ROL N° 39 PROYECTO DE LEY ORGANICA CONSTITUCIONAL DE BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO Santiago, 2 de octubre de mil novecientos ochenta y seis. VISTOS Y TENIENDO PRESENTE: 1°.- Que por oficio J.G. (R) N° 6583/204 de 4 de septiembre último, la Honorable Junta de Gobierno ha enviado a este Tribunal, para los efectos previstos en el N° 1° del artículo 82 de la Constitución Política de la República, en relación con el artículo 38, inciso 1°, de la misma Carta Fundamental, el proyecto de "Ley Orgánica Constitucional de bases generales de la Administración del Estado"; 2°.- Que por resolución de 9 de septiembre último, se ofició a la Honorable Junta de Gobierno a fin de que remitiera a este Tribunal las actas de las sesiones de la Comisión Conjunta así como las celebradas por la H. Junta de Gobierno para tratar este proyecto, con excepción, en este último caso, de las de fecha 22 de julio y 2 de septiembre del presente año, que se adjuntaron al requerimiento correspondiente. Con fecha 16 del mismo mes se recibieron los antecedentes solicitados; 3°.- Que el artículo 38, inciso 1°, de la Carta Fundamental establece: "Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes"; 4°.- Que durante la tramitación del proyecto remitido se produjeron divergencias de opiniones en cuanto a su ámbito de acción, derivadas, fundamentalmente, de las distintas interpretaciones que pueden darse a las expresiones "Administración del Estado" y "Administración Pública" que se utilizan en forma indistinta, en el artículo 38 de la Constitución y en el epígrafe bajo el cual esta norma se encuentra ubicada. El punto debatido resulta de vital importancia, ya que la competencia de esta ley es diferente, según se adopte un concepto amplio de Administración Pública como similar de Administración del Estado, o un concepto restringido de ésta que proviene de distinguir entre una y otra y entender que mientras la Administración del Estado constituye el género, la Administración Pública es la especie comprendiendo, por ende, un campo más delimitado y reducido; 5°.- Que, a juicio del Tribunal, el artículo 38 de la Carta Fundamental emplea ambas expresiones como sinónimas y en su sentido más amplio y genérico, porque no resulta justificado pensar que el Constituyente encargara a una ley orgánica constitucional la regulación de la organización básica de sólo 1 una parte o sector de la Administración del Estado y excluyera a otra, ya que la razón para entregar esta materia a una ley de este rango es la misma en uno y otro caso, no resultando lógico, entonces, en términos generales, someterlas a normas legales de distinta naturaleza, habida consideración que donde existe la misma razón debe existir la misma disposición. A igual conclusión conlleva, además, el espíritu del Constituyente al consagrar en nuestra normativa jurídica las leyes orgánicas constitucionales como un todo armónico y sistemático cuyo objeto es desarrollar los preceptos de la Carta Fundamental en determinadas materias, puesto que tales características se pierden si se resolviera que la organización básica de la Administración Pública, "stricto sensu", queda entregada a una ley de esta naturaleza y el resto de los servicios y organismos que integran la Administración del Estado fuera propia de una ley ordinaria o común; 6°.- Que la conclusión anterior, sin embargo, debe entenderse sin perjuicio de que determinadas instituciones u organismos queden excluidos, en cuanto a su regulación específica, del ámbito de esta ley orgánica constitucional, ya que en tales casos, por su naturaleza especial, la Carta Fundamental regula por si misma su organización básica como ocurre con las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, encarga su reglamentación a leyes orgánicas constitucionales especiales como acontece con la Contraloría General de la República, el Banco Central y las Municipalidades o, por último, se la entrega a una ley de quórum calificado como debe ser la que legisle sobre las empresas públicas que desarrollen actividades empresariales; 7°.