El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado a la LXI

QUE
REFORMA EL ARTÍCULO 89 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A
CARGO DEL DIPUTADO JAIME FERNANDO CÁRDENAS GRACIA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PT
El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante
del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71 fracción II, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6 fracción I y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete
a consideración del pleno de esta soberanía la siguiente
Exposición de Motivos
Hace no muchos años, algunos sosteníamos que el Ejecutivo mexicano no había abusado de las facultades
reglamentarias porque el régimen no había tenido características militares, porque el presidente hasta ese momento
tenía el control político de ambas Cámaras y, porque los rasgos políticos de un sistema fundado en un partido casi
hegemónico hacían innecesario el abuso de esas facultades 1. Con la aparición de los gobiernos divididos, el fin del
sistema de partido hegemónico y los impactos de una globalización desde arriba, la situación cambió; hoy la
facultad reglamentaria, principalmente por la vía de las normas generales administrativas (normas oficiales
mexicanas) ha fortalecido las competencias reguladoras del Ejecutivo y de la administración pública, los que se
constituyen como legisladores por encima de lo previsto en la ley. Ésta suele, por otra parte, delegar en el Ejecutivo
y en sus instancias, la facultad legislativa.
Los hechos anteriores no tienen ningún fundamento en la Constitución. Ni en el principio de división de poderes
contemplado en el artículo 49 de la Constitución ni en las facultades implícitas de la fracción XXX del artículo 73
de la Carta Magna ni en las facultades residuales de las entidades federativas que se desprenden del artículo 124 de
la Constitución. Y obviamente, esos hechos tampoco tienen justificación a la luz de lo previsto en la fracción I del
artículo 89 de la Constitución ni en su interpretación doctrinal.
La facultad reglamentaria como facultad propia del poder ejecutivo se encuentra en todas las Constituciones
mexicanas que antecedieron a la Constitución de 1857. Las leyes fundamentales de México señalaron que el
reglamento no podía alterar ni modificar la ley de la que derivaba y dependía. Siempre se entendió que el
reglamento era un ordenamiento subordinado a la ley que se justificaba en ella misma.
En el artículo 85 fracción I de la Constitución de 1857 se estableció la fórmula obscura que hoy prevalece en el
artículo 89 fracción I de la Constitución de 1917, esto es, que es facultad del Ejecutivo promulgar y ejecutar las
leyes proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. La redacción de la fracción citada significó
para la doctrina jurídica durante décadas la facultad reglamentaria del ejecutivo.
Para Felipe Tena Ramírez, los reglamentos expedidos por el ejecutivo tienen que referirse a las leyes del Congreso
de la Unión y, por tanto, la facultad reglamentaria no tiene por objeto desarrollar preceptos de la Constitución
(reglamentos autónomos). El reglamento se encuentra subordinado a la ley y persigue la ejecución de ésta,
desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en la ley. El reglamento no puede exceder el
alcance de la ley ni tampoco contrariarla, sino que debe respetar su letra y espíritu. El reglamento es a la ley lo que
la ley es a la Constitución; es el eslabón entre la ley y su ejecución 2.
Según Gabino Fraga, el “reglamento es una norma o conjunto de normas jurídicas de carácter abstracto e
impersonal que expide el poder ejecutivo en uso de su facultad propia y que tiene por objeto facilitar la exacta
observancia de las leyes expedidas por el poder legislativo” 3 . Se trata de una norma impersonal, general y
abstracta que emana del ejecutivo y es un medio para la ejecución de las leyes. En todo caso lo habría que señalar
es que la ley se expide en el ejercicio de una soberanía más radical que representa a la nación y que el reglamento
se expide en virtud de una competencia más limitada para permitir la ejecución de la ley.
Es importante señalar que la facultad reglamentaria, por principio general, salvo las excepciones que la
Constitución establezca, no puede tener por objeto preceptos de la propia Constitución general, pues la
reglamentación de éstos incumbe al poder legislativo a través de las leyes reglamentarias u orgánicas. El artículo
27 párrafo quinto de la Constitución le concede al Ejecutivo la facultad de reglamentar directamente –sin que
exista ley previa– la utilización y extracción de las aguas del subsuelo; y, el artículo 73 fracción XVI de la
Constitución faculta al Consejo de Salubridad General, que depende directamente del presidente, a dictar
disposiciones generales en materia de salubridad.
