Informe final Comisión Medición Pobreza

INFORME FINAL COMISIÓN
MEDICIÓN POBREZA
Santiago, Julio 2011
ÍNDICE
1. Motivación
……………………..………………………………………………………………
Pág. 3
2. Mediciones de Pobreza Aplicadas ………………………………………………………………
Pág. 5
………………………………………………………………
Pág. 6
Medición de Pobreza en Chile:
Descripción de la medida actual y
sus cambios en el tiempo
3. Actualización de la Medida Oficial de Pobreza
……………………………………….. Pág. 9
Sobre la Canasta de Alimentos utilizada
para la determinación de la línea de
Pobreza Extrema o Indigencia
……………………………………….. Pág. 9
Actualización del componente no alimentario
……………………………………….
Pág. 11
Perfeccionamiento de los ingresos considerados
para la medición de pobreza.
……………………………………….
Pág. 13
4. Incorporación de una Medición Multidimensional de Pobreza ………………..
Pág. 20
5. ANEXO 1: Mediciones de Pobreza Aplicadas
……………………………………….
Pág. 22
6. ANEXO 2: Sobre la Estimación del Alquiler
……………………………………….
Pág. 23
7. Referencias
……………………………………………………………………………………….. Pág. 24
2
MOTIVACIÓN
Aumentar el bienestar de la población es el fin último de la política pública, pero si bien ese horizonte resulta
claro, no existe una forma única para llegar a él. Tanto para el diseño como para la evaluación de la política
social, resulta clave contar con una definición operativa de lo que se entiende por bienestar, así como una
forma clara de poder medir los avances en este aspecto.
Diversas disciplinas nos entregan distintas aristas que se pueden considerar en la definición de bienestar,
pero no es claro que todas ellas deban incluirse en el accionar de la política pública, y por lo mismo, no todas
ellas debieran necesariamente ser incorporadas dentro de una medida oficial de pobreza.
Durante las últimas dos décadas, Chile ha contado con un indicador de pobreza que se aproxima a una
medición de bienestar a través de la cuantificación de carencias materiales de la población, específicamente
identificando a la población que se encontraría bajo un umbral de ingresos determinado.
Tanto por el avance de las ciencias sociales en cuanto a la medición de la pobreza, como por el acceso a más
y mejores fuentes de información, y la posible obsolescencia de algunos de los parámetros definidos cuando
se comenzó a aplicar la medición actual, resulta de vital relevancia para el Chile del Bicentenario revisar las
bases que sustentan la metodología de cuantificación de pobreza vigente, y proponer mejoras a ésta cuando
resulte necesario.
Durante el segundo semestre de 2010 se constituyó una comisión de expertos para asesorar a MIDEPLAN en
la posible mejora y actualización de la medida oficial de pobreza. Esta comisión ha trabajado sobre la base
de 10 sesiones de discusión, de aproximadamente 3 horas cada una de ellas (8 se dedicaron a pobreza por
ingresos y 2 de ellas a pobreza multidimensional), y ha revisado en detalle la metodología de medición de la
pobreza utilizada en el país. A su vez, ha analizado propuestas de modificación a la actual medida,
estudiando su sustento metodológico y su factibilidad de aplicación.
Los expertos que participaron en el trabajo de la Comisión Medición Pobreza fueron:
-
Benito Baranda
-
Juan Carlos Feres
-
Ignacio Irarrázaval
-
Osvaldo Larrañaga
-
Claudia Sanhueza
-
Sergio Urzúa
Quienes trabajaron en conjunto con Jeanette Fuentes, Rodrigo Herrera, María Luisa Vergara y Francisca de
Iruarrizaga, de MIDEPLAN.
3
El objetivo principal encomendado a la Comisión fue el de elaborar un informe que entregue una opinión
informada sobre la forma en cómo se mide la pobreza en la actualidad, y en caso de ser pertinente elaborar
una propuesta para innovar en la materia.
Este objetivo se tradujo en los siguientes objetivos específicos:

Producir un diagnóstico claro sobre las mediciones de pobreza utilizadas actualmente.

Realizar una revisión de las alternativas de medición de pobreza más destacadas que podrían dar
respuesta a la necesidad de información existente.

Producir una definición de pobreza, pudiendo tener ésta más de una dimensión.

En caso de considerarse más de una dimensión de pobreza, definir cada una de esas dimensiones y
justificar las razones de su inclusión.

Producir una propuesta coherente e implementable sobre una nueva forma de medir pobreza.

Definir requerimientos al instrumento de recolección de información tal que esta medición de
pobreza sea factible de aplicar.

