documento - Biblioteca del Congreso Nacional de Chile

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SENADO DE LA REPUBLICA
Comisión de Gobierno Interior,
Descentralización y
Regionalización
S N AO
PROYECCIONES
HACIA UNA NUEVA
ADMINISTRACION INTERIOR
DEL ESTADO
CONGRESO NACIONAL
VALPARAISO
PROYECCIONES HACIA
UNA NUEVA
ADMINISTRACION
INTERIOR DEL ESTADO
6 de Enero de 1995
Este libro es una publicación de la
Comisión de Gobierno Interior,
Descentralización y Regionalización del Senado
Congreso Nacional
PROYECCIONES HACIA UNA NUEVA ADMINISTRACION
INTERIOR DEL ESTADO
Inscripción N° 92.467
Derechos Reservados
Prohibida su Reproducción
Tirada: 700 ejemplares
Editado por el Centro de Estudios y Asistencia Legislativa, 1995
Universidad Católica de Valparaíso, 1995
Revisión de Textos:
Felipe de la Fuente Hulaud
Paz Vidal López
Ximena Lazo Vitoria
Edición:
Verónica R. Galindo Rojas
Producción:
Ediciones Universitarias de Valparaíso
de la Universidad Católica de Valparaíso
12 de Febrero 187, Casilla 1415
Valparaíso
Impreso en los Talleres de Imprenta Libra
Juana Ross 35, Valparaíso
HECHO EN CHILE
PRINTED IN CHILE
I
PRESENTACION
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del
Senado ha resuelto enfrentar todo el proceso de modificación legislativa en
materias de gobierno y administración interior del Estado, planteando a la
opinión pública aspectos trascendentes de lo que, desde su punto de vista,
deben ser fundamentos de un nuevo concepto en materia de gobierno,
participación y responsabilidad ciudadana.
Para lograr lo anterior, esta Comisión, que la componen los
Senadores Carmen Frei Ruiz-Tagle, Eugenio Cantuarias Larrondo,
Ricardo Núñez Muñóz, Vicente Huerta Celis y el suscrito, Mario Ríos
Santander, que tengo el alto honor de presidir, ha venido recogiendo las
experiencias prácticas surgidas de la aplicación de las primeras normas
sobre esta materia dictadas desde 1992 en adelante, como igualmente la
experiencia que en la acción de gobierno tienen diversos países que, al
menos en esta área, han alcanzado niveles superiores al nuestro.
Se suma a lo anterior, el hecho indiscutido de observar a
prácticamente todo el país deseoso de avanzar más aceleradamente en lo
que se ha denominado "el proceso de regionalización", cuya expresión, al
día de hoy, se manifiesta en una sociedad civil cada vez más organizada y
con la decidida participación y apoyo de diversas Universidades,
Corporaciones e Institutos de estudios que se han ido especializando en
esta compleja materia que, desde el punto de vista de la Comisión de
Gobierno, terminará modificando sustancialmente la centralizada
sociedad, dando paso a una participación del rico tejido social chileno.
A ello responde este primer documento, en el que han participado
los poderes Ejecutivo y Legislativo y los consejeros regionales. Su lectura
y análisis, sin duda, deberá producir en quienes son actores de este
proceso, opiniones y debates diversos que permitirán enriquecer la
determinación que sobre ello deberán asumir tanto el Poder Ejecutivo
como los legisladores.
Finalmente es necesario señalar que, para esta Comisión -la cual
deberá, en el ámbito del Senado, estudiar técnicamente y en profundidad
todas las materias propias del objetivo que se pretende cumplir-, el trabajo
realizado por el Centro de Estudios y Asistencia Legislativa de la
Universidad Católica de Valparaíso, como igualmente por todos los
institutos de estudios y corporaciones regionales dedicadas a esta materia,
ha sido de vital importancia, ya que cada uno de ellos, en su ámbito
II
académico, geográfico o político, ha permitido a los chilenos ir
conociendo sus propias capacidades que lo van acercando, a su vez, a una
realidad surgida del sueño chileno, de ver a su Nación más homogénea y
participativa. En pocas palabras, sintiéndose ellos, y no otros,
responsables de su propio destino.
Mario Ríos Santander
Senador
Presidente de la Comisión de
Gobierno, Descentralización y Regionalización
III
NOTA
El presente texto tiene su origen en la Jornada de Análisis sobre el
Funcionamiento de los Gobiernos Regionales, realizada en la Sala de
Sesiones del Senado de la República, el día viernes 6 de enero de 1995.
La organización del evento, que reunió a parlamentarios, personeros
del Ejecutivo, consejeros regionales y otras autoridades, estuvo a cargo de
la Comisión de Gobierno Interior, Descentralización y
Regionalización del Senado, con la colaboración del Centro de
Estudios y Asistencia Legislativa de la Universidad Católica
de Valparaíso.
El texto que aquí se presenta contiene las ponencias de quienes
intervinieron como expositores en la jornada, e incluye asimismo la
discusión generada durante el debate que les siguió. Si bien durante la
realización del seminario los debates se alternaron con las ponencias, se ha
preferido agruparlos por separado a fin de facilitar su lectura.
Ha sido trabajo del Centro de Estudios y Asistencia legislativa de la
Universidad Católica de Valparaíso editar las referidas ponencias, y
transcribir y adecuar el debate sostenido entre los participantes del
Seminario.
IV
NOMINA DE PARTICIPANTES
Hernán Alvez Catalán
David Cademartori Rosso
Eugenio Cantuarias Larrondo
Hernán Cárdenas Aguirre
Patricio Carrasco Rosende
Jorge Contador Araya
Carlos Correa Sanfuentes
Ernesto Corvalán Sánchez
Guillermo Crespo Crisóstomo
Felipe de la Fuente Hulaud
Amelia Dondero Carrillo
Carlos Figueroa Serrano
Walter Fraser Morales
Carmen Frei Ruiz-Tagle
Jaime Fuentealba Maldonado
Jaime Gatica Barros
Lilian Jijena Oddó
Justo Lodtmann von Bohlen
Juan Meza Moneada
Gerardo Monckeberg Balmaceda
Ricardo Núñez Muñoz
Osvaldo Oelckers Camus
Mario Ríos Santander
Roberto Rojas Cornejo
Marcelo Schilling Rodríguez
Juan Ignacio Ugarte Jordán
Paz Vidal López
Francisco Vidal Salinas
Jaime Zavala Almuna
Director Corchile
Consultor CEAL-UCV
Senador de la República
Vicepresidente Coordinadora Nacional
de Consejeros Regionales, Consejero
VID Región
Consejero V Región
Director Coordinadora Nacional de
Consejeros Regionales
Consejero Región Metropolitana
Consejero III Región
Consejero VII Región
Consultor CEAL-UCV
Directora CEAL-UCV
Ministro del Interior
Consultor CEAL-UCV
Senadora de la República
Consejero Región Metropolitana
Asesor Subsecretaría de Desarrollo
Regional y Administrativo del
Ministerio del Interior
Abogado Jefe División de Municipalidades de la Contraloría General de la
República
Consejero V Región
Consejero IX Región
Consejero Región Metropolitana
Senador de la República
Consultor CEAL-UCV
Senador de la República
Consejero I Región
Subsecretario de Desarrollo Regional y
Administrativo, Ministerio del Interior
Presidente Coordinadora Nacional de
Consejeros Regionales
Consultor CEAL-UCV
Consejero Región Metropolitana
Consejero V Región
V
INDICE
Presentación
I
Nota
III
Participantes
IV
DISCURSOS
1
Discurso del H. Senador don Mario Ríos Santander
3
Discurso de don Carlos Figueroa Serrano
Ministro del Interior
11
Discurso de don Juan Ignacio Ugarte Jordán
Presidente de la Coordinadora Nacional de Consejeros Regionales
19
Discurso del Senador Eugenio Cantuarias Larrondo
25
Discurso de la H. Senadora Carmen Frei Ruiz-Tagle
31
Discurso del H. Senador Ricardo Núñez Muñoz
35
DEBATES
Primer bloque de intercambio de opiniones entre los asistentes
Segundo bloque de intercambio de opiniones
Anexo
Análisis de las limitaciones de la Ley N2 19.175
1.
Fundamento teórico del proceso de descentralización
2.
Desconcentración de funciones del nivel central al regional
3.
Problemas de operatoria de los consejos regionales
4.
Rol del consejero regional y su sistema de elección
5.
Conclusión final
41
43
67
83
83
85
85
89
93
94
1
DISCURSOS
3
Discurso del H. Senador don Mario Ríos Santander
P r e s i d e n t e de la Comisión de Gobierno
Interior,
Regionalización y Descentralización del Senado de la
República
Para la Comisión de Gobierno Interior, Regionalización y
Descentralización del Senado, este encuentro reviste una gran importancia.
Su organización surge de reuniones realizadas con los consejeros
regionales del país, agrupados en la directiva nacional que preside don
Juan Ignacio Ugarte.
En el curso de dichas reuniones se han abordado ya diversos temas
que surgen de una ley que, sin duda alguna, requiere de importantes
modificaciones, no sólo por la falta de aplicación de algunas de sus
normas, sino, sobre todo, por el deseo de avanzar en forma más acelerada
en el proceso de regionalización y descentralización, lo cual, naturalmente,
supone reformas mayores a todo nuestro sistema legal e, incluso,
constitucional.
La descentralización de Chile no ha sido fácil. Sin embargo, las
dificultades no obedecen a una falta de capacidad técnica para enfrentar el
problema. Muy por el contrario, nuestro país cuenta con calificados
especialistas y con personeros de alto nivel para enfrentar el proceso en
forma práctica. Nuestro problema, por tanto, no es de orden técnico, sino
más bien uno de actitud nacional, que afecta a los habitantes y sus
autoridades, a los organismos sociales, técnicos, educacionales y, en
general, a toda la sociedad civil.
La descentralización implica responsabilidad; es asumir en plenitud
y con capacidades propias el desarrollo de la sociedad más cercana,
aquella que se encuentra en el entorno del individuo. Es poner en marcha
la imaginación creadora, a fin que cada uno de los hombres y mujeres se
transformen en motores de desarrollo y sean, en definitiva, ellos -y no
otros- los responsables de su propio destino.
Obviamente, para lograr lo dicho se requiere, primero, introducirse
en los aspectos generales que involucran nuestra responsabilidad como
ciudadanos y, segundo, la construcción de una adecuada institucionalidad
que proteja, por una parte, la libertad del hombre y, por otra, el derecho
que cada ciudadano tiene a configurar el destino de sí mismo y el de la
sociedad en que habita.
4
Las experiencias recogidas en la marcha de los gobiernos regionales
y las municipalidades permiten a la Comisión de Gobierno Interior del
Senado observar que los principios generales antes enunciados no han
encontrado un adecuado camino de desenvolvimiento en las normas
orgánicas constitucionales que regulan la administración descentralizada
en Chile.
Por el contrario, las expectativas que generaron tales normas en los
habitantes, antes de ser dictadas, fueron finalmente desalentadas por el
texto promulgado. En términos generales, se consideró que su
promulgación representaba "un pequeño paso", y precisamente ése fue su
mérito, constituir un primer paso que, aunque pequeño, significaba un
avance: la entrega de las primeras herramientas para el trabajo participativo
en las diversas comunidades.
Sin embargo, nadie está conforme con la situación actual; y en estos
dos años transcurridos desde la publicación y puesta en práctica de la ley,
han surgido innumerables estudios, seminarios y publicaciones que,
principalmente, han tenido una actitud reivindicativa de un proceso que
aún se ve lejano en nuestra institucionalidad legal.
Un segundo elemento digno de análisis es que, en general, y muy
especialmente con posterioridad a la dictación de las referidas leyes, no
existió ninguna diferencia profunda -política o partidista- en la materia;
todos los actores políticos manifestaron y manifiestan la necesidad de
avanzar más en este proceso. Es -quién sabe- el tema que concita la mayor
unidad ciudadana, y eso, que resulta muy importante, se transforma
naturalmente en un patrimonio del país que no debemos desaprovechar.
Nuestra opinión hacia el futuro
¿Es Chile realmente una nación unitaria? o, mejor dicho, ¿es nuestro país
un territorio en que la nación es más trascendente que el Estado?
Esta cuestión, sin duda, es motivo de un amplio debate que está aún
pendiente. Desde una perspectiva histórica, tales elementos sólo han sido
analizados en profundidad a propósito del estudio y promulgación de la
Constitución de 1833, cuerpo normativo que marcó definitivamente la
vida chilena hasta nuestros días, y también en un par de ocasiones
posteriores en que ciertos tratadistas se acercaron a algunas definiciones
de Estado y de Nación. Con todo, después del año 1833, nunca ha vuelto
a centrarse el debate en estos dos aspectos, y si ello ha ocurrido no ha
logrado trascender debidamente a toda la comunidad.
Hoy, a la luz de este mundo moderno, que protege al hombre en sus
derechos y busca afanosamente resolver las cuestiones de su desarrollo,
uniendo para ello las capacidades que se ubican en todas las áreas de sus
respectivas institucionaüidades, hemos querido introducirnos -de modo
muy general en esta primera etapa- en lo que para nosotros constituye el
5
verdadero sentido que, espontánea y naturalmente, empuja a la sociedad
en su organización y objetivos.
1.
La Constitución nos señala, en su primer artículo, que "El Estado
reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se
organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada
autonomía para cumplir sus propios fines específicos", expresando
luego que "El Estado está al servicio de la persona humana y su
finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a
crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de
los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización
espiritual y material posible".
Más adelante dispone que es deber del Estado, entre otros aspectos,
"...promover la integración armónica de todos los sectores de la
nación...". Finalmente, el Art. 3 de la Constitución sentencia que
"El Estado de Chile es unitario..." y, por su parte, el Art. 5
establece que "La soberanía reside esencialmente en la Nación...".
2.
Ahora bien, ¿qué es el Estado? Aunque existen muchas
definiciones, en Chile tal término se entiende como "la sociedad
jurídicamente organizada". Pero, ¿es sólo eso el Estado?
De la lectura de las diversas normas legales, la concepción del
Estado adquiere características que lo van definiendo, no sólo en la
forma ya expresada, sino más bien "como el conjunto de
organismos públicos existentes en la Nación, cuyas funciones están
establecidas en la Constitución y en el conjunto de normas legales
dictadas en virtud de sus potestades".
Sin duda alguna, la estructuración de la sociedad chilena en el siglo
pasado obligó a foijar un Estado Unitario, fuerte y centralizado. Sin
embargo, esta proclamada condición de Estado Unitario terminó
considerándose en el hecho y en el derecho, conforme indica el
sociólogo y escritor español Adolfo Posada, como "una
organización social constituida en un territorio propio, con fuerza
para mantenerse en él e imponer dentro de él un poder supremo de
ordenamiento y de imperio, poder ejercido por aquel elemento social
que en cada momento asume la mayor fuerza política".
En Chile, aunque se proclame la existencia de tres poderes del
Estado -Ejecutivo, Legislativo y Judicial-, el Estado es, en nuestro
ordenamiento jurídico, prácticamente un patrimonio exclusivo del
Poder Ejecutivo, muchas veces fortalecido por el propio Parlamento
y mantenido por una actitud paternalista que la condición de Estado
Unitario, administrada por el Gobierno Nacional, mantiene y
promueve consciente o inconscientemente.
6
Si entendemos, entonces, la concepción de Estado Unitario a la luz
de nuestro actual ordenamiento jurídico, es obvio que no podemos
seguir proclamando tal hecho, si nuestro interés es respetar las
características propias de nuestro pueblo, es decir, nuestra Nación.
3.
Cabe entonces preguntarse, ¿se encuentra el Estado al servicio de la
Nación o, al revés, es la Nación la que está al servicio del Estado?
Pero antes de ello, ¿qué es la Nación? El tratadista Sánchez
Viamonte nos señala que la Nación se constituye cuando "grupos
sociales ofrecen continuidad histórica, habiendo existido como un
todo orgánico fácilmente distinguible de los demás, cuando poseen
modalidades que le son inherentes y a través del tiempo se pueden
seguir las vicisitudes de su existencia, no obstante que tales grupos
sociales tengan diversas razas, idiomas y religiones, bastando con
que se hallen unidos en el pasado, solidaricen en el presente y
proyecten en el futuro una acción común".
Esta magnífica definición de Nación ha de llenar nuestras
preocupaciones futuras, por cuanto asume en plenitud la libertad del
hombre y, a su vez, recoge la responsabilidad social ejercida en el
pasado y el presente, con un compromiso claro para el futuro.
4.
En los tiempos modernos, ¿el Estado ha unido o separado a la
Nación?
En este punto quiero ser muy categórico: El Estado, de acuerdo al
ordenamiento ya descrito, ha separado a la Nación a tal punto que,
entre otras manifestaciones, su pueblo debió emigrar para poder
sobrevivir... y emigró dentro de su mismo territorio, en su mismo
país. En 1900, Santiago representaba el 15% de la población y hoy
supera el 40%. El pasado reciente ya no, le fue común a cientos de
miles de chilenos, ni tampoco el presente, ni mucho menos el
futuro. En suma, el Estado Unitario creó varias naciones en un
mismo territorio.
Sobre lo anterior podrá existir un debate académico, tan extenso
como lo son las diversas acepciones que involucran tales términos,
pero -reiteramos- hoy percibimos en nuestra vida social la enorme
necesidad de recoger lo señalado por el concepto de Nación, con el
fin de volver a enriquecer nuestro maravilloso tejido social,
establecido en todo nuestro territorio, para provocar el tan ansiado
desarrollo armónico a que todos tenemos derecho y que reclama el
alma nacional.
Nuestros requerimientos futuros
Si lo anterior representa un hecho verdadero, o al menos posee muchos
elementos de nuestra realidad, la Comisión de Gobierno del Senado, en
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una expresión no analizada aún en profundidad -pues hay todo un debate
pendiente entre sus miembros, pese a ciertos acuerdos sobre los puntos
centrales-, se permite proponer a vuestro análisis cuatro elementos
básicos, que sin duda obligarán a modificar aspectos sustanciales de
nuestra Carta Fundamental y, por cierto, diversos cuerpos legales vigentes
en la actualidad.
Llamamos la atención respecto a que esta proposición no implica
forzosamente una reforma total y absoluta en el corto tiempo, pero sí lo
necesario para la consecución de metas y objetivos que esperamos
compartir en lo esencial, a fin de que nuestra actitud -principal obstáculo
en este proceso, según ya se expresó- tenga reglas lo más claras posible y
sea consecuente en la acción ejecutiva, legislativa, normativa y resolutiva
de cada uno de los estamentos públicos de nuestra Nación.
Estos cuatro elementos enunciados son:
1.
2.
3.
Creación de los Poderes Verticales en Chile.
Participación ciudadana.
Nueva concepción de las potestades públicas.
4.
Redistribución tributaria.
A continuación analizaremos cada uno de ellos.
1.
Creación de poderes verticales
Dentro del concepto de Nación Unitaria, estimamos básica la creación de
poderes verticales. No es propio que una Nación que pretende ser
moderna y que busca tener un desarrollo armónico, cuente sólo con un
Gobierno Nacional, que ha terminado centralizando todo su quehacer y
que se desarrolla y actúa lejos del ciudadano común, muchas veces ajeno a
sus propios intereses.
Al Gobierno, ubicado en los tres poderes horizontales nacionales del
país, proponemos crear verticalmente el Gobierno Regional y el Gobierno
Comunal, dotado cada uno de ellos de los poderes necesarios que le
permitan, dentro de un ordenamiento jurídico armónico, cumplir a
cabalidad la responsabilidad de lograr un desarrollo del país, también
armónico.
La totalidad de los países modernos ha logrado consolidar
adecuadamente los Poderes o Gobiernos Verticales y la experiencia les ha
señalado que de esta forma la estructura fiscal alcanza objetivos de mayor
servicio. Eso es evidente, no sólo en Europa sino que también en Chile,
país en que, a pesar de observarse al Estado más como un adversario que
parte de la propia vida ciudadana y social, basta que un personero de su
estructura se destaque para que en forma espontánea surja el apoyo de
todos. La verticalidad de los poderes representa un nuevo concepto de
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institucionalidad, y les invitamos a compartir su estudio y análisis y, muy
especialmente, su eventual creación.
2.
Participación ciudadana
Sostener que en nuestro país existen dos Chiles, y hacer uso y abuso de
este hecho, es simplemente lamentable. Los dos Chiles son el público y el
privado.
Las experiencias que nuestro país vivió por largos años, y que no
fueron felices, provocaron enemigos irreconciliables en materia de
relación Fisco versus sector privado. Ni al sector público se le permite
ninguna relación con el sector privado, ni al privado con el público, y cada
uno se pelea en silencio por el poder en la conducción del país.
Como una gran excepción, y recorriendo un camino que no fue
fácil, hace un par de días el Congreso despachó un proyecto que permite a
los Ministerios de Vivienda y de Obras Públicas asociarse con personas
del área privada para estudiar en conjunto asuntos de infraestructura,
vivienda y otros de gran interés para el país. Es la primera ley que da
cabida a este encuentro, que algún día deberá extenderse.
Sin embargo, este encuentro debe nacer de la base institucional y de
la base social. Primero será el Gobierno Comunal a través de su
organismo ejecutivo, el Municipio, luego será el Gobierno Regional.
Ambos poderes verticales no pueden marginarse de las capacidades que
existen en sus respectivas áreas, y cualquier normativa que se dicte en el
futuro necesariamente deberá llevar todos los elementos, a fin de que se
produzca una participación activa, espontánea y responsable del
ciudadano.
En el nivel nacional, la ley ha permitido el ingreso del sector privado
a la inversión en infraestructura. Nosotros o, mejor dicho, el Centro de
Estudios y Asistencia Legislativa de la Universidad Católica de
Valparaíso, con la presentación de la Comisión de Gobierno Interior, a
través de la Senadora Carmen Frei, hemos promovido la creación de los
Bonos Municipales, a objeto que en determinadas obras el vecino pueda
participar, con sus propios recursos y bajo la orientación general de su
Gobierno local, en el desarrollo de su comuna.
Asimismo, hacemos nuestra la disposición constitucional que
establece el deber de la comunidad de contribuir al desarrollo y
perfeccionamiento de la educación. Es decir, señalamos muy
categóricamente que cualquier norma referida al proceso de administración
interior del Estado, muy especialmente en los referidos poderes verticales,
deberá incorporar el concepto de participación ciudadana. Por ello, no
descartamos -entre otros aspectos- la alternativa de ampliar el número de
concejales en el país ni la posibilidad de establecer un sistema de elección
directa de los Consejeros Regionales.
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3.
Nueva concepción de las potestades públicas
Al dar vida a los Gobiernos Regionales manifestamos, en la historia de la
ley, que no estábamos creando un servicio público; lo que hacíamos era
crear un poder público. Era la primera semilla en el proceso de
descentralización de las potestades públicas, en el entendido que nos
referimos a aquellas potestades que nacen de la función de Gobierno.
La potestad de Gobierno es, sin duda alguna, una materia pocas
veces discutida, pero el solo hecho de plantearla debería abrir las puertas
al análisis colectivo y, muy en especial, del gobierno nacional, que hoy
día lo sustenta en prácticamente toda la vida del país.
El Gobierno Regional y el Gobierno Comunal, sin las necesarias
potestades, no tienen ningún valor. Así como sostenemos que el Gobierno
Municipal, en uso de sus potestades, debe tener pleno derecho a realizar,
por ejemplo, su propio plan regulador, respetando en él la arquitectura de
sus construcciones conforme a las características de su entorno natural,
también sostenemos que el Gobierno Regional debe contar con las
potestades necesarias para disponer su propia organización ejecutiva, sus
planes viales, la administración de las empresas públicas ubicadas en su
territorio; en suma, ser verdaderamente un gobierno.
Deseamos que los miembros del Gobierno Regional, el Presidente
del Consejo y los Consejeros Regionales, tengan verdaderamente sobre
sus hombros la responsabilidad del desarrollo de su Región y que, por
cierto, su presencia sea para el ciudadano común de mayor trascendencia.
4.
Redistribución tributaria
Finalmente hemos llegado al discutido tema de los recursos públicos.
La experiencia de las naciones que ya han transitado por el camino
de la descentralización ha significado que el Gobierno Nacional administre
el 50% de los recursos públicos y que el 50% restante sea administrado
por los Gobiernos Regionales y Comunales. Para ello han avanzado, con
real actitud descentralizadora, en un nuevo esquema tributario que permite
a cada uno de los gobiernos captar directamente el tributo que se origina
en su respectivo territorio, produciéndose de esta forma la necesaria
relación entre el contribuyente y su respectivo Gobierno.
Las normas mencionadas no deben ser rígidas, por cuanto en
algunas regiones -por efecto de circunstancias muy particulares- la
recaudación tributaria alcanza niveles muy altos, como acontece en la
segunda región del país, a causa de la minería del cobre. Sin embargo, en
ningún caso estos ejemplos debieran marginarnos de un proceso
descentralizador de los tributos, en cuyo apoyo sostenemos que éstos
deben invertirse en el lugar en que se generan. Aspiramos a que en un
corto plazo los Gobiernos Regionales capten el 25% de los tributos del
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país y los gobiernos comunales otro porcentaje igual, produciéndose así
una descentralización en la administración, la inversión y el gasto público
y lográndose una participación ciudadana de enormes proyecciones.
En la actualidad, los tributos generados y administrados en el nivel
local no alcanzan al 4% del total de país, porcentaje éste absolutamente
insuficiente y que, de paso, coopera en forma admirable a mantener este
centralismo agobiante que hoy vive Chile.
Señor Ministro, autoridades, señores Consejeros Regionales, en
esta actitud de análisis y de entrega de ideas encuentran ustedes a la
Comisión de Gobierno Interior, Regionalización y Descentralización del
Senado
Las opiniones vertidas no representan necesariamente una
afirmación total y definitiva de la Comisión y de sus integrantes, pero son
normas y acciones que deben entenderse entregadas para su análisis y
estudio, para así aclarar más las metas y objetivos del camino a recorrer.
Entendemos perfectamente que cada uno de los aspectos señalados son
motivo de reflexión y debate, y estamos animosos de participar en él.
Este concepto de Nación Unitaria, surgido en el seno de nuestra
Comisión, ha de iniciar un proceso que llevará a nuestro país a una
descentralización adecuada, en que sus hombres y mujeres vuelvan a
encontrar las herramientas necesarias para su propia realización personal y
social, contando con su Gobierno, cerca de su hogar y no lejos de su
vida. Ello, sin duda, obligará también a llevar a cabo otros procesos
descentralizadores del aparato público.
