La presupuestación después de la crisis
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Presupuesto y Gasto Público 59/2010: 117-135 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2010, Instituto de Estudios Fiscales La presupuestación después de la crisis ALMUDENA FERNÁNDEZ BENITO JAIME IGLESIAS QUINTANA MARTA MORANO LARRAGUETA Dirección General de Presupuestos Ministerio de Economía y Hacienda Recibido: Marzo 2010 Aceptado: Mayo 2010 Resumen Una de las principales consecuencias de la reciente crisis económica ha sido el empeoramiento de las finanzas públi­ cas de la mayoría de los países desarrollados. Dicho deterioro se ha debido al impacto de las medidas presupuestarias así como al efecto de los estabilizadores automáticos. En este artículo se describen, por un lado, los efectos del défi­ cit en las cuentas públicas y, por otro, cómo la crisis ha afectado a la técnica de la presupuestación y a sus perspecti­ vas de futuro. Palabras clave: Sostenibilidad presupuestaria, Crisis económica y Ajuste fiscal. Abstract One of the most important consequences of the recent economic crisis has been the worsening of the public finances in most of the industrialized countries. This deterioration was due to the effects of the budgetary measures adopted and of the automatic stabilizers. In this article there are described the effects of the deficit in the public accounts and on the other hand it is analyzed how the crisis has affected to the budgetary techniques and its immediate future. 1. El impacto de la crisis en las cuentas públicas Una de las principales consecuencias de la reciente crisis económica, la más grave de las últimas décadas, ha sido el empeoramiento de las finanzas públicas de la mayoría de los países desarrollados, alcanzándose máximos históricos en los déficit públicos regis­ trados (Gráfico 1). Este deterioro se ha debido tanto al impacto presupuestario de las medi­ das de estímulo económico, como al efecto de los estabilizadores automáticos. Sin embar­ go, también ha sido importante el efecto en el déficit derivado de la inercia estructural del gasto. 118 Almudena Fernández Benito, Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta Gráfico 1.1. Alemania. Crecimiento económico y saldo presupuestario 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Cap. (+) Nec. (-) de financiación pública (% PIB) Gráfico 1.2. PIB (tasa variación real) Reino Unido. Crecimiento económico y saldo presupuestario 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Cap. (+) Nec. (-) de financiación pública (% PIB) PIB (tasa variación real) 119 La presupuestación después de la crisis Gráfico 1.3. Francia. Crecimiento económico y saldo presupuestario 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Cap. (+) Nec. (-) de financiación pública (% PIB) Gráfico 1.4. PIB (tasa variación real) España. Crecimiento económico y saldo presupuestario 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Cap. (+) Nec. (-) de financiación pública (% PIB) PIB (tasa variación real) 120 Almudena Fernández Benito, Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta Gráfico 1.5. Italia. Crecimiento económico y saldo presupuestario 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Cap. (+) Nec. (-) de financiación pública (% PIB) Gráfico 1.6. PIB (tasa variación real) UE-15. Crecimiento económico y saldo presupuestario 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Cap. (+) Nec. (-) de financiación pública (% PIB) PIB (tasa variación real) La presupuestación después de la crisis 121 Impacto presupuestario de las medidas anticrisis La respuesta de los países a la crisis económica ha supuesto una movilización de re­ cursos públicos extraordinaria, a través de inyecciones de capital, compras de activos fi­ nancieros, concesión de avales y garantías o incrementos de partidas de gasto dirigidas a reactivar la economía y sostener el empleo. En términos generales, la respuesta de los paí­ ses a la crisis económica se ha canalizado a través de dos grandes grupos de medidas 1: me­ didas fiscales de apoyo a la demanda o a la actividad productiva y medidas de apoyo al sec­ tor financiero. Estas últimas comprenden inyecciones de capital a los bancos u otras instituciones financieras, compra de activos y financiación por parte del Tesoro, apoyo fi­ nanciero por parte del banco central y garantías que respaldan activos y pasivos de las enti­ dades financieras. En la Unión Europea (UE), el Consejo Europeo de 11-12 de diciembre de 2008 aprobó el European Economic Recovery Plan como marco para una acción coordinada de los Esta­ dos miembros ante la crisis, que debería significar un impulso presupuestario equivalente, al menos, al 1,5% del PIB de la UE 2. En Estados Unidos se aprobó a principios de 2009 un plan por importe global de 787 miles de millones de dólares, un 5,5% del PIB, a lo que hay que sumar uno anterior de 2008 por un equivalente al 1,7% del PIB. Otras economías im­ portantes, como Japón, China o Rusia, también adoptaron importantes paquetes de impulso fiscal. En el marco del Plan europeo, el Gobierno de España aprobó desde el inicio de la crisis un amplio paquete de medidas estímulo económico encuadradas en el Plan español de estí­ mulo de la economía y el empleo —el denominado PlanE— que se configura en torno a cinco grandes ejes de actuación: medidas de apoyo a las familias, medidas de apoyo a las empre­ sas, medidas de fomento del empleo, medidas financieras y presupuestarias y medidas de modernización de la economía. El Gráfico 2 sintetiza la cronología de las principales medi­ das adoptadas desde principios de 2008. España es uno de los países que ha realizado un mayor esfuerzo fiscal (Gráfico 3), posi­ bilitado por la favorable situación de partida de las finanzas públicas, reflejada en un nivel de deuda pública por debajo del 40% del PIB en 2008, casi 30 puntos por debajo del promedio de la eurozona (Gráfico 8). 122 Almudena Fernández Benito, Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta Gráfico 2. España. Principales medidas de estímulo económico 20 4 18 2 16 14 0 12 10 -2 8 -4 6 4 -6 2 0 -8 2008 I 2008 II 2008 III PIB (% var. anual) 2008 IV 2009 I 2009 II EMPELO (% var. anual) 2009 III 2009 IV TASA DE PARO (esc. dcha.) Primavera-verano 2008 Octubre 2008 Nov. 2008-Marzo 2009 Marzo-Julio 2009 — Deducción 400 € IRPF — Eliminación I. Patrimonio — Devolución mensual IVA — Plan ahorro y eficiencia energética 2008-2011 — Aumento cobertura FGD (hasta 100.000 € titular) — FAAF — Plan avales del Estado para respaldar emisiones deuda bancaria — FIL (8.000M €) — FEDEE (3.000M €) — Reducción gasto corriente (2.500M €) en PGE- 2009 — Ampliación y mejoras líneas financiación ICO (para movilizar 47.000M €) — Plan integral automóvil (VIVE, 2000E) — Plan Renove turismo — Fomento del alquiler y VPO — Fomento contratación — Crédito extraord. prestación desempleo (13.000M €) — Reformas modernizadoras (transposic. directiva servicios, reforma sector eléctrico, reforma Ley Concursal, etc.) Sept.-Octubre 2009 Anteproyecto Ley Economía Sostenible — Mejora del entorno económico, competitividad, sostenibilidad — Fondo Economía Sostenible — Nuevo FIL — 20 reformas PGE-2010 — Austeridad del gasto corriente — Inversión en infraest. — Compromiso con el gasto social Fuentes: M.º Economía y Hacienda. www.economiasostenible.gob.es Gráfico 3. Coste estimado de las medidas de estímulo. En porcentaje del PIB2007 4 3 2 1 0 Australia Canadá China Francia Alemania 2008 Italia Japón España 2009 Fuente: FMI. «Fiscal implications of the global economic and financial crisis». Reino Unido Estados Unidos 123 La presupuestación después de la crisis Estabilizadores automáticos La segunda explicación del deterioro fiscal es el efecto de los estabilizadores de ingre­ sos y gastos, que ha supuesto un aumento del déficit público de 2,7 puntos del PIB entre 2007 y 2009 en el promedio de la UE-15 (Gráfico 4), aunque se observan diferencias entre los Estados miembros 3. Gráfico 4. Saldo presupuestario en UE-15 Componentes cíclico y ajustado del ciclo (% PIB) 4 2 0 -2 -4 -6 -8 1997 1998 1999 2000 2001 Output gap Saldo total 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Componente cíclico Saldo ajustado del ciclo Fuente: CE, previsiones otoño 2009. Desequilibrios estructurales Sin embargo, el deterioro reciente de las cuentas públicas no puede explicarse solo por las medidas de estímulo y los estabilizadores fiscales. Muchos países entraron en la crisis con posiciones fiscales estructurales relativamente débiles (Gráficos 4 a 6). De acuerdo con las estimaciones de la Comisión Europea 4 cerca de la cuarta parte del aumento del déficit público en 2009 se explica por la inercia del gasto estructural en un contexto de bajo creci­ miento económico. A finales de ese año, el déficit ajustado del ciclo alcanzó casi el 6% del PIB en el promedio UE-15. Igual de concluyentes son las estimaciones del Fondo Monetario Internacional 5. Solo un tercio del aumento del saldo primario ajustado del ciclo entre 2007 y 2010 se explica por las medidas discrecionales adoptadas en el grupo de economías del G-20. Una consecuencia de lo anterior es que la vuelta al equilibrio presupuestario no se va lograr tan solo con la recuperación económica y la retirada de las medidas de estímulo adop­ tadas en la crisis, sino que va a ser necesario incidir en las políticas de reducción del déficit 124 Almudena Fernández Benito, Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta Gráfico 5. Componentes de la variación del déficit 2009 en la eurozona En porcentaje del PIB 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 -4,5 -5,0 Variación total Efecto ciclo Impacto medidas discrecionales Intereses Saldo primario ajustado del ciclo Fuente: CE, previsiones otoño 2009 Gráfico 6. Variación 2010-2007 del saldo primario ajustado del ciclo neto de medidas one-off (economías del G-20) En porcentaje del PIB 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 -4,5 -5,0 Variación total Fuente: Fondo Monetario Internacional. Debido a: medidas discrecionales Debido a: otros factores 125 La presupuestación después de la crisis estructural. La situación no es, desde luego, nueva. En un análisis realizado por el Fondo Mo­ netario Internacional 6 sobre una muestra de 30 episodios recientes de crisis económica, la duración media de los procesos de ajuste fiscal fue de 7 años y el promedio de reducción del déficit estructural primario se situó en 8 puntos del PIB. El déficit ajustado del ciclo da una idea de la magnitud del ajuste fiscal requerido, ya que como principio de buena gobernanza fiscal las finanzas públicas deben alcanzar situacio­ nes próximas al equilibrio estructural para prevenir un margen de maniobra fiscal suficiente con el que poder hacer frente a futuros períodos de ralentización o crisis económicas. Dinámica de la deuda pública El impacto de la crisis económica en las cuentas públicas se ha reflejado de manera importante en el aumento de la ratio de deuda pública (Gráficos 7 a 9). Este aumento se ex­ plica principalmente tanto por el déficit primario y la carga de intereses, como por el deno­ minado ajuste stock-flow, que incluye básicamente las operaciones de apoyo financiero a la economía. Aunque el aumento de la deuda es típico de épocas de crisis, debe destacarse el pronun­ ciado incremento registrado en comparación con episodios anteriores. Entre 2007 y 2011 se espera un aumento de más de 20 puntos del PIB en el promedio de la eurozona, superándose en muchos países los máximos históricos. Las estimaciones de la Comisión Europea sitúan la Gráfico 7. Deuda pública En porcentaje del PIB 90 80 70 60 50 40 30 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Eurozona Fuente: Comisión Europea y Ministerio de Economía y Hacienda. 2006 2007 España 2008 2009 2010 126 Almudena Fernández Benito, Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta Gráfico 8. Dinámica de la deuda pública 2007-2011 (eurozona) Variación en porcentaje del PIB 25 20 15 10 5 0 -5 Saldo primario Intereses Efecto del crecimiento del PIB Otros factores (ajuste stockflow) Variación total Fuente: Comisión Europea. Gráfico 9. Deuda púlica en los países de la Unión Europea (UE-15, 2010e) En porcentaje del PIB 140 120 100 80 60 40 20 a Re E-1 in 5 o U ni Al do em an ia Au st ria Es p Pa añ ís a es Ba jo s Fi nl an di a Su ec D ia in am ar Lu ca xe m bu rg o U nc i da Fr a an l (e): Estimación. Fuente: Comisión Europea. Irl a tu ga ic Po r lia Ita Bé lg G re ci a 0 La presupuestación después de la crisis 127 ratio de deuda pública en la eurozona por encima del 80% del PIB en 2010, y aproximándose al 90% en 2011, valores alejados del límite de referencia del 60% del PIB. La experiencia de episodios anteriores muestra que los principales incrementos en las ratios de deuda se produjeron en los dos primeros años de la crisis 7 y, como término medio, se han tardado más de diez años en volver a las posiciones anteriores a la crisis. Sin embargo, las proyecciones actuales muestran dudas respecto a la sostenibilidad futura, debido a la combinación de cuatro factores: la naturaleza estructural de los déficit públicos, la perspecti­ va de un bajo crecimiento económico, un contexto más alto de tipos de interés y los incre­ mentos de gasto asociados al envejecimiento demográfico. Además, no se debe descartar el riesgo asociado a algunas medidas de apoyo financiero que, aunque no han tenido un impac­ to directo sobre el déficit público actual, pueden acabar teniendo un coste a medio plazo ante posibles impagos o ejecución de garantías. 2. La técnica de presupuestación durante la crisis Como se ha señalado, durante la crisis económica la política presupuestaria ha jugado un papel esencial en todos los países sin excepción. Además de los efectos cuantitativos so­ bre las principales magnitudes presupuestarias, la situación económica afecta también a as­ pectos cualitativos del presupuesto alterando los procedimientos ordinarios de la presupues­ tación. Características de la presupuestación en etapas de crisis Un deterioro intenso de la situación económica genera necesidades y tensiones que no se dan en períodos presupuestarios ordinarios. Las características de estos períodos vienen marcadas por la necesidad de actuar con urgencia en la toma de decisiones e implementación de las mismas, y por el papel principal que adoptan los responsables políticos en este proceso de asignación de recursos. En tiempos de crisis es necesario tomar medidas extraordinarias que no siguen el calen­ dario ni los procedimientos establecidos. La urgencia viene impuesta por varias circunstan­ cias. En primer lugar, la incertidumbre imperante hace que se adopten las decisiones según se desarrollan los acontecimientos y se obtiene información. Por otra parte, en épocas de fuerte inestabilidad, el éxito de las medidas que se adoptan depende de la rapidez con la que se apli­ quen. Los retardos en la toma de decisiones e implementación de medidas de impulso fiscal para actuar sobre la demanda agregada disminuyen su eficacia, y son contraproducentes si no se aplican en el momento preciso. Finalmente, en épocas de recesión la inacción no es una opción desde el punto de vista político. Los procesos presupuestarios ordinarios tienden a estabilizar las políticas y la gestión pública y se caracterizan por ser fundamentalmente rutinarios y permanecer constantes. Las decisiones de asignación siguen protocolos basados en técnicas presupuestarias precisas, que imponen una clara distribución de tareas entre los agentes participantes, unos calendarios 128 Almudena Fernández Benito, Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta concretos para remitir la documentación que debe contener la información y la necesidad de incluir unos análisis determinados. Es un procedimiento fuertemente estructurado, porque participan muchos agentes y se analiza un gran volumen de información. En épocas de crisis, sin embargo, los Gobiernos tienen que adoptar medidas que no pueden esperar al siguiente ciclo presupuestario, y en general, cuanto más severa sea la cri­ sis, mayor será la presión para adoptarlas. La mayor presencia de los políticos en las decisiones presupuestarias es otra de las ca­ racterísticas propias de las etapas de crisis. El papel principal de los políticos frente a los téc­ nicos supone una mayor centralización de las decisiones en los responsables que directamen­ te están gestionando la crisis. Esta centralización hace que durante los primeros ejercicios se reduzcan las tensiones en las negociaciones presupuestarias entre los departamentos de gasto y los responsables presupuestarios. En épocas de crecimiento económico, el presupuesto de cada ejercicio viene condicio­ nado por el presupuesto anterior. La labor de presupuestación es un proceso de decisión sub-óptimo e imperfecto, ya que en la fase de elaboración aún no se dispone de información actualizada pero en todo caso hay que realizar la asignación de los recursos. Además, la ne­ gociación está afectada por el efecto universalismo-reciprocidad que acentúa el carácter in­ crementalista del presupuesto 8. En épocas de crisis este comportamiento se amortigua, por un lado por la necesidad de buscar espacios fiscales para financiar las medidas de estímulo y, por otro, por la mayor percepción por parte de los ministerios de gasto de los objetivos presu­ puestarios globales. La técnica de presupuestación en épocas de crisis La crisis económica tiene también un impacto en las propias técnicas y modelos de pre­ supuestación 9. La presupuestación pública es un proceso complejo y difícil de modelizar porque está fuertemente condicionado por decisiones políticas. La ejecución de estas deci­ siones en épocas de crisis afecta de manera singular a las técnicas habituales de presupuesta­ ción. Un ejemplo de lo anterior, es la presupuestación por resultados. Esta técnica supone asignar recursos atendiendo al cumplimiento de los objetivos fijados. La evaluación de esos resultados debe servir para determinar las asignaciones presupuestarias del futuro presupues­ to. Esta técnica conlleva la elaboración de indicadores que sirvan para valorar el cumpli­ miento de los objetivos y la realización de análisis de los resultados alcanzados. Todo ello exige un tiempo y un volumen de documentación difícil de atender en épocas normales, pero mucho más en etapas de crisis, caracterizadas como se ha señalado por la urgencia y la rapi­ dez en la toma de decisiones. En las fases iniciales de crisis, cuando la incertidumbre es máxima, las decisiones se to­ man atendiendo a otros criterios. Sin embargo, la presión de los Gobiernos por ver los resul­ tados de las medidas adoptadas, incrementa la necesidad de fijar objetivos y evaluar su resul­ tado. Por ello, en las etapas más avanzadas de la crisis esta técnica muestra toda su utilidad. Las autoridades pueden utilizar el cumplimiento de objetivos como justificante ante los ciu­ La presupuestación después de la crisis 129 dadanos de su gestión de la crisis. Como ejemplos próximos cabe citar la primera edición del Fondo de Inversión Local o del plan de apoyo a la automoción en España, cuyos favorables resultados han apoyado su reedición. Pero quizás donde se está produciendo un mayor debate es en el ámbito de las reglas fiscales, ya que se pone en duda su vigencia en etapas de crisis y se plantea la necesidad de su reforma. Al respecto debe señalarse que la mayoría de las reglas fiscales tienen dos vertientes, una preventiva y otra correctiva. La vertiente preventiva marca la actuación ordinaria y la tendencia general de las variables sometidas a la regla. Cuando se incumple la restricción que establece la regla fiscal, comienza a actuar la vertiente correctiva que establece el marco y los mecanismos para recuperar los valores de referencia. Las alteraciones presupuestarias generadas en etapas de crisis suelen desbordar las pre­ visiones formuladas por las autoridades económicas. Es decir, en un primer momento la si­ tuación de crisis económica altera el proceso top-down de la presupuestación. No obstante, en las etapas posteriores es la fijación de los grandes agregados los que marcan la actuación presupuestaria. Por ello, en la medida en que las reglas contengan mecanismos adecuados de flexibili­ dad y de corrección en caso de incumplimiento, mantendrán su vigencia como referencia en los procesos de consolidación fiscal. En el ámbito de la Unión Europea el Procedimiento de Déficit Excesivo es el mecanismo correctivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Los procedimientos abiertos a una mayoría de Estados miembros marcan ahora los tiempos para el proceso de consolidación coordinado en la esfera de la UE. En España, de acuerdo con la Ley General de Estabilidad Presupuestaria en situaciones de incumplimiento de los valores de referencia, las administraciones públicas deben presentar planes de reequilibrio económi­ co financiero. Por tanto, no se puede afirmar que las reglas fiscales no hayan funcionado en la etapa de crisis. No obstante, para valorar el funcionamiento de las reglas fiscales en la actualidad ha­ brá que esperar a los resultados de los procesos de consolidación fiscal en curso. 3. Perspectiva de futuro para la presupuestación El profundo impacto de la reciente crisis en todas las variables económicas hace pensar que nos encontramos ante una crisis estructural de largo alcance y no ante una crisis mera­ mente coyuntural. Son diversos los factores que configuran los cambios que se están gestan­ do desde hace años: la entrada en los mercados de nuevos competidores, los cambios tecno­ lógicos que están modificando los procesos productivos, la globalización financiera y de servicios, la deslocalización industrial, la volatilidad de los mercados primarios o los cam­ bios demográficos. Todos los sectores de la economía se están adaptando a este nuevo esce­ nario y este esfuerzo de adaptación debe extenderse también a las administraciones públicas. El Estado está jugando un papel protagonista en el impulso de las políticas que permi­ tan recuperar el crecimiento económico, especialmente ejerciendo el papel emprendedor en 130 Almudena Fernández Benito, Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta aquellas actividades insuficientemente cubiertas por la empresa privada (por ejemplo, actua­ ciones de I+D+i o desarrollo de nuevas tecnologías). El Estado, además, debe impulsar polí­ ticas sostenibles que permitan aumentos en la productividad en el futuro, como son la educa­ ción o las energías renovables, y garantizar la sostenibilidad de los sistemas de protección social vigentes, haciendo frente a los retos del envejecimiento de la población. En el ámbito presupuestario, el reto inmediato es recuperar la senda de sostenibilidad fiscal a medio plazo. Las perspectivas deben ser necesariamente exigentes, dados los riesgos de las finanzas públicas a medio plazo. Pero más allá del plan de consolidación fiscal que cada país diseñe en su contexto particular, el nuevo rol del Estado en el escenario del nuevo modelo económico debe conllevar un ejercicio de análisis en toda la administración pública, lo que implica revisar todas las actuaciones (analizando la totalidad de los programas de gas­ to, replanteando los objetivos perseguidos y las estructuras administrativas existentes) y defi­ nir, en definitiva, el nivel ingresos y gastos públicos que haga compatible cumplir las funcio­ nes asignadas al Estado con una senda de sostenibilidad fiscal a medio plazo. Todo ello debe ser acompañado por necesarias reformas estructurales que deben de incluir la redefinición del Estado del bienestar, revisando los elementos antidistributivos del mismo. LA CONSOLIDACIÓN FISCAL EN ESPAÑA La crisis económica y las medidas adoptadas en España para combatirla han llevado, al igual que en otros países, a un deterioro de las finanzas públicas en los dos últimos años, elevan­ do el déficit público hasta el 11,2 por ciento de PIB en 2009. Con los primeros síntomas de recuperación el Gobierno puso en marcha la estrategia de consolidación fiscal, aprobada en el Consejo de Ministros de 29 de enero de 2010, que contem­ pla un severo ajuste del gasto para cumplir, en coherencia con las recomendaciones del Consejo Europeo, el objetivo de déficit del 3 por ciento del PIB en 2013 para el conjunto de administra­ ciones públicas. Como parte de esta estrategia, se aprobó un ajuste de gasto de 0,5 puntos del PIB en 2010, adicional al que ya contemplaba el presupuesto inicial de este ejercicio, así como el Plan de Auste­ ridad de la Administración General del Estado para el periodo 2011-2013 que sería desarrollado posteriormente en el Plan de Revisión del Gasto. Junto a ello, a finales del mes de abril el Gobier­ no aprobó los planes de reestructuración del sector público administrativo y del sector público em­ presarial, con el objetivo de lograr mayores eficiencias y ahorros en el gasto del Estado. Asimismo, debe señalarse el compromiso asumido por las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales plasmado, respectivamente, en los acuerdos 10 del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 22 de marzo de 2010 y de la Comisión Nacional de Administración Local de 7 de abril de 2010. Con ello, todas las administraciones públicas se suman al esfuerzo que de forma coordinada debe llevarse a cabo para reducir el déficit público y asegurar la sostenibilidad fiscal a medio plazo. Ante la inestabilidad de los mercados financieros, la Unión Europea aprobó a principios de mayo la creación de un mecanismo de estabilización financiera, que podría llegar a movilizar hasta 750.000 millones de euros, al tiempo que los países miembros refrendaban su compromiso 131 La presupuestación después de la crisis con el ajuste fiscal reforzando los planes de consolidación ya iniciados. En esta línea, el Consejo de Ministros en su reunión de 20 de mayo aprobó un recorte adicional de 1,5 puntos del PIB que acentúa el esfuerzo de reducción del gasto en 2010 y 2011, acelerando de esta forma la senda de consolidación fiscal. En el mismo Consejo de Ministros se aprobó, además, el Plan de Revisión del Gasto de la Administración General del Estado por importe equivalente a 2,3 puntos del PIB que, en unión a las medidas adoptadas para 2010, permitirá alcanzar los objetivos previstos para 2013. El grueso del ajuste fiscal diseñado por el Gobierno va a venir, por tanto, del lado del gas­ to. El resto provendrá de la recuperación económica, la retirada de las medidas transitorias y el impacto de las medidas tributarias aprobadas en 2009. Entre otras medidas de gasto, se contem­ pla la reducción del 5 por ciento de las retribuciones del personal, la reducción de la oferta de empleo público al 10 por ciento de la tasa de reposición de efectivos en cada ejercicio, la no re­ valoración de las pensiones en 2011, recortes en los gastos de funcionamiento en un 15 por cien­ to y la disminución del nivel de inversiones. Uno de los compromisos más importantes del programa de consolidación fiscal es que la aprobación de nuevas actuaciones de gasto que se quieran emprender en este periodo deberá su­ peditarse a los objetivos de consolidación fiscal, de modo que cualquier medida que se proponga no podrá suponer un aumento neto del gasto, sino que se tendrá que financiar con reducciones en otras partidas. Los acuerdos firmados con las administraciones territoriales constituyen, por su parte, un elemento clave para cumplir los objetivos presupuestarios y garantizar la sostenibilidad fiscal, ya que el alto grado de descentralización alcanzado en España hace necesario el compromiso de todas las administraciones públicas. Como resultado de todas estas medidas, el Consejo de Ministros de 16 de junio de 2010 aprobó la senda de consolidación fiscal hasta 2013, que permitirá alcanzar el objetivo de déficit del 3 por ciento del PIB. Cuadro 1 Capacidad (+) Necesidad (–) de Financiación (% PIB) Administración Central Comunidades Autónomas Entidades Locales Seguridad Social TOTAL 2009 2013 –9,5 –2,0 –0,5 0,8 –2,1 –1,1 –0,2 0,4 –11,2 –3,0 El esfuerzo de reducción del déficit estructural va a ser muy importante en la mayoría de los países y los márgenes existentes son estrechos, tanto para elevar impuestos como para minorar gastos fuertemente consolidados. La presupuestación en un escenario de con­ solidación fiscal requiere, por lo tanto, la búsqueda de espacios fiscales. Esta búsqueda de 132 Almudena Fernández Benito, Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta espacios fiscales abarca dos líneas de acción. En primer lugar, nuevas fuentes de finan­ ciación, que puede alcanzarse a través de nuevas fórmulas impositivas, como la fiscalidad medioambiental, o mediante nuevos modelos de colaboraciones público-privadas en la fi­ nanciación de inversiones. En segundo lugar, la revisión exhaustiva de los programas de gasto y de las propias estructuras de los Estados. La presupuestación por objetivos es una técnica que puede favorecer este proceso de revisión del gasto, poniendo de manifiesto aquellos programas que pueden eliminarse por haber alcanzado los objetivos que justifica­ ron su aparición o que deben ser rediseñados, modificados o eliminados porque no presen­ tan un nivel adecuado de cumplimiento de objetivos. En este sentido, habría que replan­ tearse también las deducciones fiscales de cara a su adecuación a las circunstancias actuales 11. La perspectiva de futuro para las técnicas de presupuestación viene marcada, por tanto, por el objetivo general de garantizar la sostenibilidad fiscal en un escenario de desarrollo de estrategias de salida de la crisis económica a nivel internacional. Este marco refuerza la nece­ sidad de avanzar en los aspectos de planificación a medio y largo plazo, reglas fiscales y co­ laboración internacional en materia de política económica. Refuerzo de la planificación a medio y largo plazo Las estrategias de política económica orientadas a salir de la crisis refuerzan la necesi­ dad de elaborar perspectivas plurianuales, tanto por la propia naturaleza de las medidas con objetivos y resultados que se fijan a medio plazo, como por los procesos de consolidación fiscal iniciados en casi todos los países ante los primeros síntomas de recuperación económi­ ca. En el ámbito europeo, la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento supone una planificación económica y presupuestaria con objetivos a medio plazo. De hecho, los proce­ dimientos de déficit excesivos abiertos fijan objetivos a tres años y marcan el comienzo de los procesos de consolidación fiscal en los Estados miembros. La interrelación entre el entorno económico y las proyecciones presupuestarias aconse­ ja mejorar las técnicas para diseñar escenarios presupuestarios a medio plazo capaces de in­ corporar la evolución de la situación económica en cada momento. Por otro lado, el efecto cada vez más próximo del envejecimiento de la población sobre el gasto público en pensiones y en atención sanitaria, aconseja la elaboración de proyeccio­ nes a largo plazo que vayan incorporando los efectos de los riesgos que plantean a las finan­ zas públicas a medio y largo plazo. Estas previsiones a largo plazo ofrecen información que debe ser integrada en los procesos presupuestarios ordinarios, mostrando los efectos en los escenarios futuros de las decisiones de gasto actuales. En definitiva, el carácter plurianual de la presupuestación establecido tanto por los pla­ nes de estímulo como por los procesos de consolidación fiscal iniciados, refuerza la planifi­ cación a medio y largo plazo que será una parte cada vez más importante del proceso presu­ puestario. La presupuestación después de la crisis 133 Reglas fiscales Como se ha señalado anteriormente, para poder valorar el papel y el funcionamiento de las reglas fiscales, es necesario analizar como funcionan los mecanismos correctores para reconducir la situación presupuestaria a la senda de la sostenibilidad. En cualquier caso, se pueden realizar algunas consideraciones sobre el funcionamiento y las perspectivas de futuro de las reglas fiscales. En primer lugar, deberían ser más ambiciosas en épocas de crecimiento, reforzando la referencia a objetivos expresados en términos ajustados del ciclo. Además, requieren meca­ nismos de corrección adecuados con la suficiente flexibilidad pero también credibilidad para ser efectivos en los procesos de consolidación presupuestaria. Finalmente, tanto en los Esta­ dos descentralizados como en espacios integrados, debe existir una clara voluntad de apoyo y compromiso con las reglas fiscales supranacionales ya que éstas facilitan la coordinación y eficacia de las decisiones de ámbito nacional. Mayor coordinación Una de las características propias de la crisis actual, es que se ha gestionado en un esce­ nario de coordinación internacional desconocido hasta ahora. Los principales foros económi­ cos y organizaciones internacionales han reunido con frecuencia estos años a los principales líderes mundiales. Esta mayor coordinación internacional es parte de la internacionalización de todos los aspectos y ámbitos de la economía y significa compartir objetivos e informa­ ción, debatir y diseñar sistemas de prevención para futuras crisis, fijar reglas contables y re­ forzar las reglas fiscales. La coordinación permite reducir la tensión política de la toma de decisiones y favore­ ce la formulación de propuestas ortodoxas orientadas a la sostenibilidad de las finanzas públicas. También a nivel interno se plantea la necesidad de coordinación, tanto mayor cuanto mayor sea el grado de descentralización alcanzado. La coordinación con las Comunidades Autónomas en el caso español es básica, debiendo impulsarse los acuerdos entre el Estado y las autonomías para trabajar por objetivos comunes y desarrollar una política fiscal unitaria que cumpla con los objetivos marcados por la Unión Europea. 4. Conclusión La reciente crisis económica ha generado un empeoramiento de las finanzas públicas en los países desarrollados, alcanzándose máximos históricos en los déficit públicos registra­ dos. Este deterioro se ha debido al impacto presupuestario de las medidas de estímulo econó­ mico, al efecto de los estabilizadores automáticos y a la inercia estructural del gasto. Pero los efectos de la crisis sobre los presupuestos no han sido exclusivamente de carácter cuantitati­ vo, también afecta a aspectos cualitativos como los procesos y las técnicas de presupuesta­ 134 Almudena Fernández Benito, Jaime Iglesias Quintana y Marta Morano Larragueta ción. A pesar de la gravedad de sus efectos, la reciente crisis económica puede ser también una oportunidad para impulsar mejoras en la institución presupuestaria y para reforzar las re­ glas fiscales con criterios de temporalidad y flexibilidad. Los próximos años van a ser clave para el futuro de las finanzas públicas en Europa. Los retos del envejecimiento demográfico y unas perspectivas de crecimiento modestas, con­ figuran un escenario económico y presupuestario difícil para la consolidación fiscal y el mantenimiento de los estándares alcanzados en las últimas décadas en el sector público. Por ello, el futuro pasa por impulsar reformas y redefinir el Estado del bienestar y las funciones que debe seguir desempeñando el Estado en un entorno competitivo, lo que supone revisar y justificar cada actuación pública con criterios de rentabilidad económica y social y buscar nuevos espacios fiscales de financiación. 5. Notas 1. Banco de España (2009), págs. 89 y ss. 2. Un primer balance de las medidas fiscales adoptadas o anunciadas por los Estados miembros sitúa el esfuerzo en 1,9% del PIB entre 2009 y 2010 (Comisión Europea, 2009a). 3. Estas diferencias se explican por los distintos factores que determinan la amplitud del efecto del ciclo sobre los saldos presupuestarios, entre los cuales se incluyen el tamaño y composición del sector público, la estructura productiva y fiscal del país, la existencia de reglas fiscales que limiten el libre funcionamiento de los estabili­ zadores, etc. 4. Comisión Europea (2009a). 5. Fondo Monetario Internacional (2009c). 6. Fondo Monetario Internacional (2009c). 7. Comisión Europea (2009a), pág. 60. 8. En el proceso de elaboración y votación de presupuesto, cada ministro de gasto apoya la propuesta del resto es espera de un mutuo apoyo, que permita finalmente que cada uno de ellos obtenga los fondos deseados. 9. Las reformas presupuestarias más importantes surgen de las situaciones de crisis, cuando se ponen de mani­ fiesto las necesidades y carencias de las técnicas presupuestarias. En estas etapas de crisis, la voluntad de re­ formar y mejorar las técnicas presupuestarias, pesa más que la burocratización y rutina propios del proceso or­ dinario. En épocas de crecimiento económico la relativa confortabilidad de la presupuestación hace que no se perciba la necesidad de reforma e introducción de cambios. 10. Estos Acuerdos han sido posteriormente modificados para reforzar los compromisos asumidos por todas las administraciones para cumplir los objetivos presupuestarios 2011-2013 aprobados por el Consejo de Ministros de 16 de junio. 11. Los beneficios fiscales tienen la naturaleza de gastos afectos a actividades o sectores concretos. Sin embargo, el debate parlamentario es muy laxo y, además, una vez aprobados mediante ley, permanecen vigentes sin que se sometan de ordinario a los procedimientos más rigurosos de control y revisión del resto de las partidas que se integran en los presupuestos de gastos de cada ejercicio, y sin que se evalúen su eficacia, eficiencia y su ren­ tabilidad social. La presupuestación después de la crisis 6. 135 Bibliografía Shick, A. (2009), «Crisis Budgeting», International Policy Forum on Budgeting, Seúl, 1-2 julio 2009. Banco Central Europeo (2009), «La última recesión en la zona del euro en un contexto histórico», bole­ tín mensual, noviembre. BBVA (2009), «Cambios estructurales en las cuentas públicas españolas», serie «Situación España», Servicio de Estudios Económicos BBVA, pág. 28-35, noviembre. Banco de España (2009), «Crisis económica y financiera, respuestas de política y su impacto sobre las finanzas públicas. Una perspectiva global», boletín económico, mayo. 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