Sugerir un plan de aplicación de la nueva medida tal que sea posible su análisis en el tiempo.
El presente informe da cuenta del trabajo de la Comisión, que comprendió la revisión de la metodología de
medición de la pobreza en el país, la experiencia internacional en el uso de estas mediciones, y el desarrollo
de los principales puntos de discusión y propuestas abordados por la misma.
4
MEDICIONES DE POBREZA APLICADAS
La medición de la pobreza y la identificación de quiénes se encuentran más desprotegidos dentro de la
sociedad, han sido temas que han cobrado gran relevancia en el mundo. Hoy en día prácticamente todos los
países cuentan con medidas oficiales de pobreza y desigualdad, y numerosas instituciones han incorporado
indicadores de bienestar a sus mediciones habituales.
Las medidas de pobreza no sólo han permitido orientar las políticas sociales, sino que también evaluar la
gestión de los distintos gobiernos, focalizar el gasto social, y comparar la situación en la que se encuentran
las diversas sociedades y sectores; conformando de este modo, un referente casi tan importante como la
medición del producto y el crecimiento.
Sin duda, conceptualizar lo que se entiende por pobreza no es una tarea fácil, así como tampoco lo ha sido
definir su medición. El cómo medir pobreza se encuentra de la mano de la noción de pobreza que la
sustenta. Una noción más restrictiva probablemente derivará en formas más simples de medirla, las que se
complejizan en la medida que dicha definición se amplía.
Existen numerosas maneras de medir pobreza. La más común suele asociarse a una línea o umbral de
ingresos. Tradicionalmente se ha vinculado el concepto de pobreza a la carencia de bienes y servicios básicos
para la vida humana, vale decir, un ser humano será considerado pobre en la medida que no alcanza a
satisfacer las distintas necesidades vitales que posee. Dado esto, normalmente se ha tendido a medir
pobreza por medio de la capacidad económica (ingreso o gasto) de los individuos, la que representaría la
mejor aproximación a la obtención de los bienes y servicios que permitirían a las personas satisfacer dichas
necesidades.
Las medidas de pobreza por ingreso pretenden así, observar un fenómeno multidimensional por medio de
una única variable y se realizan, básicamente, a través de la comparación de los ingresos de los individuos
con un punto de referencia o umbral, que representa el poder de compra necesario para la satisfacción de
necesidades mínimas. Este punto de referencia es normalmente llamado línea de pobreza.
Podemos distinguir tres tipos de líneas de pobreza por ingresos: absoluta, relativa y subjetiva.
La línea de pobreza absoluta corresponde a un monto de ingreso que se mantiene invariante a lo largo del
tiempo, expresado en términos reales. Existen distintas maneras de fijar dicho monto, algunos ejemplos son
el costo de una canasta básica de bienes y servicios, una cantidad determinada de dinero que podría
considerarse mínimo para vivir (por ejemplo 1 US$ al día), entre otros.
Las líneas relativas frecuentemente se fijan en torno a parámetros que cambian con el correr de los años, y
que por ello se van adaptando al nivel de desarrollo del lugar en donde se realiza la medición. Algunos
ejemplos son una fracción de la mediana (50% o 60%) de los ingresos per cápita de la población, medida muy
extendida en Europa.
Por último las líneas subjetivas se fijan en torno a parámetros definidos por la población misma respecto de
aquello que se entiende por vivir en pobreza. Son subjetivas puesto que no se determinarían de acuerdo a
criterios objetivables, sino que sobre aquello que la sociedad concibe como “ser pobre” (estas medidas son
menos frecuentes que los dos tipos anteriores).
5
Medir pobreza por medio de los ingresos tiene bastantes ventajas. En primer lugar, es una medición
simplificada de un fenómeno multivariable, es decir, utiliza el ingreso como aproximación a la obtención de
bienes que se consideran necesarios para el bienestar de las personas. El hecho de que se utilice una única
variable, reduce la complejidad que involucra el uso de medidas alternativas; como por ejemplo, el tener
que establecer las dimensiones que se utilizarán para medir bienestar, el definir los indicadores relevantes
en cada dimensión y los umbrales que determinarán la condición de carencia en cada aspecto particular.
Por otro lado, la mayoría de los países cuenta con información relativamente actualizada de los ingresos de
sus habitantes, producto de encuestas o datos administrativos, lo que permite contar con una fuente
frecuente de datos. Por último, existe mayor consenso respecto de los límites que se consideran como
mínimos, de manera que se facilita la identificación de quienes son pobres y se propicia la comparabilidad.
Debido a lo anterior, a su simplicidad y utilidad práctica, las medidas de pobreza por ingresos son
ampliamente usadas en el mundo entero. Algunos ejemplos de países, o grupos de países, que ocupan este
tipo de media son: Estados Unidos (línea de pobreza absoluta), Francia, Alemania, Noruega, España y en
general toda la Comunidad Europea (todos ellos con líneas relativas), Hungría (absoluta), Rusia (absoluta),
Colombia, Argentina, Perú, Chile y casi todos los países de América Latina (con línea absoluta); por nombrar
solo algunos.
Sin embargo, numerosos autores han definido la pobreza usando un concepto más amplio: como un
fenómeno que comprende diferentes aspectos del bienestar de las personas y que por ende, debe ser
medido por medio de un conjunto de variables.
En tal sentido, la medición exclusiva de pobreza por medio del ingreso no sería lo suficientemente amplia
como para abarcar todos los aspectos de la misma. Si bien el ingreso es una medida simplificada y muy
significativa para determinar el nivel de pobreza, intenta capturar un evento multidimensional por medio de
una única variable, y por ende está expuesto a dejar de lado otros fenómenos que probablemente se
encuentran menos vinculados con el ingreso, pero estrechamente relacionados con la ausencia de
bienestar.
Los postulados de Sen1 han sido fuente de mucha investigación en pobreza vista como fenómeno
multidimensional, sobre todo en años recientes. De acuerdo a Amartya Sen la satisfacción de las necesidades
no se resuelve a través de una determinada cantidad de bienes y servicios. En este sentido, la pobreza no
tendría relación directa con la cantidad de bienes y servicios con los que se cuenta, sino que con la
capacidad de hacer uso de ellos. La pobreza se entendería así como la privación de capacidades básicas en
las personas.
Los conceptos propuestos por Sen amplían, de esta manera, aquello que tradicionalmente se ha entendido
por pobreza y llaman a buscar nuevas formas de medir el fenómeno. Esto es justamente lo que las
mediciones de pobreza multidimensional pretenden realizar. Algunos países que han avanzado hacia una
incorporación de indicadores multidimensionales han sido: México, Nueva Zelanda (aunque no cuenta con
una medición oficial de pobreza) e Irlanda.
Medición de Pobreza en Chile: Descripción de la medida actual y sus cambios en el tiempo
Actualmente la medida de pobreza utilizada en el país se obtiene por medio del método de ingresos, el que
consiste en la comparación de los ingresos de los distintos hogares con una línea de pobreza y otra de
pobreza extrema.
1
Ver Amartya Sen: “Desarrollo y Libertad” (2000), Editorial Planeta. “The Standard of Living”, (1987) Cambridge University Press.
6
Dichas líneas fueron determinadas a partir de una canasta básica de alimentos construida por la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL) en los años 1987-1988 y actualizada en el tiempo según la variación
del nivel de precios. Dado que los componentes de esta canasta no han cambiado con el correr de los años,
se le considera medida “absoluta” de pobreza, puesto que compara con un umbral fijo, no relativo a los
cambios que pueda experimentar el estándar de vida del país. Tal como se señaló, este tipo de línea es
ampliamente utilizado en el mundo y privilegia la comparabilidad a lo largo del tiempo.
La línea de pobreza extrema o línea de indigencia se estableció en base al costo de la canasta básica de
alimentos según los patrones de consumo de un grupo poblacional de referencia, definido como aquel grupo
que con los menores ingresos logra satisfacer los requerimientos calóricos recomendados. Por su parte, la
línea de pobreza total (o de pobreza simplemente), que agrega a lo anterior el costo de satisfacción de las
necesidades no alimentarias, se obtuvo multiplicando por dos el valor de la canasta alimentaria2. El valor de
este coeficiente, conocido también como Coeficiente de Orshansky, obedece al hecho de que en el caso de
Chile, los datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares levantada en el Gran Santiago en 1987-1988
indicaron que el grupo de referencia destinó al componente no alimentario, alrededor del 50% de su gasto
total3 en dichos años.
La medida oficial de pobreza en el país se calcula utilizando los datos de ingreso de la Encuesta de
Caracterización Socioeconómica CASEN, que se lleva a cabo periódicamente (cada 2 o 3 años)4. Estos
ingresos de los hogares se comparan con las líneas de pobreza e indigencia establecidas, de manera de
determinar el porcentaje de la población que, de acuerdo a los datos de la encuesta, se encontraría bajo
dichas líneas5. Se considera en situación de pobreza a aquellos hogares cuyos ingresos son inferiores al
mínimo establecido para satisfacer el conjunto de las necesidades básicas de sus miembros, y en situación
de indigencia a aquellos cuyos ingresos son inferiores al costo de satisfacción de las necesidades
alimentarias.
El Gráfico N°1 muestra la evolución de la tasa de pobreza e indigencia oficial estimada por MIDEPLAN entre
los años 1990 y 2009.
2
En honor a la economista Mollie Orshansky quien en la década del 60 lo determinó para los Estados Unidos, y que desde entonces
forma parte de la medición oficial de pobreza de ese país.
3
Tanto la línea de pobreza como de indigencia toman valores distintos para la población urbana y rural.
4
Hasta el año 2000 la encuesta CASEN se realizó cada 2 años; entre 2000 y 2009, cada 3; y actualmente la periodicidad volverá a los
2 años.
5
Corresponden a los ingresos autónomos generados por el hogar, más las transferencias monetarias recibidas del Estado y la
imputación de un valor por concepto de arriendo en el caso de los hogares propietarios de la vivienda que ocupan. De esto modo, el
ingreso considerado para efectos del cálculo de pobreza es el ingreso total per cápita del hogar.
7
GRÁFICO N°1
% de Pobres e Indigentes sobre el total de la población de cada año
40
38.6
35
32.8
30
27.7
25
23.2
20
15
21.6
20.2
18.7
13.7
13
10
9
7.6
5.7
5
5.6
5.6
4.7
3.2
15.1
3.7
0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
% Pobreza
2003
2006
2009
% Indigencia
Fuente: Encuesta CASEN, Ministerio de Planificación, años respectivos.