Finalmente, esperamos que del debate que propiciamos para el día
de hoy, en el que participan un representante del Poder Ejecutivo, los
Consejeros Regionales y los parlamentarios responsables de esta área en
el Congreso, podamos obtener las conclusiones necesarias que permitan
readecuar el cueipo legal vigente, en lo que a Gobiernos Regionales se
refiere, a objeto que con las orientaciones entregadas -si ellas se adoptan
de común acuerdo- podamos devolver a cada una de las regiones las justas
esperanzas, aún no cumplidas, en la regionalización de nuestra Nación.
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Discurso de don Carlos Figueroa Serrano
Ministro del Interior
En primer lugar, quisiera expresar cuán grato me resulta, como Ministro
del Interior, participar en un debate sobre un tema de tanta importancia
como es el de la descentralización en nuestro país, precisamente porque
corresponde a una de las áreas de competencia más relevantes del
ministerio que dirijo. Asimismo, quisiera manifestar mi agrado al escuchar
las palabras del Senador Ríos, quien ha abordado temas de profunda
reflexión y ha aportado criterios interesantes al analizar el contenido y
alcance de ciertos conceptos relativos al proceso de descentralización.
Enseguida, resultan bastante sugerentes para el debate posterior las
propuestas que se han formulado sobre: poderes verticales, participación
ciudadana, emisión de bonos municipales y, por último, redistribución
tributaria.
El día de hoy, nos acompaña también el Subsecretario de Desarrollo
Regional, don Marcelo Schilling, quien tiene directamente a su cargo toda
el área de descentralización, regionalización y apoyo a estos poderes
verticales, y quien, posteriormente, tendrá la oportunidad de relatarles con
detalle toda la labor desarrollada por el Ministerio del Interior, en orden a
fortalecer estos poderes verticales.
Formalmente quisiera afirmar que el gobierno del Presidente Frei
está empeñado en profundizar el proceso de descentralización, con la
finalidad de avanzar en forma sustantiva en el fortalecimiento y
perfeccionamiento de la democracia y en la modernización del Estado,
aspectos que consideramos vitales para abordar los desafíos que demanda
el próximo siglo.
El tema de la descentralización se encuentra estrechamente vinculado
con la necesidad de ampliar los márgenes de libertad de todos los
chilenos, de la participación de la comunidad en los procesos de toma de
decisiones relativas a su desarrollo económico y calidad de vida, y al
reconocimiento de que la diversidad territorial del país requiere de órganos
de gobierno y administración profundamente enraizados en la región y
comuna, para enfrentar con eficiencia los problemas de cada realidad.
Durante la administración del Presidente Aylwin, se dio un fuerte
impulso a este proceso, que básicamente consistió en democratizar las
administraciones locales, a través de la elección de alcaldes y concejales;
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en la creación de consejos económicos y sociales comunales, órganos que
permiten la participación de la comunidad organizada y, en la entrega de
facultades de asociación a los municipios para articular de mejor forma sus
objetivos e intereses entre sí y con el resto de la administración pública.
Por otra parte, al dictarse la Ley de Gobierno y Administración
Regional, se crean en el país los gobiernos regionales, integrados por un
intendente y un consejo, órganos dotados de personalidad jurídica y
patrimonio propios, a los que la legislación entrega un conjunto de
funciones y atribuciones en materia de administración, coordinación y
empleo de recursos. A nivel provincial, se crean los consejos económicos
sociales provinciales, órganos de participación y de apoyo a la gestión del
gobernador provincial. Durante la presente administración, se ha instruido
a las autoridades provinciales para que pongan en funcionamiento los
respectivos comités asesores de carácter técnico, compuestos por los jefes
de servicios con asiento en la provincia y presidido por el gobernador.
Todo ello con la finalidad de aumentar el nivel de coordinación y
complementación de la Administración pública en cada una de las
provincias del país.
La tarea a futuro consiste, entonces, en continuar profundizando la
descentralización, labor que atañe a todo el país, tanto a la Administración
Pública como al sector privado. Nadie puede quedar fuera de este desafío.
Nuestro principal objetivo en los próximos años consiste en instalar,
en cada región del país, una institucionalidad que dé cuenta y responda a
los requerimientos y problemas de la población, con eficiencia, creatividad
e innovación, con capacidad para apoyar el crecimiento económico y las
inversiones productivas, para incentivar el desarrollo equitativo y
sustentable de largo plazo de recursos naturales y productivos. Por
ejemplo, en materia de lucha contra la pobreza son precisamente los
órganos descentralizados los que de mejor forma pueden identificar los
planes y proyectos que cada localidad requiere; además, a través de tales
órganos es posible ejercer un control más eficiente de su ejecución y
focalización.
Estamos, por tanto, empeñados en realizar una enorme tarea que,
sin duda, traerá profundos cambios a la manera como estamos manejando
y gestionando los asuntos públicos en la actualidad. El Gobierno va a
continuar impulsando un dinámico programa de fortalecimiento
institucional, en materia de capacitación del personal profesional, técnico y
administrativo de las administraciones regionales y locales con el fin de
incrementar las capacidades para enfrentar y resolver problemas, para
apoyar y estimular las modalidades de trabajo interministerial y de
coordinación, que es una de las principales falencias que notamos en
nuestra administración en la actualidad.
Durante el segundo semestre de 1994, se dio inicio a programas de
alta gestión y gerencia pública en las III, IV, IX y X, con el apoyo de las
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universidades regionales y de instituciones especializadas en la
capacitación de recursos humanos. En dicha ocasión se trabajó con un
programa orientado a las gobernaciones provinciales, especialmente las
más aisladas, y destinado a fortalecer sus capacidades de coordinación con
el resto de la administración pública y municipios de su jurisdicción. Este
programa se seguirá ampliando en los años venideros.
Es en esta dirección, la de profundizar el proceso de
descentralización, que debemos comprender el anuncio que hiciera el
Presidente de la República en su mensaje del 21 de mayo pasado, en
orden a duplicar los recursos destinados a inversión pública de decisión
regional al término de su mandato en el año 2000. Para esa fecha,
esperamos que los gobiernos regionales estén decidiendo alrededor del
42% de la inversión pública, para financiar proyectos y planes de
desarrollo en los niveles regional y local. Muchos de los programas de
inversión que son administrados en la actualidad por los ministerios y
servicios dependientes, y que están orientados a la dotación de servicios e
infraestructura en el ámbito local, quedarán en los próximos años bajo la
jurisdicción regional o, a lo menos, los gobiernos regionales tendrán una
participación en la decisión de los proyectos y programas a financiar con
estos fondos.
El logro de esta tarea, que es una tarea de modernidad, va a implicar
cambios profundos en la administración pública central, regional y local, y
tenemos que estar todos preparados para enfrentarla con capacidad
creativa e innovación. Para lo anterior, resulta imprescindible determinar
con la mayor prontitud una estrategia que nos permita alcanzar la meta del
42% de la inversión pública decidida en regiones, al término de la actual
administración. En ella, tienen que participar los ministerios y servicios
que actualmente administran programas de impacto regional y local,
además del Ministerio de Planificación y la Dirección de Presupuesto del
Ministerio del Hacienda. Los avances en este proceso deben expresarse en
los presupuestos del sector público de los próximos años.
El éxito que se pretende alcanzar con estos cambios, impone la
necesidad de afianzar en cada región, modalidades eficientes de
administración de los recursos de inversión pública. El Fondo Nacional de
Desarrollo Regional (FNDR.) requiere de una gestión cada vez más
eficiente, donde el énfasis no sólo esté puesto en los desembolsos y
gastos equilibrados a lo largo del año o en la agilidad del proceso de
asignación presupuestaria, sino también en la calidad de los proyectos, en
su localización e impacto, particularmente en aquellos casos en que los
proyectos están destinados a financiar déficit o demandas de los sectores
más pobres. En este sentido, los gobiernos regionales tienen que dar un
salto cualitativo en sus modalidades de asignación y transitar del
financiamiento de proyectos, como ocurre en la actualidad, al de planes,
fuertemente respaldados por estrategias regionales. Con ello, se logra
apoyar iniciativas de mayor impacto y abrir nuevas oportunidades al
desarrollo de cada región, en el campo social, económico y cultural.
14
El Gobierno, por su parte, continuará desarrollando iniciativas de
capacitación y adiestramiento en el manejo de inversiones en las regiones,
de manera de fortalecer las carteras de proyectos y programas, capacitar a
los funcionarios en nuevas metodologías de evaluación y de priorización
de inversiones.
De igual modo, se requiere incrementar los niveles de operación de
las inversiones sectoriales de asignación regional (ISAR), que son
programas de inversión ministeriales donde cada ministerio administra y
determina los criterios de operación y, la región asigna los recursos a
proyectos y programas específicos. Esta modalidad de financiamiento
deberá reforzarse en los próximos años con la incorporación de nuevos
programas a la modalidad ISAR. Teniendo en cuenta que ésta es una
modalidad que requiere de la participación conjunta de ministerios y
gobiernos regionales, para operar con eficiencia, evaluar la marcha y
ejecución de los proyectos y el uso adecuado de los recursos financieros,
es indispensable alcanzar niveles de coordinación superiores a los que
existen hasta ahora, entre todos estos servicios. La coordinación, para
decirlo con franqueza, es una de las principales dificultades que presenta
en la actualidad la operación de los ISAR y es una meta a alcanzar en los
próximos ejercicios presupuestarios.
Las mayores competencias que se entregan a los gobiernos
regionales exigen una nueva forma de manejar los asuntos públicos,
donde la complementación y coordinación reemplacen a la sectorización en
la gestión pública. El desafío de los gobiernos regionales es formar una
administración pública eficiente, que preste mejores servicios, que use
más adecuadamente los recursos y que resuelva con mayor agilidad los
problemas de la gente. El desarrollo de la capacidad de trabajo
intersectorial será fundamental para implementar, por ejemplo, los
convenios de programación, que consisten en acuerdos entre un gobierno
regional y un ministerio para financiar plurknualmente iniciativas de
inversión de mutuo interés.
Los convenios de programación son instrumentos importantes para
el financiamiento de planes cuya ejecución supere el año presupuestario,
ya que a través de ellos se asegura el financiamiento del programa y su
puesta en marcha. Esta nueva herramienta legal, relativa a programas
públicos de impacto regional, deberá comenzar a operar en varias regiones
del país durante 1995 como experiencias piloto, y pretendemos extenderla
al resto del territorio en los años siguientes.
El fondo nacional de desarrollo regional, las inversiones sectoriales
de asignación regional, los convenios de programación y otros programas
que en el futuro se elaboren, serán los instrumentos que los gobiernos
regionales utilizarán al momento de determinar el destino del 42% de la
inversión pública, estimado para fines de este siglo.
15
El traspaso de nuevos recursos a la decisión de los órganos
regionales descentralizados debe incluir también la trasferencia de nuevas
competencias, de manera que aquellas materias de impacto territorial
queden bajo la jurisdicción de los entes regionales o locales. Esta es una
tarea que le compete coordinar al Ministerio del Interior. De acuerdo con la
Ley de Gobierno y Administración Regional, son los propios gobiernos
regionales los encargados de solicitar a través de dicho Ministerio el
traspaso de nuevas competencias y recursos a la jurisdicción territorial,
solicitudes que deben estar respaldadas por los estudios y antecedentes
respectivos.
La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo va a
iniciar durante el presente año, los estudios conducentes al traspaso de
nuevas competencias al nivel regional, en los que se deberá considerar
muy especialmente los intereses y capacidades de los gobiernos
regionales.
Por otra parte, dentro del proceso de descentralización fiscal
debemos avanzar en el otorgamiento de facultades a los municipios,
especialmente en lo que dice relación con tributos de una clara
identificación local. De este modo, estamos vinculando de mayor y mejor
forma la tributación local con los servicios municipales a que está
asociada, permitiendo una identificación clara por parte de los ciudadanos
respecto de la destinación y utilidad de sus tributos, y mejorando los
niveles de eficiencia en la administración de ellos por parte de las
administraciones locales.
En este contexto se ubica la proposición del gobierno de facultar a
las municipalidades para determinar autónomamente la aplicación del
reavalúo de los bienes raíces no agrícolas.
La descentralización es un proceso complejo, pero también lo hemos
definido como gradual y paulatino. Las metas propuestas se deben
alcanzar con decisión, pero paso a paso. Para 1995, pretendemos lograr
los siguientes objetivos y metas:
1.
Terminar con la fase de instalación de los gobiernos regionales,
dotándolos de una adecuada planta de funcionarios. A este respecto,
aún se encuentra pendiente el despacho al veto presidencial al
proyecto de plantas regionales. Durante el primer semestre del
presente año, los gobiernos regionales podrán operar a plenitud,
con capacidad administrativa para el cumplimiento de sus
competencias en el ámbito de la administración regional.
2.
Continuar desarrollando el programa de fortalecimiento institucional
orientado a incrementar capacidades en la administración pública
regional. Llamaremos a incorporarse a este programa a las
universidades regionales, de manera de comprometerlas en las tareas
y desafíos del desarrollo regional.
16
3.
Preparar, para la discusión presupuestaria de 1996, una propuesta
que incluya la incorporación de nuevos programas a la modalidad de
inversión sectorial de asignación regional, y dar inicio a experiencias
concretas en el campo de los convenios de programación.
4.
Preparar una propuesta con las modificaciones que es necesario
introducir a la Ley de Gobierno y Administración Regional e incluir
nuevos proyectos que es preciso presentar al Congreso para
perfeccionar la institucionalidad regional. Por ejemplo, lo relativo a
las normas sobre solución de competencias entre la administración
central, la regional y la local.
Por otra parte, cabe agregar que el esfuerzo que en materia de
descentralización está realizando o realice el Gobierno debe ser apoyado
por la empresa privada. La alta concentración de actividades productivas y
de servicios en el área metropolitana de Santiago no se compadece con los
objetivos de equidad territorial y capacidad técnica de administración que
impulsa el Gobierno en las regiones. La inversión privada fuera de
Santiago, así como la decisión pública regional ha crecido
significativamente en los últimos años.
Las empresas privadas no pueden continuar prestando servicios a
las regiones desde Santiago, deben hacerlo desde las mismas regiones, de
manera que allí queden los beneficios de sus actividades para nuevos y
mejores empleos. Para ello, deben relocalizarse empresas fuera del área
metropolitana, de manera que la inversión pueda tener efectos
multiplicadores en la región donde se realiza.
Por ejemplo, hoy en día las regiones son demandantes frecuentes de
estudios en el área de diseños de ingeniería, y las consultoras que prestan
esta clase de servicios se encuentran concentradas en una alta proporción
en Santiago. Lo mismo ocurre con aquellas empresas especializadas en el
área de bienes de capital. Una parte importante de la inversión de los
gobiernos regionales está destinada a la adquisición de equipos, por
ejemplo en los sectores de educación y salud, en que se demandan
equipos de alta tecnología. Estas inversiones generan escasos efectos
multiplicadores en las regiones y los recursos van principalmente hacia el
Area Metropolitana.
La capacidad empresarial es tan escasa en algunas regiones, que
muchas licitaciones públicas quedan desiertas porque no se presentan
ofertas por parte de las empresas. Incluso, se ha dado el caso que para
adjudicar un contrato es necesario llamar tres o cuatro veces a licitación.
La empresa privada tiene un desafío en este campo, y por qué no
decirlo, también una responsabilidad con el país. La política de
descentralización del Gobierno se orienta a entregar mayores ámbitos de
decisión a la administración regional, y será con estos órganos, en
consecuencia, con los cuales la empresa privada deberá concertar sus
17
iniciativas productivas y de crecimiento de sus actividades en las distintas
regiones del país. También están entregadas a ella la ejecución de los
proyectos de financiamiento público en infraestructura social, en áreas
pobres y muchas veces aisladas, que deben asumir por estar en su área de
competencia.
Con estas palabras, Señor Presidente y Sres. Miembros de la
Comisión de Gobierno Interior, hemos querido hacer algunas
puntualizaciones respecto de lo que el Gobierno está realizando en el área
de la regionalización y descentralización y, por otro lado, mostrar el
desafío que el país tiene por delante para buscar mayor equidad, mejores
oportunidades para la gente en el desarrollo equilibrado de las regiones,
para que haya más democracia y mejor calidad de vida para todos los
habitantes del país.
19
Discurso de don Juan Ignacio Ugarte Jordán
Presidente de la Coordinadora Nacional
Regionales
de
Consejeros
En primer término, deseo agradecer muy sinceramente a los Honorables
Senadores Carmen Frei, Ricardo Núñez, Eugenio Cantuarias, Vicente
Huerta, integrantes de la Comisión de Gobierno Interior,
Descentralización y Regionalización del Senado de la República y,
particularmente, a su Presidente, el Honorable Senador don Mario Ríos
Santander, por haber acogido nuestra inquietud en orden a analizar los
casi dos años de marcha de los gobiernos regionales y haber organizado
este encuentro, con el apoyo del Centro de Estudios y Asistencia
Legislativa de la Universidad Católica de Valparaíso, CEAL.
La verdad es que hoy hemos tenido el privilegio de escuchar dos
brillantes exposiciones, por una parte la del senador Ríos, que
evidentemente nos convoca a un elevado debate y nos obliga a acercarnos
con inteligencia a un tema de tanta trascendencia para el futuro
institucional de nuestro país y, por otra, hemos escuchado la exposición
del Sr. Ministro del Interior, que nos llena de optimismo y de alegría.
Nosotros, como consejeros regionales, pretendemos hoy hacer un
somero repaso de lo que en la práctica y en la realidad cotidiana son los
gobiernos regionales. Creemos, justamente por todo lo que hemos
escuchado en forma previa, que el conocimiento de cómo éstos funcionan
en la práctica es tremendamente importante para poder visualizar las
correcciones que deben hacerse, precisamente para el bien y el logro de
los objetivos mencionados.
La regionalización y descentralización del país ha sido -como todo
proceso- una acumulación de experiencia que, a lo largo de muchos años
y bajo diversos regímenes políticos, ha permitido la formación de una
conciencia nacional acerca, por una parte, de la necesidad de concretarla
para el logro de un desarrollo sustentable y equitativo del país y, por otra,
de que se trata de un desafío urgente, pues el crecimiento de Santiago, con
la inevitable centralización de las inversiones, de las oportunidades, y en
definitiva del poder, podría llevarnos, de no actuarse con la rapidez
requerida, a un punto sin retorno.
Durante muchos años, el discurso regionalista se basó en la
denuncia de la grave centralización -de todo orden- que históricamente se
ha dado en nuestro país. Muchas corporaciones, universidades y líderes
20
regionales, aportaron estudios que, con rigurosidad técnica, avalaban
dicha denuncia y demostraban lo injusto de un sistema que privilegiaba a
las personas según el lugar en donde habitaban.
Pero, obviamente, ese ya no puede seguir siendo el centro del
planteamiento regionalista. En la actualidad, los hombres y mujeres de
provincia estamos llamados a centrar nuestro quehacer en la propuesta
regional, y a demostrar que podemos y debemos administrar y decidir
sobre nuestros propios recursos y, lo que es más, que esto lo podemos
hacer mucho mejor que cualquier funcionario que, desde el centro y en
forma paternalista, quiera seguir decidiéndolo todo.
Es decir, estamos frente a un desafío mayor que asumimos con
mucha alegría y responsabilidad, y con la conciencia de que no podemos
dar espacio al fracaso. Y precisamente por eso nos interesa enormemente
compartir con ustedes el análisis de la situación actual de los gobiernos
regionales.
En el Primer Congreso Nacional de Consejeros Regionales,
efectuado en la ciudad de Viña del Mar durante el año recién pasado, todos
los consejeros de Chile estudiamos durante tres días la marcha de la nueva
institucionalidad regional, en el marco de la Ley Orgánica Constitucional
NQ 19.175, promulgada en el gobierno del Presidente Aylwin.
Sin perjuicio de valorar unánimemente la promulgación del señalado
cuerpo legal, hubo una clara coincidencia de opiniones en torno a que ha
resultado casi imposible materializar el extraordinario apoyo que ella
constituye para avanzar en un profundo proceso descentralizador, a través
de las herramientas que entrega a los hombres de regiones para ir
decidiendo su propio destino y las funciones superiores y trascendentes
que asigna a los gobiernos regionales en la tarea de impulsar un verdadero
desarrollo con participación de la comunidad; así como ni siquiera ha sido
posible perfilar una situación regional distinta de la que existía hasta antes
de la promulgación de la nueva ley.
Al carecer de indicadores que permitan juzgar la marcha de casi dos
años de los gobiernos regionales, debemos evaluarla recurriendo a lo que
indica la ley que les dio origen, a los objetivos que ella misma traza, a las
tareas que les asigna, a las atribuciones que les otorga, a los deberes y
derechos que establece para cada cual y a las herramientas que pone en
manos de las regiones, a fin que gradualmente ellas vayan obteniendo
mayor autonomía y poder desde el nivel central.
Algunos podrían señalar que ha transcurrido escaso tiempo y que
quizás sea apresurado evaluar su marcha, pero nosotros creemos que
cuando existen tan claras coincidencias en el análisis -las que atraviesan
todos los partidos políticos y todas las regiones-, no se necesita un
período más prolongado para llegar a la conclusión de procurar las
21
correcciones necesarias y las medidas a que obliga el compromiso con el
éxito de un proceso histórico.
No debemos olvidar tampoco la manifiesta voluntad del Presidente
de la República, don Eduardo Frei Ruiz-Tagle, que hoy nos recordaba el
Sr. Ministro del Interior, en orden a profundizar y perfeccionar la
descentralización, y su promesa de duplicar la inversión que se decide en
regiones, llevando el porcentaje actual de un 21% a un 42% de la
inversión pública, al término de su mandato. Esto nos obliga a asumir con
mayor responsabilidad la ineludible necesidad de enmendar las
deficiencias, clarificar las ambigüedades y eliminar los errores que están
impidiendo que el espíritu descentralizador y regionalista de la Ley N s
19.175 pueda materializarse en beneficio del desarrollo nacional.
Señalada ya la positiva valoración global que por unanimidad
hacemos de esta Ley Orgánica Constitucional que nos dio origen como
consejeros regionales, es necesario referirnos a algunas de sus
deficiencias y ambigüedades específicas.
A nuestro juicio, esta ley establece relevantes funciones para los
gobiernos regionales, conforme lo preceptúa en sus artículos 16, 17, 18 y
19. Sin embargo, es claro que las atribuciones que les entrega para el
cumplimiento de tales funciones, no guardan relación alguna con la
amplitud de estas últimas y, entonces, lo que la ley consagra como
funciones de los gobiernos regionales lo suprime luego, al restringir las
atribuciones que se requieren para llevarlas a cabo. Es más, la ley tampoco
asigna de manera clara dichas funciones a cada órgano del gobierno
regional.
En el artículo 36, la ley establece las atribuciones que tendrá el
consejo regional, el órgano que la ley crea para la participación de la
comunidad regional, y de su texto se aprecia que no hay una sola que le
permita a éste proponer alguna iniciativa, de cualquier materia y por
insignificante que ella sea.
De otra parte, en materias decisionales sólo le entrega a este órgano
del gobierno regional participación real dos o tres veces al año, a
propósito de la priorización del FNDR. y de las ISAR., y en cuanto a la
aprobación del presupuesto regional, temas en los que -en la mayoría de
los casos- la falta de información oportuna y completa, como asimismo de
una visión estratégica regional, rebaja la calidad de dicha participación.
Por otro lado, a las graves carencias materiales de los consejos
regionales, que van desde el espacio físico adecuado para funcionar hasta
la ausencia absoluta de asesorías técnicas, pasando por toda una gama de
privaciones materiales menores, viene a sumarse una situación que, de
hecho, impide la participación real de los consejeros: el valor de la
asignación por asistencia a sesiones, que por lo demás sólo corresponde a
las sesiones de consejo. Nadie está en condiciones, por $65.000 pesos al
22
mes, de participar permanentemente en reuniones de comisiones o visitar
diversas comunas para conocer la prioridad real de cada uno de los
proyectos que después deben aprobarse.
El Presidente de la República se refirió en su primera cuenta al
Congreso Nacional, el 21 de mayo pasado, al indispensable contacto con
las comunas en esa tarea, para que las directrices regionales resultaran
concordantes y eficientes -según sus propias palabras-. Pero sin tener
medios materiales y financieros, e impedidos legalmente de recuperar los
gastos en que incurrimos en el cumplimiento de esa obligación, y, por otra
parte, careciendo de un fuero laboral que permita ausentarse del trabajo
para el cumplimiento de los deberes del cargo, a todos aquellos consejeros
que viven de un sueldo, la efectiva participación de la que nos habla la ley
y a la que nos llama el Presidente de la República, no deja de ser una
sentida aspiración no realizable.
Si a esto se suma el hecho inaceptable de que la nueva ley de plantas
de los gobiernos regionales pretenda asignar a la secretaría del consejo,
consagrada en el artículo 43 de la ley como ente asesor para el buen
desempeño de las funciones del consejero, un secretario ejecutivo, una
secretaria administrativa y un júnior, y que, además, dependa del órgano
ejecutivo del gobierno regional y no del consejo, nos encontramos,
entonces, frente a un panorama francamente desalentador.
Pero a nuestro juicio, más grave que todo lo dicho es la falta de un
modelo de gestión regional que unifique criterios y que racionalice la
principal función que la ley le asigna a los gobiernos regionales: la
administración superior de la región.
Cada intendente -antes y ahora- ha asumido a su real saber y
entender los tres roles protagónicos que le asigna la ley. Esto ha dado
lugar, entre otras cosas, a relaciones de éste con el consejo que van desde
muy buenas hasta la casi ausencia de ellas. Como ejemplos positivos
pueden citarse las realidades de la Quinta Región y de la Región
Metropolitana.
La falta de un modelo de gestión permite, asimismo, que algunos
intendentes asuman papeles mesiánicos que nada tienen que ver con
criterios modernos de administración, basados en el trabajo de equipo, en
la participación creativa e innovadora y en la conducción estratégica.
El intendente y los consejos regionales conforman un solo equipo,
con roles distintos pero necesariamente complementarios. Y este equipo
está llamado a promover un liderazgo que permita la creación de un
ambiente de autoestima regional, que fomente la concertación de
empresarios regionales con sus trabajadores, de las universidades y
organizaciones sociales. En definitiva, de toda la comunidad regional,
provista de una sinergia creciente que permita crear oportunidades reales
de emprender.
