La Comisión para el Diálogo Civil con la Plataforma del Tercer Sector

La Comisión para el Diálogo Civil con la Plataforma del Tercer Sector: una novedad en el panorama español
La Comisión para el Diálogo
Civil con la Plataforma del
Tercer Sector: una novedad en el
panorama español
Rafael de Lorenzo García
Profesor Asociado Facultad de Derecho UNED.
Secretario General Plataforma Tercer Sector
Existen diversidad de órganos consultivos y de participación de diferentes sectores sociales con la Administración General del Estado (Consejo Nacional de la
Discapacidad, Consejo Estatal de Mayores, Consejo Estatal de ONG de Acción
Social…) que vienen desempeñando un determinado papel de encuentro,
pero que carecen de verdadera capacidad de interlocución y negociación. No
es menos cierto que, por el contrario, algunos de los sectores sociales sí que han
demostrado una notable capacidad de incidencia política y de interlocución
directa, aunque no institucionalizada, que ha arrojado muy relevantes avances
sociales durante las últimas dos décadas. El ejemplo, quizás más llamativo, lo
constituye la capacidad de influencia real que ha acreditado el Comité Español
de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI).
Ahora bien, puede afirmarse que, con la creación de la Comisión para el Diálogo Civil con la Plataforma del Tercer Sector, ha emergido en España una
potente manifestación del principio de diálogo civil muy presente en el acervo
comunitario, pero carente de reflejo en la realidad y en la legislación española,
más allá de algunas menciones puntuales (Ley de dependencia), que no se han
traducido en una situación práctica y efectiva de interlocución y negociación.
La Comisión para el Diálogo Civil con la Plataforma del Tercer Sector es un
órgano muy joven. Aparece creada en el Boletín Oficial del Estado del día 1 de
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febrero de 2013. En tan breve espacio de tiempo ha conseguido impulsar reformas tan importantes como la asignación tributaria del IRPF para fines sociales,
o abordar los impagos de las administraciones públicas con el Tercer Sector.
La Comisión es un mecanismo permanente de interlocución entre el Estado
y las Entidades del Tercer Sector, que están representadas a través de la Plataforma del Tercer Sector. Su ámbito de interlocución son las políticas públicas en
materia social que son de competencia estatal. Junto con esta interlocución, su
objetivo es impulsar el establecimiento de una alianza público-privada para la
ejecución de medidas por las entidades que integran el Tercer Sector.
1. EL CONCEPTO DE DIÁLOGO CIVIL
El diálogo civil no tiene actualmente una definición tan precisa como el diálogo
social. Este último se proyecta sobre la regulación de las relaciones laborales y
sobre la protección social ligada al trabajo. El diálogo social, más estructurado
porque tiene más largo recorrido histórico, lo mantienen los denominados
interlocutores sociales, los sindicatos y las organizaciones empresariales, bien
de forma bipartita, o bien de forma tripartita cuando participan también los
poderes públicos competentes.
El diálogo civil es un fenómeno más reciente, que está actualmente en pleno
proceso de formación. Podemos definirlo como el diálogo que mantienen las
instituciones democráticas de gobierno con la sociedad civil organizada. En
las sociedades avanzadas, la sociedad civil se organiza en asociaciones, fundaciones, plataformas, redes y foros que conforman lo que conocemos como
organizaciones no gubernamentales (ONG) y a las que corresponde mantener
el diálogo civil.
La democracia representativa radica en que los ciudadanos delegan el poder
de dirección y gestión de los asuntos públicos en los gobernantes libremente
elegidos. Pero, en los últimos decenios, se ha asentado la convicción de que los
poderes públicos no pueden llevar a cabo políticas acertadas sin escuchar a los
ciudadanos. Sin abandonar el principio de representación, aparece la idea de
la democracia participativa, que ofrece a los ciudadanos la nueva y enriquecedora dimensión de participar de forma efectiva en la gestión de los asuntos
públicos.
El diálogo civil responde a esta idea de democracia ensanchada y perfeccionada, en la cual la sociedad civil contribuye a la mejora de la gobernanza al
participar en la toma de decisiones sobre las políticas públicas. La Unión Europea lo contempla como uno de los principios democráticos recogidos en el
propio Tratado de Lisboa, cuando dispone en su artículo 11 que «las instituciones darán a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces
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apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones
en todos los ámbitos de actuación de la Unión», añadiendo a continuación que
«las instituciones mantendrán un diálogo abierto, transparente y regular con las
asociaciones representativas y la sociedad civil».