- Que, en consecuencia, el artículo 1° del proyecto en estudio, en cuanto hace aplicable sus normas generales a todas las instituciones y organismos que integran la Administración del Estado, según su sentido amplio y genérico, y el inciso 2° del artículo 18 del mismo proyecto, al disponer que las normas especiales contenidas en el Título II no se aplicarán a las entidades precisadas en el considerando anterior, delimitan, con sujeción a la preceptiva constitucional, el ámbito de aplicación del artículo 38, inciso 2°, de la Carta Fundamental; 8°.- Que el artículo 82 N° 1° de la Constitución establece que es atribución de este Tribunal: "Ejercer el control de la constitucionalidad de las leyes orgánicas constitucionales antes de su promulgación y de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución". En consecuencia, a este Tribunal le corresponde pronunciarse sobre los preceptos del proyecto que versan sobre las materias indicadas en el referido inciso 1° del artículo 38 de la Constitución, cuyo ámbito de aplicación ya ha quedado fijado precedentemente; 9°.- Que en la situación señalada en el considerando anterior se encuentran todas las normas del proyecto remitido con excepción de sus artículos 36, 42 inciso 3° y transitorio que 2 tratan sobre materias propias de ley ordinaria o común, según se demuestra en las consideraciones siguientes; 10°.- Que, en efecto, el artículo 36 del proyecto remitido legisla sobre la forma que deberán resolverse las contiendas de competencia que surjan entre las diversas autoridades administrativas. Sin embargo, esa materia no es propia de ley orgánica constitucional porque la Carta Fundamental específicamente, y en forma amplia, la entrega a la regulación de una ley común en un precepto de carácter especial como lo es el artículo 115, inciso 1°, de la Constitución que dispone: "La ley determinará la forma de resolver las cuestiones de competencia que pudieren suscitarse entre las autoridades nacionales, regionales, provinciales y comunales"; 11°.- Que, igualmente, la norma contenida en el inciso 3° del artículo 42 del proyecto remitido al determinar que : "Los jefes superiores de servicio, con excepción de los rectores de las Instituciones de Educación Superior de carácter estatal, serán de exclusiva confianza del Presidente de la República y para su designación deberán cumplir con los requisitos generales de ingreso a la Administración Pública, y con los que para casos especiales exijan las leyes" es propia de ley común u ordinaria, ya que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32, N° 12, de la Constitución es a una ley de esta naturaleza a quien compete denominar los funcionarios de la exclusiva confianza del Jefe del Estado; 12°.- Que, en relación a esta facultad que la Constitución entrega a la ley común, para otorgar a determinados empleos la calidad de cargos de la exclusiva confianza del Presidente de la República, el artículo 51, inciso 2°, del proyecto remitido impone una limitación a dicha ley al establecer que ésta sólo podrá conferir dicha calidad a empleos que correspondan a los dos primeros niveles jerárquicos del respectivo órgano o servicio, agregando que para estos efectos no se considerarán los cargos a que se refieren los números 9° y 10° del artículo 32 de la Constitución; 13°.Que esta norma pertenece a la ley orgánica constitucional a que se refiere el artículo 38, inciso 1°, de la Carta Fundamental y no merece reparo constitucional, por cuanto ella versa sobre una materia que de suyo es propia de la organización básica de la Administración del Estado y, al mismo tiempo, contribuye a garantizar la carrera funcionaria, materia que la Constitución en forma concreta le encarga a la presente ley. De esta manera, los artículos 42, inciso 3° y 51, inciso 2° del proyecto remitido, armonizan la norma constitucional que autoriza a la ley común para determinar los cargos que serán de la exclusiva confianza del Jefe del Estado con el artículo 38, inciso 1°, de la Carta Fundamental que reserva a esta ley orgánica constitucional las normas necesarias para garantizar la carrera funcionaria; 3 14°.- Que, por último, también es propio de ley ordinaria el artículo transitorio del proyecto, ya que delega en el Presidente de la República la facultad de suprimir, modificar o establecer normas legales de esa naturaleza, con el solo objeto de adecuar el régimen jurídico de los órganos a que se refiere el artículo 18, inciso 1°, del mismo proyecto a lo dispuesto en sus artículos 24, 29, 45 y 51; 15°.- Que el artículo 39, inciso 1°, del proyecto remitido, después de señalar que el Consejo Regional de Desarrollo será un órgano asesor del Intendente, dispone: "Lo anterior es sin perjuicio de las facultades decisorias que la ley asigne al Consejo Regional de Desarrollo". La referencia a "la ley", sin ningún calificativo adicional, debe entenderse a la ley común u ordinaria que constituye la regla general dentro de la normativa constitucional; 16°.- Que el artículo 102, inciso final, de la Carta Fundamental prescribe: "Los consejos regionales tendrán las demás atribuciones que les señalen la Constitución y la ley". Un primer análisis de este precepto, de acuerdo a su tenor literal y con prescindencia del resto de las disposiciones que se refieren al consejo regional de desarrollo, conduce a pensar que las atribuciones de dicho consejo son propias de ley común, ya que se emplea la palabra "ley" en sentido genérico; 17°.- Que, sin embargo, el artículo 101, inciso final, de la Constitución, reserva, con gran amplitud, a una ley orgánica constitucional determinar, "atendidas las características de cada región, el número, forma de designación y duración en el cargo de los miembros del consejo, y lo relativo a su organización y funcionamiento y los casos en que los integrantes de éste, que sean funcionarios públicos, tendrán derecho a voto"; 18°.- Que del contexto de los incisos finales de los artículos 101 y 102 antes transcritos, se infiere que el Constituyente reservó a una ley orgánica constitucional este conjunto de materias, ya que no resulta lógico resolver que su intención haya sido excluir de una norma de este rango las atribuciones del consejo regional de desarrollo que, precisamente, determinarán el ámbito de acción de este órgano, en circunstancias que reserva a ella el número, forma de designación y duración en el cargo de sus miembros, su organización y funcionamiento y en fin, otras materias de menor significación. En suma, la debida correspondencia y armonía que debe existir entre los distintos preceptos de la Carta Fundamental lleva a la ineludible conclusión que es propio de ley orgánica constitucional determinar las atribuciones del consejo regional de desarrollo; 19°.- Que, en consecuencia, la segunda parte del inciso 1° del artículo 39 del proyecto remitido es inconstitucional, por cuanto vulnera el inciso final del artículo 102 de la Carta Fundamental al establecer que corresponde a la ley ordinaria o 4 común determinar las facultades decisorias del Consejo Regional de Desarrollo; 20°.- Que las demás disposiciones del proyecto contrarias a la Constitución Política de la República. no son Y, VISTO, lo prescrito en los artículos 19 N° 21, inciso 2°, 32 N° 12, 38, 87, 88, 90 a 94, 101, inciso 2°, 102, inciso final, 107 y 115 de la Constitución, en relación con lo preceptuado en su disposición vigesimasegunda transitoria y lo dispuesto en los artículos 34 al 37 de la Ley N° 17.997, de 19 de mayo de 1981, SE DECLARA: 1°.- Que no corresponde al Tribunal pronunciarse sobre los artículos 36, 42, inciso 3°, y transitorio del proyecto, por versar sobre materias que no son propias de ley orgánica constitucional, sino de ley ordinaria o común; 2°.- Que la segunda parte del inciso 1° del artículo 39 del proyecto que expresa: "Lo anterior es sin perjuicio de las facultades decisorias que la ley asigne al Consejo Regional de Desarrollo" es inconstitucional y, en consecuencia, debe ser eliminada; 3°.Que las constitucionales. demás disposiciones del proyecto son Devuélvase el proyecto a la H. Junta de Gobierno, rubricado en cada una de sus hojas por el Secretario del Tribunal, oficiándose. Regístrese, déjese fotocopia del proyecto y archívese. Publíquese un extracto de la parte resolutiva de esta sentencia en el Diario Oficial. Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional integrado por su Presidente, don José María Eyzaguirre Echeverría y por sus Ministros señores Enrique Ortúzar Escobar,Eugenio Valenzuela Somarriva, Julio Philippi Izquierdo,Luis Maldonado Boggiano, Marcos Aburto Ochoa y Eduardo Urzúa Merino. Autoriza el Secretario del Tribunal, don José Rafael Larrain Cruz. La Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado fue publicada en el Diario Oficial el día 5 de diciembre de 1986, bajo el N° 18.575. 5