23
Un equipo bien aflatado y con pleno respeto a todos sus integrantes
debe ser capaz de terminar con la vieja práctica de algunas autoridades
regionales en orden a destacar lo negativo de cada región. Creer que por la
vía de destacar lo pobre que es una región, las carencias que sufre, los
conflictos sociales que enfrenta y los malos índices económicos y sociales
que exhibe, se va a atraer inversión privada o mayores recursos, es un
grave error. Por ese camino sólo se cae en un círculo vicioso que ahuyenta
la inversión y profundiza lo negativo.
Un equipo regional es capaz de salir al resto del país y al mundo a
"marketear" su región, a mostrar lo positivo, a despertar interés, y todos
unidos podemos ser capaces de crear círculos virtuosos que realmente
consoliden procesos de desarrollo sustentable.
Un equipo regional es capaz de promover alianzas con regiones
vecinas que potencien sus capacidades, aumenten sus poderes
negociadores y disminuyan los costos de las inversiones. Unir recursos y
proyectos con objetivos compartidos, es acrecentar la eficiencia y
aumentar las posibilidades de una descentralización eficaz.
Un equipo regional es capaz de promover y lograr la necesaria
cooperación entre la comunidad científica y tecnológica de su región con el
respectivo gobierno regional.
Un equipo regional organizado y bien conducido es capaz de
demostrar que la gente de provincia es capaz de autoadministrarse y que
su espíritu regionalista no es un revanchismo hacia un centralismo injusto
sino, por el contrario, es la fuerza que promueve nuevas y mejores formas
de gestión regional.
El espíritu del legislador -y ustedes lo saben mejor que nosotros- fue
organizar al gobierno regional sobre la base de dos órganos: uno que,
representando a la comunidad, discuta y acuerde las grandes líneas
estratégicas, apruebe y priorice la inversión de sus recursos y fiscalice el
cumplimiento de planes, y otro que se encargue de la ejecución de esas
tareas. Estos dos entes forman una sola organización, cuyo objetivo es
administrar la región.
Bajo conceptos de administración, el gobierno regional es
perfectamente asimilable a una empresa cuya misión es el desarrollo
social, cultural y económico de la región, según lo establece el artículo 13
de la ley. En esta perspectiva, el consejo regional es asimilable a su
directorio, y al intendente le corresponde el papel de máximo ejecutivo, de
gerente general, sin perjuicio de su rol como representante del Presidente
de la República y, por ende, de jefe del gobierno interior, y del rol de
presidente del consejo regional.
En consecuencia, si la misión que la ley les asigna a los gobiernos
regionales es administrar la región, necesariamente se deberán aplicar las
24
técnicas modernas de administración, de lo que resulta parte fundamental
establecer, por la vía administrativa, un modelo de gestión que permita
realmente cumplir los objetivos, materia en la que creemos estar en
condiciones de aportar una propuesta concreta para la discusión.
Señor Ministro, señor Presidente, honorables senadores, hacemos
este planteamiento con franqueza, con el mejor de los ánimos y con un
espíritu elevado, que sólo persigue perfeccionar una herramienta
fundamental para el desarrollo del país. Asistimos a este lugar privilegiado
del debate nacional con el máximo respeto y con un sentido netamente
regional. Si de algo podemos enorgullecemos los consejeros regionales es
que en ninguno de los trece consejos se ha producido jamás una división
entre gobiernistas y opositores.
A pesar de las carencias y dificultades que hemos reseñado, todos
mantenemos nuestro optimismo y compartimos plenamente lo señalado
por el Presidente Frei, en el sentido que Chile se encuentra en un
momento histórico y que si lo sabemos aprovechar podemos dar un salto
hacia un futuro cualitativamente superior.
Queremos a nuestras regiones, y es ese cariño el que nos hace llegar
hasta aquí y nos hace recordar también que la regionalización, la
descentralización y los gobiernos regionales, son sólo herramientas para
lograr un desarrollo equitativo pero que más allá de eso está la persona, el
hombre que espera ansioso una oportunidad para crecer; y a él no le
podemos fallar.
25
Discurso del H. Senador don Eugenio Cantuarias Larrondo
Quisiera comenzar mi exposición con una breve referencia a algunos
aspectos de nuestra legislación que considero deben ser revisados, para
lograr un funcionamiento adecuado de los gobiernos regionales.
En primer término, uno de los vacíos que acusa la Ley NQ 19.175 se
refiere a que el gobierno regional no cuenta con facultades para exigir la
observancia y para sancionar el incumplimiento de las normas
reglamentarias que dicho órgano acuerde. En la medida que se priva a un
órgano de la facultad para fiscalizar y sancionar las normas que elabore,
su capacidad normativa queda reducida, en la práctica, a una declaración
programática.
Por otra parte, sería deseable también que el proceso de decisión de
los gobiernos regionales, especialmente en lo que se refiere a sus
responsabilidades en la asignación de los recursos provenientes del Fondo
Nacional de Desarrollo Regional y de la Inversión Sectorial de Asignación
Regional, fuera más largo e informado.
De acuerdo con los antecedentes que he logrado reunir sobre este
tema, es posible afirmar que, en general, los gobiernos regionales han
decidido asignaciones presupuestarias sobre la base de priorizaciones
realizadas previamente por los organismos técnicos de la correspondiente
intendencia. A este respecto, nos parece más adecuado que sea el propio
órgano regional quien efectúe los análisis que correspondan, utilizando
para tal efecto la información que dispone. Entonces, es necesario idear un
procedimiento para las materias presupuestarias en que se encuentre
comprometida la opinión del consejo regional, a fin de lograr una decisión
más informada de sus miembros.
En segundo lugar, en lo que dice relación con las facultades de
fiscalización del consejo regional, ellas han sido atribuidas por la
legislación al órgano, y no a los miembros que lo componen. Así, los
consejeros, individualmente considerados, carecen de tal poder de
fiscalización, lo que mirado a futuro se traducirá en la imposibilidad de
que las minorías controlen la actuación de las mayorías y de que se logre,
en definitiva, un ejercicio de gobierno a escala regional transparente y
adecuado.
Una situación similar a la anteriormente descrita tiene lugar en las
municipalidades, ya que si bien los concejales cuentan teóricamente con
26
una capacidad de fiscalización, ésta sólo puede ser ejercida reuniéndose un
quorum de mayoría en el respectivo concejo.
Enseguida, me referiré a un número importante de iniciativas legales
relativas al ámbito regional. Previamente, quisiera hacer presente mi
preocupación ya que tengo la impresión, que tales iniciativas no siempre
son conocidas por los órganos y autoridades regionales, y que, por lo
mismo, no tienen oportunidad de manifestar sus opiniones, lo que sería
muy adecuado para enriquecer el trabajo legislativo.
Así, por ejemplo, esta semana la Comisión de Gobierno Interior del
Senado estuvo analizando distintos proyectos de ley relativos a la
instalación de casinos de juegos en el país. Los temas que regulan estas
iniciativas legales son de mucha importancia y han generado muchas
expectativas en cuanto al desarrollo que implica la instalación de un casino
en una localidad del país. Por lo mismo, resulta inconcebible que durante
todo el proceso legislativo, no se conozca el parecer de los gobiernos
regionales.
En lo que dice relación con la región a la que represento, puedo
señalar que hasta el momento existen tres proyectos de ley que propician
la instalación de casinos en las ciudades de Tomé, Arauco y en las termas
de Chillán. Parece razonable que la decisión final del lugar donde se
instale uno de estos centros se entregue a las instancias regionales.
Cuando nuestro país concurrió a la Cumbre de Río, entre otros
planteamientos presentó uno que decía relación con la administración de
los recursos hidrográficos. Un poco antes de dicha cumbre, presentamos
al Ejecutivo (por ser una materia de iniciativa exclusiva del Presidente) un
proyecto de cuencas hidrográficas, en el cual sugerimos nada más ni nada
menos que se cree un ente con participación pública y privada de
administración de cada uno de los nos importantes de nuestro país,
porque creemos que ya se ha llegado a un punto de conflicto de usos,
responsabilidades y atribuciones cruzadas entre distintos organismos del
sector público que lo hacen inmanejable. Asimismo, hay algunos
proyectos que proponen modificaciones en materia de derechos de aguas.
A mi juicio, no hay nada peor que tengamos que estamos pronunciando
sobre iniciativas aisladas en lugar de pensar en un ente de carácter
regional, con participación del gobierno regional, de las municipalidades
aledañas, de los usuarios privados y de todas las actividades que tengan
intereses actuales o futuros en el correspondiente curso de aguas.
Bueno, los proyectos antes referidos pueden llegar a tener mucha
influencia en el desarrollo futuro de las regiones. A este respecto, adhiero
a lo señalado en su discurso por don Juan Ignacio Ugarte.
Hay algunos otros proyectos que tienen que ver con materias tales
como: concesión de obras de vialidad, instalación servicios públicos y con
el establecimiento de ciertas franquicias tributarias. También en dichas
27
iniciativas legales se debería contar con la participación activa de los
gobiernos regionales. Ello permitiría a los legisladores conocer la opinión
de quienes van a decidir, en definitiva, sobre la estrategia de desarrollo de
cada uno de las regiones.
En el camino del fortalecimiento de las instancias regionales,
considero que deben incrementarse los recursos del fondo nacional de
desarrollo regional y los de origen sectorial que son de asignación
regional.
Por otra parte, también me parece importante perfeccionar las
normas relativas a la participación y consulta de los representantes de las
actividades relevantes de una región, que se reducen en la actualidad a las
relativas al consejo económico y social provincial.
Asimismo, me preocupa enormemente la situación presupuestaria en
que se encuentran determinados servicios públicos, la que se debe, en
gran medida, al déficit que presentan muchas municipalidades del país,
por cuanto tales servicios destinan anualmente recursos financieros para
apoyar la labor de los entes locales. Esta práctica debe concluir, ya sea por
la vía de superar la situación económica de los municipios, o bien
introduciendo nuevas formas de administración. Pero lo que resulta
inaceptable es perpetuar esta situación en el tiempo.
En otro orden ideas, propongo facultar a los gobiernos regionales
para hacer llegar al Presidente de la República proposiciones relativas a los
límites provinciales y a la creación de nuevas comunas. Hasta la fecha, en
materia de creación de nuevas comunas se ha venido aplicando, por parte
de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, un criterio
basado en estudios técnicos. A pesar de ello, nos parece que la creación de
una nueva comuna no debe responder a razones contingentes, sino que
más bien debiera obedecer a criterios generales aplicables a todo el país.
Es decir, es necesario plantear una política de administración local
que nos permita responder a preguntas tales como: ¿qué tipo de comunas
queremos en Chile?, ¿qué tipo de administración local queremos?,
¿cuántas queremos? La respuesta a estas interrogantes debiera residir en
los gobiernos regionales, o cuando menos, permitir a dichos entes
expresar su parecer en este tema.
Asimismo, me parece que se debiera facultar a los gobiernos
regionales para determinar las ciudades cabecera de provincias en que
deben radicarse los servicios públicos y las secretarías regionales
ministeriales, sin perjuicio de los traslados transitorios a que haya lugar.
En estas decisiones hay que evitar la concentración de órganos en una
misma localidad, ya que ello puede originar el fenómeno del centralismo
regional. A este respecto, parece razonable que en aquellas regiones donde
las actividades más importantes se encuentran distribuidas en varias
28
provincias, cada una de ellas sirva de asiento a los servicios públicos con
competencia en las distintas materias.
Propongo también avances concretos en materias tales como rentas
municipales, subvención escolar y subsidios habitacionales, por citar
algunos casos.
En el tema de la inversión en vivienda, también es necesario efectuar
modificaciones. A este respecto, quisiera comentarles que en los últimos
diez años los subsidios habitacionales se han distribuido entregando un
55% a la Región Metropolitana y el otro 45 % al resto del país. Si los
porcentajes anteriores se traducen a costos de construcción por metió
cuadrado, resulta que es más barata la construcción en Santiago que en
regiones. Esta situación atenta contra el proceso de descentralización y,
además, agrava los problemas que hoy en día existen en la capital.
Creo que hay que robustecer la capacidad resolutiva fiscalizadora y
normativa del consejo regional, sin peijuicio de los equilibrios que deben
existir entre el gobierno regional y el representante del poder ejecutivo en
la región. Sin duda alguna, el origen de muchos de los problemas que hoy
en día afectan al funcionamiento de los gobiernos regionales, se encuentra
en el doble rol que debe asumir el intendente por imperativo legal.
Por otra parte, pienso que se debe facultar a los gobiernos
regionales para crear consejos regionales relacionados con las actividades
económicas de cada una de las regiones.
Además, soy partidario de proteger la independencia y autonomía de
los consejeros, sancionando las interferencias partidistas que, en
ocasiones, perturban el normal desarrollo de sus funciones. Asimismo,
considero de la mayor importancia dotar a los consejeros regionales de
facultades de fiscalización respecto de los servicios públicos y municipales
de la respectiva región.
En el tema del fortalecimiento de los gobiernos regionales, me
parece de la mayor trascendencia reforzar el derecho de petición de los
ciudadanos. Los habitantes de cada región deben contar con los
mecanismos adecuados para hacer presente a la autoridad sus problemas y
necesidades.
En este proceso, también resulta necesario robustecer los medios
informativos regionales y, en opinión de quien les habla, integrar a sus
representantes a los consejos económico-sociales de la provincia. Durante
algún tiempo he venido señalando la importancia que tienen los medios de
información regional; sin embargo, últimamente asistimos a un proceso
creciente de "cadenización" de los medios informativos, lo que implica un
acallamiento de las voces regionales. En este sentido, manifiesto mi
preocupación en cuanto al hecho de que, en el futuro, las noticias y la
información fluyan mayoritariamente de un único centro: la capital.
29
También resulta imprescindible contemplar la creación de
direcciones regionales de ciertos organismos públicos. Por ejemplo, la
Comisión Nacional de Ciencia y Tecnología o la de Desarrollo Científico y
Tecnológico, no cuentan con sedes regionales; igual cosa sucede con el
Consejo de Monumentos Nacionales.
En este orden de ideas, parece razonable facultar a los gobiernos
regionales para solicitar al Presidente de la República el traslado de las
direcciones nacionales de determinados servicios públicos, que ejercen
funciones de clara identificación regional y cuya presencia en Santiago,
por lo tanto, no se justifica. Iniciativas en este sentido han emprendido el
senador Núñez, en lo que respecta al traslado de la Empresa Nacional de
Minería a la III Región, y quien les habla, en lo que se refiere a la
Corporación Nacional Forestal. La misma idea, después de largas
discusiones entre los parlamentarios, se impuso al determinarse que el
Consejo de la Ley Indígena, se instalase en Temuco y no en Santiago,
como originalmente estaba previsto.
Quisiera referirme una vez más a la situación del intendente regional,
en cuanto al doble rol que cumple. En este sentido, creo que hay que
decidir sobre la conveniencia de continuar adelante el proceso de
regionalización con una autoridad designada por el Presidente de la
República. Se puede optar por la vía de la elección directa de la autoridad
regional, o bien propiciar un mecanismo intermedio, como por ejemplo
mantener la designación del intendente en manos del Presidente de la
República, pero a propuesta en terna del gobierno regional.
Otro asunto de mucha relevancia para los órganos regionales es lo
relativo al tema de la equidad tributaria y de la facultad atribuida por la
legislación a los gobiernos regionales, en cuanto a los impuestos que
graven actividades de clara identificación regional. Evidentemente, debe
existir un adecuado reparto de los recursos provenientes por esta vía.
Y, por último, considero de suma importancia que en la distribución
de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Desarrollo Regional,
se utilice un criterio similar al del Fondo Común Municipal; en el reparto
de este último se atiende principalmente a las carencias y necesidades de
cada administración local. Esto no ocurre con el fondo nacional de
desarrollo regional.
En conclusión, creo que tenemos un enorme camino por delante y
una gran oportunidad para desarrollar nuestro país. Estoy muy
esperanzado de poder trabajar en conjunto con la comisión que se forme
con el objeto de avanzar y perfeccionar el sistema actual.
31
Discurso de la H. Senadora Sra. Carmen Freí Ruiz-Tagle
En primer término, deseo expresar que estoy muy contenta y satisfecha
por la realización de esta jornada. En un principio habíamos pensado
organizaría en las regiones, pero luego nos pareció mejor comenzar en
Valparaíso y, posteriormente, sobre la base de esta experiencia, llevar a
cabo otras reuniones con los consejeros regionales en cada región.
A continuación, daré lectura al documento que he preparado, a fin
de evitar extenderme a muchos temas y ocupar un tiempo que debe
reservarse para ustedes, pues lo que más nos interesa como Comisión de
Gobierno Interior, Regionalización y Descentralización del Senado es
escucharles. Es cierto que hemos tenido bastantes oportunidades de
dialogar, pero cada día que pasa este intercambio de opiniones se vuelve
más importante por la experiencia que se ha ido acumulando.
Cuando se aprobó, por el Parlamento anterior, la primera Ley
Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional,
manifesté que se trataba de un hecho histórico. Durante toda la historia de
la República, el Estado unitario había sido un Estado absolutamente
centralizado; sin embargo, con este cuerpo legal se crea por primera vez
un poder regional y se distingue entre la función de gobierno interior, que
se ejerce en representación del Presidente de la República, y la de
gobierno regional, entendido éste como cabeza de la administración en la
región, con facultades y atribuciones propias.
También por primera vez en nuestra historia, el gobierno regional
goza de personalidad jurídica pública y patrimonio propio. Debemos
señalar que esta fue una antigua aspiración de los auténticos regionalistas
de Chile.
Además, dentro del gobierno regional, la nueva legislación distingue
entre el papel que cabe al intendente, como órgano ejecutivo del gobierno
regional, y el que corresponde al consejo regional, como la instancia de
representación de la comunidad, con facultades normativas, resolutivas y
fiscalizadoras.
Por otra parte, esta ley estableció reglas sobre el patrimonio y el
sistema presupuestario y de financiamiento de los gobiernos regionales, a
través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, la inversión sectorial
de asignación regional y los convenios de programación. Asimismo, se
desconcentró la administración y se le entregaron atribuciones al
32
intendente, a fin que los servidores públicos queden subordinados a él en
todas las materias que sean de competencia del gobierno regional.
Al hacer esta muy breve síntesis deseo poner el énfasis en que esta
ley fue un paso que, desde mi perspectiva, estableció solamente un piso -y
lo subrayo-, un piso en el proceso de regionalización, de manera tal que
marca un hito fundamental para construir desde allí una nueva etapa en la
forma de administrar el Estado.
Deseo también hacer una clara distinción, que me parece central
cuando hablamos de este tema, no sólo en referencia a un cuerpo legal
determinado sino a un proceso político, social, económico y cultural. La
distinción de que hablo debe hacerse entre descentralización del Estado y
regionalización.
A mi juicio, una auténtica regionalización requiere no sólo la
desconcentración y la descentralización del poder y de los recursos, sino
también la capacidad de las diferentes comunidades regionales para asumir
en plenitud tanto las atribuciones y recursos que entrega una ley, como
también las potencialidades e iniciativas que la sociedad organizada puede
poner en práctica para lograr un desarrollo endógeno, así en lo económico
como social y cultural. La regionalización no es un regalo o dádiva del
gobierno central, ni se va a lograr sin una conciencia y una acción
organizada y sistemática de cada comunidad.
A mi entender -y con ello sólo me represento a mí y no a otros
miembros de la Comisión-, el consejo regional es, antes que nada y tal
como lo señala la ley, la instancia de representación de la comunidad,
carácter que debe hacerse efectivo tanto en la relación con el poder central
como ante los propios desafíos que cada región tiene. La regionalización
es y será un esfuerzo a realizar desde la sociedad regional para luchar por
sus intereses y demandar más recursos y facultades y así profundizar este
proceso que, a mi juicio, aún se encuentra en sus inicios.
Si ustedes me preguntaran si estoy satisfecha con lo que se ha
logrado en los dos años de vigencia de esta ley, debería reconocer que no
lo estoy. Yo no fui partidaria, por ejemplo, como no lo fueron muchos
senadores de la Concertación, de la elección indirecta del consejo, aunque
lo aceptamos como parte de una transacción.
Nos parecía necesario un proceso social y político que permitiera a
las comunidades regionales debatir sus problemas y que surgieran de ese
modo las propuestas de solución propias de cada región. Así se podría
construir una condición básica de la regionalización, consistente en una
identidad y una fuerte conciencia de los problemas, potencialidades y
recursos que cada región tiene y que muchas veces terminan sirviendo a
los intereses del centralismo. Desgraciadamente, este fenómeno se
encuentra muy enraizado en nuestra cultura; la gente todavía lo espera todo
del gobierno central -porque así fue nuestra historia- y en esto consiste
33
precisamente nuestro gran desafío. Debe haber un cambio radical que va
más allá de las leyes, pues exige un cambio de mentalidad y una fuerte
personalidad para reivindicar más oportunidades para las regiones, ya que
en todas ellas se ha demostrado capacidad de autogobierno.
En esta perspectiva, considero fundamental el papel de los consejos
regionales y la forma en que cumplan el mandato que la representación de
la comunidad les impone, ya que deben sacarle el mayor partido posible a
todas las herramientas que entrega la ley al gobierno regional. Incluso más
allá, deben también impulsar las iniciativas de desarrollo regional que
nacen de la sociedad civil. Un ejemplo muy concreto lo constituyen las
corporaciones de desarrollo regional que han surgido en algunas regiones
(personalmente conozco el caso de la Corporación de Desarrollo de la
Segunda Región), la cuales si bien nacen con el patrocinio del sector
privado, deben ser apoyadas y potenciadas tanto por los gobiernos
regionales como por el gobierno nacional.
Debo señalar, además, que el consejo regional no debe parcelarse
provincialmente ni constituirse en un cuerpo de confrontación con el
intendente, pues así no se logra nada. El intendente y el consejo son el
gobierno regional y uno y otro deben buscar formas de cooperación para
luchar por su región. Digo esto porque he visto muchas mentalidades
centralistas que apuestan al fracaso de la regionalización, que -aunque
incipiente- es una ruta abierta. A mi juicio, la eficacia y eficiencia de la
regionalización depende del entendimiento y de la unidad de propósitos.
Deben saber que el poder escucharles nos da muchas ideas para
nuestra tarea legislativa. Nos consta que todavía existe mucho que
perfeccionar y para ello la opinión y la experiencia de ustedes resulta
clave. No puedo dejar de recordar aquí que es necesario establecer formas
más expeditas de relación entre la comuna y la región, tal como ustedes
muy bien señalaron y podríamos seguir discutiendo con mayor
profundidad, pues se trata de algo no resuelto en la ley. De igual modo, y
tal como lo señalaba el senador Cantuarias, falta desconcentrar muchas
entidades públicas y ministerios.
Está también pendiente el tema de la descentralización de
competencias, recursos y de muchas decisiones y facultades que aún
dependen del gobierno central, y que podrían estar entregadas por ley a
los gobiernos regionales. En este mismo sentido, espero que el actual
Gobierno traslade a regiones diversas entidades que no tienen razón
alguna de permanecer en Santiago. Y, por supuesto, estoy segura de que
el Presidente y el Ministro del Interior harán honor a su compromiso de
duplicar el gasto de inversión en regiones en este sexenio, subiéndolo del
21% al 42% de la inversión total del sector público. Al respecto, además
de la presión que haremos los parlamentarios, las regiones tienen que
hacer valer este compromiso cada vez que se les dé la oportunidad.
34
Asimismo, existen muchas otras iniciativas por las que debemos
luchar en conjunto. Sólo por dar un ejemplo, a mí me impresiona
tremendamente que la información comercial -como la de Prochile- y la
información tecnológica estén concentradas en Santiago. Debiéramos
llegar a una real descentralización de la CORFO, para que estudie las
posibilidades de nuevas inversiones del sector privado nacional o externo,
tanto en servicios como en manufacturas o agroindustrias. Sólo así
seremos capaces de integrarnos a un proceso que va paralelo al de la
regionalización, como es el de la internacionalización de nuestra
economía.
Si las regiones no nos preparamos a tiempo, no sólo no
aprovecharemos estas oportunidades sino que además sufriremos graves
perjuicios. El libre comercio es un instrumento que debe servir para
desarrollar a Chile y especialmente a sus regiones, no únicamente a un
grupo de empresas que lucren de él, porque tuvieron la información y la
oportunidad. No quiero una minería en el suelo ni una agricultura en
crisis, lo que queremos es un país desarrollado y equilibrado social y
espacialmente. Esto depende de nosotros, de las regiones y del gobierno
central; del gobierno para descentralizar o, dicho de otro modo, para
extender las oportunidades, y de la región, en cuanto sea capaz de
aprovecharlas.
Desde ahora, cada región debe buscar su nicho en los mercados
internacionales y abrirse su propio futuro con el apoyo del Estado. Para
eso se hace la regionalización y la inserción internacional del país, para
que todos construyamos un futuro mejor con justicia, con identidad
cultural y con bienestar para cada una de nuestras familias chilenas.
Debemos luchar especialmente por lo que yo llamo el arraigo
regional y cortar de raíz la emigración al centro del país, especialmente de
los jóvenes y de los profesionales.
35
Discurso dei H. Senador don Ricardo Núñez Muñoz
El proceso de descentralización en nuestro país es de antigua data. Se
inicia con la labor realizada por la Comisión Nacional de Reforma
Administrativa del régimen militar. Sin embargo, es posible afirmar que
este proceso se consolida verdaderamente durante el gobierno
democrático, especialmente después modificarse la Carta Fundamental y
de dictarse la Ley de Gobierno y Administración Regional.
Por primera vez en la historia institucional de este país, una
Constitución declara que el Estado de Chile es unitario, que su territorio se
divide en regiones y que su administración será funcional y
territorialmente descentralizada o desconcentrada en su caso, en
conformidad a la ley.
Yo creo que lo anterior constituye un paso sustantivo en el proceso
de descentralización del país. El problema, a mi juicio, es que no se sabe
hacia dónde nos conduce ese avance; extraño en las opiniones que he
tenido la oportunidad de escuchar en el día de hoy, una formulación clara
de lo que se anhela como desarrollo futuro del proceso de
descentralización de Chile, es decir, falta una capacidad para
conceptualizar la realidad político-institucional que se propone.
En este orden de ideas, creo que el planteamiento del Senador Mario
Ríos y lo dicho por otros participantes apunta, básicamente, a generar un
Estado federal. Así, por ejemplo, cuando se habla de la necesidad de
establecer un mecanismo de elección de los intendentes se está aludiendo,
en el fondo, a una de las instituciones básicas en un proceso de
federalización.
Estos planteamientos no debieran sorprendernos, ya que varios
países vecinos al nuestro y aquellos con los cuales Chile está estrechando
vínculos económicos, han adoptado esa forma de Estado. Así por
ejemplo, Estados Unidos que es modelo del federalismo en Occidente, lo
mismo México y Canadá.
En el ámbito latinoamericano, se puede llegar a la misma conclusión
al observar aquellos países con los que queremos relacionarnos a través
del Mercosur. A vía de ejemplo, se puede indicar el caso de Argentina,
que tiene una Constitución que establece un régimen básicamente
federalista, aun cuando desde un punto de vista formal -por decirlo de
alguna manera- es un Estado extraordinariamente centralizado. El
36
gobernador, que es la autoridad máxima de las provincias de dicho país,
es de elección popular; Carlos Menem ocupó dicho cargo en la provincia
de La Rioja y de ahí llegó a ser Presidente de Argentina.
También Brasil es un Estado federal. Es el país que tiene la mayor
tradición de federalismo en Latinoamérica, incluso más que México. Por
su parte, Uruguay es un Estado unitario, ya que por su tamaño (semejante
al de la Región de Antofagasta) no tiene la posibilidad de ser un Estado
federal. En Paraguay se puede observar bastante autonomía de sus
provincias, de tal forma que no presenta las características clásicas de un
Estado unitario.
En resumen, prácticamente todos los países con los cuales Chile se
va a relacionar económicamente en el futuro son federales.
Frente a lo antes expuesto surge la siguiente interrogante: ¿Por qué
en Chile existe temor de hablar del tema del federalismo? Personalmente
he dicho que no estoy propiciando un Estado federal para Chile; mi interés
es abrir un amplio debate sobre este tema. A este respecto, me parece
inaceptable que hayan temas "tabúes" en muchos ámbitos de nuestra vida,
incluso en el cultural.
La memoria de los chilenos en torno al tema del federalismo es
traumática, ya que las dos experiencias históricas que tenemos al respecto
terminaron en guerra, en situaciones extraordinariamente difíciles:
Concepción y Atacama. Ambos conflictos bélicos se originaron en
proposiciones de cambio del sistema político institucional, por un sistema
federal. ¿Por qué no prosperaron dichas iniciativas? Simplemente, porque
en el siglo pasado se formó en Chile una alianza político-social
extraordinariamente poderosa: la de los grandes exportadores mineros con
los terratenientes de la zona central, quienes decidieron que nuestro país
debía ser unitario.
El gran ideólogo de esta alianza fue don Diego Portales, el que
propició una forma de Estado unitario, posiblemente porque en ese tiempo
dicha alternativa era la única manera de mantener la integridad del territorio
nacional. Probablemente, dicha visión se reforzó por la guerra de 1879.
Es decir, Chile no tenía posibilidad alguna de mantener, bajo un sistema
federativo, dos grandes provincias como Tarapacá y Antofagasta, ya que
tales territorios se incorporaron a nuestro país producto de una guerra.
Desde esta perspectiva, es posible afirmar que las normas de la
Constitución Política de 1925 relativas al tema al que me estoy refiriendo,
son una consecuencia de los hechos históricos que he intentado reseñar.
En comparación, las normas sobre descentralización que contiene la Carta
Fundamental de 1980, responden a un anhelo nacional. Con ellas hemos
iniciado un proceso de enorme trascendencia; aun más, por primera vez en
la historia de Chile avanzamos en esta materia sin traumas. Sin embargo,
estamos dando pasos hacia algo que no sabemos qué es.
37
Analicemos un poco el concepto de descentralización. En primer
lugar, se puede indicar que dicho sistema de organización, llevado a su
punto máximo, se traduciría en la federalización de Chile.
En Europa, hace dos décadas los españoles iniciaron el proceso de
generación de las comunidades autonómicas y todavía continúa, ya que
cada vez se toma más aguda la diferencia entre la comunidad catalana y el
Estado central. Actualmente, existe en ese continente una gran
preocupación por la situación de Yugoslavia, en cuanto ese fenómeno se
pueda expandir a otros países de dicho continente. Así por ejemplo, en
Italia el partido Gana Forza Nova de Italia, es un indicio de lo anterior al
incorporar en su discurso la independencia de los Estados del Norte de
Italia. Por su parte, Alemania ha mantenido su estructura porque los
Lánders son una expresión extraordinariamente afincada en la realidad
político, institucional, cultural e histórica de dicho país.
En Francia, típico país unitario y centralista, existe un acuerdo
general en orden a ir desarrollando el proceso en forma lenta.
Aproximadamente desde hace una década, se han ido transfiriendo
paulatinamente potestades del nivel central a los locales.
En lo que respecta a nuestro país, pienso que debemos planteamos
si queremos o no un Estado federal. Este es un tema al que históricamente
se han opuesto los militares, y me atrevería a señalar que esa posición se
mantiene hasta el día de hoy. En todo caso, hay que reconocer que, desde
un punto estratégico, por razones geopolíticas a Chile le es muy difícil ser
un Estado federal.
Sumado a lo anterior, se encuentra la postura de la Iglesia Católica
que no ha aportado mucho a este proceso, a diferencia de otras iglesias
latinoamericanas. En nuestro país la Iglesia Católica ha sido siempre muy
centralista. Lo mismo ocurre con otras instituciones, las universidades
chilenas, todas ellas nacieron en Santiago: la Católica, la de Chile y la
Técnica. Sólo después nacen las situadas en Concepción, Valdivia y en el
norte del país. La primera universidad que se creó en nuestro país fue la
Universidad de Chile en 1842, y posteriormente la Universidad Católica,
las que se expandieron o "conquistaron" culturalmente a los desposeídos
de cultura: los provincianos.
Un fenómeno similar se produce con el nacimiento de los grandes
partidos de Chile: el Conservador, el Liberal, el Socialista, todos los que
se generan en Santiago. En gran medida, lo mismo ocurre con la
Democracia Cristiana.
En resumen, en Chile contamos con una tradición centralista
tremendamente enraizada en la cultura nacional; por lo tanto, los cambios
en nuestra organización política deben producirse, necesariamente, en
forma paulatina. A mi entender, lo esencial en este tema es lograr un
38
consenso en cuanto a los pasos futuros que se den en materia de
descentralización.
Por señalar tan sólo un ejemplo, un paso importante lo constituye la
modificación del Art. 19 N- 20 de la Constitución, que permitió, entre
otras cosas, la restitución a las zonas mineras el valor de las patentes de
explotación de minerales, por constituir éstos una riqueza no renovable.
Un avance mayor se conseguirá el día en que establezca que una parte
significativa de los tributos generados por las regiones permanecerán en
ellas.
Este no es un tema menor, debido a la importancia que tiene la
minería para nuestro país. Sin duda, es de esperar que se diversifiquen
mucho más las exportaciones, pero aun si ello ocurre, vamos a seguir
siendo un país básicamente minero -y específicamente cuprífero-, porque
en esta área tenemos ventajas comparativas. Dado este panorama, un
cambio como el señalado en materia de tributación se muestra como un
tema muy delicado. Los Estados federales precisamente se caracterizan
porque en ellos sólo unos pocos aspectos -como las últimas instancias
judiciales, las estampillas de correo y las fuerzas armadas- tienen alcance
nacional, mientras que todo todo lo demás -incluyendo las políticas
tributarias- es fijado a nivel de los estados miembros de la federación.
Por otra parte, es importante abordar el tema de las modificaciones a
la legislación actual, respecto del cual me parece que ya se ha formado un
consenso, especialmente en lo que dice relación con los siguientes tópicos:
el doble rol que desempeña el intendente regional, la situación de los
secretarios regionales ministeriales y el mecanismo de elección de los
consejeros.
Sin perjuicio de considerar que tales modificaciones son necesarias
y urgentes, quiero reiterar que, a mi entender, lo central en este tema es
generar acuerdos o consensos nacionales en cuanto a qué forma de Estado
queremos para Chile.
Hay que adoptar una decisión en uno u otro sentido, ya que las
soluciones híbridas son malísimas. Por ejemplo, el caso de Argentina que
es un Estado "formalmente" descentralizado, pero realmente muy
centralizado.
Algo similar ocurre con la experiencia peruana. En dicho país,
durante la administración del Presidente Velasco, se incorpora a la
legislación una regulación importantísima en materia de descentralización,
la que, sin embargo, no llega a materializarse porque no corresponder a la
realidad del Perú. Resultado de lo anterior es que hoy se vive un retroceso
en dicho país, al presentar los caracteres de un Estado altamente
centralizado.
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En conclusión, considero de la mayor relevancia abrir un amplio
debate acerca de la forma de Estado que queremos para Chile, que se
traduzca en un consenso nacional sobre el tema. Es importante llegar a un
consenso que nos permita proyectar nuestro desarrollo futuro con
claridad, sobre todo en momentos en que Chile avanza en forma acelerada
en otros planos, como sucede, por ejemplo, con la incorporación de
nuestro país al Nafta. A este respecto, la Senadora Carmen Frei ha
indicado que dicho acuerdo comercial plantea una serie de interrogantes en
cuanto a la forma futura de relacionamos con los Estados Unidos, Canadá
y México. Así, es perfectamente posible pensar que una región de Chile se
vincule directamente con representantes de otros países. La incorporación
de Chile al Mercosur también puede generar situaciones similares.
Por tanto, si se desea avanzar hacia un proceso de descentralización,
es necesario modificar el régimen político de este país. Ya que Chile
actualmente es extremadamente presidencialista y ello constituye la base
sobre la cual se ha tejido históricamente el centralismo. De tal modo que,
si se quiere avanzar hacia niveles mayores de descentralización, lo lógico
es avanzar también hacia un régimen político distinto.
En consecuencia, en mi opinión están planteados los dos grandes
temas: el cambio de régimen político y la necesidad de definir la meta
futura del proceso que se ha iniciado.
41
D E B A T E S
43
Primer bloque de intercambio de opiniones entre los
asistentes
Consejero Sr. Patricio Carrasco Rosende (V Región). Luego
de escuchar las intervenciones de la mañana, declara que le parecería del
mayor interés escuchar al Subsecretario del Interior, en atención a que,
más allá de las modificaciones que pueda requerir la ley, hay ciertos
problemas que están entrabando el funcionamiento de los gobiernos
regionales, que no necesariamente son legislativos.
Entiende que se busca plantear una discusión de fondo y general,
pero estima que la solución de pequeños problemas específicos a los que
se encuentran hoy enfrentados ayudaría bastante a avanzar en el camino de
la descentralización, como es el caso de las plantas de los gobiernos
regionales o de las instalaciones físicas en que deben trabajar.
H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Aclara que el Sr.
Subsecretario del Interior permanecerá en la Sala durante toda la jornada
para dar respuesta a las inquietudes que se planteen.
Señala que en las exposiciones inaugurales se trataron diversos
elementos que obligan a una reflexión mayor, para el desarrollo futuro de
todo el proceso legislativo. Asimismo, que la Comisión de Gobierno, por
su intermedio, ha planteado reformas estructurales de la Constitución
Chilena; en primer término, se ha establecido el concepto de nación
unitaria por sobre la expresión Estado unitario, pues si bien ésta puede
resultar lógica y natural desde una perspectiva académica, la normativa
que se ha dictado en torno suyo ha terminado centralizando toda la
actividad del país.
Hace presente, además, el planteamiento de otros tres o cuatro
elementos por parte de la Comisión de Gobierno Interior del Senado, que
podrían tener una aprobación relativamente general, como la propuesta de
consagrar en la Constitución los poderes verticales de Chile y el firme
reconocimiento de la participación en todo el ordenamiento legal.
Recuerda que don Juan Ignacio Ugarte manifestó que si bien la ley entrega
importantes atribuciones a los gobiernos regionales, no existen los
mecanismos que permitan una actuación efectiva, como sucede con la
participación.
44
También estima que corresponde analizar y discutir a fondo el
acercamiento entre el camino público o fiscal y el camino privado, para
evitar la creación de dos Chiles distintos, lo que obliga a estudiar
numerosos cuerpos legales. Por otra parte, la actual radicación de
prácticamente todas las potestades en el Gobierno Nacional exigiría un
profundo proceso de reforma, destinado a descentralizar las potestades
públicas.
Finalmente, recuerda que en el tema de los recursos públicos se hizo
una proposición muy concreta que expresa el sentido futuro del interés
legislativo, la redistribución de los tributos, en cuya virtud éstos se
cancelarían en el lugar donde se genera la riqueza. Con ello, por una parte,
se descentraliza todo el sistema de administración tributaria hacia los
niveles local y regional y, por otra, se relaciona al contribuyente con su
gobierno más cercano.
Expresa que la relación del contribuyente con su gobierno más
cercano resulta indispensable para que éste se preocupe por la forma en
que se están gastando sus propios recursos y, por otra parte, le permite al
ciudadano común una labor de "inspectoría" sobre la tributación de las
personas naturales y jurídicas de su respectiva comuna o región.
Le parece que los cuatro elementos referidos son básicos y que
podrían lograrse acuerdos generales a su respecto, para definir hacia
dónde deben avanzar el Ejecutivo y el Legislativo en materia de
descentralización. En su concepto, la actitud reivindicativa que se tuvo en
favor de los gobiernos regionales y de la descentralización es una etapa
terminada en Chile, pues ya se convenció a todo al país de su necesidad, y
lo interesante ahora es determinar hasta dónde llegará.
Manifiesta el interés de la Comisión de Gobierno Interior en el
análisis de los cuatro elementos que ha sometido a discusión, ya que ellos
implican la modificación sustancial de muchos cuerpos legales.
Se refiere también a lo planteado por el Ministro del Interior, quien
indicó que el Presidente de la República está animoso de avanzar hacia una
mayor descentralización, lo que resulta importante en tanto es el Ejecutivo
quien posee la iniciativa en una cantidad enorme de proyectos de ley y
reformas constitucionales que el Parlamento no puede presentar a
tramitación.
En relación con el propósito expresado por el Ejecutivo, recuerda
que se entregó importante información. A modo de ejemplo, el Ministro
aludió al término de la instalación de todo el aparato administrativo de los
gobiernos regionales para el año 1995 y una serie de programas de
capacitación, como también indicó que se estudiarán nuevas modalidades
para la asignación de los ISAR y una propuesta de perfeccionamiento de la
ley.
45
Señala que todos estos aspectos de interés para el Ejecutivo durante
el año 1995 le parecen muy importantes, pero que desea hacer algunas
reflexiones respecto de lo anunciado por el Presidente de la República, en
el sentido de que de aquí al año 2000 el 42% de la inversión pública será
resuelta por los gobiernos regionales. Plantea que este porcentaje no debe
referirse sólo a la administración propiamente tal de los recursos de
inversión, sino también a los recursos de administración en un sentido
global. Para expresarlo en cifras concretas, señala que hoy el presupuesto
de la Nación es del orden de los 14.000 millones de dólares, y si eso se
distribuyera entre todos los ciudadanos, a cada uno le correspondería
alrededor de $416.000; que aquellos recursos son administrados por un
presupuesto de la Nación -muy bien conocido por todos-, y que la ley
permite el traspaso de algunos de estos recursos a los gobiernos
regionales y a las municipalidades.
Sin embargo, lo que plantea es que el 25% de esos recursos, que
son tanto de administración como de inversión, sean administrados por
los gobiernos regionales y, por la misma razón, insta a conceder absoluta
autonomía en la estructuración ejecutiva de cada uno de los gobierno
regionales.
Insiste en que su proposición va más allá de lo que es meramente el
42% de los recursos de inversión, y que ello debe recalcarse porque la
estructura pública asociada al Gobierno Nacional -y en lo geográfico a
Santiago- tiene un enorme costo que, en su concepto, repercute en la
disponibilidad de recursos de inversión a través de todo el país. Al respecto sostiene, concordando con lo expresado por don Juan Ignacio Ugarte,
que en regiones existe la capacidad suficiente para enfrentar la administración de tales recursos y, por sobre todo, existe el conocimiento de las
personas o instituciones a las que se puede recurrir para apoyar el proceso
de administración y avance en el desarrollo de la respectiva región.
A su juicio, lo referido sería otro elemento a tener en cuenta en el
debate -tan indispensable como los otros que ha mencionado- para definir
el rumbo de las reformas legales que se pretende impulsar a través de la
creación, a partir del encuentro del día de hoy, de un grupo de trabajo.
Finalmente, desea referirse a algunos aspectos tratados en su
intervención por don Juan Ignacio Ugarte. En primer lugar, en relación
con la teoría versus la práctica de la ley, recuerda que el expositor señaló
que varias de sus normas se vuelven inaplicables por falta de herramientas
que permitan su ejecución, punto que ya ha sido señalado por la Comisión
de Gobierno a propósito de las dificultades técnicas que enfrenta el
proceso de descentralización.
En cuanto a la acción de los alcaldes, señala que Chile presenta
variadísimos ejemplos, desde aquéllos que han logrado conquistar
admirablemente a sus vecinos hasta otros que se encuentran en conflicto
con su entorno más inmediato, como lo es el propio concejo.
46
En relación con situaciones parecidas que se dan en los gobiernos
regionales, trae a colación una frase de don Juan Ignacio Ugarte, que aludía a la actitud mesiánica de los intendentes -a excepción de los de la Quinta Región y Metropolitana-, al estilo de Luis XIV y su sentencia "después
de mí, el diluvio". Al respecto, se pregunta por qué esto sucede en una
región y no en otras, y responde que cree que ello se debe a que la propia
deja abierta la posibilidad de que el intendente sea o no mesiánico, por lo
que -señala-, en definitiva, esto depende de la actitud que tengan hacia la
descentralización los gobiernos, las personas y el pueblo en general.
Le parece que las palabras del Ministro y las que seguramente se
oirán de parte de don Marcelo Schilling significan el término de este
mesianismo y el comienzo de un proceso de gran participación nacional,
que es lo que todos esperan.
Dice haber expuesto todo lo dicho con el ánimo de recordar cuáles
son los lincamientos que están en discusión para el trabajo del grupo que
surja de esta jornada, teniendo en vista el perfeccionamiento de la
legislación.
Ofrece la palabra al Consejero Sr. Carrasco para que formule su
consulta a don Marcelo Schilling.
Consejero Sr. Patricio Carrasco Rosende (V Región). Desea,
antes de analizar cuestiones de fondo, referirse a ciertos aspectos
prácticos, y especialmente a las críticas que le merecen las normas sobre
plantas de los gobiernos regionales que están prontas a entrar en vigencia,
así como conocer exactamente lo que sucederá en esta materia. Señala,
además, que muchos gobiernos regionales tienen problemas de espacio
físico donde funcionar.
Reconoce que se trata de aspectos materiales, pero cuya solución
también demostraría la voluntad del gobierno de apoyar el funcionamiento
de los gobiernos regionales. Por tal razón, solicita al Sr. Subsecretario
que se pronuncie sobre estos temas, así como aprovecha de aclarar la
diferencia entre hablar de la Región Metropolitana o de Santiago como una
gran ciudad y hablar de Santiago como sinónimo de gobierno nacional,
pues como consejo regional son uno de los más pequeños. Por lo mismo,
solicita a los presentes que al referirse a Santiago indiquen si están
hablando del Gobierno de la Región Metropolitana o del Gobierno
Nacional radicado en Santiago.
Sr. Marcelo Schilling Rodríguez (Subsecretario de Desarrollo
Regional y Administrativo, Ministerio del Interior). Señala que
el proyecto de ley se encuentra en el Senado y corresponde que sea
conocido en Sala, pues la Comisión de Gobierno Interior,
Descentralización y Regionalización acaba de informar el veto
presidencial.
47
Agrega que, más allá del trámite legislativo, el gobierno ha avanzado
en la definición del traspaso de personal desde ministerios y servicios
públicos a las plantas de los gobiernos regionales. Si bien -continúa- el
número de cargos estará determinado por la ley, cada servicio y cada
ministerio ha hecho la provisión de personal que correspondería a los
gobiernos regionales, sin perjuicio de unos pocos que están a la espera de
la aprobación de ley para hacerlo. En su concepto, si la ley es despachada
en el mes de enero, el traspaso de los funcionarios estará finiquitado en
abril, o a más tardar a comienzos del mes de mayo.
Se refiere, también, a la facultad del intendente para calificar al
personal que se traspasa, señalando que la discusión de carácter legislativo
aún está pendiente acerca del alcance de esta facultad. Es decir, debe
determinarse si el intendente tiene derecho a veto o sólo la posibilidad de
hacer sugerencias respecto del personal, cuestión no poco relevante que
deberá dilucidarse antes de dar término al proceso de formación de las
plantas regionales.
Informa que, en previsión de lo que ocurrirá, el Ministerio del
Interior, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, ha enviado
una circular a todos los intendentes, solicitándoles que en su planificación
anual -y en lo posible en su presupuesto- prevean las necesidades de
espacio físico que representará la existencia de los funcionarios de planta.
La respuesta a este oficio ha variado, pues algunos intendentes han
tomado las providencias del caso, ya sea que con fondos del FNDR. se
haya avanzado en proyectos de arquitectura e ingeniería o se pretenda
ampliar las dependencias actuales, pero en la mayoría de los casos hay
carencias al respecto.
Por lo demás, señala que la dotación de locales para la radicación de
los funcionarios de la planta de los gobiernos regionales no necesariamente contempla espacios para el funcionamiento del consejo, ya que ello
depende de los proyectos encargados por las propias intendencias. Como
estos proyectos no se conocen en detalle, expone que la Subsecretaría
ignora si en todas las regiones se ha tenido el cuidado de buscar una
solución global al lugar de funcionamiento del gobierno regional.
Consejero
Sr.
Carlos
Correa
Sanfuentes
(Región
Metropolitana). Expresa que a los consejeros les preocupa estar ajenos
al tema de las plantas regionales y cita el caso de los profesionales que
requiere el funcionamiento de las comisiones del consejo, pues carecen de
toda atribución al respecto y el intendente decide discrecionalmente si
acoge o no sus opiniones.
En segundo lugar, le inquieta que el funcionamiento de la secretaría
del consejo quede fuera de la ley de plantas, ya que ello podría significar,
el día de mañana, que sólo la compongan el secretario ejecutivo, la
secretaria y un júnior, lo que obviamente dificultaría el funcionamiento del
gobierno regional. Explica que pese a ser de la Quinta Región, donde
48
están en cierto sentido privilegiados, debe hablar por el resto de las
regiones, y hay algunas que sencillamente carecen de un lugar adecuado
para funcionar.
Lo expresado le parece especialmente grave en atención a las
responsabilidades que tienen sobre sí, las cuales demandan espacio físico
donde trabajar y asesoría técnica especializada. Si bien -acota- en algunas
regiones esto puede resolverse gracias a la buena disposición del
intendente o de los funcionarios, le parece muy curioso que la ley de
plantas no les considere al efecto, en circunstancias que son ellos quienes
están trabajando y, por ende, quienes tienen mayor claridad acerca del tipo
de apoyo técnico requerido.
Consejero Sr. Roberto Rojas Cornejo (I Región). Propone una
moción de orden, ya que a pesar de lo atractivo del tema de las plantas de
los gobiernos regionales le parece necesario ordenar el tratamiento de los
temas que se abordaron en las exposiciones previas al debate.
En tal sentido, estima que el primer tema a discutir es el modelo de
regionalización a que se quiere llegar, lo que supone analizar la disyuntiva
entre país federado o no federado y una serie de consecuencias que de ello
se derivan, como la generación de los gobiernos regionales y los niveles
de participación.
Otro tema -continúa- es la gradualidad que se dará al proceso, es
decir, el horizonte temporal que se contempla para seguir avanzando. En
su concepto, la demora en la aprobación de las plantas regionales
demuestra que los pasos siguientes a la aprobación de la Ley Orgánica
Constitucional de Gobierno y Administración Regional -que fue calificada
como un primer paso- han tardado bastante.
Propone también discutir sobre los instrumentos o herramientas que
apoyarían las reformas en materia tributaria, la creación de los poderes
verticales o la participación del sector público.
Finalmente, y a modo de síntesis, sugiere agrupar los temas a
discutir en las siguientes áreas: modelo de regionalización, la gradualidad
del proceso y las herramientas o instrumentos que darían cuerpo a las
reformas que se han venido proponiendo, para lograr así sacar mayor
provecho del trabajo.
Consejero Sr. Hernán Cárdenas Aguirre (VIII Región).
Manifiesta que el Congreso y los Consejos Regionales -obligados por la
práctica- han discutido bastante sobre la institucionalidad regional, pero
que más allá de este análisis persiste una mentalidad centralista propia de
la forma en que se han acostumbrado a hacer las cosas en el Estado.
Por lo mismo, cree que no se trata sólo de modificar la ley, sino de
una cuestión cultural, pues la mentalidad centralista no sólo está presente
49
en los órganos del gobierno nacional, sino que también se manifiesta en
los órganos regionales e, incluso, como manifestara el Ministro del
Interior, en la propia sociedad civil. A modo de ejemplo, señala que la
mayor parte de los empresarios trata de montar sus negocios en Santiago,
en consideración a las ventajas comparativas que presenta respecto de
regiones.
Continúa expresando que si bien el tema de las plantas regionales es
particular, demuestra la forma en que la mentalidad centralista opera en
nuestra clase dirigente. Por ejemplo, la ley establece que los consejos
regionales van a tener facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras
y, sin embargo, todos saben que la única persona que ha sido puesta a
disposición de los consejos regionales desde su instalación son los
secretarios ejecutivos. El resto de la personas está contratada a honorarios
o colaborando transitoriamente en comisión de servicios, es decir, salvo la
excepción indicada, hasta hoy los consejos regionales no tienen ningún
funcionario permanente.
Estima, asimismo, que en materia de plantas regionales prima un
concepto mal entendido de economía, de acuerdo al cual éstas se
formarían con los funcionarios que lé sobran a los ministerios. Por ello, le
parece que se está confundiendo gradualidad con precariedad.
Supone que los consejeros tendrán que aceptar las plantas que se
aprueben por ley, con todas las limitaciones que signifique el tipo de
funcionarios que se haya resuelto nombrar, sea que sirvan o no al
cumplimiento de sus funciones. Incluso más, expresa que no existe
claridad respecto del lugar en que trabajarán estos nuevos funcionarios,
los recursos que los financiarán o la forma en que se conciliará su trabajo
con el aparato público existente a la fecha (por ejemplo, las unidades de
crédito regionales de la Subsecretaría de Desarrollo Regional o las
Secretarías Regionales de Planificación y Coordinación).
Estima que esta falta de claridad obligará a resolver sobre la marcha
las dificultades que se presenten, lo que normalmente conduce a
soluciones precarias y afecta a la capacidad de gestión. Por esa razón,
entiende a ciertas voces que hablan de una gradualidad aún mayor.
En relación con el ambicioso objetivo de llegar a decidir en regiones
el 42% de la inversión pública, observa que los fondos de inversión
sectorial de asignación regional carecen de criterios comunes y que -al
igual que los ministerios- son verdaderos compartimentos estancos,
dificultándose así la coordinación de la labor regional.
Explica que la acción de los ministerios a través de los ISAR es
resuelta a nivel nacional, y que el objetivo o impacto que se pretende
lograr tiene distintas repercusiones según la región de que trate. Sin
embargo -prosigue-, la región no tiene intervención alguna en los criterios
por lo que se definen estos fondos. Se refiere a la región como su consejo
50
y no a las consultas que se hacen a los funcionarios locales del propio
ministerio, pues lo último no es sino parte de la actitud centralista.
Estima que debe analizarse el por qué los ISAR., en la mayoría de
las regiones del país, no se gastan en la proporción debida. En su opinión,
ello se debe a que están diseñados de tal manera que cuando la región debe
resolver ya es tarde, pues carecen de los antecedentes necesarios antes del
vencimiento del año presupuestario.
Cree, en relación con lo sostenido por el senador Ríos, que hoy no
existe ese poder vertical que es la región, y que los esfuerzos de todos los
ministerios debieran unirse para concordar y apoyar las estrategias y
planes de desarrollo que se están definiendo. En consecuencia, le interesa
saber qué instrumentos podrían desarrollarse para lograr la coordinación
de las inversiones de impacto regional y qué criterios podrían ordenar el
proceso de construir la región.
Reitera que la mentalidad imperante respecto de las regiones,
reflejada en diversas leyes, se encuentra también presente en la de plantas
regionales. Por eso -continúa-, es muy importante debatir sobre la ley y
buscar una concepción de desarrollo regional, así como una manera de
entender la función del Estado en esta materia. En consecuencia, felicita la
iniciativa de la Comisión de Gobierno del Senado e invita a participar en el
debate de cuestiones sustantivas, pues normalmente ellos se ven
enfrentados a una serie de asuntos prácticos que se resuelven con un
criterio opuesto al que debiera inspirar el proceso de descentralización y
regionalización.
Asimismo, estima que para avanzar en la discusión de ley y
concordar en un marco general que permita solucionar dificultades
concretas, es necesario fijar un sistema o procedimiento de trabajo.
Consejero
Sr.
Francisco
Vidal
Salinas
(Región
Metropolitana). Declara compartir la idea de su colega Sr. Rojas, en
cuanto a la necesidad de ordenar el debate, pues es tal la cantidad de
elementos que podrían analizarse que sólo una selección de los mismos
permitirá avanzar en la discusión.
En tal sentido, sugiere abordar los siguientes temas: primero, la
generación del Consejo Regional; segundo, su relación con el gobierno
central, no desde la perspectiva de cómo debiera darse sino de cómo
efectivamente se da; tercero, las principales insuficiencias de la gestión
regional atribuibles, al cabo de estos dos años de funcionamiento, al
gobierno y al consejo regional; cuarto, el tema de la fiscalización; quinto,
el tema de la dirección o presidencia del consejo regional, es decir, de esta
ambigüedad que plantea el doble carácter del intendente, como
representante del Presidente de la República y presidente del consejo, y,
finalmente, la relación entre consejo regional y municipio.
51
Consejero Sr. Guillermo Crespo Crisóstomo (VII Región).
Desea recordar lo expresado por el Sr. Ministro del Interior, en cuanto
manifestó categóricamente que los consejos regionales tenían que dar un
salto cualitativo en su gestión. En ese sentido expone que esta reunión no
puede ser sólo una oportunidad de intercambiar opiniones, sino que debe
ser el primero de muchos encuentros destinados a analizar todas las
cuestiones que les preocupan. Por lo demás -aclara-, eso evita el problema
de tener que decidir ahora qué materias se discuten y cuáles no, como si
fuera la última ocasión de abordarlas.
En su concepto, el salto cualitativo a que hizo mención el ministro
no puede lograrse en la actualidad, en tanto no se definan ciertos aspectos
de carácter logístico. En consideración a la presencia del Sr.
Subsecretario, desea referirse a dichos aspectos, entre los que se cuenta la
falta de sedes, el desconocimiento acerca de cómo serán las plantas de
funcionarios regionales, la ausencia de una asesoría permanente, entre
otros, ya que todos ellos están atentando contra la legitimación del consejo
regional y cada una de sus respectivas unidades territoriales.
Le parece que todos estas dificultades logísticas impiden que la labor
de los consejos regionales trascienda con fuerza a la comunidad, y que el
desconocimiento que ésta tiene de su papel afecta -como ya señaló- su
legitimidad.
Sobre la base de lo expuesto, y con el fin de coordinar los esfuerzos
en la solución de todos estos problemas de orden logístico, propone la
formación de una comisión en que participe la Subsecretaría de Desarrollo
Regional, la Comisión de Gobierno Interior y la Comisión de Consejeros
Regionales, a objeto que desde la primera hasta la décimosegunda región
se funcione uniformemente, y no a partir del modo como cada intendente
interpreta la ley.
A su juicio, los intendentes son una especie de Santísima Trinidad,
ya que ocupan el cargo de jefes del gobierno regional, presidentes del
consejo respectivo y de intendentes, lo que provoca que muchas veces
deban pedir en sesión del consejo que el presidente haga presente
determinada cuestión al señor intendente, en circunstancias que son la
misma persona.
Con posterioridad -finaliza-, podrían dedicarse a analizar posibles
modificaciones a la ley, sobre la base de los temas fundamentales que ha
propuesto la Comisión de Gobierno del Senado.
H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Desea dejar establecidos
dos elementos que le parecen básicos, el primero referido a la historia de
la ley y la forma como la Comisión entendió algunos de sus aspectos
sustanciales -pese a que no se han aplicado así-, y el segundo, relacionado
con el anterior, referido a la acción de la Contraloría General de la
52
República, aprovechando la presencia de un muy alto representante de ese
organismo, la Sra. Lilian Jijena.
En su concepto, ciertos dictámenes de la Contraloría no se sujetan al
sentido y espíritu de la ley, lo que podría deberse a razones de orden
práctico, pues cuando se discutieron las leyes de Gobierno y
Administración Regional y la de Municipalidades no todos los
antecedentes fueron incorporados a las actas respectivas.
Con el propósito de explicar el fundamento y sentido de ciertas
disposiciones, señala que la Comisión enfrentaba dos importantes
problemas: en primer lugar, la administración propiamente tal de los
recursos públicos en los niveles comunal y regional y, en segundo
término, determinar quién planificaba el futuro.
La Comisión -continúa- deseaba erradicar de las instancias que se
estaban creando un vicio muy antiguo en nuestra Administración Pública,
el traspasar siempre a otros la responsabilidad por los asuntos públicos, es
decir, no aceptar que un problema es propio, sino atribuirlo al ministerio,
a la municipalidad o al intendente.
Prosigue señalando que el senador don Ricardo Núñez tuvo la
enorme responsabilidad de unir a la Comisión de Gobierno Interior y a la
Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado, las cuales
dieron vida a un concepto que al parecer no quedó suficientemente claro.
Tal Comisión estableció un artículo básico en la ley de gobiernos
comunales, el art. 3, letra f).
Este artículo se refiere a las responsabilidades privativas del
municipio, con lo que resulta claro que sólo al municipio corresponden las
acciones allí señaladas, y la citada letra f) dispone que debe elaborar los
planes de desarrollo comunal, conforme a las políticas regionales y
nacionales.
En consecuencia -indica-, en materia de planificación se partía desde
la base social y se entendía que una vez que todos los municipios
desarrollasen sus planes, el gobierno regional asumiría la enorme
responsabilidad de coordinar la acción territorial de las distintas áreas
comunales de la respectiva región y que, luego, en conocimiento de
dichos planes, se decidirían las políticas nacionales de los distintos
ministerios, a fin que concordaran con el plan de desarrollo de las distintas
regiones.
Asimismo, expresa que la Comisión entendía que con la aprobación
del plan de desarrollo comunal y regional, las facultades de fiscalización
de los concejales y de los consejeros regionales, respectivamente, se
extendían automáticamente a toda acción pública que se desarrollara en la
comuna o en la región, según corresponda. En el área municipal argumenta-, ello se fundamenta en que dentro de las atribuciones
53
esenciales del municipio también se encuentra la ejecución del plan de
desarrollo, y que en ese plan no sólo participan recursos y acciones
municipales, sino todo el acontecer público y privado de la comuna, de
manera que la fiscalización debe extenderse a todo el ámbito comunal.
Por otra parte, expone que también entendían que una vez aprobado
el plan de desarrollado regional se aplicaría -cuando así lo estimare el
gobierno regional- el artículo 67, que tal como lo ha recordado Juan
Ignacio Ugarte es el artículo que inicia el proceso de descentralización del
país. Al respecto, trae a colación la facultad de los gobiernos regionales,
en concordancia con lo dispuesto por el artículo 103 de la Constitución
Política, de solicitar al Presidente de la República el traspaso de
competencias y recursos que estén a cargo de organismos o servicios de la
Administración central.
Reitera que este elemento les parecía la herramienta y el paso
fundamental para iniciar todo el proceso de descentralización.
Reconoce que, a excepción de dos o tres municipios, casi ninguno
ha aprobado su plan de desarrollo y esta circunstancia hace trastabillar
todo el sistema que se quiso diseñar. Cree, en términos absolutamente
personales, que ello se debe a dos razones. Primero, a la falta de
conciencia plena en el gobierno comunal de la enorme responsabilidad que
tenían; y en segundo lugar -aunque parezca duro-, a la falta de capacidad
para elaborarlos.
En su concepto, ambas situaciones frenaron y frenan el proceso de
traspaso de acciones, de recursos y de potestades y, en definitiva, todos
los avances en materia de descentralización.
Alude también a otro problema de interpretación, en tomo al cual le
parece que la opinión de la Comisión no le quedó clara ni al Ejecutivo ni al
resto del país. Se trata de la expresión "intendencia" utilizada a propósito
de las plantas regionales, pues entonces la Comisión informó que, para
tales efectos, el intendente cumpliría la función de presidente del consejo y
no de una autoridad dependiente del nivel nacional. Aclara que el gobierno
regional es un organismo nuevo, distinto de la intendencia, de la
Administración Interior del Estado y de la Administración Nacional del
Estado, con personalidad jurídica, con una Ley Orgánica Constitucional
propia, con sus atribuciones, potestades y autonomía.
Continúa señalando que este problema interpretativo provocó un
importante atraso en en la tramitación de la ley, hasta que finalmente se
resolvió que los funcionarios se asignaban, no a la intendencia regional
sino al gobierno regional. Sólo quedó pendiente la discusión acerca de las
personas que van a cumplir funciones en estas plantas administrativas,
pues un grupo importante de senadores estima que la resolución final debe
quedar en manos del intendente, en cuanto presidente del consejo
regional.
54
Se refiere, a continuación, a un tema que dice haber conversado ya
con el gobierno de la VIII Región, relativo a la Ley de Presupuesto.
Señala que la disponibilidad de recursos del país es analizada por
autoridades del Ejecutivo y que luego es debatida por el Parlamento, antes
de la aprobación de la Ley de Presupuesto, pero que el resto de la
institucionalidad nacional poco sabe de ella ley, lo que le preocupa
muchísimo pues no se puede planificar sin conocerla -no sólo para saber
qué recursos se invertirán en la región sino para analizar la posibilidad de
invocar el artículo 67 de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y
Administración Regional-.
Insiste en la necesidad de que cada gobierno regional se reúna con
sus parlamentarios antes de iniciarse la tramitación de la Ley de
Presupuesto, a fin de entregarles orientaciones esenciales, porque no es
posible que éstos resuelvan el trámite legislativo sin información. Incluso
más, recomienda que luego de aprobada esta ley los gobiernos regionales
inviten a sus parlamentarios a dar cuenta e informar acerca de la discusión
y de las decisiones tomadas.
Para ilustrar la importancia de lo dicho, trae a colación la voluntad
del gobierno de luchar contra la pobreza y específicamente el gasto en
materia de vivienda, que significará el más alto porcentaje de viviendas
públicas construidas en nuestra historia. En este caso, sostiene que es
indispensable que cada gobierno regional sepa dónde se van a construir y,
en definitiva, qué parte de esa inversión les beneficiará como región.
En el caso de la VIII Región -continúa-, y pese a su recomendación,
aún no ha sido invitado a entregar esta información, lo que le obliga a
insistir en que se trata de los recursos de Chile y que los consejeros deben
conocer los porcentajes que corresponden a su respectiva región, como
única manera de estructurar un proceso planificador.
Se refiere, asimismo, a la reforma del artículo 19 N s 20 de la
Constitución, que en su concepto resulta fundamental en materia de
descentralización tributaria, pues permite captar directamente tributos, es
decir, recursos. En este caso, pese a las diversas interpretaciones que se le
han dado, la Comisión de Gobierno hizo constar su criterio en actas, en el
sentido que la norma debe aplicarse una vez que los planes de desarrollo,
sean regionales o comunales, estén terminados. En virtud de esta norma,
y a modo de ejemplo, el Poder Ejecutivo podría presentar un proyecto de
ley que permitiera a la Región de Valparaíso captar el 20% de los tributos
originados por los puertos de Valparaíso y San Antonio. A juicio de la
Comisión de Gobierno Interior del Senado, éste es precisamente el sentido
de la reforma aludida.
Reitera que para dar aplicación a esta reforma se necesita claridad en
cuanto a los recursos y a las inversiones que estén de por medio, lo que, a
su vez, exige contar con un plan de desarrollo. Esa -prosigue- es la única
forma de que el aliciente a actividades económicas, el traslado de
55
asentamientos humanos, la inversión en infraestructura, etc., adquiera un
sentido de desarrollo.
Señala que pese a constituir una formidable herramienta de fomento,
sólo se ha dictado una ley en virtud de lo dispuesto en el inciso final del
artículo 19 N s 20 de la Constitución: la denominada "Ley del Petróleo". Si
bien no se pudo aplicar por efecto de la baja en el valor del crudo, lo que
había solicitado el gobierno de la XII región -concretamente a través del
senador Ruiz de Giorgio- era retener el 25% de los tributos originados por
la explotación del petróleo para su presupuesto. Ambas ramas del
Parlamento dieron su aprobación por unanimidad a este proyecto, con lo
que se convirtió en la primera ley dictada en aplicación de lo dispuesto en
el artículo 19 N9 20, inciso final, de la Constitución.
Opina que el resto de las regiones debe buscar la manera de dar
aplicación a esta misma norma, aunque reconoce la existencia de ciertas
dificultades para que ellas elaboren sus planes de desarrollo. Primero, la
falta de técnicos o personas adecuadas que inicien la acción, aunque ellos,
como Comisión, estaban conscientes de eso y agregaron a la Ley de
Gobiernos Regionales una disposición por la que les obligaban a prestar
su apoyo a los municipios en esta tarea. Al respecto, también reconoce
que la falta de funcionarios de planta impide a los gobiernos regionales
cumplir con esta responsabilidad, con lo que se convierte en un ejemplo
más de falta de herramientas concretas que permitan dar aplicación a la
ley.
Reitera que la planificación le parece un elemento básico, que debe
estar presente en cualquier debate sobre administración regional, porque le
permite a concejales y consejeros fiscalizar todo acto público de la
respectiva comuna o región. Aclara que esta labor de planificación,
evidentemente, debe respetar la normativa nacional, aunque la región
asuma la responsabilidad de ciertas competencias en virtud de lo previsto
en el artículo 67 de la Ley de Gobiernos Regionales. Por lo demás,
recuerda que la participación de Chile en diversos foros internacionales,
económicos, sociales y políticos, le ha significado adoptar planes
comunes, que también deben tenerse presentes.
En materia de salubridad, señala que Chile ha firmado todos los
convenios o protocolos de la Organización Mundial de la Salud y de la
Organización Panamericana de la Salud, con los que se compromete a
trabajar por una serie de objetivos, relacionados con la reducción de la
mortalidad infantil y neonatal y con la calidad de vida, por nombrar sólo
dos. Eso también obliga a cada región, por lo que -continúa- sus planes de
desarrollo nunca podrán dejar de relacionarse con los asuntos nacionales,
tal como sucede incluso con los países federales.
A su juicio, este tema tiene que ver con el desconocimiento que
existe acerca de los objetivos del país en cada una de sus áreas o sectores.
A título de ejemplo, recurre nuevamente al caso de la vivienda -pues ha
56
trabajado con la senadora Frei en el tema-, área en la que si bien está
definido el objetivo de conseguir vivienda para todos, no existe la misma
claridad acerca del tiempo que eso tomará, el tipo de viviendas que se
quiere construir, su cantidad en determinados períodos de tiempo, etc.
Frente a esta situación, recuerda que la Comisión de Vivienda sugirió un
objetivo que fue compartido por el Ejecutivo, consistente en que Chile
llegue al año 2000 con un promedio de cuatro habitantes por casa.
Lo importante, en su concepto, es que una vez conocida esa meta
cada región se pregunte sobre su realidad y sobre lo que para ella significa
cumplirla, más aun si las cifras del año 1995 permiten ser optimistas
respecto a su logro.
H. Senadora Sra. Carmen Frei Ruiz-Tagle. Indica que, por
vanidad personal, desea hacer una pequeña precisión, pues cuando se
discutió la reforma del artículo 19 N9 20 de la Constitución ella presentó,
junto al senador Núñez, una indicación a su inciso final que considera de
la mayor importancia, por lo que le da lectura textual: "Asimismo, podrá
autorizar que los que gravan actividades o bienes que tengan una clara
identificación regional o local puedan ser aplicados, dentro de los marcos
que la misma ley señale, por las autoridades regionales o comunales para
el financiamiento de obras de desarrollo".
Del mismo modo, hace presente, que la ley del senador José Ruiz de
Giorgio no es la única en el ramo, porque la primera que se dictó con base
en esta disposición constitucional fue la de patentes mineras, que
actualmente se aplica en las regiones de actividad minera, con muy buenos
resultados.
Sr. Hernán Alvez Catalán (Vicepresidente Corporación para
la Regionalización del Bío Bío y Director Corporación para la
Regionalización de Chile). Declara representar a una porción de la
sociedad civil, por cuanto la Corporación para la Regionalización de Chile
reúne a un medio centenar de corporaciones privadas de desarrollo, sin
fines de lucro, y a universidades regionales.
En primer término, desea felicitar calurosamente a los tres primeros
expositores de la Jornada, pues demostraron, por una parte, la
complejidad del tema del desarrollo regional y, por otra, que los grandes
desafíos qué el país se ha fijado, tales como superar la pobreza,
modernizar el Estado y lograr un crecimiento sustentable, están
atravesados por el tema del desarrollo regional.
También hace referencia a la opción de ampliar el horizonte de la
libertad en la sociedad civil, cuestión que estima muy gravitante en el tema
del desarrollo regional, y al círculo vicioso creado por el centralismo, en el
sentido que como no hay capacidad local, no se puede dar más
atribuciones a ciertas regiones del país, en circunstancias que esta
capacidad no se desarrolla, precisamente, por la falta de atribuciones.
57
Explica que las corporaciones privadas de desarrollo han tratado de
crear, a lo largo y ancho del territorio, masas críticas de gente preocupada
por el desarrollo local, obteniendo cierto éxito.
Por otra parte, expresa que le llama la atención la poca
representación parlamentaria en este encuentro, en consideración a la
importancia de los temas que se están tratando, aunque ello constituye por
sí una señal.
Continúa señalando que se están analizando conjuntamente dos
problemas, el del desarrollo regional y el de los gobiernos regionales, y
dentro de este último el de los consejos regionales. A su juicio, el tema del
desarrollo regional es más amplio porque alude al sistema jurídico,
político y administrativo que nos rige; al sistema económico, financiero y
comercial en que en que convivimos los chilenos; al sistema educativo,
cultural y científico, y al sistema comunicacional.
En consecuencia, opina que se trata de un problema bastante más de
fondo que el de los gobiernos regionales, el cual, aunque también merece
ser discutido, lo cierto es que contiene una serie de cuestiones
instrumentales. Por la complejidad de estas materias, considera que se
requieren muchas otras reuniones de debate, e incluso, concordando con
lo que expresaba el Sr. Guillermo Crespo, de la Región del Maule,
propone la formación de un grupo de trabajo ejecutivo que, con claros
objetivos, plazos y recursos, contribuya lo más eficazmente posible a que
los órganos ejecutivos y legislativos del país puedan pasar de los dichos a
los hechos. Con mayor razón -prosigue- si parecen no existir grandes
controversias políticas en esta materia.
H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Entiende que la idea de
formar un grupo de trabajo al término de esta jornada podría constituir
parte de los acuerdos generales.
Por otra parte, desea insistir en lo señalado por los consejeros Srs.
Rojas, Vidal, Cárdenas y Crespo, en el sentido de debatir ciertos
elementos esenciales de la descentralización. Agrega que todo lo que se
exponga será incluido en un acta del encuentro, de manera tal que pueda
ser considerado por el grupo de trabajo que se creará, con vistas a
proponer al Poder Ejecutivo las reformas constitucionales y legales
necesarias, no más allá del mes del mes de mayo.
En cuanto a la presencia de parlamentarios, desea hacer presente al
Sr. Alvez que se trata de una reunión de la Comisión de Gobierno Interior
del Senado, por lo que el único ausente es el senador Huerta, quien por
razones de todos conocidas hoy debía asistir a un comparendo en el Norte
y nos solicitó que lo excusáramos. De manera -continúa- que está presente
todo el resto de la Comisión. Advierte, asimismo, que afortunadamente
las comisiones del Senado son de muy pocos miembros, en este caso sólo
cinco senadores.
58
Consejero Sr. Gerardo Monckeberg Balmaceda (Región
Metropolitana). Desea manifestar, en primer término, su profunda
satisfacción por la iniciativa que ha tenido la Comisión del Senado.
Explica que está muy agradecido por esta invitación, ya que aminora su
sensación de frustración frente al esfuerzo que se ha hecho en materia
legislativa, de planteamientos doctrinarios y de diagnóstico en pro de la
regionalización, pasando por el gobierno del General Pinochet, el aporte
que hizo el gobierno de don Patricio Aylwin y las importantes
pretensiones del Presidente Frei.
Opina que pese al consenso que parece existir en materia de
desarrollo del proceso de regionalización del país, ha sufrido durante dos
años en carne propia todo lo que aquí se ha planteado a propósito del
trabajo de los gobiernos regionales, y que esa experiencia le lleva a
afirmar -sin querer responsabilizar a nadie- que no son más que gobiernos
formales o de derecho, pero cuya capacidad de gobernar la región es
prácticamente nula.
Enfatiza que es la ocasión de manifestar su convicción acerca de esta
realidad, pues los gobiernos regionales no han logrado, como lo pretendieron el Poder Ejecutivo y el Legislativo, constituirse en gobiernos capaces de administrar, desarrollar y conducir la regionalización o la región.
En su opinión, dejar establecido este hecho permitiría trazar un
camino más claro hacia delante, en el sentido de estructurar una legislación
que efectivamente transforme estos gobiernos formales en gobiernos con
capacidad de decidir y de administrar.
Antes de dar un ejemplo sobre el papel formal de los gobiernos
regionales, manifiesta su acuerdo con el senador Ríos, acerca de la
importancia del plan de desarrollo regional.
En cuanto al ejemplo, explica que su consejo y el intendente
abordaron con mucho entusiasmo la tarea de elaborar un plan de desarrollo para la región y que pronto se dieron cuenta de la enorme envergadura
de esta labor, especialmente en el caso de la Región Metropolitana.
Continúa relatando que el presupuesto para desarrollar un buen plan como
el que querían, realmente capaz de influir en las decisiones
gubernamentales y regionales, era de cuatrocientos mil dólares, pero que,
indudablemente, no existe ninguna posibilidad de contar con esa suma.
A lo dicho, pide añadir las importantes responsabilidades que la ley
entrega al consejo, lo que contrasta con la existencia de una especie de
"consejeros amateur". Al respecto, también se refiere a la declaración del
Presidente Frei de entregar en el año 2000 la asignación del 42% de la
inversión pública a los gobiernos regionales, pues le parece que la
administración de esas cantidades supone una destreza, un conocimiento y
una preparación que, obviamente, en su consejo no existe, ni cree que
59
exista en ninguno de los otros trece. En definitiva, le parece que éste es un
ejemplo del carácter formal de los gobiernos regionales.
Menciona también la experiencia que tuvo su gobierno poco tiempo
atrás con un ministro de Estado, al que reclamaban con cierto ímpetu el
por qué no "isarizaba" mayores fondos de su ministerio para inversión
regional. El ministro -continúa- respondió muy honestamente arguyendo
que cómo iba a hacer semejante cosa si las sumas que había isarizado eran
las de peor ejecución. Le parece que esta respuesta, por la verdad que
contiene, es muy preocupante.
Estima que ello se debe, en parte, a la falta de capacidad
gobiernos regionales para fiscalizar efectivamente el desarrollo
proyectos y la ejecución de las inversiones que se han hecho.
demás, sostiene que a esta situación deben agregarse otras que ya
mencionado, como la falta de lugares donde sesionar y trabajar.
de los
de los
Por lo
se han
En consecuencia, y pese al esfuerzo que hacen los consejeros,
estima que los gobiernos regionales no dejan de ser un gobierno de
entelequia. Por lo mismo, cree que un verdadero hito en el proceso de
regionalización sería transformarlos en gobiernos reales, de hecho y
derecho, para lo cual parece existir una positiva disposición tanto en el
Poder Ejecutivo como en el Poder Legislativo.
Consejero Sr. Jaime Zavala Almuna (V Región). Además de los
elementos entregados por todos quienes han intervenido en este
encuentro, cree necesario reparar en el factor tiempo que va implícito en el
proceso de regionalización del país, pues, en su concepto, debe
distinguirse entre lo inmediato, es decir, el escenario actual en que se
encuentran trabajando -con todas sus deficiencias-, y los pasos futuros
destinados a buscar un nuevo escenario, para lo cual resulta muy
importante la reunión de todas las instancias que están presentes.
Por otra parte, le parece interesante contar con la presencia de
entidades de estudio, pues el proceso de regionalización exige un marco
teórico y doctrinario, que también debe ser discutido. Una vez que este
marco conceptual, muy relacionado con el derecho administrativo y la
ciencia de la administración, quede definido, debe ser llevado al ámbito de
lo político, a fin que inspire la regulación normativa, la cual podría
denominarse marco legislativo.
Expone que también existe, a su juicio, un marco operativo,
constituido por la Subsecretaría de Desarrollo Regional, que hasta aquí ha
llevado en cierto modo la iniciativa; los consejeros, que serían los
principales actores del proceso, y la Contraloría General de la República,
que afortunadamente está presente en esta jomada.
En atención a su primera observación, reitera que hay que
preocuparse tanto de la proyección futura del proceso como de asuntos
60
prácticos cotidianos, para perfeccionar el funcionamiento de los gobiernos
regionales.
Asimismo, se refiere al tema de la fiscalización, aludido por el
senador Ríos, pues en la región se les ha presentado el problema de
determinar el ámbito de su facultad fiscalizadora. La cuestión estriba,
según explica, en determinar si esta facultad se interpreta o no
restrictivamente, pues de acuerdo a lo primero, sólo cabe fiscalizar al
intendente y a quienes dependen directamente de él. Sin embargo, de
acuerdo a la interpretación del senador -prosigue-, alcanzaría a toda la
administración regional.
Relata que la respectiva consulta fue hecha a la Contraloría General
de la República hace aproximadamente un año, pero que aún no reciben
respuesta. Asimismo, acota que, desgraciadamente, por la cantidad de
precisiones que se requieren, la historia de la ley es muy parca, dando esta
situación pie a diversas interpretaciones.
Recurre a otro ejemplo de confusión conceptual, también
mencionado por el senador Ríos cuando explicaba, a propósito de las
plantas regionales, la distinción entre gobierno regional y gobierno
interior; sobre el punto, expone que en los modelos que la Subsecretaría
de Desarrollo Regional hizo llegar a regiones, se incluía dentro de las
plantas regionales a los funcionarios de las gobernaciones, que son parte
del gobierno interior y no del gobierno regional.
También le parece importante que se determine si serán los intendentes quienes manejen esta planta o los consejos regionales, que representan
a la comunidad en la definición de sus necesidades. Por lo mismo, le
llama la atención el veto presidencial al proyecto en cuestión, pues coartaría las facultades resolutivas de los gobiernos regionales sobre la materia.
Finalmente, expresa que la historia de nuestra Administración
Pública le hace temer que los ministerios y servicios públicos traten de
deshacerse de los funcionarios menos valiosos, traspasándolos a las
regiones, en circunstancias que las trece regiones necesitan buenos
profesionales que asesoren al consejo regional y no al intendente.
Consejero Sr. Juan Esteban Meza Moneada (VII Región).
Refiere que su consejo ha elaborado un documento escrito que no leerá en
aras del tiempo, pero que hace entrega de él al senador Ríos para que sea
utilizado por el grupo de trabajo que se creará.
Agrega que desea referirse a un tema específico, el de la
supervigilancia o tutela sobre los gobiernos regionales, pues todos saben
que el sistema contempla fuertes grados de supervigilancia que colocan al
nivel central en un rol de verdadero tutor de los gobiernos regionales.
Asimismo, expresa que la supervigilancia de los gobiernos regionales se
manifiesta tanto respecto de sus agentes como de sus actos; respecto de
61
los primeros, se demuestra cuando el intendente es nombrado por el nivel
central en un cargo de exclusiva confianza, lo que en la práctica lo
subordina jerárquicamente a él.
Expone que, a juicio de todos los consejeros, el hecho de ser el
intendente jefe de dos servicios públicos, uno autárquico como es el
gobierno regional y otro centralizado como es el servicio de gobierno
interior, sujeta su lealtad a quien lo nombra, es decir, al Presidente de la
República.
Frente a esta realidad, explica que el Consejo de la Araucanía ha
pensado en la siguiente solución: diseñar mecanismos que permitan la
generación regional del Ejecutivo del gobierno regional, sin perjuicio que
el intendente pueda, en cuanto representante del Presidente de la
República, seguir siendo nombrado por éste para ocuparse del servicio de
gobierno interior en la región. En ese evento -continúa-, se tendrían dos
servicios públicos cumpliendo funciones diversas y a cargo de jefes
distintos, y no como ocurre hoy en día en que se encuentran a cargo de
una misma autoridad.
Por otra parte, expresa que le parece necesaria la existencia de una
futura ley de rentas de gobiernos regionales, del mismo modo que existe
una para el nivel municipal, a fin de entregar verdadera autarquía
financiera a los gobiernos regionales.
Se refiere también a otra preocupación de su Consejo, relativa al
conocimiento oportuno de la gestión de desarrollo. Expresa al efecto que,
de acuerdo al artículo 21 de Ley N9 19.175, los municipios y los servicios
sectoriales deben informar oportunamente al gobierno regional acerca de
sus planes y programas estratégicos, lo que reviste la más alta
importancia, pues, conforme a la misma ley, el intendente tiene la
obligación de informar de ellos al consejo. Tal información -prosiguedebe entregarse antes de la aprobación del presupuesto, a fin de coordinar
la inversión pública en la región.
El problema -explica- es la falta de sanción jurídica específica para el
caso el incumplimiento de este deber por parte de municipalidades y
servicios públicos, ya que ello provoca que en la actualidad con dificultad
se pueda encontrar alguno de estos organismos que esté informando con
regularidad acerca de sus planes.
Finalmente, agrega que a su consejo también le preocupa el tema de
las plantas, pero que no se referirá a él pues sus planteamientos están
contenidos en el documento que entrega al Presidente de la Comisión de
Gobierno Interior del Senado.
Consejero Sr. Ernesto Corvalán Sánchez (III Región). En
primer término, expresa a nombre del Consejo Regional de Atacama su
gratitud ante el interés de la Comisión de Gobierno Interior del Senado por
62
recoger las inquietudes que ha planteado la aplicación de la Ley N2 19.175
y, fundamentalmente, las inquietudes que los consejeros han percibido en
la población en torno al funcionamiento e instalación de esta nueva
modalidad de poder público en Chile.
Comparte la inquietud respecto del método de trabajo que se
seguirá, a fin de lograr los propósitos que todos tanto valoran, pues le
parece que del universo de temas que se han tratado podrían rescatarse
unos seis para centrar en ellos la discusión, y así evitar que el propio
grupo de trabajo sea quien tenga que decidir qué temas interesan a todo
Chile.
H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Desea explicar una
cuestión terminológica, adoptada por la Comisión de Gobierno Interior del
Senado, consistente en no utilizar la expresión gobierno central, pues lo
que existe en Chile es un gobierno o una administración nacional. En su
concepto, esta aclaración tiene consecuencias no sólo lingüísticas sino
también de fondo, e invita a seguirla.
Sr. Marcelo Schilling Rodríguez (Subsecretario de Desarrollo
Regional y Administrativo, Ministerio del Interior). A su
juicio, las dificultades que los consejeros manifiestan encontrar para el
desarrollo de sus responsabilidades y de sus funciones son comunes a las
que, tal vez, pudiera expresar cualquier persona que desempeña cargos
públicos dentro del país. Sin embargo, le parece que ello no puede
significar la paralización de los procesos o los impulsos acerca de cuya
necesidad existe convicción.
En cuanto a la situación particular de los consejeros regionales, cree
que existen problemas especialmente agudos, debidos a lo reciente del
proceso de descentralización nacional. En efecto -continúa-, la
regionalización no cuenta con más de veinte años de historia y la
transferencia de recursos y capacidades de decisión a las regiones apenas
data de dos años atrás.
No es el caso, recuerda, de los municipios o del Parlamento, pues,
pese a la interrupción por diecisiete años del sistema democrático, nadie
olvidó cómo reconstituir estos órganos y desempeñar sus funciones. Sin
embargo, el caso de los gobiernos regionales es distinto -prosigue-, pues
nunca han existido, ya que la fuerza que poseían ciertas ciudades en los
albores de nuestra independencia más que conducir a la descentralización
del país servía de base al enfrentamiento civil, afortunadamente
interrumpido por el retorno de los españoles.
Por lo mismo, opina que los consejeros regionales son los actores
principales de un proceso inédito en Chile y que, precisamente, por ser
inédito es que han surgido una buena parte de las dificultades que se han
mencionado en el día de hoy.
63
Asimismo, estima que la reforma de la que nace la Ley Orgánica
Constitucional de Gobierno y Administración Regional es una tímida
reforma, que posee todas las ambigüedades y carencias que los mismos
consejeros han hecho notar.
Por otra parte, desea demostrar ciertas contradicciones en que, a su
juicio, incurren los propios consejeros al analizar el desempeño de sus
funciones. Así, recuerda que se ha acudido a la figura de la empresa, para
hacer un símil entre los órganos del gobierno regional y la distinción entre
gerente y directores, en circunstancias que luego se discute el ámbito de
aplicación de la facultad fiscalizadora y la forma de fiscalizar al órgano
ejecutor de políticas.
Reconoce que, en cuanto al tema de la fiscalización, existe un vacío
legal, que no es de responsabilidad de los consejeros y que debe ser
resuelto por la vía legislativa. Al respecto, aprovecha de informar que el
Gobierno está decidido a someter a tramitación del Congreso -a mediados
de año- una reforma que enfrente las evidentes insuficiencias y
contradicciones que hoy presenta la ley, pues de otra forma el proceso no
prosperará.
También opina que no todo se soluciona por la vía legislativa, ya
que existen ciertas áreas que desde ya pueden ser enfrentadas por los
gobiernos regionales. Así por ejemplo, estima necesario repensar el
proceso de regionalización y de descentralización, de manera mucho más
profunda de lo que es consultar por el problema de la ley de plantas de los
gobiernos regionales o de sus edificios.
Por otra parte, explica que la regionalización del país fue hecha bajo
una inspiración geopolítica, que buscaba el desarrollo armónico y
equilibrado del país, asegurando, especialmente, el poblamiento de
nuestros territorios menos habitados. En relación con ello, advierte que a
veinte años de esta regionalización hecha por CONARA -particularmente
por personal del ejército, conducido por el General Julio Canessa- , la
misma institución ha declarado que existe un grave problema de fronteras
interiores, y que hay zonas del país que se están despoblando o que nunca
se han poblado, lo cual pone en riesgo nuestra soberanía nacional.
Ante tal afirmación, hecha por los mismos gestores de la
regionalización, cree que lo que cabe es preguntarse si ella cumplió con
los objetivos propuestos, y si no lo hizo, cuáles fueron las razones.
Dice no poner en cuestión la actual división político-administrativa
del país, sino estimar que existe un factor de fondo que explica la
contradicción entre la intención de quienes promovieron la regionalización
y los resultados obtenidos, relacionado con la exacerbación de un credo
económico que impide el real desarrollo armónico y equilibrado de las
regiones.
64
En relación con lo dicho, coloca el siguiente ejemplo: la localidad de
Porvenir, en Tierra del Fuego, no tiene dinero ni siquiera para reconstruir
el edificio consistorial, en tanto pocos kilómetros más allá, en territorio
argentino, se ubica un moderno aeropuerto, que no construyeron los
privados, porque estos jamás construirán un aeropuerto moderno en
Tierra del Fuego. También menciona el caso de un astillero construido por
el Estado argentino, para demostrar la diferencia con lo que sucede en
Chile, donde la doctrina económica, ideologizada al extremo, le ata las
manos al Estado. Reitera la diferencia, explicando que el Estado argentino
en Laguna del Desierto ha construido un embalse, ha abierto caminos y ha
instalado servicios públicos, como el de correos, en tanto Chile no hace
absolutamente nada, porque el Estado está impedido de actuar -entre otras
razones, por el estatuto del Estado empresario-.
En su concepto, cuestiones como la expuesta están en el fondo de la
evaluación que se puede hacer de la regionalización, y no entrar en ellas es
quedarse en lo superficial. Agrega que si bien descentralización y
regionalización no son necesariamente lo mismo, van bastante de la mano
y que estos procesos no deben entenderse sólo en su dimensión
económica, pues en ese caso podría llegarse al extremo de sostener que la
XI Región no debiera existir, ya que vive del subsidio de todos los
chilenos y es económicamente inviable.
Reitera que existen otros elementos, como los culturales o políticos,
que deben tenerse en cuenta. En el terreno de lo político menciona la
dificultad que presenta el desprenderse de potestades que se tienen,
expresando que la SUBDERE puede hablar con cierta propiedad, pues,
con anterioridad a la Ley N9 19.175, el Fondo Nacional de Desarrollo
Regional estaba bajo su administración exclusiva -prácticamente
discrecional- y, por lo tanto, sujeta a la arbitrariedad de quien le ejerciese
el cargo, y luego su administración fue transferida a los gobiernos
regionales.
Sostiene que ello confiere autoridad moral a la SUBDERE para
pedirle a otros que también renuncien a la discrecionalidad y al centralismo
en la forma de asignar los recursos, lo que resulta pertinente en el caso de
los gobiernos regionales, pues existe un alto grado de insatisfacción en los
municipios por la forma en que se decide el FNDR., el Programa de
Mejoramiento de Barrios o los proyectos FOSIS, que actualmente
resuelven estos gobiernos.
Al efecto, informa que la SUBDERE posee un programa -un
software- que permite evaluar técnicamente el impacto de cada uno de los
proyectos, bastando ingresar los datos para conocer su rentabilidad social
y económica, y así objetivar la toma de decisiones de los gobiernos
regionales, e impedir las críticas y la insatisfacción de los municipios.
Destaca que la primera tarea que la ley impone a los gobiernos
regionales es luchar contra la pobreza en sus regiones, por lo que son
65
muchas la decisiones sobre priorización de proyectos de inversión que los
consejos regionales deben tomar teniendo en vista este objetivo. Por lo
mismo, le parece que allí se tiene un gran campo para avanzar en la
solución de las insuficiencias que se observan en los distintos niveles en
tomo al proceso descentralizador en Chile.
Declara que la SUBDERE asume su responsabilidad y así como se
ha reunido con los municipios y la Asociación Chilena de Municipalidades
para discutir el contenido de futuras reformas en el ámbito comunal, lo
mismo puede hacerse con los consejeros regionales.
Informa que también han desarrollado actividades con los consejos
económicos y sociales de las distintas comunas, pues han surgido
discursos fáciles que aconsejan eliminarlos por los problemas que han
tenido para funcionar, aunque aclara que el gobierno no puede hacerse
cargo sólo de un punto de vista particular como éste.
Indica que, de acuerdo a la evaluación de la Asociación Chilena de
Municipalidades, el CESCO no funciona y que según algunos esa es
razón suficiente para eliminarlo, evitándose mayores esfuerzos. Sin
embargo, expresa que la opinión del gobierno es que la participación
popular no es sujeto de eliminación, sean cuales sean las dificultades, y
que lo que hay que hacer es ver qué problemas tiene y cómo se superan.
Estima que lo mismo sucede con los consejos regionales, en el
sentido que los defectos de funcionamiento no autorizan para pensar en su
eliminación, sino que deben buscarse las soluciones del caso, para lo cual
es importante escuchar a CORCHILE, al sector privado, a las
corporaciones de desarrollo regional, a los parlamentarios -que observan
el funcionamiento de las cosas en su territorio-, así como también la
SUBDERE posee una opinión.
En el caso de la Asociación Chilena de Municipalidades -continúa-,
existe prácticamente un consenso absoluto con los términos del proyecto
de reforma de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, lo que
no se debe a un hecho casual sino precisamente a las conversaciones
sostenidas. En consecuencia, estima que sería deseable lograr el mismo
acuerdo con los consejeros regionales, de forma tal de conciliar los
intereses de todos los partícipes del proceso.
Finalmente, expresa que -tal como lo señalaba el Ministro del Interior- el
gobierno no cejará en su empeño de llevar la modernización del Estado de
la mano con el proceso descentralizador, lo cual significa perfeccionarlo y
profundizarlo.
H. Senador Mario Sr. Ríos Santander. Da término a la sesión de la
mañana, invitando a los asistentes a continuar el debate a las 15:00 horas.
67
Segundo bloque de intercambio de opiniones
H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Iniciando la jornada de la
tarde el senador desea hacer presente que durante el receso se le acercaron
algunos consejeros que manifestaron su disconformidad con el tipo de
inquietudes que se estaban planteando. Al respecto, reconoce que hubiese
preferido un mayor debate sobre las cuestiones de carácter sustantivo,
pero aun así estima que todas las opiniones vertidas son importantes e
igualmente servirán de base al trabajo de la comisión que se formará.
Por lo demás, señala que ciertas intervenciones, como la del Sr.
Roberto Rojas -quien se refirió al concepto de gobiernos verticales-,
trataron los elementos sugeridos por la Comisión de Gobierno Interior del
senado. En todo caso -continúa-, será la comisión que se formará la que
tendrá la gran responsabilidad de ir recogiendo los diversos
planteamientos, a fin de transformarlos en propuestas concretas de
reforma legal.
Sostiene que no divisa otra alternativa de trabajo, y que incluso la
proposición de seleccionar algunos temas presenta dificultades, pues
decidir cuáles habrían de analizarse motivaría una larga discusión.
Asimismo, insiste en el mérito que posee una reunión de esta clase, por el
caudal de información que se recoge y la importancia que ésta tiene para
definir las posibles modificaciones a nuestra ley.
Agrega que pese a ser el primer encuentro, el discurso de don Juan
Ignacio Ugarte -que cree bastante representativo- ya permite centrarse en
algunas normas concretas que requerirían perfeccionamiento.
También desea destacar la actitud del Poder Ejecutivo, que parece
extraordinariamente favorable a los avances en materia de
descentralización del país, y el alto interés de los conceptos entregados por
el Sr. Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo al término de
la sesión de la mañana. En suma, cree que todas estas consideraciones
permiten enfrentar el trabajo futuro con optimismo.
Termina señalando que la Comisión de Gobierno Interior,
Regionalización y Descentralización del Senado la componen la senadora
Carmen Frei; el senador Ricardo Núñez, que es Vice Presidente del
Senado y fue el Primer Presidente de la Comisión de Gobierno; el senador
Eugenio Cantuarias, que se integró con posterioridad a la Comisión de
Gobierno y que pronto ocupará el cargo de Vice Presidente del Senado; el
68
senador Vicente Huerta, quien participa desde el inicio del trabajo de la
Comisión, y el senador que habla, quienes forman un equipo de trabajo
muy unido.
A continuación, entrega la palabra a los senadores Sr. Cantuarias,
Sra. Frei y Sr. Núñez, cuyas ponencias se incluyen como discursos en la
primera parte de este texto.
Terminadas las exposiciones de los senadores, se ofrece la palabra a
los asistentes.
Consejero Sr. Juan Ignacio Ugarte Jordán (VIII Región). En
primer lugar, manifiesta al presidente de la mesa su satisfacción por los
logros que se están obteniendo con el encuentro sostenido, en lo cual, por
lo demás, cree representar el sentimiento de la gran mayoría de los
consejeros. Le parece excelente la calidad de las intervenciones y destaca,
asimismo, la importancia del evento en orden a abrir un espacio para
intercambiar ideas e iniciar un estudio metódico que permita concretarlas.
Manifiesta su esperanza en que, al cabo de la jomada, se nombre una
comisión que se aboque al análisis de esos temas, formulando propuestas
concretas a la brevedad posible.
En segundo término, destaca la coincidencia que se aprecia en los
planteamientos de las distintas regiones. Manifiesta que lo que le agrada
de las opiniones del senador Ríos es que éste se ha atrevido a poner,
dentro de los temas a debatir el del régimen constitucional chileno. Al
respecto, piensa que en algún momento tendrá que discutirse la posibilidad de llegar a ser una nación unitaria, organizada en un Estado federal.
Pone de relieve a continuación la importancia de lo señalado por el
senador Núñez, en cuanto da cuenta de que el tema del centralismo está
planteado en Chile como un asunto ligado al Estado unitario, y que,
precisamente, cada vez que se plantea alguna alternativa de
descentralización, se le desecha invocando la unidad del Estado. Como
ejemplo de este afán por no hacer nada que pudiera afectar a dicha unidad,
cita la figura del intendente, a la que califica de una especie de "Santísima
Trinidad", en cuanto una sola persona encarna tres papeles totalmente
distintos y, muchas veces, opuestos entre sí. Como alternativa, le parece
que la presidencia del consejo regional debiera asumirla uno de los
propios consejeros. Pero, agrega, cuando se empieza a discutir este tema,
surgen una vez más las negativas y las afirmaciones de que ello atentaría
contra la unidad del Estado. A ello atribuye la causa del centralismo vivido
en el país, esto es, al tabú que se ha construido en tomo al tema de fondo,
y al que la discusión de los problemas de las diversas regiones
inevitablemente conduce.
Enseguida, sostiene que las propuestas efectuadas por la senadora
Frei coinciden plenamente con lo que ellos han estado señalando, de lo
cual se alegra, como asimismo de muchas de las proposiciones del
69
senador Cantuarias. Por eso, cree que abordando un trabajo ya más
específico será perfectamente posible efectuar propuestas concretas.
Por otra parte, comentando la intervención del señor Subsecretario
de Desarrollo Regional y Administrativo, afirma que lo dicho por esta
autoridad es de una importancia vital, que comparte plenamente el enfoque
y el diagnóstico que él hace, pero que no concuerda con las consecuencias
que él extrae de ese diagnóstico, el cual merecería un análisis más a fondo.
Al respecto, desea aclarar el planteamiento efectuado por ellos, pues
piensa que el Sr. Subsecretario podría haberse quedado con una impresión
equivocada, en cuanto a que el problema de las regiones se reduciría a
meras carencias materiales, de sedes, de personal, u otras similares.
En torno a ello, hace presente que de las siete páginas que les tocó
escribir, sólo emplearon nueve líneas en referirse a las deficiencias
materiales del sistema, y que, por tanto, es evidente que ellos no apuntan
hacia esta clase de dificultades solamente. El tema de fondo planteado no
ése, y si mañana la SUBDERE les entregara los recursos necesarios, los
problemas más importantes seguirían intactos. Porque -y en eso le
encuentra razón al Sr. Subsecretario- al cabo del interdicto de 17 años se
sabía cómo reanudar el trabajo de un Congreso Nacional y el de las
municipalidades, pero no así el de los consejos regionales, recién creados,
de modo que los consejeros no tienen de quién aprender, ni tampoco los
intendentes, encargados ahora de ejercer el papel de ejecutivos del
gobierno regional.
Luego -puntualiza-, el problema es el siguiente: falta ponerse de
acuerdo en un modelo de gestión regional, a fin de que quienes no saben
cómo ser consejeros, ni cómo ser las figuras ejecutivas del gobierno
regional, puedan convenir en un régimen de convivencia, que ha de ser
unitario, pues, tal como lo señalaba la senadora Frei, el gobierno regional
no funciona si no es en la unidad complementaria entre intendentes y
consejeros regionales.
En la actualidad -continúa- ocurre lo contrario, esto es, cada
intendente asume su cargo y lo cumple a su real saber y entender, o según
sus propias posibilidades y capacidades, pues nadie le ha enseñado a ser
ejecutivo del gobierno regional; y lo mismo les pasa a los consejeros. Lo
que se reclama, entonces, es que no existe en un método de trabajo
regional, un modelo de gestión, lo cual es de una tremenda importancia
para la eficiencia en el manejo de los recursos en las regiones.
En torno a los graves problemas que observa en las regiones, y
respondiendo al llamado efectuado por los agentes del gobierno en orden a
que las regiones prioricen sus gastos de inversión, indica enseguida que
tal petición es irreal, porque las autoridades regionales no manejan dicha
priorización. Sobre este punto, dice: "Aquí nos llega un listado que vence
el día antes que venza el plazo para mandarlo a Santiago y tenemos que
aprobarlo porque si no lo hacemos, ¿cuál es la pena?, que la región queda
70
sin recursos. ¿Qué necesitamos?, necesitamos un método que evite que
esto no pase. Necesitamos de una vez por todas entender que si
modificamos la ley, de todas formas el problema seguirá subsistiendo,
puesto que ello no altera en nada el aparataje administrativo de asignación
y traspaso de los recursos. Todo lo que hoy está en manos aparentes de
las regiones, está, en verdad, absolutamente centralizado en el Ministerio
de Hacienda".
Reafirmando lo anterior, ejemplifica con los recursos que se les
asignan del FNDR., pues, si bien a partir de ellos se priorizan los
proyectos, una vez concluido este trabajo, todo lo relativo a la licitación
para ejecutarlos tiene que ser enviado a Santiago, a fin de que se giren los
fondos que ya están asignados, y en ese tortuoso proceso pueden
transcurrir por lo menos tres o cuatro meses. Lo peor del sistema -le
parece- es la rigidez que comporta, puesto que si en plena ejecución del
proyecto se llega, en terreno, a la conclusión de que en la obra ejecutada
es preciso agregar un pilar, por ejemplo, debe reiniciarse todo el camino
burocrático hacia Santiago para poder pagar ese aumento en la obra.
Luego -concluye-, de nada sirve modificar la ley cuando todo el manejo de
los recursos permanece centralizado.
Finalmente, reitera la necesidad de conversar y de lograr acuerdos
en estos temas, para definir un modelo de gestión regional, pues éste es el
problema de fondo en cuya solución descansa la posibilidad de lograr una
verdadera descentralización.
H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Manifiesta su esperanza en
que lo señalado por el Sr. Ugarte se concrete en un trabajo conjunto que
permita lograr soluciones a los problemas.
Consejero Sr. José Rojas Cornejo (I Región). Luego de relatar
que ha venido desde el Altiplano, y de hacer presente su malestar en
cuanto al curso de la reunión, en la que, al contrario de lo que esperaba,
encuentra que los consejeros han asumido un rol pasivo como auditorio de
las exposiciones de las autoridades de la mesa, vuelve a insistir en la
necesidad de ordenar el debate.
Estima que los temas principales a abordar son los siguientes. Por
un lado, el modelo de regionalización o la meta de regionalización que se
busca, porque es preciso clarificar y lograr un consenso en cuanto a los
objetivos que se persiguen. Piensa que dentro de este gran tema puede
incluso discutirse el de la forma del Estado. Y, por el otro, el modelo o
estrategia de gestión regional, puesto que es necesario solucionar diversos
puntos de conflicto que, por el momento, no es posible corregir.
Piensa que ambos temas son los verdaderamente importantes, y que
no debe distorsionarse el debate, ni malgastarse el tiempo destinado a él en
tratar asuntos como el de las plantas regionales, la capacidad instalada de
los consejos regionales, o en narrar los problemas particulares que cada
71
cual haya tenido con los respectivos intendentes. Sin embargo, también
considera importante hacer un listado de estos problemas puntuales, que
son los que distorsionan el trabajo de los consejeros y los desvían de su
quehacer.
En cuanto al modelo de gestión, le preocupa que sea participativo y
que la división territorial refleje la identidad regional, lo cual, como ya se
ha señalado, no siempre ocurre.
Insiste luego en que lo esencial son los temas relativos al modelo y a
las metas, y que lo demás son puntos que, a su juicio, distorsionan el
debate. Recalca que debe dejarse de lado la retórica y concluye señalando
que las indicadas son las áreas que debieran abordar las comisiones.
Consejero
Sr.
Francisco
Vidal
Salinas
(Región
Metropolitana). Manifiesta que, al margen de lo estratégico, le
preocupa el tema del compromiso en orden al incremento de la asignación,
pues, a pesar de que se habla mucho de él y de que fue anunciado en el
discurso presidencial del 21 de mayo, no se perciben cambios para el
ejercicio presupuestario de 1995 que expresen un avance en la prometida
duplicación de los fondos. Si bien concuerda en que esta meta debe
conseguirse gradualmente, no observa pasos en tal sentido. Por eso,
manifiesta su interés por que la comisión de trabajo y la Comisión de
Gobierno Interior, así como el Subsecretario de Desarrollo, tomaran plena
responsabilidad en lo que significa ese compromiso.
También le parece de importancia asumir algún papel en materia de
reforma municipal, en la cual percibe puntos contacto entre los gobiernos
regionales y la administración comunal. Por eso, piensa que en la
discusión que tiene lugar en torno a esa ley, se debiera consultar la
opinión de los consejos regionales.
De acuerdo con planteamientos oficiales que han llegado a su
conocimiento -entre los cuales figura un documento elaborado por la
Asociación Nacional de Municipios-, algunos de los puntos de contacto a
los que recién aludía son los siguientes: que según se propone en tales
documentos, la autonomía decisional de los consejos regionales debiera
considerar la autonomía municipal, en cuanto a la priorización de los
proyectos concursables al consejo regional; asimismo, la sugerencia que
allí se formula en orden a que las atribuciones que tienen como consejeros
regionales y como gobierno regional, con respecto a los planos
reguladores comunales, debieran ser limitadas, en aras del respeto a la
autonomía municipal. Por lo tanto, concluye, en la discusión de la reforma
municipal hay algunos aspectos que dicen relación con las atribuciones
actuales del gobierno regional, y en cuyo debate les gustaría participar
junto a los demás actores involucrados.
H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Señala que los recursos de
inversión sectorial de asignación regional contemplados en el presupuesto
72
de 1995 ascienden a 69 mil millones de pesos, los que, en relación con la
cifra del año 1993 ascendente a 52 ó 53 mil millones de pesos, significan
un aumento de un 30%. Agrega que, obviamente, no se sienten
plenamente conformes pero que sin duda ello representa un avance
importante en materia de ISAR.
Consejero Sr. Guillermo Crespo Crisóstomo (VII Región).
Con el propósito de que no quede en la audiencia la sensación de que todo
lo planteado se traduce en quejas o desaliento, relata algunos logros
obtenidos en el marco de las relaciones consejo-intendente, en la VII
región. Refiere que el consejo de esa región ha establecido, de propia
iniciativa, una alianza estratégica entre el intendente, presidente del
consejo, y los consejeros, lo cual ha permitido realizar las diversas labores
en forma mucho más fluida.
En segundo lugar, han establecido algunos propósitos destinados a
orientar su acción futura, que se contienen en un documento que hoy
pueden mostrar como la formulación de una estrategia de desarrollo
regional. Esta tiene como característica la de ser la primera estrategia
regional absolutamente participativa, pues para su elaboración se efectuó
una amplia convocatoria que fue seguida de una participación muy activa
de los diferentes actores de la comunidad. Por eso, estima que dicha
estrategia refleja las aspiraciones de los múltiples sectores de la región, los
que, de ese modo, quedan comprometidos con el quehacer de ésta.
En el logro de esta meta, señala, debe reconocerse un gran mérito
del intendente, que ha sabido captar la necesidad de entrar en alianza
estratégica con el consejo y de conformar, incluso, con el gabinete
ministerial una suerte de contraparte, de tal forma que las comisiones que
funcionan en la intendencia regional están, a su vez, confrontadas con las
comisiones que funcionan en el consejo regional. Este sistema les ha
permitido lograr una fuerte compenetración entre los SEREMI y los
consejeros, en virtud de la cual estos últimos pueden conocer cuál es la
problemática de cada una de las carteras, y a su vez, los primeros se
sienten mucho más responsables de proporcionar a los consejeros
información oportuna y antecedentes fidedignos a objeto de que éstos
adopten las mejores decisiones.
Por lo tanto, lo que desea resaltar es que existen también ejemplos
que hasta el momento han resultado positivos, y que pudieran ser
emulados por las demás regiones, con vista a uniformar un poco los
procedimientos y superar los problemas que dificultan una mejor gestión
del gobierno regional. Por lo demás -entiende-, se trata de formular una
propuesta regional que pueda servir de alternativa para contrastarla con el
nivel central.
Por todas estas razones, le asigna un gran valor a la idea de
conformar una cierta organicidad entre los tres sectores que hoy están
participando en este seminario. A raíz de intervenciones como la de don
73
Marcelo Schilling, ha podido darse cuenta de que muchas veces la
autoridad central tiene una percepción un tanto distorsionada de la realidad
regional. De ahí la importancia de que los tres actores: los consejeros
regionales, la SUBDERE y quienes son sus anfitriones en este momento los parlamentarios-, puedan reunirse e intercambiar sus puntos de vista.
Además, luego de elogiar la iniciativa de la Comisión de Gobierno
Interior y las interesantes ponencias de los parlamentarios, agrega que
sena de gran utilidad que éstos visitaran en algún momento los consejos
regionales, pues ello les permitiría tomar un contacto más directo con
ellos. Estima que esta interlocución es vital para perfilar adecuadamente el
horizonte en el que tiene lugar el proceso de descentralización, pues, por
su parte, los mismos consejeros tienen muy poca claridad acerca de las
proyecciones de éste hacia el futuro. En suma, a su juicio se requiere
socializar los aspectos que se han mencionado en el debate acerca de las
implicancias de una posible modificación de la ley, a fin de crear en las
regiones un masa crítica que apunte hacia los mismos objetivos.
Consejero
Sr. Carlos
Correa
Sanfuentes
(Región
Metropolitana). En primer término, y comentando el nivel de la
discusión propiciada por los ponentes, califica de muy buenas las
intervenciones, en cuanto, a su juicio, han planteado el debate en una
perspectiva más amplia, que los obliga a pensar no sólo en los aspectos
puntuales que generalmente los ocupan, sino en lo que se persigue como
meta para el país entero.
Enseguida, recuerda que cuando se reunieron los consejeros en Viña
del Mar, llegaron a algunas conclusiones. Entre ellas se encuentra la de
que la problemática de las distintas regiones se percibe muy homogénea,
sin perjuicio de los matices propios de cada región. De allí que estuvieran
todos también de acuerdo en darse una organización, de carácter más
técnico que político, y que procedieran a crear un comité coordinador de
consejos regionales, conformado por quienes hoy representan a las
regiones en este evento.
A este consejo o comité coordinador se le dio una tarea, consistente
en tratar de llevar adelante las conclusiones del congreso. Estas, por su
parte, se referían fundamentalmente a dos aspectos: a) estudiar la
posibilidad de mejorar la ley existente, o su eficiencia, a través de medidas
concretas; y b) proponer también modificaciones en aquellos puntos en
que la experiencia práctica les había demostrado que el texto legal debía
modificarse.
Este comité -explica-, desgraciadamente vio entrabada su labor por
un problema de coordinación interna, pues tardó mucho tiempo en recibir
las conclusiones del congreso; y cuando estuvo en condiciones de darlas a
conocer y comenzar a trabajar, ya había pasado el tiempo oportuno para
hacerlo. Con todo -prosigue-, sí se realizaron algunas acciones concretas,
como la de acercarse a la comisión presidida por el senador Ríos a fin de
74
plantearle tal inquietud, de la cual ha surgido esta reunión que felizmente
los congrega a todos en Valparaíso. Por eso, vuelve a plantear que ellos
tienen el encargo de abordar los dos temas indicados.
Por otra parte, y luego de hacer presente que en las diversas
regiones existen grados muy diversos de eficiencia, plantea si acaso sería
posible que se les concedieran grados diferenciados de autonomía, en
función de las capacidades de cada gobierno regional.
A continuación, y en lo relativo a los ISAR., recuerda lo dicho por
su presidente, Sr. Ugarte, en orden a que muchos aspectos administrativos pueden ser mejorados sustancialmente, sin necesidad de modificar
la ley. Cita el caso de los recursos que ya llegan al gobierno regional
totalmente destinados a proyectos específicos, o incluso, comprometidos a
más proyectos de los que esos mismos recursos pueden alcanzar a cubrir.
De ahí la importancia de, en una primera etapa, intentar mejorar la eficiencia de los instrumentos existentes, lo cual requiere actuar con el
gobierno y, fundamentalmente, con la Subsecretaría de Desarrollo Regional, sin perjuicio de la eventual participación de los parlamentarios. El
segundo tema de los arriba mencionados, en cambio, atañe a los problemas de fondo que exigen un pronunciamiento del Congreso Nacional.
Consejero Sr. Jaime Fuentealba Maldonado (Región
Metropolitana). Luego de excusarse por su inasistencia de la mañana,
debida a su participación en un curso sobre evaluación de impacto
ambiental, impartido por la Universidad de Santiago, llama la atención
sobre la importancia de la capacitación de los consejeros en áreas
especializadas que conciemen a su quehacer como tales, y menciona como
el ejemplo la posible participación de los consejos en las comisiones
regionales medio-ambientales.
En torno a lo expuesto por los senadores -cuyas presentaciones
considera muy interesantes-, formula algunas reflexiones.
La primera de ellas dice relación con que, a su juicio, existe una
gran desinformación acerca de la labor de los gobiernos regionales, lo cual
es preocupante. Relata que en alguna oportunidad escuchó a un ministro
confesar su temor a descentralizar determinados recursos, por la demora
que suele implicar todo el proceso de asignación regional de los mismos,
demora que atribuía a los gobiernos regionales. En aquella oportunidad, él
y otros consejeros hicieron presente que el retardo, tal como lo
manifestaba el Sr. Ugarte, no se debe a la gestión del gobierno regional, el
cual aprueba en breve tiempo las destinaciones de recursos, sino a toda la
burocracia que tiene lugar en el nivel central.
Este malentendido a que da lugar la desinformación que existe en
tomo a la actividad desempeñada por los gobiernos regionales, afecta muy
seria y negativamente su imagen, sobre todo ante la opinión pública,
puesto que un punto importante que será tenido en cuenta a la hora de
75
evaluar la gestión de aquéllos, será, sin duda, el aporte que han
significado en términos de propender a una mejor y más eficiente
asignación de los recursos y en cuanto a su capacidad para elaborar planes
de desarrollo adecuados a cada región. Todo ello se agrava porque, a su
juicio, no existe una estrategia que permita una adecuada jerarquización en
la asignación de los fondos. Agrega que para superar esta situación se
requiere de un gran apoyo técnico y de mucho tiempo de trabajo por parte
de especialistas capaces de diseñar planes que permitan optimizar las
posibilidades de cada una de las regiones.
Por todas las razones señaladas, estima de gran importancia la
creación de la comisión tripartita que se ha propuesto, a fin de avanzar en
la definición de los criterios legislativos destinados a solucionar los
problemas que aquejan a los distintos consejos. Agrega, sin embargo, que
le parece conveniente que a esa comisión acuda un representante de cada
consejo, pues ello permitiría facilitar la comunicación que tanto se echa en
falta.
Finalmente, también apoya la idea de que los miembros de la
Comisión de Gobierno Interior pudieran concurrir a los distintos
gobiernos regionales para participar en los debates que se dan en ellos.
Sr. Jaime Gatica Barros (Asesor de la Subsecretaría de
Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del
Interior). Plantea que en la discusión de la reforma de la ley es preciso
distinguir, ante todo, entre los aspectos institucionales y los aspectos que
tienen que ver con el proceso de asignación de recursos (también llamada
descentralización fiscal). Indica que su percepción en torno a este punto es
que gran parte de las tensiones que hoy en día existen a nivel de la
institucionalidad creada por la Ley de Gobierno y Administración
Regional, dicen relación, no con aquélla, sino con el proceso de
asignación de los recursos presupuestarios.
A su parecer, lo que debe hacerse es limpiar, agilizar y clarificar el
modelo de descentralización fiscal que se desea, tanto en lo que concierne
a los ingresos como en lo que atañe a los gastos. Si se lograra una mayor
flexibilidad a este respecto se podrían aliviar muchas de las tensiones que
afectan al nivel institucional, pues, según indica, ellas se deben a que el
modelo de descentralización fiscal se ha quedado atrás respecto del avance
institucional. Es indispensable subsanar esta descompensación; sin
embargo, no cree que para tal fin sea menester modificar la Ley de
Gobierno y Administración Regional, sino que bastaría con actuar
directamente sobre la Ley de Presupuesto. Asegura que este último es un
punto de la mayor importancia, porque obrando de esa manera se evita
introducir factores rigidizantes en la política fiscal al interior de la misma
Ley de Gobierno y Administración Regional.
Acerca de este tema -prosigue-, sería posible citar múltiples
ejemplos, y ya algunos de ellos se han mencionado. Así, en lo que dice
76
relación con la inversión sectorial, la razón básica por la cual los
gobiernos regionales no pueden tener una visión integrada de todo lo que
habrá de ocurrir en materia de inversión en su región, es sencillamente una
de carácter procedimental, y que se vincula con la forma como se discute
la Ley de Presupuesto. En efecto, dado que los múltiples aspectos de ella
se discuten y ejecutan en tiempos distintos, también los fondos
respectivos llegan a las regiones en distintas épocas.
Redondeando, señala que sin duda existen algunos problemas que
podrían ser solucionados en forma relativamente simple, lo cual aliviaría
enormemente las tensiones que hoy en día existen en el nuevo nivel
institucional.
Como segundo punto de su intervención, se refiere enseguida al
aumento, del 21 al 42 %, de la participación de la inversión que será
decidida a nivel regional. Al respecto, desea acotar que casi todos los
programas de inversión descentralizados aumentaron bastante más que el
límite impuesto por las disposiciones transitorias de la ley respectiva. En
efecto, conforme a las exigencias de la ley, debía cumplirse con un
aumento que fuera en un 25% superior al promedio del incremento de la
inversión pública. Si bien esta exigencia regía hasta 1994, agrega que para
1995 el aumento de la inversión regional ha ido bastante más allá del límite
indicado.
Además -afirma-, se han hecho esfuerzos este año por generar otro
tipo de programas. Entre ellos, quizás el más significativo es el programa
participativo de pavimentación del MINVU, aun cuando éste no
necesariamente sea de decisión regional. Al respecto, señala que cuando
se piensa en el antedicho 42%, se incurre en error al suponer que todo ese
porcentaje va a ser necesariamente decidido a nivel regional, pues le
parece que lo correcto es que los programas de inversión se decidan donde
corresponda. Así, por ejemplo, el programa de mejoramiento urbano no
tendría por qué decidirse a nivel de los consejos regionales. Se trata de un
tipo de proyecto pequeño, que no tiene expresión regional, por lo que
debe debe decidirse a nivel de las gobernaciones, en coordinación con los
alcaldes.
Entonces, cuando se habla de decisión regional, se alude a todos
aquellos programas que se van a decidir a nivel del consejo regional, pero
también a aquellos que serán deliberados a nivel de las gobernaciones y,
por qué no, a niveí de las municipalidades. Además, considera que todo
este proceso debe ser ordenado, y que no vislumbra cómo los consejeros
regionales podrían decidir adecuadamente sobre ese 42%. Asimismo,
piensa que realmente no les corresponde tomar ese tipo de decisiones,
sino sólo Jas que atañen a aquellos proyectos que son de impacto regional,
es decir, que tienen que ver con toda la región, y no con pequeños
programas que afectan a ciertas localidades. Este tema, finaliza, también
forma parte de aquellas materias comprendidas dentro del concepto de
descentralización fiscal, que es preciso clarificar.
77
H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Felicita al Sr. Gatica por su
intervención.
Luego, hace presente que ha estado conversando con los Sres. Juan
Ignacio Ugarte y Marcelo Schilling para los efectos de conformar la
comisión que se ha propuesto. Estiman que es prudente analizar con
mayor detención los nombres de las personas que la integrarán, sin
perjuicio de lo cual dicha comisión deberá constituirse el próximo jueves
19 de enero. Piensan también que durante el mes de enero será posible
sostener dos reuniones de trabajo. Al respecto, manifiesta que el Sr.
Ugarte le ha dicho que se reunirá con el comité coordinador de los
consejeros, a fin de designar a las personas que participarán en la
comisión tripartita, y asimismo, don Marcelo Schilling, que debe
consultar a sus autoridades superiores sobre este punto. Agrega que la
Comisión de Gobierno participaría en general de todas las reuniones, aun
cuando quizás no en forma permanente, pero a través de uno o dos de sus
miembros en cada una de las reuniones de trabajo que se realicen.
Enseguida, pregunta si acaso habría acuerdo acerca de este modo de
proceder.
Consejero Sr. Guillermo Crespo Crisóstomo (VII Región).
Este hace presente que el día jueves 19 de enero va a tener lugar en la VII
Región una reunión muy importante, que contará asimismo con la
participación de las regiones VI y VIII. En ella se discutirá un proyecto
relativo al gas procedente de la Argentina, para lo cual se ha dado cita a
diversas autoridades y actores regionales. Por tal motivo, solicita se
adelante o se postergue en un día o dos la reunión fijada para esa fecha.
H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Le parece que, si bien
buscar una fecha que les convenga a todos puede ser un poco difícil,
fijarán más adelante el día de la reunión, pero de modo que se lleve a
efecto de todas maneras dentro del mes de enero.
Por otra parte, declara que desea agradecer profundamente a CEAL
la colaboración y el trabajo realizado. Agrega que en relación con la
Comisión que preside, este Centro ha desempeñado un papel que califica
de admirable.
Expresa también que hay un asunto que no se ha terminado de
discutir -aun cuando él tiene una opinión al respecto-, y que concierne a la
gestión parlamentaria, sobre todo a la de los diputados. Pues,
normalmente cuando se produce un acuerdo de un gobierno regional sobre
una materia determinada y después tiene lugar una reunión de los
parlamentarios, surge un conflicto, tal como ha sucedido en el caso de la
comuna de Concón. Con referencia a éste, recuerda que una vez que el
gobierno regional hubo adoptado una opinión al respecto, los
parlamentarios sostuvieron otra, y como éstos cuentan con mayor
78
capacidad de gestión y de presión, consiguieron que el Poder Ejecutivo
terminara apoyándolos a ellos, en vez de al consejo regional.
Muchas veces se ha planteado en el Senado la necesidad de no
entorpecer la actividad propia de estos poderes verticales y, de hecho,
tiene la impresión de que ha sido bastante más consecuente en esta
materia. Las horas de incidentes del Senado -insiste- son para tratar temas
de gran trascendencia, y no para enviar cartas al Ministro para resolver el
problema de la construcción de una escuela en un determinado lugar. Este
punto, sostiene, es de la mayor importancia, e invita a los consejeros a
conversar con los respectivos parlamentarios para que dejen en manos del
gobierno regional, o aun de las municipalidades, todo lo que corresponda
a la gestión ejecutiva. No es parte de la labor de los parlamentarios
recorrer los ministerios en busca de dineros para financiar alguna obra
local; además, ello no hace más que comprometerlos con el ministro de
que se trate, lo cual complica su trabajo.
Con relación a las actividades comerciales, y en la línea de lo que
hablaba momentos atrás el senador Núñez, menciona el caso de las
operaciones de comercio exterior de la región de Atacama. En ese caso explica-, se estableció una relación directa entre la región y el resto de los
países. Cuando la III región descubrió que podía exportar uva y
conquistar los mercados de Nueva York, no se necesitó de ningún
acuerdo del gobierno nacional para lograrlo, sino que surgió una relación
inmediata de los productores con el mercado internacional. Eso es el
resultado de una acción internacional de pueblo a pueblo, y no de
gobierno a gobierno.
Retoma a continuación el tema de la forma de Estado, para agregar
que, si bien ésta última es una materia sujeta a un mayor análisis, existe
acuerdo en la Comisión que preside en tomo a lo que han denominado la
Nación Unitaria. Explica al respecto que, sin perjuicio de la gran variedad
social, étnica y religiosa que tiene lugar en su interior, la unidad del
objetivo hacia el cual se encamina la comunidad nacional le otorga un
carácter unitario. Es esa comunidad de principios y valores la que unifica
toda aquella diversidad. Luego, habrá que ir avanzando en el estudio
acerca de cuál de las distintas alternativas sobre la función del Estado es la
que de mejor manera puede proteger y potenciar esa unidad.
Enseguida, manifiesta que las ponencias escritas serán repartidas a
los concurrentes y que las presentaciones orales serán transcritas para que
quede constancia de las ideas vertidas en este encuentro, pues ello es
importante para fijar los elementos esenciales que la comisión habrá de
tomar base.
Propone la adopción de tales acuerdos.
79
Sra. Lilian Jijena Oddó (Abogada Jefe de la División de
Municipalidades, Contrataría General de la República). En
primer término, agradece a la Comisión de Gobierno Interior la invitación
extendida a la Contraloría General de la República a participar en este
seminario.
Señala que para el Servicio que representa es de suma importancia
conocer la historia de la ley, a fin de poder interpretarla conforme al
sentido que el legislador ha querido darle. Es posible -agrega-, que la
interpretación sostenida por Contralona respecto de algunas disposiciones
legales, no considere elementos de juicio que podrían hacer variar el
alcance atribuido a las mismas, simplemente porque carecen de ellos o no
han sido puestos a su disposición. Por eso, valora en alto grado la
invitación que se le ha extendido, porque le permite tomar contacto con las
inquietudes de los consejeros regionales.
Desprende de lo expuesto por estos últimos, que en el ámbito
regional se plantean algunas situaciones muy similares a las que se
presentan en el nivel comunal. Por ejemplo -acota-, la afirmación de los
consejeros relativa a que la asignación que se les otorga es insuficiente
para cumplir su labor, coincide exactamente con la queja que en el mismo
sentido expresan los concejales, en el ámbito municipal.
También rescata como un elemento importante el hecho que no
exista en verdad una experiencia previa que, de alguna forma, le sirva al
consejero regional como orientación en el ejercicio de su cargo. Pues, si
bien la Constitución de 1925 contempló un sistema de asambleas
provinciales, éstas nuca se crearon, por lo que el intendente terminó
asumiendo en definitiva las funciones que a ellas les habrían
conespondido. En el ámbito comunal, en cambio, sí es posible encontrar
una experiencia participativa en la figura de los regidores, a partir de la
cual es posible intentar evitar los errores anteriores.
Agrega que uno de los problemas que suelen aquejar a los
concejales, según ellos lo manifiestan, es la insuficiencia de los gastos de
representación que se les otorgan; pues, aunque su cargo les exige
mantenerse en contacto permanente con sus electores, los únicos gastos
que les son devueltos son aquellos en que incunen cuando cumplen un
cometido ordenado por la municipalidad. Todo lo demás debe correr por
su propia cuenta, lo cual limita su gestión. Acerca de este punto, piensa
que los consejeros regionales se encuentran en una posición muy
parecida, puesto que, si bien son elegidos indirectamente, invisten sin
duda una cierta representación popular.
Con referencia al sistema de elección de los consejeros, pone de
relieve que, personalmente, estima que no es bueno, y que le parece que
debieran ser elegidos por votación directa. El sistema actualmente
imperante genera un relación muy curiosa entre concejales y consejeros,
en cuanto los primeros se sienten generadores de la autoridad de los
80
segundos y, por lo mismo, piensan que éstos están de algún modo
obligados frente al concejo comunal. De ahí, entonces, que los concejales
se atribuyan cierta facultad de controlar a los consejeros en su gestión y
que esperen de éstos respuestas conformes con el trabajo que desempeñan
en la municipalidad. En suma, percibe que este sistema trae consigo una
especie de confrontación entre la idea que tiene el consejero regional de lo
que implica el cumplimiento de su labor y la idea que se forja el concejal
respecto de cómo debe trabajar el primero.
Junto a este problema, señala que también han percibido en
Contraloría un cierto conflicto de atribuciones. La municipalidad, en
efecto, en estos momentos está sumamente imbuida de su autonomía; ya
no se encuentra sujeta a esa dependencia jerárquica que tenía respecto del
intendente, y a través de éste, del gobierno central o nacional. Pero, si
bien la municipalidad quiere desempeñar sus atribuciones en forma
independiente, siente que su labor está de algún modo atada por la vía
legal y financiera. No cuenta con los recursos propios que le permitan
cumplir su tarea como ella considera que debe hacerlo y tiene que ceñirse a
la normativa legal que le ha sido impuesta. De ahí que suija -continúa- una
cierta frustración, porque la Contraloría le niega a las municipalidades la
posibilidad de realizar ciertas acciones para las que la ley no las faculta; e
incluso, en ocasiones debe hacer efectivas responsabilidades de alcaldes
que han actuado más allá de la ley, presionados por el concejo.
Manifiesta también que cree percibir una cierta frustración de parte
de los consejeros regionales, ya sea porque no cuentan aún con la planta
de funcionarios, o porque sienten que no tienen el apoyo gubernamental
que esperaban, o porque, en fin, no han podido cumplir sus cometidos en
la forma en que pensaban que lo harían.
Estima, por último, que conocer estas aspiraciones de los consejeros
y el modo como entienden su función, es muy importante para la
Contraloría, a fin de entender mejor cuál es la perspectiva de ellos. De este
modo, la Contraloría puede procurar interpretar las normas de un modo
que facilite el cumplimiento de las metas trazadas por parte de los
consejeros.