La Constitución establece en el artículo 92 que todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente
deberán estar firmados por el secretario de estado o jefe administrativo a que el asunto corresponda, y sin este
requisito no serán obedecidos. Al igual que las leyes y otras disposiciones, los reglamentos deben ser publicados,
para que se conozcan y sean cumplidos, en los diarios y gacetas oficiales, según lo prevén los artículos 3 y 4 del
Código Civil.
Durante mucho tiempo, la jurisprudencia mexicana, consideró al igual que la doctrina, que el reglamento participa
de la naturaleza de la ley, únicamente en cuanto a que ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal y
abstracta y, dos características separan de la ley al reglamento en sentido estricto; éste último sólo puede emanar
del presidente, que es a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, y es
una norma subalterna que tiene su medida y justificación en la ley. Sin embargo, en los últimos años esa situación
se ha modificado olvidando criterios de los años cuarenta del siglo XX, que estimaron por ejemplo, que la facultad
reglamentaria era indelegable en otras autoridades administrativas, aunque lo estableciera la ley, porque ello
implicaba subvertir el orden constitucional y destruir la unidad del poder que deriva de la titularidad unipersonal
dispuesta por la Constitución para el poder ejecutivo 4.
Como lo señala Víctor Blanco Fornieles esta caracterización del reglamento administrativo continuó durante todo
el siglo XX hasta finales del mismo. Su forma más acabada se encuentra en la jurisprudencia de agosto de 1990, I,
3. A. J/25, del Tercer Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito que resumió la doctrina del
reglamento administrativo en los siguientes puntos 5:
1. La facultad reglamentaria corresponde al titular del Poder Ejecutivo.
2. Tiene la función de mejor proveer en la esfera administrativa el cumplimiento de las leyes, que consiste en
facilitar a sus destinatarios su observancia. Va en esto implícita una limitación: no podrá el reglamento
introducir requisitos ni obligaciones adicionales a los que la ley dispone expresamente.
3. Las disposiciones reglamentarias deben ser generales, imperativas y abstractas, y detallar las hipótesis y
supuestos normativos de aplicación de las normas legales.
4. Las razones de utilidad y necesidad no son suficientes para justificar el desborde de la esfera de atribuciones
propia del Poder Ejecutivo, que se delimita, explícita o implícitamente, en la ley reglamentada, y que es la
fuente de obligatoriedad del reglamento, que está limitado funcionalmente a la exacta observancia de la ley.
5. El principio de reserva de ley no está constreñido a ciertas materias, sino que consiste en la determinación
“de qué, quién, dónde y cuándo”, de una situación jurídica general, hipotética y abstracta.
6. Al reglamento compete “el cómo de esos mismos supuestos” y no puede referirse al qué, quién, dónde y
cuándo si no están dispuestos previa y explícitamente por la ley.
7. La subordinación del reglamento a la ley tiene sentido en función de esas cuestiones abarcadas por la
“reserva de ley”; por eso no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos, ni contradecirla.
8. La facultad reglamentaria no es una facultad supletoria, no puede ejercerse para llenar las lagunas de la ley,
para reformarla, y ni siquiera para remediar el olvido o la omisión en que pueda haber incurrido el legislador.
9. La ley es la justificación y medida del reglamento.
A partir de 1995 el Poder Judicial de la federación cambia los criterios anteriores. Por ejemplo, el principio de
“reserva de ley” se considera sólo respecto de ciertas materias y se estima que en todo lo demás, en ejercicio de la
facultad reglamentaria, se puede disponer ex novo. Se ha llegado al extremo de sostener que a través del
reglamento el presidente puede complementar y desarrollar a la ley. También, de forma incorrecta, se ha sostenido
que el reglamento interior es fuente suficiente y bastante de competencias de autoridad que inciden en los derechos
de los gobernados.
Como dice Blanco Fornieles, el sistema de distribución de competencias adoptado por la Constitución en el
artículo 124 es rígido, especialmente respecto de las autoridades federales, para las que la Constitución establece
que sólo tienen las facultades que expresamente la Constitución les otorga. Las facultades implícitas que regula la
fracción XXX del artículo 73 de la Constitución tienen estas características: se encuentran en relación causal con
las facultades explícitamente conferidas por la Constitución a los poderes federales; respecto de ellas rige el
principio de reserva de ley; y sólo pueden ser utilizadas por el Congreso de la Unión. Desde hace algunos años, el
criterio asumido por los Tribunales Colegiados respecto a las facultades implícitas se aparta de la Constitución
porque permite que el Ejecutivo y sus instancias administrativas desarrollen dichas facultades 6.