La medición de pobreza por ingresos, tal como la conocemos hoy en día, surgió a partir de los datos de 1987
y ha servido para evaluar el efecto de la política pública y social en el nivel de vida y capacidad de consumo
de la población menos favorecida del país.
Es justamente el hecho que la metodología de medición y los umbrales de pobreza e indigencia han
permanecido invariantes a lo largo del tiempo, lo que motiva el objetivo de esta Comisión: por medio del
trabajo que se presenta a continuación, se pretende analizar si es posible hacer mejoras a la medición
actualmente utilizada, de manera que ésta siga teniendo el fin para el cual fue creada, es decir, poder
determinar qué porcentaje de la población es incapaz de satisfacer un umbral mínimo de necesidades tanto
alimentarias como no alimentarias.
La Comisión recomienda continuar midiendo la pobreza, de manera oficial, a través de una metodología
indirecta que contrasta los ingresos de los hogares con líneas o umbrales de necesidad que reflejen la
indigencia y pobreza.
8
ACTUALIZACIÓN DE LA MEDIDA OFICIAL DE POBREZA
DISCUSIÓN Y ANÁLISIS
Actualizar la medición de pobreza que el país considera como oficial no es una tarea sencilla. No obstante su
carácter unidimensional, la medida actual de pobreza es altamente compleja y posee numerosos elementos
cuyos efectos es importante tomar en cuenta a la hora de evaluar la actualización de la misma.
A continuación se presenta la discusión llevada a cabo por la Comisión respecto de los distintos puntos que
componen la medida de pobreza en el país y de su posible perfeccionamiento o actualización.
1.
Sobre la Canasta de Alimentos utilizada para la determinación de la línea de Pobreza Extrema o
Indigencia
Tal como se señaló en el capítulo anterior la línea utilizada para medir indigencia o pobreza extrema se
encuentra determinada por el valor monetario de una canasta de alimentos. Esta canasta se construyó a
partir de un cálculo que consideraba las calorías necesarias que debe ingerir un individuo promedio para
llevar una vida saludable. Específicamente, esta canasta fue construida luego de analizar el gasto en bienes
alimentarios de un grupo de referencia, identificado como aquel primer quintil de hogares (ordenados por
ingreso per cápita) cuyo consumo calórico aparente por persona se ubicaba en el entorno del requerimiento
promedio normativo de calorías (2.176 kilocalorías por persona al día en las áreas urbanas). Dicha canasta de
alimentos no ha variado su composición desde 1987, y solo se actualiza por los cambios en el nivel de
precios de los productos que la integran.
La canasta usada actualmente en el país fue determinada por CEPAL, en base a la Encuesta de Presupuestos
Familiares de 1987-88, y es valorizada en cada oportunidad en que se estima la medida oficial de pobreza,
ocupando para ello los precios de cada alimento reportados por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE).
Durante los últimos años han surgido voces que plantean la necesidad de actualizar la canasta de alimentos,
en virtud de que la misma habría dejado de ser representativa de la realidad nacional, y que los patrones de
consumo prevalentes hoy en el estrato de referencia, ya no se verían reflejados en ella.
Los miembros de la Comisión recomiendan llevar a cabo una actualización de la misma, de manera de dar
cuenta de los costos efectivos que enfrentan los hogares a la hora de satisfacer sus necesidades básicas de
alimentación. Esto pues efectivamente existe evidencia que los patrones de consumo de los hogares han
cambiado con el correr de los años y por ende éstos están consumiendo hoy alimentos cuyas variedades,
proporciones y costos son distintos a los considerados en la canasta original.
Los expertos reconocen la complejidad de llevar a cabo esta actualización, no solo por la normatividad que
involucra la determinación de algunos parámetros que intervienen en el proceso, sino también porque una
eventual actualización introduce siempre un debate acerca del grado de relatividad implícito en la medición
de pobreza extrema. Para algunos actualizar la línea de acuerdo al estándar de vida existente hoy en la
población, lleva necesariamente a que ésta reduzca en cierto sentido su carácter absoluto.
La actualización de la canasta implica ajustarla en los siguientes flancos:
i.
Ajuste de los requerimientos calóricos: la canasta utilizada hasta ahora incluye alimentos capaces de
satisfacer una dieta de 2.176 kilocalorías por persona al día. La FAO y la Organización Mundial de la Salud
9
han divulgado recientemente6 nuevas recomendaciones energéticas para la población mundial, sobre
cuya base la CEPAL estimó para Chile un requerimiento promedio de 2.130 kilocalorías diarias para la
población urbana (2,1% inferior al anterior) y de 2.281 kilocalorías para la población rural (2% superior al
anterior).
ii. Selección del Grupo de Referencia: tal como se mencionó, el grupo de referencia que determina
finalmente los componentes de la canasta básica alimentaria, se define ordenando a los hogares según
su ingreso per cápita y seleccionando a aquel grupo que satisface sus requerimientos calóricos con el
menor nivel de ingreso. Una actualización de la canasta implica determinar nuevamente cuál es este
grupo de referencia. Se esperaría que con el correr de los años, y considerando el nivel de desarrollo del
país, el grupo se desplace hacia el extremo inferior de la distribución de ingresos.7
iii. Selección de los alimentos de la canasta: Una vez elegidos los hogares del grupo de referencia, es
necesario analizar detalladamente el gasto que éstos realizan en bienes de consumo alimenticio, para lo
cual se dispone de la información de la Encuesta de Presupuestos Familiares levantada por el INE en
todas las capitales regionales del país entre noviembre de 2006 y octubre de 2007. Esta pauta
alimentaria no solo debe cumplir con los requerimientos calóricos especificados, sino también con
ciertos estándares mínimos en materia de nutrientes. Es habitual observar que debido a ciertos patrones
culturales la dieta de los distintos grupos de la población puede alejarse bastante de lo que se considera
nutricionalmente saludable. Es así que en el caso de Chile la CEPAL ha observado la presencia de déficits
en unos pocos nutrientes específicos, los que se extienden incluso hasta los estratos de altos ingresos.
Dado esto, se sugiere contemplar la posibilidad de complementar y/o suplir los alimentos de la canasta
inicial del grupo de referencia con productos específicos de alto contenido en los nutrientes deficitarios,
de manera de asegurar que el valor de la línea de pobreza extrema permita cubrir adecuadamente el
conjunto de las necesidades nutricionales de la población.
iv. Valoración de la canasta y equivalencias en consumo: Luego de determinar el tipo y cantidad de los
alimentos que la componen, se debe valorizar dicha canasta de modo de obtener la línea de indigencia o
de pobreza extrema. Esto normalmente se hace por medio de los registros de precios que posee el INE, y
se propone seguir haciéndolo de esta manera.
Un avance que la Comisión sugiere explorar, dice relación con el uso de equivalencias en el consumo
para los distintos miembros del hogar. Algunos países han adoptado en sus últimas mediciones el uso de
equivalencias para el componente alimentario, reconociendo así la existencia de características
fisiológicas que llevan a diferenciar las necesidades nutricionales y requerimientos calóricos de las
personas, por ejemplo, según su edad, sexo y tipo de actividad física.
Algunos miembros de la Comisión se manifestaron originalmente reticentes a utilizar este tipo de
equivalencias puesto que realizar un tratamiento diferenciado según tipo de hogar, aparte de
complejizar la medida de pobreza, podría ser considerado parcial y arbitrario, en atención a no incluir al
mismo tiempo otros factores diferenciadores como dietas específicas de los menores, necesidades
especiales de los enfermos o discapacitados o incluso, los precios y patrones de consumo regionales.
6
FAO (2004). Human energy requirements. Food and Nutrition Technical Report Series. ISSN 1813-3932.
CEPAL ha sugerido en el último tiempo un procedimiento metodológico algo distinto al anterior, en que agrupa a los países de
América Latina de acuerdo a un conjunto de características relacionadas con su desarrollo económico y social, para luego determinar
los estratos poblacionales de referencia de cada país dependiendo del grupo o cluster en el que éste se ubique. Como resultado de lo
anterior, Chile se situaría en el nivel más bajo de este ordenamiento, donde el grupo de referencia de menores ingresos que satisface
sus requerimientos calóricos estaría entre el percentil 10 y 30 de la distribución de ingreso per cápita, claramente más bajo que el
determinado en la ocasión anterior (percentiles 40 a 60).
7
10
Otros miembros de la Comisión, en cambio, fueron partidarios de aplicarlas, con la salvedad que se
utilicen sólo para el componente alimentario de la línea de pobreza. En tal caso sugirieron utilizar como
referencia las equivalencias alimentarias propuestas por CEPAL, que corresponde a un vector calculado
de acuerdo a las necesidades calóricas determinadas por la FAO para distintos grupos de la población.
El eventual uso de equivalencias en consumo lleva a determinar umbrales de necesidad distintos para
cada hogar, dependiendo de su composición. Sin embargo, puede dotar a la medida de mayor
acercamiento a la realidad de la población.
2.
a.
Actualización del Componente No Alimentario
Actualización del Componente
El componente no alimentario de la línea de pobreza puede estimarse principalmente de dos maneras: (1)
asignando un coeficiente normativo a la relación entre el gasto alimentario y no alimentario de la población
(coeficiente de Orshansky), o (2) determinando una canasta de bienes básicos no alimentarios y calculando
su valor, tal como se hace para la componente de alimentación. La primera alternativa es la usada en la
generalidad de las mediciones oficiales que emplean este método.
La medición actual de pobreza en Chile, utiliza un coeficiente de Orshansky igual a 2 para las áreas urbanas y
de 1,75 para las áreas rurales, los que se han mantenido constantes desde finales de la década de los 80.
Esto implica que para el cálculo de la línea de pobreza, en las áreas urbanas por ejemplo, se multiplica por 2
el valor de la canasta alimentaria, considerando así que la población que se sitúa en torno a la línea de
pobreza, gasta partes proporcionales de su ingreso en satisfacer sus necesidades alimentarias y no
alimentarias. Esta es la relación que efectivamente se observó en el grupo de referencia determinado en la
encuesta que sirve de base a la medición actual.
La discusión de los miembros de la Comisión sobre la actualización del componente no alimentario de la
línea de pobreza se centró principalmente en torno a:


Continuar utilizando un coeficiente de Orshansky o estimar (tal como en el caso del componente
alimentario) una canasta de bienes y servicios capaz de satisfacer las necesidades básicas no
alimentarias de la población.
En el caso de optar por usar un coeficiente de Orshansky, decidir si actualizar o no los valores actuales (2
y 1,75).
La complejidad de estimar una canasta de bienes y servicios capaz de satisfacer las necesidades básicas no
alimentarias de la población fue reconocida por algunos miembros de la Comisión. Esto pues el calcular
dicha canasta implicaría decidir no sólo cuáles serían los bienes que se incluirían dentro de dicho
componente, y que por ende serían considerados como satisfactores de una necesidad básica de la
población, sino también respecto de cuáles debieran ser los umbrales bajo los que se determinaría
insatisfecha cada necesidad. Es decir, se debería definir qué se consideraría como necesario y en qué
medida. A diferencia del componente alimentario, la definición de aquello que se considera necesidad básica
en otros ámbitos no se encuentra consensuada en la sociedad. Existen aproximaciones a lo que debieran ser
las dimensiones a considerar (vivienda adecuada, agua potable, servicios sanitarios, educación, salud,
vestuario, entre otras), pero la definición de los umbrales en cada caso no son aspectos en los que resulte
fácil disponer de sustento teórico y/o muchas veces práctico que posibilite el logro de acuerdo.
11
Miembros de la comisión han planteado que elaborar una canasta de bienes no alimentarios podría
relativizar el carácter de la medición de pobreza, puesto que incorporaría ámbitos y umbrales en función de
aquello que hoy se entiende por necesidad básica, lo cual depende de los hábitos y en general del nivel de
desarrollo que va alcanzando nuestro país. Aún así, un integrante se mostró partidario de realizar una
estimación de este tipo (canasta de bienes) y utilizarla para la construcción de la línea de pobreza al
considerar que dicha estimación reflejaría de mejor manera lo que comprende ser pobre hoy.
Por otra parte, los miembros de la Comisión que se manifiestan a favor de mantener el uso de un coeficiente
de Orshansky, discrepan respecto de si actualizar o no su valor.
Los que se encuentran a favor de actualizarlo, se orientan nuevamente a la idea de que la medida de
pobreza debe tener coherencia con lo que se observa en la realidad. El coeficiente de Orshansky debe poder
interpretarse a la luz y en correspondencia con la situación actual del país. Para actualizarlo proponen seguir
los criterios que sugiere CEPAL. Éstos consisten en observar el gasto efectivo en bienes no alimentarios que
realiza el grupo de referencia utilizado para el cálculo de la canasta alimentaria, e introducir algunos ajustes
normativos que acoten aquellos elementos que pudieran no calificar en el espacio de consideración de “una
necesidad básica”. Estos elementos pueden resumirse en lo siguiente:






Eliminar los bienes adquiridos para otros hogares.
Eliminar el gasto en alquiler de cualquier vivienda diferente de la principal.
Eliminar el gasto en transporte privado (se le reemplaza por una imputación de transporte público).
Eliminar el gasto en muebles y electrodomésticos.
Eliminar el gasto en turismo.
Eliminar gasto en aparatos electrónicos, y otros gastos adicionales.
De acuerdo a estimaciones preliminares de CEPAL que siguen los elementos antes descritos, el coeficiente
de Orshansky se podría situar en torno a 2,3 en promedio para toda la población (hogares propietarios y no
propietarios de sus viviendas).
Por su parte, quienes se encuentran a favor de mantener el coeficiente en 2,0 son de la opinión que lo que
se debe priorizar es el carácter absoluto de la medición de pobreza. El actualizar el componente implicaría,
como ya se señaló, avanzar hacia una medida más relativa de pobreza, puesto que el gasto en bienes no
alimentarios crece marcadamente en la medida que aumenta el ingreso. Es decir, a mayor ingreso mayor
coeficiente de Orshansky, y eso es propio de una medida relativa. Adicionalmente, los miembros de la
Comisión que proponen mantenerlo en el valor de 2,0 argumentan que esto es además beneficioso pues es
el valor utilizado a lo largo del tiempo y es tan bueno como cualquier otro valor una vez que se mantiene
constante.
Se discutió también el procedimiento utilizado para determinar el grupo de referencia en el cálculo del
componente no alimentario y de si éste debiera ser el mismo que el usado para la línea de indigencia, como
tradicionalmente se suele hacer. En particular, existen dudas en cuanto a si el primer grupo que satisface las
necesidades básicas alimenticias es también el primero en satisfacer las necesidades básicas no alimentarias.
Esto puesto que no necesariamente quien tenga la capacidad de consumir las calorías mínimas diarias, tiene
al mismo tiempo y de manera automática acceso a los bienes de consumo mínimo en las otras áreas. En
cierta forma es eso lo que intenta reflejar, por demás, la existencia de dos líneas (una de pobreza y otra de
indigencia): el hecho que hay hogares que sólo logran superar un umbral de ingreso suficiente para
satisfacer necesidades fisiológicas mínimas, pero no así otro tipo de necesidades.
12
b.
Otras posibles mejoras a la cuantificación del componente no alimentario de la línea.
En la discusión llevada a cabo por la Comisión, surgió también la idea de incorporar Economías de Escala
para el cálculo de la línea de pobreza, como una forma de reflejar las diferencias en el costo de satisfacción
de necesidades no alimentarias de acuerdo al tamaño del hogar. Las diferencias en el tamaño de los hogares
podrían implicar diferencias en el costo de mantener un nivel similar de consumo per cápita. A saber, las
economías de escala se presentan en función del tamaño del hogar y de la posibilidad de prorratear entre
sus miembros determinados costos fijos. Así, un hogar compuesto por dos personas requerirá de una cocina
para satisfacer sus necesidades de alimentación, mientras un hogar de seis personas requerirá también una
sola cocina para satisfacer esa misma necesidad. Ambas incurrirán en el mismo costo total para la
satisfacción de esa necesidad, pero a nivel per cápita el costo es mucho mayor para el hogar más pequeño.
Esta es una sofisticación de la forma de cálculo de la medida de pobreza que si bien podría no provocar
grandes cambios en la estimación de la cifra general, si podría modificar la composición de la pobreza.
Algunos miembros se manifiestan partidarios de realizar una inclusión de características del hogar en el
cálculo de la pobreza, si bien otros no consideran que deba ser una mejora a priorizar.
3.
Perfeccionamiento de la medida de los ingresos considerada para el cálculo de pobreza.
La actual medida de pobreza contrasta las Líneas de Pobreza e Indigencia con el ingreso per cápita del hogar.
Para la determinación de dicho ingreso se suman los ingresos autónomos del hogar8 (sueldos y salarios,
ganancias del trabajo independiente, rentas del capital, asignaciones y gratificaciones, intereses, arriendos,
jubilaciones y montepíos entre otros), las transferencias monetarias del Estado, y para aquellos hogares que
son dueños de la vivienda que habitan, un monto equivalente al alquiler estimado que debieran pagar si es
que su casa no fuera de su propiedad. Luego la suma total se divide por el número de integrantes del hogar.
INGRESOS AUTÓNOMOS, SUBSIDIOS MONETARIOS Y ALQUILER IMPUTADO
Monto promedio por hogar, noviembre 2009
CONDICIÓN
Indigente
Pobre No Indigente
No Pobre
INGRESOS
AUTÓNOMOS
$35.622
$116.212
$821.937
SUBSIDIOS
MONETARIOS
$18.112
$28.503
$17.885
ALQUILER
IMPUTADO
$14.656
$17.373
$37.833
Fuente: MIDEPLAN, CASEN 2009.
8
Incluye el ingreso de todos los miembros del hogar, con excepción de aquellos percibidos por las personas
identificadas como servicio domestico y su núcleo familiar.
13
FIGURA 1: DESCOMPOSICIÓN DE INGRESOS CORRIENTES
La Comisión realizó una amplia discusión respecto de distintos elementos que se relacionan con la captura y
el tratamiento de los ingresos utilizados para la medición, la que se puede traducir en los siguientes puntos:
a.
Sobre los Ingresos Monetarios
Se recomienda continuar considerando los ingresos que el hogar obtiene en forma autónoma, debido a que
ellos representan la capacidad efectiva de generación de recursos del hogar en el período de análisis.
También existe consenso en mantener los ingresos provenientes de subsidios monetarios entregados por el
Estado, puesto que son parte del ingreso disponible con que cuenta el hogar para satisfacer sus necesidades
mes a mes.
b.
Sobre los Ingresos no Monetarios: Algunas Transferencias Alimentarias del Estado
Distintas voces han sugerido la conveniencia de incluir dentro del ingreso el valor monetario de algunas
transferencias y prestaciones no monetarias entregadas por el Estado a los hogares, en particular, el valor de
los alimentos entregados a través de distintos programas.
La Comisión vislumbra que el incorporar la valorización de algunas transferencias que el Estado realiza, como
por ejemplo por medio del Programa Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC) y el Programa de
Alimentación Escolar (PAE), puede ser una buena forma de perfeccionar la medición de pobreza. La actual
medida no incorpora la entrega de alimentos, que contribuyen a satisfacer las necesidades calóricas de la
población y que dotan al hogar de mayores recursos disponibles para gastar en el consumo de otros bienes.
En ese sentido, el Estado puede estar asegurando el alimento de un número importante de personas en el
país y sin embargo (de acuerdo a la medición actual) muchas de ellas seguir figurando como que no tienen
los ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades de alimentación.
Las transferencias del Estado no solo pueden incorporarse aplicándolas directamente a los ingresos de los
hogares, sino también se pueden incluir mediante las líneas de pobreza e indigencia (reduciendo su valor).
Dado que el tratamiento por medio de la línea es menos claro que por medio de los ingresos, y que el
hacerlo por esa vía podría aumentar la complejidad e interpretación del cálculo de la línea, la Comisión
considera más apropiado que esto se haga a través de los ingresos de las personas.
14
En concreto, se recomienda sumar a los ingresos, la valorización de las transferencias alimentarias en
especies que realiza el Estado a los hogares. No se estima apropiado hacer lo mismo con las transferencias
de bienes y servicios no alimentarios, puesto que la medición oficial ya contempla en el valor del coeficiente
de Orshansky la recepción de tales bienes provistos por el Estado.
c.
Periodo de Referencia de los Ingresos
Tradicionalmente la pobreza ha sido medida utilizando los datos provistos por la encuesta CASEN, que
registra principalmente los ingresos del mes anterior.
Frecuentemente, los ingresos del trabajo de las personas presentan fluctuaciones transitorias que provocan
que el monto obtenido un mes sea excepcionalmente alto o bajo, incorporando un componente de
transitoriedad en la medida de pobreza, que resulta interesante de distinguir de lo que sería una medida
representativa de un período mayor de tiempo.
A su vez, no todas las partidas de ingreso son consultadas con referencia al mes anterior, en el entendido
precisamente que hay ciertos ítems que se reciben de forma irregular. Es así como vales de alimentación,
propinas, asignaciones, bonificaciones, ganancias de la venta de productos naturales, intereses, dividendos,
retiro de utilidades, arriendos de propiedades, indemnizaciones, entre otros, además de los subsidios
extraordinarios entregados por el Estado en algunos meses del año, son recogidos en términos anuales y
mensualizados para su contabilización en la medida de pobreza.
De acuerdo a estimaciones de MIDEPLAN utilizando la encuesta CASEN 2009 nos muestran que alrededor de
11,7% de los hogares no tiene ningún ingreso del trabajo ni de jubilaciones, 3,7% no posee ningún tipo de
ingreso autónomo, y 6,5% de los hogares tiene un ingreso monetario total inferior a $100.000. Sin embargo,
en estos grupos un porcentaje importante de hogares tiene acceso a bienes o servicios que no son de
primera necesidad, como lo son los automóviles de uso particular exclusivo, o la conexión a TV cable o
satelital. Estos dan indicios de que al menos entre los hogares con ingresos del trabajo o autónomos iguales
a cero, así como en quienes tienen ingresos monetarios totales muy bajos, podría existir un grupo con poder
adquisitivo “más permanente” bastante superior, y la observación tan baja para el mes encuestado se
debería a alguna circunstancia transitoria.
Los miembros de la comisión sugieren ampliar el período de referencia de los ingresos utilizados para la
medición. Lo idealmente aconsejable, de acuerdo a su opinión, sería poder recabar ingresos en más de una
oportunidad durante el año.
En su defecto, proponen capturar los ingresos haciendo referencia a un período superior a un mes, a saber 3
ó 6 meses dependiendo de la calidad del dato que se pueda obtener, pudiendo identificar así el componente
de transitoriedad incluido en la medición de la pobreza e indigencia y acercarse a una medición más estable
de los ingresos.
d.
Ajuste de los Ingresos de la encuesta a los agregados de Cuentas Nacionales
Las encuestas de hogares son una herramienta útil para el análisis socioeconómico de la población en un
determinado momento del tiempo. Sin embargo, al ser un instrumento de naturaleza muestral, y construido
a través de entrevistas a personas y realizado por personas, contiene debilidades, como posibles errores de
medición. En particular, al ser entrevistadas las personas respecto a un ítem sensible como lo es el ingreso,
es posible que la declaración que se realice no sea un fiel reflejo de la realidad. Las principales razones para
que esto ocurra pueden ser:
15
i.
ii.
iii.
iv.
Desconocimiento del entrevistado sobre su ingreso líquido mensual. Éste es un problema
especialmente presente entre trabajadores por cuenta propia que no mantienen una buena
contabilidad sobre sus ingresos y gastos, y entre trabajadores asalariados con ingresos diarios o
semanales no constantes.
Subdeclaración del entrevistado para ocultar información en la encuesta. Esto ocurriría principalmente
entre personas de ingresos altos que no quieren revelar sus verdaderos ingresos por seguridad
(desconfianza sobre el encuestador o la empresa que realiza la encuesta), o no los quieren revelar por
miedo a que sean utilizados para fines impositivos. Por otro lado, entre quienes tienen bajos ingresos y
se encuentran postulando a beneficios del Estado puede existir la creencia que la declaración en la
encuesta será utilizada para chequear requisitos de postulación.
Quien responde la encuesta no conoce bien los ingresos de los demás miembros del hogar.
El encuestador puede cometer errores al realizar la pregunta y registrarla en el cuestionario.
Si estos fenómenos están presentes en la encuesta, el nivel de ingresos de la población será subestimado, y
posiblemente la tasa de pobreza sobreestimada. Por este motivo, la CEPAL por encargo de MIDEPLAN,
realiza desde comienzos de los 90 un ajuste de los ingresos declarados por los encuestados tal que éstos, en
forma agregada, y para cada fuente de ingreso, tengan correspondencia con las respectivas partidas de
Cuentas Nacionales. Ésta es una práctica realizada por algunos países, aun cuando es posible verificar que en
los últimos años ha existido una tendencia creciente a reforzar el mejoramiento del trabajo de campo de
modo que permita elevar la calidad de los datos de ingreso captados por las encuestas, proceso que Chile
también se encuentra realizando.
En Chile los ingresos ajustados son los del trabajo, tratándose por separado los ingresos de los asalariados y
de los independientes; los ingresos provenientes de la seguridad social; los ingresos por rentas y los ingresos
correspondientes al alquiler imputado. Los factores presentados a continuación, y que se utilizaron para la
Encuesta CASEN 2009, son aplicados en proporción constante a todos los hogares que declararon ingresos
de esa categoría, a excepción del ajuste por rentas de la propiedad, el que se aplica solo a los individuos que
declaran ese tipo de ingreso y que pertenecen al quintil superior de ingresos autónomos del país.
FACTORES DE AJUSTE 2009
PARTIDA
Sueldos y salarios
Ingresos del Trabajo Independiente
Prestaciones de la Seguridad Social
Rentas de la Propiedad
Alquiler Imputado
Ingreso Autónomo
Ingreso Total
FACTOR DE AJUSTE
1,105
2,054
0,983
0,033*
0,418
1,310
1,188
Fuente: CEPAL
*A diferencia de las otras corrientes de ingreso, el factor de ajuste de las Rentas de la Propiedad está expresado como
proporción del ingreso autónomo total del 20% de individuos de mayores ingresos y que declara este tipo de rentas.
Si bien en términos generales este proceso resulta razonable y metodológicamente correcto para los fines
de medición de la pobreza monetaria, hay una serie de elementos que podrían hacer recomendable el
discontinuar el ajuste por Cuentas Nacionales. La Comisión considera que:
16

No es claro que cada una de las partidas incluidas en la definición de ingresos de los hogares de Cuentas
Nacionales se corresponda rigurosamente con aquellas medidas en la encuesta. En particular, dentro del
llamado Ingreso Mixto se podría estar incluyendo ciertos conceptos que lleven a sobreestimar el ingreso
de los independientes, razón por la cual el coeficiente de ajuste determinado para este grupo podría
resultar más alto que el que realmente le corresponde.

Para realizar el ajuste se aplican coeficientes únicos, de modo que subyace el supuesto que el nivel de
subdeclaración es proporcionalmente igual para todos los grupos a lo largo de la distribución de cada tipo
de ingreso. Estudios realizados sobre encuestas de panel llevarían a concluir que esto no es
necesariamente así, y que la subdeclaración por ejemplo de los trabajadores asalariados se podría dar con
mayor intensidad entre las personas más calificadas y de ingresos más altos, así como en personas
jóvenes9.

Aplicar el factor de ajuste por ingresos del capital solo al 20% de personas de mayores ingresos podría no
ser apropiado si la subdeclaración por este concepto se demostrara que es más transversal.

Existe una cierta inconsistencia en cuanto al tratamiento de los Subsidios Monetarios del Estado, puesto
que éstos no se ajustan, aún pudiendo estar sub reportados. Este problema metodológico nace de la
imposibilidad de conocer el patrón de no declaración de subsidios monetarios entre los entrevistados. A
diferencia del ajuste a las otras corrientes de ingresos, lo que se busca acá no es subsanar la no revelación
del monto real del subsidio por parte de las personas (puesto que esto se corrige dentro de la base de
datos, incorporando el valor real correspondiente al subsidio percibido), sino que corregir el hecho que las
personas simplemente no reporten el dato, o reporten por error un tipo de subsidio distinto al
efectivamente recibido y que es de menor cuantía.

El ajuste aplicado al alquiler imputado se realiza en base a la estimación que realiza Cuentas Nacionales de
esta partida, basada en datos censales y de la Encuesta de Presupuestos Familiares. No es claro que esta
información sea más confiable que el dato declarado en CASEN, lo que queda de manifiesto al observar el
nivel promedio de alquiler imputado declarado en la encuesta, que es cercano a los precios de mercado en
su versión original, pero resulta demasiado bajo en su versión ajustada. Por otro lado existen problemas
con el empalme de las Cuentas Nacionales, lo que hace perder confiabilidad y estabilidad a los datos.
Por los motivos anteriores, la Comisión recomienda no ajustar en el futuro los ingresos de acuerdo a cuentas
nacionales para estimar la pobreza, al mismo tiempo que aconseja mejorar la captura del dato de ingreso en
la encuesta, así como también la captura de la información respectiva a los subsidios recibidos por los
encuestados.
Se sugiere eso si mantener la corrección de los datos de ingresos por concepto de no respuesta, poniendo a
disposición de los usuarios la metodología correspondiente. Además, los expertos proponen liberar la base
de datos histórica con y sin ajuste a Cuentas Nacionales, de manera de posibilitar una cierta comparabilidad
en el tiempo.
9
Documento en desarrollo, Bravo y Vásquez 2010.
17
EJERCICIOS CASEN 2009
Tasa
Pobreza e
Indigencia
Tasa de
Indigencia
(%)
Tasa de
Pobreza (%)
Oficial (Ajustada y
Corregida por no
respuesta)
No Ajustada por
CN y corregida por
no respuesta con
metodología
CEPAL
No Ajustada por CN ni
corregida por no
respuesta (tal como es
declarada en la
encuesta)
3,7
3,9
5,5
15,1
16,5
19,7
Fuente: CASEN 2009
e.
Sobre el tratamiento del Alquiler Imputado
La idea de añadir a los ingresos considerados para medir pobreza un monto por concepto de “alquiler
imputado”, nace de la concepción de que la realidad económica que enfrentan dos familias de similar
condición, una propietaria de su vivienda y otra arrendataria de la misma, es bastante distinta.
Hasta ahora, por lo tanto, para el cálculo de pobreza se ha imputado a los hogares dueños de la vivienda que
habitan, un monto equivalente a aquello que debieran eventualmente pagar en arriendo por vivir en dicho
lugar, en caso de que no fuesen propietarios.10
El tratamiento del alquiler imputado fue ampliamente discutido por la Comisión, no existiendo duda en
identificar una dispar situación entre quienes pagan y quienes no por habitar una vivienda, pero sí respecto
de las estimaciones del monto a imputar y de cómo lidiar con dicha diferencia:
i.
Estimación del monto a imputar: El valor estimado de alquiler es declarado por las familias y
posteriormente ajustado por Cuentas Nacionales. Como se mencionó, por un lado no es claro que el
ajuste realizado sea del todo adecuado, dado que los montos ajustados son finalmente mucho
menores que los declarados por las familias, pero tampoco es claro que la estimación hecha por éstas
sea lo suficientemente confiable. Sobre todo si se considera que gran parte de los propietarios de los
grupos de ingresos inferiores poseen viviendas otorgadas por el Estado, que no cuentan con un
mercado de alquiler formal y que por lo tanto no es fácilmente estimable su valor de arrendamiento.11
ii.
Al sumarse al ingreso total utilizado para calcular indistintamente indigencia y pobreza, se está
incluyendo en el cálculo de indigencia ingresos no monetarios que no corresponden a un ingreso
líquido, factible de ser utilizado en el consumo de alimentos. Es decir, el servicio que presta la vivienda
no es fácilmente fungible con la satisfacción de una necesidad alimentaria.
iii.
A quién se le imputa: Hoy el alquiler imputado es asignado a todos los propietarios de la vivienda, ya
sean propietarios con deuda o sin ella. Existe discrepancia en la Comisión respecto de cómo debiera
tratarse al segundo de estos grupos. Uno de los expertos es partidario de mantener la similitud de
10
Dicho monto es auto reportado por las familias y luego ajustado por Cuentas Nacionales. Se imputa tanto a los propietarios de la
vivienda, como a quienes se encuentran pagándola.
11
Ver análisis de valores reales de alquiler en Anexo 1.
18
tratamiento entre propietarios con y sin deuda, pues a pesar de que los primeros realicen un gasto
periódico efectivo en vivienda, están adquiriendo un bien patrimonial, cosa que los diferencia de los
arrendatarios. El resto es de la opinión que aquello que efectivamente marca la distinción es el hecho
que algunos tengan que realizar un pago periódico por satisfacer la necesidad de vivienda, mientras
que otros no deban hacerlo. En tal caso, aconsejan tratar al grupo de los propietarios con deuda, de
manera similar a los arrendatarios, es decir no imputarles un arriendo.
Tomando los puntos recién expuestos, la Comisión es partidaria de mejorar el tratamiento del alquiler
imputado y transformar la forma en que actualmente se imputa.
Se propone diferenciar entre quienes deben realizar un gasto efectivo por el uso de la vivienda que habitan
y quienes no deben hacerlo. En particular, una forma de hacerlo es descontando un monto estandarizado
de dinero por concepto de vivienda a quienes realizan pago por ella. Esto puede operacionalizarse a través
del establecimiento de líneas diferenciadas de pobreza para quienes gastan respecto de quienes no gastan
por habitar una vivienda, siendo la línea de quienes no gastan en vivienda más alta que la de quienes si
realizan dicho gasto. La diferencia entre ambas será equivalente al monto estandarizado per cápita por
gasto en vivienda, estimado para el grupo de referencia. La mayor parte de los miembros de la comisión
sugiere considerar como sujetos de gasto12 en vivienda a los arrendatarios y a los propietarios con deuda, si
bien uno de los miembros se inclina por considerar en esta categoría sólo a los arrendatarios, dado que
quienes son propietarios con deuda pagan por la amortización de la obtención de un bien de capital a
crédito.
4.
Consideraciones Finales: Empalme de la Serie de Datos
La migración hacia una medida de pobreza actualizada no implica que a partir del momento de la
actualización se deba eliminar el cálculo de la pobreza con la línea antigua, sino que resulta factible y
recomendable continuar con ambas mediciones por un período razonable porque:



La medida actual de pobreza tiene valor en sí misma, al visualizar el porcentaje de personas que se
mantiene bajo un umbral fijo de ingresos a través del tiempo.
La nueva medida requiere te algún periodo de calibración y ajustes, por lo que sus primeros cálculos
podrían tener un carácter de preliminar.
Resulta recomendable tener cifras que cuenten con un parámetro de comparación en el tiempo, por lo
que frente a actualizaciones metodológicas como esta se sugiere contar con series paralelas por un
período razonable.
Por este motivo, la Comisión recomienda que la migración hacia la medida actualizada se realice
permitiendo comparabilidad intertemporal, asegurando el asentamiento de las nuevas mediciones.
12
En la actual medida, son considerados sujetos de imputación de alquiler a los propietarios con o sin deuda. No se imputa alquiler a
quienes habitan viviendas cedidas o en calidad de usufructo u ocupación, debido a que cuando se diseñó la actual medida se
consideró que éstos vivían en una situación claramente desmedrada respecto a los propietarios. Sin embargo, las políticas de
vivienda aplicadas en las últimas décadas han hecho aumentar el número de propietarios, cayendo de forma importante la cantidad
de hogares que viven en una propiedad en situación irregular. Además, se observa de acuerdo a CASEN 2009 que quienes habitan
una vivienda cedida o por usufructo no tienen un ingreso promedio muy distinto de quienes habitan una vivienda propia pagada, o
arrendada sin contrato, por lo que el supuesto de que tendrían una situación económica muy desmedrada respecto a los
propietarios no es necesariamente cierto (Ver Anexo 2). Es por esto que se recomienda asimilarlos a los propietarios de vivienda sin
deuda.
19
INCORPORACIÓN DE UNA MEDICIÓN MULTIDIMENSIONAL DE POBREZA
El Ministerio de Planificación se encuentra avanzando en establecer una línea de trabajo al interior del
gobierno que permita ampliar la mirada de la medición de pobreza hacia un análisis más allá de los ingresos.
De esta forma, el ministerio espera seguir perfeccionando la medición de la pobreza no sólo a través del
perfeccionamiento de la actual medición de ingresos, sino explorando también la posibilidad de contar con
una medición multidimensional de la pobreza.
Si bien en un principio los objetivos de esta comisión eran poder estudiar los cambios relevantes a la pobreza
medida a través de ingresos y de forma multidimensional, los plazos con los que contaba el Ministerio
permitieron que esta comisión tuviera oportunidad sólo de pronunciarse respecto a la importancia y
relevancia de este tema, así como entregar comentarios generales sobre dos propuestas presentadas en
este contexto: una expuesta por Claudia Sanhueza, y que pertenece a un trabajo realizado por la Universidad
Alberto Hurtado (Denis, Gallegos y Sanhueza, 2010)13 y otra propuesta preliminar elaborada por el Ministerio
de Planificación y presentada por el equipo interno del Ministerio. El Ministerio de Planificación por su parte
se compromete a continuar el trabajo en este tema, profundizando los conceptos, metodologías y
alternativas de medición multidimensional.
Como fruto de la discusión general realizada, la Comisión es partidaria de profundizar el trabajo de medición
de la pobreza en términos multidimensionales, y si bien sus miembros concuerdan en el aporte que ésta
podría presentar al capturar elementos de bienestar no susceptibles de ser satisfechos con flujos de dinero
en el corto y mediano plazo, reconocen la dificultad de definir una medida de este tipo.
La literatura en esta materia es rica en abstracciones metodológicas respecto a su configuración, pero no
entrega a la fecha elementos claros sobre la elección de dimensiones, umbrales, e indicadores de acceso o
logro de bienestar. Esto redunda en una construcción muy normativa de la medición de pobreza
multidimensional, donde no se cuenta con elementos exógenos para la determinación de una necesidad.
Por este motivo, los expertos recomiendan que en caso de elaborarse una medición de este tipo, la elección
de dimensiones, agregación y umbrales sea ampliamente aceptada por la comunidad, y la información sea
entregada en forma agregada y desagregada, tal que la riqueza de los datos pueda ser analizada
apropiadamente por cada sector involucrado.
La Comisión se manifiesta en relación a este tema por medio de las siguientes premisas:
i.
Existe acuerdo respecto de que el cómo medir pobreza está en estrecha relación con la
definición de pobreza que se utilice.
ii.
Existe consenso sobre la dificultad práctica de la realización de mediciones multidimensionales
de la pobreza, en particular respecto de la determinación de las dimensiones, umbrales e
indicadores a utilizar.
13
Este trabajo presenta una clara presentación y discusión sobre las consideraciones conceptuales a tener en cuenta en la
construcción de una pobreza multidimensional, y que resaltan la importancia de contar con una definición de pobreza que de
sentido a la medida que busca formular, y que permitan que la elección de dimensiones, indicadores, umbrales, unidad de análisis,
orden de agregación y criterios de identificación utilizados sean parte componentes de un algo que cuente con un sustento
epistemológico y filosófico que aseguren su coherencia. Siguiendo a Alkire (2008) enumeran las distintas formas en que los
investigadores llevan a cabo la toma de decisiones en cuanto a los criterios y enfoques a considerar, donde destacan: la generación
de hipótesis normativas, el consenso público, la deliberación participativa, la evidencia empírica considerando el valor de las
personas y la selección por datos existentes.
20
iii.
iv.
v.
vi.
A pesar de ello, se cree necesario realizar un esfuerzo por determinar los elementos antes
mencionados y obtener al menos indicadores de carencias sectoriales. Se piensa que el proceso
que se realice para la obtención de una medida de pobreza multidimensional tiene valor y
ganancias en sí mismo, más allá de lo que se determine como producto final. Esto tiene especial
sentido si lo miramos a la luz de los objetivos del Ministerio de Desarrollo Social y de la
generación de políticas públicas intersectoriales.
Hay conciencia respecto de que se deberá realizar decisiones de tipo normativas a lo largo del
proceso. Por lo que se sugiere tener claro un plan de validación de estas decisiones.
Hay acuerdo sobre la importancia de la consistencia teórica y temporal que tengan los
indicadores que se elijan para la medición de la pobreza.
Se propone que exista concordancia entre el tipo de medición multidimensional que se realice,
en caso de que se realizara alguna, y la política pública ofrecida por el Estado.
Los expertos sugieren que el trabajo a desarrollar en torno a este tema, sea llevado a cabo en
profundidad. Aún así, existe discrepancia respecto de cómo debe ser abordado:



Algunos son partidarios de que MIDEPLAN realice una propuesta que luego pueda ser socializada en
distintos grupos, de manera de recibir comentarios y consensuar algunos argumentos.
Otros, sugieren que se debe partir por una discusión abierta y extendida respecto de qué es lo que
se va a entender por pobreza y bajo qué alero se elaborará una medida, si lo que se desea es
elaborarla; para lo que es importante determinar cuál será la institución que se hará responsable de
este trabajo, el cual debiera ser lo más ampliamente aprobado por la sociedad.
Un tercer grupo cree que las medidas de pobreza multidimensional no tienen la suficiente madurez
en lo metodológico y que al realizar una medición agregada la cifra resultante en vez de contribuir al
entendimiento de la realidad social, la reduce a una cifra que no es informativa. Recomiendan en
dicho caso la construcción de indicadores por separado para cada una de las respectivas áreas que
se desea analizar.
21
ANEXO 1:
SOBRE LA ESTIMACIÓN DEL ALQUILER IMPUTADO
Un análisis simple de los valores reales del alquiler de un tipo estándar de vivienda fue realizado en el año
2005 con datos de la Cámara Chilena de la Construcción para el año anterior. Tomando información pública
sobre el precio de los arriendos, se definen 2 tipos de vivienda estándar y comparables para los cuales es
posible analizar su precio de alquiler promedio.
ARRIENDO PROMEDIO POR UBICACIÓN, GRAN SANTIAGO
Tipo vivienda
Oriente
Centro
Norte
Poniente
Casa 3
dormitorios
$400.200
$196.867
$188.994
$140.873
Departamento 3
dormitorios
$277.635
$138.007
$132.537
$99.231
Fuente: Cámara Chilena de la Construcción, 2004
Sin embargo, de acuerdo a la encuesta CASEN 2003 (más cercana al período de referencia de los datos de la
CCHC), la declaración de alquiler imputado está muy por debajo de lo que sería el precio de mercado. Luego,
su ajuste (en que se lleva ese valor a alrededor de la mitad del valor declarado), dejaría a la cifra CASEN en
un lugar aún más alejado de la realidad.
Importante es notar que si bien los datos de la CCHC corresponden al mercado formal de arriendo, y dentro
de la estimación CASEN se considera el valor del alquiler imputado en sectores de ingresos más bajo, donde
podría no haber mercado de arriendo o éste podría ser informal, la información aquí presentada sirve de
advertencia en cuanto a que la calidad del dato obtenido en la encuesta podría no ser suficientemente
sólida.
ALQUILER IMPUTADO PROMEDIO DECLARADO EN LA CASEN SEGÚN UBICACIÓN Y TIPO DE VIVIENDA
Sector Oriente
Departamento
3 dormitorios
$105.412
Sector Oriente
Casa
3 dormitorios
$110.022
Fuente: Casen 2003, datos declarados, sin corrección ni ajuste.
22
ANEXO 2:
SOBRE LA DIFERENCIA DE INGRESOS ENTRE QUIENES SON PROPIETARIOS Y QUIENES NO LO SON.
OCUPACIÓN DE LA VIVIENDA
Situación de Ocupación de la Vivienda
Propia Pagada
Propia Pagándose
Propiedad compartida (pagada)
Propiedad compartida (pagándose)
Arrendada con contrato
Arrendada sin contrato
Cedida por servicio
Cedida por familiar u otro
Usufructo
Ocupación irregular (de hecho)
Ingreso Monetario Promedio
(per cápita) de quienes
habitan la vivienda
$185.149
$356.744
$145.873
$143.058
$344.237
$152.698
$147.930
$138.554
$128.960
$116.628
Fuente: Encuesta CASEN 2009, MIDEPLAN
23
REFERENCIAS

Alkire, S., 2007. Choosing dimensions: the capability approach and multidimensional poverty. OPHI
Working Paper 88.

Denis, A., Gallegos, F., Sanhueza, C., 2010. Medición de Pobreza Multidimensional en Chile.
Universidad Alberto Hurtado.

Sen, A., 1987. Desarrollo y Libertad. Editorial Planeta. “The Standard of Living”. Cambridge University
Press
24