Asociaciones Público – Privadas en Uruguay
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Asociaciones Público – Privadas en Uruguay Expositor: Luis Porto (presidente de la Corporación Nacional para el Desarrollo) Organizador: KPMG Fecha: 30 de setiembre de 2010 Introducción Buenos días y gracias por la invitación. Sé que hay muchas expectativas con respecto al proyecto de ley, que voy a tratar de no cumplir por un motivo muy sencillo: el proyecto ni siquiera entró al Parlamento, y la CND es una entidad de tercer nivel en el diseño público. Hay un primer nivel que es donde se definen las políticas, un segundo nivel donde se regulan las políticas, y hay un tercer nivel que es donde se implementan las políticas. A veces, ese tercer nivel está dentro de los propios ministerios y a veces está fuera de los ministerios como agencias. Ejemplo de eso es la ANII o la CND que son instituciones que apoyan la implementación de la política, pero no la definen. Eso no quita que las instituciones que participamos de la implementación no asesoremos en el diseño. Y ese fue nuestro rol en este proyecto de ley, donde participamos como asesores pero no en las definiciones. Y la definición final todavía no está, por lo tanto mal podemos presentar un proyecto de ley que ni siquiera entró al Parlamento. Esto no quita que podamos intercambiar opiniones sobre las versiones que han circulado en la prensa sobre el proyecto de ley. Pero permítanme que haga una presentación un poco diferente, partiendo de la base de que es necesario comenzar a dar información sobre qué son los Proyectos de Participación Público – Privadas (PPP), por qué aplicarlo en Uruguay y para qué se van a usar. Esta presentación si bien la haré yo, es resultado de un trabajo colectivo. Hay una cantidad de gente de la CND y del MEF que estamos trabajando en esto desde febrero. El 1 de febrero comencé la transición (a pesar de haber asumido en mayo como presidente de la CND), con el mandato del ministro de economía entrante de que esto era prioridad. La agenda es la siguiente: 1. Importancia de la Infraestructura y situación actual 2. Los proyectos de PPP: fundamentos definición, ventajas y desventajas, requerimientos 3. Cartera de Proyectos en proceso Respecto al punto 3, si bien todavía no está la ley, en alguna de las versiones que han circulado se propone en uno de los artículos que pueda desarrollarse como proyecto PPP en el marco de la ley, todos aquellos proyectos que aún cuando hayan comenzado antes de su aprobación, hayan cumplido todos los pasos que la ley establece. Por lo tanto ya tenemos una cartera de proyectos en los cuales estamos siguiendo esos pasos de forma que si la ley se aprueba en esos términos podamos adelantar y desarrollarlos como PPP. 1. Importancia de la infraestructura y situación actual Atracción de inversión privada debido a la mejora en competitividad y mayor rentabilidad. Menores costos reducen el precio de los productos Contribución directa al producto bruto interno. Aumenta el rubro construcción, transporte y las exportaciones (acceso a nuevos mercados) Efecto multiplicador de la infraestructura Accesibilidad a mejores servicios asociados al use de la infraestructura. Mejora la calidad de vida y la equidad Externalidades positivas sobre la inversión y productividad. Mejor infraestructura reduce costos en la cadena de suministros y mejora la productividad ¿Por qué la infraestructura es importante? El crecimiento económico y el desarrollo en general (no solamente económico) se basa en una cantidad de servicios que son brindados por los agentes, y esos servicios muchas veces tienen un soporte infraestructural de algún tipo. Desde el punto de vista del transporte, o energético o de comunicaciones, siempre hay algún tipo de infraestructura a partir de la cual se brindan los servicios que se vinculan al crecimiento o al desarrollo. Es importante en materia de atracción de la inversión privada. Uruguay está bien posicionado en el mundo en algunos aspectos en materia de desarrollo infraestructural. Eso hace que muchas empresas elijan a Uruguay para invertir. Pero estar fuerte con respecto a los vecinos no significa estar fuerte con respecto a sí mismo y a las expectativas de crecimiento que uno tiene. También tiene elementos vinculados a la accesibilidad de los servicios. No solamente desde el punto de vista económico sino también desde el punto de vista social. Uno de los elementos centrales del fenómeno de la pobreza y la indigencia se mide en indicadores de la falta de acceso de la gente a determinados servicios. Por ejemplo, saneamiento, agua potable, electricidad. Y todos esos servicios tienen un soporte de infraestructura. Pero también desde el punto de vista social hay otras cuestiones que se vinculan a la infraestructura. Las condiciones de inseguridad que todo el mundo discute a diario, se vinculan directamente con las condiciones de hacinamiento en las cárceles. Las condiciones de hacinamiento hacen que la delincuencia se reproduzca, y la cárcel en lugar de ser una fuente de rehabilitación es una escuela del crimen. Si se mejoran las condiciones de vida en el sistema carcelario, se mejoran las condiciones de rehabilitación, y por lo tanto se reduce la delincuencia posterior. Algo parecido ocurre en materia de educación. Las condiciones de hacinamiento en las que viven los niños se vinculan directamente con la repetición y el fracaso escolar. Y eso a lo largo del tiempo impacta sobre el conjunto de la población. ¿Por qué el 20% más pobre de la población tiene problemas para mejorar los ingresos al mismo nivel que el resto de la población en un país que crece pero la distribución del ingreso no mejora? Porque el 80% de la población que gana mejor gana cada vez mejor, y el 20% más pobre si bien cada vez gana más, gana menos más que el resto. El año pasado por ejemplo, los ingresos del 80% más rico crecieron 11%, mientras que los ingresos del 20% más pobre crecieron 4%. La explicación de esto es muy sencilla: la jefa de hogar (porque en la mayor parte de esos hogares el jefe es mujer) no tiene primaria completa. ¿Y por qué no tiene primaria completa? Porque repitió y fracasó. ¿Y por qué repitió y fracasó? Hay dos o tres factores: la educación de la madre, lo que nos lleva a la reproducción biológica de la pobreza porque la madre no tiene primaria completa entonces sus hijos quizás tampoco; y las condiciones de hacinamiento en las que vive la familia. Pero también están las condiciones de hacinamiento en las cuales se da la educación. Por lo tanto la infraestructura en materia de vivienda social y en materia edilicia para la educación son otros aspectos que se vinculan directamente con el tema del desarrollo social y la posibilidad de mejorar la pobreza, la seguridad y la distribución del ingreso. Pobres extremos y habitantes rurales que no acceden a los servicios público necesarios Competitividad empresarial debido al sobrecosto de la falta/mala infraestructura Afectados por la falta de Infraestructura Procesos de descentralización Calidad de vida de las personas Principales objetivos del gobierno Lo mismo pasa con los procesos de descentralización. Todos sabemos que la gente se viene a las ciudades, porque allí es donde están los servicios. ¿Y por qué en las ciudades están los servicios? Porque allí está la infraestructura. La infraestructura y los servicios vinculados van de la mano de la posibilidad de políticas de descentralización del país. Y el tema sobre el cual no me voy a extender porque ustedes lo conocen mejor que yo, es cómo afecta sobre la competitividad de las empresas. Formación bruta de capital fijo En % del PIB, promedio 2004-09 30 25 20 15 10 5 0 NICs Asia A. Latina y Area Euro Caribe Fuente: FMI; BCU Uruguay Desafío: Crecimiento 2011- 2015 de Uruguay podría alcanzar 5% anual Estimaciones de “crecimiento potencial” entre 3% y 5%. Poco margen fiscal para las inversiones necesarias ¿Cuál ha sido la tendencia en materia de inversión en el Uruguay? En la década de los 90, el promedio de inversión sobre el PBI era apenas superior al 10%, éramos los más bajos de América Latina, por debajo de Haití, Honduras y El Salvador. Desde 2004-2005 se han tomado una serie de medidas en este país que generaron que la inversión sobre el PBI llegue al 20%. Esto es histórico para Uruguay, pero insuficiente para mantener las tasas de crecimiento que se están logrando. Es necesario llegar al menos al 25% o más. Todo el mundo dice que Uruguay crece a tasas chinas. Es relativamente cierto, pero en los últimos cuatro años. Los chinos crecen a tasas chinas desde hace 30 años. El promedio de crecimiento de China en los últimos 30 años es de 8,5%. Cuando uno va a ver cuál es la fuente de ese crecimiento se encuentra con la inversión sobre el PBI, que en China es 40%. Por lo tanto, si realmente queremos mantener tasas de crecimiento chinas, con el 20% no lo vamos a lograr. Para eso es necesario incrementar la inversión privada, y un componente fundamental para eso es que haya una inversión pública que atraiga a esa inversión privada en materia de infraestructura. En los últimos años el país además cambió el modelo de producción y el modo de crecimiento. La esencia del crecimiento de los 90 era endeudamiento y consumo, en un contexto de liquidez internacional, dólar barato a nivel internacional, y entrada de capitales que el sistema financiero transformaba rápidamente en consumo. Cuando se terminó la liquidez internacional tuvimos crisis. Hace cinco años el modelo se revirtió y el crecimiento está liderado por exportaciones e inversión productiva, ahí la inversión en infraestructura es fundamental. En los últimos cinco años las cosas que salen del campo en este país se multiplicaron por más de tres. Las cosas que salen del campo son vacas, troncos y granos, y todos ellos viajan en camión (a veces viajan en ferrocarril, pero a 20 Km/h y 13 toneladas por eje no se pude pedir mucho). Y los camiones van por rutas hacia puertos, a los cuales llegan barcos containers o graneleros. Se necesita logística e infraestructura para sacar las cosas del campo y poder seguir creciendo con este modelo agroindustrial exportador y de atracción de inversiones productivas. Así como comercio y servicios era altamente intensivo en comunicaciones (y por eso se desarrolló la industria del software), el modelo agroindustrial exportador y de inversión productiva que tenemos actualmente es altamente intensivo en infraestructura. Por eso si bien podremos estar bien con respecto al resto del mundo, no estamos bien con respecto a este patrón de crecimiento que estamos siguiendo en los últimos años y que pensamos proyectar en los próximos. El punto es que esa infraestructura que normalmente por definición es un bien público, normalmente la provee el sector público. Venimos de la crisis de 2002 donde el sector público no tenía demasiados recursos para invertir en esa infraestructura. Luego de la crisis de 2002 comenzamos ese proceso de crecimiento, pero hubo una explosión de los servicios vinculados a la infraestructura. Por lo tanto los recursos públicos no dan para realizar la inversión que se necesita para acompañar este crecimiento. Desde el punto de vista el espacio fiscal que tiene el gobierno para realizar este tipo de inversiones, es insuficiente para acompañar la inversión en infraestructura requerida para sostener el patrón actual de crecimiento. Global Competitiveness Index 2009-10 Suiza Estados Unidos Singapur Chile Brasil Uruguay Argentina Ecuador Bolivia Paraguay Ranking/ 133 1 2 3 30 56 65 85 105 120 124 Fuente: World Economic Forum, 2009-2010 Estos son algunos datos de cómo estamos en Uruguay. Como ven estamos posicionados 65 en el mundo a nivel del indicador de competitividad del World Economic Forum. Ese 65 tiene diferencias, pasando a 40 en materia portuaria (en comparación a otros países que no necesariamente tienen el mismo tipo de patrón de crecimiento y las mismas necesidades que nosotros), o 103 en la red ferroviaria donde a 13 toneladas por eje y 20 Km/h, Uruguay está en el siglo XIX. Trataremos de hacerlo entrar al siglo XX (aún no al XXI). 2. Los proyectos de PPP Necesitamos por lo tanto inversión en elementos que constituyen un bien público. Esta es una digresión teórica pero en la cual vale la pena detenerse un momento. Excluyente * Rival ** No Rival Bien Privado Bien Público Impuro Ejemplos: Alimentos, vestimenta, autos. Ejemplos: TV cable, carreteras no congestionadas Oferente: Privado, precio al consumidor Oferente: Público o privado Bien Público Impuro Bien Público Ejemplos: Carreteras Ejemplos: Defensa, Alumbrado Salud Oferente: Gobierno, Inversión pública No Excluyente congestionadas, educación, Oferente: Público o privado * Exclusión: es posible impedir a alguien hacer uso del mismo o consumirlo. ** Rivalidad:: el consumo por una persona disminuye el consumo de otra. Alguien puede preguntar: si el bien es público, ¿por qué tiene que participar el privado? En primer lugar, los bienes públicos no tienen por qué ser puros, puede haber bienes públicos impuros. Y la pureza o impureza del bien público tiene dos tipos de enfoques. Un enfoque es el tradicional sobre la base de cómo se define si un bien es público o privado. Se hace una clasificación que toma en cuenta ver si es posible impedir a alguien hacer uso del bien o consumirlo. A eso se le llama exclusión o no exclusión de alguien del consumo de ese bien. Y por otro lado si es posible que el consumo de una persona provoque una disminución en el consumo de la otra persona. Eso es si existe rivalidad por el consumo del bien. En función de si puede ser excluido y si existe rivalidad en el consumo, podemos clasificar a los bienes en bienes privados con rivalidad por el consumo y exclusión. Por ejemplo, la hamburguesa que como yo no la puede comer otro y competimos por ver quién es el que la consume en función de quién llega primero a la cola o pagando el mejor precio. Por otro lado están los bienes públicos donde no se puede excluir a nadie y no hay rivalidad. Que yo compita por la defensa de la nación con otro no provoca ningún problema. No hay competencia, la defensa es para todos y no se altera la oferta del bien. Bienes públicos impuros Entre estos dos casos extremos tenemos casos de impureza cuando bien puede haber rivalidad pero no se puede excluir a la gente (caso de carreteras congestionadas), o bien puede excluirse a la gente pero no necesariamente tiene que haber rivalidad (que yo vea HBO no impide que ninguno de ustedes vea HBO, pero hay alguien que puede excluirme de ver HBO simplemente poniendo un trap en el sistema, y hacerme pagar para poder verlo). Bajo estas características, los bienes no son todos privados o todos públicos. Hay otras formas de ver las impurezas que es tomando el bien como un conjunto de características. Volvamos al ejemplo de la hamburguesa. Cuando ustedes van a comer una hamburguesa a McDonald’s, en realidad el último motivo por el que van es la hamburguesa. Van porque es rápido, limpio, agradable, tiene pelotero para los nenes, etc. O sea que un bien es un conjunto de características relacionadas al bien. Cuando alguien ofrece ese bien, en realidad está ofreciendo un conjunto de características, y cuando alguien demanda ese bien está demandando ese conjunto de características. En esas características, hay algunas que son típicamente públicas, y otras que no necesariamente son públicas. Entonces ya no estoy hablando de que un bien sea público o privado según la característica de exclusión o de rivalidad. Estoy diciendo que algunas características del mismo bien pueden ser públicas, y otras privadas. Este es el caso que nos ocupa. Por ejemplo, una cárcel. El servicio que brinda la cárcel a la comunidad tiene un conjunto de características vinculadas (igual que la hamburguesa de McDonald´s). La reclusión es un bien público, pero la alimentación de los presos, la hotelería, el tratamiento de los residuos de la cárcel, no son bienes públicos. Todos esos servicios que no hacen a la seguridad y la reclusión pero que forman parte del bien, son características del bien que pueden ser dadas por un privado, no necesariamente tienen que ser brindados por el sector público. Entonces la reflexión es, si un privado puede dar estas cosas, la infraestructura que se vincula a brindar estos servicios, ¿por qué la tiene que hacer el sector público?, ¿no puede el privado realizar la inversión en esa infraestructura para brindar esos servicios? Puede, pero la esencia de la actividad (que es la reclusión y rehabilitación de los presos) llevada a cabo por el sector público, también requiere infraestructura. Una forma de resolver esto es que el privado haga la infraestructura, pero no es dueño de la misma. El dueño de la infraestructura es el sector público porque ahí se desarrollará el core business. El privado hace la infraestructura pero no se la queda, sino que es propiedad del público. El privado recuperará esa inversión a través de todos los servicios que puede dar y que no tiene por qué brindar el sector público. Separación de riesgos La lógica de esto es separar bien los riesgos. Hay determinados riesgos que están directamente vinculados a lo que ofrece el público. Y hay determinados riesgos que en realidad quizás los gestione mejor el privado. Permítanme otra digresión para hablar del concepto de riesgo. Cuando uno emprende un negocio, el negocio todavía no se hizo efectivo, y no sabemos cuánto vamos a ganar. Y no estoy hablando solamente de plata. Por ejemplo, ¿cuánto vamos a ganar en reducción de la delincuencia por la mejora de las condiciones de reclusión y rehabilitación de los presos? Tenemos un producto esperado que puede ser ganancia de plata o mejoras en las condiciones de seguridad. Pero es un valor esperado, no sabemos cuál va a ser. Esto desde el punto de vista estadístico eso es probabilidad. ¿Qué es el riesgo? Cuando existe un desvío respecto al valor esperado, y estadísticamente es la varianza. Entonces, cuando decimos que esperamos tal cosa, tomamos las acciones para que pase, pero sabemos que puede haber un desvío. Entonces la esencia de todo esto es quién maneja mejor esos desvíos para que sean lo más cercano a cero posible. Hay actividades en las cuales esos desvíos los puede manejar mejor el público, y en otras mejor el privado. Esto no se trata de que el público le transfiera todos o la mayor parte de los riesgos al privado, sino que le transfiera al privado los riesgos que mejor puede gestionar, y el público se queda con los riesgos que mejor pueda gestionar. No se trata de pasar más o menos riesgos, sino de asignar los riesgos que cada uno puede gestionar mejor. Niveles de participación público - privada Participación Pública: 100% Provisión y operación pública Obra Pública Tercerización Arrendamientos/Franquicias Concesiones PPPs Llave en mano: BOT, DBFO,DBOT Desinversión con licencia/venta Provisión y operación privada Privatización Participación Pública: 0% •BOT = Build-Operate-Transfer •DBFO = Design-Build-Finance-Operate •DBOT = Design-Build-Operate-Transfer En este marco de qué es lo que va para el privado y qué es lo que se queda el público, hay dos extremos. El primer extremo es que no le pasa nada el público al privado y lo hace todo el público. El otro extremo es que le pasa todo, y eso se llama privatización. No estamos hablando de esos dos extremos. Por definición, dijimos que para que lo hiciera todo el público se necesita una cantidad de recursos públicos que no se tiene. Y para que el privado haga todo, requiere que el público le pase la propiedad de la cosa, y dijimos que no es la idea porque se trata de bienes públicos, impuros pero bienes públicos al fin. Y hay cosas irrenunciables que son el core business, que no pueden pasar al privado. Entonces, tiene que quedar claro que la infraestructura queda del lado del público. Por lo tanto, esto no es una privatización, porque la propiedad de la cosa pública permanece en el Estado. Entre esos dos extremos, tenemos diversas posibilidades. El Estado puede hacer la infraestructura, pero terceriza actividades. Por ejemplo, un hospital que terceriza la actividad de limpieza o tratamiento de residuos hospitalarios. Un segundo elemento es que haya arrendamientos (por ejemplo, tengo un hospital y le arriendo el tercer piso a una mutualista privada), franquiciando incluso algún servicio vinculado. El intermedio de todos es la concesión. El privado construye la ruta, la ruta es del Estado, pero el privado tiene la concesión y cobra peajes por un determinado tiempo. Luego vienen proyectos llave en mano de: construcción, operación, pero luego transferencia de la propiedad al sector público de nuevo; diseño, construcción, financiamiento y operación; o diseño, construcción, operación y transferencia. También hay posibilidades de desinversión, que el Estado deje de invertir en una determinada cosa y que la culmine el privado. Y finalmente está la privatización. Ninguno de estos últimos dos casos entran en el proyecto de ley. Los artículos del proyecto de ley se refieren a los casos intermedios. ◦ ◦ ◦ ◦ La PARTICIPACIÓN PÚBLICO-PRIVADA es una modalidad de contratación a través de la cual la Administración Pública puede celebrar cualquier tipo de contrato permitido por el marco normativo de referencia. Se consideran contratos de PARTICIPACIÓN PÚBLICO-PRIVADA aquéllos en que la Administración Pública encarga a un contratista, por un período determinado en función de la duración de la amortización de las inversiones o de las fórmulas de financiación que se prevean, la realización de una actuación global e integrada que, además de la financiación de inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio público o relacionados con actuaciones de interés general, comprenda alguna de las siguientes prestaciones: La construcción, instalación o transformación de obras, equipos, sistemas y productos o bienes complejos, así como su mantenimiento, actualización o renovación, su explotación o su gestión. La gestión integral del mantenimiento de instalaciones complejas. La fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnología específicamente desarrollada con el propósito de aportar soluciones más avanzadas y económicamente más ventajosas que las existentes en el mercado. Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo de servicios públicos o de interés general. No se trata de que el privado brinde servicios sobre la base de infraestructura pública, sino que brinde servicios sobre infraestructura en la que invierte el privado, y luego es pública. Por ejemplo, un privado hace una ruta, durante 20 años la opera y la mantiene, y después vuelve al Estado. Otra posibilidad es que el privado hace la cárcel, y durante 20 años opera la cárcel en algunas cosas, y en otras cosas la opera el público. Incluso algunos elementos de rehabilitación los puede hacer también el privado, como actividades productivas. El privado puede decir que construye la cárcel, pero con la hotelería no le alcanza para recuperar la inversión, entonces se le pone un taller de calzado que lo gestiona con mano de obra de determinado tipo de presos. Características de los proyectos PPP: El contratista (empresa privada) puede llevar adelante diversas etapas del proyecto: diseño, financiación, construcción, mantenimiento y operación Obras se realizan con financiamiento privado (contratista o terceros) a cambio de pagos de los usuarios/el Estado. El contratante (sector público) paga por la disponibilidad y por un servicio de calidad aceptada y definida contractualmente La obra queda en manos del estado finalizado el contrato. Hay un gestión y distribución de riesgos entre las partes El sector privado asume obligaciones por un plazo de 20 a 30 años Fuentes: European Commission (2003) and (2003b), IMF (2004), José Barbero, INTAL, “Participación privada en los servicios de infraestructura”, Bs. As, 2007. Nicholas Livingston, Associate Partnerships UK, Asociaciones Público Privadas, MEF ROU. Julio de 2006 ¿Cuáles son las características de los PPP? El contratista intentaremos que deje de ser contratista (esto es algo que mis amigos de la Cámara de la Construcción me recriminan permanentemente y hoy no los voy a defraudar). Así como ya abandonamos en gran parte del sector agropecuario el concepto de “productor” por el concepto de “empresario”, en la construcción también tenemos que abandonar el concepto de contratista por el concepto de empresario. En el sector agropecuario, el productor ni se preocupaba qué pasaba con su producto en los mercados, y hoy sí se preocupa, e invierte para asegurarse mejor precio, y toma riesgos para mejorar las condiciones de su negocio. Hoy gracias a muchos factores hemos tenido una revolución empresarial en el sector agropecuario, y cada vez se habla menos de productores y se habla más de empresarios. En el área de la construcción, con el respeto por mis amigos de la Cámara de la Construcción, tenemos que hacer lo mismo. El empresario de la construcción tiene que dejar de ser un contratista y pasar a ser un empresario que toma riegos por el negocio, en función de la calidad del servicio que se brinda sobre esa infraestructura, y que no se dedique solamente a hacer la infraestructura, cobrarle al Estado e irse para su casa. Tiene que generar ideas, innovar en tecnologías, en servicios que se pueden prestar sobre esa infraestructura, estar dispuesto a prestarlos y asociarse con otros para prestarlos, ver las mejores prácticas internacionales, traer innovaciones y generar negocios. Esa es la lógica que trataremos de seguir. En resumidas cuentas, que el contratista deje de ser contratista y haga todo: diseño, financiación, construcción, mantenimiento y operación. En segundo lugar, las obras se realizan con financiamiento privado. Si no hay suficientes recursos públicos y se necesita la infraestructura, que el privado ponga la plata y asuma el riesgo de la inversión. Pago por uso, por usuario y por disponibilidad La administración pública contratante paga porque la infraestructura le permite brindar un determinado servicio en determinadas condiciones de desempeño. O bien se paga por el uso, por el usuario o por disponibilidad. ¿Qué significa que paga el usuario? Un caso típico es una carretera donde se cobra un peaje. El privado realiza la obra y recupera la inversión cobrando un peaje. Ahí paga el usuario. ¿Qué significa que paga el uso? Hay lugares donde es muy difícil poner un peaje o no tiene sentido ponerlo, pero sí tiene sentido que el sector público pague por el uso de la ruta. Un ejemplo es la calle Propios que se hizo con un sistema de peaje sombra. La inversión la realizó un privado, y la IMM le paga por auto que pasa. El que paga es la IMM, no el auto. Se establece un peaje pero que es sombra. ¿Qué significa pago por disponibilidad? Ver si la carretera tiene las condiciones para que los camiones pasen por allí. Se establece un número de indicadores vinculados al desempeño de la infraestructura, y se controla. Si cumple con los indicadores se paga, en caso contrario hay una penalización. Cada tipo de proyectos puede tener uno, dos o tres de estos elementos. En las cárceles por ejemplo, normalmente se paga por usuario pero el que paga es el Estado, y también puede haber otro ingreso por actividades productivas que se lleven a cabo en la cárcel. El siguiente elemento que ya señalamos es que la obra queda en manos del Estado. Hay una gestión y distribución de riesgos a la cual también hicimos referencia. Finalmente, el sector privado asume obligaciones por un plazo que está vinculado con el repago de la inversión. Flujo de Fondos Públicos $ OBRA 100% PÚBLICA Construcción $ Operación Años APP Pago condicionado al desempeño Construcción Operación Años Uno de los elementos ventajosos que tiene esto, es que en una obra 100% pública, hay que poner una cantidad de plata, mientras que con un proyecto de asociación público-privado, el desembolso de la inversión lo pone el privado, y recién después el Estado comienza a poner la plata. Especificación de producto Bancos o Titulares (Deuda) Seguro 70-90% Entidad del Sector Público Contrato de Servicio Empresa de Vehículo Especial Financiadores 10-30% Transferencia de riesgo definida Contrato de Construcción Contrato de Servicios Accionistas (Capital) Esto es un esquema de cómo funcionaría. Se está pidiendo que se constituya un vehículo especial para la inversión y la operación. Habrá un contrato de servicio luego de especificar claramente el producto con una transferencia de riesgo bien definida. Y ese vehículo tendrá dos tipos de responsabilidades: la construcción, y la prestación de los servicios. Cuando hay financiación externa, los bancos o las AFAP pueden aportar parte del financiamiento del proyecto, y los accionistas una parte menor. Es importante ver cómo resolvemos este problema. La institución financiera va a financiar el proyecto al inicio, pero los ingresos vienen después. Entonces habrá un desfasaje bastante grande en el tema de las garantías. Estamos viendo alguna fórmula para resolver esto a los privados para que el costo financiero no sea muy elevado. Ventajas de los proyectos PPP: Permite trasladar riesgos al sector privado Mejora la eficiencia en la gestión de proyectos debido a la mejor capacidad técnica , conocimiento específico del contratista y agrupación de las distintas fases del proyecto Potencia la capacidad presupuestal. Los recursos pueden ser utilizados en áreas donde el privado no va a invertir Permite apalancar financieramente los proyectos La participación de entidades financieras moviliza el mercado financiero local y, al exigir análisis detallados del proyecto, reducen el riesgo Reduce los costos de las obras acortando los tiempos de ejecución y mejorando la asignación de recursos Elimina el costo de la espera pública Mejora la equidad inter-generacional Valor por dinero a los ciudadanos contribuyentes ¿Cuáles son las ventajas de los PPP? Algunas ya las vimos y no vamos a volver sobre ellas. En el tema del financiamiento, se va a movilizar el mercado de valores. Se reducen los costos de las obras porque acortan los tiempos de ejecución. No es lo mismo un esquema en el cual el Estado contrata una empresa para la construcción que luego maneja sus tiempos, que uno en el que la empresa no empieza a cobrar hasta que la obra esté terminada. Ahí la empresa estará apurada por terminar la obra lo antes posible para no asumir ese costo financiero y poder empezar a cobrar rápidamente por el flujo. Elimina el costo de la espera pública. Eso significa que la infraestructura hay que hacerla. Si la tiene que hacer el Estado, tenemos que esperar a que tenga los recursos para hacerla. Esto significa continuar con las condiciones de hacinamiento de las cárceles y los niveles de delincuencia; significa continuar con las condiciones de hacinamiento en el 20% de los ingresos más pobres y continuar con insuficiencia de infraestructura en la enseñanza; significa esperar en algún hospital del interior a que el Estado tenga plata para mejorar las condiciones de asistencia sanitaria a los ciudadanos; significa que haya inversiones que no vengan al país porque todavía no está la infraestructura que les permita sacar sus productos, y por lo tanto que el crecimiento del país sea menor a lo que podría. Todo eso tiene un costo económico y social. Este es uno de los puntos más importantes. Si no lo hacemos por PPP, hay que asumir el costo y comunicárselo a la población. Otro tema no menor: ¿por qué nuestra generación tiene que poner toda la plata para mejorar un ferrocarril que van a disfrutar dos o tres generaciones posteriores a la nuestra? Aquí hay un tema de equidad intergeneracional. Si nosotros esperamos a que el Estado tenga la plata, en ese momento esa generación va a tener más impuestos o se gastará menos en otras cosas para financiar esa infraestructura. Pero los beneficios de esa infraestructura se disfrutarán 30 años para adelante. Como diría Bergara, “Ya pagamos los errores de nuestros abuelos. Y ahora que estamos tratando de hacer mejor las cosas, ¿también tenemos que pagar por nuestros nietos?” Vamos a tratar de ser un poco más solidarios intergeneracionalmente. El último punto es el valor por dinero de los ciudadanos contribuyentes. Esto es un invento de los ingleses, quienes dicen que cuando uno hace un proyecto, puede analizar los beneficios y los costos del proyecto. Pero si uno empieza a considerar todos los elementos de beneficios sociales que genera ese proyecto y los costos de no hacerlo, los números cambian. Entonces, cuando uno analiza los beneficios menos los costos sociales de hacer el proyecto por el sector público o por el sector privado, aparece este concepto del valor por dinero del proyecto o del bien para el ciudadano. No está solamente vinculado a los costos y beneficios del proyecto, sino a los costos y beneficios sociales que el proyecto genera versus hacerlo por el sector público. Estamos en un momento en el cual Uruguay puede seguir creciendo a tasas chinas o no. Depende de que hagamos las inversiones en infraestructura que tenemos que hacer, y no hay recursos públicos para hacerlo. Y estamos en un momento donde la generación ya pagó por sus abuelos, y no tiene por qué pagar por sus nietos. Esos son los dos fundamentos centrales en Uruguay además de los que existen a nivel mundial. Desventajas Estrategia de mitigación Asimetría de información: Problema de principal-agente Diseño de mecanismos de contrato que alinean los incentivos Incertidumbre en contratos de largo plazo Contratos flexibles de cumplimiento estricto o contratos estrictos de cumplimiento flexible que eviten las renegociaciones Difieren costos a futuras generaciones Se diseña el contrato de modo que los costos sean asumidos por las generaciones que usen la infraestructura Reducen la capacidad del estado de intervenir en la economía Estado participa activamente de las negociaciones con el contratista de modo de asegurarse su voluntad Veamos cuáles son las desventajas. Asimetría de información Esto pasa en cualquier tipo de licitación. Por definición de bien público tenemos un problema de casi un monopolio. Algunos le llaman monopolio natural, pero no es el caso. No hay nada natural en los monopolios, nunca vi en mi vida un monopolio que caiga del cielo. Los monopolios se producen por la ventaja de alguien que mueve primero y genera una infraestructura o tecnología con un tamaño mínimo para operar que hace que solo pueda haber uno. No es natural, sino que alguien hizo el primer movimiento. Cuando existe el fenómeno del monopolio y dado que no habrá competencia en el mercado, es bueno que haya competencia por el mercado para tratar de ser más eficiente. Y esa es la esencia de una licitación, de un concurso o de una subasta. El problema es que la competencia por el mercado es ex ante. Supongamos que yo soy el Estado y ustedes los privados. Hasta el día de la adjudicación, todo el poder lo tengo yo, y ustedes compiten y se matan para ganar. Al otro día que adjudiqué, el poder lo tiene el que ganó, y yo ya quedé atado de pies y manos por 20 años. La asimetría de información entre los agentes sobre la inversión y la operación, en el tiempo provoca una asimetría de poder entre los agentes. ¿Cómo se puede resolver esto? Hay que buscar un diseño de mecanismos en los contratos que alineen los incentivos del público y el privado y que reduzcan las posibilidades de explotación de ese poder ex post. Incertidumbre en contratos de largo plazo En segundo lugar, la incertidumbre es mayor cuanto más es el tiempo en que uno piensa hacia adelante. Todos sabemos que el dólar mañana estará a más menos $ 0,1 o $ 0,2 de lo que está hoy. ¿A cuánto va a estar el dólar dentro de 10 años? Será más menos $ 5 o $ 10 de lo que está hoy. A medida que avanzo en el tiempo, la varianza es mayor, el riesgo es mayor, y la incertidumbre es mayor. ¿Cómo se resuelve el problema de mayor incertidumbre a mayor plazo? O bien poniendo contratos flexibles de cumplimiento estricto, o contratos estrictos de cumplimiento flexible que eviten renegociaciones. Nosotros trataremos de ser estrictos dentro de la flexibilidad. Trataremos de evitar la renegociación. Lo que circula como proyecto de ley establece claramente que son tres las causas posibles de renegociación: hecho del príncipe (al Estado por determinado motivo se le ocurrió hacer tal cosa y eso perjudica al proyecto); causa mayor; o algún elemento que se puede demostrar que no estaba previsto a la hora del contrato. Esa tercera cláusula a mí personalmente no me gusta nada, porque eso da lugar a que podamos discutir que tal cosa o tal otra no estaba prevista. Y ahí está el tema de que después de que se adjudica, todo el poder lo tiene el privado. Nosotros en la CND, cuando venga la discusión de la reglamentación, vamos a tratar de que las discusiones estén muy acotadas y ser muy estrictos dentro de un contrato de flexibilidad, pero que ya esté establecido en el contrato y no de lugar a renegociaciones posteriores. Diferimiento de costos a futuras generaciones Sobre el tema de diferimiento de costos a futuras generaciones, está bien que no tengamos que pagar por nuestros nietos, pero que tampoco nuestros nietos tengan que pagar por nosotros. Hay que hacer una justa distribución intergeneracional de los costos. Hay que diseñar el contrato de manera que los costos sean asumidos por las generaciones que van a usar la infraestructura. Menor capacidad del Estado de intervenir en la economía En cuarto lugar, se reduce la capacidad del Estado de intervenir en la economía. Esto se soluciona cambiando la forma de que el Estado participe, no necesariamente a través de la gestión, sino del control de la gestión con la medición de resultados. Entonces, en el contrato se asegura la participación del Estado. Req. Generales Descripción Estabilidad Macroeconómica -Facilita la financiación e incide en la atracción de inversores internacionales Seguridad Jurídica -Implica reglas claras y eficiencia en la resolución de conflictos. -Genera confianza a la hora de atraer inversores. Fortaleza Institucional -Capacidades técnicas para el buen diseño, ejecución y evaluación de proyectos -Consenso político evita enfrentamientos Estabilidad macroeconómica Los factores para que un PPP pueda tener éxito son por un lado estabilidad macroeconómica tal como ocurre con cualquier otra inversión. Poder saber a cuánto va a estar el tipo de cambio real de equilibrio hoy, mañana o dentro de 20 años. Cuanto mejores sean los fundamentos de la política económica, mayor predictibilidad le da a los inversores respecto a los precios relativos y el tipo de cambio real de equilibrio. Si tenemos una macroeconomía inestable, no tendremos precios relativos estables y por lo tanto es muy difícil proyectar hacia adelante no 20 años, sino tres años. Por lo tanto, nadie va a hacer una inversión que dure más de tres años. Y esa es la historia de Uruguay desde mediados de los 50 hasta 2005. Seguridad jurídica En segundo lugar, seguridad jurídica. Reglas claras que no significa que no cambien. Estamos muy acostumbrados a escuchar decir “esto es un cambio en las reglas del juego”. Sí claro, esto es un cambio en las reglas del juego. ¿Y cuál es el problema, si las reglas anteriores eran malas? El tema no es que no haya cambio en las reglas del juego, sino que las reglas del juego sean claras y que ayuden a alinear los objetivos del público y del privado. Si no ayuda, son malas, y por lo tanto hay que cambiarlas. Las reglas tienen que ser claras y transparentes, pero también eficientes en términos dinámicos para la sociedad. Volviendo al ejemplo de los contratistas, ¿esto es un cambio de reglas para las empresas de la construcción? Sí, lo es. Pero que va a alinear los objetivos del público con los del privado, va a reducir los tiempos de la construcción, y va a mejorar la eficiencia en la gestión de los servicios. Fortaleza institucional El tercer elemento, fortaleza institucional. Hay que tener buenas capacidades tanto en el sector público como en el sector privado para el diseño de estas cosas. Son cuestiones que después que están hechas son fáciles, pero para hacerlo es complejo. Los dos primeros años van a ser muy complejos en generación de capacidades en el sector público y en el sector privado. Después que está hecho, termina en unos pequeños formularios, pero llegar a esos formularios no es fácil. Van a ser dos años de construcción de capacidades. Req. Particulares Descripción Marco Legal y Regulatorio apropiado -Reglas claras de funcionamiento de empresas, sistema financiero -Marco regulatorio de PPPs que plasme los derechos, obligaciones, incentivo y penalidades de las distintas partes Diseño y Evaluación -Calidad evita problemas de construcción, sobrecostos y renegociaciones -Unidades especializadas suelen ser exitosas Incentivos y Penalidades -Deben ser analizados en todo momento: asignación de riesgos, remuneraciones, estándares de calidad, %deuda/capital Proceso de Selección -La competencia y la transparencia contribuyen a reducir el costo de las PPPs -El Dialogo competitivo permite incorporar innovaciones Criterio de Adjudicación -Incide directamente en el plan de negocios que proponga la firma. -Principales criterios son: canon del estado, TIR, tarifas a usuarios, VPI Marco regulatorio apropiado Tenemos un marco regulatorio propuesto que es un intermedio entre el régimen de Inglaterra y España. No es como en Inglaterra donde el marco legal hace que cada PPP pueda llevar cuatro años. No es España donde el marco legal es pequeño y los contratos refieren a cada artículo de la ley porque son muy reglamentaristas, y entonces una PPP se puede hacer en siete meses. Es un intermedio, que trataremos con el decreto que sea más reglamentarista de forma, que los contratos estén diseñados con reglas claras, que no haya mucho margen de maniobra y que se pueda actuar mucho más rápido por la claridad de las reglas. Diseño y evaluación En materia de diseño y evaluación, estamos trabajando en la CND, viendo las mejores experiencias internacionales. Como novedad les digo que en el día de ayer el BID aprobó una donación para la CND de USD 1.300.000 no reembolsables para desarrollar las capacidades para la gestión de proyectos PPP. Con esos recursos podremos acceder a los mejores procesos, recursos y capacitación. En ese marco, la CND el 11 de octubre firmará un convenio con la Universidad Politécnica de Madrid, ya hay una persona de la CND haciendo una Maestría en PPP en Madrid desde hace un mes y por un año, y vamos a firmar un convenio para que con esta plata podamos traer para acá a la gente y poder hacer seminarios en Uruguay sobre PPP para nosotros y para ustedes, así generamos capacidades en el sector público y en el sector privado. También vamos a firmar con la Consejería del Ministerio en Madrid de Transporte e Infraestructura, un convenio de cooperación para que nos ayuden en los primeros PPP que vamos a hacer con corredores viales en diseño de los pliegos y de los contratos. O sea que en diseño y evaluación, lo que no tenemos lo compramos, y mientras tanto aprendemos. Proceso de selección Con el proceso de selección, lo que establece la versión que circula del proyecto de ley es que estarán todos los procedimientos competitivos que se puedan imaginar (actuales y futuros), pero en particular se reglamenta uno que es novedoso para Uruguay (existe en EEUU y en España) que es el del diálogo competitivo. Luego podemos profundizar en esto un poco. Req. Particulares Descripción Gestión de riesgos -La larga duración y complejidad de los proyectos hace que el estudio de riesgos sea muy relevante -Se deben identificar, evaluar su impacto, reducir, asignar (matriz de riesgos) y cubrir. Financiamiento -Instrumento de reducción de riesgos y mejora de gestión -Usar ratios de endeudamiento publico/privado y proporción capital/deuda para evaluar incentivos y costo Garantías -Ayudan a minimizar y distribuir riesgos -La brinda el estado, la empresa o multilaterales Monitoreo y Contabilidad -Contratos deben definir claramente los estándares e indicadores que permitan el monitoreo al estado -Estado debe requerir la contabilidad regulatoria en la empresa y medir sus resultados financieros Relación público-privada -Debe existir buena comunicación, confianza, transparencia y objetivos comunes entre las partes. Gestión de riesgos Sobre el tema de gestión de riesgos, hay que realizar una adecuada matriz de riesgos para ver cuál se traslada y cuál no, a esto ya nos hemos referido. Financiamiento y garantías Sobre el tema del financiamiento, la CND va a desarrollar instrumentos financieros. En particular estamos tratando de instrumentar algo similar a un fondo de garantías para obras de infraestructura similar al FONADIN de México. Monitoreo y contabilidad En monitoreo y contabilidad, estamos armando dentro del MEF una unidad que va a tener el rol de contralor de los estudios que se hagan para ver si existe valor por dinero o no para hacerlo por PPP, y se van a generar las capacidades en la Contaduría General de la Nación y en el propio MEF para el tema de la contabilidad. Y se abre en el MEF un registro de proyectos de PPP que permite la transparencia luego del monitoreo y control de cada uno de los proyectos. Requerimientos Uruguay Estabilidad Macroeconómica Seguridad Jurídica Fortaleza Institucional Marco Legal y Regulatorio apropiado Nueva Ley Diseño y Evaluación Expertise CND Incentivos y Penalidades Diseño Mecanismos Proceso de Selección Dialogo Competitivo Criterio de Adjudicación Gestión de riesgos Matriz de riesgos Financiamiento Expertise Internacional apoyo BID-FOMIN Garantías idem Monitoreo y Contabilidad idem ¿Cuáles son las cosas que tiene Uruguay para el logro del éxito? Estabilidad macroeconómica es claro desde hace cinco años, también seguridad jurídica, fortaleza institucional, todos estos elementos están. Y de los que todavía no están, estamos desarrollando el expertise a través del acceso a mejores prácticas internacionales con el apoyo de instituciones externas. Por ejemplo, en el tema de cárceles la Corporación Andina de Fomento nos está acompañando y acaba de traer a costo de ellos un par de consultores internacionales para ayudarnos a trabajar con el Ministerio del Interior. Cartera de proyectos en proceso Infraestructura de transporte Red vial Red ferroviaria Puerto de aguas profundas Infraestructura productiva Energía Represas y cambio climático Infraestructura turística Centros de Convenciones y predios feriales Puertos Náuticos Fluviales Infraestructura social Hospitales Cárceles En infraestructura de transporte, estamos trabajando con el MTOP con un mapa del Uruguay para ver cómo manejamos el conjunto de obras necesarias desde el punto de vista vial, ferroviario y de puertos. En infraestructura productiva hemos conversado con el Ministerio de Industria y con la UTE para algún mecanismo de PPP para la energía eólica, y con el MGAP para un sistema de represas vinculado a sistemas de riego y cambio climático. En infraestructura turística hemos conversado con la IMM y la Intendencia de Maldonado para la construcción de un centro de convenciones y predios feriales en cada uno de los departamentos, y con la Dirección de Hidrografía y el Ministerio de Turismo para un conjunto de puertos náuticos fluviales que puedan ser operados por privados. En materia de infraestructura social hemos comenzado conversaciones con el ministro de Salud Pública para que eventualmente algún hospital del interior pueda ser desarrollado a través de una PPP. Y estamos trabajando con el Ministerio del Interior para las cárceles. Esta cartera de proyectos tiene diferente grado de avance al día de hoy. El proyecto todavía no entró al Parlamento, no hay que ser ansiosos, pero podemos decir que al ritmo en que hemos venido trabajando, en 2011 vamos a tener una cartera de proyectos de red vial pronta para lanzar, vamos a tener un centro de convenciones y predios feriales en Maldonado pronto para lanzar, y vamos a tener uno o dos proyectos de cárceles prontos para lanzar. Ejemplos de la utilidad de las PPP Abierto para Participación Público Privada Oportunidades de Negocio: Financiamiento Construcción Administración de peajes Asistencia en carretera Proyectos de Inversión Circuito USD Ruta 3 Norte 23.792.000 Rutas 31 & 4 32.239.000 Ruta 26 80.978.000 Rutas 6, 7 & 8 67.812.000 Rutas 13 & 15 28.529.000 Ruta 14 25.557.000 Rutas 21 & 24 66.935.000 TOTAL 325.842.000 Fuente: MTOP Esto es un plan de obras que trabajamos con el MTOP y la Corporación Vial del Uruguay, identificando necesidades de inversión en infraestructura. Este conjunto de obras, si las hiciéramos hoy, costará USD 325 millones y al ritmo que venimos y a la tasa de crecimiento que venimos, en tres o cuatro años tendríamos que empezar de nuevo. Lo que le dijimos al MTOP fue pedirle todo el plan de obras para ver como lo manejamos. Pusimos todo en el mapa. Circuitos o Corredores Viales Ruta 3 Norte Rutas 31 y 4 Ruta 26 Rutas 6, 7 y 8 Rutas 24 y 21 Acceso al puerto de Colonia y Juan Lacaze Ruta 14 Rutas 13 y 15 Acceso al puerto de Montevideo Hay algunos que son circuitos productivos claros, y hay otros que son corredores viales claros (como la Ruta 26). Y hay otros que son mezcla (como las Rutas 6, 7 y 8 pero que está unido a un conjunto de circuitos). La lógica es tratar de encerrar conjuntos de obras en proyectos en los cuales se puedan transferir riesgos al privado para que éste los gestione de la mejor manera posible y que el pago esté vinculado a la disponibilidad o al uso. Quizás se traslade al usuario para que den los números, pero a la disponibilidad y al uso seguro, es decir peaje sombra o pago por disponibilidad. Entonces en esta lógica, nosotros podemos llamar a un proyecto de PPP ya no para una ruta, sino para un conjunto de rutas y caminos secundarios y obras vinculadas, y decir que todos los camiones o autos que pasen, si es posible se les fija un peaje real, pero como eso no da también un peaje sombra por los que pasen por otro sector, y pago por disponibilidad en todo el lugar. Eso sería un ejemplo de una mezcla donde en lugar de hacer una inversión de UD 320 millones que puede durar tres o cuatro años, los privados inviertan USD 900 millones, pero se mantiene todo esto a 15 o 20 años. Abierto a Participación Público Privada •AFE es la única empresa ferroviaria •Actualmente son 100% propiedad del estado •CFU, también propiedad del estado, recibió la concesión para construir, mantener y operar 1000km del sistema ferroviario de AFE Oportunidades de Negocio: Financiamiento Asistencia técnica Construcción Proveedores Proyectos de Inversión Circuito USD Pintado-Rivera 90.000.000 CahmberlainAlgortaFray Bentos 100.000.000 ToledoNico PerezRio Branco 75.000.000 AlgortaPaysandu-Salto 50.000.000 TOTAL 315.000.000 Fuente: MTOP Otro ejemplo es el de la vía de ferrocarril. Si nosotros hacemos la inversión en las vías hoy, serían USD 315 millones (el tramo Pintado-Rivera ya está en ejecución por la Corporación Ferroviaria del Uruguay). Circuitos Abiertos a APPs Algorta - Salto Chamberlain – Algorta – Fray Bentos Pintado – Rivera (en ejecución) Toledo-N.PerezTreinta y Tres Ese dinero significa pasar de 20 Km/h a 40 Km/h y de 13 toneladas por eje a 18. O sea, pasar del siglo XIX a principios del siglo XX. La alternativa es ver si hay algún privado dispuesto a invertir un poco más para llevarnos al siglo XXI, y cobrarse la inversión con un peaje real y un subsidio en 20 o 30 años. En materia de puertos pasa lo mismo. Otros Puertos Comerciales Otros proyectos posibles: En el corto y mediano plazo: Puerto Logístico de Puntas de Sayago Puerto Seco de Rivera En el mediano y largo plazo Puerto de aguas profundas en La Paloma 7 6 5 4 • Muelle 3 La Paloma: reconstrucción y operación de 300m de muelle USD 30-40 millones • Áreas comerciales terrestres en el Puerto de Punta del Este. • Edificio Administrativo y de Áreas comerciales terrestres en el Puerto de Piriápolis. • Puertos del Buceo y Punta Carretas. • Puerto de Atlántida 3 2 1 8 Resumen En resumen, ¿por qué PPP en Uruguay? Básicamente para resolver los cuellos de botella que ya estamos teniendo. Hay por lo menos dos grandes proyectos de inversión que juntos suman USD 6.000 millones que habían decidido Uruguay. Uno de ellos lo puso en el freezer y el otro lo está reviendo, y la razón fundamental es que no están las obras de infraestructura que tienen que estar y nadie se las asegura. Cuellos de botella, equidad intergeneracional, costo de la espera pública PPP como solución Nuevo marco normativo que da garantias Cartera de proyectos en marcha Los PPP pensamos que es la solución para afrontar este dilema. Necesitamos para eso un marco normativo en el cual estamos trabajando para dar garantías al Estado. Esto no es menor, yo les pido que por un segundo se pongan en la cabeza de ciudadanos más que en empresarios. Por definición estamos hablando de cosa pública. Como ciudadanos ustedes tienen que pedir garantías al Estado de cómo va a ser usada esa cosa pública, después para el privado que va a participar. Ustedes pueden ser empresarios que digan que quieren garantías de que van a poder cobrar la ruta. Pero pónganse en el lugar de los ciudadanos que piden garantías de que el privado no va a hacer cualquier cosa con las cárceles. En este aspecto, el proyecto de ley es muy garantista para el Estado, respecto a los pasos previos que hay que cumplir para estar seguros de que es bueno que el proyecto lo haga el privado a que lo haga el sector público. También habrá garantías para el privado, pero en esto no es diferente a cualquier otro proyecto de inversión. Finalmente, si bien el proyecto de ley aún no ingresó al Parlamento, estamos tratando de adelantar camino y ya tenemos una cartera de proyectos en marcha. Muchas gracias. PREGUNTAS En cuanto a las condiciones de elegibilidad del oferente, aparecía la figura del diálogo competitivo. ¿Cómo se darán esas condiciones en relación a lo que existe, y existirán plazos determinados para las respuestas del Estado? El diálogo competitivo es un procedimiento que lleva mucho tiempo pero es interesante cuando el Estado no sabe muy bien cómo resolver un problema, y al privado se le pueden ocurrir cosas porque conoce el asunto o porque tiene la experiencia internacional y ha trabajado en otros lados. Pongamos el ejemplo de una cárcel. El proyecto arquitectónico y el proyecto de servicios van vinculados. Entonces un Estado que históricamente ha construido cárceles con un determinado programa de servicios, cuando va a llamar a una PPP, no puede ir con el mismo programa arquitectónico. Porque la gente del privado para brindar los servicios tiene que circular de una manera diferente a cuando el que circula es del propio Ministerio del Interior. Pero el problema al que se va a enfrentar no tiene por qué ser igual en todas partes del mundo. El número de personas ideal en una celda para que no haya problemas por el tipo de patología criminal prevalente puede ser diferente en Uruguay que en Chile. O sea que el diseño del programa arquitectónico está vinculado al tipo de servicios que se van a brindar, y el Estado no conoce del asunto. En este esquema el procedimiento que se propone es una especie de data room con muralla china. Entonces viene uno al data room y dice que en este proyecto le agregaría tal cosa. Pero el inversor que lo propone no quiere que esa propuesta se haga pública, porque sino de su conocimiento se benefician otros. Entonces se pone una muralla china, y el Estado dialoga con un inversor las condiciones del programa arquitectónico vinculado a un programa de servicios tipo, y después dialoga con otro inversor pero no le cuenta lo que el primero le dijo. Entonces el Estado va recibiendo de cada uno sin contarle al resto, y al final tiene un proyecto que fue el que la entidad pública contratante eligió como el mejor, y no cinco proyectos que compiten. Y ese proyecto es el que se licita. ¿Y a la hora de elegir qué lugar ocupa el que tuvo la iniciativa? Acá no hay iniciativa, hay diálogo competitivo. Se llama a interesados, y en algunos lugares se establece que los que participan en el diálogo competitivo son los que después licitan. En la opción que tenemos sobre la mesa, el que participa en el dialogo competitivo tiene la ventaja del conocimiento específico, y eso es lo que va a usar luego cuando esté dando el precio. Pero cuando se haga el llamado será abierto a todo el mundo, el que participó y el que no participó. El que participó sabe perfectamente (porque dialogó previamente) qué es lo que la entidad pública quiere. Ese no es un tema menor y ustedes lo saben, el conocimiento de la cosa es mucho más importante que el precio al final del día. Porque el que no lo sabe tiene que cubrirse y fijar un precio mayor. ¿Y qué nos puede decir en materia de plazos? Hay un plazo en el cual no nos podemos meter, que tiene que ver con las aprobaciones medioambientales. Por una cuestión sencilla y razonable: cualquier impacto ambiental negativo puede ser irreversible. Si uno corta un yuyo y provoca un desastre ecológico, después no puedo volver a plantarlo. Entonces cuando uno realiza una evaluación ambiental de un proyecto, el impacto ambiental de hacerlo antes de que se expida el plazo del estudio puede provocar efectos irreversibles, y por tanto no se pueden acortar esos plazos. Buscaremos la forma de hacer esos estudios más rápido o de obtener las aprobaciones ambientales más rápido, pero eso es lo único que no podemos acortar. Todo lo demás en el decreto reglamentario va a tener principio de buena fe y aprobación ficta, con la misma filosofía del cambio de reglamentación en el régimen de promoción de inversiones. En la reglamentación dirá que el MEF, OPP, etc. tendrán determinado plazo para expedirse sobre los estudios presentados. Si vencido el plazo no se expidió, se tomarán como válidos los estudios presentados. Lo ambiental es lo único que no se puede porque puede generar efectos irreversibles. En esta nueva versión del proyecto, no se le otorga posibilidad de mejora de ofertas al proponente, como estaba en el régimen general de la Ley N° 17.555. ¿Cuál es el fundamento para que se mantuvieran los beneficios salvo ese? Después de hecha la cosa, hay monopolio. Para asegurarme que haya algún tipo de competencia, dado que no habrá competencia en el mercado, tendré que generar competencia por el mercado. En la competencia por el mercado, si hay right of first refusal no va a haber incentivos a que nadie se presente sabiendo que el que se presentó tiene derecho a igualar la oferta. Por lo tanto, no me aseguro un procedimiento competitivo, y le brindo todo el poder al privado ex ante, y ex post. El fundamento central de sacar esa cláusula es asegurar que está bien que uno tenga la ventaja del 10% (que hoy es entre el 5% y el 20% pero que es 5%). Bien, lo subimos al 10%. Por ley ahora es 10%, no se puede bajar ni subir. Pero después con ese 10% compite. Porque eso me asegura que si hay un segundo que puede ofrecer en forma más eficiente por más que la idea original no se le ocurrió a él, el que presentó la iniciativa tiene que competir. En cualquier caso, quiero que piensen que la esencia de la asimetría de la oferta económica está en el conocimiento de la cosa. En las dos experiencias uruguayas (terminal de Nueva Palmira y Propios), el que ganó fue el que presentó la iniciativa, pero ganó lejísimo del segundo. Luego se querían matar porque se dieron cuenta que tenían margen abierto. Pero el Estado ganó con que hubiera otros. Y el que ganó, ganó lejísimo porque el asunto fundamental es que el que no tuvo la iniciativa se tiene que cubrir en los costos y en la proyección de los ingresos. Entonces cuando va a la oferta económica, esa cobertura que hace por desconocimiento resulta en que termina ofreciendo algo que queda afuera. Entonces la ventaja fundamental de la iniciativa privada es el conocimiento de la cosa por la cual uno hace la iniciativa. Esta ley no deroga nada. La administración pública de aquí en adelante va a tener dos caminos para hacer las cosas, y los privados también. Uno puede presentar una iniciativa privada a través de Presidencia de la República, luego va al ministerio o la intendencia, luego se hacen los análisis, luego está entre el 5% y el 20%, etc. O bien puede presentar la iniciativa como un contrato futuro de PPP por esta ley. Lo mismo respecto al sector público: si uno va a realizar una contratación para hacer una obra y va a hacer una licitación y estará dispuesto a pagar plata por eso, lo hace por el procedimiento normal, o si termina en un contrato de PPP puede ir por este camino. Ambos tienen las dos opciones al menos según la versión del proyecto de ley hasta el día de hoy, recordemos que aún no entró al Parlamento. En la iniciativa privada que da un cierto margen de preferencia como el 10%, me gustaría saber qué pasa con el tema de las garantías para realizar el proyecto, y especialmente con las compensaciones que tendría por otros rubros de deuda el Estado con ese privado que pudiera usarlo también como garantías. Querría saber si eso sería factible o si está pensado. Lo que está en el proyecto sobre garantías no profundiza ni especifica sobre tu pregunta. Lo que nosotros estamos trabajando en la CND es en una serie de instrumentos de cobertura vinculados al proyecto de los privados y en una serie de proyectos de cobertura vinculados a las garantías del Estado. El diseño todavía no lo tenemos. En el caso de las concesiones, aquellos que financien al concesionario para la construcción del bien concesionado, necesitan la garantía de que perdida la concesión por cualquiera de las razones que se esgriman en el contrato, el flujo de fondos que está destinado al repago de esa obra continúe yendo hacia aquellos que lo financiaron de forma automática, y no como en los dos ejemplos que hubo hasta ahora, que en un caso hubo que sacar un decreto especial y en el otro no se llegó a la solución. Sí, es lo que en la jerga técnica se conoce como la regulación del step-in right. Hay dos fenómenos. Uno es la posibilidad de que el acreedor financiero traiga a otro. O sea, se termina la concesión porque alguien incumple, pero se le da al acreedor financiero el primer derecho a que traiga otro que simplemente demuestre que tiene las mismas condiciones de elegibilidad que tuvo el primero y con eso alcanza, es decir que no se empieza de nuevo el proceso para ver quién se hace cargo del asunto, se le da ese beneficio al acreedor. Lo que está hoy en el proyecto que se difundió (que ni siquiera es el final que irá al Parlamento) es que la administración pública contratante podrá dárselo al acreedor. Hay una redacción alternativa a la que circuló en la que establece que la administración se la dará para que el acreedor financiero traiga otro. Y en esa misma redacción alternativa hay cuatro artículos más donde se blinda el flujo a los efectos del acreedor financiero. O sea que el tema está sobre la mesa, si bien no está en la versión que circuló. Hubo algún comentario de empresarios que señalaba que el Estado puede modificar las condiciones contractuales sin expresión de causa, y lo consideran un tema que puede resultar preocupante si es que en la propia ley o en la reglamentación no se establecen condiciones al respecto. Voy a leer el proyecto que circula, porque no es eso lo que dice: “La administración pública contratante, previa conformidad de la OPP y del MEF a interposición del Tribunal de Cuentas, podrá modificar las características de las obras y los servicios contratados con el objeto de incrementar los niveles de los servicios y los estándares técnicos establecidos en la base de contratación, o por otras razones de interés público debidamente fundadas, no pudiendo afectarse con ello las condiciones esenciales del contrato. Como consecuencia de ello, cuando corresponda deberá compensar económicamente al contratista por los costos adicionales en que este incurre por tal concepto.” Este proyecto no deroga nada, pero sí puede sustituir mucho. Proyectos que requirieron su propia ley y que en algún caso no tuvieron el éxito esperado, como por ejemplo la nueva terminal de contenedores en el puerto de Montevideo, ¿podrían enmarcarse en esta ley? Sí, claro. Uno de los problemas actuales es que cuando hay algún tipo de derogación del Estado o algo vinculado a algún riesgo fiscal del Estado que trasciende el período presupuestal, tiene que ir el contrato al Parlamento. Fue así con el aeropuerto internacional de Carrasco, y también con la primera terminal de contenedores. Cada caso de PPP hoy en Uruguay necesita una ley. Uno de los avances más notorios de esto es que de aquí en adelante no va a ser necesario. En el marco de esta ley, se hace todo lo demás. Uno de los riesgos de que un contrato vaya al Parlamento, es que en el ejercicio legítimo de la democracia los parlamentarios alteren el contrato y que entonces deje de ser un negocio, y por lo tanto deja de tener sentido. Ese riesgo se elimina cuando el Legislativo aprueba una Ley Marco sobre la cual después cada contrato vale. No se necesitará luego ir en cada caso al Parlamento. ___.___