El abuso de lo anterior se ha hecho patente con la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, que permite el
establecimiento de procedimientos nuevos y complejos no previstos previamente en la ley. Las normas oficiales
mexicanas como normas generales sin ley previa que regule una situación hipotética, general y abstracta, implican
una violación al principio de división de poderes contemplado en el artículo 49 de la Constitución. Las normas
oficiales mexicanas violentan las facultades del Poder Legislativo y constituyen una delegación injustificada de
competencias del Legislativo a instancias de la administración que no representan la titularidad del Poder
Ejecutivo. Es decir, no tienen asideros constitucionales.
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido incorrectamente que el presidente de
la República puede válidamente, a través de la remisión desde el reglamento a una norma oficial mexicana (NOM),
hacer competente a una autoridad que constitucionalmente está sujeta a él para regular a los particulares. También
ha resuelto que el reglamento interior de las dependencias administrativas es fuente válida de competencias y
facultades, lo que carece de sustento constitucional. El principio de reserva de ley ha quedado desnaturalizado a
unas cuantas materias y con ello se ha dado paso a la expansión de la función normativa del titular del Poder
Ejecutivo y del resto de la administración pública 7.
Todo lo anterior resulta aberrante, y por ello, es necesario proponer la adición de un párrafo a la fracción I del
artículo 89 de la Constitución, para que la facultad reglamentaria quede constreñida a lo siguiente:
1. Que queden prohibidos los reglamentos autónomos, salvo los que prevea explícitamente la Constitución.
2. Que la facultad reglamentaria quede exclusivamente conferida al titular del poder ejecutivo y que las
dependencias y entidades de la administración pública no pueden realizarla.
3. Que el Poder Legislativo no pueda delegar al Ejecutivo el desarrollo de las leyes.
4. Que el reglamento está limitado funcionalmente a la exacta observancia de la ley.
5. Que el principio de reserva de ley obliga a que el reglamento exclusivamente establezca el modo en que se
lleva a cabo la ley, mediante normas impersonales, generales y abstractas.
6. Que el reglamento no puede ir más allá de la ley ni extenderla a supuestos distintos, ni contradecirla.
7. Que la facultad reglamentaria no es una facultad supletoria, no puede ejercerse para llenar las lagunas de la
ley, para reformarla, y ni siquiera para remediar el olvido o la omisión en que pueda haber incurrido el
legislador.
8. Que la ley es la justificación y medida del reglamento.
Por las consideraciones anteriormente expuestas y fundadas proponemos iniciativa con proyecto de Decreto que
adiciona un párrafo a la fracción I del artículo 89 de la Constitución para limitar la facultad reglamentaria
del Poder Ejecutivo
Artículo Único. Se adiciona un párrafo a la fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos para quedar en los siguientes términos:
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes:
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a
su exacta observancia.
“La facultad reglamentaria está exclusivamente conferida al titular del Poder Ejecutivo. Sólo se
reconocerán los reglamentos autónomos que prevea esta Constitución. El Poder Legislativo no puede
delegar al Ejecutivo el desarrollo de las leyes. Los reglamentos tendrán por propósito establecer el modo
para ejecutar y aplicar la ley y, no pueden ir más allá de ésta ni extenderla a supuestos distintos, ni
contradecirla. La facultad reglamentaria no puede ejercerse para llenar las lagunas de la ley o para
reformarla, y ni siquiera para remediar el olvido o la omisión en que pueda haber incurrido el
legislador”;
...
...
...
...
Transitorios
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la
Federación.
Notas
1. Cárdenas Gracia, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional,
México, UNAM, 1996, pp. 62-53.
2. Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, México, editorial Porrúa, décima segunda edición,
1973, pp. 483 y ss.
3. Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, México, editorial Porrúa, cuadragésima segunda edición, 2002, p. 104.
4. Quinta Época; Instancia: Segunda Sala; Fuente: Apéndice de 1995; Tomo: Tomo III, Parte SCJN; Tesis: 157;
Página 107 (Reglamentos administrativos).
5. Blanco Fornieles, Víctor, La normatividad administrativa y los reglamentos en México. Una visión desde la
jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación, México, editorial Fontamara, 2006, pp. 43 y 44.
6. Blanco Fornieles, Víctor, La normatividad administrativa y los reglamentos en México. Una visión desde la
jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación, obra citada, pp. 87 y ss.
7. Blanco Fornieles, Víctor, La normatividad administrativa y los reglamentos en México. Una visión desde la
jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación, obra citada, pp. 65 y ss.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 30 de abril de 2012.
Diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica)