administrativo de mayo de 1990, de diciembre de 1998, de 22 de diciembre del 2002, de noviembre del 2004, de junio del 2006
no constituyen certificaciones de récord laboral sino que son simples constancias de hechos registrados en el momento de su expedición, vale
decir, una constancia que el servidor prestó labores como policía municipal, gasfitero, encargado de la oficina de personal, limpieza pública, jefe
de personal, y mantenimiento agua potable;
Que, en consecuencia la Resolución de Alcaldía N° 0202-2010 MDP/A, al carecer de la debida motivación y al haber contravenido a las reglas
de la cláusula quincuagésima segunda de las disposiciones finales de la Ley N° 29465, a las normas establecidas en el D. Leg. N° 276 y su Reglamento aprobado por D.S. N° 005-90-PCM, deviene en nulo por haber afectado de esa manera, al principio del debido procedimiento, principio
contenido en el numeral 1.2) de la Ley N° 27444;
Por tales considerandos; y, en uso de las atribuciones que le otorga la Constitución Política del Perú y el numeral 6) del Art. 20° de la Ley
N° 27792, Ley Orgánica de Municipalidades;
Se resuelve:
Artículo Primero.- Declárese nula y sin efectos la Resolución de Alcaldía N° 0202-2010-MDP/A de fecha 30 de marzo del 2010, que resuelve
declarar la condición de personal nombrado al servidor EUSTAQUIO DIONICIO CUILLAR PAREDES, como gasfitero en la categoría SA-A, por los
fundamentos expuestos en la parte considerativa de la presente resolución.
Artículo Segundo.-Póngase la presente resolución en conocimiento de EUSTAQUIO DIONICIO CUILLAR PAREDES mediante notificación.
Artículo Tercero.- Encargar el cumplimiento de la presente resolución a la Gerencia Municipal, a la Gerencia de Planificación y Presupuesto y a
la Gerencia de Administración.
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Regístrese, comuníquese y archívese