Consejero Sr. Juan Ignacio Ugarte (Presidente Comité
C o o r d i n a d o r de Consejeros Regionales). Expresa, en
representación de todos los consejeros regionales, sus agradecimientos a
la senadora Carmen Frei; al Vice Presidente del Senado, don Ricardo
Núñez; al Presidente de la Comisión de Gobierno Interior, senador Mario
Ríos; al senador Cantuarias, y en general a sus anfitriones, por el esfuerzo
desplegado en la realización de este seminario.
Agradece también el hecho que se haya dado inicio a un trabajo más
permanente, que permitirá mejorar el proceso de descentralización y
regionalización. Agradece asimismo la presencia del Sr. Ministro del
Interior, que ha dado realce a este encuentro; la presencia permanente del
81
Sr. Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, porque
también ha permitido iniciar un trabajo conjunto que habrá de ser muy
fructífero; y a CEAL, que -según declara- ha sido un permanente apoyo,
no sólo en el día de hoy, sino también en otras ocasiones en que les ha
permitido expresar sus ideas. Manifiesta, por último, sus esperanzas en
que éste sea el primer paso en un largo y fructífero proceso.
H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Cierra el evento agradeciendo a don Marcelo Schilling, a los Sres. consejeros, a la Contraloría
General de la República, a CEAL y a todos los concurrentes su
colaboración y asistencia, y concluye esperando que en los próximos días
se constituya la comisión de trabajo para iniciar el estudio de una reforma
sobre las materias abordadas.
83
ANEXO
ANALISIS DE LAS LIMITACIONES DE LA LEY
N 9 19.175
(Documento presentado por el Consejo Regional de la IX Región de la
Araucanía).
Indice
1)
Fundamento teórico del proceso de descentralización
2)
Desconcentración de funciones del nivel central al regional
2.1. La supervigilancia o tutela sobre los gobiernos regionales
2.2. Las atribuciones del gobierno regional en el juego de las
competencias
2.3. Doble función: intendente y ejecutivo del gobierno regional
2.4. ¿Futura Ley de Rentas de Gobiernos Regionales?
2.5. Traspaso de competencias
3)
Problemas de operatoria de los consejos regionales
3.1. Rol del CORE en aprobación de planos reguladores
3.2. Regulación operación FNDR
3.3. Conocimiento oportuno de la gestión de desarrollo
3.4. Convenios de programación
3.5. Potestad reglamentaria del CORE
3.6. Las plantas regionales
3.7. Situación de las dietas de los consejeros
4)
El rol del consejero regional y su sistema de elección
5)
Conclusión final
85
1.
Fundamento teórico del proceso de descentralización
Enfocar el proceso de descentralización abierto con la Ley de Reforma
Constitucional N9 19.097 y por la Ley Orgánica de Gobierno y
Administración Regional N9 19.175, implica conocer previamente el
espíritu que ha inspirado al constituyente y al legislador y, desde allí,
analizar la normativa elaborada y su ajuste a ese espíritu.
Ahora bien, el marco dentro del cual se ha de mover por imperativo
constitucional el actual proceso descentralizador del país, no es más que el
de la actividad de administración del Estado, dejándose fuera, por tanto,
todo lo relativo a la actividad de gobierno realizada por el Ejecutivo, así
como las demás funciones del Estado. No se ha optado por reestructurar
la "forma del Estado" de nuestro país, sino que simplemente por cambiar
su sistema de organización administrativa; esto es, modificar el "conjunto
de normas y principios según los cuales se estructuran organizadamente
las unidades que componen el complejo administrativo". En este sentido,
y tal como señala el artículo 3 de la Constitución Política de la República,
reformada por la Ley N9 19.097 de 1991, nuestro sistema u organización
administrativa será por regla general descentralizado, lo que significa,
entre otras cosas, la transferencia de competencias desde el nivel central a
entes jurídicamente diferenciados de aquél, dotados de personalidad
jurídica y patrimonio propio, respecto de los cuales no existe un vínculo
jerárquico, sino una relación de tutela o supervigilancia.
Dejando fuera los planteamientos, cada vez más abundantes en
círculos académicos, relativos a la necesidad de avanzar, en un futuro no
muy lejano, hacia un proceso de descentralización política y no
simplemente administrativa, que dé origen a un verdadero Estado
regional, centraremos nuestro análisis desde la perspectiva de la real
compatibilización de la ley y su praxis, con un proceso de
descentralización en lo administrativo.
Sobre esta base, debemos tener presente que la reforma
constitucional, posibilita sólo descentralizar en lo administrativo, es decir,
se podrá acentuar la autarquía hasta los límites máximos posibles'que el
centralismo político permita.
2.
Desconcentración
regional
de funciones del nivel
central
2.1
La supervigilancia o tutela sobre los gobiernos regionales
al
La separación de los ámbitos de gobierno y administración, y el
compromiso de descentralizar el segundo de ellos - el administrativo -nos
obliga a considerar previamente cuáles son los mecanismos de ingerencia
del nivel central, cuya eliminación es necesaria para descentralizar.
86
Al efecto recordemos que, tratándose de los órganos
descentralizados administrativamente, no existe el control de nivel central
que proviene del vínculo de jerarquía. Por ello, y con el fin de mantener el
principio de la unidad administrativa, se ha ideado la figura de la
supervigilancia o tutela, en cuya virtud ciertas actuaciones de importancia
del órgano administrativo descentralizado han de contar con la
intervención, acuerdo o conocimiento del nivel central.
En cuanto al gobierno regional, dado que se trata de una experiencia
nueva respecto de la cual existen grandes temores, en ciertos sectores, en
torno al uso que de sus facultades hagan estos entes descentralizados, se
contemplan en la legislación que los crea importantes grados de
supervigilancia, que colocan ciertamente al nivel central en un rol de
tutelador respecto de los gobiernos regionales.
Consecuencia de lo anterior, es que el control de supervigilancia se
expresa tanto respecto de los agentes como de sus actos. Así, cuando el
intendente es nombrado por el nivel central con el carácter de exclusiva
confianza, en la práctica significa que la autoridad regional queda
subordinada jerárquicamente a él. Más aun, al actuar del intendente como
jefe de dos servicios públicos de la región, uno autárquico como es el
gobierno regional, y otro centralizado, como es el servicio de gobierno
interior, su lealtad es para quien lo nombra, esto es, el Presidente de la
República, resultando en la práctica imposible un desdoblamiento en el
ejercicio de las competencias de uno y otro ámbito.
En relación con los grados de supervigilancia contemplados sobre
los actos del gobierno regional, éstos se encuentran presentes en
prácticamente la mayoría de sus competencias, como por ejemplo el
proceso de elaboración presupuestaria, las fuentes de financiamiento, el
manejo de los bienes adquiridos con cargo al FNDR., entre otras.
2.2
Las atribuciones del gobierno regional en el juego de competencias
La llamada "potestad de jurisdicción de conflictos", atribución
característica del jerarca, es entregada al nivel central, salvo cuando el
conflicto de competencias tenga lugar entre municipios. En efecto, el
artículo 99 de la Ley N9 19.175 establece que los gobiernos regionales se
relacionan con el Presidente de la República a través del Ministerio del
Interior, factor que es utilizado por el artículo 36 de la Ley N 9 18.575
sobre Bases Generales de la Administración del Estado, para establecer la
autoridad facultada para resolver conflictos, señalando al efecto que será
el ministro de la cartera, si es entre servicios relacionados con el mismo
ministerio; los ministros si son servicios diversos y, en última instancia,
el Presidente de la República. Lo lógico, dentro de un criterio
descentralizado, habría sido entregar estos asuntos a la resolución del
Tribunal Constitucional.
87
A lo anterior, se debe agregar que, de la redacción del artículo 100
de la Ley NQ 19.175, puede concluirse que a los gobiernos regionales se
les asignó una "competencia de atribución", toda vez que, dicha norma
expresa que las competencias encomendadas a los gobiernos regionales
no afectarán las funciones y atribuciones que correspondan a la
Administración Pública. Consecuencialmente, la mayor parte de la
competencia administrativa en el ámbito regional no corresponde a los
gobiernos regionales, sino a los demás órganos que integran la
Administración del Estado.
En otros países se han ido determinado diversos criterios para
resolver el problema de la distribución de las competencias administrativas
entre el nivel nacional y el regional. Así, en ocasiones, se opta por una
enumeración taxativa de las atribuciones de las regiones, reservando las
demás para el poder central y, en otras, se opta por el sistema inverso, es
decir, entregando al poder central sólo ciertas atribuciones que vienen
expresamente determinadas en la legislación.
El sistema adoptado en Chile, en el evento de producirse conflictos
de competencias, sean éstos positivos o negativos, parece apuntar al
fortalecimiento de los demás entes administrativos, en desmedro del
gobierno regional.
Por otra parte, es necesario resaltar que la legislación sólo ha
establecido una descentralización de la "Administración Superior de la
Región", toda vez que respecto de otros órganos de Administración del
Estado que operan en la región, se ha mantenido el esquema preexistente.
Así, los secretarios regionales ministeriales, siguen siendo entes
desconcentrados del respectivo ministerio, con atribuciones semejantes a
las que tenían con anterioridad a la publicación de la Ley Ne 19.175. El
gabinete regional es semejante al consejo coordinador regional previsto en
el artículo 5 del DL. 575 de 1974; el comité asesor provincial a su
equivalente del mismo texto legal; igual cosa ocurre con las instancias de
coordinación y subordinación entre el órgano de administración superior y
los demás entes de administración que operan en la región.
Las características antes reseñadas, permiten apreciar cuáles serán a
futuro los problemas básicos de operatividad de los gobiernos regionales.
Tales problemas, en muestra opinión, pueden terminar afectando la
legitimidad misma de los entes regionales, dado que la ciudadanía regional
no apreciará, en el hecho, mayor diferencia entre gobierno interior y
gobierno regional y, no apreciará, por lo mismo, a este último como la
instancia que lo represente en el concierto nacional, sino que precisamente
la instancia que represente al nivel central en el ámbito regional.
88
2.3
Doble función del intendente: representante del Presidente de ¡a
República y ejecutivo del gobierno regional
En esta materia parece adecuado proponer, para superar la situación de
desdoblamiento de la autoridad regional, el establecimiento de
mecanismos que posibiliten la generación autónoma del ejecutivo del
gobierno regional. Sin perjuicio que respecto del Intendente, en cuanto
representante del Presidente de la República en la región, se mantenga el
sistema de nombramiento que hoy rige. En tal evento, existirían dos
servicios públicos, con funciones de diversa naturaleza, a cargo de
distintas autoridades.
En cuanto al mecanismo de generación del ejecutivo regional,
existen diversas fórmulas posibles; entre otras, se pueden mencionar: su
elección directa, entregar la designación al consejo regional o bien un
sistema mixto, donde el nombramiento lo efectúa el Presidente de la
República, por un plazo determinado, a propuesta de una lista (tema o
quina) del consejo.
Cualquiera que sea el mecanismo que finalmente se adopte, lo cierto
es que la situación actual parece insostenible. A este respecto, don
Humberto Nogueira Alcalá expresa: "La situación de un Intendente que
sea, a la vez, representante del Gobierno Central en la Región y Ejecutivo
del Gobierno Regional es aceptable para una primera etapa de la
descentralización regional como ocurrió en Francia con el Prefecto
Regional, pero en una segunda etapa en el proceso de gradualidad de la
descentralización regional debe diferenciarse claramente la función del
Intendente como gobierno de la del Gobierno Regional como
administración superior de la Región". (El Gobierno Regional de Chile y
la Experiencia Comparada Humberto Nogueira Alcalá, editado por
Universidad Nacional Andrés Bello).
La experiencia comparada (Francia, España, Italia, Perú) parece
arribar a la misma conclusión. El órgano ejecutivo no puede responder a
dos lealtades: la del gobierno central y la de la comunidad regional. El
gobierno regional debe contar con un ejecutivo que sea expresión de la
voluntad ciudadana de la región. Lo anterior no descarta, por cierto, la
posibilidad de controles de supervigilancia, pero en la medida que no sean
exorbitantes y entorpezcan la labor del gobierno regional.
En tal evento, la atribución del intendente regional en materia de
nombramiento de los secretarios regionales ministeriales, debiera
radicarse en el ejecutivo del gobierno regional. Más aun, podría incluso
plantearse la eliminación de dichos secretarios regionales, dado que el
carácter de representantes de los ministerios en la región les otorga un
carácter eminentemente centralista. De mantenerse, los secretarios
regionales debieran formar parte del gobierno regional y, conformar un
verdadero "gabinete" del ejecutivo regional, eliminándose, de este modo,
todo vínculo de dependencia con el nivel central. Desde esta perspectiva,
89
los secretarios regionales, pasarían a formar parte de un sistema de
organización descentralizado."
En este orden de ideas, la atribución del intendente para nombrar a
los secretarios regionales ministeriales, parece más adecuado ubicarla
dentro de las competencias que dicha autoridad tiene como ejecutivo del
gobierno regional, y no en su calidad de representante natural e inmediato
del Presidente de la República en la región.
2.4
Futura Ley de Rentas de Gobiernos Regionales
En esta materia, se plantea con urgencia la elaboración de una Ley de
Rentas para los Gobiernos Regionales, tal como existe una para el nivel
local, y la dotación de una real autarquía financiera de los entes
descentralizados regionales. Lo anterior, implica revisar la legislación
actual, que contiene normas tan centralistas como aquellas que establecen
la necesidad de dictar un decreto supremo fundado del Ministerio del
Interior para que determinados bienes, adquiridos con cargo al programa
de inversión regional, permanezcan en manos del gobierno regional (Art.
70 letra h, Ley NQ 19.175).
2.5
Traspaso de competencias
El artículo 67 de la Ley N919.175, faculta a los gobiernos regionales para
"...solicitar al Presidente de la República el traspaso de competencias y
recursos que estén a cargo de Organismo o Servicios de la administración
central o funcionalmente descentralizada, acompañando al efecto los
estudios y antecedentes que demuestren su aptitud para asumir tales
responsabilidades...". A la fecha no se conocen casos en que se haya
solicitado dicho traspaso de competencias y recursos. De todas formas,
creemos que aún es prematuro considerar esta posibilidad, dado que los
gobiernos regionales, mientras carezcan de una planta de personal
adecuada para su funcionamiento, se encuentran imposibilitados de
desarrollar nuevas competencias.
3.
Problemas de operatoria de los consejos regionales
3.1
Rol del consejo regional en la aprobación de planos reguladores
En relación con esta atribución, es del caso señalar que la Ley de
Gobierno y Administración Regional, niega al consejo regional la
posibilidad de introducir modificaciones a dicho plan regulador,
reduciéndose sus facultades a la aprobación o rechazo del mismo, lo que
en la práctica viene a significar una merma en el rol del consejo en cuanto
a velar por una política urbanística regional. Por tanto, en caso de existir
desacuerdo del consejo respecto de alguna parte del plan regulador, la
única opción es el rechazo total del proyecto, no pudiendo, por sí mismo,
acordar modificaciones. Tal circunstancia tiende, en nuestra opinión, a
presionar indebidamente a los consejos a votar favorablemente el plan, a
90
fin de no ser acusados de burócratas, de no respetar la voluntad de la
comuna expresada a través del municipio y, de dilapidar los recursos
invertidos en su elaboración. Acusaciones éstas que se han hecho
comunes, en las situaciones que los consejos, en el poco tiempo que
llevan en funcionamiento, han debido conocer de estas proposiciones.
Deben buscarse, por tanto, los instrumentos que permitan
solucionar los problemas arriba expresados, es decir, habilitando al
consejo regional para proponer modificaciones a los proyectos de planes
reguladores que se les presenten, respetando, por cierto, el derecho de los
vecinos y autoridades municipales, a formular observaciones a tales
alteraciones. Asimismo, resulta necesario fijar un plazo para que los
secretarios regionales ministeriales de vivienda y urbanismo, evacúen sus
informes, dado que la práctica ha puesto de relieve la lentitud en el
cumplimiento de dicho trámite, lo que provoca un retraso innecesario del
proceso de aprobación de los planes respectivos.
3.2
Regulación operación FNDR
También debemos manifestar nuestra preocupación por el incumplimiento
hasta el día de hoy, por parte del Ejecutivo, de la obligación impuesta por
el inciso final del artículo 75 de la Ley N 9 19.175, en cuanto a dictar un
reglamento que regule las variables de distribución interregional y los
procedimientos de operación del FNDR. Esta situación es bastante
peculiar, más aun cuando es de conocimiento público que la Subsecretaría
de Desarrollo Regional y Administrativo, a inicios de 1993, remitió a las
regiones un anteproyecto de dicho reglamento, el cual fue analizado por
éstas, sin que se haya informado por el nivel central de las decisiones
adoptadas en esta área. Urge, entonces, activar esta cuestión a fin de
establecer procedimientos claros de gestión, que faciliten la labor del
gobierno regional en esta área, en particular del consejo regional.
Asimismo, estimamos prudente que el Poder Legislativo, en el
ejercicio de su función fiscalizadora, solicite rendir cuenta a las
autoridades del Ejecutivo por el no cumplimiento de este mandato legal.
3.3
Conocimiento oportuno de la gestión de desarrollo
Para obtener una gestión eficiente de los gobiernos regionales, se requiere
que éstos cuenten con una información actualizada y permanente de la
realidad de su territorio y de la labor de los demás órganos de la
Administración. A este respecto, el artículo 21 de la Ley N 9 19.175,
establece la obligación de municipios y servicios sectoriales de informar
oportunamente al gobierno regional de sus planes y programas
estratégicos. A su vez, el Art. 24, letra n) del citado texto legal establece la
obligacióií del intendente de dar transmitir la información recepcionada al
consejo. Dicha información debe proporcionarse, obviamente, con
anterioridad al análisis del proyecto de presupuesto, a fin de lograr la
debida coordinación entre el presupuesto del gobierno regional, los
91
sectoriales y los municipales, armonizándose, de esta forma, la inversión
pública en la región.
Desafortunadamente, la legislación no ha regulado en forma
específica los efectos jurídicos del incumplimiento de la obligación
impuesta por el citado art. 21 de la Ley N2 19.175, lo que puede
ocasionar que esta importante norma se convierta en una mera declaración
programática. A ello se agrega la ausencia de una planta de personal del
gobierno regional y, en ocasiones, la insuficiencia de la gestión de los
municipios, traducida en la falta, en muchas comunas, de los respectivos
planes de desarrollo. Por las razones expuestas, muchas veces el gobierno
regional no recibe la información necesaria para una eficaz toma de
decisiones, o bien, recibiéndola, carece del personal necesario para
procesarla.
Creemos que deben generarse mecanismos que permitan establecer
con claridad las consecuencias jurídicas del no acatamiento de estas
obligaciones por parte de las entidades determinadas por la ley.
3.4
Convenios de programación
La letra f) del artículo 36 Ley N 9 19.175, faculta al consejo regional para:
"Aprobar, sobre la base de la proposición del Intendente, los convenios
de programación que el Gobierno Regional celebre". Hasta la fecha no se
ha celebrado ningún convenio de esta clase, existiendo, en todo caso, una
iniciativa de este tipo en la IX Región, relativa a defensas fluviales del Río
Cautín en Temuco, en proceso de elaboración.
Los convenios plurianuales que los gobiernos regionales celebren
con uno o más Ministerios, tiene una enorme importancia e incidencia en
el desarrollo regional. Es, sin duda, un instrumento de muchas
proyecciones teóricas, pero mientras no se implemente, sus resultados
prácticos permanecen desconocidos.
Es probable que la lentitud en la utilización de estos instrumentos se
deba a que la legislación ha radicado la iniciativa en la proposición de
estos convenios en el intendente regional. Así, podría sugerirse la
ampliación de la facultad de iniciativa sobre esta materia en el consejo
regional; en tal caso, su acuerdo debiera ser obligatorio para el intendente,
quien tendría que iniciar los contactos con los ministerios respectivos para
concretar dichos convenios. En la actualidad, un acuerdo en tal sentido no
es vinculante para esta autoridad.
3.5
Potestad reglamentaria del CORE
A la fecha, ningún cuerpo legal ha encomendado a los gobiernos
regionales la dictación de reglamentos regionales. Más aun, las propuestas
formuladas en tal sentido, como fue el caso del proyecto de Ley de Bases
del Medio Ambiente, han sido desestimadas.
92
Asimismo, cabe hacer notar que los artículos 16 letra d), 20 letra a),
24 letra g) y 36 letra b) de la Ley N9 19.175, entregan al gobierno
regional sólo la facultad de dictar reglamentos de ejecución, lo que limita
en gran medida la potestad de dichos órganos, ya que su ejercicio requiere
de una previa habilitación legal. Ello marca una diferencia con la potestad
del Presidente de la República que interviene en el ámbito de la actividad
discrecional y reglada.
Además, el gobierno regional carece de una potestad sancionatoria
para el caso de incumplimiento de estas normas, como ocurre en el ámbito
municipal.
En resumen, es notoria la ausencia de reglamentos regionales y
llama la atención la falta de preocupación de las autoridades competentes
para habilitar a los gobiernos regionales en esta área. Dichos entes son los
que podrán, en una visión de globalidad regional, imponer criterios
generales de acción en el actuar de los servicios públicos y municipios, en
las áreas de competencias compartidas con el resto de la Administración
(aceptando, desde luego, que no es posible inmiscuirse en sus
competencias privativas).
En este orden de ideas, postulamos una revisión de la legislación
actual, a fin de considerar una ampliación de la potestad reglamentaria, e
incluso -aunque ello más a futuro- evaluar la posibilidad de transferir
ciertas competencias, hoy radicadas en el Poder Legislativo, a los
consejos regionales, único momento en que realmente podrá hacerse
sentir un real poder normador de los gobiernos regionales y de sus
consejos y que, en definitiva, nos permitirá hablar de una verdadera
regionalización.
3.6
Las plantas regionales
Un punto fundamental en la temática de los gobiernos regionales es la
ausencia, hasta el día de hoy, de una planta funcionaria. Curioso
fenómeno éste, de un servicio público que desde el 23 de abril de 1993 ha
debido entrar en funcionamiento, que cuenta con presupuesto, RUT., y
que tiene el imperativo legal de actuar y desarrollar las competencias
atribuidas, pero que carece de una planta funcionaria. Es como un ser
humano con tronco y cabeza, pero que carece de miembros a través de los
cuales desplazarse. En nuestra región, la carencia de planta se ha intentado
solucionar, aunque parcialmente, a través de comisiones de servicio de
funcionarios del gobierno interior y de la Secretaría Regional Ministerial
de Planificación y Coordinación, que, como se sabe, serán trasladados
una vez que entre a operar la futura Ley de Plantas de los Gobiernos
Regionales. ¡Falta la ley! Los gobiernos regionales realmente hoy no
podemos-decir que existan. ¡Sin planta funcionaria no hay en el hecho
gobierno regional! Deseamos llamar la atención en este punto, porque es
vergonzoso que por dos años, se haya inmovilizado la gestión de los
gobiernos regionales por esta circunstancia, cuya causa desconocemos.
93
3.7
Situación de las dietas de los consejeros
En cuanto a las dietas de los consejeros han surgido serias dificultades, ya
que ellas se les pagan según su asistencia a las sesiones, y no por el
trabajo en comisión, lo que resulta bastante inconveniente, toda vez que el
trabajo del consejo se realiza fundamentalmente a través de esta última vía.
La situación antes descrita ha ocasionado que los consejeros de las
provincias o localidades más alejadas se desmotiven de trabajar en
comisiones.
En una futura modificación de la Ley N9 19.175 debiera
coñsiderárse también la posibilidad de incluir viáticos para los consejeros,
que deben trasladarse permanentemente para cumplir acuerdos del
consejo, traslado que no implica asistencia a sesiones. En estos casos, la
Contraloría General de la República ha resuelto que procede reembolsar a
los miembros del consejo regional los gastos incurridos en que hayan
incurrido, pero no el pago de "viáticos" ya que ellos sólo son admisibles
para los casos de asistencia a sesiones.
4.
Rol del consejero regional y su sistema de elección
En esta materia, es necesario referirse a ciertas críticas formuladas por
algunos alcaldes y concejales a la labor de los gobiernos regionales. Con
preocupación hemos escuchado al alcalde Ravinet plantear que, debido al
sistema de generación de los consejos regionales, todo miembro de tales
entes habría recibido una suerte de mandato imperativo de los concejales.
A nuestro entender, la afirmación anterior plantea "una suerte" de
municipalización de los consejos.
Rechazamos absolutamente tales pretensiones. Estamos de acuerdo
con el sistema de elección indirecta, que ha permitido que los consejeros
tengan el nivel técnico que las responsabilidades del cargo exigen. Pero
no aceptamos que se pretenda por esta vía condicionar la actuación de los
gobiernos regionales, a la voluntad del concejo comunal. El Sr. Ravinet y
los que como él piensan, parten de un supuesto falso, a saber, que los
consejeros regionales han sido elegidos por los concejales. Ello no es
efectivo, hemos recibido el mandato de la ciudadanía regional elegidos por
electores o compromisarios. Cuando un concejal vota en el colegio
electoral provincial, para generar el consejo regional no lo hace en su
calidad de miembro del concejo comunal, sino como un elector. En una
misma persona concurren dos calidades. Así, cuando un ciudadano
deposita su voto en favor de un candidato al concejo comunal, en realidad
elige dos cosas: un concejal y un elector para el CORE. Por ello es que su
mandato es la región, no la comuna y que el mandato es libre y no
imperativo.
Creemos que el sistema indirecto ha operado adecuadamente, y que
comentarios como los anteriores son verdaderamente inaceptables.
94
5.
Conclusión final
Con lo anterior creemos haber expuesto resumidamente algunas de las
reflexiones que la Ley N9 19.175 nos ha merecido.
La ley será tan eficaz como nosotros pretendamos que lo sea. Es
nuestro esfuerzo y el de todos los regionalistas convencidos el que logrará
regionalizar nuestro país.
Si nos dejamos estar, el centralismo inmovilizará este proceso;
debemos ser capaces de ser los motores y no sólo los propiciadores de él.
Debemos recordar que la democratización y la modernización
administrativa y política del país pasa por su descentralización.
Por ello, aquellos que nos reconocemos como demócratas y que
sentimos la modernización del Estado como algo que nos es propio,
debemos impulsar con mayor fuerza, al interior de nuestro Estado, el
logro de esta sentida aspiración.
Este es el desafío para los líderes de hoy, y la esperanza de los
chilenos y sus regiones.