ANEXO 2 EL COSTO DE LOS DESASTRES NATURALES EN MATERIA DE INFRAESTRUCTURA Desastres Naturales: Infraestructura Puntos fundamentales México dispone en la actualidad e un fondo para desastres naturales. Sin embargo este fondo muestra en su diseño actual diversos problemas que es necesario remediar considerando que el cambio climático intensificará las demandas sobre este fondo: 1. El fondo es insuficiente para atender las magnitudes de los desastres naturales que se están presentando. El déficit promedio se encuentra en 10,000 mdp anuales. 2. Los recursos que se le asignan al Fondo son muy inestables, al presentar un alto coeficiente de variación. Ello sugiere que el Fondo se reasigna en ocasiones para destrabar las aprobaciones de presupuesto federal año con año. 3. El diseño presenta un problema de daño moral al haber mezclado dos objetivos distintos en un solo fondo: ayudar a la población y reconstruir infraestructura. 4. Al ser el Fonden un mecanismo para resarcir el impacto negativo en infraestructura, no debió haber incluido como desastre natural a la sequía, aspecto que al final prevaleció. Sin embargo, los impactos del cambio climático incrementarán las demandas en este sentido por lo que debe hacerse una provisión para ello en otro fondo separado. 5. Finalmente debe calendarizarse mejor el gasto de los recursos ya que los desastres que ocurren hacia el final de año, no cuentan ya con los recursos suficientes para enfrentarlos. 1. INTRODUCCIÓN Hasta hace una década, cada vez que la infraestructura federal, estatal o municipal sufría daños como consecuencia de la ocurrencia de un desastre natural, las dependencias federales o los gobiernos estatales y municipales tenían que reasignar sus programas de gasto para la reparación y/o restitución del bien dañado. Esto naturalmente había afectado, en la mayor parte de las veces, a los programas sectoriales federales, estatales o municipales prioritarios para los años en que este evento natural ocurría, posponiéndolos para los años fiscales siguientes. Si bien el Sistema Nacional de Protección Civil (SNPC) había sido un instrumento muy exitoso para enfrentar las consecuencias de un desastre natural, los recursos de este sistema se concentran principalmente en ayuda de tipo humanitario por lo que la reparación y/o restitución de la infraestructura dañada quedaba a merced de las mencionadas reasignaciones presupuestales. Por lo anterior, la SHCP incluyó en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 1996 una previsión de gasto para la atención de los daños causados por desastres naturales; esta iniciativa fue aprobada por la H. Cámara de Diputados. Para asegurar la aplicación eficiente de estos recursos, la SHCP formó un grupo interdisciplinario de economistas, abogados y expertos en seguros y riesgos, para el diseño de reglas de funcionamiento de un fondo para la atención de desastres naturales. La necesidad de contar con un fondo de esta naturaleza, se ha hecho más evidente a La Economía del Cambio Climático en México 2 Desastres Naturales: Infraestructura partir del cambio climático, en donde el problema de la sequía y los daños causados por los huracanes han hecho uso de un monto importante de recursos aprobados por la H. Cámara de Diputados. Por ello, resultaba necesario constituir un fondo que funcionara de acuerdo a reglas claras y contara con recursos suficientes para cubrir los daños causados por desastres naturales. En este contexto, en el seno de la Comisión de Gasto Financiamiento (CIGF) se propuso la creación de dos fondos, cada uno con reglas específicas: el primero orientado hacia la reparación y/o restitución del daño causado a la infraestructura del país y, el segundo, para el otorgamiento de apoyos a la población afectada por un desastre natural. En este sentido, el documento que nos ocupa, revisa primero el esquema de funcionamiento del Fondo para Desastres NaturalesInfraestructura (FONDENI), el cual se orientará a la reparación y/o restitución de la infraestructura del país y, segundo, el esquema del Fondo para Desastres Naturales-Apoyo a Damnificados (FONDENAD). Debe destacarse que posteriormente, hacia el año 2000 el Fondo se denomina simplemente FONDEN, con lo cual pierden la independencia necesaria para no confundir el uso de los recursos. El FONDEN se propuso entonces como un mecanismo adicional de apoyo al SNPC, a la creación de nuevos fondos y a las partidas presupuestales que se destinen para este fin. Esta iniciativa permite – parcialmente- que las prioridades originales de las dependencias federales y los gobiernos estatales, municipales y del D.F., plasmadas en sus programas anuales se vean menos afectadas. Es decir, el FONDEN se concentrará únicamente en la infraestructura básica propiedad del Gobierno Federal, pero podrá canalizar recursos hacia los estados, municipios y el D.F., a través del otorgamiento de créditos preferenciales o avales a intereses. Por esto, se minimiza el riesgo moral existente en este tipo de situaciones. Asimismo, acorde con los principios de eficiencia en esta materia, el FONDEN respeta el principio de mutualidad1 al constituir reservas para enfrentar las consecuencias de un evento adverso de tipo natural. Por último, paralelamente a la creación del FONDEN, se hace necesario promover el aseguramiento de los bienes en la administración pública federal, así como mejorar sus sistemas de prevención. La creación del FONDEN permite estimar el costo de los desastres naturales en materia de infraestructura básica. Este apartado se divide en tres secciones. La primera es la introducción. La segunda es el análisis del fondo actual y la tercera presenta las conclusiones y las recomendaciones generales. 1 Por mutualidad se entiende “el conjunto de riesgos individuales de similar tamaño y que están sujetos a peligros iguales, cuya afectación por siniestro se distribuye de manera normal en el tiempo”. La Economía del Cambio Climático en México 3 Desastres Naturales: Infraestructura 2. EL COSTO DE LOS DAÑOS EN INFRAESTRUCTURA POR DESASTRES NATURALES México es uno de los países más expuestos a desastres naturales como terremotos, tormentas y principalmente huracanes debido a su ubicación geográfica. Las principales consecuencias de estos desastres son diversos daños a la población, la infraestructura, los servicios y a los sistemas de producción. En general es difícil calcular el costo en materia de infraestructura que originan los desastres naturales. Sin embargo, con la mayor frecuencia de ocurrencia de dichos fenómenos se ha ido creando mayor conciencia u existe un mejor registro de estos eventos. Prueba de ello, como ya mencionamos, es la determinación para crear un Fondo para Desastres Naturales. Como se analizará más adelante, este Fondo nace con escasez de recursos, por lo que el simple análisis de la contabilidad del Fondo no basta para calcular el costo, ya que hacerlo de esa manera subestima la cifra. Sin embargo, ello representa un valor mínimo; en adición, el propio fondo ha impulsado esquemas similares en algunas entidades federativas. Por otra parte el Centro Nacional para la Prevención de Desastres ha calculado el costo tanto económico como en número de vidas de los fenómenos hidrometeorológicos. Así, en el periodo 2000-2006, los gastos ascendieron a 65,466.9 millones de pesos, el desglose por año se muestra en el cuadro 1. Como se puede observar, con excepción del año 2004, el monto de daños ha ido creciendo, llegando a alcanzar una cifra de poco más de 45 000 mdp para el año 2005. Ello muestra que el efecto de cambio climático, entre otros factores, está impactando de manera importante la infraestructura nacional. CUADRO 1. COSTOS DE LOS DESASTRES NATURALES ACUMULADO DE FENÓMENOS HIDROMETEOROLÓGICOS EN EL PERIODO 20002000- 2005 9 163 123 138 104 203 Porcentaje muertes 1.2 22 16. 18.6 14.1 27.4 Total en daños (millones de pesos) 2,019.6 2,416.8 10,952 4,267.8 714.7 45,096 Porcentaje daños 3.1 3.7 16.7 6.5 1.1 68.9 740 100 65,466.9 100 Año Muertos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL Fuente: CENAPRED Los recursos destinados y aprobados del Fonden por rubro se detallan en el Cuadro 2 publicados en el Sexto Informe de Gobierno del Presidente Fox. Estas cifras confirman un gasto creciente del Fondo y la fuerte importancia del gasto en infraestructura. La Economía del Cambio Climático en México 4 Desastres Naturales: Infraestructura CUADRO 2. FONDO DE DESASTRES DESASTRES NATURALES: GASTO FEDERAL A UTORIZADO CON EL CARGO AL RAMO 23 Y AL FIDEICOMISO FONDEN POR RUBRO DE ATENCIÓN. 1/ Concepto 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1/ TOTAL2/ Cobertura a infraestructura pública Carretera y de transporte Salud Educativa Eléctrica Hidráulica Pesquera Urbana Atención a damnificados 3/ Atención a áreas naturales Cobertura al patrimonio arqueológico Construcción de Fideicomisos públicos Equipo especializado 4/ Recursos no ejercidos 5/ Seguro de riesgo 861.0 2,520.0 3,266.6 6,968.8 4,840.6 825.3 4,044.5 1,764.8 1,863.3 8,529.6 1,057.7 416.0 1,553.7 1,907.8 4,716.7 1,097.7 259.2 1,771.9 677.8 1,289.6 5,782.9 313.4 33.0 571.0 983.7 2,447.0 204.8 97.3 891.6 288.6 1,017.3 3,734.6 244.0 4.6 128.6 12.8 707.2 14.6 373.6 650.9 1,228.5 2.1 212.6 54.4 260.0 22.7 83.2 64.4 88.2 5.6 605.6 65.9 109.5 1,842.9 63.8 62.1 8.9 56.9 52.8 1,924.5 895.6 524.7 1,415.6 45.9 116.7 383.0 866.0 891.9 70.9 445.0 959.8 1,100.7 1,691.2 189.2 258.1 54.7 33.1 87.7 Otros 222.2 66.3 133.9 708.2 99.1 503.0 3.2 3,455.3 343.9 126.5 456.0 140.8 4.7 6/ 7/ 161.9 6.5 49.0 54.5 718.7 2.8 2.4 1/ Cifras al mes de junio. El gasto federal autorizado se integro por 722 millones de pesos con cargo al Ramo General 23 y por 285.7 millones de pesos con cargo al Fideicomiso FONDEN. 2/ La suma de los parciales puede no coincidir con los totales debido al redondeo de las cifras. 3/ Incluye la revolvencia de recursos para la adquisición de suministros de auxilio en situaciones de emergencia y desastres, así como los apoyos a la población de escasos recursos, particularmente para atender a damnificados (SSA), para productores agropecuarios (SAGARPA), y para la reconstrucción de viviendas dañadas (SEDESOL). 4/ Se refiere a la adquisición de equipo especializado para la prevención y atención de desastres naturales a favor de la SEMARNAT, CNA; SEGOB, SEMAR y CONAFOR. 5/ DE conformidad con las reglas de Operación del FONDEN, al término de cada ejercicio fiscal los remanentes del Programa FONDEN contenidos en el Ramo General 23, se transfieren al Fideicomiso FONDEN. 6/ Se refiere a la contratación de un instrumento de transferencia de riesgo sísmico para proteger al Fideicomiso FONDEN. 7/ Para 1997, se refiere a recursos asignados al Fondo Nacional de Fomento al Turismo para la reparación de infraestructura turistica, para 2005, se refiere a recursos destinadas a cubrir al Colegio de México los costos de evaluación de resultados del FONDEN. Fuente: Secretaria de Hacienda y Crédito Público. Sin embargo, el aumento de los recursos destinados para el Fonden han sido insuficientes como lo muestra la Gráfica 1. Así, como se aprecia, con excepción de los años 2000 y 2004 los recursos preventivos, no han sido suficientes para cubrir el monto de los daños y donde destaca el gasto en el 2005. En suma, los impactos del cambio climático son crecientes o existe cada vez menor previsión para resarcir los daños causados por este fenómeno. La Economía del Cambio Climático en México 5 Desastres Naturales: Infraestructura GRÁFICA 1. DAÑOS ESTIMADOS CONTRA FONDEN 50,000.00 45,000.00 40,000.00 35,000.00 TOTAL EN DAÑOS (MILLONES DE PESOS) 30,000.00 Fonden 25,000.00 20,000.00 15,000.00 10,000.00 5,000.00 0.00 2000 2001 2002 2003 2004 2005 En adición, existe un patrón muy desigual en el cambio en la aprobación de recursos para el FONDEN por parte tanto del Ejecutivo como del Legislativo. La gráfica 3 presenta las tasas de cambio real (a precios de 1993) de los recursos destinados al Fondo. Como se observa, el año 2002 y el 2005 recibieron importantes incrementos con respecto al año anterior, mientras que para los años 2001, 2003 y 2004 se experimentó un fuerte decremento. Por ello, en los años 2002 y 2005 el aumento refleja altos aumentos para resarcir lo que no se pudo aprobar en años anteriores. Existe cierta evidencia de que el FONDEN se está convirtiendo en una cuenta de ajuste para la aprobación del Presupuesto. Baste señalar que el coeficiente de variación alcanza la muy alta cifra de 0.77. Es necesario, pues, trabajar en la estabilización de la tasa de crecimiento de los recursos del FONDEN para hacer frente al cambio climático y el conjunto de los desastres naturales. La Economía del Cambio Climático en México 6 Desastres Naturales: Infraestructura GRÁFICA 3. TASAS DE CRECIMIENTO REAL DEL FONDEN (A PRECIOS DE 1993) 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 -0.5 2000 2001 2002 2003 2004 2005 -1 -1.5 La composición del FONDEN permite realizar algunas consideraciones importantes en materia de infraestructura. La gráfica 4 presenta la proporción entre los dos componentes del FONDEN: infraestructura y Atención a Damnificados. Como se puede apreciar no existe un patrón claro, en esta estructura. Existen años en los que Atención a Damnificados obtiene la mayor parte como en 2006 donde el rubro alcanza casi el 70 por ciento del Fondo, mientras que esta situación se revierte en otros años como 2004 y 2005. La Economía del Cambio Climático en México 7 Desastres Naturales: Infraestructura GRÁFICA 4. PROPORCIÓN DEL FONDEN CON RESPECTO A INFRAESTRUCTURA Y ATENCIÓN A DAMNIFICADOS 0.8 Infr/Total A Damn/Total 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Esto representa un problema importante, de daño moral, de diseño del propio Fondo. Como se anotó en la introducción de este documento, uno de los problemas que enfrentan este tipo de fondos es que cuando se mezclan dos objetivos distintos, aunque con aparente relación, tienden a generar traspasos de una cuenta a otra generalmente en detrimento de la segunda. Así, en el caso del FONDO mexicano al no estar separados el de infraestructura y el de atención a damnificados, trae como consecuencia el fenómeno comentado. El diseño original sí contemplaba esto, pero en la negociación política entre dependencias del ejecutivo y posteriormente con el Congreso de la Unión terminó con la estructura actual, la cual debiera cambiar. En cuanto a infraestructura propiamente dicha, el monto total para el rubro con respecto al total del Fonden ha variado mucho y presenta un coeficiente de variación de 0.34 (Cuadro 5). CUADRO 5. PORCENTAJE DE LA INFRAESTRUCTURA EN EL FONDEN Año Infraestuctura/Total Fonden 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 0.48 0.62 0.58 0.68 0.23 0.31 0.44 0.38 0.69 0.68 0.30 La Economía del Cambio Climático en México 8 Desastres Naturales: Infraestructura La distribución del total del rubro para la infraestructura se presenta en la gráfica 5. Como se puede notar, la mayor parte de los recursos se utilizan sea para rehabilitación/reconstrucción de carreteras e infraestructura hidráulica (presas, y acciones para evitar desbordamiento de ríos y lagunas). Aquí a pesar de apreciarse una distribución muy desigual no puede hacerse un análisis general y la distribución se examina caso por caso, ya que la naturaleza de los daños causados a la infraestructura varía de evento a evento. GRÁFICA 5. PROPORCIÓN DE RECURSOS ENTRE CARRETERAS E INFRAESTRUCTURA HIDRÁULICA CON RESPECTO AL TOTAL DESTINADO PARA INFRAESTRUCTURA 1 Carreteras 0.9 I. Hidraulica 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 En suma, los daños en infraestructura varían año con año dependiendo de la gravedad del evento y de su ubicación geográfica. Si bien esta es una variable muy aleatoria y caótica (en el sentido estadístico), los últimos tres años permiten afirmar que en promedio el daño oscila los 25 mil mdp. Por su parte el Fonden cuenta con un promedio de 5,500 mdp anuales. Es necesario pues darle certidumbre al fondeo del Fonden y más aún, incrementar los recursos de los que dispone. Distribución por Estados Los desastres naturales impactan de manera desigual a las entidades federativas de acuerdo a su ubicación geográfica, topografía y otras consideraciones de localización espacial. Por esto es importante también analizar el impacto por estado. Si bien no existe una minuciosa estimación de los daños en cada entidad, la distribución de los recursos del Fonden por estado pueden arrojar alguna idea. La Economía del Cambio Climático en México 9 Desastres Naturales: Infraestructura Debe acotarse que esto puede representar un sesgo debido a que en la ocurrencia de los desastres naturales existe una estacionalidad importante. Ello ha provocado que se atiendan primero los desastres que ocurren temprano en el año en detrimento de los impactos que causan los fenómenos meteorológicos que se presentan hacia el último trimestre del año. Este es otro aspecto que debe solucionar el Fonden. Por ejemplo, en la propuesta inicial la sequía no se consideraba debido a que ésta no afecta (o si lo hace, ello es de manera muy marginal) la infraestructura. En adición no cumplía con los requisitos técnicos para ser considerada como un desastre natural. No obstante, la presión de los estados que sufren este tipo de fenómeno, ocasionó que finalmente se incluyera. Sin embargo, los impactos del cambio climático incrementarán las demandas por sequia por lo que debe hacerse una provisión para ello en otro fondo separado lo que permitiría reducir el riesgo moral e incrementar una cultura del aseguramiento privado y de menor manejo del riesgo. Los estados donde menos se tuvo que incurrir en gastos por desastres naturales durante el periodo 2000-2006 fueron Querétaro, Distrito Federal, México, Coahuila y Morelos con un total de gasto acumulado inferior o igual a 128.5 millones de pesos en cada caso. Los estados de Querétaro, Distrito Federal, México y Morelos se encuentran en el centro del país y tanto esta región como el Norte, donde se encuentra Coahuila, son mucho menos propensas a los estragos de desastres naturales por estar alejadas de las costas. CUADRO 6. FONDO DE DESASTRES NATURALES: GASTO FEDERAL AUTORIZADO CON CARGO AL RAMO RAMO 23 Y AL FIDEICOMISO FONDEN POR ENTIDAD FEDERATIVA (MILLONES DE PESOS) 1/ Concepto 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1/ TOTAL2/ Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero3/ Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luís Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas 861.0 2,520.0 5.5 11.9 20.0 3,266.6 5.7 81.8 95.7 1.4 31.1 6,968.8 6.5 0.1 3.0 0.1 8.1 50.3 353.1 69.4 0.1 54.0 0.1 8.0 507.4 33.4 21.3 58.7 57.4 2.7 28.6 1,129.9 1,716.9 6.3 10.6 14.3 51.3 32.8 1,009.4 37.3 4,840.6 15.6 3.6 4.7 825.3 4,044.5 1,764.8 1,863.3 8,529.6 1,057.7 5.3 1.1 3.3 196.0 287.4 42.0 310.2 93.0 11.8 40.0 79.6 2.1 41.2 141.6 1.6 128.0 221.9 411.6 44.9 27.3 24.1 9.6 25.4 44.4 6.2 12.8 27.7 11.4 118.0 236.6 5.9 133.1 208.4 3.1 10.6 9.2 255.1 119.9 32.7 33.3 75.7 14.5 392.0 8.8 79.7 41.6 11.5 310.8 2.1 0.1 20.3 27.2 126.4 37.4 0.3 11.4 5.7 4.0 47.1 4.5 12.5 39.8 182.3 72,6 5.1 1.6 38.0 12.6 7.9 51.8 8.4 39.5 1,923.0 30.3 0.1 48.9 74.5 120.5 24.5 11.3 65.7 12.0 6.1 924.2 21.9 23.1 4.9 16.8 39.4 29.6 4.7 32.0 39.0 1,111.3 13.5 30.5 1.8 86.5 26.3 54.0 146.8 17.5 14.0 24.5 142.8 116.0 4.5 30.6 8.6 160.6 71.1 4.5 36.9 62.0 La Economía del Cambio Climático en México 6.9 9.1 28.1 6.5 21.4 22.4 91.5 81.9 19.4 30.2 6.1 2.9 16 23.7 25.1 20.0 187.1 44.0 2,506.8 37.4 13.0 293.6 1.3 434.6 742.1 11.4 5.6 244.0 449.4 17.3 33.4 320.0 10 Desastres Naturales: Infraestructura Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Fondo revolvente 5.0 24.3 5.5 2.0 45.5 236.2 4/ 10.0 18.5 3.3 180.8 16.8 31.0 10.9 1,590.4 0.1 37.2 24.9 266.8 59.1 189.2 Equipo especializado 5/ Recursos no ejercidos 6/ Seguro de riesgo 66.7 11.6 273.1 1,362.7 34.4 11.7 44.0 97.7 2.0 82.2 327.0 209.2 66.3 3,455.3 64.3 1,273.9 366.7 60.0 341.3 865.4 708.2 133.9 343.9 456.0 126.5 140.8 4.7 7/ 49.0 54.5 718.7 8/ Otros 2.8 2.4 1/ Cifras al mes de junio. El gasto federal autorizado se integro por 722 millones de pesos con cargo al Ramo General 23 y por 285.7 millones de pesos con cargo al Fideicomiso FONDEN. 2/ La suma de los parciales puede no coincidir con los totales debido al redondeo de las cifras. 3/ En 1997, incluye 6.5 millones de pesos autorizados al Fondo Nacional de Fondo Nacional al turismo, que se consignan en el cuadro Fondo de Desastres Naturales: Gasto Federal autorizado con cargo al Ramo 23 y al Fideicomiso FONDEN por rubro de atención, en el concepto de otros. 4/ Recursos destinados a la renovación del fondo revolvente para la adquisición de suministros de auxilio en situaciones de emergencia y desastres. 5/ Se refiere a la adquisición de equipo especializado para la prevención y atención de desastres naturales, a favor de la SEMARNAT, CNA, SEGOB, SEMAR y CONAFOR. 6/ De conformidad con las reglas de Operación del FONDEN, al término de cada ejercicio fiscal los remanentes del Programa FONDEN contenidos en el Ramo General 23, se transfieren al Fideicomiso FONDEN. 7/ Se refiere a la contratación de un instrumento de transferencia de riesgo sísmico para proteger al Fideicomiso FONDEN. 8/ Recursos destinados a cubrir al Colegio de México los costos de evaluación de resultados del FONDEN. Fuente: Secretaria de Hacienda y Crédito Público. 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 La Economía del Cambio Climático en México Chiapas Aguascalientes Oaxaca Veracruz Puebla Morelos Coahuila 0 Querétaro Distrito Federal México Gasto en millones de pesos GRÁFICA 6. GASTO FEDERAL ACUMULADO EN LOS ESTADOS CON MAYOR Y MENOR INGRESO (2000(2000 -2006) 11 Desastres Naturales: Infraestructura Por otra parte, los estados en los que más se incurrió en gasto federal fueron Puebla, Veracruz, Oaxaca, Aguascalientes y Chiapas con un total de gasto acumulado durante el periodo 2000-2006 entre 2066.2 y 5247.4 millones de pesos en cada caso. Estos estados son en su mayoría costeros siendo mucho más vulnerables a tormentas y huracanes. Sin embargo, es importante notar que el total del gasto por desastres naturales no es necesariamente representativo de los estragos por desastres naturales a lo largo de ese periodo. El Distrito Federal aparece como uno de los estados con menor gasto durante este periodo. Sin embargo en 1985, como consecuencia del terremoto, los gastos ascendieron a 41 mil millones pesos por daños materiales. Por otra parte, los estados de Puebla, Aguascalientes y Tabasco ocupan posiciones dentro de los cinco estados con mayor gasto por un solo año (1999, 2000 y 1999 respectivamente) aunque sus gastos en otros años fueron poco relevantes2. Así, los estados en los que se incurrió en gastos mayores a 100 millones de pesos en tres años o más durante el periodo 1996-2006 son Chiapas, Guerrero, Nuevo León, Oaxaca, Sonora, Veracruz y Yucatán como se muestra en la Gráfica 7. G asto en m illo n es d e p eso s GRÁFICA 7. GASTO TOTAL PARA EL PERIODO 19961996 -2006 EN ESTADOS CON UN GASTO ANUAL SUPERIOR A 100 MILLONES DE PESOS EN UN MÍNIMO DE 3 AÑOS 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Chiapas Guerrero Nuevo León Oaxaca Sonora Veracruz Yucatán Nuevamente debe insistirse que tanto Nuevo león, y en menor medida Sonora, son estados que si bien han presentado algunos estragos por fenómenos pluviales, también han recibido recursos por concepto de sequía lo que sesga el análisis, en materia de infraestructura. 2 Durante el periodo 1996-2006 el único año con gasto relevante para el Estado de Tabasco fue 1999, en el 2007 se realizó un gasto muy importante por las inundaciones que sufrió la región. La Economía del Cambio Climático en México 12 Desastres Naturales: Infraestructura 3. CONCLUSIONES Los principales resultados del análisis sugieren que el actual sistema para cubrir los costos monetarios de los desastres en México presenta algunos problemas que probablemente se intensificaran como consecuencia del cambio climático. En efecto, el Fonden presenta los siguientes problemas: 1. Es insuficiente para atender las magnitudes de los desastres naturales que se están presentando. El déficit promedio se encuentra en 10,000 mdp anuales. 2. Los recursos que se le asignan al Fondo son muy inestables, al presentar un alto coeficiente de variación. Ello sugiere que el Fondo se reasigna en ocasiones para destrabar las aprobaciones de presupuesto federal año con año. 3. El diseño presenta un problema de daño moral al haber mezclado dos objetivos distintos en un solo fondo. En la propuesta original ello no debía pasar. 4. Al ser el Fonden un mecanismo para resarcir el impacto negativo en infraestructura, no debió haber incluido como desastre natural a la sequía, aspecto que al final prevaleció. Sin embargo, los impactos del cambio climático incrementarán las demandas en este sentido por lo que debe hacerse una provisión para ello en otro fondo separado. 5. Finalmente debe calendarizarse mejor el gasto de los recursos ya que los desastres que ocurren hacia el final de año, no cuentan ya con los recursos suficientes para enfrentarlos. La Economía del Cambio Climático en México 13 Desastres Naturales: Infraestructura RECOMENDACIONES: ESQUEMAS ALTERNATIVOS DE FONDEN I. FONDO PARA DESASTRES NATURALESNATURALES-INFRAESTRUCTURA (FONDENI) (FON DENI) 1. Objeto Objeto del FONDENI Crear un fondo financiero del Gobierno Federal con el objeto de minimizar la reasignación presupuestaria de las dependencias y de las entidades gubernamentales. Los recursos de dicho Fondo serán complementarios a las partidas presupuestarias con objetivos afines, para atender los daños directos causados por desastres naturales a la infraestructura básica del Gobierno Federal que por su naturaleza no sea susceptible de asegurarse o porque su relación costo-beneficio lo imposibilite.3 4 Por daños directos se entienden aquéllos que tienen origen en la acción del fenómeno natural en una relación causa-efecto, continua e ininterrumpida. El fondo no cubrirá los daños indirectos o consecuenciales que pueda sufrir la infraestructura afectada o a los usuarios de la misma. Por otro lado, la reparación y/o restitución de la infraestructura con tales características, perteneciente a los gobiernos estatales, municipales y al D.F., podrá realizarse a través del otorgamiento de créditos en condiciones preferenciales o avales a los intereses. Este Fondo es adicional al SNPC y a las partidas presupuestarias de los tres órdenes de gobierno y el D.F., cuyo destino original sea cubrir contingencias de origen natural sobre la infraestructura. Por último, cabe señalar que el FONDEN se concibe como un proceso progresivo. Por ello, en una primera etapa la Federación aportará la mayoría de los recursos, los cuales se complementarán con la aportación del D.F., en virtud de la magnitud de su infraestructura. La contribución del D.F. se determinará considerando los riesgos cubiertos. Los recursos del FONDEN para la reparación y/o restitución de los daños causados por desastres naturales en la infraestructura no asegurable del Gobierno Federal, se otorgarán a través de apoyos a fondo perdido. Por otro lado, se podrán canalizar créditos y/o avales a intereses para la reparación y/o restitución de la infraestructura no asegurable de los estados, municipios y del D.F. 3 El artículo 12 de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas establece que será responsabilidad de las dependencias y entidades mantener adecuada y satisfactoriamente asegurados los bienes con que cuenten. De la interpretación de este artículo se desprende que aunque se prevé en términos generales el aseguramiento de los bienes del sector público, existe una amplia discrecionalidad en cuanto a lo que se puede considerar “adecuada” y “satisfactoriamente” asegurado. 4 Para efectos de la cobertura del FONDENI no se considerará como no asegurable los deducibles, franquicias o Coseguros que estén especificados en los seguros que protejan a los bienes que se refiere el artículo 12 de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas. La Economía del Cambio Climático en México 14 Desastres Naturales: Infraestructura Esta primera etapa deberá evolucionar hacia un sistema de aseguramiento de la infraestructura nacional, por medio del diseño de una institución de seguros apropiada, con la participación correspondiente de los tres órdenes de gobierno. Definición de Desastre Natural: Para efectos de este fondo, se retoma la esencia de la definición de la UNESCO/UNDRO (Toledo, R. y Zupka, D., 1978; 1989) y se anota como “el fenómeno o fenómenos naturales concatenados que, cuando acaecen en un tiempo y espacios limitados, causan daños de severidad no previsible, y cuya periodicidad es difícil o imposible de proyectar”. 2. Ventajas El FONDEN evitará al máximo posible la reasignación de presupuesto que normalmente existe cuando ocurre un evento natural adverso, por parte de las dependencias federales y gobiernos estatales y municipales. Adicionalmente la constitución del FONDEN contribuirá a que la legislación en materia de aseguramiento de infraestructura pública sea más operativa al condicionar la cobertura a bienes no asegurables. Se podrá avanzar a un sistema de seguro-reaseguro en materia de desastres naturales. 3. Fondeo En una primera etapa que el origen de los recursos es exclusivamente del orden federal y su monto queda fijado anualmente dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la Cámara de Diputados. En los años subsecuentes, al remanente del ejercicio fiscal anterior se le agregarán los recursos que se aprueben en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Por otro lado, parte de los recursos del fondo se destinarán al pago de un seguro-reaseguro que permita ampliar su capacidad financiera, para que en caso de que se agoten los recursos del mismo durante el año o se llegue a un límite de reserva preestablecido, se active dicho seguro-reaseguro. A través de este esquema se logra proteger al fondo garantizando la continuidad de su funcionamiento. 4. Cobertura Consistente con su objetivo, el fondo dará cobertura financiera únicamente para la reparación y/o restitución de los bienes de infraestructura federal que por su naturaleza no sean asegurables o por que su relación costo-beneficio lo imposibilite, y que hayan sido afectados por algún desastre natural. Asimismo, el fondo podrá otorgar créditos preferenciales o avales al costo financiero de los créditos de los Estados, Municipios y al D.F. para la reparación y/o restitución de los bienes de infraestructura que no sean asegurables y que hayan sido afectados por un desastre natural. A. Riesgos a Cubrir Sísmicos, Geológicos o tectónicos • Terremoto La Economía del Cambio Climático en México 15 Desastres Naturales: Infraestructura • • • • • Erupción volcánica Movimientos de terrenos Tsunami o maremoto Deslaves Aludes Hidrometeorológicos • Ciclón • Huracán • Tormenta • Nevadas, granizadas o heladas atípicas • Inundaciones • Vientos de alta velocidad incluyendo tornados y golpes de mar Así como cualquier fenómeno natural con características similares a las que se refiere este inciso en relación con su origen, periodicidad y severidad en los daños causados. B. Bienes Protegidos por el Fondo El FONDEN cubre: • La infraestructura no asegurable de la federación, por medio del otorgamiento de apoyos a fondo perdido • La infraestructura no asegurable de los estados, municipios y el D. F. a través de créditos o avales al costo financiero de los créditos Para los fines de cobertura de este fondo, la infraestructura se refiere al conjunto de elementos materiales que son propiedad de los gobiernos federal, estatales, municipales y del D.F., y que hacen posible la prestación de servicios públicos. La infraestructura no asegurable5 es aquella que no está cubierta por seguro alguno debido a su elevada relación costo-beneficio. A efecto de identificar los bienes protegidos por el fondo para hacer operativa su cobertura, se llevará un registro de los bienes que se encuentran asegurados conforme a lo establecido en la legislación6, a fin de contar con un parámetro de referencia que en el momento de un evento catastrófico, permita identificar los bienes no asegurados. C. Temporalidad En materia de seguros es fundamental delimitar la cobertura a un lapso determinado en el cual se considera que ocurre el evento catastrófico. De esta manera se aplicarán los límites de la cobertura 5 Tratándose de infraestructura concesionada, ésta debe estar asegurada por disposición legal, por lo cual no se encuentra cubierta por el FONDEN. 6 Para establecer el registro de los bienes asegurados, se deberá solicitar a SECODAM que recabe la información correspondiente en los tres órdenes de gobierno y en el D.F. La Economía del Cambio Climático en México 16 Desastres Naturales: Infraestructura para los daños que hayan sido causados por un desastre natural dentro de un periodo máximo de 120 horas a partir de su inicio. D. Condiciones de Crédito Los gobiernos estatales, municipales y el D.F. podrán tener acceso mediante crédito a los recursos del fondo cuando ocurra un desastre natural que cause daños directos a la infraestructura no asegurada de su patrimonio, siempre que se justifique su cobertura de conformidad a lo establecido en el inciso B. Las condiciones de crédito serán favorables de acuerdo a lo siguiente: • Plazo de 15 años • Costo Financiero= Unidad de Cuentas -UDIS- más 4 puntos porcentuales • Periodo de gracia de 3 años E. Exclusión Debido a que la sequía no afecta a la infraestructura federal, estatal o municipal, ésta queda excluída de este fondo. Adicionalmente, el incluirla imposibilitaría que se avanzara hacia los esquemas de seguro-reaseguro para infraestructura afectada por desastres naturales. Sin embargo, los apoyos para los afectados por la sequía se harán por medio del FONDENAD. 5. Administración Para la administración de los recursos del fondo se debe crear un fideicomiso público sin estructura administrativa y organizacional7, que cuente con los siguientes elementos: A. Fiduciario Se considera que un banco de desarrollo es la instancia más apropiada, por contar con los recursos materiales y humanos necesarios para administrar el fondo, estar vinculada con el desarrollo de la infraestructura del país y poder manejar el mecanismo de otorgamiento de créditos que se prevé. B. Integración del Fideicomiso • Comité Técnico: Es la máxima instancia de decisión y estará integrado por miembros de la SHCP, de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas y un representante de la banca de desarrollo que actúe como fiduciario.8 La presidencia estará a cargo del Secretario de Hacienda y Crédito Público y la secretaría ejecutiva del Subsecretario de Egresos, el cual 7 La única instancia del fondo que requerirá recursos para su funcionamiento, será el Consejo Asesor de Expertos, a fin de poder contratar servicios de consultoría. 8 La participación de las Secretarías cuya infraestructura bajo su cargo haya sido dañada, se hará al seno del Comité Técnico como solicitante de activación del fondo. Su participación en estas condiciones se debe a que no pueden ser juez y parte en el proceso. La Economía del Cambio Climático en México 17 Desastres Naturales: Infraestructura coordinará las acciones del fondo. Como miembro del consejo, estará el responsable del sector cuya infraestructura haya sido dañada. • • Comité de Vigilancia: Está integrado por la SECODAM y por el Secretario Ejecutivo de la Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento. Consejo Asesor de Expertos: Es el brazo asesor del Comité Técnico y tendrá a su cargo todas las funciones de carácter técnico y podrá emitir informes y dictámenes que sirvan como base para la toma de decisiones. Estará integrado por cinco expertos o instituciones (como el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED)) en áreas tales como: desastres naturales, seguros, riesgos y peritajes. Dicho Consejo podrá solicitar la asesoría de instituciones académicas o de cualquier otra índole. 6. Activación La aplicación de los recursos debe estar en función de una declaratoria oficial de activación del fondo, cuando el Presidente de la República así lo determine, a petición del titular de alguna dependencia, el gobernador de un estado o el jefe del gobierno del D.F. Invariablemente, la situación de emergencia debe guardar correspondencia, por sus características, con la definición y tipos de desastre natural descritos que se expresen en este documento. 7. Mecánica de operación A. Reglas de Acceso Para tener acceso a los recursos del fondo es necesario: • Que exista una declaratoria oficial de activación del fondo por el C. Presidente de la República; • Que el monto del daño sea superior al 3 al millar del total presupuestado de aportación federal al fondo para un año; • Tener la aprobación de existencia de cobertura del Comité Técnico del fondo; y • Contar con la evaluación de los daños realizada por las autoridades competentes nombradas por el Comité Técnico. En caso de que la reparación y/o restitución del bien implique una mejora a éste (porque antes del evento se encontraba en condiciones obsoletas), el Comité considerará el caso siguiendo lineamientos estrictamente técnicos. B. Monto Máximo Debido a la posibilidad de ocurrencia de varios desastres naturales durante un mismo año, un evento tendrá una cobertura máxima de una cuarta parte de los recursos anuales del fondo y, en casos excepcionales, de existir disponibilidad financiera, se podrá tener acceso hasta una tercera parte. La Economía del Cambio Climático en México 18 Desastres Naturales: Infraestructura C. Ejercicio del Gasto Una vez activado el fondo, el ejercicio de los recursos lo efectuarán las dependencias o entidades gubernamentales del orden federal, bajo la supervisión de su coordinadora sectorial, o en su defecto, los gobiernos estatales, municipales y del D.F., cuya infraestructura haya sido dañada por algún evento cubierto. D. Seguimiento y Evaluación En la aplicación de los recursos del fondo se llevará un seguimiento y evaluación de los avances por medio de la supervisión técnica del Consejo Asesor de Expertos, y el seguimiento en la aplicación de los recursos lo realizará el Comité de Vigilancia. II. II. FONDO PARA DESASTRES NATURALESNATURALES-APOYO A DAMNIFICADOS (FONDENAD). 1. Objeto del Fondo Crear un fondo financiero del Gobierno Federal con el objeto de brindar el apoyo humanitario a los afectados directos de la ocurrencia de un desastre natural. Debe señalarse que este fondo es adicional a los recursos del Sistema Nacional de Protección Civil y de las partidas presupuestarias expresamente diseñadas para ello de las dependencias y entidades de los tres órdenes de gobierno y el D.F. Los recursos del FONDENAD para el apoyo a la población afectada se otorgarán a través de apoyos a fondo perdido y/o de créditos blandos dependiendo el tipo de ayuda que da cobertura el presente fondo. 2. Ventajas El FONDENAD evitará la reasignación de presupuesto que normalmente existe cuando ocurre un evento natural adverso, por parte de las dependencias federales y gobiernos estatales y municipales. Coadyuvará a la formación de una cultura de prevención de desastres naturales. 3. Fondeo El mismo de FONDENADI (ver sección correspondiente). La Economía del Cambio Climático en México 19 Desastres Naturales: Infraestructura 4. Cobertura Consistente con su objetivo, el fondo dará cobertura financiera únicamente a la población directamente afectada en caso de ocurrencia de un desastre natural. Asimismo, el fondo podrá otorgar créditos blandos para la reparación y/o restitución de los bienes inmuebles (vivienda) pertenecientes a la población afectada. Por otro lado, podrá usarse para programas de empleo temporal en caso de ocurrencia de una sequía prolongada. A. Riesgos a Cubrir Igual que FONDENI, pero incluye sequía. B. Bienes Protegidos por el FONDENAD El fondo cubre los bienes y servicios para enfrentar los efectos inmediatos que un desastre natural tienen sobre los afectados. Esto incluye, a fondo perdido: • Alimentación • Medicinas • Albergues Temporales Adicionalmente, se podrán otorgar créditos preferenciales para la reconstrucción y/o rehabilitación de vivienda dañada de la población desfavorecida Asimismo, el fondo podrá ser usado para el desarrollo de programas de empleo temporal en caso de ocurrencia de una sequía prolongada. C. Temporalidad Se aplicarán los límites de la cobertura para los daños que hayan sido causados por un desastre naturales dentro de un período máximo de 120 horas. Por otro lado, los recursos a fondo perdido para los bienes protegidos por el FONDENAD se canalizarán solamente para las primeras 3 semanas a partir del término de las 120 horas a las que se refiere el párrafo anterior. D. Condiciones de Crédito La población desfavorecida cuya vivienda haya resultado dañada podrán accesar a créditos blandos bajo las siguientes condiciones: • Plazo de 15 años • Costo Financiero= Unidad de Cuentas -UDIS- más 3 puntos porcentuales. • Período de gracia de 3 años La Economía del Cambio Climático en México 20 Desastres Naturales: Infraestructura 5. Administración Misma que FONDENI, pero la presidencia del Comité Técnico estará a cargo del Secretario de Desarrollo Social. Asimismo, dentro del comité estará el Director General de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación. 6. Activación Igual que FONDENI. 7. Mecánica de Operación Igual que FONDENI. 8. Puntos a desarrollar • • Contrato de Fideicomiso Iniciar el Registro de Bienes Asegurados por parte de SECODAM III. III. PROPUESTA DE UN SISTEMA SISTEMA DE SEGURO/REASEGURO SEGURO/REASEGURO PARA INCREMENTAR LA CAPACIDAD CAPACIDAD DE FONDEN Dadas las características de fondeo y reglas operativas determinadas para el FONDEN, se puede presentar el caso de agotamiento de los recursos de éste, antes de que se lleguen a alimentar los nuevos fondos del siguiente ejercicio presupuestal. Por ejemplo, pueden acaecer cuatro eventos de desastres naturales que causen daños por 375 millones de pesos cada uno en los primeros seis meses de un ejercicio presupuestal. Esta situación consumiría el total de los recursos de FONDEN y todavía tardaría otro medio año el re fondeo del mismo. Para evitar una situación como la antes descrita, se propone el análisis de factibilidad de un seguro no proporcional de “stop loss” que operaría de la siguiente manera: 1. Se contrata el seguro, previamente a la entrada en riesgo de FONDEN con el total de los fondos federales asignados. Este seguro incluirá en su clausulado exactamente las mismas coberturas, condiciones y reglas del FONDEN. 2. Las sumas aseguradas por este seguro se determinarán, también previamente, considerando la relación costo/beneficio y de la probabilidad de afectación de dicho seguro. 3. A partir de la fecha de vigencia del seguro (simultánea a la de fondeo de FONDEN), todas las cantidades que éste erogue para resarcir daños y que cumplan estrictamente las condiciones del fideicomiso, se irán sumando y cuando los fondos se hayan agotado, el seguro aportará a La Economía del Cambio Climático en México 21 Desastres Naturales: Infraestructura FONDEN los recursos monetarios para pagar daños reales que puedan ocurrir posteriormente a dicho agotamiento de recursos originales de FONDEN. El límite de estos recursos estará pactado en las condiciones de la póliza de seguros. 4. El costo de este seguro dependerá del análisis de riesgo que se lleve a cabo entre el asegurado (FONDEN) y la aseguradora (así como sus reaseguradores internacionales los cuales llevarán parte determinante del riesgo). Se apunta el hecho de que la prima de este seguro se cobrará haya o no pérdidas reales para éste, ya que éste ha estado en riesgo. Tipos de Desastre Naturales Incluidos Los recursos que se constituyan dentro de este fondo se orientarán a cubrir los daños provocados por los tipos de fenómenos naturales que a continuación se mencionan Geológicos o Tectónicos: Tectónicos: 1. Terremoto: movimiento de tierra en una o varias zonas, causado por la presencia de ondas sísmicas de características diversas que cuando sobrepasa cierta intensidad, generalmente provoca siniestros en el terreno (fragmentaciones, hundimientos e inclinaciones) y en las construcciones (fracturas, desprendimientos y derrumbes). 2. Erupción Volcánica: actividad desarrollada por un volcán, consistente en la emisión de material de origen magmático (gases, lava y cenizas), y en movimientos de carácter sísmico. Es factible la presencia de eventos simultáneos o consecuentes, tales como aludes, avalanchas de nieve o de lodo y transformaciones en la superficie terrestre. 3. Movimiento de placas tectónicas: se refiere a fenómenos como hundimientos por desecación de capas friáticas por causas no imputables a actividades humanas que propicien aludes, desprendimientos masivos de rocas y avalanchas de nieve y de lodo. 4. Tsunami o Maremoto: agitación violenta de las aguas del mar a consecuencia de un movimiento sísmico en el fondo oceánico. En ocasiones se propaga hasta las costas, provocando inundaciones. 5. Deslaves 6. Aludes Hidrometeorológicos9: 1. Ciclón: perturbación atmosférica formada por la asociación de un frente caliente y otro frío, generalmente acompañada por una zona de lluvias que avanza de manera simultánea, y con una fuerza del viento que posee su propia energía potencial. Con frecuencia, el ciclón constituye una fuente importante de inundaciones. 9 Se excluyen factores climáticos cíclicos, como sequía y heladas. La Economía del Cambio Climático en México 22 Desastres Naturales: Infraestructura 2. Huracán: viento severamente impetuoso que a modo de torbellino, gira en grandes círculos cuyo diámetro crece a medida que se aparta de las zonas de calmas tropicales, donde suele tener su origen. A menudo se acompaña de lluvias torrenciales. Sus principales elementos de riesgo son la velocidad del viento y en su caso, la intensidad de las precipitaciones pluviales, con sus correspondientes efectos sobre inmuebles, vías de comunicación y otros componentes relativos a infraestructura. 3. Tormenta: perturbación del estado de la atmósfera con aparición de fuerte nubosidad, manifestaciones eléctricas, lluvias abundantes acompañadas con frecuencia de granizo y vientos relativamente intensos. Las tormentas pueden ser ciclónicas o de depresión y locales o de calor. 4. Inundaciones 5. Nevadas, granizadas o heladas atípicas 6. Vientos de alta velocidad incluyendo tornados y golpes de mar La Economía del Cambio Climático en México 23