A ello se une la Resolución del Parlamento Europeo, de 13 de enero de 2009,
sobre las perspectivas de desarrollo del diálogo civil en el marco del Tratado de
Lisboa, así como la Estrategia Europa 2020, cuando proclaman que el Diálogo
civil es un principio superior en todos los ámbitos de actuación de la Unión
Europea.
El Tercer Sector forma parte de la sociedad civil organizada y representa, dentro
de ella, a las personas y colectivos más vulnerables. El diálogo civil es directa
y plenamente aplicable al Tercer Sector. Si existe un ámbito donde hay que
escuchar a las personas que van a ser destinatarias de la acción de gobierno, es
precisamente el ámbito de la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Los
poderes públicos no pueden impulsar de forma eficaz políticas de solidaridad,
de igualdad de oportunidades y de no discriminación sin mantener con el Tercer Sector ese diálogo abierto, transparente y regular que proclama el propio
Tratado de la Unión Europea.
El dialogo civil, dentro del cual se integra el diálogo civil con el Tercer Sector, es
una realidad pujante que mejora la calidad de nuestra democracia y abre nuevas perspectivas a la gobernanza. Para que sus potencialidades se manifiesten
de forma plena es necesario encontrar los instrumentos que hagan posible en
cada sector la práctica efectiva de este diálogo.
2. LA PLATAFORMA DEL TERCER SECTOR
En este sentido, un paso decisivo fue el de crear, el día 10 de enero de 2012, la
Plataforma del Tercer Sector, una organización de ámbito estatal sin ánimo de
lucro, dirigida a unir y amplificar la voz del Tercer Sector. Fue fundada por siete
organizaciones: la Plataforma de ONG de Acción Social (POAS), la Plataforma
del Voluntariado de España (PVE), la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y
la Exclusión Social en España (EAPN-ES), el Comité Español de Representantes
de Personas con Discapacidad (CERMI), Cáritas Española, Cruz Roja Española, y
la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE).
La creación de la Plataforma ha sido fundamental para hacer posible el diálogo
civil entre el Tercer Sector y las administraciones públicas, un diálogo en este
caso de ámbito estatal con la Administración General del Estado. La Plataforma
surge del intento de articular un sector plural, heterogéneo, en crecimiento y
transformación, pero un sector también con importantes debilidades agravadas por la crisis. Su filosofía de vertebración, cohesión e interlocución activa
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del sector ha sido exitosa, ya que ha posibilitado, tras una etapa de intensas
negociaciones con la administración, la creación oficial en 2013 de la Comisión para el Diálogo Civil, donde la Plataforma representa al Tercer Sector en su
interlocución con la Administración del Estado.
3. LA COMISIÓN: COMPOSICIÓN Y FUNCIONES
¿Qué nos llevó a plantear al departamento ministerial competente la creación
de esta comisión? Desde el año 1999, la participación de la sociedad civil se llevaba a cabo a través del Consejo Estatal de ONG de Acción Social. Este consejo
responde al concepto tradicional de órgano consultivo. Sin ignorar los avances
que se han producido en su seno, resultaba necesario profundizar en el diálogo
civil creando un órgano específico para ello.
Es importante resaltar que el objetivo no era crear otro consejo de participación para las ONG, ni crear un órgano consultivo más en el cual la administración se limita a recabar el parecer de las entidades como un trámite previo a la
aprobación de sus medidas.
El objetivo era conseguir un sistema de diálogo y participación permanentes,
mediante un mecanismo concreto de interlocución entre la Administración
General del Estado y las entidades del Tercer Sector, articulado por medio de
una Comisión diseñada directa y específicamente para desarrollar en ella el
diálogo civil. Queríamos transitar de un modelo en el que la administración
simplemente concede audiencia al sector a otro modelo en el que la administración y el sector dialogan de forma permanente para encontrar juntos las
mejores soluciones a los problemas sociales.
Este objetivo se materializó mediante la Resolución de 28 de enero de 2013 de
la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, que crea la Comisión
para el Diálogo Civil con la Plataforma del Tercer Sector.
En la Comisión participan, por un lado, el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, a través de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad. A este órgano administrativo le corresponde la propuesta y ejecución de
la política del Gobierno en materia de cohesión e inclusión social, de la familia,
de protección del menor, de atención a las personas mayores, en situación de
dependencia o con discapacidad, así como asegurar la igualdad de trato y de
oportunidades, especialmente entre mujeres y hombres. Su interlocutor es la
propia Plataforma del Tercer Sector, que cuenta con personalidad jurídica conforme a la Ley Orgánica reguladora del derecho de asociación.
Conforme a su norma de creación, la finalidad de la Comisión es institucionalizar la colaboración, la cooperación y el diálogo permanente entre la Plataforma
del Tercer Sector y la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, en
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relación con las políticas públicas en materia social. El objetivo compartido es
impulsar el reconocimiento del Tercer Sector de Acción Social como actor clave
en la defensa de los derechos sociales y lograr la cohesión y la inclusión social
en todas sus dimensiones, evitando que determinados grupos de población
más vulnerables queden excluidos socialmente. Su fin último es servir para el
establecimiento de una alianza público-privada para la ejecución de medidas
por las entidades que integran el Tercer Sector.
Jurídicamente, las funciones de la Comisión de Diálogo Civil son las siguientes:
a) Garantizar y fortalecer la interlocución del Tercer Sector del ámbito social
en el diseño y aplicación de las políticas públicas de inclusión social que sean
competencia de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad.
b) Conocer y debatir las iniciativas de la Plataforma de Tercer Sector relativas a
las siguientes materias:
1.
2.
3.
4.
Medidas o actuaciones que afecten directamente a grupos de población en riesgo de pobreza y exclusión social o situación de vulnerabilidad social.
Medidas legislativas sobre el Tercer Sector del ámbito social.
Planes o programas de acción para el apoyo o impulso del Tercer Sector
del ámbito social, tanto a nivel nacional como internacional.
Sistema de financiación del Tercer Sector del ámbito social.
c) Ser informada con antelación suficiente sobre aquellos proyectos normativos o iniciativas de contenido social promovidas por la Administración General del Estado y por la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad,
cuando afecten directamente a grupos de población en riesgo de pobreza y
exclusión social o situación de vulnerabilidad social.
La interlocución en el seno de la Comisión consistirá en:
a) la realización de diagnósticos compartidos de los asuntos que se planteen.
b) la búsqueda de soluciones compartidas a los mismos.
c) el respaldo conjunto a dichas soluciones por parte de todos los miembros
de la Comisión.
La Comisión para el Diálogo Civil está constituida por su presidente, catorce
vocales y un secretario. Su presidente es el titular de la Secretaría de Estado de
Servicios Sociales e Igualdad. Los siete vocales que representan a la Secretaría
de Estado son las personas titulares de la Dirección General de Servicios para
la Familia y la Infancia, de la Dirección General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad, del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, de la Dirección General
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para la Igualdad de Oportunidades, de la Delegación del Gobierno para el Plan
Nacional sobre Drogas y de la Delegación del Gobierno para la Violencia de
Género. A ellos hay que añadir un vocal en representación del Gabinete de la
Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad.
Los siete vocales representantes de la Plataforma del Tercer Sector representan
a cada una de las siete entidades de ámbito estatal que integran la Plataforma,
que desempeñan la responsabilidades unipersonales de la misma y, colegiadamente, conforman su Comisión Permanente: el presidente (Presidente de la Plataforma del Voluntariado de España), cinco vicepresidentes (Secretario General
de Cáritas; Secretario General de Cruz Roja; Presidente de la Plataforma de ONG
de Acción Social; Presidente de la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la
Exclusión Social en España y el Presidente del Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad) y el Secretario General (Secretario General
del Consejo General de la ONCE).
Por último, el Secretario de la Comisión será un funcionario que preste servicio
en la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, que participará en
las deliberaciones con voz, pero sin voto.
4. LA AGENDA DE TRABAJO
La Comisión de Diálogo Civil se enfrenta con una apretada agenda de trabajo.
Son muchos los temas sobre los cuales debe proyectarse la interlocución ágil,
fluida y permanente que constituye su razón de ser. Vamos a enumerar los más
relevantes, advirtiendo que no es una relación exhaustiva, y que dicha agenda
siempre deberá acomodarse de manera dinámica y flexible a la propia evolución de los acontecimientos.
La mayor prioridad y preocupación social es, sin duda, la actual vulnerabilidad
de determinados colectivos. Ello requiere acciones urgentes y coordinadas
para hacer frente a las graves y negativas consecuencias sociales que acarrea
la crisis.
Se debe asegurar la financiación del Tercer Sector para garantizar una sostenibilidad económica que le permita cumplir y desarrollar los fines que le son propios. Como luego señalaremos, se han conseguido ya algunas medidas muy
importantes en materia de la asignación tributaria del IRPF para fines sociales,
de subvenciones para el mantenimiento de las entidades y de solventar los
impagos de las Administraciones públicas con el Tercer Sector.
Es fundamental analizar la priorización de los recursos disponibles hacia aquellos objetivos y acciones donde haya un acuerdo entre el Gobierno y el Tercer
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Sector, con un compromiso firme de que este último participe en su ejecución
y gestión.
En materia de vivienda, debe procurarse un funcionamiento eficaz del Fondo
Social de Viviendas, procurando la activa participación de la Plataforma del Tercer Sector.
Dos importantes iniciativas legislativas están en la agenda de trabajo. La primera es la futura Ley del Tercer Sector, una iniciativa propuesta por la Plataforma del Tercer Sector y que ha sido aceptada públicamente por la Administración. La segunda iniciativa es la Ley del Mecenazgo, donde el objetivo es que
los fines sociales queden debidamente priorizados en ella.
Los principios de buena gobernanza deben llevar a una participación activa del
Tercer Sector, a través de la Plataforma, en procesos tales como la gestión de
los fondos estructurales de la Unión Europea, la participación en el Plan Nacional de Reformas o la formulación de los catálogos de prestaciones sociales, en
especial de servicios sociales y socio sanitarios.
En última instancia, el Tercer Sector debe participar en todos aquellos procesos
de relevancia para el desarrollo social que supongan grandes pactos o acuerdos políticos e institucionales, cuando afecten a los colectivos en riesgo de
exclusión.
También el ámbito europeo debe formar parte de la agenda de trabajo de la
Comisión de Diálogo Civil. Se solicita aquí del Gobierno un mejor posicionamiento y participación activa de la Plataforma en los órganos y actividades de
la Unión Europea para defender mejor los intereses del Tercer Sector de nuestro país y nuestras políticas de solidaridad.
5. LOS PRIMEROS LOGROS CONSEGUIDOS
La Comisión para el diálogo civil ha conseguido ya los primeros resultados positivos y visibles de su actividad. Este mismo año se han aprobado varias medidas legislativas que afectan de manera muy directa al Tercer Sector, medidas
en cuyo impulso y articulación ha participado de manera decisiva la Comisión.
En primer lugar, se ha creado la nueva figura legal de la Entidad del Tercer Sector colaboradora con las Administraciones Públicas. En segundo lugar, se han
introducido modificaciones en la asignación para fines sociales procedente del
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). Por último, las deudas
de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales con el Tercer Sector se
han incluido dentro del plan estatal de pagos a proveedores de las administraciones públicas.
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Mediante el Real Decreto-ley 7/2013, aprobado el pasado día 28 de junio, se ha
creado la nueva figura de la Entidad del Tercer Sector colaboradora. La creación
de esta figura legal, solicitada por la Plataforma del Tercer Sector, debe valorarse en términos muy positivos, por lo que supone para consolidar el Tercer
Sector y por lo que implica de potenciar la colaboración público-privada en la
lucha contra la pobreza y la exclusión social.
A partir de ahora, las distintas administraciones públicas, tanto el Estado como
las comunidades autónomas y las entidades locales, cada una en el ámbito de
sus respectivas competencias, podrán reconocer como entidades del Tercer
Sector colaboradoras a aquellas organizaciones o entidades que desarrollen
actividades de interés general.
En el ámbito de la Administración del Estado, podrán reconocerse como entidades del Tercer Sector colaboradoras a aquellas organizaciones o entidades
no gubernamentales que tengan ámbito estatal, que carezcan de fines de lucro
y que desarrollen actividades de interés general. Legalmente, es un concepto
amplio que engloba las actividades asistenciales, de servicios sociales, actividades cívicas, educativas, culturales, científicas, deportivas, sanitarias, de cooperación al desarrollo, de defensa del medio ambiente, de defensa de la economía o de la investigación, de desarrollo de la vida asociativa, de promoción del
voluntariado o cualesquiera otras de naturaleza análoga.
El reconocimiento como entidad colaboradora supondrá adquirir una especial
consideración jurídica a efectos de colaborar con la administración pública en
materia de solidaridad e igualdad de oportunidades. Con ello, la nueva figura
de las entidades colaboradoras supondrá un paso adelante en la consolidación
del Tercer Sector con ámbito de actuación estatal y un reforzamiento de la colaboración estratégica y permanente entre el Tercer Sector y la Administración
General del Estado.
El Real Decreto-ley 7/2013 se refiere expresamente a «garantizar la vía de canalización de los fondos públicos imprescindibles para que las Entidades colaboradoras puedan cumplir y desarrollar los fines que les son propios». Este compromiso con la sostenibilidad financiera de las entidades colaboradoras se ha
plasmado en el reciente Real Decreto 535/2013, que regula las subvenciones
para financiar el mantenimiento y el funcionamiento de las Entidades del Tercer Sector de ámbito estatal colaboradoras con la Administración del Estado.
Con la reforma legal de la asignación tributaria del 0,7% del IRPF para fines
sociales se ha conseguido respaldar la competencia del Estado para su gestión.
Las recientes sentencias del Tribunal Constitucional habían cuestionado esta
competencia estatal, generando con ello una situación de incertidumbre jurídica sobre el futuro de la propia asignación y de sus programas. La Plataforma
del Tercer Sector se manifestó abiertamente a favor de mantener la gestión
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estatal de los fondos que proceden de la asignación tributaria y reclamó una
actuación decidida de los poderes públicos en dicho sentido. El resultado ha
sido un nuevo marco jurídico que regula la aplicación del 0,7%, un marco con
rango de ley, aprobado por el Gobierno mediante el Real Decreto-ley 7/2013 y
convalidado por el Parlamento.
Se ha reformulado el destino de la asignación tributaria en torno a cinco ejes
que contemplan actividades de interés general consideradas de interés social.
Se trata de la atención a las personas con necesidades de atención integral
socio-sanitaria, la atención a las personas con necesidades educativas o de
inserción laboral, el fomento de la seguridad ciudadana y prevención de la
delincuencia, la protección del medio ambiente y la cooperación al desarrollo.
El cambio central consiste en que no se considera ya que estemos en el ámbito
de la asistencia social, sino que el Estado gestionará la asignación tributaria
porque ostenta competencia en las actividades de interés general que se contienen en estos ejes prioritarios.
Una última medida impulsada por la Comisión para el Diálogo Civil ha sido el
Plan de pagos al Tercer Sector por la morosidad de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto-ley 8/2013, del 28 de
junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo financiero a las entidades locales.
Mediante el Plan estatal de pagos a proveedores se ayuda a las Comunidades
Autónomas y Entidades locales, financiando el pago y cancelación de las deudas que tienen contraídas con sus proveedores. Lo que ha aprobado el Consejo
de Ministros es incorporar a este Plan de pagos todas las deudas autonómicas
o municipales a favor de las organizaciones y entidades sin fines de lucro y con
fines sociales que actúen en los ámbitos de infancia, discapacidad y tercera
edad, así como las obligaciones de pago derivadas de los conciertos suscritos
en materia de servicios sociales.
Para concluir, cabe resaltar que esta Comisión de Diálogo Civil ha trabajado
muy intensamente y en un magnífico clima de entendimiento y de búsqueda
de soluciones útiles y de consenso. Prueba de ello es que, durante el periodo
febrero julio de 2013, la comisión ha celebrado hasta un total de 7 reuniones,
extremo éste poco habitual en este tipo de órganos, lo que acredita el carácter
prioritario que ambas partes han dado a este mecanismo de interlocución para
abordar con urgencia y decisión los temas más candentes y críticos para el Tercer Sector y de enorme preocupación para el Gobierno.
La Comisión de Diálogo Civil se erige, pues, en un elemento de innovación en
el panorama español de la interlocución público-privada y en un verdadero
hito como precedente de las ventajas que comportan este tipo de vías de relación directa e institucionalizada entre el Gobierno y un sector social. Habrá
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que aprovechar esta ocasión para extraer de ella los mayores logros posibles
y fortalecer el mecanismo por mor de la buena práctica en sí misma que debe
ser consagrada legalmente, quizá en la próxima Ley General del Tercer Sector,
como una solución a los problemas de interlocución formal y una respuesta
moderna a los modos y talantes de relación entre los responsables públicos y
los dirigentes de los movimientos sociales representativos de la sociedad civil
organizada.
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